rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, pour la régulation de la vie publique (n°98).

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION … 13
2. I. le renforcement des garanties de probitÉ dans l’exercice des mandats Électifs
3. 1. Les mesures en matière de prévention des conflits d’intérêts
4. 2. Le contrôle renforcé du respect de leurs obligations fiscales par les membres du Gouvernement et les parlementaires
5. 3. L’introduction de nouvelles sanctions en cas d’atteinte à la probité
6. 4. Le renforcement des moyens de contrôle de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique
7. II. la réforme des conditions d’exercice du mandat parlementaire
8. 1. La suppression de la réserve parlementaire
9. 2. La prise en charge des frais de mandat
10. 3. L’interdiction des emplois familiaux de collaborateurs
11. III. une protection renforcée des collaborateurs parlementaires
12. 1. La reconnaissance d’un statut des collaborateurs parlementaires
13. 2. Une procédure de licenciement des collaborateurs familiaux plus protectrice
14. 3. La clarification du dispositif de licenciement des collaborateurs en raison de la cessation du mandat parlementaire
15. 4. La création d’un parcours d’accompagnement personnalisé des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel
16. IV. L’amÉlioration du financement de la vie politique
17. 1. Les mesures d’encadrement du financement de la vie politique
18. 2. La création d’un médiateur du financement des candidats et des partis politiques
19. 3. La création d’une banque de la démocratie
20. V. DES DISPOSITIONS ADDITIONNELLES SANS LIEN DIRECT AVEC LE PROJET DE LOI INITIAL
21. Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et discussion générale
22. EXAMEN des articles du projet de loi
23. Titre ier Dispositions RELATIVES À LA PEINE D’inéligibilité en cas de crimes ou de manquements à la probité
24. Article 1er (art. L.44-1 [nouveau] L. 340 du code électoral) Élargissement du champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité
25. Article 1er bis A (nouveau) (art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
26. Article 1er bis (supprimé) (art. 432-12 du code pénal) Modification de la définition du délit de prise illégale d’intérêts
27. Article 1er ter (supprimé) (art. L. 228 du livre des procédures fiscales) Limitation de l’application du « verrou de Bercy »
28. Titre ii dispositions relatives À la prévention des conflits d’intêrets
29. Article 2 (art. 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Prévention et traitement des conflits d’intérêts des parlementaires
30. Article 2 bis A (supprimé) Encadrement des conflits d’intérêt dans la fonction publique
31. Article 2 bis (supprimé) (art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Registre des déports des membres du Gouvernement
32. Article 2 ter A (supprimé) (art. L. 1 du livre des procédures fiscales [nouveau]) Interdiction pour le Gouvernement d’adresser des instructions dans le cadre de la délivrance de l’attestation fiscale
33. Après l’article 2 ter A
34. titre ii bis a (supprimé) dispositions relatives À la déontologie des fonctionnaires
35. Article 2 ter B (supprimé) (art. 25 undecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau]) Interdiction pour un ancien fonctionnaire d’exercer des activités de conseil en lien avec sa précédente fonction pendant une durée de trois ans
36. Article 2 ter C (supprimé) (art. 25 duodecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau]) Interdiction pour un fonctionnaire d’exercer une mission de service public en lien avec une précédente activité pendant une durée de trois ans
37. Article 2 ter D (supprimé) (art. 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Encadrement de l’activité de représentant d’intérêts
38. Article 2 ter E (supprimé) Rapport du Gouvernement sur le remboursement des indemnités perçues par certains fonctionnaires au cours de leur scolarité
39. Après l’article 2 ter E
40. TITRE II BIS DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES
41. Article 2 ter (art. L. 4122-8 du code de la défense, L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, art. L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, art. L. 139 B du livre des procédures fiscales, art. 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique
42. Article 2 quater (art. 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Exercice d’un droit de communication direct par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
43. Après l’article 2 quater
44. titre III Dispositions relatives aux emplois de collaborateur parlementaire À l’assemblée nationale et au sénat, de collaborateur de ministre et de collaborateur d’élu local
45. Article 3 Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus et des membres du Gouvernement – conséquences juridiques et financières
46. Après l’article 3 et article 3 bis (art. 8 bis A [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Conditions d’emplois des collaborateurs parlementaires
47. Article 3 ter (supprimé) (art. 9 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’État, art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale et art. 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires de la fonction publique hospitalière) Accès des collaborateurs parlementaires aux concours internes des trois versants de la fonction publique
48. Article 4 (art. 8 bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Interdiction de l’emploi de membres de la famille des parlementaires – conséquences juridiques et financières
49. Après l’article 4
50. Article 5 (art. 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus locaux – conséquences juridiques et financières
51. Article 5 bis (nouveau) (art. 122-18-1 et L. 163-14-4 [nouveaux] du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Nouvelle-Calédonie
52. Article 5 ter (nouveau) (art. 72-6 de l’ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements administratifs) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » aux autorités territoriales de Polynésie française
53. Article 6 Modalités du licenciement des collaborateurs « familiaux » de parlementaires ou d’autorités territoriales
54. Article 6 bis Accompagnement des collaborateurs parlementaires licenciés
55. TITRE IV DiSPOSITIONS RELATIVES À L’INDEMNITÉ DES MEMBRES DU PARLEMENT
56. Article 7 (art. 4 sexies [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale, art. 81 du code général des impôts) Définition par chaque assemblée parlementaire des règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres
57. Article 7 bis (art. 80 undecies du code général des impôts) Imposition des indemnités de fonction complémentaires versées à certains parlementaires exerçant des fonctions particulières
58. TITRE IV bis A DiSPOSITIONS RELATIVES À la nomination DES MEMBRES DU Gouvernement
59. Article 7 ter A (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Procédure préalable à la nomination des membres du Gouvernement
60. TITRE IV bis DiSPOSITIONS RELATIVES aux frais de réception et de représentation des membres du gouvernement ainsi qu’à leur situation fiscale
61. Article 7 ter B (supprimé) (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du Gouvernement
62. Article 7 ter (art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Extension du champ de la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement
63. Après l’article 7 ter
64. titre v dispositions relatives au financement de la vie politique
65. Chapitre Ier Dispositions applicables aux partis et groupements politiques
66. Avant l’article 8
67. Article 8 (art. 11, 11-1, 11-2, 11-3, 11-3-1 [nouveau], 11-4, 11-5, 11-7, 11-8, 11-9, 11-10 [nouveau] et 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie publique, art. 10 de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats) Règles de financement des partis et groupements politiques
68. Après l’article 8
69. Article 8 bis (supprimé) (art. 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) Possibilité pour les parlementaires de ne pas contribuer au financement des partis politiques
70. Chapitre II Dispositions applicables aux campagnes électorales
71. Article 9 (art. L. 52-7-1 [nouveau], L. 52-8, L. 52-10, L. 52-12, L. 113-1, L. 388, L. 392, L. 393, L. 558-37, L. 558-46 et L. 562 du code électoral et art. 15 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales) Règles de financement des campagnes électorales
72. Après l’article 9
73. Article 9 bis (art. L. 52-6 et L. 52-6-1 [nouveau] du code électoral) Conditions d’ouverture et de fonctionnement du compte bancaire ou postal pour une campagne électorale
74. Après l’article 9 bis
75. Chapitre II bis Dispositions relatives à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
