rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (n°104).

Article 4 (art. L. 229-1, L. 229-2, L. 229-3, L. 229-4, L. 229-5 et L. 229-6 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Visites domiciliaires et saisies

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 du projet de loi vise à permettre à l’administration de procéder à des visites domiciliaires et à des saisies à des fins de prévention des actes de terrorisme.

Dernières modifications législatives intervenues

Ce dispositif est une nouveauté dans le droit commun. Il s’inspire des perquisitions administratives prévues à l’article 11 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, en l’entourant de très fortes garanties : autorisation et contrôle par le juge des libertés et de la détention (JLD), avis du procureur de la République de Paris, appel devant le premier président de la cour d’appel de Paris.

La procédure suivie présente également de fortes similarités avec celles des visites domiciliaires utilisées par les agents des douanes ou dans le cadre d’enquêtes fiscales.

Modifications apportées au Sénat

Cet article a fait l’objet d’un certain nombre d’amendements du rapporteur du Sénat, M. Michel Mercier, visant notamment à prévoir davantage de garanties en :

– précisant que la demande de visite domiciliaire formulée par le préfet est motivée ;

– prévoyant l’information préalable du procureur territorialement compétent ;

– précisant que l’autorisation d’une perquisition nocturne fait l’objet d’une autorisation écrite et motivée ;

– prévoyant, contre l’avis du Gouvernement, l’accord exprès du JLD, pour retenir sur place pour une durée maximale de quatre heures toute personne majeure « pour laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics » (cet accord n’était initialement nécessaire que pour les mineurs) ;

– précisant que la saisie de documents, d’objets et de données est conditionnée à la seule finalité de prévention des actes de terrorisme ;

En commission, le Sénat a adopté un amendement de M. Claude Raynal visant à préciser que les supports saisis sont restitués dans l’état dans lequel ils ont été saisis.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de la Commission, garantissant l’anonymat des officiers de police judiciaire (OPJ) procédant aux visites domiciliaires.

Modifications apportées par la commission des Lois

La Commission a adopté plusieurs amendements visant à :

– protéger les domiciles et non plus seulement les lieux affectés à l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes ;

– informer la personne retenue du fondement légal de son placement en retenue, de la durée maximale de la mesure, du fait que la retenue ne peut donner lieu à audition, du droit de garder le silence et de faire prévenir par l'officier de police judiciaire toute personne de son choix ainsi que son employeur ;

– mieux protéger l’identité des agents en charge des opérations, en préservant leur anonymat afin notamment que ne puisse être identifié leur domicile ;

– revenir au projet de loi initial en ne prévoyant plus l’accord exprès du juge des libertés et de la détention près le tribunal de grande instance de Paris pour retenir sur le lieu de visite des personnes majeures à l’encontre desquelles il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics.

1. L’état du droit

a. Un régime d’exception : les perquisitions administratives sous l’empire de l’état d’urgence

L’article 11 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence donne au préfet le pouvoir d’ordonner des perquisitions en tout lieu, y compris un domicile – à l’exception d’un lieu affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes – lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. Les perquisitions ne peuvent être réalisées entre 21 heures et 6 heures, sauf motivation spéciale de la décision de perquisition fondée sur l’urgence ou les nécessités de l’opération.

Ces dispositions permettent également à l’autorité administrative de retenir la personne sur place pendant une durée maximale de quatre heures et de procéder, sous certaines conditions, à la saisie de données informatiques lors de la perquisition administrative.

Les perquisitions administratives sont les mesures de l’état d’urgence les plus utilisées avec les contrôles d’identité, fouilles des bagages et visites des véhicules.

Comme l’ont souligné, en décembre 2016, MM. Dominique Rebours et Jean–Frédéric Poisson, alors chargés du contrôle parlementaire de l’état d’urgence : « Du 14 novembre 2015 au 25 mai 2016, un peu moins de la moitié des perquisitions ont été ordonnées à partir d’éléments venant, au moins en partie, des services de renseignement, qu’il s’agisse des services centraux ou des services locaux. Ce sont souvent ces objectifs qui ont été traités au cours des deux premières semaines de l’état d’urgence et avec l’appui des forces spécialisées d’intervention. (…) [C]es perquisitions avaient pour but de déstabiliser le microcosme radicalisé, d’éviter des répliques d’attentats tirant profit de l’effet de sidération immédiatement consécutif au 13 novembre et de s’assurer que les individus concernés n’avaient pas échappé à des procédures judiciaires antiterroristes. (…) [C]e phénomène est limité dans le temps et concentré sur les premiers temps de l’état d’urgence. (…) [P]our l’autre moitié des perquisitions, presque toutes réalisées à l’initiative des services de sécurité publique, les objectifs sont nettement moins prioritaires pour les services de renseignement. Dans certains cas, le rattachement à l’islam radical passe par une inscription au fichier de traitement des signalés pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT), administré par l’unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) et qui comprend des personnes d’inégale dangerosité. Pour d’autres perquisitions, les objectifs poursuivis concernaient très explicitement des infractions aux législations sur les armes et sur les stupéfiants, soit du droit commun. Leur justification tient alors à la porosité, souvent évoquée, entre radicalisation, terrorisme et économie souterraine. » ([31])

Au total, l’étude d’impact sur le présent projet de loi comptabilise 30 procédures judiciaires ouvertes par la section anti-terroriste du parquet de Paris des chefs d’association de malfaiteurs avec une entreprise terroriste ou d’entreprise individuelle terroriste à la suite d’une perquisition administrative, que cette mesure ait ou non permis à elle seule de justifier l’ouverture de la procédure. Ces résultats, relativement faibles, s’expliquent par la logique de « levée de doute » dans l’urgence vis-à-vis d’individus potentiellement dangereux, qui a présidé à la prise de nombre d’arrêtés. D’après les informations communiquées à votre rapporteur, le taux de judiciarisation n’a cependant cessé d’augmenter avec le meilleur ciblage des perquisitions.

b. Le régime des visites domiciliaires

Certaines dispositions spéciales du droit commun permettent à des administrations de mettre en œuvre des visites domiciliaires, autorisées et placées sous le contrôle du JLD. C’est par exemple le cas des visites régies par l’article 64 du code des douanes, qui permettent aux agents des douanes de rechercher et constater des délits douaniers, en dehors de la flagrance. De telles visites sont également prévues dans le cadre des enquêtes en matière de fraude pour les agents de la DGCCRF, les inspecteurs du travail et les agents de la DGFIP.

De même, les autorités administratives indépendantes disposant de pouvoirs d’enquête sont parfois habilitées à procéder à des visites et à des saisies, soumises également à l’autorisation et au contrôle du JLD. S’agissant de l’Autorité de la concurrence, les articles L. 450-1 et L. 450-4 du code de commerce permettent ainsi aux agents des services d’instruction de procéder à des visites en tous lieux et d’effectuer la saisie de tout document et support d’information, sur autorisation du juge des libertés et de la détention, dans le cadre d’enquêtes visant à rechercher la preuve de pratiques anticoncurrentielles.

2. Le dispositif proposé

a. Le projet de loi initial

L’article 4 introduit dans le titre II « Lutte contre le terrorisme et les atteintes aux intérêts fondamentaux de l’État » du livre II du code de la sécurité intérieure un nouveau chapitre IX intitulé « Visites et saisies » (alinéa 1er) comportant six articles.

● Article L. 229–1 : définition du champ d’application et procédure

L’article L. 229–1 (alinéa 4) prévoit que les visites domiciliaires ne pourraient être décidées qu’« aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme ». Leur champ serait circonscrit aux lieux pour lesquels il existe « des raisons sérieuses de penser » qu’ils sont fréquentés « par une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics, qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme soit soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme en France ou à l’étranger ou en faisant l’apologie de tels actes ».

Cette visite serait autorisée par le JLD du tribunal de grande instance de Paris – afin de permettre une centralisation et une unification du contentieux – sur saisine du préfet de département ou, à Paris, du préfet de police.

Comme on le voit dans le tableau ci–après, les critères permettant une visite domiciliaire sont assez proches de ceux qui ont été retenus dans le cadre des procédures judiciaires engagées sur le fondement de la législation pénale antiterroriste. Le dispositif prévu par le présent article est néanmoins conçu comme un dispositif subsidiaire ayant une utilité propre : il a vocation à s’appliquer d’une manière similaire aux perquisitions de l’état d’urgence, lorsqu’il n’y a encore aucune suspicion d’infraction pénale, mais qu’il existe une menace caractérisée pour l’ordre et la sécurité publics.

Selon les services spécialisés, deux hypothèses pourraient concrètement donner lieu à des visites domiciliaires :

– en cas d’impossibilité de recourir à une procédure judiciaire dans l’hypothèse où l’indice de la menace grave et caractérisée n’est pas corroboré et émane d’une source unique, ce qui par ailleurs exposerait ladite source à un risque d’identification ;

– en cas d’impossibilité pour les services de transmettre un renseignement aux fins de judiciarisation lorsque celui-ci provient d’un service étranger, les règles d’échange de renseignements impliquant l’accord du service source à toute diffusion extérieure dudit renseignement.

Comme dans la loi du 3 avril 1955, les perquisitions ne pourraient concerner les lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes (alinéa 5).

Afin de garantir une bonne articulation des procédures judiciaires et administratives, l’alinéa 6 prévoit un avis préalable du procureur de la République de Paris, qui serait également destinataire de l’ordonnance du juge des libertés et de la détention.

Comme dans les autres régimes de visites domiciliaires, l’ordonnance du JLD devrait mentionner l’adresse des lieux, le nom de l’agent habilité à y procéder, le nom de l’officier de police judiciaire territorialement compétent présent sur les lieux, ainsi que la faculté pour la personne faisant l’objet d’une perquisition de faire appel à un avocat (alinéa 7).

● Article L. 229–2 : déroulement de la visite domiciliaire

L’article L. 229–2 dispose que, de manière identique aux dispositions prévues à l’article L. 16 B du livre des procédures fiscales, la visite domiciliaire se déroulerait :

– en présence de l’occupant des lieux, de son représentant assisté ou non d’un conseil, ou de deux témoins (alinéa 11) ;

– sous le contrôle du JLD (alinéa 13).

Si la visite domiciliaire était réalisée en dehors du ressort du tribunal de grande instance de Paris, le JLD pourrait délivrer une commission rogatoire au JLD territorialement compétent afin de garantir un contrôle effectif de l’autorité judiciaire (alinéa 13).

● Article L. 229–3 : appel

L’article L. 229–3 organise les voies d’un recours similaires aux autres dispositifs de visite domiciliaire, devant le premier président de la cour d’appel de Paris (alinéas 20 à 26).

● Article L. 229–4 : retenue sur place

L’article L. 229–4 permet à l’officier de police judiciaire de retenir pendant quatre heures la personne à l’égard de laquelle a été autorisée la visite, après une simple information du JLD si la personne est majeure, « lorsqu’elle est susceptible de fournir des renseignements sur les objets, documents et données présents sur le lieu de la visite » (alinéa 27). Une autorisation expresse est requise si la personne est mineure (alinéa 29). Le JLD peut y mettre fin à tout moment (alinéa 28). Elle donne lieu à la rédaction d’un procès–verbal (alinéa 30), transmis au JLD (alinéa 32), et sa durée s’impute, s’il y a lieu, sur celle de la garde à vue (alinéa 33).

Il faut noter que ce régime s’inspire de la retenue récemment créée par l’article 48 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, qui permet de retenir pour une durée maximale de quatre heures toute personne faisant l’objet d’un contrôle ou d’une vérification d’identité lorsque ce contrôle révèle qu’il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement peut être lié à des activités à caractère terroriste.

● Article L. 229–5 : régime des saisies

L’article L. 229–5 organise le régime de saisie, soumis à l’autorisation du JLD, de tout document, objet ou données relatifs à la menace d’une particulière gravité que constitue pour la sécurité et l’ordre publics le comportement de la personne concernée. Il définit les modalités de leur exploitation (alinéa 34).

Les données et les supports saisis seront conservés sous la responsabilité du chef du service ayant procédé à la perquisition et nul n’y aura accès avant l’autorisation du juge (alinéa 35).

À la fin de la perquisition, l’autorité administrative pourra saisir le JLD d’une demande d’exploitation des données saisies. Ce dernier statuera alors dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine sur la régularité de la saisie et sur la demande de l’autorité administrative. Sont exclus de l’autorisation les éléments dépourvus de tout lien avec la menace que constitue pour la sécurité et l’ordre publics le comportement de la personne concernée (alinéa 36). Cette ordonnance sera susceptible d’appel devant le premier président de la cour d’appel de Paris et d’un pourvoi en cassation (alinéas 39 et 40).

En cas de décision de refus devenue définitive, les données copiées seront détruites et les supports saisis restitués à leur propriétaire (alinéa 41).

Les supports seront restitués à leur propriétaire, le cas échéant après copie des données qu’ils contiennent, à l’issue d’un délai maximal de quinze jours à compter de la date de leur saisie ou de la date à laquelle le juge des référés, saisi dans ce délai, aura autorisé l’exploitation des données qu’ils contiennent (alinéa 42). Ce délai, en cas de difficulté dans l’accès aux données contenues dans les supports saisis ou dans l’exploitation des données copiées, pourra être prorogé pour une durée de quinze jours par le JLD saisi par l’autorité administrative au moins quarante-huit heures avant l’expiration de ces délais.

Les données copiées seront détruites à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la date de la visite ou de la date à laquelle le juge en aura autorisé l’exploitation.

b. Les modifications apportées par le Sénat

Cet article a fait l’objet d’un certain nombre d’amendements du rapporteur du Sénat, M. Michel Mercier, visant notamment à entourer le nouveau dispositif de davantage de garanties en :

– imposant une motivation de la demande de visite domiciliaire du préfet (alinéa 4) ;

– créant un avis préalable du procureur de la République de Paris, et non plus une simple information (alinéa 4), afin d’éviter de perturber une procédure pénale judiciaire en cours ;

– prévoyant l’information préalable du procureur territorialement compétent (alinéa 6), ce qui parait logique dès lors qu’en cas de découverte d’une infraction ne revêtant pas un caractère terroriste au domicile visité, c’est à lui qu’il reviendra, le cas échéant, d’engager des poursuites ;

– prévoyant, que l’OPJ est chargé d’assister à toutes les opérations et doit tenir informé le JLD de leur déroulement (alinéa 7) ;

– préservant l’anonymat des agents en les autorisant à ne désigner que le service et la qualité des agents habilités à procéder à la visite dans l’ordonnance du JLD (alinéa 7) ([32]) ;

– précisant que l’autorisation d’une perquisition nocturne fait l’objet d’une autorisation écrite et motivée (alinéa 12) ;

– prévoyant l’accord exprès du JLD, transmis par tout moyen, pour retenir une personne – et non plus seulement une personne mineure (alinéa 27) ;

– précisant que la saisie de documents, d’objets et de données est conditionnée à la seule finalité de prévention des actes de terrorisme (alinéa 34) ;

– précisant que la copie des données ou la saisie des supports doit être réalisée en présence de l’OPJ (alinéa 35), que les motifs de la saisie sont indiqués dans le procès-verbal (alinéa 35), qu’il n’y a pas de compétence liée de l’autorité administrative pour demander l’exploitation des données informatiques (alinéa 36), que le juge statue sur la régularité de la saisie et sur la demande d’exploitation des données informatiques (alinéa 36) ;

– précisant le régime de notification ou de signification de l’ordonnance (alinéa 37) ;

– unifiant le contentieux indemnitaire résultant des visites et saisies devant le juge judiciaire (alinéa 44, création d’un nouvel article L. 229–6 du code de la sécurité intérieure). Les mesures de visites domiciliaires et de saisies prévues par l’article 4 du projet de loi sont en effet de nature hybride, car, bien qu’administratives, elles sont placées, au regard des atteintes qu’elles portent aux libertés constitutionnellement protégées, sous le contrôle de l’autorité judiciaire ;

– permettant de soulever la nullité à l’encontre des opérations de visite domiciliaire (alinéa 45).

La commission a également adopté un amendement de précision de M. Claude Raynal visant à prévoir l’obligation, pour les services de police, de rendre tout objet saisi pour lequel l’autorisation d’exploiter les données a été refusée dans l’état dans lequel il a été saisi (alinéa 41).

c. La position de la commission des Lois

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté deux amendements visant à :

– protéger les domiciles et non plus seulement les lieux affectés à l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes ;

– accorder les mêmes droits à la personne retenue que ceux prévus par l'article 78-3-1 s'agissant de la retenue de toute personne faisant l'objet d'un contrôle ou d'une vérification d'identité lorsque ce contrôle ou cette vérification révèle qu'il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement peut être lié à des activités à caractère terroriste. Il s’agit de l’informer du fondement légal de son placement en retenue, de la durée maximale de la mesure, du fait que la retenue ne peut donner lieu à audition, du droit de garder le silence et de faire prévenir par l'officier de police judiciaire toute personne de son choix ainsi que son employeur.

À l’initiative du groupe La République en Marche, un amendement a été adopté visant à mieux protéger l’identité des agents en charge des opérations, en préservant leur anonymat afin notamment que ne puisse être identifié leur domicile.

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement revenant au projet de loi initial en ne prévoyant plus l’accord exprès du juge des libertés et de la détention près le tribunal de grande instance de Paris pour retenir sur le lieu de visite des personnes majeures à l’encontre desquelles il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics. Bien que cette retenue constitue une mesure privative de liberté organisée à des fins de police administrative, elle ne méconnaît pas les exigences de l’article 66 de la Constitution au regard de ses finalités et de son caractère conservatoire et limité dans le temps. Cet amendement a donc réservé l’accord du juge aux seules personnes mineures, afin de conserver une unité de procédure, s’agissant des diverses mesures de retenues conservatoires figurant au code de procédure pénale ou dans d’autres codes (telles que la retenue prévue à L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile aux fins de vérifier le droit au séjour d’un étranger, la retenue pour vérification d’identité prévue à l’article 78- 3 du code de procédure pénale ou encore la retenue aux fins d’interrogation des fichiers prévue à l’article 78-3-1 du même code, lorsqu’un contrôle ou une vérification d’identité révèle qu'il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne concernée peut être lié à des activités à caractère terroriste).

*

La Commission examine l’amendement de suppression CL184 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. L’article 4 est titré « visites domiciliaires et saisies ». Il nous semble que les termes employés, ici et plus généralement dans ce projet de loi, ne contribuent pas à la clarté et à la compréhension par les citoyens et les citoyennes des enjeux du texte. Pourquoi ne pas parler de perquisitions ? Appelons simplement les choses par leur nom.

De plus, au lieu d’utiliser les termes du code de procédure pénale, les formules choisies renvoient souvent au domaine économique, au vocabulaire des douanes, à des pratiques anticoncurrentielles… Ce mélange des genres apporte à notre sens de la confusion.

Par ailleurs, cet article nous semble souffrir d’une certaine fragilité juridique. Ainsi, le texte étend aux autorités administratives la possibilité d’ordonner des perquisitions et des saisies dès lors qu’un lieu est « fréquenté » par une personne mise en cause par son comportement : ce terme est soigneusement choisi pour être très vague. Il peut désigner la rue où cette personne habite, le chemin qu’elle emprunte habituellement pour aller travailler, l’école primaire où elle accompagne ses enfants… Cela nous semble poser problème.

Je rappelle aussi que les perquisitions sont évidemment possibles dans le cadre judiciaire actuel.

Cet article nous semble inutile. Il ne vise qu’à transférer des compétences du juridique vers l’exécutif, ce qui est préjudiciable à l’État de droit. Voilà pourquoi nous vous proposons de le supprimer.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Encore une fois, votre propos est quelque peu caricatural. Les dispositions de l’article 4 ne sont en rien un décalque de celles de l’état d’urgence. En particulier, l’assentiment du JLD est nécessaire pour que la visite domiciliaire soit possible.

Mme Élise Fajgeles. Vous nous dites que cet article est inutile et confus. Après avoir écouté les experts pendant toutes les auditions, il nous paraît au contraire absolument nécessaire. Cela nous a été dit et répété.

Il est en effet nécessaire dans deux situations. D’une part, des sources, étrangères par exemple, doivent être protégées. L’objectif est bien sûr de judiciariser dès que cela est possible ; mais il faut parfois pouvoir lever des doutes, lorsqu’il existe des renseignements concordants qui laissent penser qu’il existe un danger caractérisé mais que les éléments ne sont pas suffisants pour judiciariser le dossier. D’autre part, il existe des situations d’urgence : parfois, les autorités doivent pouvoir agir avec fluidité et rapidité. Des exemples très concrets nous ont été donnés, qui nous ont montré que ces perquisitions administratives sont absolument efficaces dans ces situations d’urgence. Le directeur général de la sécurité intérieure nous a expliqué que ces perquisitions permettaient de rechercher des armes, mais aussi des vidéos de l’État islamique ou des vidéos qui détaillent la fabrication artisanale de bombes. Or on sait bien qu’il y a eu une saisie d’explosifs la semaine dernière à Villejuif. On recherche également les échanges, par internet ou sur papier, avec l’État islamique, qui montrent la volonté de passer à l’acte.

Tous ces éléments sont fondamentaux car le renseignement ne permet pas toujours de pénétrer certains réseaux ; seules les perquisitions peuvent le permettre.

Comme pour l’assignation à résidence, si après les attentats de 2015 le nombre de perquisitions administratives a été élevé en raison de l’état de sidération où nous nous trouvions, ce nombre a beaucoup diminué. Elles sont maintenant beaucoup plus ciblées, utiles et efficaces ; elles ont d’ailleurs été suivies de procédures judiciaires.

Cet article est donc indispensable.

M. Ugo Bernalicis. En vous entendant, chère collègue, j’avais l’impression d’entendre le ministre ! (Sourires.) Mais je ne vous ai pas vue à toutes les auditions, notamment à celles de ceux qui contestaient cet article, et plus globalement l’intérêt de ce texte. Vous étiez là, certes, à l’audition du directeur général de la sécurité intérieure – moi aussi.

Vous prenez l’exemple de Villejuif. La direction générale de la sécurité intérieure n’a rien à voir avec tout cela… Celui qu’il faut féliciter, c’est ce plombier qui, par sens citoyen, a transmis l’information pertinente aux services de police, qui ont pu ainsi découvrir ce laboratoire clandestin.

Par ailleurs, on fait mine de découvrir tout cela… Mais fabriquer du TATP, cela n’a rien de très neuf. Je me souviens avoir, très jeune ado, été un peu fasciné par la fabrication des pétards – ceux du 14 juillet, je vous rassure. Je n’ai jamais eu l’intention de faire sauter quoi que ce soit. (Sourires.) Eh bien, j’étais tombé sur un site internet qui proposait toutes les méthodes de fabrication d’explosifs. On trouvait à l’époque très facilement tous les produits nécessaires, et même beaucoup trop facilement. Pour obtenir du TATP, il suffit de mélanger de l’acétone et de l’eau oxygénée, que l’on trouve dans n’importe quelle grande surface : c’est d’ailleurs ce qui a amené à la création d’un fichier, pendant l’été, des acheteurs d’acétone et d’eau oxygénée. C’est un sujet sérieux, et par cette digression je voulais vous montrer que je ne le méconnaissais pas.

S’agissant du JLD, j’ai entendu les syndicats de magistrats nous expliquer qu’il s’agissait d’un juge alibi, qui allait se prononcer sur une mesure d’initiative non pas judiciaire, mais administrative – première bizarrerie. Et, pour autoriser cette perquisition administrative, il ne se fondera pas sur grand-chose de plus que le juge administratif lorsque celui-ci était amené à juger d’une contestation a posteriori d’une perquisition administrative menée dans le cadre de l’état d’urgence : il se fondera sur des notes blanches, issues des services de renseignement, qui ne sont pas étayées et qui ne contiennent pas d’éléments tangibles.

Vous parliez d’une coopération efficace entre la DGSI et les magistrats ; mais en l’occurrence, il s’agissait du procureur de la République de Paris, M. François Molins, qui a accès, lui, aux dossiers « confidentiel défense », qui vont bien au-delà de la note blanche ! Il peut, lui, confirmer qu’une affaire n’a pas pu être judiciarisée. À la limite de la limite, cela me paraîtra déjà bien plus valable – mais ce texte ne prévoit pas que le JLD aura accès aux dossiers classés « confidentiel défense ».

Si vous faisiez confiance à la justice, alors vous donneriez accès à certains magistrats, de façon limitée, à ces éléments classifiés, en bonne intelligence avec les services de renseignement. Mais vous semblez vous méfier des magistrats : il plane à leur égard une espèce de présomption de ne pas être capables d’accéder à ce genre de dossiers, de ne pas être suffisamment intègres, citoyens, efficaces ou je ne sais quoi. C’est ce que l’on a pu entendre dans la bouche de certains syndicats de police – pas forcément d’ailleurs ceux auxquels je m’attendais, puisque les syndicalistes d’Alliance ont estimé inutiles les mesures d’assignation à résidence et de fermeture des lieux de culte.

Vous voyez, j’ai suivi les auditions, et j’ai aussi entendu les experts : ils ne disent pas tous la même chose. Je vous prie de l’entendre : il y a un débat sur ce sujet ; il n’y a pas une évidence, avec des experts unanimes qui nous diraient que c’est comme ça et pas autrement.

En ce qui concerne le renseignement, on nous dit qu’il est souvent impossible de judiciariser, c’est-à-dire d’ouvrir une enquête et d’aller vérifier des soupçons dans le cadre de la flagrance. Les avocats que j’ai rencontrés me disent le contraire ! Il y a peut-être des questions de procédure, qui rendent difficile de doubler un renseignement étranger d’un renseignement « maison », comme on le faisait auparavant, pour disposer d’éléments tangibles à même de nourrir un dossier. C’est à voir.

Vous évoquez également la protection des sources. On nous a ainsi donné un exemple quelque peu étonnant : celui de parents d’un jeune en voie de radicalisation, qui l’avaient dénoncé mais ne souhaitaient pas apparaître dans la procédure. Certes, entre d’un côté choisir de faire apparaître des gens dans la procédure, arrêter le terroriste et judiciariser, et de l’autre choisir une simple perquisition administrative, il y a un choix à faire. Pour nous, la judiciarisation est bien préférable.

Il faut faire confiance aux magistrats de ce pays, chose que le texte ne fait pas.

M. le ministre d’État. En raison du caractère intrusif des visites domiciliaires et des saisies, nous avons prévu un dispositif particulièrement contraignant. Relisez le texte : uniquement dans le but de prévenir des actes de terrorisme, l’autorité administrative peut, après en avoir préalablement informé le procureur de la République de Paris – qui précisera s’il dispose d’éléments supplémentaires – et le procureur territorialement compétent – qui peut, lui aussi, disposer d’éléments autres qui permettront une judiciarisation –, saisir le JLD de Paris. Nous essayons ainsi de construire un système parallèle entre le procureur de la République de Paris et le tribunal de grande instance de Paris.

Personne, que je sache, ne pense que le procureur de la République de Paris fasse mal son travail et propose des mesures monstrueuses !

Nous considérons cet article comme plus fort que le précédent, et c’est pourquoi nous avons choisi d’apporter des garanties supplémentaires importantes.

M. Jean-Michel Fauvergue. Je n’interviendrai pas sur le fond, car tout a été parfaitement expliqué, mais sur la forme.

Monsieur Bernalicis, vous perdez trop souvent votre sang-froid. Ce que vous dites dépasse l’entendement. Vous déformez les propos des gens qui ont été entendus, vous accusez vos collègues de ne pas suivre correctement les auditions – alors que vous, vous partez au milieu de la plupart d’entre elles.

M. Ugo Bernalicis. Pas toutes !

M. Jean-Michel Fauvergue. Plus grave, vous êtes approximatif, et vous êtes insultant. Vous comparez un pétard à mèche avec un gilet explosif !

Mme Danièle Obono. C’est vous qui êtes insultant !

M. Ugo Bernalicis. Vous n’avez pas compris ! Je parlais de la facilité d’accéder à l’information !

M. Jean-Michel Fauvergue. J’ai été confronté aux deux, aux pétards à mèche comme aux gilets explosifs. Quand vous faites cette comparaison, vous insultez les policiers et les gendarmes qui sont intervenus et qui ont risqué leur vie, et vous insultez surtout toutes les victimes des attentats.

Il sera dit aujourd’hui que le représentant de La France insoumise a été insultant et a dépassé les bornes. (Applaudissements sur les bancs du groupe REM.)

Mme Danièle Obono et M. Ugo Bernalicis. Vous dépassez les bornes !

M. Jean-Michel Fauvergue. Vous avez été insultant pour les victimes.

M. Ugo Bernalicis. Je demande des excuses !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La séance est suspendue.

Suspendue à 17 heures 40, la séance est reprise à 18 heures.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, je vous appelle les uns et les autres à la responsabilité. J’espère que chacun saura rester serein et respectueux des autres dans l’expression de ses pensées et de ses arguments. Ainsi, nous pourrons faire honneur au sujet qui nous occupe ce soir et qui revêt une particulière gravité.

M. Ugo Bernalicis. Madame la présidente, je souhaite faire un rappel au règlement, au titre des articles 70 et 77. Je demande la convocation du Bureau, afin d’envisager des sanctions contre M. Fauvergue, pour agression non justifiée dans ce débat. Je trouve scandaleux d’être mis en cause comme insultant envers les victimes des attentats ou les policiers. Je ne peux pas laisser passer de tels propos.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernalicis, nous venons d’échanger avec M. Fauvergue. Je pensais que nous pouvions en rester là. Vous souhaitez saisir le Bureau de l’Assemblée nationale, vous êtes parfaitement libre de le faire, je vous laisse libre des démarches que vous pourrez effectuer à la suite de cet événement.

Je souhaite maintenant que nous continuions nos débats.

La Commission rejette alors l’amendement CL184.

Puis elle se saisit de l’amendement CL30 de M. Guillaume Larrivé.

M. Éric Ciotti. Nous abordons un point du texte particulièrement important, mais également particulièrement fragile. Après l’assignation à résidence, très largement vidée de sa substance, après la question des fouilles de véhicules et des contrôles d’identité, c’est une nouvelle illustration de la faiblesse de ce texte.

Monsieur le rapporteur, vous avez dit tout à l’heure que les perquisitions administratives n’étaient absolument pas un décalque de celles prévues par l’état d’urgence. Précisément, tout le problème est là ! Vous bâtissez un hybride juridique – un des représentants du syndicat des commissaires a parlé de « monstruosité juridique ». C’est à tout le moins une création étonnante, qui mêle police administrative et autorité judiciaire. Monsieur le ministre d’État, loin de nous bien sûr toute défiance à l’égard de l’autorité judiciaire ! Mais la procédure administrative, telle qu’elle est prévue dans la loi de 1955 relative à l’état d’urgence, a ses spécificités et son utilité. J’ai ainsi rappelé hier l’exemple des perquisitions des casiers de certains personnels de l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, qui ont permis de lever certains doutes. Dans certaines circonstances particulières et motivées, notamment en cas d’urgence, ces perquisitions administratives ont montré leur utilité. Vous l’avez d’ailleurs opportunément rappelé : elles ont eu des résultats, et ont débouché sur un nombre important de procédures judiciaires.

Nous contestons en revanche l’utilité de la mesure que vous prévoyez ici. Cet outil, nous en sommes convaincus, mourra de sa belle mort : la procédure que vous avez imaginée est si complexe qu’il n’y aura plus de perquisitions administratives. Je mesure les efforts de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, que je salue avec respect… Reste que la perquisition administrative n’aura plus d’intérêt et ne sera plus utilisée. Peut-être, d’ailleurs, est-ce là votre objectif, monsieur le ministre d’État.

Ce texte est d’abord un moyen de communiquer ; c’est une façon de justifier la sortie de l’état d’urgence, et c’est cela que nous contestons. Cette majorité a atteint un degré de maîtrise totale des outils de communication, jusqu’au sommet de l’État ; nous le reconnaissons bien volontiers. Mais ce sujet mérite mieux que de la communication ; or il n’y a ici plus que cela. Les perquisitions judiciaires existent, fort heureusement, et elles sont utilisées ; vous semblez vouloir dire ici que vous maintenez des perquisitions administratives, mais le dispositif prévu est si complexe qu’il sera inopérant.

C’est pourquoi cet amendement tend à proroger tout simplement le dispositif des perquisitions administratives tel qu’il est prévu dans le régime de l’état d’urgence.

M. le rapporteur. La question centrale, et nous l’avons posée à nombre de nos interlocuteurs, est de savoir si le nouveau dispositif sera vraiment opérationnel, autrement dit, pensez-vous, si le JLD sera en mesure de prendre une décision rapidement. Nous avons entendu les syndicats de la police, qui étaient opposés au dispositif envisagé, dénonçant en effet une monstruosité juridique, mais nous avons également entendu le procureur de Paris, le vice-président chargé du service des JLD de Paris, le président du tribunal de grande instance de Paris, les représentants de la DGSI : tous – en particulier le procureur de Paris – nous ont assuré que le JLD serait en mesure de répondre efficacement et rapidement aux demandes des préfets.

Je rappelle en outre que le dispositif tient compte de l’avis du Conseil d’État selon lequel la mise en place d’une garantie judiciaire via l’intervention du JLD est de nature à lever l’éventuelle inconstitutionnalité de la mesure.

Nous assumons le fait qu’il ne s’agit pas d’un décalque de l’état d’urgence, mais bien d’un nouveau dispositif ; et je ne peux pas vous laisser dire que la visite domiciliaire n’aura aucun effet et que l’ensemble des personnes que nous avons entendues étaient contre. Ce n’est pas vrai. Du reste, nous évaluerons le dispositif afin de déterminer l’efficacité de la visite domiciliaire destinée à remplacer la perquisition administrative.

Je suis donc défavorable à la transposition dans le droit commun de la perquisition administrative telle que prévue dans le cadre de l’état d’urgence.

M. le ministre d’État. Vous savez, monsieur Ciotti, à quel point je suis attaché à la sécurité de nos concitoyens et si je ne pensais pas que le présent dispositif puisse fonctionner, je ne l’aurais jamais proposé. Vous avez pu constater, lors de l’examen de l’article 3, que j’ai été assez ferme sur ma position ; donc, si je soumets le présent texte au Parlement, c’est bien parce que je pense qu’il va fonctionner et qu’il va nous permettre de continuer à être efficaces dans la lutte contre le terrorisme.

Il est vrai que ce dispositif est novateur. Reste que la dernière fois qu’une de mes propositions a été qualifiée de monstruosité juridique, c’était lorsque j’ai créé la métropole de Lyon : on me reprochait le caractère hybride du projet. Et aujourd’hui je m’aperçois que tout le monde veut créer une métropole à l’image de celle de Lyon.

M. Éric Ciotti. Pas tout le monde !

M. le ministre d’État. En tout cas certains… Ce qui prouve que les innovations sont parfois porteuses. Or, dans le domaine qui nous préoccupe en ce moment, je pensais qu’il fallait innover et défendre un dispositif qui garantisse les libertés tout en assurant la protection de nos concitoyens.