76. Article 9 ter (supprimé) (art. L. 52-14 du code électoral) Assistance de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques par des magistrats financiers
77. Chapitre III Accès au financement et pluralisme
78. Article 10 Création d’un médiateur du financement des candidats et des partis politiques
79. Article 11 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) Désignation de la commission permanente compétente pour examiner la candidature à la fonction de médiateur du financement des candidats et des partis politiques
80. Article 12 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour créer une structure dédiée ou un mécanisme de financement en cas de défaillance avérée du marché
81. titre vi dispositions relatives aux représentants au parlement européen
82. Article 13 (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; art. 5-3 [nouveau], 6 et 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen) Extension aux représentants français au Parlement européen des incompatibilités relatives à l’exercice de fonctions de conseil
83. Article 13 bis (nouveau) (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Obligation pour le déontologue de l’Assemblée nationale de déposer une déclaration d’intérêt et une déclaration de situation patrimoniale
84. Article 13 ter (nouveau) (art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Publicité des déclarations de situation patrimoniale des représentants français au Parlement européen
85. Article 14 Modalités d’entrée en vigueur de la modification des déclarations d’intérêts et d’activités et des incompatibilités parlementaires pour les représentants français au Parlement européen
86. Après l’article 14
87. Article 15 (supprimé) Possibilité pour l’ensemble des parlementaires de la circonscription de participer à la commission de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)
88. Après l’article 15
89. Intitulé du projet de loi
90. examen des articles du projet de loi organique
91. titre ier dispositions relatives au président de la république
92. Article 1er (art. 3 et 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct ; art. 3 de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France) Déclaration du patrimoine du Président de la République
93. titre ier bis dispositions relatives aux membres du gouvernement
94. Article 1er bis (art. 5 de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution) Limitation de la durée de l’indemnisation des anciens ministres
95. Après l’article 1er bis
96. Article 1er ter (nouveau) (art. 1er bis [nouveau] de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution) Contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes pressenties pour entrer au Gouvernement
97. TITRE II Dispositions relatives AUX PARLEMENTAIRES
98. Chapitre Ier A (nouveau) Dispositions relatives à l’indemnité parlementaire
99. Article 2 A (nouveau) (art. 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement) Sanction de la perception de rémunérations publiques illégales par des parlementaires
100. Après l’article 2 A
101. Chapitre Ier Dispositions relatives aux conditions d’éligibilité et inéligibilités
102. Article 2 B (nouveau) (art. L.O. 127-1 [nouveau] du code électoral) Éligibilité au Parlement conditionnée par l’absence de certaines mentions de condamnation sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire
103. Article 2 (art. L.O. 136-4 [nouveau], L.O. 176, L.O. 178 et L.O. 319 du code électoral) Contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires
104. Après l’article 2
105. Article 2 bis A (nouveau) (art. L.O. 135-2 du code électoral) Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
106. Après l’article 2 bis A
107. Article 2 bis (art. L.O. 132 du code électoral) Inéligibilité des titulaires de fonctions de direction dans des sociétés d’économie mixte ou des sociétés publiques locales
108. Après l’article 2 bis
109. Chapitre II Dispositions relatives aux incompatibilités
110. Article 3 (art. L.O. 135-1 du code électoral) Champ de la déclaration d’intérêts et d’activités des parlementaires
111. Après l’article 3
112. Articles 4 à 6,6 bis (nouveau), et 7 à 8 (art. L.O. 146, L.O. 146-1, L.O. 146-2 [nouveau], L.O. 151-1 et L.O. 151-2 du code électoral) Incompatibilité du mandat parlementaire avec certaines activités de conseil
113. Article 4
114. Après l’article 4
115. Article 5
116. Après l’article 5
117. Article 6
118. Après l’article 6
119. Article 6 bis (nouveau)
120. Après l’article 6 bis
121. Article 7
122. Article 8
123. Article 8 bis (art. L.O. 144 du code électoral, art. 1er de l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote et art. 2 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Interdiction des parlementaires en mission
124. Article 8 ter (art. L.O. 145 du code électoral) Réserver à la loi la possibilité de prévoir la participation de parlementaires à des organismes extraparlementaires
125. Chapitre III Dispositions relatives à la « réserve parlementaire » et à la « réserve ministérielle »
126. Article 9 (art. 7 et 11-1 [nouveau] de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) Dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements
127. Après l’article 9
128. Chapitre IV Renforcement des obligations de publicité de la « réserve ministérielle »
129. Article 9 bis Transparence de la « réserve ministérielle »
130. Titre II bis Dispositions relatives aux obligations dÉclaratives
131. Article 9 ter (art. L.O. 135-1 du code électoral, 7-3 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature et 10-1-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature) Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et transfert de dispositions intéressant les membres du Conseil supérieur de la magistrature
132. Article 9 quater (art. L.O. 135-3 du code électoral) Exercice par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’un droit de communication sans médiation de l’administration fiscale
133. Article 9 quinquies (supprimé) (art. 9-1 nouveau de l’ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social) Déclarations de situation patrimoniale et d’intérêt des membres du Conseil économique, social et environnemental
134. Après l’article 9 quinquies
135. titre iii dispositions relatives au mÉdiateur du financement des candidats et des partis politiques
136. Article 10 (tableau annexé à la loi n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution) Avis du Parlement sur l’exercice par le président de la République de son pouvoir de nomination du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques
137. TITRE IV Dispositions diverses et transitoires
138. Avant l’article 11
139. Article 11 Modalités d’entrée en vigueur de l’article 2 relatif à la vérification de la situation fiscale des parlementaires
140. Article 12 Modalités d’entrée en vigueur des dispositions renforçant les incompatibilités
141. Article 13 Poursuite de l’exécution des crédits ouverts au titre de la « réserve parlementaire »
142. Article 14 Application du présent projet de loi à tout le territoire de la République
143. Après l’article 14
144. Article 15 (nouveau) (art. L.O. 1112-13 du code général des collectivités territoriales et art. 159 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) Application au référendum local des dispositions de l’article 9
145. Article 16 (nouveau) (art. 196 et 197 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) Extension à certains élus de Nouvelle-Calédonie des incompatibilités parlementaires applicables à certaines activités de conseil
146. Article 17 (nouveau) (art. 64, 114 et 161 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet aux institutions de Nouvelle-Calédonie
147. Article 18 (nouveau) (art. 86 et 129 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) Adaptation des dispositions relatives aux « emplois familiaux » des collaborateurs de cabinet aux institutions de Polynésie française
148. Article 19 (nouveau) (art. 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) Extension à certains élus de Polynésie française des incompatibilités parlementaires applicables à certaines activités de conseil
149. Intitulé du projet de loi organique
150. PERSONNES ENTENDUES ou consultÉes PAR LA RAPPORTEURE
151. Fiche n° 1 : Des lois successives pour la transparence de la vie politique
152. Fiche n° 2 : LES Modalités de recrutement des collaborateurs du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des autorités territoriales
153. Fiche n° 3 : Le statut du collaborateur dans vingt-cinq parlements étrangers
154. Fiche n° 4 : LA Prise en charge des frais liés à l’exercice du mandat de député dans les parlements étrangers
155. Fiche n° 5 : Le régime EN VIGUEUR des incompatibilités parlementaires
156. fiche n° 6 : la réserve parlementaire EN 2016
157. fiche n° 7 : la réserve ministérielle en 2015 et 2016

Mesdames, Messieurs,

La confiance est le fondement de la démocratie. Elle ne se décrète pas, elle ne se proclame pas : elle se mérite. Il revient aux représentants du peuple d’être à la hauteur de cette exigence à travers les décisions qu’ils prennent, les comportements qu’ils adoptent, la probité dont ils font preuve.

C’est sur ce fondement que les deux projets de loi « rétablissant la confiance dans l’action publique » ont été élaborés par le Gouvernement, dans le prolongement des engagements pris au cours de la campagne pour les élections présidentielle et législatives. Textes majeurs, adoptés en conseil des ministres le 14 juin 2017 et par le Sénat moins d’un mois plus tard sous un intitulé modifié – projets de loi « pour la régulation de la vie publique » –, ils ont alors été transmis à l'Assemblée nationale. Renvoyés à votre commission des Lois, confiés au rapport de sa présidente comme ils l’ont été à celui de son homologue au Sénat, ils ont fait l’objet d’une saisine pour avis de la commission des Finances et font partie des premiers à être inscrits à l’ordre du jour de la XVe législature.

Les mesures proposées ont trait aux règles d’accès aux mandats électifs ainsi qu’aux conditions de leur exercice. Elles comprennent également un important volet dédié au financement des partis politiques qui, selon les termes de l’article 4 de la Constitution, « concourent à l’expression du suffrage » et participent « à la vie démocratique de la Nation ». À l’issue des délibérations de votre commission des Lois 27 articles ordinaires et 31 articles organiques vous sont proposés, sous un intitulé encore modifié : projets de loi « pour la confiance dans la vie publique ».

Le calendrier dans lequel ce travail a été accompli a été exceptionnellement contraint : cinq jours à peine se sont écoulés entre l’adoption du texte par le Sénat et le début de son examen en commission à l’Assemblée nationale. On peut certes regretter la brièveté de ce délai. Mais dans ce laps de temps votre rapporteure a procédé à de nombreuses auditions – retracées en annexe au présent rapport – ouvertes à tous les députés. Elle a par ailleurs souhaité s’entretenir avec le Président de l’Assemblée nationale, ses trois questeurs et tous les présidents de groupe.

Au total, les mesures adoptées n’ont pas la prétention de rendre morale une vie politique qui ne le serait pas. Lors de son message au Parlement réuni en Congrès le lundi 3 juillet 2017, le Président de la République a rappelé que « nul n’est irréprochable car si l’exigence doit être constante, si nous sommes tous dépositaires de la dignité qui sied à nos fonctions et chaque jour nous oblige, la perfection n’existe pas ». Ce qui s’impose à chaque élu, c’est un devoir de vigilance, une exigence éthique : l’ambition de ces projets de loi est donc de fixer des règles de comportement, de façon à donner un nouvel élan à notre vie publique.

Au final, deux axes forts sont retenus : le renforcement de la transparence de la vie politique et la prévention de toute situation pouvant conduire à des conflits d’intérêts.

Ces deux projets seront complétés par un projet de loi constitutionnelle qui devrait être examiné prochainement. Des mesures importantes seront proposées, visant notamment à limiter dans le temps les mandats électifs, à réduire le nombre des membres des trois assemblées constitutionnelles et à introduire une dose de proportionnelle aux élections législatives. La réflexion sur le rôle de l’élu et les conditions dans lesquelles il doit exercer ses fonctions devra également se poursuivre et guider nos travaux.

Dans l’immédiat, votre rapporteure vous invite à franchir cette nouvelle étape dans la voie d’une confiance renouvelée. Cela a été dit, beaucoup a déjà été fait dans ce sens au cours des dernières années ([1]). Mais les textes qui vous sont proposés montrent, s’il en était besoin, que beaucoup restait à faire.