M. Guillaume Larrivé. Mettons-nous bien d’accord sur les termes de notre désaccord. Ce que vous proposez n’est pas une perquisition administrative, monsieur le rapporteur. Aussi cessez, si vous me permettez, d’employer cette expression car ce que vous proposez est une visite à l’initiative des préfets sur autorisation de l’autorité judiciaire – autorité judiciaire spécialisée, j’entends bien.

Si l’on entre dans votre logique, vous avez raison de faire ce que vous faites : vous situant en dehors de l’état d’urgence, vous avez en effet besoin de l’autorisation d’un juge judiciaire pour procéder à ces visites. C’est cohérent.

Notre cohérence à nous – et c’est pourquoi, j’y insiste, je souhaite que nous soyons d’accord sur les termes de notre désaccord – consiste à rester sous l’empire du régime des circonstances exceptionnelles, à continuer d’appliquer l’état d’urgence. Or, dans le cadre de ce dernier, une perquisition purement administrative est bien prévue, en tant qu’elle est d’initiative et d’autorisation administratives, sous le contrôle ex post du juge administratif.

Je tiens à rappeler avec une certaine gravité à l’attention de nos collègues du groupe La République en Marche que nous avons déjà amorcé ce débat il y a quelques mois. Après la phase II de l’état d’urgence, notamment, en avril-mai 2016, la majorité de l’époque avait décidé de supprimer les perquisitions administratives. Dans sa phase III, de mai à juillet 2016, nous avons eu droit à un état d’urgence un peu dégradé qui ne les prévoyait plus. Nous avons alors alerté le ministre de l’Intérieur – pas de manière péremptoire : nous ne prétendons pas détenir la vérité révélée –, en lui faisant valoir que ce n’était pas très raisonnable. On nous a fait remarquer que le volume des perquisitions administratives avait diminué et nous avons répliqué qu’il ne s’agissait pas d’une question de volume : une seule de ces perquisitions permettrait-elle d’éviter un attentat que nous devrions conserver au ministre de l’Intérieur et aux préfets le pouvoir de les décider, sous le contrôle des juges. Nous n’avons pas été écoutés à l’époque. Hélas, en juillet 2016, il s’est passé ce qui s’est passé et la majorité s’est empressée de rétablir les vraies perquisitions administratives.

Je ne soutiens pas, monsieur le ministre d’État, qu’il faudrait procéder à un nombre très élevé de perquisitions – et peut-être faut-il le faire de façon ciblée – mais je pense vraiment, et je le dis avec un peu de gravité, que vous avez tort de vous priver, vous-même et vos préfets, de cette faculté. J’espère avoir tort en pensant que vous avez tort.

M. le ministre d’État. Mettons-nous donc d’accord sur nos désaccords. Je suis de ceux qui pensent qu’il suffit, pour le voter, que le processus que nous proposons soit employé une seule fois. Et vous avez totalement raison de considérer que ce n’est pas le volume des perquisitions qui compte : même s’il ne devait concerner qu’un individu, il faudrait que le dispositif que nous examinons puisse l’empêcher d’agir.

Je pense que le dispositif est efficace. Maintenant, l’est-il à 100 % ? Personne ne peut l’affirmer. L’exemple de Villejuif, évoqué tout à l’heure, le montre bien : l’individu en cause n’apparaissait pas « sur les radars ». La question du terrorisme doit imprégner l’esprit de nos concitoyens : sitôt que je vois ceci, je le signale immédiatement à la police. Oui, au-delà de la loi, nos concitoyens doivent faire preuve d’une vigilance de tous les instants et nous avons besoin d’eux pour déceler les signaux, aussi faibles soient-ils, de radicalisation dans nos quartiers.

Lorsque nous en viendrons aux associations travaillant sur la radicalisation, nous verrons que c’est en agissant à la fois au niveau le plus élevé, par le biais d’une réflexion intellectuelle avec nos universitaires et nos chercheurs, et, en même temps, au plus près du terrain, que l’on pourra empêcher la commission d’actes terroristes.

Vous savez que j’ai demandé aux préfets, que le Président de la République et moi-même avons réunis il y a une semaine, de faire de la lutte contre le terrorisme leur priorité et, à cette fin, de réunir très régulièrement, à la préfecture, tous les partenaires concernés : nous devons communiquer avec les représentants des agences régionales de santé, les recteurs, les inspecteurs d’académie, de manière qu’ils portent à notre connaissance tous les signaux faibles laissant à penser que, quelque part, un individu est en train de se radicaliser.

M. Éric Ciotti. Le ministre d’État a fait un parallèle un peu étonnant, tout à l’heure, entre le dispositif que nous examinons et l’organisation territoriale qu’il a créée dans sa ville et son département…

M. le ministre d’État. Que vous considériez comme une monstruosité !

M. Éric Ciotti. Je ne la considère pas comme une monstruosité.

Nous avons beaucoup évoqué le consentement des personnes faisant l’objet de mesures privatives de liberté ou de mesures quelque peu coercitives. J’espère que vous serez d’autant plus attaché à ce consentement, si je me permets ce trait d’humour, qu’en ce qui concerne les collectivités il a un fondement constitutionnel avec l’article 72 de la Constitution, relatif à la libre administration des collectivités locales.

M. Didier Paris. Le modeste parlementaire que je suis n’entend pas se faire l’arbitre des désaccords entre M. Ciotti et le ministre d’État. Le texte renvoie aux dispositions spécifiques que nous allons largement examiner, je présume.

L’exposé des motifs de l’amendement CL30 me surprend particulièrement et m’inquiète même un peu – y compris de la part de M. Ciotti… Je ne comprends pas en effet qu’on puisse avancer, en ces lieux, que le régime proposé perdrait sa valeur tout simplement parce que lié à l’autorisation d’une autorité judiciaire. Ce qui d’ailleurs pourrait nous conduire à nous interroger sur le rôle de l’autorité judiciaire en général – mais ce n’est pas le lieu.

Nous avons entendu M. Jean-Michel Hayat, président du tribunal de grande instance de Paris, accompagné du vice-président chargé du service des JLD. Leur approche était certes théorique, mais aussi des plus concrètes, et nous en avons tiré tous ensemble – je n’ai pas perçu de distinguos entre nous – le sentiment que la chaîne de responsabilité était en train de se construire. Le président Hayat nous déclare qu’il a onze magistrats à sa disposition et qu’il lui en faut treize, non pas parce qu’il en a rêvé, mais parce qu’il a besoin de treize juges pour être capable de répondre à la demande de visites domiciliaires exprimée par les préfets, visites qui doivent être réalisées dans des conditions déterminées, avec une autorité judiciaire demeurant disponible « H24 ». On ne doit pouvoir craindre aucun retard dans l’intervention du juge en la matière. Or voilà qui était admis par l’ensemble des intervenants.

Aussi, déclarer a priori que l’intervention du juge supprimerait une mesure administrative alors que l’autorité judiciaire elle-même s’y prépare, me paraît un argument relativement faible. J’ajoute que le préfet devra motiver sa décision, ce qui n’est pas rien. C’est pourquoi je considère que le dispositif proposé par le texte représente une saine approche du sujet : nous ne sommes effectivement plus sous le régime de l’état d’urgence. Il faut, sinon en faire le deuil – terme inadapté à la situation –, en tout cas accepter de passer à autre chose et admettre que la motivation des décisions administratives s’impose comme garantie. La mesure proposée par le Gouvernement ne pose donc aucune difficulté au groupe majoritaire.

Mme Cécile Untermaier. À aucun moment le texte n’évoque les JLD des tribunaux de grande instance. Je me pose la question de savoir si le dispositif prévu tourne bien avec le seul procureur de Paris, territorialement compétent, et le JLD de Paris. Avez-vous ainsi limité le nombre d’acteurs concernés à raison du faible nombre de mesures qui selon vous devraient être prises ? Ou alors, d’un point de vue opérationnel, à propos du JLD, dont je précise qu’il est désormais un juge spécialisé avec un statut identifié dans chaque TGI, ne doit-on pas travailler sur la question, notamment, de la retenue judiciaire ? Bref, pouvez-vous clarifier ce point et nous garantir que le dispositif tourne bien avec le JLD de Paris ?

M. le ministre d’État. Nous réalisons une perquisition tous les trois jours. Si nous avions estimé, nous en avons discuté avec l’ensemble des parties prenantes, que le dispositif ne marcherait pas, nous ne vous l’aurions pas proposé. Je sais quelle est ma responsabilité. Quand vous êtes ministre de l’Intérieur dans une période comme celle que nous vivons, vous la mesurez tous les jours. Je peux vous dire que lorsque je suis arrivé place Beauvau, tous les soirs je me disais : pourvu que, dans la nuit, on ne m’annonce pas qu’un attentat a été commis, provoquant, comme précédemment, un nombre de morts important. Au moment des événements de Barcelone, j’ai pensé à ce que pouvaient éprouver les autorités lorsqu’elles ont appris non seulement qu’un attentat avait été commis, mais surtout que ses auteurs présumés auraient pu en commettre un autre.

Mme Cécile Untermaier. Je ne faisais pas du tout allusion à une éventuelle légèreté du dispositif, mais je lis à l’alinéa 13 que la visite « s’effectue sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l’a autorisée ». Fait-on toujours référence au JLD du tribunal de grande instance de Paris ou bien à un autre juge ? Je me dis que si, à tel ou tel endroit, nous disposons d’un juge et d’un procureur territorialement compétents, peut-être, avant que le texte ne soit examiné en séance publique, devons-nous nous assurer que c’est bien ainsi que le dispositif doit fonctionner.

M. le ministre d’État. Nous voulons avoir des gens qui puissent dialoguer entre eux. Aujourd’hui, sur le terrorisme, le procureur de Paris s’est spécialisé. C’est donc lui qui a à connaître de tous les problèmes liés au terrorisme. Nous voudrions, de la même manière, qu’il y ait un corps de JLD qui, lui aussi, soit spécialisé en matière de terrorisme. En effet, pour comprendre ce qui se passe, il faut avoir une vision globale du problème : ces treize JLD composant ce corps disposeront de toutes les notes qui leur permettront petit à petit de se forger une idée assez précise de ce qu’il convient de faire.

Mme Cécile Untermaier. Je vous remercie pour ces précisions.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL185 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Avant de présenter l’amendement CL185, je m’associe, bien entendu, au nom du groupe La France insoumise, à la protestation de notre collègue Bernalicis et nous allons soutenir sa demande de réunion du Bureau de l’Assemblée. Tout le monde semblait s’accorder, au début de nos travaux, sur cette règle élémentaire qu’il me faut donc rappeler et qui touche non seulement à l’organisation de nos travaux, à nos relations au sein de l’Assemblée mais aussi, surtout, à l’image que nous donnons : nos débats sont publics et nous avons un devoir d’exemplarité vis-à-vis de nos concitoyens quant à la manière dont nous abordons, comme ici, une question très grave.

Plusieurs députés du groupe La République en Marche. Justement !

Mme Danièle Obono. Or la mise en cause d’un de nos collègues, et la manière dont il a été interpellé, ne contribue pas à créer une atmosphère de cohésion nécessaire pour parvenir à l’objectif que nous poursuivons. Nous espérons donc que tous les députés se tiendront à cette règle au cours de la discussion et surtout lors de l’examen du texte en séance. On peut avoir parfois une parole malheureuse, une expression excessive, mais les intentions des uns et des autres ne peuvent être remises en cause.

Notre amendement propose de revenir à un dispositif à droit constant puisque, comme c’est le cas pour d’autres amendements que nous présentons, nous considérons que les mesures prévues par l’article 4 peuvent déjà être prises en vertu du droit en vigueur. Nous disposons d’un arsenal juridique important et largement suffisant : l’article 56 du code de procédure pénale permet à l’OPJ d’ordonner, dans le cadre d’une enquête criminelle de flagrance, de perquisitionner le domicile de toute personne qui paraît « avoir participé au crime » ou « détenir des pièces, informations ou objets relatifs aux faits incriminés ».

Dans le cadre d’une enquête préliminaire concernant un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement – d’une durée égale ou supérieure à cinq ans –, une perquisition domiciliaire peut être ordonnée par le JLD « si les nécessités de l’enquête l’exigent ».

Dans le cadre d’une information judiciaire, le juge d’instruction peut de même ordonner des perquisitions et des saisies.

En outre, le code de procédure pénal prévoit d’ores et déjà des mesures permettant de s’assurer de la présence d’une personne sur place pour éclairer les éléments ayant fait l’objet de la visite ou de la saisie.

J’y insiste : à droit constant, notre arsenal juridique et policier permet déjà de prévenir le terrorisme – comme c’est l’intention du texte –, en tout cas d’aider les services judiciaires et de police à intervenir dans le cadre d’une enquête ou d’une procédure visant des faits, des actes ou des suspicions d’actes terroristes. Nous proposons donc de réécrire l’article en simplifiant le droit en vigueur, en réaffirmant les moyens dont nous disposons et donc en évitant d’ajouter du droit au droit, de le complexifier au risque de ne pas parvenir à donner les outils nécessaires à nos forces de sécurité et de justice pour remplir leur devoir de prévention des actes de terrorisme.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je m’exprime une dernière fois sur l’incident que vous avez à nouveau évoqué. Je rappelle – et vous ne pourrez pas me reprocher le contraire – que je suis particulièrement soucieuse de la qualité des débats au sein de cette Commission. J’ai invité tout un chacun à adopter une attitude responsable et sereine, à employer une expression parfaitement mesurée. J’en appelle à la conscience de chacun pour que nos échanges se poursuivent dans de bonnes conditions et je ne doute pas que ce sera le cas.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL98 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant. Il ne s’agit pas d’un amendement rédactionnel mais de vocabulaire, si j’ose m’exprimer ainsi. La plupart des personnes que nous avons auditionnées parlaient de « perquisitions ». Il faut appeler un chat un chat : je n’ai pas l’impression que les perquisitions telles qu’elles sont faites ressemblent à des « visites » – en tout cas pas à des visites de courtoisie. C’est pourquoi réintroduire les mots « perquisition administrative » me paraît cohérent. Si j’avais pu aller plus loin, j’aurais préféré « perquisition pour levée de doutes » ou bien « perquisition contre danger imminent », mais cela aurait été un peu compliqué. Les magistrats que nous avons interrogés le rappellent : à chaque fois que les commencements de preuve sont suffisants pour lancer une perquisition judiciaire, ils le font. Or nous nous situons ici entre le renseignement et la preuve. Bref, continuer à appeler ce dispositif « perquisition », cela n’a rien d’infamant et rappelle ce qu’il est vraiment.

M. le rapporteur. M. Guillaume Larrivé a très bien expliqué la différence entre une perquisition administrative et une visite domiciliaire. Je me rallie à son argument et donne un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL132 de M. Éric Ciotti.

Elle en vient à l’amendement CL145 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant. Dans la logique de l’amendement que je viens de présenter, celui-ci vise, à l’alinéa 4, après les mots : « procureur de la République de Paris », à insérer les mots : « qui peut se saisir prioritairement et décider d’une perquisition judiciaire ». Toujours au cours des auditions que nous avons organisées, un magistrat a émis l’idée d’avoir un droit de veto – c’était son terme – sur les visites et saisies. Dans la mesure où le juge a suffisamment d’éléments pour faire une perquisition judiciaire, il est bon d’en revenir à la voie judiciaire dès que possible, ce qui présente de plus quelques avantages en matière de protection, que ce soit pour les forces de l’ordre ou pour la sécurisation des preuves qui vont être éventuellement trouvées au domicile. C’était une volonté des magistrats d’avoir la possibilité de préempter, si je puis dire, la visite et la saisie, pour revenir dans le domaine judiciaire si l’exposé qui leur est fait leur permet d’aller plus loin.

M. le rapporteur. Je suis assez sensible à l’argument selon lequel il faut toujours privilégier la voie judiciaire. Or le dispositif implique que la voie judiciaire sera nécessairement privilégiée : j’imagine mal le JLD de Paris accéder à la demande d’un préfet d’effectuer une visite domiciliaire, si le procureur de Paris, dans son avis, souhaite ouvrir une information judiciaire ou une enquête préliminaire ; dans les faits, le JLD rejettera la visite domiciliaire et on ira donc vers l’ouverture d’une information judiciaire. Cela dit, on peut réfléchir à une autre rédaction que celle proposée. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL133 de M. Éric Ciotti.

M. Ugo Bernalicis. Je tiens à souligner qu’en effet, madame la présidente, vous faites tout pour garantir la bonne tenue de nos débats. Toutefois, comme je vous en ai informée, j’ai saisi le Bureau de l’Assemblée au titre de l’article 77 du règlement, comme l’ont fait également le président de mon groupe et le membre qui représente ce dernier au sein du Bureau. Cela implique, normalement, que nos travaux soient suspendus en attendant que le Bureau prenne une décision. Je vous demande donc, madame la présidente, de suspendre la réunion de la Commission.

J’ai par ailleurs reçu un texto de la part d’un ami dont la compagne se trouvait au Bataclan. Il m’a écrit qu’il ne m’a pas trouvé insultant envers eux et m’assure de son soutien. Je tenais à vous en faire part car ce message me touche particulièrement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Bernarlicis, les travaux ne seront pas suspendus et nous allons donc les poursuivre. Nous en avons discuté, je vous ai appelé au calme et j’ai bien compris que vous aviez déposé une réclamation auprès du Bureau de l’Assemblée. J’y insiste : en l’état, aucun motif ne nous contraint à interrompre la discussion du texte.

La Commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CL277 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL231 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Il est prévu, dans le projet de loi, que des perquisitions pourront être ordonnées par le JLD sur saisine motivée du préfet, aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme. Ces « visites » ont donc une finalité préventive, ce qui constitue une grave dérogation au principe constitutionnel et conventionnel de l’inviolabilité du domicile. Le Conseil Constitutionnel avait ainsi censuré, dans une décision du 29 décembre 1983, les dispositions d’une loi qui permettait des perquisitions administratives, et ce, malgré l’autorisation préalable du juge judiciaire. Le Conseil relevait que, « quelles que soient les garanties dont les dispositions de l’article censuré entourent les opérations qu’elles visent, ces dispositions […] n’assignent pas de façon explicite au juge ayant le pouvoir d’autoriser des investigations des agents de l’administration mission de vérifier de façon concrète le bien-fondé de la demande qui lui est soumise ». Or le projet de loi comporte la même omission. Nous proposons donc de compléter l’alinéa 4 de l’article 4 en indiquant explicitement que « le juge saisi est compétent pour apprécier le bien-fondé de la mesure de visite des lieux et des saisies envisagées des documents, objets ou données qui s’y trouvent ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’amendement est satisfait, dès lors que c’est l’office même du juge que d’apprécier le bien-fondé de la mesure de visite des lieux et les saisies envisagées. Le projet de loi va même bien au-delà, puisqu’il est prévu que le juge apprécie également le bien-fondé de l’éventuelle exploitation des documents qui auront été saisis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL280 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le projet de loi proscrit les visites des lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité des avocats, des magistrats ou des journalistes. Par cet amendement, nous proposons, conformément à la jurisprudence judiciaire, d’étendre cette interdiction au domicile des parlementaires et des membres de ces professions.

M. Olivier Dussopt. Nous soutenons très fortement cet amendement qui, au demeurant, n’empêche ni une éventuelle enquête, ni une perquisition, dans un autre cadre : s’agissant d’un avocat, par exemple, la présence du bâtonnier sera nécessaire.

M. le ministre d’État. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL221 de Mme Marie Guévenoux.

Mme Marie Guévenoux. Cet amendement a été défendu initialement au sein de notre groupe par M. Jean-Michel Fauvergue, dont je salue l’engagement passé en tant que policier, engagement qui explique peut-être que ses mots puissent parfois dépasser sa pensée.

Il s’agit de protéger l’identité des agents chargés des opérations en préservant leur anonymat afin, notamment, que ne puisse être identifié leur domicile. Ils resteront toutefois identifiables dans le cadre de la procédure par leur numéro d’immatriculation. Cet anonymat est indispensable aujourd’hui au regard de la menace qui pèse sur les forces l’ordre, comme l’a tristement démontré l’attaque de Magnanville en 2016.

M. le rapporteur. Favorable.

M. le ministre d’État. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL213 de M. Éric Diard.

M. Éric Diard. Il s’agit de faciliter les visites prévues à l’article 4 en l’absence de l’occupant des lieux, en remplaçant les deux témoins par un magistrat, dont l’indépendance et les qualifications juridiques ne sont pas à démontrer.

M. Le rapporteur. Avis défavorable. Il n’est pas apparu que la disposition actuelle, qui figure à l’article 11 de la loi de 1955, soulevait des difficultés d’application particulières.

M. le ministre d’État. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL250 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. L’alinéa 12 de l’article 4 vise à restreindre les visites et saisies entre 21 heures et 6 heures du matin. Or, si l’on veut permettre aux agents de procéder sans délai à la visite d’un lieu potentiellement fréquenté par un individu pouvant présenter une menace, les restrictions horaires n’ont pas lieu d’être, et le cadre des visites doit être assoupli. C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, de supprimer l’alinéa 12.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Premièrement, même dans le cadre de l’état d’urgence, les visites de nuit sont encadrées. Deuxièmement, elles restent possibles dans le dispositif proposé, en cas d’urgence et pour des motifs particuliers.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL251 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Je retire cet amendement, qui me semble satisfait par l’adoption de l’amendement CL221 de Mme Marie Guévenoux.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL261 du Gouvernement.

M. le ministre d’État. Le texte adopté par le Sénat prévoit que le JLD donne son accord exprès pour la retenue des personnes sur le lieu de visite. Par cet amendement, nous proposons qu’il soit simplement informé. En effet, la durée de cette retenue est limitée à quatre heures. Dès lors, si l’on tarde à obtenir l’accord du JLD, cette durée risque d’être réduite et la personne retenue pourrait en profiter pour informer celui dont le domicile est visité.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme Cécile Untermaier. Nous sommes favorables à cet amendement, qui rejoint la préoccupation que nous avons exprimée quant à l’efficacité du dispositif.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL214 de M. Éric Diard.

M. Éric Diard. Il s’agit de porter de quatre à douze heures la durée maximale durant laquelle l’occupant des lieux peut être retenu au cours de la visite, tout en prévoyant la possibilité, pour le JLD, de mettre fin à la retenue s’il la juge abusive. Au-delà de ces douze heures, il faudra procéder à une garde à vue.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Dans le cadre de l’état d’urgence, la durée maximale de la retenue est également de quatre heures, et il n’y a aucune raison que nous l’allongions.

Mme Alexandra Louis. Je ne voterai pas pour cet amendement. S’il ressort des auditions que les visites domiciliaires sont absolument utiles, puisqu’elles permettent de dissiper le doute dans le cas où l’on ne dispose pas encore des éléments nécessaires à une judiciarisation, cette mesure porte atteinte au principe d’inviolabilité du domicile et doit donc être entourée de garanties pour respecter l’équilibre qui doit caractériser ce texte.

Quant à la retenue, il est prévu qu’elle ne puisse excéder quatre heures. Ce délai, qui doit permettre à la personne de s’expliquer sur les objets éventuellement saisis et l’empêcher de prévenir d’éventuels complices, est suffisant pour constater une éventuelle infraction. Si tel est le cas, on se situe alors dans un cadre pénal et l’on bascule dans le régime de la garde à vue, qui permet de retenir une personne plus longuement. Cette durée de quatre heures est donc suffisante ; la porter à douze heures serait disproportionné et inutile.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL281 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à accorder à la personne retenue les mêmes droits, prévus à l’article 78-3-1 du code de procédure pénale, qu’à la personne faisant l’objet d’un contrôle ou d’une vérification d’identité. Nous souhaitons cependant y apporter une rectification, en substituant, à l’alinéa 7 de l’amendement, aux mots : « procureur de la République », les mots : « juge des libertés et de la détention ».

M. le ministre d’État. Il me semble que l’on alourdit beaucoup la procédure. Il ne faudrait pas que toute cette série de conditions à remplir empêche le déroulement des opérations.

Mme Alexandra Louis. Je crois utile de rappeler que cette retenue se déroule dans un cadre préventif, et non dans une phase judiciaire. Dès lors, il faut l’entourer de garanties suffisantes. La notification des droits en fait partie, et j’estime, en tant qu’avocate, que cette notification est également utile en pratique. En effet, si la personne retenue est ensuite placée en garde à vue et qu’on ne lui a pas notifié ses droits durant la période de retenue, on risque de créer un vice de procédure de nature à entraîner l’annulation de celle-ci, dans la mesure où la notification des droits en amont de la phase judiciaire est garantie par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La Commission adopte l’amendement rectifié.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision rédactionnelle CL278 du rapporteur.

Puis la Commission adopte l’article 4 modifié.

Avant l’article 4 bis A

La Commission est saisie de l’amendement CL29 de M. Guillaume Larrivé.

M. Guillaume Larrivé. Par cet amendement, nous proposons d’interdire le financement par des fonds étrangers d’une association régie par la loi de 1905, sauf si une décision expresse du ministre de l’Intérieur l’autorise ou si un traité international ratifié par la loi le prévoit.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je ne nie pas que le financement des associations cultuelles puisse soulever un réel problème, mais il me semble qu’introduire une disposition générale sur le financement des associations cultuelles dans un projet de loi antiterroriste risquerait de créer un amalgame et de provoquer une dangereuse escalade susceptible de porter atteinte à notre pacte républicain.

M. le ministre d’État. L’interrogation de M. Larrivé est fondée, mais inscrire une telle mesure dans un texte antiterroriste, ce serait exprimer de lourdes suspicions. Mieux vaut faire en sorte que le ministère de l’Intérieur veille à ce que des fonds étrangers ne financent pas ces associations.

M. Éric Ciotti. C’est une question fondamentale, à laquelle nous nous sommes déjà attaqués sous la précédente législature. Puisque vous évoquez la forme, monsieur le ministre d’État, votre réponse pourrait laisser entendre que, sur le fond, vous êtes favorable à une telle mesure ? Nous souhaitons, sans faire le moindre amalgame que ce soit, poser un principe très clair qui peut souffrir des exceptions, du reste prévues dans l’amendement. De fait, on ne peut pas dire aujourd’hui qu’aucune puissance étrangère – et nous n’en stigmatisons aucune – ne peut jouer de son influence sur le territoire national en finançant un lieu de culte.

Il s’agit donc de faire respecter un principe républicain que nous devrions tous affirmer. Certes, nous examinons un texte sur la sécurité, contre le terrorisme. Mais ne perdons pas de temps : si nous sommes d’accord sur le fond, et j’ai cru comprendre, monsieur le ministre d’État, que vous n’y étiez pas hostile, faisons œuvre utile dès maintenant.

M. le ministre d’État. C’est, je le répète, un véritable problème, mais il ne peut pas être résolu dans ce texte.

M. Alain Tourret. Monsieur le ministre, mes chers collègues, si vous touchez à la loi de 1905, elle va vous exploser au visage. C’est une loi fondatrice de la République : la loi de la laïcité, de la tolérance et du respect des cultes. Il y a deux lois auxquelles il faut faire très attention : celle de 1881 sur la liberté de la presse – on comprend pourquoi – et celle de 1905 sur la séparation de l’Église et de l’État. Envisager d’inscrire une telle mesure dans un projet de loi contre le terrorisme est, à mon sens, inconcevable.

M. Guillaume Larrivé. Je veux dire à notre collègue Tourret que nous tenons tout autant que lui au respect des équilibres de la loi de 1905 – cet amendement, du reste, n’a pas été improvisé puisqu’il est issu d’une proposition de loi très fouillée que nous avons déposée il y a un an. Il est néanmoins nécessaire de prendre en compte les réalités de l’époque. Une collectivité ou la République française ne peuvent financer une association cultuelle régie par la loi de 1905 ; en revanche, un État étranger le peut. Il y a tout de même là un paradoxe qu’il faudrait explorer.

J’ajoute que nous avons pris soin, dans cet amendement, de prévoir des exceptions, notamment dans le cadre de traités. Car nous entendons bien qu’il est des pays – je pense notamment au royaume du Maroc – avec lesquels nous coopérons très étroitement dans la lutte contre le terrorisme, et il est parfaitement légitime d’envisager, dans ce cadre, les conditions dans lesquelles ces questions pourraient être réglées.

J’entends, monsieur le ministre, que vous n’êtes définitivement pas hostile à cet amendement sur le fond. Nous aurons à nouveau ce débat en séance publique et à d’autres occasions. Posons la question du financement des cultes ! Notre collègue du Sénat, Mme Goulet, a remis, il y a un an, un rapport très intéressant sur cette question, dans lequel elle cite l’influence qu’exercent l’Arabie Saoudite ou d’autres puissances étrangères à travers le financement de mosquées – disons les choses telles qu’elles sont. Nous ne sommes pas certains, c’est le moins que l’on puisse dire, de vouloir poursuivre dans cette voie, et nous pensons que la République a le droit de se doter de moyens, parfaitement respectueux de la liberté religieuse, permettant de mieux contrôler cela.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL31 de M. Guillaume Larrivé.

M. Guillaume Larrivé. Pour l’application des dispositions de la loi de 1905 qui prévoient d’ores et déjà que les associations cultuelles sont soumises au contrôle de l’inspection générale des finances, nous proposons que ces associations soient tenues d’avoir un commissaire aux comptes et de publier leurs comptes.

M. le rapporteur. Défavorable, pour les mêmes raisons que pour l’amendement précédent.

La Commission rejette l’amendement.

Article 4 bis A Encadrement de la participation des associations et fondations aux programmes de lutte contre la radicalisation

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 bis A encadre les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics peuvent confier à une association ou fondation le soin de mettre en œuvre un programme de prévention et de lutte contre la radicalisation. Il réserve cette possibilité aux associations ou fondations reconnues d’utilité publique et bénéficiant d’un agrément et l’assortit de diverses obligations.

Dernières modifications législatives intervenues

À ce jour, les règles régissant la mise en œuvre de programmes de prévention et de lutte contre la radicalisation sont réglementaires et administratives. Elles ont été fixées au fil des trois plans de lutte contre le terrorisme développés par le Gouvernement depuis 2014 : le premier plan de lutte contre la radicalisation violente et les filières terroristes (PLAT 1) en avril 2014, le deuxième plan de lutte contre la radicalisation (PLAT 2) en janvier 2015 et, en mai 2016, le plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme (PART).

Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption, en séance, d’un amendement de Mmes Nathalie Goulet (Union Centriste) et Catherine Troendlé (Les Républicains) avec un avis de sagesse du rapporteur de la commission des Lois, M. Michel Mercier, et du Gouvernement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a élargi le champ des personnes morales susceptibles de conduire des actions en matière de prévention de la radicalisation et allégé les obligations initialement prévues par le Sénat.

1. La politique de prévention de la radicalisation

a. État des lieux

La politique de prévention de la radicalisation résulte de plusieurs plans gouvernementaux initiés depuis 2014, qui visaient à renforcer le dispositif législatif en matière de lutte contre le terrorisme et à organiser, sur un plan réglementaire et administratif, des programmes de prévention et de prise en charge des individus radicalisés ou en voie de radicalisation.

Un effort de coordination a été entrepris afin de permettre un pilotage national des initiatives prises en la matière.

Un état-major opérationnel de prévention du terrorisme (EMOPT), rattaché au cabinet du ministre de l’intérieur, est chargé de coordonner, d’animer et de contrôler, à l’échelon central, le suivi des personnes radicalisées. Le pilotage national de la politique de prévention de la radicalisation est assuré par le comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR). Il organise les sessions de formation à destination des référents « radicalisation » désignés au sein des services de l’État, associations, collectivités territoriales et autres services impliqués dans cette problématique. Il pilote les centres de réinsertion et de citoyenneté. Il répartit, via le Fonds interministériel de prévention de la délinquance, les subventions entre les associations jouant un rôle en la matière. Il est également chargé d’évaluer l’efficacité globale du dispositif territorial de prise en charge des personnes radicalisées par les associations et services de l’État.

La politique de prévention de la radicalisation fait intervenir, à l’initiative des pouvoirs publics, des acteurs associatifs issus de secteurs divers (éducation populaire, aide aux victimes, médiation familiale…) et conventionnés par le CIPDR ([33]).

b. Les critiques d’une mission d’information sénatoriale

Au mois de juillet 2017, la mission d’information sénatoriale sur le désendoctrinement, le désembrigadement et la réinsertion des djihadistes en France et en Europe, corapportée par Mmes Esther Benbassa et Catherine Troendlé, auteure de l’amendement à l’origine du présent article, a formulé des réserves à l’égard du processus de sélection des intervenants associatifs à la politique de prévention de la radicalisation.

Selon elle, « s’il est compréhensible qu’au lendemain des attentats, une volonté se soit affirmée d’endiguer le phénomène par une « déradicalisation » tous azimuts, il serait opportun aujourd’hui de réduire leur nombre et de les sélectionner davantage pour mieux réussir cette mission et se pencher avec minutie sur le profil de leurs fondateurs ». Elle observait également que, « si l’offre de services de certaines associations dénotait la volonté de leurs responsables de contribuer à relever le défi de la prévention de la radicalisation à une échelle relativement inédite, elle traduisait également, pour nombre d’autres, la nécessité d’obtenir par cette reconversion de nouvelles ressources financières » ([34]).

2. La disposition adoptée par le Sénat

L’article 4 bis A procède à un double encadrement des conditions dans lesquelles les pouvoirs publics peuvent confier à des acteurs associatifs le soin de mettre en œuvre des programmes de « déradicalisation ».

D’une part, il précise l’objet et le statut de l’organe susceptible d’être sollicité. Seule pourrait être engagée dans une action, un projet ou une activité de « déradicalisation » « une association ou une fondation ayant pour objet la prévention et la lutte contre la radicalisation », à condition d’être reconnue d’utilité publique et de bénéficier d’un agrément délivré dans des conditions fixées par décret (premier alinéa).

D’autre part, il impose à l’acteur associatif certaines obligations financières et de transparence :

– l’association ou la fondation serait soumise de plein droit aux obligations de conclusion d’une convention avec les pouvoirs publics, de production d’un compte rendu financier ainsi que de dépôt et publication de ces documents, ces obligations étant également applicables au moment de la dissolution de l’organe (deuxième et troisième alinéas) ;

– les dirigeants de l’association ou de la fondation seraient obligés de publier une déclaration d’intérêts (avant-dernier alinéa), y compris les dirigeants d’associations ou de fondations exerçant déjà leur activité avant l’entrée en vigueur de la loi, qui devraient publier cette déclaration dans les trois mois suivant la date de son entrée en vigueur (dernier alinéa).

3. La position de la commission des Lois

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a modifié l’encadrement prévu par le Sénat afin de tenir compte des conditions pratiques de mise en œuvre de tels programmes et de la nécessité de ne pas remettre en cause le pilotage par l’État de cette politique publique :

– il est précisé que les personnes publiques compétentes pour accorder des subventions au secteur associatif sont « les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial » ;

– le champ des personnes morales susceptibles de bénéficier de subventions est élargi aux « structures ayant pour objet ou activité la prévention et la lutte contre la radicalisation », et non les seules associations et fondations : il s’agit de tenir compte de la grande diversité statutaire des acteurs intervenant dans le domaine (structures agissant dans les champs social, médico-social et socio-éducatif), notamment les maisons des adolescents qui se seraient retrouvées exclues du dispositif voté par le Sénat ;

– les conditions tenant à la reconnaissance d’utilité publique et à la délivrance préalable d’un agrément sont supprimées en raison de leur lourdeur et de leur caractère trop restrictif ;

– sont en revanche conservées la nécessité pour ces structures de conclure une convention et de produire un compte rendu financier, ainsi que de publier ces documents, avant de percevoir une subvention comme au moment de la dissolution de la structure concernée.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL153 de M. Alain Tourret.

M. Alain Tourret. Cet amendement tend à supprimer l’article 4 bis A, introduit par le Sénat, qui offre aux personnes publiques la possibilité de charger une association ou une fondation d’une action, d’un projet ou d’une activité tendant à lutter contre la radicalisation et à la prévenir. Cette disposition est en effet très éloignée du champ de l’article 34 de la Constitution et ne relève pas du projet de loi.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je pense, au contraire, qu’une telle disposition relève du domaine de la loi. Néanmoins, je vais présenter dans un instant un amendement par lequel je propose un dispositif alternatif à celui du Sénat.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL284 du rapporteur, CL223 de Mme Marie Guévenoux et CL190 de Mme Danièle Obono.

M. le rapporteur. L’article 4 bis A, introduit par amendement au Sénat, réserve la possibilité, pour les personnes publiques, de confier une action, un projet ou une activité en lien avec la prévention et la lutte contre la radicalisation aux seules associations ou fondations reconnues d’utilité publique et bénéficiant d’un agrément. Cette restriction risque de conduire à interrompre la plupart des actions en cours mises en œuvre par des structures non associatives ou par des associations ne bénéficiant pas des critères exigés. Le présent amendement vise donc à élargir la catégorie des personnes morales pouvant conduire ces actions.

Mme Marie Guévenoux. Je retire l’amendement CL223, car il est couvert par le champ de l’amendement du rapporteur.

M. Ugo Bernalicis. Je retire l’amendement CL190.

Les amendements CL223 et CL190 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL284.

Puis elle adopte l’article 4 bis A modifié.

Article 4 bis Caractère expérimental des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et des visites domiciliaires et contrôle parlementaire

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 bis, adopté à l’initiative du rapporteur du Sénat, M. Michel Mercier, lors de l’examen du projet de loi en Commission, vise à conférer un caractère expérimental aux mesures prévues par les articles 3 (mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance) et 4 (visites domiciliaires et saisies), qui ne s’appliqueraient que jusqu’au 31 décembre 2021. Il prévoit en outre que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport détaillé sur l’application de ces dispositions.

Modifications apportées par la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement visant à avancer d’un an, au 31 décembre 2020, la fin de l’expérimentation.

Issu d’un amendement du rapporteur du projet de loi au Sénat, M. Michel Mercier, l’article 4 bis vise à conférer un caractère expérimental aux mesures prévues par les articles 3 (mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance) et 4 (visites domiciliaires et saisies), qui ne s’appliqueraient que jusqu’au 31 décembre 2021 (alinéa 1er).

En outre, le Gouvernement adresserait chaque année au Parlement un rapport détaillé d’application des articles 3 et 4 (alinéa 2). Le Parlement disposera ainsi d’un outil de contrôle qui paraît d’autant plus nécessaire que, durant les auditions de votre rapporteur, comme celles menées par le rapporteur du Sénat, des doutes ont été émis quant à la nécessité d’adjoindre au droit pénal antiterroriste de telles mesures administratives.

Comme l’a souligné M. Michel Mercier, il existe plusieurs exemples de mesures administratives adoptées initialement à titre expérimental. Ce fut ainsi le cas du régime de réquisition administrative des données de connexion prévu par l’article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure qui a d’abord été créé à titre expérimental par la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles, avant d’être prorogé jusqu’au 31 décembre 2012 ([35]), puis jusqu’au 31 décembre 2015 ([36]), et d’être définitivement entériné par la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

Il est cependant apparu opportun à la Commission – sur proposition de votre rapporteur, du groupe Nouvelle Gauche et du groupe La République en Marche – de limiter l'expérimentation à une durée de trois ans, suffisante pour s'assurer de la pleine efficacité des dispositifs.

*

La Commission est saisie des amendements identiques CL206 de Mme Danièle Obono et CL253 de Mme Marine Brenier.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement, qui tend à supprimer l’article 4 bis, s’inscrit dans le droit fil de nos amendements de suppression précédents. Là encore, nous décelons une contradiction dans le caractère temporaire de certaines dispositions du projet de loi. En effet, si l’on souhaite sortir de l’état d’urgence, dont l’application est limitée dans le temps en raison, précisément, de son caractère exceptionnel, on décide de rentrer définitivement dans le droit commun. Là, on a le sentiment qu’on n’est pas très sûr de son coup, s’agissant d’un champ juridique assez flou, celui de l’infra-soupçon. On propose donc des dispositions exceptionnelles pendant une durée déterminée, dont vous proposez du reste de ramener le terme à 2020.

J’y vois une contradiction profonde, qui illustre bien votre volonté de mettre en place un état dérogatoire et non de modifier le droit commun. J’aimerais entendre l’argumentation du rapporteur et, éventuellement, celle du ministre sur le caractère temporaire de ces dispositions. Comment assument-ils cette position ?

Mme Marine Brenier. Notre amendement CL253 est identique, mais nos motivations sont tout autres : nous souhaitons supprimer la limitation dans le temps introduite à l’article 4 bis, qui vise à conférer un caractère expérimental aux mesures individuelles ainsi qu’aux visites domiciliaires et saisies.

M. le rapporteur. M. Bernalicis voit dans cette disposition une contradiction ; j’y vois, quant à moi, au contraire, une avancée et une garantie supplémentaire, assortie, qui plus est, d’un contrôle du Parlement. Effectivement, les outils que nous mettons à la disposition de la police administrative ont un caractère expérimental. Je suis donc défavorable à la suppression de l’article 4 bis.

M. le ministre. Nous partageons la position du rapporteur, pour deux raisons. Premièrement, nous serons amenés à nous revoir au sujet d’un certain nombre de dispositions devant être adoptées à l’échelon européen et qui concernent ces problématiques. Deuxièmement, un certain nombre d’évolutions technologiques sont en cours, que nous pourrions introduire dans la loi si leur efficacité est démontrée. De ce fait, l’horizon de l’année 2020 nous convient parfaitement.

M. Ugo Bernalicis. Je constate que le texte que nous examinons aujourd’hui n’éteint pas la discussion sur l’état d’urgence et les mesures liées à la lutte contre les actes de terrorisme. Bien au contraire, nous nous orientons vers une potentielle inflation législative, qui concernera aussi le présent quinquennat.

Je souhaite appeler l’attention sur le fait que, de loi en loi, on affaiblit la frontière séparant l’autorité judiciaire de l’autorité administrative. Si des événements malheureux venaient à survenir au cours de cette législature, on sera conduit à aller toujours plus loin ; jusqu’où ?

La Commission rejette ces amendements.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL99 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant. Cet amendement propose d’approfondir le dispositif de contrôle et d’application des articles 3 et 4, cela jusqu’à l’année 2020.

Au regard notamment de ce que vient de dire M. Bernalicis, nous proposons la mise en place d’un comité de suivi et d’évaluation du texte au fil du temps afin de pouvoir l’amender et le transformer au terme de cette période. L’idée est de préserver tout à la fois l’efficacité face à la menace et l’équilibre que nous souhaitons tous maintenir entre nos institutions.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Avancer l’échéance d’un an fait partie de mes propositions, en revanche, la constitution d’un comité de suivi rejoint la question du contrôle parlementaire au sujet duquel des amendements restent à venir.

Comment exercer le contrôle parlementaire sur cette loi ? En l’état, le comité de suivi proposé, qui mêle Assemblée nationale, Sénat, etc., me semble par trop complexe.

M. Erwan Balanant. Le dispositif que je propose excède le champ du contrôle stricto sensu que nous connaissons en tant que parlementaires. L’évaluation des dispositifs légaux fait partie de nos missions. Ici, la chose est plus complexe, car l’autorité judiciaire et un représentant du ministère de l’Intérieur, par exemple, qui chacun ont leurs pratiques spécifiques, pourraient être associés.

Nous proposons un outil susceptible de proposer de nouveaux textes adaptés à l’évolution, particulièrement rapide, de la menace. Je rappelle que la menace terroriste dite low cost n’existait pas il y a de cela deux ans. Notre dispositif va bien au-delà de la simple évaluation parlementaire.

La Commission rejette cet amendement.

Elle en vient à l’examen des amendements identiques CL283 du rapporteur, CL84 de M. Olivier Dussopt et CL222 de Mme Marie Guévenoux.

M. le rapporteur. Il s’agit de ramener la fin de l’expérimentation à une durée de trois ans, soit de l’année 2021 à l’année 2020.

La Commission adopte ces amendements.

Puis elle adopte l’article 4 bis modifié.

Après l’article 4 bis

La Commission examine l’amendement CL54 de M. Guillaume Larrivé.

M. Jean-Louis Masson. Cet amendement portant article additionnel propose que le titre II du livre II du code de la sécurité intérieure soit complété par un chapitre X sur la « remise des armes et munitions à des fins de prévention du terrorisme ».

Il convient de continuer à donner aux préfets le pouvoir d’ordonner la remise d’armes ou de munitions, même détenues légalement, aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme, pour une durée d’un an pouvant être renouvelée par la loi.

Et si Monsieur le rapporteur invoque l’article L. 313-3 du code de la sécurité intérieure, comme il l’a fait à deux reprises, je lui répondrai que cet article concerne les personnes déjà condamnées ayant un casier judiciaire n° 2 comportant une longue liste de délits énumérés par ce code, ou les personnes condamnées à une peine d’interdiction de porter une arme.

M. le rapporteur. J’observe que, dans le cadre de l’état d’urgence, la remise d’armes a été peu utilisée.

Par ailleurs, votre demande est déjà satisfaite par le droit commun, car le préfet a la possibilité d’ordonner la remise des armes, comme le prévoient les articles L. 312-7 à L. 312-10 du code de la sécurité intérieure, si le comportement ou l’état de santé de la personne détentrice d’armes présente un danger grave pour elle-même ou pour autrui.

Cela peut encore être le cas en cas de trouble à l’ordre public ou à la sécurité des personnes, ce qui est prévu par les articles L. 312-11 à L. 312-15 du même code.

Pour ces raisons, mon avis est défavorable.

M. le ministre. J’ai déjà eu l’occasion d’indiquer qu’après l’attentat des Champs Élysées, alors qu’une personne figurant au fichier S ne s’était pas vue retirer son arme, j’avais adressé aux préfets l’instruction de faire retirer les armes de toutes les personnes figurant au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) ou au fichier S pour les individus particulièrement signalés.

M. Jean-Louis Masson. J’ai bien entendu, monsieur le ministre, mais nous rédigeons une loi pour les années à venir…

M. le ministre. Nous pouvons le faire sur la base de la loi actuelle, qui est même plus large.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL137 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à donner au représentant de l’État dans le département la possibilité de suspendre l’autorisation d’acquisition ou de détention d’armes de personnes inscrites au fichier AGRIPPA (application de gestion du répertoire informatisé des propriétaires et possesseurs d’armes) qui feraient l’objet de recherches pour prévenir des menaces graves pour la sécurité publique ou la sûreté de l’État.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL83 de M. Olivier Dussopt.

M. Olivier Dussopt. J’ai indiqué hier que pour le groupe Nouvelle Gauche, la présence d’un contrôle parlementaire serait un des éléments déterminants de notre vote.

Lorsque, le 1er novembre 2015, nous avons prorogé l’état d’urgence une première fois, nous avons mis en place un système de contrôle parlementaire qui avait du reste été adopté à l’unanimité des groupes politiques, chacun s’accordant à reconnaître qu’il était utile que le Parlement soit informé de l’application des dispositions relatives à l’état d’urgence.

Le 21 juillet 2016, nous avons renforcé ce contrôle parlementaire en prévoyant que les autorités administratives transmettraient sans délai copie de tous les actes qu’elles prendraient en application des dispositions liées à l’état d’urgence.

Nous examinons aujourd’hui un texte dont les quatre premiers articles intègrent dans le droit commun une partie des dispositions relevant de l’état d’urgence en prévoyant que cela ne s’appliquerait qu’au champ du terrorisme, et non aux autres cas susceptibles d’être visés par la loi relative à l’état d’urgence.

Nous souhaitons que les mêmes modalités de contrôle soient prévues, et que les assemblées parlementaires soient informées, sans délai et dans les mêmes conditions, de tous les actes pris par les autorités administratives au titre des quatre premiers articles de la loi.

Nous avons adopté à l’instant le principe d’une clause de revoyure en 2020 afin d’apprécier s’il sera opportun de maintenir dans le droit commun les dispositions que nous adoptons. Au regard de l’état de la menace, nous pourrons alors décider de proroger ou non ces dispositions. L’expérience accumulée par notre Commission depuis deux ans sera à cet égard particulièrement utile. Autant de raisons qui justifient pleinement un renforcement du contrôle parlementaire dans ce contexte.

M. le rapporteur. Votre préoccupation est tout à fait légitime, et sans trahir de secret, j’avoue avoir moi-même envisagé un dispositif de ce genre. Néanmoins, la spécificité du contrôle parlementaire dans le cadre de l’état d’urgence se révèle singulièrement difficile à transposer dans le droit commun.

Je vous propose donc de retirer votre amendement afin de réfléchir, d’ici à la séance publique, à un dispositif à même d’assurer un contrôle parlementaire le plus optimal possible.

M. le ministre. Je soutiens la proposition du rapporteur d’engager un travail en commun avant la séance publique afin d’arrêter les modalités de contrôle de la future loi.

M. Olivier Dussopt. Je vais retirer l’amendement que nous redéposerons dans les mêmes termes lors du débat en séance publique. J’entends que le rapporteur comme le ministre sont ouverts à la discussion ; compte tenu de l’importance que nous attachons à cette question, je préfère le retirer plutôt que d’arriver en séance publique avec un avis négatif de la Commission.

L’amendement est retiré.

La Commission se saisit ensuite de l’amendement CL119 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Nous présentons une série d’amendements visant à compléter ce texte, au-delà du seul cadre de l’état d’urgence.

Le présent amendement introduit un dispositif existant en Grande-Bretagne, appelé le « passport ban » et interdit l’entrée sur le territoire d’un individu binational qui est allé combattre dans les rangs djihadistes, notamment en Irak et en Syrie.

Nous nous attarderons plus sur ce sujet lors du débat en séance publique.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dispose que « nul ne peut être privé du droit d’entrer sur le territoire de l’État dont il est le ressortissant. »

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL189 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement est issu des révélations du journal Le Monde sur l’entreprise Lafarge, qui a collaboré avec Daech sur des théâtres d’opérations dans le but de continuer son business.

Nous pensons que des mesures doivent être prises afin de ne pas en rester à un mode de business dans lequel l’argent n’aurait pas d’odeur, et où tout resterait impuni. Le fait de traiter, fût-ce indirectement, même sans aller jusqu’à leur acheter des armes, avec des entreprises terroristes, ou les aider à commettre des actes terroristes n’est pas de nature à enrayer la menace.

Nous souhaitons donc adresser un signal clair à toute entreprise, notamment française, qui sur le plan international voudrait profiter de telle ou telle situation locale favorable à des entreprises terroristes.

Nous avons rédigé un article intitulé « Saisies inamicales » afin de tenter de trouver un terme pas trop caricatural, et de rester dans la mesure. Toutefois, et nous en avons parlé avec vous, monsieur le ministre, nous pensons qu’il faut agir sur ces situations, qui ne sauraient demeurer impunies. Je souhaite que nous puissions renforcer notre droit par une mesure qui nous honorerait tous.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Notre droit prévoit d’ores et déjà des dispositifs tels que le gel des avoirs ou les dispositions du code monétaire et financier relatives à lutte contre le blanchiment, qui permette d’atteindre l’objectif visé par votre amendement.

M. le ministre. Sans trahir de secret, je peux vous indiquer qu’une information judiciaire a été ouverte par le parquet de Paris contre X le 9 juin dernier et confiée à trois juges d’instruction pour financement d’une entreprise terroriste et mise en danger de la vie d’autrui.

La Commission rejette l’amendement.

Article 4 ter (art. 706-24-2 du code de procédure pénale) Continuité des mesures de géolocalisation entre la phase d’enquête et l’information judiciaire

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 ter ajoute les mesures de géolocalisation à la liste des actes d’enquête qui, en matière terroriste, bien qu’autorisés pendant une enquête conduite par le procureur de la République, peuvent rester valides durant 48 heures à compter de l’ouverture d’une information judiciaire par un juge d’instruction.

L’objectif est d’améliorer la phase de transition entre le régime de l’enquête de flagrance ou préliminaire et celui de l’information judiciaire, le temps pour le juge d’instruction de s’approprier les actes de procédure effectués auparavant afin, le cas échéant, de pouvoir les autoriser de nouveau.

Dernières modifications législatives intervenues

La continuité des actes d’investigation entre la phase d’enquête et l’information judiciaire en matière terroriste a été rendue possible par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale qui a dressé une liste des actes concernés sans viser la géolocalisation.

Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat d’un amendement de son rapporteur, M. Michel Mercier.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a précisé que l’autorisation donnée par le procureur de la République de prolonger la validité des actes d’enquête pourra, si le juge d’instruction l’estime nécessaire et afin de ne pas compromettre les investigations en cours, ne pas être immédiatement versée au dossier.

1. L’état du droit

En 2016 ([37]), le législateur a souhaité améliorer la transition entre les enquêtes placées sous l’autorité du parquet national antiterroriste et les informations judiciaires conduites par les magistrats instructeurs, le temps pour ces derniers de s’approprier les procédures dont ils sont saisis.

L’article 706-24-2 du code de procédure pénale permet aux actes d’investigations autorisés pendant une enquête – de flagrance ou préliminaire – en matière terroriste conduite sous l’autorité du parquet de Paris de se prolonger pendant une courte durée de 48 heures après l’ouverture d’une information judiciaire par réquisitoire introductif. À l’issue de ce délai, le juge d’instruction doit de nouveau autoriser les actes s’il souhaite qu’ils produisent leurs effets.

En l’état du droit, sont concernés les dispositifs d’enquête spécifiques à la lutte contre la délinquance et la criminalité organisées prévus par le code de procédure pénale :

– les dispositifs de surveillance (article 706-80), d’infiltration (article 706-81) et d’interception des communications (article 706-95) ;

– la saisie de données informatiques (article 706-95-1) ;

– l’utilisation de l’IMSI catcher (article 706-95-4) ;

– les opérations de sonorisation (article 706-96) et de captation à distance de données informatiques (article 706-102-1).

2. La disposition adoptée par le Sénat

À l’initiative de son rapporteur, M. Michel Mercier, la commission des Lois du Sénat a complété cette liste d’actes par les mesures de géolocalisation, prévues aux articles 230-32 à 230-34 du code de procédure pénale.

3. La position de la commission des Lois

Tout en approuvant la correction d’un oubli de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, la Commission a, sur proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteur, modifié les conditions dans lesquelles l’autorisation de prolonger la validité des actes précédemment mentionnés est délivrée par le procureur de la République :

– il est précisé que l’autorisation doit faire l’objet d’une décision spéciale qui figure en procédure par principe ;

– le juge d’instruction aura toutefois la possibilité, « si les nécessités de l’instruction l’exigent », de ne pas la verser immédiatement au dossier afin de ne pas compromettre le déroulement des actes dont la prolongation a été autorisée.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL191 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Danièle Obono. Cet amendement demande la suppression de l’article 4 ter qui propose d’ajouter à une liste déjà très fournie le volet de la géolocalisation.

Cette mesure de surveillance pourrait être prononcée pour quarante-huit heures sur autorisation du procureur de la République après l’ouverture d’une instruction en matière d’actes terroristes. Ainsi, outre les moyens déjà existants, tout individu sera susceptible de faire l’objet d’une géolocalisation en temps réel sur l’ensemble du territoire et à son insu.

De notre point de vue, les libertés individuelles sont dangereusement remises en cause par cette disposition. Rappelons que ces mesures sont d’ores et déjà autorisées par le JLD ou par le juge d’instruction.

Par cet article, le Sénat ne fait qu’ajouter à l’arsenal du parquet, sous l’influence de la Chancellerie, un pouvoir liberticide supplémentaire.

Nous entendons que les mesures de ce projet de loi veulent se contenir aux entreprises terroristes, et nous ne doutons pas des intentions de nos collègues et du Gouvernement. Toutefois, il nous semble primordial de garantir, non pas les mesures d’exception, mais le plein exercice des droits individuels.

Or cet article nous semble singulièrement propice à la multiplication des mesures restrictives de liberté, bien au-delà des seuls actes liés aux entreprises terroristes. C’est ce qu’a montré l’application de l’état d’urgence, même si certains excès ont depuis été tempérés. En cas de nouveaux actes terroristes, la tentation légitime d’exercer ce type de contrôle tous azimuts ne manquerait pas d’être grande ; ce qui emporterait un large risque d’erreurs attentatoires aux libertés. En tout état de cause, cet article 4 ter dépasse les bornes et les limites que le droit a posées pour prévenir ce genre de chose.

M. le rapporteur. Il me semble qu’il y a là une confusion : l’article 4 ter ne met pas en place une mesure de géolocalisation décidée par un procureur ou un juge d’instruction ; il se borne à compléter une disposition effectivement introduite par la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, et permet de faire la jonction entre l’enquête préliminaire, menée par le procureur qui peut décider de la mesure de géolocalisation après autorisation du JLD, et une information judiciaire où cette mesure est décidée par un juge d’instruction.

Il s’agit de faire en sorte que la mesure décidée en enquête, quand bien même une information judiciaire serait lancée, se poursuive pendant quarante-huit heures.

Aussi mon avis est-il défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL263 du Gouvernement.

M. le ministre. Cet amendement vise à améliorer le dispositif en précisant que l’autorisation donnée par le procureur de la République doit être écrite, et que le juge d’instruction peut, ce qu’il fait déjà lorsqu’il ordonne des investigations, décider de ne pas faire figurer cette décision au dossier de la procédure tant que les actes d’investigation sont en cours par ailleurs.

Cela permet d’éviter que les coauteurs ou complices non encore interpellés soient informés de l’utilisation de techniques spéciales dans le cadre d’une enquête les concernant, et de garantir ainsi l’efficacité des actes d’investigation.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte cet amendement et l’article 4 ter est donc ainsi rédigé.

Article 4 quater (nouveau) (art. 706-63-1 et 706-63-2[nouveau] du code de procédure pénale) Renforcement de la protection des « repentis »

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 quater renforce la protection dont bénéficient aujourd’hui les personnes qui, bien qu’ayant participé à la commission d’une infraction, ont collaboré avec les autorités et permis l’identification d’auteurs ou de complices :

– il incrimine non plus seulement la révélation de l’identité d’emprunt de ces personnes mais aussi de tout élément permettant leur identification ou localisation ;

– il permet l’audition de ces personnes par une juridiction de jugement à huis clos, à distance ou en déformant leur voix.

Dernières modifications législatives intervenues

Cette protection, instituée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II », n’est entrée en vigueur qu’en 2014, date à laquelle des moyens financiers ont été accordés à la commission chargée de définir les mesures de protection et de réinsertion de la personne concernée.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre rapporteur.

1. L’état du droit

Les « repentis », autrement désignés « collaborateurs de justice », sont les personnes qui, bien qu’ayant participé à des activités illégales, apportent leur concours à la justice et permettent notamment l’identification des auteurs ou complices d’une infraction.

Outre l’abandon des poursuites de la part du ministère public ou une réduction de peine, les « repentis » bénéficient d’une protection particulière depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi « Persan II ». Cette loi s’est inspirée de législations comparables adoptées par d’autres pays, comme l’Italie ou les États-Unis.

En France, l’article 706-63-1 du code de procédure pénale prévoit une « protection » destinée à assurer la sécurité de la personne concernée, en cas de nécessité, par l’usage d’une identité d’emprunt, et des « mesures destinées à assurer leur réinsertion ».

Les mesures de protection et de réinsertion sont « définies, sur réquisitions du procureur de la République, par une commission nationale dont la composition et les modalités de fonctionnement sont définies par décret en Conseil d’État ». Il est prévu que cette commission fixe les obligations que doit respecter la personne et assure le suivi des mesures de protection et de réinsertion mais que, en cas d’urgence, les services compétents prennent les mesures nécessaires et en informent sans délai la commission nationale.

Longtemps retardée faute de moyens financiers suffisants, cette protection n’est entrée en vigueur qu’en 2014 ([38]), soit dix ans après l’adoption de l’article 706-63-1 qui l’a institué. Depuis la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) peut, sur ses recettes propres, verser des contributions à l’État ayant pour objet de « contribuer au financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité » ([39]) et, notamment, financer le dispositif relatif à la protection des collaborateurs de justice. Pour les années 2015 à 2017, une dotation de 450 000 euros avait été prévue à titre expérimental.

Le président du tribunal de grande instance est compétent pour statuer sur les demandes de recours à une identité d’emprunt. S’il est fait droit à ces demandes, seul le service interministériel d’assistance technique est habilité à créer les identités d’emprunt, à conserver l’ensemble des identités d’emprunt attribuées et à faire le rapprochement entre les identités d’emprunt et les identités réelles.

Sur le plan pénal, le fait de révéler l’identité d’emprunt d’une personne protégée est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende. Ces peines sont portées à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende lorsque cette révélation a causé, directement ou indirectement, des violences, coups et blessures à l’encontre de la personne ou de ses conjoint, enfants et ascendants directs, et à dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende lorsque cette révélation a causé, directement ou indirectement, la mort de la personne ou de ses conjoint, enfants et ascendants directs.

2. Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la Commission à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteur, renforce cette protection à deux titres :

– d’une part, il étend la répression aux personnes qui révèleraient des éléments de nature à permettre l’identification ou la localisation d’un repenti, et non plus seulement la révélation de son identité d’emprunt ;

– d’autre part, il autorise la juridiction de jugement à auditionner le repenti à huis clos, à distance ou en déformant sa voix « lorsque cette comparution est de nature à mettre gravement en danger [sa] vie ou [son] intégrité physique ou celle de [ses] proches ».

*

La Commission se saisit de l’amendement CL271 du Gouvernement.

M. le ministre. Il s’agit de garantir la protection de celles et ceux qui témoigneraient à propos d’infractions terroristes ou liées à la criminalité organisée. La protection des repentis serait améliorée de deux façons : d’une part, le délit de révélation de l’identité d’emprunt d’un repenti, puni d’une peine de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, sera étendu au fait de révéler tout élément permettant l’identification ou la localisation de l’intéressé ; d’autre part, tout repenti comparaissant devant le tribunal correctionnel ou la cour d’assises pourra demander à bénéficier du huis clos.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte cet amendement.

L’article 4 quater est ainsi rédigé.

Article 4 quinquies (nouveau) (art. 706-73 et 706-73-1 du code de procédure pénale) Extension de la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisées à certaines atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 quinquies étend la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisées à certaines infractions relevant des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation afin de rendre applicable à leur poursuite des techniques spéciales d’enquête.

Dernières modifications législatives intervenues

Instauré par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II », le régime procédural dérogatoire applicable à la délinquance et à la criminalité organisées a vu son champ d’application s’étendre à un nombre croissant d’infractions. Le dernier élargissement date de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé qui a accru le champ des infractions relatives aux armes relevant de ce régime.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre rapporteur.

1. Le régime procédural dérogatoire applicable à la délinquance et à la criminalité organisées

Certains crimes et délits sont soumis, en raison de leur caractère astucieux et de leur gravité, à une procédure de poursuite, d’instruction et de jugement dérogatoire du droit commun depuis la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II ».

À ces infractions s’appliquent, d’une part, des mesures spéciales d’investigations – telles que la surveillance, l’infiltration, les perquisitions de nuit, les interceptions de correspondances, la sonorisation et la fixation d’image de certains lieux et véhicules ou la captation de données informatiques – et, d’autre part, un régime particulier de garde à vue fixé par l’article 706-88 ([40]).

Le champ de cette procédure dérogatoire est défini aux articles 706-73 à 706-74 du code de procédure pénale :

– l’article 706-73 énumère les crimes et délits relevant en totalité du régime spécial de la criminalité et de la délinquance organisées ;

– l’article 706-73-1, introduit dans le code de procédure pénale par la loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l’Union européenne, applique le régime procédural spécial relatif à la criminalité et à la délinquance organisées à certaines infractions, à l’exception de l’article 706-88 permettant de prolonger la durée de la garde à vue jusqu’à quatre jours et de différer l’intervention de l’avocat jusqu’à la 72e heure ;

– l’article 706-74 dispose que, « lorsque la loi le prévoit », la procédure spéciale relative à la criminalité et à la délinquance organisées s’applique également aux autres crimes et délits commis en bande organisée et aux délits d’association de malfaiteurs.

2. Le dispositif proposé

Le présent article, adopté par la Commission sur proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteur, étend cette procédure dérogatoire à certaines atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

D’une part, le 1° modifie l’article 706-73 précité afin de rendre applicable la totalité du régime spécial de la délinquance et de la criminalité organisées – les techniques spéciales d’enquête et le régime spécial de la garde à vue – aux seuls crimes portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (intelligences avec une puissance étrangère en vue de susciter des hostilités ou des actes d’agression contre la France, sabotage, etc.).

D’autre part, le 2° modifie l’article 706-73-1 précité en vue d’appliquer les seules techniques d’enquête spéciales à la poursuite des délits portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (complot, provocation de militaires français à passer au service d’une puissance étrangère, etc.).

*

La Commission examine l’amendement CL256 du Gouvernement.

M. le ministre. Dans le cadre d’enquêtes pénales en matière d’infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, tel l’espionnage, l’intelligence avec une puissance étrangère, la section antiterroriste du parquet de Paris doit pouvoir recourir à des techniques spéciales d’enquête comme les surveillances, les sonorisations ou les écoutes téléphoniques.

Or ces techniques spéciales d’enquête sont aujourd’hui réservées aux infractions relevant du régime de la criminalité et de la délinquance organisées, dont le terrorisme, prévues par les articles 706-73 et suivants du code de procédure pénale. À ce jour, les infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ne sont pas visées par ces articles ; nous souhaitons les y voir figurer.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 4 quinquies est ainsi rédigé.

Article 4 sexies (nouveau) (art. L. 114–1 du code de la sécurité intérieure, art. L. 4125–1, L 4139–14 et L. 4139–15–1 du code de la défense) Enquêtes administratives postérieures aux décisions de recrutement, d'affectation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation

Cet article a été inséré dans le projet de loi par un amendement déposé par le Gouvernement et adopté par la Commission.

L’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure prévoit actuellement la possibilité de soumettre un recrutement, une affectation ou toute autorisation, agrément ou habilitation à la réalisation au préalable d’une enquête administrative permettant de s’assurer que le comportement de la personne qui le sollicite n’est pas incompatible avec les fonctions ou missions envisagées. Il s’applique s’agissant de postes et de missions stratégiques (emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État, emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, accès à des zones protégées en raison de l'activité qui s'y exerce, utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux).

Il n’est en revanche prévu aucune procédure permettant de s’assurer que ce même comportement n’a pas changé, alors que la personne exerce les fonctions au titre desquelles est intervenue l’une de ces décisions.

Le I du présent article vise en conséquence à combler cette lacune en permettant à l’autorité administrative de procéder à de telles enquêtes lorsque le comportement d’une personne occupant un emploi ou titulaire d’une autorisation, agrément ou habilitation mentionnés à l’article L. 114–1 du code de la sécurité intérieure laisse apparaître des doutes sur la compatibilité avec des missions, ou des activités au titre desquelles ils ont été délivrés.

Lorsque le résultat de l’enquête révélera que le comportement de la personne concernée est devenu incompatible avec les fonctions ou missions exercées, l’accès aux lieux ou l’utilisation des matériels ou produits au titre desquels les décisions administratives mentionnées au I ont été prises, ces décisions feront l’objet d’un retrait ou d’une abrogation, avec, le cas échéant, possibilité de suspension immédiate, en cas d’urgence.

S’agissant d’un agent public occupant un emploi participant à l’exercice de missions de souveraineté de l’État ou relevant du domaine de la sécurité ou de la défense mentionnés au I, dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’État, il sera possible de l’écarter immédiatement du service au vu du résultat d’une enquête concluant à l’incompatibilité de son maintien en fonction.

Après procédure contradictoire, il pourra le cas échéant se voir proposer un changement d’affection ou une mutation dans l’intérêt du service sur un emploi comportant l’exercice d’autres fonctions. Lorsque son comportement aura été considéré comme incompatible avec l’exercice de toute autre fonction, eu égard à la menace grave qu’il fait peser sur la sécurité publique, il sera radié des cadres.

L’ensemble de la procédure est entouré de garanties fortes permettant à l’intéressé de faire entendre ses observations dans le cadre d’un débat contradictoire, de bénéficier d’une possibilité de reclassement et d’être entendu devant un organisme paritaire.

Cette procédure est étendue également aux militaires par insertion, au code de la défense (II du présent article), de dispositions de même portée.

*

La Commission examine l’amendement CL269 du Gouvernement.

M. le ministre. Aujourd’hui, des enquêtes préalables sont menées en vue de l’embauche de personnes candidates à l’exercice de professions sensibles. Cependant, une fois embauchées, certaines personnes peuvent se radicaliser. Il faut donc pouvoir rouvrir des enquêtes afin d’éviter que des individus appartenant à des services de sécurité, par exemple, continuent d’y être employés, et de procéder à leur mutation, voire à leur révocation si le cas est particulièrement grave.

Rappelons que certains attentats déjoués ont mis en cause des militaires qui venaient d’être rendus à la vie civile, et qui connaissaient parfaitement les lieux où ils comptaient agir. C’est ce type de situations que nous visons.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 4 sexies est ainsi rédigé.

Article 5 (art. 17 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale) Pérennisation du traitement des données relatives aux passagers aériens, dit « système API-PNR France »

Par cohérence avec l’article 6 du projet de loi, qui transpose dans notre droit l’ensemble des exigences de la directive « PNR », le présent article pérennise le système automatisé de traitement des données API ([41]) et PNR ([42]) des passagers aériens, dit « système API-PNR France », institué par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, mettant ainsi un terme à son caractère expérimental jusqu’au 31 décembre 2017 ([43]).

La commission des Lois a adopté cet article sans modification.

*

La Commission examine l’amendement CL159 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. C’est un amendement de suppression, car, au départ, l’article 5 renvoie au système « API-PNR », système de traitement automatisé des données commerciales collectées auprès des compagnies aériennes, dont la durée devait être limitée dans le temps. Un rapport devait être réalisé afin de déterminer s’il y avait lieu ou non de prolonger ce dispositif.

Il ne semble pas opportun de supprimer ici la disposition portant cette limitation dans le temps, car les travaux du G29, regroupant les autorités européennes de protection des données, ont montré qu’il n’y avait pas de lien entre la collecte des données et la lutte contre le terrorisme et la grande criminalité.

Nous demandons donc la suppression de cet article ; peut-être aurons-nous à un autre moment l’occasion de discuter de la capacité opérationnelle de ce dispositif.