*

I. le renforcement des garanties de probitÉ dans l’exercice des mandats Électifs

1. Les mesures en matière de prévention des conflits d’intérêts

Deux séries de mesures sont prévues par les projets de loi organique et ordinaire pour prévenir d’éventuels conflits d’intérêts dans l’exercice des mandats électifs : l’extension du champ des incompatibilités et l’amélioration du traitement des conflits d’intérêts.

Il est proposé d’étendre les informations devant être transmises à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ainsi qu’au bureau des assemblées dans le cadre des déclarations d’intérêts et d’activités des parlementaires, pour prévenir de manière plus efficace les incompatibilités avec l’activité de conseil (article 3 du projet de loi organique).

Par ailleurs, la liste de ces incompatibilités est également révisée, notamment de manière à préciser les entreprises et entités dans lesquelles un parlementaire ne peut exercer des fonctions de direction (articles 4 à 8 du même projet).

La Commission a ajouté un nouveau cas d’incompatibilité du mandat parlementaire avec des activités de représentation d’intérêts (lobbying) au sens de l’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

De même, afin d’assurer un meilleur respect du principe de la séparation des pouvoirs, le Sénat a introduit une disposition visant à supprimer les missions temporaires confiées aux parlementaires par le Gouvernement (article 8 bis du même projet).

La notion de conflit d’intérêt – dont la définition était auparavant arrêtée par le bureau de chaque assemblée – serait désormais présentée dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires comme une interférence entre un intérêt public et des intérêts privés. Il reviendra aux assemblées de prendre les mesures nécessaires à la prévention ou cessation de ces conflits dans le cadre de leur règlement, notamment par la mise en œuvre d’un registre public recensant les décisions de déport des parlementaires (article 2 du projet de loi ordinaire).

La Commission s’est prononcée en faveur de ce dispositif tout en le complétant, à l’initiative de la rapporteure, pour prendre en compte, dans la définition des conflits d’intérêts, l’expression d’intérêts publics particuliers qui interféreraient avec la poursuite de l’intérêt général.

2. Le contrôle renforcé du respect de leurs obligations fiscales par les membres du Gouvernement et les parlementaires

Le contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires nationaux et européens est renforcé (articles 2 et 11 du projet de loi organique et article 13 du projet de loi ordinaire). Ceux-ci devront désormais présenter une attestation de leur situation fiscale au bureau de l’assemblée concernée ou de la HATVP dans le cas des parlementaires européens. Cette obligation doit permettre d’identifier d’éventuelles irrégularités qui devront être régularisées dans les meilleurs délais. En cas de refus de la part de l’élu, il reviendrait au bureau de saisir le Conseil constitutionnel qui prononcerait sa déchéance.

Cette disposition a été complétée par le Sénat de manière à permettre au bureau d’apprécier les suites à donner aux irrégularités constatées, ainsi que par le Gouvernement qui a assorti la déchéance du parlementaire d’une peine d’inéligibilité pouvant être prononcée par le juge pour une durée maximale de trois ans.

La Commission a précisé les conséquences de la déclaration d’inéligibilité du parlementaire en situation de manquement : il sera inéligible à toutes les élections et son suppléant ne sera pas appelé. Elle a également restreint la marge d’appréciation de l’opportunité d’une saisine du juge par l’autorité de saisine – bureau de l’assemblée dans le cadre national, président de la HATVP pour les élus européens. Enfin, elle a ordonné la transmission des attestations de situation fiscale au déontologue afin de faciliter sa mission de conseil.

Le Sénat a introduit deux dispositions complémentaires visant pour l’une, à étendre le champ des impositions susceptibles de faire l’objet d’une vérification de situation fiscale pour les membres du Gouvernement (article 7 ter du projet de loi ordinaire) et, pour l’autre, à conditionner leur nomination à la transmission d’informations par la HATVP sur le respect de leurs obligations déclaratives et de prévention des conflits d’intérêts, ainsi qu’à la présentation d’une attestation fiscale permettant de s’assurer du respect de leurs obligations (article 7 ter A du même projet).

La Commission a supprimé l’obligation de définir par décret des conditions de prise en charge des frais de réception et de représentation pour les ministres, introduite par les sénateurs à l’article 7 ter B. Elle a, en effet, estimé qu’il y avait là un cas d’injonction au Gouvernement.

3. L’introduction de nouvelles sanctions en cas d’atteinte à la probité

De manière à sanctionner davantage les manquements à la probité des responsables politiques, le Gouvernement a proposé que la peine complémentaire d’inéligibilité pouvant être prononcée par le juge à l’encontre des auteurs d’infractions pénales soit désormais prononcée par défaut sauf à ce que le juge décide expressément le contraire (article 1er du projet de loi ordinaire).

Le Sénat a adopté cette disposition en ajoutant de nouvelles infractions pouvant justifier cette peine complémentaire, comme le harcèlement sexuel ou l’association de malfaiteurs.

La Commission a remplacé le dispositif de peine complémentaire présenté par le Gouvernement par une exigence d’absence de certaines mentions de condamnation sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire.

Elle a également adopté deux amendements portant articles additionnels au projet de loi organique pour réprimer les atteintes à la probité : en interdisant la nomination au Gouvernement d’une personne dont le casier judiciaire mentionne une condamnation (article 2 B) et en prévoyant une sanction pour la rémunération illégale d’un parlementaire sur fonds publics (article 2 A).

À rebours des mesures allant dans le sens de sanctions plus adaptées aux atteintes à la probité, le Sénat a adopté une disposition visant à réduire le périmètre de l’infraction de prise illégale d’intérêt (article 1er bis du projet de loi ordinaire).

Par cohérence avec l’objet des projets de loi et à l’initiative du Gouvernement, la Commission a supprimé cette disposition.

4. Le renforcement des moyens de contrôle de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Le Sénat a octroyé à la HATVP un droit de communication auprès de divers organismes, sans intermédiation de l’administration fiscale. Il s’agit de lui permettre d’améliorer les conditions dans lesquelles elle réalise ses contrôles (article 9 quater du projet de loi organique).

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a restreint ce droit de communication autonome aux établissements bancaires et aux entreprises d’assurance-vie.

II. la réforme des conditions d’exercice du mandat parlementaire

1. La suppression de la réserve parlementaire

Conformément à un engagement de la majorité présidentielle, le Gouvernement a proposé la suppression, à compter de l’exercice 2018, de la pratique de la réserve parlementaire qui permettait aux députés et sénateurs de soutenir des projets locaux ou associatifs. Il a également prévu l’abrogation du dispositif de transparence des subventions versées au titre de la réserve parlementaire à la même date (article 9 du projet de loi organique). Le Sénat a substitué à cette suppression la création d’une dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements au sein de la mission budgétaire Crédits non répartis. À travers cette dotation les parlementaires pourraient proposer au Gouvernement d’utiliser les crédits disponibles pour financer certains projets locaux à hauteur de 20 000 euros au maximum ou 50 % de leur montant ainsi que des projets et actions concourant au soutien et à l’accompagnement des Français établis hors de France.

À l’initiative de votre rapporteure, la commission des Lois a supprimé le dispositif proposé par le Sénat. La réserve parlementaire est ainsi supprimée à compter de l’exercice 2018 comme le proposait le Gouvernement. En revanche, le dispositif de transparence prévu par le 9° de l’article 54 de la LOLF est maintenu jusqu’en 2024 afin de pouvoir contrôler les subventions accordées au titre de la réserve parlementaire jusqu’en 2017 et dont le versement peut s’échelonner jusqu’au 31 décembre 2023 pour certaines opérations.

2. La prise en charge des frais de mandat

Le Gouvernement a proposé une réforme de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) de manière à transformer l’allocation forfaitaire en vigueur en un nouveau dispositif de remboursement des frais sur présentation de justificatifs (article 7 du projet de loi ordinaire). Le Sénat a substitué à ce remboursement a posteriori la possibilité pour le bureau de chaque assemblée d’arbitrer entre cette première solution, une prise en charge directe (notamment pour les dépenses importantes) et un système d’avance.

La Commission a poursuivi le travail entamé par les sénateurs et posé les fondements d’un nouveau régime de prise en charge des frais de mandat des parlementaires. Il appartiendra, cependant, au Bureau de chaque assemblée, après avis du déontologue ou du comité de déontologie, de définir le détail des frais éligibles, des plafonds applicables et des modalités de contrôle.

À l’initiative du Sénat, les indemnités de fonction complémentaires perçues par certains parlementaires exerçant des responsabilités particulières ont été soumises à l’imposition (article 7 bis du même projet).

3. L’interdiction des emplois familiaux de collaborateurs

Les articles 3, 4 et 5 du projet de loi, marginalement modifiés par le Sénat, interdisent aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux autorités territoriales (élus locaux) de compter, dans leur cabinet, des membres de leur famille. L’interdiction concerne le conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin) ; les grands-parents ; les parents, frères et sœurs, enfants ainsi que leur conjoint ; les petits enfants, enfants des frères et sœurs ainsi que les parents, enfants et frères et sœurs du conjoint.

La violation de cette interdiction serait passible de trois ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende, l’illégalité de l’acte de nomination du collaborateur et la cessation de plein droit du contrat de travail. S’y ajouterait une obligation, pour le membre du Gouvernement, le parlementaire ou l’autorité territoriale, de rembourser les sommes versées au collaborateur familial, étant précisé qu’il est interdit d’en obtenir restitution de la part du collaborateur concerné.

Il est également prévu, en cas d’ « emplois croisés », l’obligation, pour un collaborateur ministériel, de déclarer, sans délai, ses liens familiaux avec un membre du Gouvernement auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ou, pour un collaborateur parlementaire, lorsqu’il a un lien familial avec un autre parlementaire, auprès du bureau de l’assemblée dans laquelle il travaille. L’article 3 modifié par le Sénat précise que la HATVP peut faire usage de son pouvoir d’injonction pour faire cesser les situations de conflit d’intérêt auprès des membres du Gouvernement mais également auprès des collaborateurs ministériels.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a amélioré l’encadrement des emplois de collaborateurs des ministres, des parlementaires et des élus locaux.

Elle a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille proche sous peine des sanctions pénales et financières prévues par le projet de loi au conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin), enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint.

À l’image du dispositif retenu par le Sénat pour les « emplois croisés », la Commission a introduit un dispositif de transparence permettant de recruter comme collaborateur tout autre membre ou ancien membre de sa famille à la condition de le déclarer à la HATVP s’agissant des membres du Gouvernement et des autorités territoriales ou, s’agissant des parlementaires, au bureau de l’assemblée et à l’organe parlementaire chargé de la déontologie.

La HATVP, dans le cadre sa mission de contrôle des conflits d’intérêt des ministres et de certaines autorités territoriales, pourra, le cas échéant, faire usage de son pouvoir d’injonction pour faire cesser une situation de conflit d’intérêt lié à cet emploi de cabinet. Il en est de même de l’organe parlementaire chargé de la déontologie lorsqu’il considérera qu’un tel recrutement est en contradiction avec les obligations déontologiques du parlementaire employeur. Cette information sera rendue publique.

Ce mécanisme déclaratif, sous le contrôle de la HATVP ou de l’organe parlementaire chargé de la déontologie, est étendu à l’emploi de toute personne avec laquelle le membre du Gouvernement, le parlementaire ou l’autorité territoriale entretient des liens directs personnels (suppléant notamment).

Enfin, à l’initiative de votre rapporteure, la Commission a procédé aux adaptations nécessaires dans le projet de loi et dans le projet de loi organique pour que ce dispositif soit applicable aux institutions de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française ainsi qu’aux élus des communes, des groupements de communes et des établissements publics de coopération intercommunale de ces deux territoires ultramarins.

III. une protection renforcée des collaborateurs parlementaires

1. La reconnaissance d’un statut des collaborateurs parlementaires

L’article 3 bis, adopté par le Sénat à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois avec un avis de sagesse du Gouvernement, a introduit dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 des dispositions générales sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires. Celles-ci reprennent les règles actuellement prévues par le règlement de l’Assemblée nationale et du Sénat selon lesquelles les parlementaires peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent et dont ils sont les employeurs directs et bénéficient, à ce titre, de crédits permettant de les rémunérer. Le Sénat a également consacré l’existence d’un dialogue social entre les représentants des parlementaires employeurs et ceux des collaborateurs parlementaires, qui doit être mis en œuvre par le bureau de chaque assemblée.