M. le rapporteur. Premièrement, les auditions que nous avons conduites sur le PNR aérien ont montré au contraire le réel intérêt opérationnel de ce fichier. Deuxièmement, rappelons qu’il s’agit d’un engagement international, puisque si la France s’était auparavant dotée seule d’un PNR aérien, il s’agit désormais de transposer une directive européenne. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 sans modification.

Article 6 (art. L. 232-1 et L. 232-7 du code de la sécurité intérieure) Transposition de la directive « PNR »

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 procède à la transposition de la directive du 27 avril 2016 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers, dite « PNR » ([44]), en vue de mettre le traitement français des données API et PNR des passagers aériens, dit « système API-PNR France », en conformité avec la réglementation européenne récemment adoptée en la matière.

Dernières modifications législatives intervenues

La législation française relative aux fichiers de données des passagers aériens est précoce, avec la création, dès 1991, du fichier national transfrontière (FNT) puis, par la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, du fichier expérimental des passagers aériens (FPA) et du système européen de traitement des données d’enregistrement et de réservation (SETRADER).

La loi n° 2013-168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a anticipé l’adoption de la directive « PNR » en autorisant, à titre expérimental, la mise en œuvre du « système API-PNR France ».

Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a précisé l’une des finalités du « système API-PNR France », celle tenant à la prévention, la détection et la conduite des enquêtes et poursuites des formes graves de criminalité, afin de l’aligner parfaitement sur celle prévue par la directive « PNR ».

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission n’a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

1. La collecte et le traitement des données des passagers aériens et maritimes

Plusieurs traitements de données à caractère personnel permettent de centraliser et d’exploiter les données des passagers aériens, qu’il s’agisse des données de réservation, dites PNR ([45]), qui correspondent aux informations déclaratives communiquées par les passagers et recueillies et conservées à des fins commerciales par les transporteurs (coordonnées du passager, date et itinéraire du voyage, programmes de fidélité, éléments sur l’agence de voyages organisatrice, moyen de paiement utilisé, numéro du siège, données relatives aux bagages, etc.) ou des données d’enregistrement et d’embarquement, dites API ([46]), qui sont les informations collectées au moment de l’enregistrement et de l’embarquement du passager (informations biographiques extraites de la partie d’un passeport lisible par machine, données de vol, etc.).

La France a été l’un des pays les plus précoces parmi les États membres de l’Union européenne à légiférer sur les traitements de données à caractère personnel des passagers aériens. Elle l’a notamment fait à partir de la directive 2004/82/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’obligation pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers, laquelle obligeait les transporteurs aériens à créer des fichiers de données API recueillies à l’occasion de déplacements internationaux, en provenance ou à destination d’États n’appartenant pas à l’Union européenne, vols intracommunautaires exclus.

La loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme a autorisé la collecte et l’exploitation des données des passagers aériens au sein de trois fichiers :

– le fichier national transfrontière (FNT) : alimenté par les données MRZ ([47]) issues des bandes de lecture optique des documents de voyage et des données API figurant sur les cartes d’embarquement et de débarquement, il ne concernait que les passagers en provenance ou à destination de certains pays à risque ;

– le fichier des passagers aériens (FPA) : créé à titre expérimental, il a été supprimé le 31 décembre 2011 et ne concernait que les données API ;

– le système européen de traitement des données d’enregistrement et de réservation (SETRADER) : créé en 2013, il concerne les déplacements internationaux en provenance ou à destination d’États non-membres de l’Union européenne ([48]). Son objectif est d’améliorer le contrôle aux frontières, de lutter contre l’immigration clandestine, et de prévenir et réprimer les actes de terrorisme ainsi que les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ([49]). Si ce système a, en principe, vocation à centraliser les données API et PNR des passagers aériens, maritimes et ferroviaires, seules les données API du secteur aérien sont, en pratique, collectées.

Par ailleurs, a été instauré, en 2014, à titre expérimental jusqu’au 31 décembre 2017, le « système API-PNR France ». Il centralise les données PNR et API de l’ensemble des vols internationaux à destination et en provenance du territoire national, à l’exception de ceux reliant deux points de la France hexagonale, « pour les besoins de la prévention et de la constatation des actes de terrorisme, des infractions mentionnées à l’article 694-32 du code de procédure pénale [les formes graves de criminalité pour lesquelles un mandat d’arrêt européen peut être lancé] et des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, du rassemblement des preuves de ces infractions et de ces atteintes ainsi que de la recherche de leurs auteurs » ([50]). Ce système permet le rapprochement des données API et PNR de chaque passager afin de les comparer avec d’autres fichiers et l’application de techniques de ciblage et de criblage.

La mise en œuvre de ce système est assortie de plusieurs garanties :

– afin d’éviter tout accès direct des services à cette base de données sensibles, une unité de gestion, l’Unité Information Passagers (UIP), placée auprès du ministre chargé des douanes, collecte les informations, les traite et les transmet aux autorités qui en font la demande ;

– les transporteurs aériens ont l’obligation de faire respecter les droits d’information, d’accès et de rectification des passagers concernés ;

– il est interdit de collecter et traiter des données sensibles au sens de l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ([51]) ;

– les données collectées sont conservées pendant une durée n’excédant pas cinq ans ;

– à l’issue d’un délai de deux ans, les données susceptibles de révéler l’identité des passagers sont masquées : ces données, invisibles des agents de l’UIP, ne peuvent plus être communiquées aux services demandeurs que sur demande motivée et après autorisation expresse du directeur de l’UIP, soumis au contrôle ex post de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

2. La directive 2016/681 du 27 avril 2016, dite « PNR »

Si le législateur, en créant, en 2014, le système expérimental « API-PNR France », a choisi de devancer l’entrée en vigueur d’une directive sur le sujet, dont la discussion était à l’arrêt en raison de son rejet par la commission LIBE du Parlement européen, il importe désormais d’en transposer pleinement les exigences avant le 25 mai 2018.

L’objectif de cette directive est de renforcer les obligations de communication des transporteurs aériens proposant des vols entre un pays tiers et le territoire d’au moins un État membre de l’Union européenne, afin de mieux prévenir et détecter les infractions terroristes et les formes graves de criminalité. L’obligation de transmission de telles données peut également être étendue aux vols intra-UE.

Dans un souci de garantir un niveau élevé de protection des données à caractère personnel ainsi collectées, ce sont les transporteurs qui transmettent les données PNR requises à un opérateur distinct des services de sécurité. En conséquence, les autorités ne peuvent ni consulter ni extraire les informations directement dans le système de réservation du transporteur.

3. Le dispositif proposé

Le présent article vise, pour l’essentiel, à adapter notre droit aux nouvelles dispositions de la directive « PNR ». Seuls quelques ajustements sont nécessaires dans la mesure où les règles régissant aujourd’hui les traitements concernés sont très proches du cadre européen finalement retenu.

a. Le projet de loi initial

Le I modifie l’article L. 232-1 du code de la sécurité intérieure, qui sert de base légale au SETRADER, afin de supprimer toute référence aux données PNR et cantonner ce traitement à la collecte et à l’exploitation des données API, ce qui est déjà le cas en pratique. Cette modification permet de mettre le SETRADER en conformité avec le droit européen, qui n’autorise pas l’utilisation des données PNR aux fins de lutter contre l’immigration irrégulière, finalité de ce traitement.

Le II actualise l’article L. 232-7 du même code en alignant deux des finalités de mise en œuvre du « système API-PNR France » à celles limitativement énoncées par la directive « PNR » :

– il laisse inchangée la première finalité, la prévention et la répression des actes de terrorisme, expressément mentionnée par la directive « PNR » ;

– il substitue aux infractions mentionnées à l’article 694-32 du code de procédure pénale, dont la liste n’est pas identique à celle prévue par le droit européen, « les infractions mentionnées à l’annexe II de la directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 » précitée, qui correspondent aux formes graves de criminalité passibles d’une peine privative de liberté ou d’une mesure de sûreté d’une durée d’au moins trois ans ([52]).

Il conserve la troisième finalité, tenant à la détection et la poursuite des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, qui n’a pas été reprise par la directive. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a considéré que si « la directive prohibe l’utilisation des données collectées sur son fondement à des fins autres que celles qu’elle énonce de façon limitative, elle ne peut en cela être regardée comme interdisant aux États membres de créer un traitement, portant sur ces données, qui poursuivrait une autre finalité dès lors que cette dernière (…) ne relève pas des compétences de l’Union » ([53]).

Les III et IV, qui modifient le même article L. 232-7, complète la liste des opérateurs économiques soumis à l’obligation de collecter et transmettre les données PNR en ajoutant les agences de voyages aux transporteurs aériens et maritimes et aux opérateurs de voyage ou de séjour, déjà mentionnés. Cet ajout permet de soumettre à cette obligation l’ensemble des opérateurs fournissant un service de réservation de vols aériens et de lever l’ambiguïté née de la référence aux « opérateurs de voyage ». Si la directive « PNR » ne vise que les transporteurs aériens, elle n’interdit pas aux États de « prévoir, en vertu de leur droit national, un système de collecte et de traitement des données PNR auprès d’opérateurs économiques autres que les transporteurs, tels que des agences ou des organisateurs de voyages qui fournissent des services liés aux voyages (…) ou de transporteurs autres que ceux que la présente directive mentionne » ([54]).

La transposition de la directive « PNR » à laquelle procède le présent article n’est pas complète :

– n’est ainsi pas reprise l’obligation pour l’UIP de désigner un délégué à la protection des données, le Gouvernement ayant fait le choix d’inscrire cette disposition dans le projet de loi chargé d’adapter notre droit à la directive « protection des données » du 27 avril 2016 et au règlement général sur la protection des données, qui devrait être prochainement discuté par le Parlement ;

– la réduction de deux ans à six mois du délai à l’issue duquel les données collectées seront masquées, expressément prévue par la directive « PNR », sera opérée par décret ([55]).

Au cours de son audition devant votre rapporteur, la délégation interministérielle « PNR » a indiqué qu’à ce jour, près de 75 compagnies aériennes étaient reliées au « système API-PNR France », représentant entre 90 % et 93 % des vols extracommunautaires et près de 51 millions de passagers. Chaque semaine, entre 300 et 400 requêtes sont adressées à l’UIP par les services habilités à interroger le fichier. L’achèvement du système et son extension programmée aux vols intracommunautaires, susceptibles d’intervenir au début de l’année 2018, devraient conduire à la collecte des données de 100 millions de passagers par an environ. Par la technique du criblage, ce fichier a notamment permis le repérage et l’interpellation de personnes figurant dans le fichier des personnes recherchées pour leur implication dans des trafics de drogue, de tabac ou d’espèces non déclarées.

b. Les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition de son rapporteur, M. Michel Mercier, la commission des Lois du Sénat a expressément précisé que la finalité liée à la prévention, la détection et la conduite des enquêtes et poursuites des infractions énumérées à l’annexe II de la directive « PNR » ne pouvait justifier l’application du traitement qu’à condition que ces infractions soient « punies d’une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement ou d’une mesure de sûreté privative de liberté d’une durée similaire », conformément à ce que prévoit cette directive.

c. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a approuvé le texte tel qu’il a été adopté par le Sénat et ne lui a apporté que des modifications de nature rédactionnelle.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL160 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. L’article 6 vise à transposer dans notre droit commun la liste des infractions mentionnées par la directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

Les infractions visées sont punies d’une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement ou d’une mesure de sûreté privative de liberté d’une durée similaire.

Comme nous l’avons déjà exprimé, nous sommes opposés à la surveillance de masse de nos concitoyens et nous considérons que cette transposition participe à une forme de restriction particulièrement grave des libertés. Non seulement c’est inefficace, mais cela pose problème au regard de notre conception philosophique des libertés.

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que celles exposées à l’article 5.

La Commission rejette l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous précise que, sur les articles 5 et suivants, la commission de la Défense a rendu un avis. Je souhaite la bienvenue à son rapporteur, M. Guillaume Gouffier-Cha, qui pourra intervenir dans nos discussions.

Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL36 et les amendements de précision CL37 et CL38 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 6 modifié.

Article 7 (art. L. 232-4, L. 232-7 et L. 232-7-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Création d’un fichier « PNR maritime »

Résumé du dispositif et effets principaux

Sur le modèle du « PNR aérien », l’article 7 vise à autoriser la mise en œuvre d’un traitement automatisé de données à caractère personnel des passagers maritimes, distinct des traitements de données des passagers aériens modifiés par les articles 5 et 6 du projet de loi.

La création d’un « PNR maritime » distinct du fichier aérien se justifie par la nécessité de mieux contrôler le flux des 30 millions de passagers maritimes annuels se rendant en France, d’adapter notre droit à la directive « PNR » qui ne concerne que le domaine aérien et de tenir compte des écarts techniques entre les données collectées par les transporteurs maritimes et celles collectées par les transporteurs aériens.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue a étendu au transport maritime le dispositif de collecte et d’exploitation des données API et PNR des passagers aériens sans qu’à ce jour un fichier des données API et PNR du secteur maritime ait vu le jour.

Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a davantage rapproché le régime applicable au fonctionnement du « PNR maritime » de celui qui régit le « PNR aérien » en limitant la liste des formes graves de criminalité dont la prévention, la détection et la conduite des enquêtes et poursuites justifie le traitement des données, en prévoyant que les services de sécurité n’auraient qu’un accès indirect à ces données au travers d’une Unité information passagers et en précisant que la liste des services habilités à solliciter un tel accès serait fixée par décret en Conseil d’État après avis de la CNIL.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a supprimé l’exigence de création d’une Unité information passagers.

Le Gouvernement justifie l’intérêt d’un tel système par l’activité soutenue des compagnies maritimes de transport, avec un volume annuel global de passagers estimé à 32,5 millions de personnes, dont 17 millions pour la seule traversée de la Manche, 4 millions pour les liaisons entre la Corse et le continent et 3,5 millions entre la France et le Maghreb, l’Espagne ou l’Italie. Ces flux, reflet de l’attractivité touristique de notre pays, constituent également une menace potentielle motivant le renforcement des mesures préventives de sécurité, en l’espèce l’exploitation, avant embarquement, des données enregistrées par ces compagnies.

1. Le projet de loi initial

Le I insère à cet effet un nouvel article L. 232-7-1 au sein du code de la sécurité intérieure. Cet article définit les trois finalités du traitement que sont la prévention et la constatation des infractions énumérées ci-après, le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs :

– les actes de terrorisme :

– les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ([56]) ;

– certaines infractions mentionnées à l’article 694-32 du code de procédure pénale, qui correspondent aux formes graves de criminalité ([57]) (I).

Placée sous l’autorité des ministres de l’intérieur, de la défense, des transports et des douanes, la mise en œuvre de ce traitement exclurait les données sensibles faisant l’objet d’une protection particulière en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (I).

Seules « les données d’enregistrement relatives aux passagers à destination et en provenance du territoire national voyageant à bord d’un navire à passagers » certifié seraient concernées, ce qui inclut les traversées reliant deux points du territoire métropolitain.

Seraient soumis à l’obligation de transmettre ces données non seulement les exploitants de navire certifié mais aussi les agences de voyages et opérateurs de voyage ou de séjour affrétant tout ou partie d’un navire (II).

Comme pour le système « API-PNR France », les personnes dont les données sont ainsi recueillies devraient être informées du traitement de leurs informations (III), qui seraient conservées pour une durée n’excédant pas cinq ans (IV). Le fait pour une entreprise de transport maritime, une agence ou un opérateur de voyage ou de séjour de ne pas respecter ces obligations de transmission serait puni d’une amende de 50 000 euros pour chaque voyage, prononcée dans les conditions prévues à l’article L. 232-5 du même code (V). Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), préciserait les modalités d’application de ces dispositions (VI).

Par cohérence avec le choix fait par le Gouvernement d’instituer un traitement des données PNR des passagers maritimes distinct de celui des passagers aériens, le II du présent article supprime toutes les références au domaine maritime au sein de l’article L. 232-7 du même code, relatif au système « API-PNR France » dans le secteur aérien. Le caractère distinct du fichier « PNR maritime » se justifie par la nécessité de prévoir des modalités de fonctionnement appropriées aux spécificités du secteur maritime : en effet, aucune règlementation européenne ne concerne spécifiquement le domaine maritime, les données concernées sont légèrement différentes de celles collectées par le secteur aérien et leur traitement devra pouvoir être réalisé, selon les ports, soit par la gendarmerie maritime, soit par la police.

Enfin, le III de cet article actualise la référence à un règlement européen qui figure à l’article L. 232-4 du même code.

2. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative de son rapporteur, M. Michel Mercier, la commission des Lois du Sénat a précisé les modalités de mise en œuvre du « PNR maritime » afin d’en rapprocher le régime de celui applicable au « PNR aérien » :

– il a restreint la finalité du traitement à la prévention et à la constatation des seules infractions relevant de la délinquance et de la criminalité organisées punies d’une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement ou d’une mesure de sûreté privative de liberté d’une durée similaire ;

– il a exclu toute possibilité de requête directe des services de sécurité au sein de ce fichier afin que la collecte des données, leur conservation et leur analyse relèvent de la compétence d’une unité de gestion semblable à l’Unité Information Passagers (UIP) ;

– il a précisé que la liste des services autorisés à interroger le fichier devrait être fixée par décret pris en Conseil d’État après avis de la CNIL.

3. La position de la commission des Lois

Sur proposition du Gouvernement et avis favorable de votre rapporteur, la commission des Lois est revenue sur la création d’une unité de gestion semblable à l’UIP. L’absence d’obligation européenne en la matière, l’état d’avancement du projet de « PNR maritime », la spécificité de ses caractéristiques et sa dimension plus réduite que le « PNR aérien » ne justifient pas la création, dans l’immédiat, d’une telle unité. Au surplus, d’autres modèles organisationnels peuvent apporter des garanties équivalentes à celles d’une unité de gestion faisant l’interface entre le fichier et les services de sécurité.

*

La Commission examine l’amendement CL161 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement se situe dans la même logique que nos deux précédents amendements de suppression. Nous ne sommes pas favorables au fichage automatique et systématique, notamment dans le transport maritime. Je me souviens de l’audition de la Commission nationale de l’informatique et des libertés – CNIL ; la CNIL avait été particulièrement vigilante lors de la mise en place du dispositif API-PNR. Elle a fait des remarques successives sur ce dispositif, pour l’encadrer, car il n’était pas toujours respectueux des libertés individuelles et des règles en matière de fichage.

Il ne me paraît pas forcément nécessaire d’étendre ce dispositif aux affaires maritimes. Les éléments concrets attestant de son efficacité dans la lutte contre le terrorisme ne me semblent pas réunis. Je ne pense pas qu’il soit souhaitable de procéder à ce fichage dans des conditions qui ne sont pas équivalentes à celle du PNR.

M. le rapporteur. Bien au contraire, nos auditions ont montré que la mise en place d’un fichier PNR maritime a un réel intérêt opérationnel. J’ajouterai que l’utilisation du fichier n’est pas limitée à la lutte contre le terrorisme. Elle est beaucoup plus large. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de clarification CL39 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL264 du Gouvernement.

M. le ministre d’État. Cet amendement vise à ne pas faire état de la création d’une ou de deux unités de gestion pour l’organisation du PNR maritime. Les services sont en train d’étudier la question de savoir si nous avons intérêt à avoir un dispositif centralisé ou bien deux dispositifs séparés, l’un pour la façade océane, l’autre pour la Méditerranée.

Je ne doute pas, madame Obono et monsieur Bernalicis, de votre engagement dans la lutte contre le terrorisme. Cela étant, comprenez que, dans vos interventions, vous remettez en cause une à une toutes les dispositions que nous proposons pour lutter contre le terrorisme. Si nous vous suivions, nous nous trouverions demain extrêmement désarmés. Nous aurions sans doute affaire à beaucoup d’attentats, qui seraient commis parce que nous serions dans l’incapacité de les éviter.

Je vous invite donc, très amicalement, à réfléchir. Car il faut que notre pays se dote de mesures qui permettent de protéger nos concitoyens.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Ugo Bernalicis. Monsieur le ministre, je vous remercie de la réserve dont vous avez fait montre dans votre intervention ; c’est fort sympathique de votre part. Mais comprenez que nous soyons particulièrement attentifs à cette tension entre les effets de ces fichages automatisés sur la vie privée et les libertés individuelles, et ce que nous croyons efficace et utile ou non dans la lutte contre les actes de terrorisme. Votre intervention n’est qu’une hypothèse de travail…

M. le ministre d’État. Je ne parlais pas du PNR maritime, mais du texte en général.

M. Ugo Bernalicis. J’ai bien compris, mais cela ne reste qu’une hypothèse. Vous ne pouvez le savoir de manière certaine. Vous-même, lors de la discussion générale d’hier, avez reconnu que personne ne pouvait avoir la certitude qu’en votant ces mesures, nous mettrons fin aux attentats. Et le contraire est tout aussi vrai.

M. le ministre d’État. Je n’ai pas la certitude qu’avec ce texte, il n’y aura plus d’attentat terroriste, mais je suis sûr, en tout cas, que s’il n’était pas adopté, il y en aurait. Ce qui change tout…

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 7 modifié.

Article 7 bis (supprimé) (art. L. 612–1 du code de la sécurité intérieure) Possibilité pour les organismes privés à but non lucratif gérant des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux d’organiser un service de sécurité intérieure

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 bis accorde la possibilité aux organismes privés à but non lucratif gérant des établissements de santé, sociaux et médico-sociaux d’organiser un service de sécurité intérieure.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 612–1 du code de la sécurité intérieure prévoit que seules les personnes physiques ou morales immatriculées au registre du commerce et des sociétés peuvent organiser certaines activités de sécurité pour leur propre compte. L’article 2 de la loi n° 2014-742 du 1er juillet 2014 relative aux activités privées de protection des navires a ajouté à la liste de ces activités la protection de navires français.

Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption, en séance, d’un amendement de plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, contre l’avis du Gouvernement – la Commission s’en étant remis à l’avis du ministre de l’intérieur.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a supprimé cet article.

Issu d’un amendement adopté en séance publique à l’initiative de plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, le présent article vise à permettre aux établissements médico-sociaux privés à but non lucratif d’organiser leur propre service de sécurité. Cela leur est aujourd’hui interdit en l’état du droit positif, l’article L. 612–1 du code de la sécurité intérieure disposant que seules les personnes physiques ou morales immatriculées au registre du commerce et des sociétés peuvent organiser certaines activités de sécurité pour leur propre compte.

Le Gouvernement s’est opposé à l’adoption de cet amendement, considérant que l’ouverture à ces seuls établissements de la possibilité de créer un service interne de sécurité reviendrait à exclure de facto d’autres secteurs, comme celui de la culture, dont l’activité pourrait pourtant également justifier l’existence de ce type de service interne de sécurité, en particulier s’agissant des musées. Il a en outre souligné le fait que les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux, qu’ils soient publics ou privés, à but lucratif ou non, ont d’ores et déjà la faculté de recourir à des sociétés de sécurité pour assurer la sécurisation de leurs accès et de leurs bâtiments, comme n’importe quel autre donneur d’ordre. La Commission s’en est remis à l’avis du Gouvernement.

À l’Assemblée nationale, la Commission a adopté trois amendements identiques supprimant le présent article, présentés par le Gouvernement ainsi que par MM. Jean-Charles Larsonneur et Ugo Bernalicis, estimant que la réflexion n’était pas encore aboutie sur l’opportunité de l’extension proposée par l’article 7 bis et que, par ailleurs, elle excédait l’objet du présent projet de loi. La suppression de cet article n’en réduira pas pour autant la capacité des personnes morales de droit privé à but non lucratif à assurer leur sécurité, dans la mesure où elles peuvent faire appel à des entreprises privées de sécurité disposant déjà de toutes les autorisations d’exercer.

*

La Commission examine les amendements identiques CL265 du Gouvernement, CL85 de M. Jean-Charles Larsonneur et CL192 de M. Ugo Bernalicis.

M. le ministre d’État. Un nouvel article a été introduit par le Sénat, qui prévoit d’élargir aux seules cliniques privées l’embauche d’agents de sécurité. On ne voit pas pourquoi cela serait ouvert à elles seules, et non aux établissements culturels. Je propose de traiter de ces problématiques dans un cadre plus large. Nous réfléchirons ensemble aux relations entre police nationale, polices municipales et agents de sécurité privée.

M. Jean-Charles Larsonneur. Mon amendement CL85 participe du même raisonnement et propose également de supprimer l’article 7 bis. Nous comprenons la nécessité de sécuriser les établissements de santé privés, mais pourquoi en exclure les établissements culturels, à commencer par le Louvre ? D’autant que les établissements médico-sociaux privés ont toujours la possibilité de faire appel à un prestataire extérieur.

M. Ugo Bernalicis. L’amendement CL192 est identique.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte les amendements. En conséquence, l’article 7 bis est supprimé.

Après l’article 7 bis

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL120 de M. Éric Ciotti.

Puis elle examine l’amendement CL118 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Il s’agit de favoriser le croisement de fichiers, notamment de permettre aux services de renseignement d’avoir accès aux différents traitements informatisés de données personnelles, par exemple ceux de la CAF.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL237 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Pour lutter contre le départ des mineurs dans les zones de conflit, le Parlement a rétabli l’autorisation préalable de sortie de territoire (AST), quelle que soit la nationalité du mineur. Au vu de la situation, le rétablissement de cette autorisation va évidemment dans le bon sens. Néanmoins, on peut s’étonner de l’application du nouveau dispositif, puisque cette autorisation est matérialisée par la présentation d’un formulaire CERFA renseigné et signé par un titulaire de l’autorité parentale. Aucun contrôle dans les mairies n’est prévu comme cela se faisait jusqu’en 2013.

Pour rendre ce dispositif plus efficace, il est donc proposé de soumettre l’autorisation de sortie du territoire à la validation de la mairie de la commune de résidence pour les sorties individuelles.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il paraît peu opportun de confier à la commune le soin de valider l’AST, s’agissant d’un domaine dans lequel les prérogatives sont exercées par le ministère de l’Intérieur et par les préfectures. Pour rappel, l’AST a vocation à compléter les mesures judiciaires et administratives visant à empêcher le départ sur zone.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL217 de M. Éric Diard.

M. Jean-Louis Masson. Nous proposons d’insérer un article L. 214-4-1 ainsi rédigé : « Tout ressortissant étranger qui s’est vu faire l’objet d’une interdiction administrative du territoire en raison d’un comportement lié à des activités à caractère terroriste est mis en détention dans l’attente de sa reconduction d’office hors du territoire national ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. En l’état du droit, l’autorité administrative peut déjà placer l’étranger faisant l’objet d’une interdiction du territoire en centre de rétention administrative – et non de détention – dans l’attente de la mesure d’éloignement.

M. le ministre d’État. Je veux simplement indiquer que nous usons assez régulièrement de ce genre de dispositions, puisque les mesures d’expulsion ont été utilisées 95 fois depuis novembre 2015, douze depuis le début de 2017, tandis que près de 300 IAT sont aujourd’hui en vigueur. Autrement dit, les outils existent et nous nous en servons.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL138 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à favoriser le retrait d’un titre de séjour à un étranger inscrit au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT). À ce propos, monsieur le ministre d’État, combien de personnes sont-elles inscrites dans ce fichier ? J’ai entendu qu’il y en aurait 18 000 et que ce nombre aurait connu une forte augmentation depuis plus d’un an.

Nous considérons qu’un étranger qui bénéficie d’un titre de séjour et qui représente une menace pour le territoire national, car il est inscrit au FSPRT – ce qui signale son caractère potentiellement radicalisé, et donc dangereux –, ne saurait rester sur ce même territoire national. Suivre tous les individus fichés représente aussi une charge importante pour les services de renseignements territoriaux ou pour la DGSI. Leur mission de surveillance en serait d’autant allégée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. On ne peut expulser un étranger au seul motif qu’il est inscrit au FSPRT. Par contre, l’article L. 521-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile s’applique. Il faut donc évaluer si l’étranger constitue une menace grave pour l’ordre public ; c’est seulement à ce moment-là qu’une décision d’expulsion pourra être prise.

M. le ministre d’État. Monsieur Ciotti, le FSPRT est un fichier évolutif. À un moment donné, des gens y figurent, puis ils n’y figurent plus, tandis que d’autres y entrent. Il faut évidemment suivre les procédures. Prendre une décision d’expulsion sur la seule base des renseignements recueillis serait quelque peu irrespectueux…

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL139 de M. Éric Ciotti.

Elle examine ensuite les amendements CL157 et CL158 de M. Michel Zumkeller.

Mme Marine Brenier. Cet amendement porte une revendication très forte de nombreux maires. Il s’agit d’autoriser le préfet à communiquer au maire qui en fait la demande l’identité des personnes résidant dans sa commune et inscrites au fichier dit « fichier S ».

Le CL158 est un amendement de repli : il vise à autoriser le préfet à communiquer au maire qui en fait la demande des informations anonymisées sur les personnes résidant dans sa commune.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avions déjà eu cette discussion. Je suis assez circonspect sur le fait de communiquer aux maires des mesures de police administrative.

M. Guillaume Larrivé. Je suis également très réservé sur cette proposition du groupe Les Constructifs. Je conçois mal, pour la sécurité nationale, la diffusion, potentiellement, de la liste complète des personnes faisant l’objet d’une inscription au fichier des personnes recherchées au titre des atteintes à la sûreté de l’État dans les 35 000 et quelques communes de France. Cela me paraît assez peu pensé, assez peu opérationnel et, au final, extrêmement dangereux pour les maires eux-mêmes d’ailleurs. Une fois qu’ils auront eu connaissance de cette information, ils n’en seront pas pour autant dotés de tous les pouvoirs de police et de renseignement du ministre de l’Intérieur… Cet amendement ne me semble pas très raisonnable.

M. Olivier Dussopt. Je partage et l’avis du rapporteur et les arguments développés à l’instant par M. Larrivé. Nous avons heureusement écarté tout à l’heure un amendement qui aurait fait peser sur le maire la responsabilité de signer, ou non, une autorisation de sortie du territoire, au vu d’éléments essentiellement subjectifs et sans avoir accès aux renseignements dont disposent les services d’enquête.

J’ai la chance de présider une association qui compte un peu plus de 1 000 maires. Je puis vous assurer que la demande portée par notre collègue Marine Brenier n’est pas autant partagée qu’elle le dit… La responsabilité qui pèserait sur les maires, s’ils avaient connaissance des informations, notamment des informations non anonymisées, serait extrêmement lourde. Très peu en sont demandeurs.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL121 de M. Éric Ciotti et CL10 et CL11 de M. Guillaume Larrivé.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à porter de dix à quinze ans d’emprisonnement la peine prévue pour l’association de malfaiteurs en vue d’une entreprise terroriste. Cette demande a été formulée par des magistrats du siège, comme j’ai pu l’entendre au cours des travaux de la commission d’enquête que j’ai présidée après les attentats du 7 janvier 2015.

Il s’agit de modifier l’échelle habituelle des peines en matière délictuelle. Mais il y a aujourd’hui une frontière qui pose des problèmes, notamment matériels, extrêmement importants : ou bien on criminalise l’infraction, auquel cas la question se pose de la capacité la cour d’assises spéciale de Paris à traiter le cas de toutes ces personnes ; ou bien on reste dans un cadre correctionnel, ce qui permet de juger plus de monde dans un délai plus rapide, mais il faut alors modifier l’échelle des peines.

Ce débat ne fait pas l’unanimité, y compris parmi les magistrats. Mais il avait été ouvert par des magistrats du siège du tribunal de grande instance de Paris. Depuis cette date, des réponses matérielles ont été apportées, avec des dispositifs plus conséquents : le nombre de jurés d’assises a été réduit, tandis que celui des magistrats professionnels a été augmenté, pour favoriser la multiplication des audiences en cour d’assises. Quoi qu’il en soit, il serait utile d’engager cette réflexion pour réévaluer l’échelle des peines en matière d’association de malfaiteurs en vue d’une entreprise terroriste.

M. Guillaume Larrivé. Mes deux amendements ont été excellemment défendus par M. Éric Ciotti.

M. le rapporteur. Je partage votre préoccupation sur la nécessité de réévaluer l’échelle des peines, notamment en matière d’AMT. Mais cela doit faire l’objet d’un projet de loi spécifique. Car l’on risque de bouleverser l’échelle des peines, ce qui doit faire l’objet d’une réflexion plus globale.

Dans le cadre de nos auditions, le procureur François Molins nous a assuré que la pratique actuelle du parquet n’était pas de correctionnaliser pour éviter le passage en cour d’assises au motif que celles-ci ne parviennent pas à réduire le stock. Au contraire, en matière de terrorisme, le parquet a pour politique de criminaliser, notamment dans les cas des individus qui reviennent de Syrie ou d’Irak où ils étaient partis après les attentats de Charlie Hebdo : ils sont systématiquement poursuivis en matière criminelle et renvoyés devant une cour d’assises. Avis défavorable sur ces amendements.

M. Alain Tourret. Avec mon collègue Georges Fenech, j’ai été à l’origine d’une loi sur la prescription pénale, pour laquelle nous avons rebalayé l’ensemble des infractions délictuelles et criminelles. J’ai fait à cette occasion un constat : depuis vingt ans, il n’est pratiquement pas d’infraction pour laquelle le quantum de la peine se soit vu diminuer. Au contraire, on constate une inflation systématique : des délits sont devenus des crimes, dans la mesure où la peine est allègrement passée de cinq à dix ans, voire vingt ans ; pour les prescriptions, on est arrivé à des prescriptions de trente ans pour des délits… C’est devenu un salmigondis inimaginable.

Si l’on recommence, au début de ce quinquennat, à augmenter systématiquement les peines au gré des réactions et de l’émotivité de l’opinion publique face au terrorisme aujourd’hui, aux atteintes aux mineurs demain, et après-demain aux coups portés par les maris sur leurs femmes, etc., toutes causes plus légitimes les unes que les autres, où irons-nous ? Gardons-nous de contribuer à cette inflation ! Il faut engager une réflexion globale sur l’ensemble de notre procédure pénale et de notre droit pénal, réfléchir aussi, au niveau national comme au niveau européen, au sens de la peine, trop souvent oublié, à son quantum, voire s’interroger sur le bien-fondé de la distinction entre contravention, délit et crime. Mais il ne faut surtout pas suivre MM. Ciotti et Larrivé dans leur amendement, qui ne fera qu’ajouter un peu plus de trouble à une situation déjà bien difficile.

M. le ministre d’État. Comme le rapporteur, je confirme l’action très ferme du parquet de Paris, qui suit une politique de criminalisation systématique des individus qui reviennent de zones de guerre. On ne peut simplement relever une peine particulière de dix à quinze ans d’emprisonnement. Il convient d’avoir une réflexion d’ensemble sur ce sujet. On ne peut accepter ce genre d’amendements.

La Commission rejette successivement les trois amendements.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL124 de M. Éric Ciotti.

Elle examine ensuite l’amendement CL125 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Mon amendement CL125 vise à étendre les possibilités d’expulsion au cas des étrangers coupables de tout délit ou crime passible de cinq ans de prison au minimum. Là aussi, nous considérons qu’un ressortissant étranger qui commet un crime ou un délit particulièrement grave n’a pas sa place sur le territoire national.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Pour de nombreuses infractions, notamment les plus graves, le code pénal prévoit d’ores et déjà une peine complémentaire d’interdiction du territoire français pour les étrangers condamnés. Elle est d’ailleurs souvent prononcée.

M. Sacha Houlié. J’en profite pour revenir sur tous les amendements de M. Ciotti qui visent à établir des dérogations à l’article L. 521-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui permet de procéder à l’expulsion d’un étranger, s’il constitue une menace grave pour l’ordre public. Nous assistons à une dérive assez grave et regrettable de l’utilisation des fichiers nationaux, fichier S ou fichier de prévention contre la radicalisation. Les mesures proposées par ces amendements détournent les outils de surveillance et de prévention, permettant de remonter les réseaux pour lutter efficacement contre le terrorisme. C’est contraire à l’intention qui habite le texte que nous examinons, car cela compromet l’opérationnalité des dispositions que nous adoptons.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL252 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Cet amendement vise à protéger les familles endeuillées par un attentat de la diffusion non autorisée d’images montrant les victimes, comme cela fut notamment le cas à l’occasion de l’attentat du 14 juillet 2016 à Nice. Cette façon de faire du sensationnel sur la douleur n’est pas acceptable. Il est donc proposé de sanctionner la diffusion non autorisée de l’image de victimes d’un attentat ou d’une tuerie de masse.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’amendement est satisfait. L’article 225-17 du code pénal réprime déjà, au titre des atteintes au respect dû aux morts, l’atteinte à l’intégrité physique ou à l’intégrité d’un cadavre. Je vous renvoie également à l’article 35 quater de la loi de 1881 sur la liberté de la presse. Je vous invite à retirer cet amendement.

Mme Marine Brenier. Non, je ne le retire pas.

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement CL89 est retiré.

La Commission examine l’amendement CL156 de M. Guillaume Larrivé.

M. Guillaume Larrivé. Cet amendement nous a été inspiré par le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris qui, lors de son audition par le rapporteur, a insisté sur la nécessité de criminaliser le comportement d’un père ou d’une mère ayant incité son enfant mineur à aller commettre un acte de terrorisme en France ou à l’étranger.

M. Molins nous a expliqué que l’autorité judiciaire avait du mal à se saisir de pareils faits, qui ne relèvent pas exactement de l’association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, et constituent tout au plus un délit de mise en péril de mineur puni de deux ou trois ans d’emprisonnement, alors que des actes de cette nature devraient être réprimés dans le cadre d’une procédure criminelle.

M. le rapporteur. M. Molins a effectivement évoqué ce problème lors de son audition. Cela dit, comme vient de le suggérer M. Larrivé, j’estime qu’il serait plus sage d’engager une réflexion avec les services de la Chancellerie au sujet de la rédaction du nouvel article 227-28-4 du code pénal qu’il suggère. Je suis donc défavorable, en l’état, à la rédaction proposée par l’amendement CL156.

M. le ministre. Je suis moi aussi d’avis qu’il convient de réfléchir à une rédaction plus satisfaisante, et émets donc un avis défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CL134 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Cet amendement est défendu.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL122 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à permettre aux agents de police municipale d’effectuer des contrôles d’identité, sous le contrôle d’OPJ autres que le maire.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cette disposition contraire à la Constitution : le Conseil constitutionnel a rendu à cet égard une décision très claire le 10 mars 2011.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL202 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Dans le cadre de notre démarche de remise à plat et de renforcement de la sécurité et de la lutte contre le terrorisme, l’amendement CL202 vise, comme les amendements CL200, CL201 et CL203 que nous vous présenterons plus loin, à clarifier et améliorer les procédures existantes en matière de contrôle d’identité.

Au cours des années précédentes, des propositions avaient déjà été faites en la matière, notamment par nos collègues du groupe Europe Écologie-Les Verts, dans l’objectif de mettre fin aux discriminations qui peuvent avoir lieu lors d’opérations de contrôle d’identité dites « au faciès » – des abus ont été mis en évidence par plusieurs associations, s’appuyant sur des enquêtes réalisées à ce sujet.

Nous reprenons aujourd’hui ces propositions qui nous semblent plus que jamais utiles. En effet, si l’on veut prévenir efficacement les actes terroristes, notamment en favorisant l’action des services de renseignement, il est indispensable que nos concitoyens entretiennent des relations sereines et de confiance avec les forces de sécurité. Or nous savons que la multiplication des contrôles d’identité peut engendrer des tensions, des violences, voire des morts, ce qui va évidemment à l’encontre de l’objectif recherché.

Il nous paraît essentiel de veiller à ce que les mesures que nous adoptons dans le cadre de ce projet de loi ne se révèlent pas contre-productives en créant des tensions supplémentaires plutôt que d’assurer à nos concitoyens la sécurité et la sûreté, qui comprend le droit à ne pas être soumis à l’arbitraire et aux discriminations. Tel est le sens de l’amendement CL202, qui vise à préciser l’article 78-2 du code de procédure pénale afin de limiter le risque d’une multiplication des contrôles arbitraires.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, qui aurait pour conséquence de limiter la possibilité pour les forces de l’ordre de procéder à des contrôles d’identité. Cela dit, la question des contrôles d’identité et du respect des droits des personnes contrôlées mérite que l’on y réfléchisse. Un dispositif comprenant le déclenchement automatique d’une caméra afin d’enregistrer les conditions du contrôle d’identité est actuellement utilisé à titre expérimental ; il doit permettre de vérifier que ce contrôle se fait conformément aux dispositions du code de procédure pénale et ne donne pas lieu à une pratique abusive, en particulier à un contrôle au faciès.

M. le ministre d’État. Nous avons engagé une réflexion sur le thème de la police de sécurité du quotidien qui doit, à terme, conduire à ce que nos policiers soient équipés – les gendarmes, eux, le sont déjà – de tablettes numériques qui leur permettront de vérifier immédiatement si une personne contrôlée est fichée, mais aussi de constater éventuellement qu’elle a déjà été contrôlée au cours de la journée – ce qui permettra d’éviter un nouveau contrôle qui, s’il était effectué, pourrait paraître abusif. Ces précautions visent à faire en sorte de ne pas créer un climat de tension pouvant aboutir à couper la police de la population.

D’autre part, comme l’a dit le rapporteur, nous allons équiper les forces de police de caméras qui enregistreront les contrôles d’identité, ce qui mettra fin aux controverses sur la façon dont ils ont été effectués.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CL200 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Avec votre permission, madame la présidente, je présenterai conjointement les amendements CL200, CL201 et CL203, qui portent tous trois sur la question des contrôles d’identité et, au-delà, sur celle du lien entre la population et la police, dont nous ne saurions faire abstraction dans le cadre de l’examen de ce texte.

Il a en effet été établi que les renseignements portant sur les parcours de radicalisation sont particulièrement difficiles à obtenir lorsqu’ils doivent être recueillis – ce qui est le plus souvent le cas – dans les quartiers où les services de police ne sont pas spécialement les bienvenus. Un tel état de fait est d’autant plus regrettable que les personnes habitant ces quartiers savent souvent qu’il se passe des choses à tel ou tel endroit, et disposent donc de renseignements susceptibles d’intéresser les enquêteurs.

Tout ce qui est de nature à permettre un maillage optimal du territoire, au profit de la gendarmerie en milieu rural et de la police en milieu urbain, permet un meilleur renseignement de terrain et doit donc être favorisé. C’est ce qui nous conduit, nous qui ne sommes en rien opposés à la lutte contre le terrorisme, à en avoir une vision qui mise davantage sur les rapports entre la population et la police, sur l’efficacité du renseignement humain et de terrain. Nous plaidons par conséquent pour un renforcement du renseignement territorial, en lien avec la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), et du renseignement local, en lien avec la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Dans cette optique, les amendements qui vous sont présentés visent à restaurer la confiance dans les relations entre la population et la police, afin d’améliorer le renseignement humain.

M. Raphaël Gauvain, rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements, pour les mêmes raisons que celles exposées avant la suspension de nos travaux.

La Commission rejette successivement l’amendement CL200 et les amendements CL201 et CL203 de Mme Danièle Obono.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL126 de M. Éric Ciotti, CL8 de M. Guillaume Larrivé, CL117 et CL143 de M. Éric Ciotti et CL216 de M. Éric Diard.

Elle est saisie de l’amendement CL141 de M. Éric Ciotti.

M. Guillaume Larrivé. Nous défendrons cet amendement en séance, et je préviens d’ores et déjà M. le ministre d’État que nous solliciterons un bilan très précis de la prise en charge dans les établissements pénitentiaires des détenus radicalisés ou détenus pour des actes de terrorisme. Nous souhaitons en effet connaître la position du Gouvernement sur cette question qui a donné lieu à de multiples réflexions et expérimentations au cours des années précédentes.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement en raison des expérimentations en cours sur cette question.

M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur. Pour ma part, je rappelle que ce n’est pas le ministre de l’intérieur, mais celui de la justice, qui est compétent sur ce sujet.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL140, CL115, CL128 et CL129 de M. Éric Ciotti.

Elle examine ensuite l’amendement CL199 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Ce texte n’est pas le premier à afficher l’objectif d’offrir plus de moyens à l’autorité administrative : il s’inscrit dans un mouvement général en ce sens, après la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé. Cette loi ouvre, par exemple, la possibilité pour le juge des libertés et de la détention (JLD) d’autoriser les perquisitions de nuit dans les locaux d’habitation durant l’enquête préliminaire, permet la pose de microphones et de caméras, le passage à trente ans de la période de sûreté en cas d’infraction à caractère terroriste, la mise en place d’un service dit de renseignement pénitentiaire – qui pose problème aux personnels des services d’insertion et de probation, non formés à cette tâche. Il s’agit de mesures qui dépassent largement la simple recherche de la sécurité et qui compromettent l’exigence de sûreté consacrée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, que j’ai déjà évoquée à plusieurs reprises.

Ces mesures ont d’ailleurs reçu un avis très défavorable de la Commission nationale des droits de l’homme (CNDH), qui a fustigé l’absence de débat public sur le sujet, notamment du fait du recours à la procédure accélérée, ainsi que le caractère disproportionné et non nécessaire des dispositions évoquées.

En l’absence d’éléments suffisamment probants produits par le Gouvernement quant à l’utilité et l’efficacité réelle des dispositions contenues dans la loi du 3 juin 2016, nous proposons donc leur abrogation.

M. le rapporteur. Les dispositions qu’il est proposé d’abroger étant d’une utilité certaine pour les magistrats et les services de sécurité, je suis défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Chapitre II Techniques de renseignement

Article 8 (art. L. 821-1, L. 821-4, L. 821-7, L. 822-2, L. 851-2, L. 852-2 [nouveau], L. 853-2, L. 854-10 à L. 854-12 [nouveaux] et L. 871-1 du code de la sécurité intérieure) Encadrement de la faculté de procéder à des écoutes hertziennes

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 maintient dans notre droit, en l’encadrant davantage, la faculté pour les services de renseignement de procéder à des écoutes hertziennes. L’objectif est de sécuriser juridiquement les activités de surveillance des communications empruntant la voie hertzienne, jugée stratégique en matière de lutte contre le terrorisme et dans le domaine de la contre-ingérence, sans porter une atteinte excessive à l’exigence de respect de la vie privée.

Dernières modifications législatives intervenues

Cette disposition tire les conséquences de la décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution, avec effet différé au 31 décembre 2017, l’article L. 811-5 du code de la sécurité intérieure, sur le fondement duquel de telles écoutes sont possibles et dont la rédaction est demeurée inchangée depuis la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des communications électroniques.

Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a simplifié la procédure permettant à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) de recueillir les informations nécessaires à la conduite de sa mission de contrôle en supprimant la sollicitation préalable du Premier ministre pour se faire communiquer les renseignements collectés ainsi que les transcriptions et extractions réalisées.

Modifications adoptées par la commission des Lois

D’une part, la Commission a précisé les modalités de computation des délais de conservation des renseignements collectés et les conditions d’exercice du pouvoir de contrôle donné par le Sénat à la CNCTR sur la surveillance des réseaux hertziens « ouverts ».

D’autre part, la Commission a complété cet article afin de tirer les conséquences de la décision n° 2017-648 QPC du 4 août 2017 relative à la possibilité pour les services de renseignement d’accéder, en temps réel, aux données de connexion de l’entourage d’une personne préalablement identifiée comme susceptible de présenter une menace terroriste.

1. Les écoutes hertziennes

a. Le régime des écoutes hertziennes avant la décision du Conseil constitutionnel

En 1991, le législateur a autorisé les services de renseignement à prendre les mesures « pour assurer, aux seules fins de défense des intérêts nationaux, la surveillance et le contrôle des transmissions empruntant la voie hertzienne » ([58]) sans les soumettre au régime juridique d’autorisation préalable ou de contrôle des interceptions judiciaires ou des interceptions de sécurité décidées par l’autorité administrative.

Cantonnées à la défense des intérêts nationaux, les activités visées concernent des mesures générales et non ciblées de surveillance et de contrôle des « transmissions empruntant la voie hertzienne », c’est-à-dire les communications sans support filaire utilisant le champ électromagnétique pour transmettre un message entre deux antennes. Il s’agit des communications radio très longue distance (de type VLF ou très basses fréquences), longue distance (de type HF ou hautes fréquences) et courte distance (de type V/UHF ou très et ultra hautes fréquences, comme les talkies walkies). Ces mesures sont généralement utiles pour identifier, en amont d’une interception, une menace potentielle.

L’application à ces activités d’un régime dérogatoire du droit commun s’expliquait « compte tenu à la fois de leurs modalités techniques – elles ne visent pas des communications individualisables, localisées et quantifiables – et de la nature de leurs cibles ». En effet, les communications hertziennes consistent en des signaux envoyés depuis une antenne émettrice qui peuvent être captés par toute antenne réceptrice située dans le périmètre d’émission ; dans la mesure où aucun opérateur de communications électroniques n’intervient, le message émis ne comporte pas, en principe, d’informations sur l’identification ou la localisation de l’émetteur et du destinataire.

Ces dispositions, codifiées en 2012 à l’article L. 241-3 du code de la sécurité intérieure puis transférées en 2015 à l’article L. 811-5 du même code ([59]), sont demeurées inchangées, hors du cadre juridique applicable aux activités de surveillance des communications de nature judiciaire ([60]) ou administrative ([61]).

Ce dispositif dérogatoire du droit commun a cependant fait l’objet d’une interprétation stricte de la part de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), à laquelle a succédé, en 2015, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). La CNCIS a ainsi, dès 1998, exclu que ce régime puisse autoriser des recherches ciblées destinées à intercepter des communications individualisables et serve de fondement légal à l’interception de communications échangées par un téléphone mobile, même si une partie de celles-ci est acheminée par voie hertzienne, entre le terminal et l’antenne-relai.

b. Le droit transitoire issu de la décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016

i. La décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016

Le 21 octobre 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution ces dispositions, qui permettent, au moins en théorie, aux pouvoirs publics de surveiller toute transmission empruntant la voie hertzienne sans exclure l’interception de communications individualisables. Il a estimé que, « faute de garanties appropriées » – finalités des mesures envisagées, techniques utilisées, définition des conditions de fond ou de procédure préalables au recours à ces techniques –, l’article L. 811-5 précité portait « une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances résultant de l’article 2 de la Déclaration de 1789 » ([62]).

ii. Le droit transitoire applicable jusqu’au 31 décembre 2017

Afin de ne pas priver les pouvoirs publics de toute possibilité de surveillance des transmissions hertziennes, le Conseil constitutionnel a reporté au 31 décembre 2017 l’abrogation de l’article L. 811-5 précité. Dans l’intervalle, il a décidé, dans une réserve d’interprétation, que cet article n’autorisait pas la mise en œuvre de mesures d’interception de correspondances, de recueil de données de connexion ou de captation de données informatiques, lesquelles sont donc soumises au régime d’autorisation de droit commun, et que la CNCTR devait être informée « sur le champ » des mesures prises ([63]).

La CNCTR a rappelé l’interprétation stricte qu’il convenait d’avoir des dispositions de l’article L. 811-5 précité, qui ne sauraient avoir pour effet « de faire échapper l’une quelconque des techniques de renseignement prévues par la loi du 24 juillet 2015 au régime d’autorisation préalable et de contrôle établi par cette loi. C’est notamment le cas du recueil de données de connexion et des interceptions de sécurité des communications émises ou reçues par un téléphone portable : elles doivent faire l’objet d’une autorisation préalable du Premier ministre, après avis de la CNCTR, (…) bien que les communications interceptées empruntent la voie hertzienne » ([64]). Afin de parfaire le strict encadrement de l’application de ces dispositions jusqu’au 31 décembre 2017, elle a formulé plusieurs recommandations :

– chaque ministre dont relèvent les services de renseignement doit définir, dans des instructions soumises à son avis, les conditions dans lesquelles ces services peuvent appliquer l’article L. 811-5 précité, en particulier « les motifs, le champ d’application et la nature des techniques » ([65]) ;

– la CNCTR doit être informée régulièrement de la mise en œuvre de ces dispositions, « cette information [devant] la mettre à même de vérifier la conformité de ces mesures à la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel, de recommander, si elle les estime non conformes à cette réserve, leur interruption et la destruction des renseignements collectés et, dans l’hypothèse où sa recommandation ne serait pas suivie, de saisir le Conseil d’État » ([66]).

c. Le dispositif proposé

L’article 8 a pour objet de maintenir la possibilité pour les services de renseignement de procéder à la surveillance des communications hertziennes dans des conditions conformes aux exigences constitutionnelles, avant que l’abrogation de l’article L. 811-5 précité ne devienne effective.

Il apparaît primordial de préserver cette possibilité car si les communications radio représentent une part réduite des communications mondiales, leur surveillance demeure stratégique en matière militaire (repérage des mouvements de troupes, des déplacements de sous-marins ou de bâtiments étrangers), de lutte contre le terrorisme (suivi des communications par talkie-walkie d’individus impliqués dans une prise d’otage, une opération terroriste ou une action violente) et de contre-ingérence (détection d’instructions diffusées par des puissances étrangères). Ces communications continuent en effet d’être utilisées par ceux qui souhaitent sortir des canaux d’échanges les plus surveillés, tels que les armées étrangères, les services spéciaux étrangers, les groupes armés infra-étatiques et les organisations terroristes.

i. Le projet de loi initial

Ainsi que l’a relevé la CNCTR dans son avis sur le projet de loi, le nouveau régime juridique proposé « consiste, d’une part, à intégrer toutes les mesures de surveillance des transmissions hertziennes attentatoires à la vie privée dans le droit commun de la mise en œuvre des techniques de renseignement et, d’autre part, à rendre d’application résiduelle les mesures pouvant être prises sans autorisation spécifique préalable et constituant une nouvelle « exception hertzienne » d’ampleur nettement plus limitée » ([67]).

Deux régimes légaux d’écoutes hertziennes sont instaurés, assortis de conditions de mise en œuvre qui varient en fonction du caractère privé ou public de la communication surveillée. En toute hypothèse, seules seraient concernées par ces nouveaux régimes les communications empruntant exclusivement la voie hertzienne et n’impliquant pas l’intervention d’un opérateur de communications électroniques. Dès lors, celles n’empruntant qu’accessoirement la voie hertzienne ou transitant par un opérateur de communications électroniques demeureraient soumises au droit commun des techniques de renseignement et des mesures de surveillance internationale.

– L’encadrement du « hertzien privé » par la création d’une nouvelle technique de renseignement

Les 1° et 2° créent une nouvelle technique de renseignement pour l’interception et l’exploitation des correspondances échangées au sein d’un réseau privé de communications électroniques hertziennes.

Le 2° crée un nouvel article L. 852-2 au sein du code de la sécurité intérieure soumettant aux conditions prévues au chapitre Ier du titre II du livre VIII de ce code – consacré aux interceptions de sécurité – les « interceptions de correspondances échangées au sein d’un réseau de communications électroniques empruntant exclusivement la voie hertzienne et n’impliquant pas l’intervention d’un opérateur de communications électroniques, lorsque ce réseau est conçu pour une utilisation privative par une personne ou un groupe fermé d’utilisateurs ». Sont ici visées les conversations transitant par des moyens de communication à courte portée utilisant des techniques de cryptage entre utilisateurs identifiés, les communications par private mobile radio (PMR), aujourd’hui principalement les talkies walkies numériques, et les transmissions entre objets connectés, qui peuvent n’appartenir qu’à une seule personne. Bien qu’aucun opérateur de réseau n’existe, ces conversations peuvent être assimilées à des moyens de communication protégés par le secret des correspondances.

Dès lors qu’il s’agit de communications transitant par un réseau hertzien à vocation privée, seraient applicables à leur interception l’ensemble des garanties qui entourent la mise en œuvre des techniques de renseignement telles qu’elles sont prévues aux articles L. 821-1 à L. 821-8 du même code :

– l’autorisation préalable du Premier ministre, délivrée après avis de CNCTR et sur demande écrite et motivée du ministre compétent ([68]) ;

– une autorisation délivrée pour une durée de quatre mois renouvelable, comportant les motivations et mentions prévues par la loi et, en cas d’avis défavorable de la CNCTR, les motifs pour lesquels cet avis n’a pas été suivi ([69]) ;

– la possibilité pour le Premier ministre, en cas d’« urgence absolue » et pour certaines finalités, d’autoriser la mise en œuvre de la technique sans avis préalable de la CNCTR, informée « sans délai et par tout moyen » ([70]) ;

– l’enregistrement des demandes et autorisations dans un registre tenu à la disposition de la CNCTR ([71]) ;

– l’intervention d’agents individuellement désignés et habilités ([72]) ;

– la protection des parlementaires, magistrats, avocats ou journalistes ([73]) ;

– la justiciabilité des mesures prises par la voie du recours spécial prévu devant la formation spécialisée du Conseil d’État ([74]).

Le 1° applique à ces interceptions les dispositions du 1° du I de l’article L. 822-2 du même code, qui prévoient la destruction des renseignements collectés à l’issue d’un délai de trente jours à compter de leur recueil, soit le même régime de conservation que pour les interceptions de sécurité ordinaires.

Subsidiairement, le 3° clarifie le champ d’application de l’article L. 853-2 du code de la sécurité intérieure afin d’anticiper les évolutions opérationnelles de la technique de captation de données informatiques émises ou reçues par tout type de périphérique, et pas seulement par les périphériques audiovisuels. L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de donner une base légale à la captation de données informatiques échangées via des protocoles sans fil, tels que les objets connectés, et de rendre cette disposition « moins dépendant[e] de la technologie et des usages dans un contact où les protocoles sans fil sont employés pour une diversité croissante de types d’objets connectés » ([75]).

Au cours de son audition, le président de la CNCTR, M. Francis Delon, a indiqué à votre rapporteur que cette disposition avait en pratique pour effet d’intégrer le recueil de certaines transmissions hertziennes, notamment les transmissions par protocoles de communication sans fil tels que le wifi, dans le champ d’application de la technique de captation de données informatiques.

– L’encadrement du « hertzien ouvert » par la création d’une nouvelle « exception hertzienne »

Les 4° et 5° instaurent un régime légal – et résiduel – d’interception et d’exploitation des communications hertziennes échangées sur un réseau public.

Le 4° complète le titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure, relatif aux techniques de recueil de renseignements soumises à autorisation, par un chapitre V et des articles L. 854-9-1 à L. 854-9-3 consacrés aux mesures de surveillance de certaines communications hertziennes. Sont visées par ce nouveau régime « l’interception et (…) l’exploitation des communications électroniques empruntant exclusivement la voie hertzienne et n’impliquant pas l’intervention d’un opérateur de communications électroniques lorsque cette interception et cette exploitation n’entrent dans le champ d’application d’aucune des techniques de renseignement ». En pratique, serait visé par ce régime le trafic des radioamateurs, des cibis et talkies-walkies analogiques, soumis à aucun chiffrement et ouvert à toute antenne réceptrice réglée sur la bonne fréquence, ainsi que les communications radio longue et très longue distances (de type VLF et HF). En revanche, ne seraient pas concernés par cette technique les réseaux gérés par un opérateur de communications électroniques (téléphone portable, réseau wifi, trafic des abonnées par satellite…).

En vertu du nouvel article L. 854-9-1, le régime encadrant le recours à cette technique est allégé par rapport au droit commun des techniques de recueil de renseignements. Aucune autre autorisation préalable que celle conférée par la loi ne serait nécessaire et les mesures prises sur ce fondement ne seraient pas justiciables devant la formation spécialisée du Conseil d’État comme le sont les autres décisions de recours à une technique de renseignement.

Toutefois, certaines garanties sont prévues, qui répondent aux exigences posées par le Conseil constitutionnel :

– les écoutes hertziennes seraient réservées à la finalité de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation au sens de l’article L. 811-3 du même code ([76]) ;

– seuls pourraient y avoir recours les services spécialisés de renseignement – dits du « premier cercle » – et ceux des services non spécialisés – dits du « deuxième cercle » – habilités par décret pour des finalités précises.

Le nouvel article L. 854-9-2 plafonne de manière spécifique la durée de conservation des données collectées, qui devraient être détruites à l’issue d’une durée maximale de six ans – portée à huit ans en cas de chiffrement. Les données ne pourraient être transcrites ou extraites pour d’autres finalités que celles mentionnées à l’article L. 811-3 du même code, ces transcriptions ou extractions devant être détruites dès que leur conservation ne serait plus indispensable à la poursuite de ces finalités.

Le nouvel article L. 854-9-3 dote la CNCTR d’un pouvoir de contrôle global des mesures de surveillance des communications hertziennes au travers d’un droit d’information et de communication, d’un droit d’inspection des « capacités d’interception mises en œuvre sur le fondement » de l’article L. 854-9-1 et d’un droit d’alerte auprès du Premier ministre et de la délégation parlementaire au renseignement. L’objectif de ce pouvoir de contrôle est notamment de mettre la CNCTR en mesure de vérifier le respect du champ d’application, d’une part, des interceptions des correspondances échangées au sein d’un réseau privé de communications électroniques hertziennes et, d’autre part, des communications hertziennes échangées sur un réseau public.

Le 5° tire les conséquences, à l’article L. 871-2 du code de la sécurité intérieure, de l’abrogation à venir de l’article L. 811-5 de ce code.

ii. Les modifications apportées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur simplifiant la procédure permettant à la CNCTR de recueillir les informations nécessaires à la conduite de sa mission de contrôle des activités de surveillance des réseaux hertziens. Elle a ainsi supprimé la sollicitation préalable du Premier ministre pour se voir communiquer les données collectées ainsi que les transcriptions et extractions réalisées.

iii. La position de la commission des Lois

La Commission a apporté deux précisions au dispositif adopté par le Sénat :

– sur proposition conjointe de votre rapporteur et du rapporteur pour avis de la commission de la Défense, elle a précisé le point de départ des délais de conservation des renseignements collectés dans le cadre de la surveillance du hertzien privatif : il s’agit de la date de recueil pour les renseignements non chiffrés et de celle de leur déchiffrement pour les renseignements chiffrés ;

– à l’initiative du rapporteur pour avis de la commission de la Défense, elle a prévu que la CNCTR pourra se voir communiquer, sans sollicitation préalable du Premier ministre, outre les transcriptions et extractions réalisées, les seuls renseignements collectés « à la date de sa demande » : il lui est apparu à la fois inutile et coûteux de prévoir un accès à l’ensemble des renseignements collectés, dans la mesure où les renseignements dépourvus d’intérêt opérationnel seront détruits après leur recueil et que leur éventuelle conservation entraînerait des coûts importants d’investissement et de fonctionnement.

2. L’accès en temps réel aux données de connexion de l’entourage d’une personne présentant une menace terroriste

a. Le recueil en temps réel des données techniques de connexion

L’accès administratif aux données de connexion d’une personne figure parmi les techniques de renseignement à la disposition des services de renseignement pour mener à bien leurs missions, aux côtés des interceptions de sécurité, de la sonorisation de certains lieux et véhicules ou de la captation d’images et de données informatiques.

L’article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure autorise l’administration, pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, à obtenir le recueil en temps réel (et non rétrospectif) des données de connexion relatives à certaines personnes.

Sont visées deux catégories de personnes :

– d’une part, les personnes, préalablement identifiées, susceptibles d’être en lien avec une menace ;

– d'autre part, les personnes appartenant à l’entourage de la personne concernée par une autorisation, « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser [qu’elles] sont susceptibles de fournir des informations au titre de la finalité qui motive l’autorisation ».

Instaurée par la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, cette technique était initialement autorisée en vue de rechercher des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous.

La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement a modifié le champ de cette technique en distinguant :

– d’une part, le recueil et la transmission en temps réel, sur sollicitation du réseau, des « données techniques relatives à la localisation des équipements terminaux » (géolocalisation d’un téléphone), autorisés pour l’ensemble des finalités des activités de renseignement dans les conditions de droit commun de mise en œuvre des techniques de renseignement ;

– d’autre part, l’accès en temps réel de toutes les données de connexion de personnes préalablement identifiées comme présentant une menace, pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, selon des conditions dérogatoires du droit commun, notamment une durée d’autorisation limitée à deux mois (contre quatre dans le droit commun).

La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a élargi le champ des personnes visées par la technique d’accès en temps réel des données de connexion. La référence à « la personne préalablement identifiée comme présentant une menace » a été remplacée par la référence à « la personne préalablement identifiée susceptible d’être en lien avec une menace » et l’entourage de la personne a été inclus dans le dispositif. Enfin, la durée de l’autorisation de recueil a été portée de deux à quatre mois.

b. La décision n° 2017-648 QPC du 4 août 2017

Dans sa décision n° 2017-648 QOC du 4 août 2017, le Conseil constitutionnel a estimé que la disposition de l’article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure autorisant le recueil en temps réel des données techniques de connexion des personnes appartenant à l’entourage de l’individu identifié comme susceptible d’être en lien avec une menace terroriste n’opérait pas une juste conciliation entre la prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée.

Il a considéré que cette disposition, insuffisamment précise, permettait « que fasse l’objet de cette technique de renseignement un nombre élevé de personnes, sans que leur lien avec la menace soit nécessairement étroit ». Il a également relevé que, contrairement aux interceptions administratives de correspondances des personnes appartenant à l’entourage d’une personne concernée par une autorisation d’interception, le nombre d’individus susceptibles de voir leurs données de connexion recueillies en temps réel n’était pas limité en quantité, faute pour le législateur « d’avoir prévu que le nombre d’autorisations simultanément en vigueur doive être limité » ([77]).

Le Conseil constitutionnel a cependant reporté les effets de sa décision d’abrogation de la disposition au 1er novembre 2017.

c. Le dispositif adopté par la commission des Lois

Le présent article, adopté par la Commission à l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteur, rétablit la possibilité de procéder à un tel recueil de données à l’égard de l’entourage d’une personne identifiée comme susceptible d’être en lien avec une menace terroriste en s’inspirant du dispositif applicable aux interceptions de sécurité.

Pour satisfaire aux exigences posées par le Conseil constitutionnel, cet article prévoit que le Premier ministre arrête le nombre maximal des autorisations de procéder au recueil, après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Comme pour les interceptions de sécurité, la décision fixant ce contingent, sa répartition entre les ministres dont relèvent les services habilités à solliciter le recours à cette technique – de la défense, de l’intérieur, de la justice ainsi que de l’économie, du budget et des douanes – et le nombre d’autorisations délivrées seront portés à la connaissance de la CNCTR.

En pratique, il appartiendra au Premier ministre, après avis de la CNCTR, de s’assurer que la personne concernée par la demande de recueil appartient bien à l’entourage d’une personne préalablement identifiée comme représentant une menace au regard de la nature des liens, de leur intensité, de leur régularité et de tout autre élément de nature à justifier le bien-fondé de la mesure.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL162 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à supprimer l’article 8, relatif aux interceptions hertziennes. Si nous savons que la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) sera amenée à exercer un contrôle en la matière, et que les dispositions prévues à cet article relèvent également de la compétence de la commission de la Défense, nous proposons cependant que la lutte contre le terrorisme emprunte d’autres voies que celles proposées, voies que nous exposerons au moyen de plusieurs amendements.

M. le rapporteur. Il ressort des auditions auxquelles nous avons procédé qu’il y a un réel intérêt à adopter des dispositions relatives aux écoutes hertziennes, et c’est sur la base d’une décision du Conseil constitutionnel qu’il a été entrepris de le faire. Je suis donc défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL44 du rapporteur.

Elle examine l’amendement CL266 du Gouvernement.

M. le ministre d’État. Dans sa décision du 4 août 2017 relative à l’accès en temps réel aux données de connexion, le Conseil constitutionnel a considéré que, d’une part, la disposition concernant l’entourage permet de surveiller des personnes n’ayant pas nécessairement un lien étroit avec la menace, et que, d’autre part, elle ne limite pas le nombre d’autorisations en vigueur simultanément. Il l’a donc déclarée contraire à la Constitution, tout en reportant les effets de cette censure au 1er novembre 2017.

Le présent amendement a pour objet de rétablir cette possibilité en prévoyant, à l’instar du dispositif applicable aux interceptions de sécurité, que le nombre maximal de ces autorisations est contingenté par le Premier ministre, après avis de la CNCTR. De même que pour les interceptions de sécurité, la décision fixant ce contingent et sa répartition entre les ministres mentionnés au premier alinéa de l’article L. 821-2 du code de la sécurité intérieure – défense, intérieur, justice, mais aussi économie, budget ou douanes –, ainsi que le nombre d’autorisations d’interception délivrées, sont portés à la connaissance de la CNCTR.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CL46 et l’amendement de précision CL45 du rapporteur.

Puis elle étudie les amendements identiques CL47 du rapporteur et CL289 de la commission de la Défense.

M. Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur pour avis de la commission de la Défense. Le présent amendement vise à préciser le point de départ des délais de conservation, en prévoyant qu’ils courent à compter de leur recueil pour les renseignements non chiffrés, et à compter de leur déchiffrement pour les renseignements chiffrés. Une telle disposition existe déjà pour les renseignements collectés sur le fondement des mesures de surveillance des communications électroniques internationales, mises en œuvre en application des articles L. 845 et L. 854-5 du code de la sécurité intérieure.

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission adopte ces amendements.

Elle adopte également l’amendement rédactionnel CL48 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL290 de la commission de la Défense.

M. Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur pour avis de la commission de la Défense. Cet amendement vise à préciser le champ des renseignements auxquels la CNCTR aura accès. On peut distinguer trois types de renseignements collectés : premièrement, l’ensemble des renseignements collectés – ce que j’appelle le « super-brut » ; deuxièmement, les renseignements effectivement conservés parce qu’ils présentent un intérêt opérationnel – ce que j’appelle le « brut » ; troisièmement, enfin, les renseignements transcrits et extraits – le « net ».

Pour l’exercice de son contrôle, la CNCTR n’a pas besoin d’avoir accès à l’ensemble du « super-brut », dont une partie est détruite, car elle ne présente pas d’intérêt opérationnel – la conservation de l’ensemble du « super-brut » supposerait par ailleurs d’importants coûts d’investissement.