À l’initiative de Mmes Paula Forteza et Naïma Moutchou et de l’ensemble des membres du groupe La République en marche, la Commission a adopté un amendement, sous-amendé par votre rapporteure, complétant l’article 3 bis par deux alinéas.

D’une part, votre Commission a souhaité consacrer l’instauration d’un « statut » des collaborateurs parlementaires en confiant au bureau de chacune des deux assemblées la mise en place d’un cadre d’emplois et la définition des missions. Ce statut pourra être défini à travers le dialogue social prévu par l’article 3 bis.

D’autre part, votre Commission a précisé que les parlementaires sont tenus de contrôler l’exécution des tâches confiées à leurs collaborateurs. Cela supposera notamment d’établir des fiches de postes dont le contenu pourra être négocié dans le cadre du dialogue social prévu par l’article 3 bis.

2. Une procédure de licenciement des collaborateurs familiaux plus protectrice

L’article 6 du projet de loi initial a introduit une procédure ad hoc de licenciement des collaborateurs parlementaires et de ceux des autorités territoriales en raison du lien familial qui les unit à leur employeur compte tenu de l’interdiction des emplois familiaux prévue aux articles 4 et 5.

Afin d’éviter une rupture brutale du contrat des collaborateurs familiaux, le Sénat a allongé le délai pour notifier le licenciement à deux mois à compter de la promulgation de loi et prévu que la notification intervienne par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Il a introduit la possibilité pour les collaborateurs d’exécuter leur préavis (trois mois maximum) ou de choisir de percevoir l’indemnité compensatrice de préavis correspondante. Il a précisé que le licenciement des collaborateurs parlementaires reposerait, dans ce cas, sur un motif « spécifique » prévu par la loi et donnerait lieu à la cessation du contrat plutôt qu’à son annulation. Il a enfin interdit le licenciement de collaboratrices en état de grossesse conformément à l’article L. 1225-4 du code du travail.

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a approuvé ces dispositions sous réserve de deux amendements de précision.

3. La clarification du dispositif de licenciement des collaborateurs en raison de la cessation du mandat parlementaire

À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a introduit un motif sui generis de licenciement des collaborateurs en raison de la fin du mandat ainsi qu’une procédure adaptée au I-A de l’article 6 bis.

Actuellement, les collaborateurs sont licenciés en raison de la fin du mandat parlementaire mais selon la procédure du licenciement pour motif personnel. Cela entraîne une confusion entre le motif du licenciement (la fin du mandat) et la procédure de licenciement (celle du motif personnel). Cette confusion peut laisser croire à un futur employeur que le collaborateur est responsable de son licenciement alors que tel n’est pas le cas.

Le I-A de l’article 6 bis, adopté par votre Commission, dispose que la cessation du mandat du parlementaire constitue un motif spécifique de licenciement du collaborateur dont la cause est réelle et sérieuse. Il introduit une procédure de licenciement ad hoc adaptée : notification du licenciement dans un délai de cinq jours francs à compter du lendemain du dernier jour du mandat, dispense légale d’exécution du préavis, droit aux indemnités légales (indemnité de licenciement, indemnité compensatrice de congés payés, indemnité compensatrice de préavis) et remise des documents de fin de contrat.

4. La création d’un parcours d’accompagnement personnalisé des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel

À l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a adopté l’article 6 bis pour instituer un parcours professionnel personnalisé au profit des collaborateurs licenciés pour un motif autre que personnel.

Ce dispositif, qui devra être précisé par décret, comporte d’une part des mesures d’accompagnement et de formation renforcées mises en œuvre par Pôle emploi, d’autre part une indemnisation chômage supérieure à l’indemnisation de droit commun, sur le modèle du contrat de sécurisation professionnelle ouvert aux salariés licenciés pour motif économique.

L’objectif est de permettre aux collaborateurs parlementaires licenciés en raison du lien familial qui les unit à leur employeur ou en raison de la fin de son mandat de bénéficier des avantages liés au licenciement pour motif économique, sans pour autant leur appliquer les règles de ce licenciement dans la mesure où un député ou un sénateur ne constitue pas une « entreprise » au sens de l’article L. 1233-1 du code du travail.

De façon à simplifier et sécuriser le dispositif d’accompagnement personnalisé, la Commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteure, qui donne la possibilité à tout collaborateur demandeur d’emploi licencié pour un motif autre que personnel d’y accéder directement auprès de Pôle emploi, en prévoyant sa mise en place par Pôle emploi, dans des conditions fixées par décret, plutôt que par l’intermédiaire du député-employeur.

IV. L’amÉlioration du financement de la vie politique

1. Les mesures d’encadrement du financement de la vie politique

Les règles de financement des partis et groupements politiques sont réformées de manière à garantir la production d’un recueil de l’ensemble de leurs ressources par un mandataire financier, l’encadrement des prêts qui leur sont consentis et la certification de leurs comptes, l’information de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et le renforcement des sanctions pénales en cas d’irrégularité (article 8 du projet de loi ordinaire).

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à ce dispositif visant, entre autres mesures, à renforcer l’information de la CNCCFP en cas de prêt à un parti politique, à assurer la publication par cette commission des comptes des partis et à relever le quantum des peines pour les infractions résultant du défaut de transmission des documents nécessaires.

Des dispositions semblables ont été adoptées en matière de financement des campagnes électorales (article 9 du même projet de loi).

La Commission a rétabli la progressivité des sanctions pénales prévues aux articles 8 et 9, ramenant à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende les peines encourues en cas de violation des obligations d’information de la CNCCFP.

2. La création d’un médiateur du financement des candidats et des partis politiques

En cas de rejet d’une demande de prêt d’un candidat ou d’un parti, l’institution d’un « médiateur du crédit », chargé d’une mission de conciliation avec les banques, doit permettre d’offrir des solutions adaptées pour assurer le financement de la vie politique (article 10 du projet de loi ordinaire). Le Sénat a complété ces dispositions en étendant les missions du médiateur aux difficultés rencontrées par les mandataires financiers ou les associations de financement de parti politique pour l’ouverture d’un compte bancaire.

La Commission a approuvé la création de ce médiateur et l’élargissement de ses missions, rétablissant cependant la procédure de nomination prévue par le projet de loi initial.