Elle doit, en revanche, avoir accès au « brut », c’est-à-dire aux renseignements conservés par les services à la date de la demande de la Commission – le reste ayant été détruit, car jugé inutile – ainsi qu’au « net », c’est-à-dire aux transcriptions et extractions. Elle aurait accès aux dispositifs de conservation des services. Aucun dispositif de stockage supplémentaire spécifique ne serait mis en œuvre pour venir s’ajouter à ceux utilisés par les services pour conserver les renseignements collectés – je précise qu’il s’agit des renseignements recueillis dans le cadre de la nouvelle exception hertzienne, c’est-à-dire de ceux provenant de l’hertzien public, et non de l’hertzien privatif.

M. le ministre d’État. Avis favorable.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL40 du rapporteur.

Elle adopte l’article 8 modifié.

Après l’article 8

La Commission examine l’amendement CL198 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Lors du débat que nous avons eu concernant la sixième prorogation de l’état d’urgence, j’avais fait remarquer que la CNCTR, chargée du contrôle des activités des services de renseignement, ne comportait parmi ses membres que quatre parlementaires et que, de facto, l’ensemble des groupes ne pouvaient prendre part à ses travaux. Or, si nous savons nous adapter à la menace, nous pouvons aussi nous adapter à l’augmentation exponentielle du nombre de groupes parlementaires, notamment d’opposition : nous avons intérêt à ce que tous les groupes soient partie prenante à la lutte contre le terrorisme, afin que la cohésion nationale que nous souhaitons prenne corps aussi dans cette dimension de notre travail.

Nous proposons donc que siègent à ladite commission huit parlementaires par chambre, soit seize en tout, ce qui permettrait d’associer l’ensemble des groupes d’opposition et des groupes minoritaires à ce travail déterminant.

M. le rapporteur. L’évolution proposée modifierait l’équilibre de la composition de la Commission et lui donnerait une véritable coloration politique. De plus, aucun organisme de cette nature et doté de missions comparables ne comporte autant de parlementaires. Sous la précédente législature, enfin, y était représenté le principal groupe d’opposition à l’Assemblée nationale et au Sénat. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt. De façon générale, nous sommes satisfaits du rôle que ces articles attribuent tant à la CNCTR qu’à la délégation parlementaire au renseignement (DPR). À ce stade du débat, je ne peux m’associer à l’amendement proposé par le groupe France insoumise, non parce que la gouvernance et la composition de ces deux organes ne seraient pas sujettes à débat, mais parce qu’il faut en débattre indépendamment de la composition actuelle de l’Assemblée. Le modèle précédent, qui correspondait à une forme de bipartisme, a vécu, mais la composition de l’Assemblée issue des dernières élections législatives ne préfigure pas nécessairement celle des législatures à venir. En clair, la composition de la CNCTR devra sans doute – nous y sommes attachés – faire l’objet d’un débat, mais ultérieurement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL131 de M. Éric Ciotti et CL238 de Mme Marine Brenier.

M. Éric Ciotti. L’amendement CL131 vise à autoriser les procédures de reconnaissance faciale, que facilitent des avancées technologiques importantes, et qui pourraient constituer des outils utiles et pertinents, notamment pour l’accès aux périmètres de protection ou pour la sécurisation d’équipements publics et d’enceintes culturelles ou sportives. Ces procédures existent aux points de contrôle frontaliers de certaines plateformes aéroportuaires ; sur le plan technique, elles sont donc opérationnelles. Il convient désormais de leur donner une existence juridique.

Mme Marine Brenier. L’amendement CL238 vise également à autoriser le recours à la reconnaissance faciale pour la prévention du terrorisme. Il s’agit simplement de croiser les images filmées par les caméras de vidéosurveillance avec les fichiers de personnes figurant dans les bases de données du ministère de l’intérieur. Vous avez d’ailleurs assisté à Nice, monsieur le ministre d’État, à une démonstration de ce dispositif ; nous attendons désormais sa mise en place sur le domaine public.

M. le rapporteur. Cette question revêt un réel intérêt opérationnel, mais elle mérite d’être étudiée plus attentivement, car les procédures doivent être encadrées de manière beaucoup plus stricte. Il est vrai que des expériences sont en cours, mais j’émets, en l’état, un avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements CL131 et CL238.

Article 8 bis (art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Communication à la délégation parlementaire au renseignement des observations de la CNCTR sur les écoutes hertziennes

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 bis étend le champ des informations dont est destinataire la délégation parlementaire au renseignement (DPR) afin qu’elle se voit communiquer les observations formulées par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en matière de recours aux écoutes hertziennes.

Cet article s’inscrit en cohérence avec les dispositions de l’article 8 du projet de loi qui confèrent à la CNCTR un pouvoir de contrôle global des mesures de surveillance des communications hertziennes, la dotant notamment d’un droit d’alerte auprès du Premier ministre et de la DPR.

Dernières modifications législatives intervenues

La dernière extension des prérogatives de la DPR date de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, qui a notamment autorisé la transmission à la délégation des observations que la CNCTR adresse au Premier ministre en application de l’article L. 833-10 du code de la sécurité intérieure.

Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption, en séance, d’un amendement du rapporteur de la commission des Affaires étrangères, saisie pour avis, avec l’avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission n’a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles.

1. L’état du droit

L’article 6 nonies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires institue une délégation parlementaire au renseignement, commune à l’Assemblée nationale et au Sénat. Cette délégation « exerce le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement en matière de renseignement et évalue la politique publique en ce domaine ».

Pour exercer ses missions, elle peut entendre certaines personnalités et reçoit communication d’un certain nombre de documents dont la liste est fixée par le I de ce même article :

– la stratégie nationale du renseignement (1°) ;

– des éléments d’information issus du plan national d’orientation du renseignement (2°) ;

– le rapport annuel exhaustif des crédits consacrés au renseignement (3°) ;

– le rapport annuel d’activité des services de renseignement (3°) ;

– des éléments d’appréciation relatifs à l’activité générale et à l’organisation des services de renseignement (4°) ;

– des observations que la CNCTR adresse au Premier ministre en application de l’article L. 833-10 du code de la sécurité intérieure ainsi qu’une présentation, par technique et par finalité, des éléments statistiques figurant dans le rapport d’activité de cette autorité (5°).

2. Le dispositif proposé par le Sénat

L’article 8 du projet de loi prévoit, au nouvel article L. 854-9-3 du code de la sécurité intérieure, que la CNCTR peut, à tout moment, adresser au Premier ministre ainsi qu’à la DPR « les recommandations et observations qu’elle juge nécessaires au titre du contrôle qu’elle exerce » sur les mesures de surveillance de certaines communications hertziennes.

Par cohérence, le présent article complète, au I de l’article 6 nonies précité, la liste des documents dont la DPR peut recevoir communication afin d’y ajouter ces observations.

3. La position de la commission des Lois

Cet article, qui contribue à renforcer l’information de la DPR, a été approuvé par la Commission qui n’y a apporté que des modifications de nature rédactionnelle.

*

La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL41 et l’amendement de coordination CL42 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 8 bis modifié.

Après l’article 8 bis

La Commission examine l’amendement CL69 de M. Jean-Louis Masson.

M. Jean-Louis Masson. Compte tenu du fait que la loi introduit dans le droit commun des mesures similaires à celles qui n’étaient précédemment en vigueur qu’en cas d’urgence, la veille parlementaire exercée par la DPR doit être intensifiée. C’est pourquoi je propose d’insérer un article additionnel remplaçant par le mot « biannuel » les deux occurrences du mot « annuel » à l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

M. le rapporteur. Le caractère annuel de la communication à la DPR des informations relatives à l’activité des services de renseignement est satisfaisant. Avis défavorable.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. En tant que vice-présidente et future présidente de cette délégation, je m’associe pleinement aux observations de notre rapporteur.

La Commission rejette l’amendement CL69.

Puis elle examine l’amendement CL197 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à renforcer les pouvoirs de la DPR. Notre analyse est la suivante : la politique de lutte contre le terrorisme nous intéresse tous et, s’ils ont à se prononcer sur des projets de loi et à conduire une activité régulière, les parlementaires ne sont pas en mesure de donner des instructions générales en matière de renseignement. Certes, le renseignement est secret par nature, mais les parlementaires, qui représentent la nation, ont sans doute leur mot à dire quant à la conduite de ces affaires, y compris dans ce domaine. Je pense par exemple à nos stratégies d’alliances, qui peuvent parfois susciter des interrogations – mais nous en ignorons presque tout. De nombreuses fuites sur internet, via Wikileaks par exemple, ont montré que nous entretenions des liens de coopération, souvent asymétriques, avec certains pays. Ainsi, le journal Mediapart a récemment révélé que l’on avait proposé à nos services de renseignement des ordinateurs équipés de systèmes d’analyse biométrique qui dupliquaient nos données pour les envoyer automatiquement à la Central Intelligence Agency (CIA) sans notre consentement préalable, ce qui pose tout de même un problème démocratique.

D’autre part, nous sommes sans doute nombreux à méconnaître l’activité réelle et opérationnelle des services de renseignement. Il pourrait être utile que la délégation auditionne à huis clos et en toute confidentialité des agents du renseignement qui ont été impliqués dans certaines affaires afin qu’ils expliquent ce qui a fonctionné ou non et nous fournissent un retour d’expérience. Aujourd’hui, nous pouvons certes auditionner la partie visible des services de renseignement, en l’occurrence le directeur général de la sécurité intérieure, mais non les agents opérationnels qui exercent sur le terrain, qui nous donneraient pourtant une vision plus concrète et directe nous permettant d’éclairer nos débats.

M. le rapporteur. Cette proposition est contraire au principe de la séparation des pouvoirs, puisque cela reviendrait à permettre aux parlementaires de donner des instructions aux services de renseignement. Avis défavorable.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. J’ajoute que l’effectif que vous proposez pour cette délégation – quarante-deux membres au lieu de huit – aurait pour effet de la paralyser au point qu’elle ne pourrait plus fonctionner.

M. le ministre d’État. La séparation des pouvoirs est une bonne chose dans un État démocratique. Autrefois, quelques-uns de mes amis ont essayé de constituer le gouvernement des soviets, mais cela n’a pas vraiment marché… Je préfère que nous nous en tenions à l’État démocratique français.

La Commission rejette l’amendement.

Article 8 ter (nouveau) (art. 25 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement) Prolongation de l’expérimentation de traitements automatisés destinés à détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prolonge de deux années l’expérimentation par les services de renseignement de traitements automatisés destinés à détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste. Il s’agit de prendre en compte le retard pris dans la mise en œuvre de ce dispositif, dont la complexité technique a justifié d’importants délais de conception.

Dernières modifications législatives intervenues

Cette technique de renseignement a été inscrite à l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, dont l’article 25 prévoit l’application jusqu’au 31 décembre 2018.

Modifications apportées par la commission des Lois

Cet article résulte de l’adoption par la Commission d’un amendement du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre rapporteur.

1. La technique expérimentale dite de « l’algorithme »

L’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, créé par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, prévoit que, « pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, il peut être imposé aux opérateurs et aux personnes mentionnées à l’article L. 851-1 la mise en œuvre, sur leur réseau, de traitements automatisés destinés, en fonction de paramètres précisés dans l’autorisation, à détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste ».

Cette technique de renseignement est plus connue sous le nom d’« algorithme ». Elle est strictement encadrée par l’article L. 851-3 précité, en particulier :

– le recours à la technique et les paramètres du traitement automatisé sont autorisés après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) ;

– la première autorisation d’utilisation de cette technique est délivrée pour une durée limitée à deux mois ;

– la demande de renouvellement de l’autorisation d’utilisation doit comporter « un relevé du nombre d’identifiants signalés par le traitement automatisé et une analyse de la pertinence de ces signalements » ;

– seules sont utilisées par le traitement les données de connexion, à l’exclusion de toute donnée permettant l’identification des personnes auxquelles ces données se rapportent ;

– lorsqu’une donnée détectée par le traitement est susceptible de caractériser l’existence d’une menace terroriste, une nouvelle autorisation du Premier ministre est nécessaire, après avis de la CNCTR, pour lever l’anonymat et permettre l’identification de la personne concernée ;

– ces données doivent être exploitées dans un délai de 60 jours à compter de leur recueil et détruites à l’expiration de ce délai, sauf en cas d’éléments sérieux confirmant l’existence d’une menace terroriste ;

– la procédure d’autorisation de recours à une technique de renseignement en urgence prévue par le code de la sécurité intérieure n’est pas applicable à cette technique.

Le caractère novateur et potentiellement intrusif de cette technique a conduit le législateur à prévoir, à l’article 25 de la loi relative au renseignement, une application temporaire de ce dispositif, jusqu’au 31 décembre 2018, son renouvellement devant être autorisé par la loi. Afin d’en évaluer la pertinence et d’éclairer le Parlement sur l’opportunité d’en proroger l’usage, cet article prévoit un rapport sur son application au plus tard le 30 juin 2018.

2. La prolongation proposée de l’expérimentation

Le présent article, adopté par la Commission sur proposition du Gouvernement et avec l’avis favorable de votre rapporteur, tend à proroger de deux années l’expérimentation en cours de cette technique et, en conséquence, de reporter au 30 juin 2020 la remise du rapport d’application.

Pour le Gouvernement, « la date de 2018 retenue par le législateur au moment de l’examen du projet de loi relatif au renseignement semble (…) prématurée et il apparaît que le bilan qui pourrait être tiré de la mise en œuvre de cette technique (…) au 30 juin 2018 ne permettra pas au Parlement de se prononcer de manière satisfaisante sur l’opportunité de pérenniser cette technique ou d’y mettre fin » ([78]).

*

La Commission examine l’amendement CL270 du Gouvernement.

M. le ministre d’État. Il existe une technique, dite de l’algorithme, qui permet, à partir de l’identification de plusieurs mots, d’imposer aux opérateurs de communications électroniques la mise en œuvre de traitements automatisés sur leurs réseaux afin de détecter une menace terroriste. Les résultats d’une expérimentation de cette technique, précédemment décidée par le Gouvernement, devaient paraître à la mi-2018, mais ils ne seront pas prêts à cette date. Nous proposons donc de reporter à 2020 la finalisation du rapport sur cette expérimentation.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

L’article 8 ter est ainsi rédigé.

Après l’article 8 ter

La Commission examine ensuite l’amendement CL204 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à abroger des articles de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Le débat avait déjà eu lieu à l’époque, et le bilan des précédentes lois n’a pas encore été dressé. Or, lors des auditions que le groupe France insoumise a conduites, il nous a été rappelé plusieurs observations sur ces textes.

Dans la lignée du présent projet de loi, les garanties de l’état de droit subissent parfois quelques entorses, notamment à cause des dispositions d’exception contenues dans la loi du 24 juillet 2015, dont l’utilité et l’efficacité ne sont pas prouvées. Dans ces conditions, nous souhaitons rétablir l’état antérieur du droit.

Comme l’avait à l’époque dénoncé l’Observatoire des libertés et du numérique, dont est membre le Syndicat de la magistrature, cette loi « légalise des procédés d’investigation jusqu’à présent occultes. Mais les assurances données quant au respect des libertés relèvent d’une rhétorique incantatoire et fallacieuse ». Elle « installe un dispositif pérenne de contrôle occulte des citoyens dont elle confie au pouvoir exécutif un usage quasi illimité » ; elle est « à ce titre inacceptable ». Les avis de la CNCDH, ainsi que du Défenseur des droits, étaient eux aussi particulièrement critiques.

Nous proposons donc l’abrogation de ces dispositions au lendemain de la publication de la présente loi au Journal Officiel – suivant le principe consacré par l’article 1er du code civil – en raison de leur caractère particulièrement attentatoire aux droits et aux libertés.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à supprimer des techniques de renseignement qui ont démontré leur utilité opérationnelle, et donc à désarmer les services de renseignement. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 9 (art. L. 2371-1 et L. 2371-2 [nouveaux] du code de la défense) Possibilité pour les forces armées de procéder à des écoutes hertziennes pour le seul exercice de leur mission de défense

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 reconnaît aux forces armées, pour le seul exercice de leur mission de défense, la possibilité de surveiller les communications hertziennes échangées sur un réseau public. Comme pour l’article 8, l’objectif est de sécuriser juridiquement les activités militaires de surveillance des communications empruntant la voie hertzienne, activités stratégiques pour certaines unités des forces armées.

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition législative ne régissait de telles activités.

Modifications apportées au Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a précisé le champ des services habilités à recourir à des interceptions hertziennes à la seule fin de tester et valider les matériels fournis aux armées.

Cet article vise à préserver le droit des forces armées, qui ne relèvent pas des services de renseignement, à procéder à des écoutes hertziennes, dans le prolongement de l’article 8 du projet de loi qui tire les conséquences de la décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016 du Conseil constitutionnel.

Il concerne exclusivement le cas des unités armées, autres que la direction du renseignement militaire (DRM), qui ont besoin d’intercepter et d’exploiter les communications radio – en pratique les communications radio VLF, HF et V/UH tactiques – afin d’être en mesure, par exemple, d’identifier en temps réel des intrus ou des menaces sur ou à proximité du territoire national. Il peut s’agir d’aéronefs étrangers communiquant entre eux à proximité du territoire à des fins hostiles au pays ou d’embarcations cherchant à suivre un sous-marin nucléaire lanceur d’engin quittant le goulet de Brest.

À cet effet, il complète le titre VII du livre III du code de la défense, relatif au renseignement, par deux nouveaux articles L. 2371-1 et L. 2371-2.

Le nouvel article L. 2371-1 autorise la surveillance des réseaux hertziens ouverts au public par les « militaires des unités armées chargées des missions de défense militaire (…) et d’action de l’État en mer (…) pour le seul exercice de ces missions » ([79]). Seules seraient concernées par cet article les unités armées agissant sur le territoire national, et non la surveillance effectuée par les armées sur les théâtres d’opération extérieure.

Les conditions de mise en œuvre des écoutes seraient identiques à celles prévues aux articles L. 854-9-1 et L. 854-9-2 du code de la sécurité intérieure ([80]) dans le cas des activités de surveillance du « hertzien public ». Toutefois, à la différence des écoutes hertziennes relevant du code de la sécurité intérieure, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement ne serait pas habilitée à exercer un contrôle de cette surveillance. Elle serait seulement informée du champ et de la nature des mesures mises en œuvre.

Le nouvel article L. 2371-2 autorise également les services de calibrage des moyens techniques de la direction générale de l’armement de recourir à l’interception hertzienne, à la seule fin de valider les matériels fournis aux armées, sans possibilité toutefois d’exploiter les interceptions à des fins de renseignement.

L’article 9 ne concerne pas la DRM, qui figure parmi les services spécialisés de renseignement et dont les activités de surveillance hertzienne seront régies par le livre VIII du code de la sécurité intérieure tel qu’il est modifié par l’article 8 du projet de loi.

La commission des Lois de l’Assemblée nationale a approuvé cet article en précisant que les services autorisés à recourir à l’interception hertzienne à la seule fin de valider les matériels fournis aux armées étaient, d’une part, le service du ministère de la défense chargé de la qualification des matériels utilisés par les forces armées – la direction générale de l’armement – et la direction du renseignement militaire.

*

La Commission examine l’amendement CL163 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous sommes et nous demeurons d’avis que nos concitoyens et concitoyennes doivent pouvoir s’exprimer librement et sans crainte d’être écoutés. C’est même une liberté fondamentale et un principe fondateur. Or, en courant un risque légalisé, les interlocuteurs pourraient se retenir de dire certaines choses d’ordre privé. Nous nous trouvons donc dans une situation où l’on prive des personnes de leur liberté d’expression par le mécanisme de l’autocensure, sans que cela soit d’une réelle efficacité pour autant. Sans augmentation des moyens humains et financiers, encore une fois, vous aurez beau porter atteinte à l’intimité des conversations de chacun et de chacune, le résultat sera nul, ou à peine significatif.

La mesure que vous proposez concerne la radio. Certes, l’étude d’impact montre que les forces armées étrangères, les groupes armés non étatiques, les services spéciaux étrangers ou encore les organisations terroristes utilisent ce moyen de communication, mais son usage est si faible en France que le rapport n’en fait même pas état. Rappelons que l’étude d’impact signale la proportion infime que représentent les flux hertziens parmi les flux de communication. Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de cet article afin que la possibilité pour l’État d’écouter qui il souhaite ne soit pas consacrée dans le droit positif.

M. Guillaume Gouffier-Cha, rapporteur pour avis de la commission de la Défense. Il semble y avoir une confusion : il n’est en aucun cas question des conversations privées, mais du seul domaine hertzien, qui est public et où il suffit de se brancher sur le bon canal pour entendre une conversation – comme si quelqu’un parlait dans un micro, en quelque sorte. Il n’y a donc aucune raison de retenir cet amendement.

Les interceptions en question sont principalement effectuées dans le cadre d’opérations de défense, par exemple lors d’opérations extérieures, mais elles ne concernent aucunement des conversations entre deux émetteurs qui utiliseraient un réseau filaire – des téléphones ou du réseau wi-fi, notamment. Les techniques visées – la radio Citizen’s Band, ou CB, ou encore la radio libre – sont anciennes et existaient déjà auparavant.

M. Ugo Bernalicis. Y compris les talkies-walkies ?

M. le rapporteur pour avis de la commission de la Défense. L’article 8 précise qu’il en existe deux types. Les talkies-walkies numériques permettent d’établir une connexion privée sur un réseau fermé entre plusieurs personnes ; l’article 8 répond à la demande du Conseil constitutionnel de faire entrer les interceptions sur ce type d’échanges dans le droit commun, c’est-à-dire avec une autorisation préalable du Premier ministre et un avis obligatoire de la CNCTR. Les talkies-walkies analogiques, en revanche, ne permettent pas de créer un réseau chiffré entre deux personnes. Pour intercepter une conversation sur ce type de réseau, il suffit donc d’en trouver la fréquence. Autrement dit, les personnes qui utilisent ces appareils n’ont aucune volonté de privatiser la conversation et, de ce fait, il n’y a pas lieu de faire entrer ce contrôle dans le droit commun avec autorisation du Premier ministre et avis de la CNCTR.

M. Ugo Bernalicis. À mon sens, deux personnes qui conversent grâce à des talkies-walkies analogiques pensent ne pas pouvoir être écoutées, même si leur conversation n’a, sur le plan juridique, aucun caractère privé. Votre raisonnement est donc tout à fait valable, mais le mien l’est tout autant.

M. le rapporteur pour avis de la commission de la Défense. Certes mais, encore une fois, une conversation via un talkie-walkie analogique est tout à fait semblable à ce que nous faisons à l’instant, c’est-à-dire parler dans un micro.

M. le ministre d’État. Ou dans un mégaphone entre la place de la République et celle de la Bastille…

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de précision CL43 et l’amendement de coordination CL100 du rapporteur, ainsi que l’amendement rédactionnel CL267 du Gouvernement.

Elle adopte l’article 9 modifié.

Chapitre III Contrôles dans les zones frontalières

Avant l’article 10

La Commission examine l’amendement CL32 de M. Guillaume Larrivé.

M. Guillaume Larrivé. Dans sa rédaction issue d’un règlement du Parlement et du Conseil du 9 mars 2016, le code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, dit « code frontières Schengen », prévoit que le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen ne peut être décidé par un État que pour une durée maximale de deux ans. Je le dis sans détour : ce délai de deux ans nous semble absurde. Nous proposons donc, par cet amendement d’appel, de marquer notre volonté de maintenir ces contrôles aux frontières intérieures, à charge pour le Gouvernement de prendre l’initiative de renégocier les termes du code frontières Schengen afin de ne plus être enfermé dans ce délai de deux ans qu’aucun motif d’intérêt général ne justifie.

M. le rapporteur. La France a pris un engagement vis-à-vis de ses partenaires européens, aux termes duquel Schengen ne peut être suspendu pendant plus de deux ans. L’article 10 a précisément pour objet d’adapter notre législation à la fin de cette suspension. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement CL32.

Article 10 (art. 78-2 du code de procédure pénale et 67 quater du code des douanes) Élargissement des possibilités de contrôle à proximité des frontières

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 assouplit, dans le respect du principe européen de libre circulation, les possibilités de contrôle d’identité dans les zones frontalières :

– aux frontières intérieures, il élargit la zone de contrôle aux abords des infrastructures de transport ouvertes au trafic international (et pas seulement dans les zones accessibles au public de ces lieux) et étend la durée des contrôles possibles en la portant de 6 à 12 heures consécutives ;

– aux frontières extérieures, il autorise les contrôles autour des infrastructures de transport ouvertes au trafic international qui constituent des points de passage frontaliers sensibles « en raison de l’importance de leur fréquentation et de leur vulnérabilité ».

L’objectif est de mieux lutter contre l’immigration clandestine et le terrorisme et de prendre le relais du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, mesure temporaire et dérogatoire au principe de libre circulation au sein de l’espace Schengen.

Dernières modifications législatives intervenues

Les contrôles d’identité autorisés, depuis 1993, dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États de l’espace Schengen et une ligne tracée à 20 km en deçà, ainsi que dans les espaces publics des infrastructures de transport ouvertes au trafic international, ont été étendus :

– sur les autoroutes, aux aires de stationnement jusqu’au premier péage lorsqu’une section autoroutière débute dans la zone des 20 km, même si ce péage se situe au-delà des 20 km (loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité) ;

– à bord d’un train effectuant une liaison internationale jusqu’au premier arrêt après la frontière, quelle que soit la distance la séparant de celle-ci (loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers).

À la suite de l’arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010 de la Cour de Justice de l’Union européenne, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a davantage encadré ces contrôles en prévoyant qu’ils ne pouvaient ni être pratiqués pour une durée supérieure à 6 heures consécutives dans un même lieu, ni être systématiques.

Modifications apportées au Sénat

En vue de renforcer la conformité au droit européen de la présente disposition, le Sénat a précisé que les contrôles d’identité susceptibles d’être opérés aux frontières extérieures ne pourraient excéder une durée de douze heures consécutives ni consister en des contrôles systématiques, comme cela est prévu pour les contrôles aux frontières intérieures.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a approuvé cet article, sous réserve de modifications rédactionnelles.

1. L’état du droit

a. La réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, une mesure nécessairement temporaire

L’un des principes fondateurs de l’Union européenne est la libre circulation des personnes.

Il ne peut être dérogé à ce principe que dans des situations particulières tenant à l’existence d’une « menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre », à de strictes conditions et pour une durée limitée qui ne saurait excéder deux ans ([81]).

C’est cette faculté qu’a utilisée la France en décidant, le 13 novembre 2015, de rétablir temporairement les contrôles à ses frontières intérieures terrestres avec la Belgique, le Luxembourg, l’Allemagne, la Suisse, l’Italie et l’Espagne, ainsi qu’aux frontières aériennes des pays de l’espace Schengen. L’intensité de la menace terroriste pesant sur notre pays et la succession d’attentats sur notre sol ont justifié le prolongement de ces contrôles, également décidés par d’autres pays membres de l’espace Schengen. Dans l’étude d’impact annexée au projet de loi, le Gouvernement souligne que « le quadruplement du nombre de détections dans les fichiers de police à la frontière depuis 2014 confirme, d’une part, l’efficacité de ces contrôles frontaliers et, d’autre part, la nature pérenne d’un risque élevé pour la sécurité intérieure » ([82]).

La France ne pouvant prolonger au-delà de novembre 2017 le rétablissement du contrôle aux frontières qu’elle avait décidé le soir des attentats du 13 novembre 2015, il convient d’améliorer les dispositifs de contrôle de police de droit commun susceptibles d’être mis en œuvre dans les zones frontalières.

b. Les contrôles de police dans une zone frontalière, une possibilité encadrée

Le principe de libre circulation des personnes n’interdit pas aux États de réaliser des contrôles sur leur territoire, y compris en zone frontalière.

Le code frontières Schengen admet de telles mesures de police à condition qu’elles n’aient pas pour objectif le contrôle aux frontières et dès lors qu’elles sont « fondées sur des informations générales et l’expérience des services de police relatives à d’éventuelles menaces pour la sécurité publique et visent, notamment, à lutter contre la criminalité transfrontalière », « sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques effectuées sur les personnes aux frontières extérieures » et « sont réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste » ([83]).

La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a eu l’occasion de préciser les conditions de mise en œuvre de telles mesures de police ([84]), qui ont conduit le législateur à en préciser les contours en 2011 ([85]).

En France, un régime spécifique de contrôles d’identité s’applique dans les zones frontalières ([86]) en vertu du neuvième alinéa de l’article 78-2 du code de procédure pénale pour les policiers et gendarmes et de l’article 67 quater du code des douanes pour les douaniers :

– il s’agit des zones comprises entre la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention Schengen et une ligne tracée à 20 km en-deçà de cette frontière, et des « zones accessibles au public des ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouverts au trafic international et désignés par arrêté », ce qui représente environ 140 ports, 100 aéroports, 50 gares ferroviaires et 20 gares routières ;

– par extension, sont également concernés les aires de stationnement jusqu’au premier péage lorsqu’une section autoroutière débute dans la zone des 20 km, même si ce dernier se situe au-delà de la zone des 20 km, et les trains effectuant une liaison internationale jusqu’au premier arrêt après la frontière, quelle que soit la distance la séparant de celle-ci ;

– ces contrôles ne sont possibles que « pour la prévention et la recherche des infractions liées à la criminalité transfrontalière » ;

– ces contrôles ne peuvent être pratiqués de manière systématique et ne doivent pas excéder « six heures consécutives dans un même lieu ».

Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l’article 78-2 du code de procédure pénale en estimant « que les zones concernées, précisément définies dans leur nature et leur étendue, présentent des risques particuliers d’infractions et d’atteintes à l’ordre public liés à la circulation internationale des personnes » ([87]).

2. Le dispositif proposé

L’article 10 se justifie par la nécessité, d’une part, de mettre fin au rétablissement temporaire des contrôles aux frontières décidé par la France en novembre 2015, faculté autorisée par le droit européen pour une durée maximale de deux ans. Il s’agit, d’autre part, de remédier aux insuffisances des dispositions actuelles de l’article 78-2 du code de procédure pénale, marquées par une limitation des contrôles à six heures consécutives et au seul espace public des aéroports, ports et gares ferroviaires ou routières et par l’impossibilité de contrôler les zones environnant les points de passage aux frontières extérieures comme c’est le cas pour les frontières intérieures.

a. Le projet de loi initial

Aussi est-il proposé, au I, de compléter le neuvième alinéa de cet article afin d’étendre le champ des contrôles susceptibles d’être opérés à proximité des frontières intérieures comme sur les points de passage aux frontières extérieures.

Le 1° étend le périmètre des contrôles d’identité prévus au neuvième alinéa de cet article aux abords des gares ferroviaires ou routières internationales ouvertes au trafic avec un autre État membre de l’espace Schengen, et non plus seulement dans l’espace public de ces gares.

Le 2° porte de six à douze heures consécutives la durée pendant laquelle ces contrôles peuvent être effectués. Si la CJUE a estimé que les contrôles d’identité réalisés dans les zones frontalières avec d’autres États membres de l’espace Schengen devaient être encadrés afin de garantir qu’ils « ne puisse[nt] pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières » ([88]), elle n’a pas exigé que ces contrôles ne durent pas plus de 6 heures consécutives. Parce qu’il maintient une durée limitée à ces contrôles, le présent article renforce leur effectivité tout en interdisant les contrôles permanents ou systématiques, conformément aux exigences européennes.

Aux frontières extérieures, le 3° autorise des contrôles d’identité « dans un rayon maximal de vingt kilomètres » autour de certains ports et aéroports constituant des points de passage sensibles « en raison de l’importance de leur fréquentation et de leur vulnérabilité », pour les mêmes motifs que les contrôles prévus à l’actuel neuvième alinéa de l’article 78-2 précité, à savoir « la recherche et la prévention des infractions liées à la criminalité transfrontalière ». Des dispositions spécifiques sont prévues pour régler le cas des sections d’autoroute commençant dans le rayon de vingt kilomètres mais dont le premier péage se situe au-delà de cette zone, afin de permettre des contrôles « jusqu’à ce premier péage sur les aires de stationnement ainsi que sur le lieu de ce péage et les aires de stationnement attenantes ».

Par coordination, le II modifie et complète dans le même sens l’article 67 quater du code des douanes afin d’ouvrir les mêmes possibilités de contrôle aux « agents des douanes investis des fonctions de chef de poste ou [aux] fonctionnaires désignés par eux titulaires du grade de contrôleur ou d’un grade supérieur ».

Ce nouveau dispositif sera particulièrement utile face à la grande mobilité des criminels à l’intérieur de l’Union européenne, en particulier les risques croissants d’infiltration de terroristes à proximité des points de passage aux frontières extérieures. Dans l’étude d’impact annexée au projet de loi, le Gouvernement évoque ainsi le cas d’un terroriste en provenance de Suède, interpellé en avril 2016 pour son implication dans la préparation de l’attentat du métro de Bruxelles, qui avait utilisé un faux passeport syrien en Autriche en septembre 2015. De même, c’est l’arrestation de deux ressortissants français à l’été 2015 après leur retour de Syrie qui a mis à jour la complexité des itinéraires de retour des djihadistes, repérés au préalable par des agents opérationnels missionnés par Daech.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a considéré qu’aucune des modifications opérées par cet article « ne méconnaissent les exigences du droit européen » ni « n’excède[nt] les limites assignées par le droit de l’Union à ce type de contrôle » ([89]).

b. Les modifications apportées par le Sénat

En commission des Lois, le rapporteur, M. Michel Mercier, a souhaité davantage encadrer les contrôles d’identité susceptibles d’être organisés dans les zones frontalières.

S’agissant des contrôles aux frontières intérieures, il a limité les contrôles opérés autour des gares internationales aux abords « immédiats » de celles-ci et précisé la vulnérabilité des points de passage frontaliers concernés, qui doivent être exposés « à des risques particuliers d’infractions et d’atteintes à l’ordre public liés à la circulation internationale des personnes ». Par ailleurs, pour les contrôles aux frontières extérieurs, il a plafonné à douze heures consécutives la durée maximale des contrôles, précisé qu’ils ne devaient pas avoir de caractère systématique et supprimé la possibilité d’effectuer des contrôles sur certaines sections autoroutières, au-delà du périmètre des vingt kilomètres.

En séance, le Gouvernement, avec l’avis favorable de la Commission, a rétabli le texte initial du projet de loi sur l’ensemble de ces points. Ont toutefois été maintenues, avec l’accord du Gouvernement, deux précisions ajoutées en Commission, l’une relative à la durée maximale de douze heures des contrôles aux frontières extérieures et l’autre prohibant les contrôles systématiques.

c. La position de la commission des Lois

La Commission des lois a approuvé cet article dans sa rédaction résultant des travaux du Sénat, sous réserve de modifications de nature rédactionnelle.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL193 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Notre amendement vise à supprimer l’article 10, dont la seule présence dans ce projet de loi nous inquiète quelque peu. En utilisant des tournures de phrases et des mots flous, comme « vulnérabilité », vous donnez aux personnes chargées des contrôles des marges de manœuvre propices à certaines dérives. Par l’extension des contrôles aux abords des infrastructures de transport, vous mettez en place un outil supplémentaire de lutte contre l’immigration, lutte souvent orchestrée dans des conditions qui ne sont pas acceptables, comme le montre l’actualité récente.

L’absence de précisions dans le texte ne permet pas de savoir si les contrôles seront autorisés à cent mètres, cinq cents mètres, ou dix kilomètres des gares. On pourrait même en venir à considérer que toute la ville de Paris et, pourquoi pas, l’Île-de-France, pourraient être inclus dans les périmètres mis en place. Ce texte ouvre la voie à l’enlisement dans des contrôles à répétition, souvent discriminatoires, et qui peuvent se faire au faciès. Il n’est pas de nature à améliorer les rapports de la population avec la police. Nous sommes en conséquence fermement opposés à cet article.

On met beaucoup d’application dans le contrôle des personnes, alors que l’on se consacre si peu à celui des marchandises. Peut-être pourrions-nous réintroduire certains contrôles aux frontières en la matière ? Je rappelle que la préparation d’actes terroristes a pu se faire avec du matériel qui a traversé les frontières. Nous en savons quelque chose dans le Nord, puisque les attentats contre Charlie Hebdo ont été organisés avec des armes remilitarisées passées par la frontière belge et par le Nord, avec, notamment, la complicité d’acteurs de l’extrême droite locale radicalisée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet article assouplit les possibilités de contrôle d’identité dans les zones frontalières, aux frontières intérieures et extérieures. Toutefois, contrairement à ce l’on a pu lire dans la presse, ces contrôles ne sont pas généraux mais limités. Ils le sont à la fois par leur motif – la lutte contre la criminalité transfrontalière –, dans leur durée – ils ne pourront pas dépasser douze heures consécutives – et dans leurs conditions de déroulement.

M. Sacha Houlié. À la lumière des amendements CL32 et CL193, on constate que, d’une part, les députés Les Républicains veulent transposer dans la loi les dispositions de l’état d’urgence dérogatoires à l’article 25 du code frontières Schengen, et, d’autre part, que nos collègues de La France insoumise veulent se priver de tout contrôle aux frontières. Aucune de ces positions n’est acceptable, et ce ne sont en aucun cas des articles de presse qui nous feront revenir sur notre position.

L’article 10 élargit la possibilité donnée par le droit commun, dans le cadre de l’article 78-2 du code de procédure pénale, d’effectuer des contrôles aux frontières et dans les zones transfrontalières comme les gares ou les aéroports. Il prévoit cependant au moins trois garde-fous : l’élargissement des zones de contrôle pour les gares internationales est limité à leurs « abords », abords dont nous connaissons la définition précise ; la durée pendant laquelle ces contrôles sont pratiqués passe de six à douze heures ; enfin, il n’y a pas de généralisation des contrôles aux frontières, qui s’effectueront dans des lieux ciblés présentant des risques liés au terrorisme.

M. Philippe Latombe. Cet article constitue un bel exemple d’équilibre entre efficacité dans la lutte contre le terrorisme et protection des libertés. Le supprimer reviendrait à mettre en danger la population en ne donnant pas aux forces de police la possibilité de prévenir des actes terroristes par des contrôles adaptés et temporaires. Les limitations prévues garantissent le respect les libertés. Il faut trouver un système qui permette de passer de l’état d’urgence au droit commun.

M. le ministre d’État. L’article 10 vise précisément à répondre aux préoccupations de M. Bernalicis, qui a lui-même évoqué le Nord de la France, où nous constatons que les terroristes coopèrent de part et d’autre de la frontière franco-belge. Si nous ne faisons plus aucun contrôle, ce qui s’est déjà produit peut se reproduire.

Monsieur le député, un certain nombre d’élus de votre région me pressent d’agir parce que certaines grandes métropoles locales sont confrontées à la fois aux agissements des trafiquants d’armes, vous en parliez, des trafiquants de drogue, et de ceux qui veulent commettre des attentats terroristes. C’est donc pour vous que nous prenons cette disposition.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL135 de M. Éric Ciotti.

M. Éric Ciotti. Madame la présidente, vous me permettrez de défendre l’amendement CL136 en même temps que l’amendement CL135.

Nous sommes au cœur d’une problématique majeure pour la sécurité et la protection de nos concitoyens, face à une menace terroriste maximale et à une crise migratoire inédite dans l’histoire contemporaine.

Le 11 novembre 2015, le Président de la République en exercice avait activé la clause de sauvegarde prévue par le code frontières Schengen en vue de la tenue de la Conférence de Paris sur le climat (COP 21). Il a ensuite confirmé ce choix après les attentats au Stade de France, au Bataclan et dans les rues de Paris. Le délai maximal de deux ans pendant lequel cette clause peut jouer arrive donc à expiration le 11 novembre prochain, et vous nous proposez un dispositif de substitution qui comporte un certain nombre de faiblesses.

Nos amendements visent, pour l’un, à porter de douze à vingt-quatre heures consécutives la durée maximale au cours de laquelle des contrôles peuvent être effectués dans une zone frontalière ou au sein des infrastructures de transport, et, pour l’autre, à améliorer les dispositions prévues en matière de contrôle systématique. Il s’agit, en quelque sorte, d’amendements de repli, car, comme M. Larrivé l’a rappelé, nous regrettons qu’une initiative européenne ait interdit de prolonger la période dérogatoire de deux ans. Il est tout de même aberrant qu’on en revienne, à partir du 11 novembre prochain, à l’ouverture des frontières et à la libre circulation, sans tenir compte ni de la menace terroriste ni de la situation migratoire. Certaines affaires particulièrement graves, comme les attentats de Bruxelles, ont montré l’existence de liens entre les deux, avec la pénétration sur le territoire européen de réseaux terroristes par le biais de filières migratoires. Nous courrons donc le risque de voir disparaître un outil de protection majeur.

L’article 10 a le mérite d’exister, mais nous regrettons que la France et le Président de la République, qui s’était targué d’être le moteur d’une nouvelle Europe, se soient montrés incapables de faire évoluer un dispositif essentiel et stratégique pour la sécurité de nos concitoyens.

M. le ministre d’État. Demain, dès sept heures, je quitterai Paris pour me rendre à la réunion du Conseil « Justice et affaires intérieures », qui se tient à Bruxelles. Nous essaierons de travailler avec nos collègues, en particulier les Allemands et les Italiens, sur des questions que nous souhaitons faire avancer ensemble. Même si le Président de la République soutient avec vigueur la mesure dont vous parlez, vous savez qu’au sein de l’Union européenne les choses avancent lentement, en tout cas plus lentement que nous ne le voudrions.

Finalement, il faut résoudre un problème : voulons-nous rester dans l’Union ? D’autres ont choisi d’en sortir. Il faut que vous fassiez un choix, monsieur Ciotti. Je sais que cette question peut faire débat au sein de votre formation politique, mais, de notre côté, notre choix est fait : en matière d’économie, de sécurité, de lutte contre le terrorisme, nous pensons qu’il faut que la France travaille avec les autres pays européens.

M. Éric Ciotti. Nous aussi, mais cela montre en tout cas que le Président ne peut pas tout !

M. le ministre d’État. Certes, le Président ne peut pas tout, mais il change un peu la donne, comme vous avez pu le constater vous-même.

M. Éric Ciotti. Relativement !

M. Guillaume Larrivé. Monsieur le ministre d’État, dois-je comprendre, en vous écoutant, que vous nous annoncez ce soir que la République française prend l’initiative de demander la révision du code frontières Schengen, en particulier de la disposition qui prévoit que la clause de sauvegarde ne peut être mise en œuvre que pour un délai maximal de deux ans ?

L’enjeu n’a rien à voir avec une question théorique visant à savoir si nous préparons un « Frexit » auquel les Républicains ne sont absolument pas favorables. En mars 2016, le Gouvernement français a donné son accord au délai maximal de deux ans. Pour notre part, nous nous y opposons, et nous trouvons que ce délai est absurde. Il ne s’agit pas de se demander si la clause de sauvegarde doit jouer pour douze, seize, vingt-quatre ou trente mois, mais de pouvoir apprécier de façon concrète la menace à un instant donné. La France s’engage-t-elle à prendre une initiative en la matière ?

M. le ministre d’État. La France et l’Allemagne portent ensemble un certain nombre d’idées communes, mais elles ne sont pas seules. Pour prendre une décision, il faut entraîner nos autres partenaires. Il nous appartient en conséquence de préparer le terrain au cas où la position que nous défendons ne serait pas retenue. Nous n’avons de cesse de dire à nos partenaires l’importance de la lutte contre le terrorisme en Europe.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL49 et CL50 du rapporteur.

Puis elle rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL136 de M. Éric Ciotti.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL51 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 10 modifié.

Chapitre IV Dispositions relatives aux outre-mer

Article 11 (art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1, L. 288-1, L. 545-1, L. 546-1, L. 645-1, L. 646-1, L. 647-1, L. 648-1, L. 895-1, L. 896-1, L. 897-1 et L. 898-1 du code de la sécurité intérieure, L. 2441-1, L. 2451-1, L. 2461-1 et L. 2471-1 du code de la défense, 804 du code de procédure pénale) Application outre-mer

L’article 11 précise les modalités d’application des dispositions du projet de loi dans les collectivités ultra-marines – la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises – régies par le principe de spécialité législative, en vertu duquel les lois n’y sont applicables que sur mention expresse.

1. Le projet de loi initial

Les coordinations proposées au sein des codes de la sécurité intérieure et de la défense tendent à rendre applicables en outre-mer certaines dispositions du projet de loi. À cette fin, sont actualisés les « compteurs outre-mer » ([90]).

Les articles 1 à 4 et 6 à 8 sont rendus applicables en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) par les 1° à 4° du I, à l’exclusion, s’agissant des TAAF, des dispositions relatives à la fermeture des lieux de culte, qui y sont sans objet.

Les dispositions de l’article 9, relatives aux écoutes hertziennes réalisées par les forces armées aux fins de défense militaire, sont rendus applicables dans ces collectivités par le II.

Le III permet l’application dans ces collectivités de l’article 5, relatif à la pérennisation du fichier, aujourd’hui expérimental, « API-PNR France ».

En revanche, les dispositions de l’article 10, relatives aux contrôles d’identité dans les zones frontalières, ne sont pas applicables aux collectivités d’outre-mer, qui ne sont pas incluses dans l’espace Schengen.

Le projet de loi sera applicable de plein droit dans les départements et régions d’outre-mer – Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte – ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par le principe de l’identité législative.

2. Les précisions apportées par le Sénat

À l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a complété cet article afin de rendre pleinement applicables dans les quatre collectivités ultra-marines régies par le principe de spécialité législative :

– l’ensemble des dispositions de l’article 4 relatif aux visites et saisies administratives ;

– le caractère expérimental des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, des visites domiciliaires et du contrôle parlementaire prévu à l’article 4 bis ;

– la continuité des mesures de géolocalisation entre la phase d’enquête et l’information judiciaire en matière terroriste, prévue à l’article 4 ter.

3. La position de la commission des Lois

La Commission a modifié cet article pour procéder à certaines coordinations.

*

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL195 de M. Ugo Bernalicis.

Elle adopte successivement les amendements de coordination CL52 et CL53 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

Article 12 (art. L. 2251–4–1 du code des transports) Possibilité pour les agents des services internes de sécurité de la SNCF et RATP de transmettre en temps réel des images captées par leurs caméras individuelles si leur sécurité est menacée

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 accorde la possibilité aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et RATP de transmettre en temps réel des images captées par leurs caméras individuelles si leur sécurité est menacée.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2251–4–1 du code des transports a été créé par la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs. Il autorise, à titre expérimental, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées.

Modifications apportées au Sénat

Cet article résulte de l’adoption, en séance, d’un amendement de plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, avec un avis de sagesse de la Commission et du Gouvernement.

Issu d’un amendement adopté en séance publique à l’initiative de plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains, le présent article vise à autoriser les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP à transmettre au poste de commandement interne, en temps réel, les images captées par leurs caméras individuelles lorsqu’ils sont confrontés à une situation menaçant leur sécurité.

L’article L. 2251–4–1 du code des transports a été créé par la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs. Il autorise, à titre expérimental, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées.

En l’état du droit positif, le dispositif autorisé par l’article L. 2251-4-1 du code des transports permet uniquement aux agents qui en sont porteurs d’enregistrer leurs interventions. En cas d’incident effectif, le dispositif sert ensuite à collecter des éléments de preuve pour permettre le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs. En revanche, lorsque l’effet dissuasif du dispositif échoue, ce dernier ne présente pas d’utilité pour assurer la sécurité des agents.

L’auteur de l’amendement, M. Alain Fouché, a fait valoir que si les images étaient transmises en temps réel au poste de commandement du service interne de sécurité concerné, ce dernier pourrait conseiller les agents présents sur le terrain quant à la manière de gérer le conflit et de garantir leur sécurité, ainsi que celle des usagers du service public. Le Gouvernement et la Commission ont émis un avis de sagesse.

*

La Commission adopte l’article 12 sans modification.

Après l’article 12

La Commission est saisie de l’amendement CL240 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Cet amendement vise à autoriser le personnel de la gendarmerie nationale à « transmettre les images captées et enregistrées au moyen des caméras individuelles en temps réel au poste de commandement ou au centre de supervision urbain auquel ils sont rattachés ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le dispositif pourrait effectivement être très utile, mais l’expérimentation en cours doit se poursuivre avant que nous n’envisagions de l’étendre. En l’état des techniques utilisées, les caméras enregistrent des images sans les retransmettre. Je crois que ce sujet pourrait être abordé dans le cadre du futur projet de loi sur la sécurité du quotidien.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL239 de Mme Marine Brenier.

Mme Marine Brenier. Nous proposons de donner aux policiers municipaux les mêmes autorisations que celles que nous voulions accorder aux gendarmes dans l’amendement CL240 qui précède.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement CL176 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Nous présentons plusieurs amendements visant à lutter plus efficacement contre l’évasion fiscale et la criminalité économique, car nous constatons qu’elles peuvent être liées au crime organisé, à des associations de malfaiteurs, mais aussi aux agissements terroristes. Les organisations terroristes qui disposent de moyens financiers savent tirer le meilleur profit des paradis fiscaux.

M. le rapporteur. Avis défavorable, sur cet amendement comme sur les suivants qui portent sur l’activité bancaire et la lutte contre les paradis fiscaux. Ces questions me paraissent quelque peu éloignées de l’objet du projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL177 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Dans le même esprit que l’amendement précédent, il s’agit de supprimer le fameux « verrou de Bercy », dont nous avons déjà beaucoup débattu. Il faut ouvrir en grand les vannes du contrôle des flux financiers, d’autant que la cellule TRACFIN du ministère des finances participe à la lutte contre le terrorisme. Aucune limite ne doit freiner le combat mené contre toutes les criminalités, quelles que soient leurs formes.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Notre Commission et la commission des Finances ont décidé ce matin de créer une mission d’information commune afin de vérifier la pertinence du « verrou de Bercy ». Nous serons donc amenés à revenir sur ce sujet prochainement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL179 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. On ne pourra pas dire, après cette série d’amendements, que nous ne proposons pas un arsenal complet pour lutter contre l’évasion et la fraude fiscale !

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL178 du même auteur.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise également à supprimer le « verrou de Bercy », mais uniquement en cas de « connexité avec d’autres infractions faisant l’objet d’une procédure judiciaire, de découverte incidente dans le cadre d’une procédure pénale, de blanchiment de fraude fiscale, liées au financement direct ou indirect d’actes de terrorisme ».

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle aborde l’amendement CL186 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Notre rapporteur acceptera peut-être de considérer que cet amendement est bien en rapport avec l’objet du projet de loi.

J’ai lu récemment un ouvrage écrit par M. Jean-François Gayraud, commissaire de police à l’unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT), intitulé L’art de la guerre financière, et qui montre bien l’existence de liens entre la criminalité financière, l’évasion fiscale et le terrorisme à l’échelle mondiale.

Nous souhaitons modifier le code monétaire et financier afin d’y insérer une « liste » des pays qui financent directement ou indirectement des actes de terrorisme, au niveau international.

Les mesures que nous proposons méritent d’être complétées par un dispositif qui prenne en compte une approche géopolitique du terrorisme, car nous n’avons pas affaire à un phénomène endogène et national. Nos auditions ont montré que les évolutions sur les théâtres d’opérations militaires extérieures contribuaient à la diminution, en France, du nombre des candidats au départ.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il ressort de l’exposé sommaire lui-même qu’il existe déjà des listes, établies au niveau international, d’États et d’organisations finançant le terrorisme. Il ne semble pas utile d’en dresser une de plus au niveau national.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL187 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement vise à mettre en place un premier outil d’un arsenal de mesures offensives et défensives permettant de tarir les sources de financement des activités terroristes.

S’il est adopté, le ministre de l’intérieur pourra ordonner la réquisition des biens des pays inscrits sur la « liste noire » prévue au précédent amendement, dès lors qu’ils ne sont pas concernés par l’immunité diplomatique ou consulaire garantie par les conventions de Vienne de 1961 et de 1963. Cette procédure s’inspire d’une disposition déjà présente à l’article 422-6 du code pénal, relative aux personnes physiques ayant financé directement ou indirectement le terrorisme.

Le régime juridique à instaurer pour la confiscation des biens d’un État soutenant les actes terroristes est nécessairement exorbitant du droit commun. L’opportunité d’une telle décision sera évaluée par le ministre de l’intérieur, après avis des ministres chargés de l’économie, des finances, de la défense et des affaires étrangères.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL205 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Dans le même état d’esprit, si un État est inscrit sur cette liste noire, tous ses investissements étatiques ou paraétatiques, via des fonds souverains, voire des personnes physiques ou morales, seront interdits dans tous les secteurs de l’économie, sauf autorisation expresse du ministre concerné. Nous ne faisons là que compléter le régime spécial prévu par le code monétaire et financier. Si un État finançant directement ou indirectement le terrorisme devenait propriétaire, actionnaire principal ou actionnaire minoritaire d’une entreprise importante en France, d’une usine vitale pour un bassin d’emploi, voire d’un grand club sportif, il pourrait disposer d’un pouvoir d’influence et d’ingérence dans notre pays potentiellement très nuisible à l’intérêt général.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL175 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. L’objectif poursuivi par cet amendement est de s’attaquer fermement au financement des actes de terrorisme qui pourraient être facilités par la fraude, l’évasion fiscale et le blanchiment d’argent que permettent les paradis fiscaux contre lesquels lutte le Groupe d’action financière (GAFI). Des masses considérables d’argent transitent par les paradis fiscaux. Compte tenu du lien existant entre ces derniers, le blanchiment et le financement des actes terroristes, nous proposons d’interdire aux banques exerçant en France d’avoir une activité, a fortiori des filiales, dans un paradis fiscal.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’activité bancaire et la lutte contre les paradis fiscaux me paraissent éloignées de l’objet du texte.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle aborde l’amendement CL180 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous souhaitons donner une portée réellement contraignante aux mesures contre le blanchiment et le financement des actes terroristes contenues dans l’ordonnance du 1er décembre 2016 transposant une directive européenne et modifiant notamment l’article L. 561-36 du code monétaire et financier.

Le Gouvernement, à cette occasion, a élargi le champ des acteurs concernés par la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et pouvant faire l’objet de sanctions – intermédiaires d’assurance, en opérations de banque ou en financement participatif, par exemple.

La rédaction retenue laisse cependant une marge d’appréciation à l’autorité disposant du pouvoir de sanction pour lancer des poursuites, ce qui nous paraît particulièrement laxiste, alors que les scandales relatifs au rôle joué par les banques et les gestionnaires d’actifs dans l’évasion fiscale et l’utilisation des paradis fiscaux n’ont jamais été aussi nombreux. Nous proposons de corriger cela.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL188 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. En juillet dernier, le Qatar ainsi que d’autres pays, telle l’Arabie saoudite, ont été accusés par d’autres États d’avoir financé directement ou indirectement la commission d’actes terroristes. En demandant un rapport d’information sur ce sujet, nous souhaitons que le Parlement dispose de données clarifiées quant à la réalité de ces graves accusations concernant des États avec qui la France a, sous les précédents gouvernements, noué des liens diplomatiques, militaires, économiques et commerciaux particulièrement étroits que l’actuel Gouvernement semble vouloir pérenniser.

Par ailleurs, il est nécessaire que le Parlement puisse évaluer précisément quels risques posent les investissements réalisés sur notre territoire par des États finançant directement ou indirectement la commission d’actes terroristes. Ce rapport permettra en outre d’asseoir la légitimité de la potentielle inscription d’un ou de plusieurs États sur la liste prévue par le nouvel article L. 151-1 bis du code monétaire et financier.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL165 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement a pour but de renforcer le contrôle du Parlement sur la délivrance d’autorisations préalables d’exportation, ainsi que sur les décisions de suspension, de modification, d’abrogation ou de retrait des autorisations prévues par les articles L. 2335-3 et L. 2335-4 du code de la défense.

Ce rôle accru du Parlement dans un domaine aussi fondamental pour la République que l’exportation d’armes à des États tiers découle logiquement de l’article 34 de la Constitution, qui dispose que la loi fixe les règles concernant « l’organisation générale de la défense nationale », ainsi que de la place qui lui est accordée en matière d’opérations extérieures par l’article 35 de la Constitution.

Le Parlement peut en effet être le lieu d’un débat ouvert sur les risques encourus en cas d’autorisation d’exportation à un État tiers posant de réelles difficultés. La légitimité du Parlement est bien plus forte que celle d’une décision prise par l’exécutif, et non personnalisée. Les choix en matière de politique étrangère relèvent d’un débat élargi devant la représentation nationale.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il s’agit à mon sens d’un cavalier législatif, tout comme les amendements suivants de M. Bernalicis et de ses collègues du groupe La France insoumise.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL164 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Lutter efficacement contre les actes terroristes en France et à l’échelle internationale implique de s’attaquer aux racines profondes qui sont la cause directe ou indirecte de ces actes, notamment l’utilisation détournée d’armes exportées par la France en vue de la déstabilisation d’un ordre régional, zonal ou international par un usage criminel contraire à l’autorisation initialement accordée par notre pays.

Par cet amendement, et en cohérence avec la proposition 56 de notre programme, nous proposons que la France refuse de reconnaître la légitimité de toute intervention militaire conduite sans mandat de l’ONU. Encadrer l’octroi ou la modification d’autorisations préalables d’exportation d’armes serait une garantie contre l’utilisation de ces armes pour la commission de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou attaques contre des populations civiles.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL167 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. En complément de l’amendement précédent, le présent amendement traite spécifiquement des accusations relatives à l’utilisation d’armes françaises par l’Arabie saoudite dans le cadre de la guerre menée par le Conseil de coopération du Golfe – sans mandat du Conseil de sécurité de l’ONU – au Yémen. Il est nécessaire que le Parlement dispose d’une information pleine et entière sur l’utilisation potentiellement détournée de nombreuses armes exportées par la France et sur la méconnaissance de nos engagements internationaux.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle rejette également, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL166 du même auteur.

Puis elle étudie l’amendement CL196 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. En cohérence avec les propositions que nous avons défendues pendant la campagne présidentielle, nous souhaitons créer une commission parlementaire, composée à parts égales de députés et de sénateurs, chargée de vérifier l’efficacité et la nécessité des mesures prises pour la protection de nos concitoyens, et de s’assurer que les libertés fondamentales sont respectées et que les fonctionnaires chargés de notre sécurité travaillent dans des conditions décentes.

Chacune des atteintes successives qui ont été portées à notre sécurité collective a donné lieu à une certaine précipitation, sans que l’on prenne le temps d’évaluer l’efficacité des mesures prises. Nous devons agir avec discernement, et la question de la sécurité des Français ne devrait pas être confisquée par un pouvoir technocratique rendant peu de comptes au peuple. C’est en multipliant les interactions entre celui-ci, ses représentants et les forces de police que nous parviendrons à une amélioration qualitative de l’action policière.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine enfin l’amendement CL194 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. La question du terrorisme est liée à la question géopolitique. Ce que dit la presse au sujet de certains États finançant directement ou indirectement le terrorisme ne peut être entièrement faux, même si ce n’est pas entièrement vrai non plus, et le fait que nous restions, nous parlementaires, dans le brouillard pose problème.

Cet ultime amendement porte sur les douanes, sujet à côté duquel nous ne pouvons passer, et je regrette au passage que nous n’ayons pas entendu les représentants de la direction des douanes et de son personnel sur la question du contrôle des marchandises. Il faut savoir, en effet, que des personnes recherchées ont pu être arrêtées grâce à des contrôles douaniers : après l’attaque commise au Musée juif de Bruxelles, par exemple, ce sont les douanes françaises qui ont intercepté l’auteur des faits.

Sous la précédente législature, 1000 recrutements avaient été promis. En réalité, 500 seulement ont été opérés, complétés par l’annulation de 500 suppressions de postes. Nous restons bien en-deçà des objectifs comme des besoins, et nous suivrons avec vigilance les décisions de M. Darmanin en la matière.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Chers collègues, nous arrivons au terme de quelque treize heures de réunion, en comptant l’audition du ministre et la discussion générale qui ont eu lieu hier. Nous avons examiné près de 300 amendements. Je remercie en votre nom M. le ministre d’État (Applaudissements.), ainsi que notre rapporteur pour les nombreuses auditions qu’il a conduites et le travail qu’il a accompli. (Applaudissements.)

M. le ministre d’État. Et nous remercions la présidente ! (Applaudissements.)

La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.

*

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi (n° 104) renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

fiche n° 1 : la lÉgislation anti-terroriste (2012-2017)

La France a renforcé, au cours du dernier quinquennat, les moyens juridiques permanents utilisés par les services d’enquête et les magistrats pour détecter et réprimer les menaces terroristes :

1) la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme a permis d’appliquer la loi pénale française aux crimes et délits qualifiés d’actes de terrorisme commis à l’étranger par un Français ou par une personne résidant habituellement sur le territoire français ;

2) la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme a instauré un dispositif administratif d’interdiction de sortie du territoire et, sur le plan judiciaire, un délit d’entreprise terroriste individuelle. Elle a, en outre, facilité les perquisitions de données informatiques, étendu l’enquête sous pseudonyme à l’ensemble de la criminalité et de la délinquance organisées et ouvert la possibilité de capter des données informatiques reçues ou émises par des périphériques audiovisuels de type Skype ;

3) la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement a doté notre pays d’un cadre juridique de surveillance administrative des activités susceptibles de porter atteinte à certains intérêts protégés, par la mise en place d’un régime d’autorisation des techniques de recueil de renseignements sous un double contrôle administratif et juridictionnel ;

4) la loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales a autorisé, aux seules fins de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation, la surveillance des communications qui sont émises ou reçues à l’étranger ;

5) la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs a élargi les prérogatives des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP (inspection visuelle et fouille des bagages, palpations de sécurité) et a introduit une procédure d’enquête administrative concernant les personnels employés dans les sociétés de transport et affectés à des emplois en lien direct avec la sécurité des usagers ;

6) la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale a accru les moyens mis à la disposition des juges d’instruction et des procureurs de la République. Ils peuvent désormais utiliser des dispositifs techniques spéciaux d’investigation, dont certains étaient jusque-là réservés aux services de renseignement ou à l’instruction. Les perquisitions domiciliaires nocturnes, en enquête comme à l’instruction, ont été facilitées dans les affaires présentant un caractère terroriste.

Cette loi a également créé de nouvelles infractions terroristes en incriminant la provocation à la commission d’actes de terrorisme ainsi que l’entrave au blocage des sites faisant l’apologie du terrorisme. Elle a par ailleurs donné la possibilité au Gouvernement d’intégrer le renseignement pénitentiaire dans la communauté du renseignement.

La loi du 3 juin 2016 a enfin accru l’efficacité des contrôles d’identité, décidés par le procureur de la République et sous son contrôle, en autorisant l’inspection visuelle et la fouille des bagages. Les personnes dont le comportement paraîtrait lié à des activités terroristes peuvent désormais être retenues, afin d’examiner leur situation, pendant une durée maximum de quatre heures. Les individus qui se sont rendus sur des théâtres d’opérations terroristes peuvent faire l’objet d’une assignation à résidence ou d’autres mesures de contrôle administratif à leur retour ;

7) la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a enfin durci les modalités d’aménagement de peine des personnes condamnées pour terrorisme, allongé les délais de détention provisoire pour les mineurs mis en cause dans des procédures terroristes, aggravé les peines encourues en matière d’association de malfaiteurs en vue d’une entreprise terroriste et rendu systématique, sauf en cas de décision motivée du juge, le prononcé de la peine complémentaire d’interdiction du territoire français pour les condamnés terroristes étrangers ;

8) la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a adapté les cadres légaux d’usage des armes par les forces de sécurité intérieure et créé un cadre juridique complet pour l’intervention d’agents privés de sécurité.

fiche n° 2 : LES MESURES administratives PERMISES par la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence

fiche N° 3 : Les lois de prorogation de l’État d’urgence depuis le 14 novembre 2015

L’état d’urgence a été déclaré par les décrets n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

Il a ensuite été prorogé à six reprises :

1) loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions (prorogation de l’état d’urgence aggravé + modernisation du régime juridique de l’état d’urgence + renforcement des mesures qu’il permet) ;

2) loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (prorogation de l’état d’urgence aggravé) ;

3) loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (prorogation de l’état d’urgence) ;

4) loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste (prorogation de l’état d’urgence aggravé + prise en compte de la jurisprudence constitutionnelle + renforcement des mesures de l’état d’urgence) ;

5) loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (prorogation de l’état d’urgence aggravé + modernisation du régime juridique de l’état d’urgence) ;

6) loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (prorogation de l’état d’urgence aggravé).

fiche n° 4 : bilan de la cinquiÈme phase de l’État d’urgence

Au 30 juin 2017

Mesures individuelles

Mesures collectives

Source :contrôle parlementaire de l’état d’urgence.

1. Assignations à résidence

Depuis le 22 décembre 2016, 90 arrêtés d’assignation à résidence ont été pris. Au 30 juin 2017, 62 personnes faisaient l’objet d’une assignation à résidence sur le territoire national, les abrogations résultant le plus souvent d’une incarcération des individus concernés pour non-respect des obligations de leur assignation ou dans le cadre de poursuites judiciaires pour d’autres faits. Par ailleurs, certains arrêtés d’assignation à résidence, d’une durée supérieure à 12 mois, n’ont pas fait l’objet d’un renouvellement.

Comme l’indique l’exposé des motifs du présent projet de loi, « si une quinzaine d’individus est assignée à résidence depuis plus d’un an, la plupart des mesures initiales ou de renouvellements les concernant ont été validées par le juge administratif à plusieurs reprises, tant en référé qu’au fond (75 recours dont 38 en référé et 37 au fond, certains assignés ayant introduit pas moins de dix référés et autant d’instances au fond et seuls deux n’ayant jamais saisi le juge), y compris au regard de l’exigence d’éléments nouveaux ou complémentaires désormais prévue par la loi telle qu’interprétée par le Conseil constitutionnel pour prolonger une assignation au-delà d’une durée cumulée de 12 mois. Ces validations successives, après contrôle approfondi par le juge, témoignent s’il en était besoin de la pérennité des comportements ayant justifié les mesures initiales, les juges relevant d’ailleurs régulièrement que les intéressés n’ont nullement manifesté leur intention de prendre leurs distances avec l’islamisme radical. Par ailleurs, si la portée de ces mesures pour les individus concernés est certes importante, à mesure que le temps s’écoule, la délivrance de sauf-conduits ponctuels ou d’aménagements plus structurels pour tenir compte de leur activité professionnelle ou de contraintes familiales, permet de concilier les exigences liées à l’ordre public et celles de la vie privée et familiale des intéressés. »

Source : étude d’impact du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

2. Perquisitions administratives

On dénombre 161 perquisitions depuis le 22 décembre 2016, soit moins d’une par jour, dont 17 perquisitions nocturnes. 84 d’entre elles ont donné lieu à des consultations de données informatiques sur le lieu perquisitionné, 14 à des copies de données informatiques et 27 à des saisies de matériels informatiques ([91]).

L’exposé des motifs cite des exemples témoignant de l’utilité de ces perquisitions :

« [Q]uelques jours avant la fin de la quatrième période de l’état d’urgence, le 14 décembre 2016 à Pau, une perquisition administrative a été menée au domicile de deux individus, dont l’un a notamment été signalé après les attentats du 13 novembre 2015 pour prosélytisme et tentative d’endoctrinement. Lors de cette perquisition ont été découvertes de nombreuses vidéos d’exécutions et de décapitations. Le téléphone et la tablette appartenant à l’un d’eux contenaient des moyens d’anonymisation, de cryptage et de messageries cryptées. Enfin, la photo du profil utilisé sur ces messageries cryptées supportait une inscription en langue arabe suivie d’un message en français : « ET TUEZ-LES où que vous les rencontriez ». Suite à l’ouverture d’une enquête préliminaire pour apologie du terrorisme et consultation habituelle de sites internet à caractère terroriste, les deux individus ont été placés en garde à vue le 1er février. L’un d’entre eux a été condamné, le 16 mars 2017, à 4 ans de prison ferme par le tribunal correctionnel de Pau. »

3. Les autres mesures de l’état d’urgence

L’autorité administrative a désormais la possibilité d’interdire les cortèges, défilés et rassemblements dont elle n’est pas en mesure d’assurer la sécurité compte tenu des moyens dont elle dispose. À ce titre, 15 décisions préfectorales de cette nature ont été prises ([92]).

Comme l’indique l’exposé des motifs du présent projet de loi, « seize lieux de culte ont été fermés sur le fondement de l’article 8 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, soit à raison du caractère radical des prêches tenus par l’imam qui constituaient des appels à la haine, à la violence et à la discrimination entre les religions, soit à raison des activités qui s’y tenaient telles que l’organisation de filières de recrutement pour le jihad ou d’écoles coraniques endoctrinant au jihad. Treize sont encore fermés à ce jour et pour deux d’entre eux, l’association gestionnaire a également été dissoute sur le fondement de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. »

Depuis la loi du 21 juillet 2016, les préfets ont la possibilité d’ordonner des contrôles d’identité, l’inspection visuelle et la fouille des bagages ainsi que la visite des véhicules, alors que cette prérogative est, dans le droit commun, conférée au procureur de la République. Cette faculté a été assez largement mise en œuvre : plus de 4 000 arrêtés ont été pris depuis l’adoption de cette mesure, et 2 148 depuis le débat de la cinquième phase de l’état d’urgence ([93]). À la suite des attentats et tentatives d’attentats dans le métro à Saint Pétersbourg et à Stockholm, pour la première fois, ce dispositif a été utilisé à Paris pour sécuriser les transports en commun la nuit. Il faut noter toutefois que cette possibilité reste utilisée de manière très hétérogène selon les départements, 8 étant à l’origine de 90 % des mesures ([94]).

Les autres mesures ont été relativement peu utilisées depuis le 22 décembre dernier avec, au 30 juin 2017, 48 interdictions de séjour ou d’accès, 5 actes relatifs à la fermeture de sites ou de lieux de réunion et la création de 19 zones de protection.

fiche n° 5 : les fichiers de passagers aÉriens, maritimes et ferroviaires avant et aprÈs la rÉforme

(*) Système européen de traitement des données d’enregistrement et de réservation.