3. La création d’une banque de la démocratie

Le Gouvernement souhaite être habilité à créer par ordonnance une « banque de la démocratie », établissement doté de la personnalité morale, qui pourra être adossé à un établissement de crédit existant ou prendre la forme d’un mécanisme de financement spécifique, dont la mission sera de consentir des prêts, avances ou garanties (article 12 du projet de loi ordinaire). Cette disposition a toutefois été supprimée par le Sénat au motif que ce projet d’établissement de crédit serait insuffisamment détaillé.

La Commission a rétabli, à l’initiative du Gouvernement, cette habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour créer une « banque de la démocratie ».

V. DES DISPOSITIONS ADDITIONNELLES SANS LIEN DIRECT AVEC LE PROJET DE LOI INITIAL

Le Sénat a adopté de nombreux articles additionnels n’entretenant pas de lien direct avec les projets de loi examinés.

La Commission a adopté des amendements du Gouvernement visant à supprimer ces dispositions, relatives notamment à la déontologie dans la fonction publique ou à la limitation du « verrou de Bercy ». Elle a considéré que les conséquences de ces dispositions devaient être préalablement évaluées et que des auditions des personnes concernées étaient nécessaires.

Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et discussion générale

Sous la présidence de M. Stéphane Mazars, vice-président de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, il est procédé, lors de la réunion du mardi 18 juillet 2017, à l’audition de Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur les projets de loi organique (n° 99) et ordinaire (n° 98) pour la régulation de la vie publique (Mme Yaël Braun-Pivet, rapporteure).

M. Stéphane Mazars, président. Je suis heureux d’accueillir la garde des sceaux au sein de cette Commission, que j’ai l’honneur de présider aujourd’hui car notre présidente est la rapporteure des deux textes en discussion.

Les textes que nous allons examiner sont attendus par les Français et ils correspondent à un engagement fort, pris par le Président de la République pendant sa campagne. Nous avions également porté ce projet dans le cadre des élections législatives, à l’époque sous le nom de « moralisation de la vie politique ».

Nous devons nous montrer à la hauteur de cet engagement lors de notre examen en profondeur de ces textes. Je remercie la rapporteure pour le travail qu’elle a déjà commencé à réaliser.

Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Je suis très heureuse et honorée de vous présenter deux textes emblématiques, qui ont été voulus par le Président de la République. Conformément aux engagements pris par mon prédécesseur, M. François Bayrou, deux projets de loi ont été préparés, l’un organique, l’autre ordinaire, visant à rétablir la confiance dans l’action publique. Déjà examinés par le Sénat, ils vous sont soumis dans la version adoptée par cette assemblée.

La réforme qui vous est proposée repose sur un constat. Les dernières consultations électorales ont montré que nos concitoyens étaient inquiets et exprimaient une large défiance vis-à-vis d’une certaine manière de conduire l’action politique. Cette défiance, qu’elle soit justifiée ou non, existe. Plusieurs sondages parus dans de grands journaux en portent témoignage. Un besoin profond de renouvellement s’est manifesté et la composition actuelle de l’Assemblée nationale le traduit. Nos concitoyens ont exprimé la volonté de concevoir l’action politique autrement, sans doute avec plus de rigueur, de transparence et de responsabilité.

Mon propos ne vise pas à disqualifier l’action des parlementaires : pour avoir été moi-même une responsable politique locale, je sais l’investissement, l’éthique et l’engagement des élus. La confiance qu’on leur doit me semble primordiale. Mais il faut aussi prendre acte du regard que la société pose sur nos élus et savoir trouver les réponses adéquates.

Cette exigence n’est pas nouvelle. Chacun le sait : la transparence, la probité des élus et l’exemplarité de leur comportement constituent une nécessité sociale, politique et éthique qui est apparue dès 1789 dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen : aux termes de son article 15, « la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

La société contemporaine est sans doute plus exigeante encore que celle d’hier. C’est pourquoi, même si beaucoup a été fait ces dernières années, il faut aller plus loin. Plusieurs lois ont été votées sur les sujets qui nous occupent aujourd’hui et il faut rendre hommage à ceux qui ont été à l’origine de ces textes : les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, la loi du 20 avril 2016, qui a renforcé les obligations déontologiques des fonctionnaires et, plus récemment encore, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Au-delà de ces textes, le Parlement a également pris de son côté des initiatives. Dès 2011, votre Assemblée s’est dotée d’un code de déontologie et d’un déontologue, puis toute une série de mesures ont été adoptées dans ce domaine. Il faut le souligner.

Il n’en demeure pas moins que la confiance de nos concitoyens en leurs représentants a pu être mise à mal par des comportements non conformes, même s’ils étaient epsilonesques, à ce que l’on doit attendre des élus ou relevant de pratiques qui étaient acceptées hier mais ne le sont plus aujourd’hui.

De nombreux progrès doivent donc être mis en œuvre pour restaurer la confiance entre les citoyens et leurs représentants. C’est cet engagement qui a été pris devant les Français.

Je sais parfaitement que la confiance ne se décrète pas : elle se gagne et ce sera essentiellement par la réussite des réformes engagées et par la crédibilité des acteurs qui les conduisent. L’une des conditions de l’acceptation des réformes et du soutien que les Français pourront leur apporter est bien qu’ils soient convaincus que leurs représentants agissent selon toute la rigueur et la probité nécessaires, dans le seul intérêt public, ces aspects étant intimement liés.

Comme l’a montré notre vie politique depuis des années, et non pas seulement depuis quelques mois, nous avons collectivement besoin d’un « pacte de confiance » fondé sur une exigence éthique. La réforme que le Gouvernement présente est fondée sur cette exigence éthique. C’est un acte de confiance que le Gouvernement souhaite proposer, avec votre concours, en ouverture de ce mandat.

Il ne s’agit en aucun cas, comme on l’écrit encore trop souvent, d’un texte de « moralisation » de la vie publique : c’est un terme que je n’emploie jamais. L’idée n’est pas de punir et de trouver des coupables, mais simplement de clarifier et de fixer des règles de comportement qui soient parfaitement pertinentes d’un point de vue éthique. La détermination de règles plus claires est d’ailleurs l’une des meilleures garanties pour les élus. Il s’agit de donner des repères face à des situations parfois extrêmement complexes. C’est aussi faire en sorte que les élus qui, dans leur écrasante majorité, démontrent au quotidien leur honnêteté, leur engagement et leur rigueur, ne soient plus cloués au pilori par le comportement de quelques-uns.