(**) Advanced Passenger Information : données d’enregistrement et d’embarquement.

(***) Passenger Name Record : données de réservation.

FICHE N° 6 : LA DIRECTIVE sur les donnÉs des dossiers passagers de l’union europÉenne, dite « PNR »

1. Le processus d’adoption de la directive

2011 : présentation de la proposition de directive par la Commission européenne

Avril 2012 : adoption de la proposition par le Conseil de l’Union européenne

Avril 2013 : rejet par la commission des libertés civiles du Parlement européen (désaccord sur la nécessité et la proportionnalité du dispositif, le champ des infractions et des vols concernés, la durée de conservation des données et le fonctionnement du système de traitement des données collectées)

Juin 2013 : vote en session plénière du Parlement européen en faveur du renvoi de la proposition devant la commission des libertés civiles

Novembre 2014 : nouveau débat devant la commission des libertés civiles mais désaccord persistant (quelques mois après l’arrêt de la CJUE invalidant la directive 2006/24/CE sur la conservation des données de connexion, jugée contraire aux articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne)

Février – novembre 2015 : adoption par le Parlement européen d’une résolution sur les mesures de lutte contre le terrorisme en faveur de la finalisation de la directive « PNR » (février 2015) et d’une résolution sur la prévention de la radicalisation et du recrutement de citoyens de l’Union par des organisations terroristes dans laquelle il réaffirme son engagement à faire aboutir la discussion sur la directive « PNR » (novembre 2015), à la suite des attentats terroristes de janvier et novembre à Paris

Février 2015 : présentation d’un nouveau projet de texte par le rapporteur au Parlement européen

15 juillet 2015 : adoption du texte par la commission des libertés civiles et d’un mandat pour ouvrir les négociations avec le Conseil des ministres de l’Union européenne

Septembre – décembre 2015 : négociations tripartites (« trilogues ») entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, en parallèle des trilogues sur le règlement et la directive relative à la protection des données à caractère personnel

10 décembre 2015 : approbation par la commission des libertés civiles de l’accord provisoire conclu entre le Parlement européen et le Conseil

Avril 2016 : adoption de l’acte par le Parlement européen et le Conseil puis publication

25 mai 2018 (au plus tard) : transposition des dispositions de la directive par chaque État membre.

2. Le contenu de la directive

Vols inclus dans le champ d’application :

Transfert, par les transporteurs aériens, des données PNR des passagers de vols extra-UE ; possibilités pour les États d’inclure également les données PNR des passagers de vols intra-UE (après information écrite de la Commission) et de solliciter les opérateurs économiques autres que les transporteurs aériens (agences, organisateurs de voyage) lorsqu’ils détiennent des données PNR

Finalités limitativement énumérées : prévention et détection d’infractions terroristes et d’infractions graves (traite d’êtres humains, participation à une organisation criminelle, cybercriminalité, pédopornographie, trafic d’armes, de munitions et d’explosifs…) et réalisation d’enquêtes et de poursuites en la matière

Modalités de traitement et de conservation des données collectées :

Données PNR transférées par les transporteurs ou opérateurs économiques aux « unités nationales de renseignements sur les passagers », seules habilitées à les communiquer aux services de sécurité et à Europol et ayant pour obligation de désigner un délégué à la protection des données

Interdiction de collecter et d’utiliser les données sensibles des passagers, qui révèleraient de manière directe ou indirecte la nationalité d’une personne, son origine ethnique, ses croyances religieuses ou philosophiques, son opinion politique, son appartenance à un syndicat, son état de santé ou son orientation sexuelle

Conservation des données pendant 5 ans, « non masquées » durant les six premiers mois (avec des données d’identification personnelle) puis « masquées » pendant les quatre ans et demi restant (anonymisation des noms, adresse et coordonnées du passager)

3. Les objectifs de la directive

Compléter le dispositif européen existant – directive sur les informations préalables sur les passagers (API), système d’information Schengen (SIS), système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II) – qui ne permet pas aux autorités répressives d’identifier des suspects inconnus des services de police

Renforcer la sécurité des citoyens européens en empêchant le passage à l’acte d’individus impliqués dans la préparation ou la commission d’actes de terrorisme ou le crime organisé :

Savoir si, compte tenu de ses déplacements, une personne présente un risque et doit faire l’objet d’une attention ou d’un contrôle particuliers (ciblage)

Savoir si une personne recherchée s’apprête à prendre un vol au départ ou à l’arrivée du territoire français, grâce au croisement de fichiers tels que le fichier des personnes recherchées (FPR), le fichier des objets et des véhicules signalés (FOVes) ou le système d’information Schengen II (criblage)

Améliorer le partage des informations entre services de police et de renseignements européens

FICHE N° 7 : Le cadre légal d’autorisation des techniques de renseignement

Le livre VIII du code de la sécurité intérieure, tel qu’il résulte de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, fixe les règles générales applicables aux activités de renseignement.

1. Une liste limitative des services autorisés à adresser des demandes

– pour l’ensemble des finalités énumérées par le code de la sécurité intérieure, les six services spécialisés de renseignement (le « premier cercle » de la communauté du renseignement) : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et le service de traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN) ;

– pour certaines finalités et pour une liste définie de techniques, certains services des ministères de la défense, de l’intérieur ou de l’économie énumérés par le décret n° 2015-1639 du 11 décembre 2015 relatif à la désignation des services autres que les services spécialisés du renseignement (le « deuxième cercle » de la communauté du renseignement).

2. Une procédure administrative d’autorisation préalable

Toute demande d’utilisation d’une technique de renseignement (recueil des données de connexion, interceptions de sécurité, sonorisation de lieux privés, captation de données informatiques) doit :

– être écrite et motivée (technique à mettre en œuvre, service pour lequel elle est présentée, finalités poursuivies, motifs des mesures, durée de validité de l’autorisation, personnes, lieux ou véhicules concernés) et émaner du ministère de tutelle du service de renseignement ;

– être soumise au Premier ministre qui délivre l’autorisation de mise en œuvre après l’avis obligatoire de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) ; en cas d’avis défavorable de la CNCTR, l’autorisation doit indiquer les motifs pour lesquels cet avis n’a pas été suivi.

En cas d’urgence absolue et pour certaines finalités, le Premier ministre peut délivrer de manière exceptionnelle l’autorisation de mise en œuvre sans avis préalable de la CNCTR, qui en est alors informée sans délai et par tout moyen et reçoit, dans un délai maximal de 24 heures à compter de la délivrance de l’autorisation, tous les éléments de motivation et ceux justifiant le caractère d’urgence absolue.

Hors les cas des techniques de renseignement intrusives, l’autorisation ne peut être délivrée pour une durée supérieure à quatre mois. Elle est renouvelable dans les mêmes conditions.

La demande et l’autorisation sont enregistrées dans des registres tenus à la disposition de la CNCTR.

3. Des conditions de conservation des renseignements encadrées

(*) Hors les cas dans lesquels les renseignements concernent une requête dont le Conseil d’État a été saisi.

(**) À compter de la date de recueil des renseignements. Si ces renseignements sont chiffrés, le délai court à compter de la date de leur déchiffrement.

4. La protection particulière de certaines professions ou fonctions

Un parlementaire, un magistrat, un avocat ou un journaliste ne peut être l’objet d’une demande de mise en œuvre, sur le territoire national, d’une technique de recueil de renseignement à raison de l’exercice de son mandat ou de sa profession.

Lorsqu’une telle demande concerne l’une de ces personnes ou ses véhicules, ses bureaux ou ses domiciles, l’avis de la CNCTR est examiné en formation plénière. La procédure d’autorisation dérogatoire prévue en cas d’urgence absolue n’est pas applicable à ces personnes.

Contribution de M. Éric Ciotti, co-rapporteur sur la mise en application de la loi

(article 86, alinéa 7, du Règlement)

I. Le projet de loi intervient alors que notre pays connaît une menace terroriste très forte

Dans la nuit du 13 novembre 2015 le précédent Président de la République a demandé la mise en place de l’état d’urgence, prorogé à six reprises par le Parlement.

Depuis cette date, la menace ne s’est pas affaiblie, bien au contraire.

Les chiffres sont alarmants : depuis 2015, 239 de nos concitoyens ont perdu la vie au cours d'un attentat, 12 attentats ont été déjoués par les services de renseignement et de sécurité intérieure en 2017, 18 500 individus sont fichés dans le FSPRT (fichier des signalés pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste) contre 14 500 un an auparavant et la DGSI suit 4 000 individus qui constituent le haut du spectre, susceptibles de passer à l’action.

Les signaux constatés sur notre sol au cours des derniers mois montrent que notre pays demeure une cible privilégiée d'attentats. Nous demeurons engagés sur ce « long chemin tragique » qu’évoquait l’ancien directeur général de la sécurité intérieure lorsque je présidais la commission d’enquête sur les filières terroristes, constituée après l’attentat contre Charlie Hebdo au début de l’année 2015.

Les 13 lois de lutte contre le terrorisme adoptées depuis 2012 n’ont apporté que des réponses partielles et nous regrettons que le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ne réponde pas aux impératifs de sécurité auxquels notre pays est confronté.

II. En effet, le projet de loi marque d’une part la sortie de l’état d’urgence et il signe, d’autre part, la fin des contrôles aux frontières mis en place à l’occasion de la COP 21 et dont l’arrêt est prévu le 11 novembre

Nous contestons avec force le postulat du Gouvernement selon lequel il est nécessaire de sortir de l’état d’urgence.

La loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence apporte des outils pertinents à nos forces de l’ordre. Ainsi, depuis le début de sa mise en place, il y a eu plus de 4 500 perquisitions administratives. Preuve de leur efficacité, 30 procédures judiciaires ont été ouvertes par la section anti-terroriste du parquet de Paris des chefs d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste à la suite d'une perquisition administrative. Il y a également eu, entre autres, 708 assignations à résidence ou encore 618 interdictions de séjour ou d’accès.

Parallèlement, ce projet de loi est concomitant à la fin des contrôles aux frontières. Comme le souligne l’étude d’impact, les contrôles aux frontières intérieures ont fait la preuve de leur utilité pour prévenir le terrorisme. Outre leur caractère dissuasif, ils ont permis la surveillance et l'interpellation de très nombreux individus signalés dans les bases de données européennes et nationales en raison de la menace qu'ils représentent. À cet égard, le quadruplement du nombre de détections dans les fichiers de police à la frontière depuis 2014 confirme, d'une part, l’efficacité de ces contrôles frontaliers et, d'autre part, la nature pérenne d'un risque élevé pour la sécurité intérieure. Les dispositions prévues à l’article 10 pour pallier la suppression des contrôles aux frontières sont tout à fait insuffisantes et n’auront en aucun cas un effet équivalent à ceux-ci.

III. Le projet de loi constitue un net recul par rapport à l’état d’urgence et comporte des lacunes considérables.

3.1 – Les principales mesures de l’état d’urgence ont été vidées de leur substance ou supprimées

Le projet de loi transpose dans le droit commun certaines mesures autorisées par la loi du 3 avril 1955, telles que les assignations dans un périmètre géographique déterminé et les obligations particulières de surveillance (article 3) ou les perquisitions administratives, y compris de nuit, et les saisies de données informatiques (article 4).

Néanmoins, le champ d'application de ces mesures apparaît plus restreint, tant dans les motifs qui pourraient justifier leur mise en œuvre, que les personnes qui pourraient en faire l’objet, ou les mesures applicables.

Le projet de loi vise également à permettre au préfet de prononcer la fermeture de lieux de culte aux fins de prévention des actes de terrorisme mais les conditions de la fermeture du lieu de culte seraient plus restrictives que celles posées par l'article 8 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

Ces reculs sont préoccupants, la sortie de l’état d’urgence ne peut conduire à priver les services de certains outils leur permettant de limiter le risque de passage à l’acte. En particulier, le contrôle du juge risque de réduire leur rapidité d’action, pourtant indispensable.

Pire, d’autres mesures ont disparu, comme la possibilité pour le préfet d'interdire le séjour aux individus dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics, d'ordonner des contrôles d'identité, l'inspection visuelle et la fouille des bagages et la visite des véhicules – pourtant utilisée plus de 2 000 fois – ou l’interdiction de manifestation.

3.2 – Pour lutter contre le terrorisme il faut utiliser, avec force, plusieurs leviers

a. Au plan opérationnel et donc budgétaire

Il faut veiller à ce que le renforcement des moyens d’expertise et d’intervention des forces de sécurité soit une priorité budgétaire.

Il est impératif de procéder à des arbitrages budgétaires assumés, permettant de renforcer le cœur des missions régaliennes de l’État en assumant, parallèlement, une diminution de divers budgets d’intervention sociale. En 1965, l'État consacrait 6,5 % du PIB à la Justice, la Défense et la Sécurité. Aujourd’hui, c’est à peine 3,16 % du PIB qui est dévolu aux dépenses régaliennes (0,85 % pour la Sécurité, 0,37 % pour la Justice et 1,80 % pour la Défense). Parallèlement, les dépenses sociales atteignent 31,5 % du PIB (OCDE, 2016).

b. Sur le plan juridique, le dispositif proposé se caractérise par des oublis considérables

– Le texte est silencieux sur le volet préventif, ne prévoyant aucune mesure pour empêcher les djhihadistes bi-nationaux de revenir sur le territoire, à l’instar du passport ban britannique.

– De plus, la lutte contre le terrorisme impose de renforcer le volet répressif. Pour ce faire, nous proposons notamment :

● d’élever à quinze ans – au lieu de dix ans – la peine d’emprisonnement pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme ;

● d’élargir la rétention de sûreté aux auteurs de crimes terroristes qui continuent de constituer une menace à l’issue de leur peine de prison, ce qui existe pour les délinquants sexuels ;

● de favoriser l’éloignement des étrangers présentant une menace pour l’ordre public (en facilitant les expulsions).

– Parallèlement, les forces de l’ordre constituent le premier rempart pour lutter contre la barbarie islamiste, il convient donc de renforcer leurs prérogatives. Dans ce sens, il est devenu indispensable :

● de renforcer les pouvoirs des policiers municipaux, en rendant leur armement systématique et en leur ouvrant la possibilité de procéder à des contrôles d’identité ;

● de simplifier et dématérialiser la procédure pénale afin de permettre aux forces de l’ordre de se recentrer sur leur mission première : la sécurité des Français. Les exigences procédurales n’ont cessé de croître et représenteraient 40 % du temps consacré par les policiers ;

● d’accroître les pouvoirs d’enquête des forces de l’ordre en matière de lutte contre le terrorisme, notamment s’agissant des règles de perquisition.

*

À bien des égards, ce texte constitue une occasion manquée. Contrairement à ce qui est affirmé, il ne saurait remplacer l’état d’urgence. En réalité, la sortie de la loi du 3 avril 1955 ne peut être envisagée sans être accompagnée non seulement de moyens supplémentaires pour réarmer l’État mais également d’une réforme constitutionnelle d’envergure (en particulier pour permettre la rétention administrative et améliorer le régime applicable aux contrôles d’identité, aux fouilles de bagages et de véhicules).

Ce texte, loin d’apporter des améliorations à notre arsenal de lutte contre le terrorisme, va à l’inverse l’affaiblir, au détriment de la sécurité des Français. C’est la raison pour laquelle il apparaît souhaitable de le voir évoluer.

LISTE des personnes entendues et des déplacements effectués par le rapporteur

MINISTÈRES ET ADMINISTRATIONS

Direction générale de la sécurité intérieure

— M. Laurent Nuñez, directeur général

— Mme Marie Deniau, cheffe de cabinet

Direction générale de la gendarmerie nationale

— Général d’armée Richard Lizurey, directeur général

— Mme Sandrine Guillon, magistrate, conseillère juridique et judiciaire

Direction générale de la police nationale

— M. Jean-Marc Falcone, directeur général (jusqu’au 28 août 2017)

— M. Flavio Bonetti, conseiller juridique

Mission interministérielle PNR

— M. Evence Richard, directeur

— Mme Muriel Sylvan, conseillère juridique

Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS)

— M. Jean-Paul Celet, directeur

Ministère de l’économie et des finances – Douanes – Unité Information passagers

— M. Olivier Bardin, directeur

JURIDICTIONS

Cour de cassation

— M. Jean-Claude Marin, procureur général

— M. Frédéric Desportes, avocat général à la chambre criminelle

— Mme Agnès Labrégère-Delorme, secrétaire générale du parquet général

— M. Christophe Soulard, président de la chambre criminelle

Conférence nationale des procureurs généraux

— M. Jean-Jacques Bosc, procureur général près la cour d’appel de Dijon

— Mme Marie-Suzanne Le Quéau, procureure générale près la cour d’appel de Douai

Conférence nationale des procureurs de la République

— M. Marc Cimamonti, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lyon

— M. Christophe Barret, procureur de la République près le tribunal de grande instance de Montpellier

Tribunal de grande instance de Paris

— M. Jean-Michel Hayat, président

— M. François Molins, procureur de la République

— Mme Camille Hennetier, vice-procureure, cheffe de la section antiterroriste

— M. Thierry Fusina, premier vice-président, chargé du service du juge des libertés et de la détention

REPRÉSENTANTS DE MAGISTRATS

Union syndicale des magistrats

— Mme Virginie Duval, présidente

— Mme Nathalie Leclerc-Garret, trésorière nationale

Syndicat de la magistrature

— Mme Clarisse Taron, présidente

— Mme Katia Dubreuil, secrétaire nationale

Syndicat national des magistrats FO

— Mme Claire Danko, membre du conseil national

— M. Marc Lifchitz, membre suppléant du conseil national

Syndicat de la juridiction administrative

— M. Serge Gouès, président

Union syndicale des magistrats administratifs

— Mme Sophie Tissot, présidente

REPRÉSENTANTS DE POLICIERS

Syndicat indépendant des commissaires de police – CFE-CGC

— M. Mickaël Trehen, secrétaire national

Syndicat des commissaires de la police nationale

— Mme Céline Berthon, secrétaire générale

— M. Jérémie Dumont, secrétaire national

— M. David Le Bars, secrétaire national

Syndicat des cadres de la sécurité intérieure

— M. Jean-Marc Bailleul, secrétaire général

— M. Guillaume Ryckewaert, responsable de la section des commissaires

Alliance police nationale

— M. Frédéric Lagache, secrétaire général adjoint

— M. Stanislas Gaudon, secrétaire administratif général adjoint

— M. Pascal Disant, chargé de mission

Syndicat national des personnels de police scientifique

— M. Samuel Rémy, secrétaire général

— M. Benjamin Gayrard, délégué Île-de-France

Synergie-Officiers

— M. David Alberto, conseiller technique

Union des officiers – Force ouvrière

— Mme Sabine Filippini-Rousseau, secrétaire nationale

— M. Hervé Emo, secrétaire général

Unité SGP Police – Force ouvrière

— M. Dominique Ledourner, secrétaire national des conditions de travail

— M. Michel Chouippe-Macé, référent national investigation

UNSA police

— M. Olivier Varlet, secrétaire général adjoint

UNSA Intérieur – Administratifs, techniques, spécialisés

— M. Bertrand Tourillon, secrétaire général adjoint

REPRÉSENTANTS DE GENDARMES

Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie

— M. Bruno Arviset, secrétaire général

— MM. Pascal Estève et Jean-Pierre Malherbe, référents officiers et sous-officiers auprès du directeur général de la gendarmerie nationale

— M. Sébastien Baudoux, membre du conseil

— M. Franck Borde, membre du conseil

— M. Raoul Burdet, membre du conseil

— M. Gérard Dhordain, membre du conseil

— M. Benoit Fassi, membre du conseil

— M. Franck Groizeleau, membre du conseil

— Mme Catherine Hernandez, membre du conseil

— M. Alain Mouline, membre du conseil

— M. Francis Prével, membre du conseil

— M. Grégory Rivière, membre du conseil

— M. Bruno Tromeur, membre du conseil

REPRÉSENTANTS D’AVOCATS

Instances représentatives de la profession d'avocat

— Conseil national des barreaux : Mme Françoise Mathe, présidente de la commission Libertés et droits de l’Homme, et M. Jacques Edouard Brillant, directeur des affaires législatives et réglementaires

— Conférence des Bâtonniers : M. Franck Natali, ancien président

— Barreau de Paris : M. Emmanuel Daoud, membre du conseil de l’Ordre

Syndicats d’avocats

— Confédération nationale des avocats : Mme Thi My Hanh Ngo-Folliot, présidente, et M. Vincent Therthat, vice-président

— Fédération nationale des jeunes avocats : MM. Antonin Péchard et Christophe Cervantes, co-présidents de la commission pénale et droits fondamentaux, Mme Sonia Ouled Cheik, co-présidente de la commission pénale et droits fondamentaux, M. Boris Rosenthal, membre du bureau chargé de la commission pénale et droits fondamentaux

— Syndicat des avocats de France : M. Florian Borg, président, Mme Laurence Roques, secrétaire générale, et M. Matthieu Quinquis, membre

Conférence des avocats du barreau de Paris

— M. Jean-François Morant, premier secrétaire

— M. Marc Bailly, secrétaire

— M. Jérémie Nataf, secrétaire

— M. Olivier Parleani, secrétaire

— M. François Gagey, secrétaire

— M. Antoine Aussedat, ancien secrétaire

— M. Yassine Yakouti, ancien secrétaire

AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

Défenseur des droits ([95])

— M. Jacques Toubon, Défenseur des droits

— M. Richard Senghor, secrétaire général

— M. Pascal Montfort, chef du pôle Justice et libertés

— Mme Muriel Cauvin, conseillère auprès de la directrice de la protection des droits et des affaires judiciaires

— Mme France de Saint Martin, attachée parlementaire

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)

— M. Francis Delon, président

— M. Marc Antoine, conseiller

Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)

— Mme Sophie Nerbonne, directrice de la conformité

— Mme Céline Boyer, juriste au service régalien et collectivités

— Mme Tiphaine Inglebert, conseillère pour les questions institutionnelles et parlementaires

Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)

— Mme Christine Lazerges, présidente

— Mme Pascal Beauvais, membre, professeure à l’Université Paris Ouest – Nanterre

ASSOCIATIONS

Réseau état d’urgence / antiterrorisme

— M. Arié Alimi, membre du réseau, avocat, membre du comité central de la Ligue des droits de l’homme

— M. Vincent Brenghart, membre du réseau, avocat au cabinet Bourdon&Associés

— M. Nadim Houry, membre du réseau et du programme Terrorisme et lutte antiterroriste à Human Rights Watch

— M. Arthur Messaud, membre du réseau, chargé d'analyse juridique et politique à la Quadrature du net

— Mme Laurence Blisson, membre du réseau, secrétaire générale du Syndicat de la magistrature

— Mme Lila Charef, membre du réseau, responsable du service juridique du Collectif contre l’islamophobie en France

— Mme Stéphanie Hennette-Vauchez, membre du réseau, professeure des universités à l’Université Paris Nanterre

— Mme Sihem Zine, membre du réseau, présidente d’Action Droits des Musulmans

DÉPLACEMENT À LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS

(5 septembre 2017, commun avec le contrôle parlementaire de l’état d’urgence)

— M. Michel Delpuech, préfet de police de Paris

— M. Pierre Gaudin, directeur de cabinet

— M. Philippe Dalbavie, conseiller technique chargé des affaires juridiques

— M. Sébastien Durand, conseiller technique chargé de la police

— Mme Françoise Bilancini, directrice du renseignement de la préfecture de police

— M. Christian Sainte, directeur régional de la police judiciaire

— M. François Mainsard, préfet délégué auprès du préfet de police pour la sécurité et la sûreté des plates-formes aéroportuaires Paris-Charles-de-Gaulle et Le Bourget

— M. Jacques Meric, directeur de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne

— Mme Valérie Martineau, sous-directrice de la police d’investigation territoriale

— M. Alain Gibelin, directeur de l’ordre public et de la circulation

— M. Christophe Bernard, chef du service des affaires juridiques et du contentieux

DÉPLACEMENT À LA MAISON D’ARRÊT D’OSNY-PONTOISE (QUARTIER D’ÉVALUATION DE LA RADICALISATION)

(20 septembre 2017)

— M. Stéphane Bredin, directeur de l’administration pénitentiaire

— M. Pierre Maitrot, sous-directeur de la sécurité pénitentiaire à la direction de l’administration pénitentiaire

— Mme Géraldine Blin, chargée de mission « radicalisation » à la direction de l’administration pénitentiaire

— M. Ludovic Friat, adjoint à la cheffe du bureau du renseignement pénitentiaire

— M. Renaud Seveyras, directeur interrégional adjoint, directeur des politiques pénitentiaires, à la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris

— M. Yves Feuillerat, directeur de la maison d’arrêt d’Osny-Pontoise

— Mme Delphine Sene, adjointe au directeur de la maison d’arrêt d’Osny-Pontoise

— Mme Stéphanie Baldassi, directrice des services pénitentiaires d’insertion et de probation

— Représentants des organisations syndicales

([1]) Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions.

([2]) Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

([3]) Loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

([4]) Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

([5]) Loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

([6]) Loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

([7]) Recommandation (UE) 2017/820 de la Commission du 12 mai 2017 relative à des contrôles de police proportionnés et à la coopération policière dans l’espace Schengen.

([8]) Advanced Passenger Information : données d’enregistrement et d’embarquement.

([9]) Passenger Name Record : données de réservation.

([10]) À ce jour, 75 compagnies aériennes ont été raccordées au système, soit plus de 90 % des vols extracommunautaires – la collecte des données n’a pas encore été étendue aux vols intracommunautaires – et 51 millions de passagers par an. À terme, ce sont près de 100 millions de passagers qui seront concernés par ce système.

([11]) Étude d’impact du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (NOR : INTX1716370L/Bleue-1), p. 67.

([12]) Limitation des finalités, fixation d’une durée maximale de conservation des données collectées et pouvoirs de contrôle de la CNCTR pour lui permettre de s’assurer du caractère résiduel des mesures.

([13]) Possibilité introduite par l’article 4 de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

([14]) Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique.

([15]) La palpation de sécurité est une mesure de sécurité qui consiste, en passant les mains sur les habits d’une personne, à écarter tout objet dangereux. Elle se distingue de la fouille au corps, plus attentatoire aux libertés individuelles et soumise à un régime juridique spécifique.

([16]) Sénat, rapport n° 629 de M. Michel Mercier sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, 12 juillet 2017.

([17]) Décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 – loi pour la sécurité intérieure.

([18]) « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. (…) ».

([19]) Dans un arrêt du 12 juin 2014, Centre biblique de la république de Tchouvachie c/Russie, n° 33203/08, la CEDH a conclu à la violation de l’article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, interprété à la lumière du droit à la liberté d’association consacré par l’article 11, car il n’avait pas été démontré que la dissolution de l’association cultuelle constituait l’unique option permettant de répondre aux objectifs poursuivis.

([20]) Voir la décision Benjamin du Conseil d’État du 19 mai 1933.

([21]) Conseil d’État, ordonnance, 9 janvier 2014, requête n° 374508, ministre de l’intérieur c/ Sté Les productions de la plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala.

([22]) Décret du 4 mai 2017 portant dissolution d’une association.

([23]) Décrets du 14 janvier 2016, du 6 mai 2016 et du 24 novembre 2016 portant dissolution d’une association.

([24]) Salle de prière "Nour" (Nice 06 – phase I), Salle de prière du foyer Adef (Pontoise 95 - phase I), Salle de prière "Eden" (Tourette Levens 06 - phase I), Mosquée "Malik ibn Aness" (Ecquevilly 78 - phase IV), Salle de prière "l’Olivet" (Le Cannet 06 – phase I), Mosquée "Masjid al Fah" (Clichy 93 - phase IV), Salle de prière de Drap (06 – phase I), Mosquée "Al Rawda" (Stains 93 - phase IV), Salle clandestine de Beausoleil (06 - phase I), Mosquée "El Islah" (Villiers s/Marne 94 - phase IV), Mosquée de l’Arbresle (69 - phase I), Mosquée "Assouna" (Sète 34 - phase V), Salle de prière de Lagny sur Marne (77 - phase I), Mosquée "Rahma" (Torcy 77 - phase V), Mosquée de Gennevilliers (92 - phase I), Mosquée du Calendal (Aix en P. 13 - phase V), Mosquée de St André la Roche (06 – phase V).

([25]) Rapport n° 629, op. cit.

([26]) TA Versailles, 17 novembre 2016, Association islamique Malik Ibn Anas, n° 1607754 ; CE, 6 décembre 2016, Association islamique Malik Ibn Anas, n° 405 476.

([27]) Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 - M. Cédric D. [Assignations à résidence dans le cadre de l’état d’urgence].

([28]) Avis n° 390867 sur la constitutionnalité et la conformité aux engagements internationaux de la France de certaines mesures de prévention du risque de terrorisme.

([29]) Conseil d’État, Ministre de l’Intérieur c/ M. E, ordonnance du 19 juin 2017, n° 411587.

([30]) Décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017.

([31]) Rapport n° 4281 de MM. Dominique Raimbourg et Jean–Frédéric Poisson (Assemblée nationale, 6 décembre 2016, XIVe législature).

([32]) Cette disposition a ensuite été modifiée, dans le même but, par un amendement du Gouvernement en séance publique, avec l’avis favorable de la Commission.

([33]) Voir la liste des associations engagées dans l’accompagnement des familles et la prise en charge des personnes radicalisées, financées par le Fonds interministériel de prévention de la délinquance en 2015 et 2016, dans le rapport d’information (n° 633, session extraordinaire de 2016-2017) fait par Mmes Esther Benbassa et Catherine Troendlé au nom de la commission des Lois du Sénat sur le désendoctrinement, le désembrigadement et la réinsertion des djihadistes en France et en Europe, annexe, pp. 99-116.

([34]) Rapport d’information (n° 633, session extraordinaire de 2016-2017) précité, pp. 31-32.

([35]) Par la loi n° 2008-1245 du 1er décembre 2008 visant à prolonger l’application des articles 3,6 et 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

([36]) Par la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.

([37]) Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

([38]) Par la publication du décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 relatif à la protection des personnes mentionnées à l’article 706-63-1 du code de procédure pénale bénéficiant d’exemptions ou de réductions de peine.

([39]) Troisième alinéa de l’article 706-161 du code de procédure pénale.

([40]) Au-delà du délai de 48 heures prévu par le droit commun, la garde à vue peut être prolongée, une ou deux fois, de 48 heures par décision du juge des libertés et de la détention. Par ailleurs, l’intervention de l’avocat peut être différée jusqu’à la 72e heure.

([41]) Advanced Passenger Information : données d’enregistrement et d’embarquement.

([42]) Passenger Name Record : données de réservation.

([43]) Pour plus de précisions, se reporter au commentaire de l’article 6.

([44]) Directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

([45]) Passenger Name Record : données de réservation.

([46]) Advanced Passenger Information : données d’enregistrement et d’embarquement.

([47]) Machine Readable Zone.

([48]) Toutefois, aucun fichier de données relatives aux passagers dans le transport maritime ou ferroviaire n’a été constitué à ce jour.

([49]) Articles L. 232-1 à L. 232-6 du code de la sécurité intérieure.

([50]) Article L. 232-7 du même code.

([51]) Origine raciale ou ethnique, convictions religieuses ou philosophiques, opinions politiques, appartenance syndicale, données de santé, données relatives à la vie sexuelle de la personne.

([52]) Telles que la participation à une organisation criminelle, la traite des êtres humains, le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes, la cybercriminalité, le meurtre, les coups et blessures, le vol organisé ou à main armée, ou la contrefaçon et le piratage de produits.

([53]) Avis n° 393348 sur un projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, 15 juin 2017, § 17.

([54]) Considérant 33 de la directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 précitée.

([55]) Par la modification du décret n° 2014-1095 du 26 septembre 2014 portant création d’un traitement de données à caractère personnel dénommé « système API-PNR France » pris pour l’application de l’article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure.

([56]) Au sens du titre Ier du livre IV du code pénal.

([57]) À la différence du système « API-PNR France », ne sont pas concernées les infractions suivantes : le racisme et la xénophobie, l’escroquerie, l’extorsion, la falsification des moyens de paiement et l’incendie volontaire.

([58]) Article 20 de la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances.

([59]) Article 11 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

([60]) Section 3 du chapitre Ier du titre III du livre Ier du code de procédure pénale.

([61]) Livre VIII du code de la sécurité intérieure.

([62]) § 9 de la décision n° 2016-590 QPC du 21 octobre 2016.

([63]) Ibid., § 11 et 12.

([64]) Délibération n° 2/2016 du 10 novembre 2016.

([65]) Ibid.

([66]) Ibid.

([67]) Délibération n° 4/2017 du 9 juin 2017.

([68]) Articles L. 821-1 à L. 821-3 du code de la sécurité intérieure.

([69]) Article L. 821-4 du même code.

([70]) Article L. 821-5 du même code.

([71]) Article L. 821-4 du même code.

([72]) Article L. 821-1 du même code.

([73]) Article L. 821-7 du même code.

([74]) Article L. 841-1 du même code.

([75]) Étude d’impact du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (NOR : INTX1716370L/Bleue-1), p. 79.

([76]) Il s’agit de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et de la défense nationale ; des intérêts majeurs de la politique étrangère, de l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et de la prévention de toute forme d’ingérence étrangère ; des intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France ; de la prévention du terrorisme ; de la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l’article L. 212-1 et des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ; de la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées ; de la prévention de la prolifération des armes de destruction massive.

([77]) Décision n° 2017-648 QOC du 4 août 2017, La Quadrature du net et autres, §11.

([78]) Exposé sommaire de l’amendement n° CL270 du Gouvernement.

([79]) Il s’agit notamment de la dissuasion nucléaire ou de la posture permanente de sûreté aérienne et de sauvegarde maritime.

([80]) Voir supra, le commentaire de l’article 8.

([81]) Articles 23 à 26 bis du règlement (CE) n° 562/2006 afin d’établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles.

([82]) Étude d’impact du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (NOR : INTX1716370L/Bleue-1), p. 81.

([83]) Article 23 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes.

([84]) CJUE, 22 juin 2010, Melki et Abdeli, nos C-188/10 et C-189/10 ; 19 juillet 2012, Adil, n° C-278/12.

([85]) Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

([86]) La liste des ports, aéroports et gares ferroviaires et routières concernés est fixée par un arrêté du 22 mars 2012.

([87]) Décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d’identité, cons. 15.

([88]) CJUE, 22 juin 2010, op. cit., § 74.

([89]) Avis n° 393348 précité, § 25.

([90]) La technique du « compteur outre-mer » consiste à indiquer qu’une disposition est applicable dans une collectivité régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d’une loi déterminée afin de savoir si les modifications ultérieurement apportées à cette disposition y ont été ou non rendues applicables.

([91]) Sénat, rapport n° 591 de Michel Mercier sur le projet de loi prorogeant l’état d’urgence, 28 juin 2017.

([92]) Au 30 juin 2017.

([93]) Au 28 juin 2017.

([94]) Saône–et–Loire, Nord, Seine–et–Marne, Calvados, Paris, Haut–Rhin, Val–d’Oise, Loiret.

([95]) Cet organisme a procédé à son inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.