Le renforcement des garanties de probité et d’intégrité des élus et la prévention des conflits d’intérêts répondent à un objectif que le Conseil constitutionnel a considéré comme étant d’intérêt général en 2013.

La réforme qui vous est soumise répond à quelques principes simples : sanctionner plus sévèrement ceux qui manquent à la probité ; éviter les conflits d’intérêts ; mettre fin à des pratiques qui ne sont plus acceptées par les citoyens ; renforcer les contrôles sur les comptes des partis tout en leur offrant, ainsi qu’aux candidats, un accès plus facile au financement, ce qui est aussi une manière de garantir le pluralisme de la vie politique.

Je me limiterai ici à une présentation des grandes lignes de cette réforme et des éléments que le Sénat a souhaité modifier ou introduire, en faisant état de ce que le Gouvernement en pense.

La réforme porte essentiellement sur trois points : elle a trait tout d’abord à l’exercice du mandat parlementaire ; elle renforce ensuite les règles de probité des acteurs politiques ; elle conduit enfin à une refonte importante des règles de financement de la vie publique.

Sur le premier point, le devoir d’exemplarité auquel sont tenus les membres du Parlement est à la hauteur des missions que la Constitution leur assigne. Au sens de son article 24, elles sont au nombre de trois : voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Il est évidemment essentiel que les parlementaires puissent remplir ces fonctions éminentes en toute indépendance et en s’extrayant du jeu potentiel des lobbies ou des puissances. Les mesures applicables aux membres de l’Assemblée nationale et du Sénat sont naturellement au cœur des deux projets de loi. Ces mesures ont été conçues dans le respect de la séparation des pouvoirs et du principe d’autonomie des assemblées qui en découle, par un renvoi à leur règlement chaque fois que nécessaire.

Par ailleurs, chaque fois que cela se justifiait, les mesures applicables aux parlementaires nationaux ont été étendues aux représentants français au Parlement européen.

J’aborderai successivement quatre points : les inéligibilités et incompatibilités ; les conflits d’intérêts ; l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) ; la réserve parlementaire.

Tout d’abord, de nouveaux cas d’inéligibilité et d’incompatibilité sont créés.

En premier lieu, les parlementaires qui ne justifient pas avoir satisfait à leurs obligations fiscales ne pourront plus rester en fonction. Saisi par le bureau de l’assemblée concernée, le Conseil constitutionnel pourra prononcer la démission d’office du parlementaire.

En second lieu, les incompatibilités relatives à l’activité de conseil – et il n’est pas question d’autre chose – sont renforcées et étendues. À l’heure actuelle, seule existe l’impossibilité pour un parlementaire de commencer, pendant son mandat, une activité de conseil. La contrainte temporelle sera étendue, cette disposition étant apparue très insuffisante en raison des risques de conflit d’intérêts qui sont liés à ces activités.

Le dispositif existant est complété dans plusieurs directions. La principale est qu’un parlementaire ne pourra commencer à exercer des activités de conseil pendant son mandat et qu’il devra cesser celles débutées dans les douze mois précédant le début de son mandat. De plus, la dérogation prévue pour les professions réglementées, comme celle d’avocat, sera supprimée.

Le dispositif proposé par le Gouvernement en matière d’encadrement des activités de conseil assure une conciliation entre les objectifs d’intérêt général qui sont recherchés, comme l’indépendance des élus ou la prévention de risques de conflits d’intérêts, et d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis, en particulier la liberté d’entreprendre, reconnue au parlementaire comme à tout citoyen. Les dispositions prévues sont destinées à éviter l’écueil d’une déclaration d’inconstitutionnalité que pourrait prononcer le Conseil constitutionnel. Il avait censuré en 2013 une interdiction considérée comme trop générale.

J’ajoute qu’il ne s’agit nullement d’interdire aux parlementaires d’exercer d’autres activités professionnelles compatibles avec leur mandat. Si nous le faisions, ce qui n’est pas notre intention, nous nous exposerions là aussi à une censure constitutionnelle. S’il y a donc une limitation temporelle et concernant la nature des activités, il n’y a pas d’interdiction générale d’exercer une activité professionnelle.

Ces nouvelles règles sont renforcées par des dispositions relatives à la prévention des conflits d’intérêts.

Le choix, assumé, du Gouvernement est de retenir une définition de la notion de conflit d’intérêts moins englobante que celle figurant dans les précédentes lois de 2013 et de 2016. Le Gouvernement estime en effet qu’il ne faut pas mettre les parlementaires exerçant d’autres responsabilités, notamment électives au niveau local, dans une situation qui les empêcherait de manière récurrente de participer aux travaux du Parlement, parce qu’ils gèreraient deux intérêts publics, l’un local et l’autre national.

Sur cette question, il reviendra à chaque assemblée de préciser les règles internes de prévention et de traitement des situations de conflits d’intérêts. Le rôle du déontologue, que la rapporteure souhaite renforcer, est tout à fait essentiel en la matière.

J’en viens à la question de l’IRFM. Le projet du Gouvernement a prévu sa disparition, dans un souci de transparence concernant les frais engagés par les parlementaires dans l’exercice de leur mandat. L’IRFM sera remplacée par un remboursement de ces frais sur une base réelle et sur présentation de justificatifs.

Dans le cadre d’un dialogue approfondi avec le Gouvernement, le Sénat a adopté un nouveau dispositif qui présente l’intérêt de préserver le principe de la suppression de l’IRFM et du remboursement sur justificatifs des frais de mandat engagés par les parlementaires, ce qui était pour nous un point incontournable, mais en offrant aux assemblées un minimum de souplesse dans leur organisation, avec la possibilité de prendre directement en charge un certain nombre de frais et de consentir des avances qui ont vocation à être ponctuelles et ciblées. Ce dispositif de l’article 7 de la loi ordinaire prévoit aussi l’intervention de l’organe de déontologie parlementaire, ce qui est tout à fait essentiel.

Je sais que votre rapporteure travaille pour améliorer encore la rédaction de ce dispositif. Je suis certaine qu’avec son concours, et le vôtre, nous trouverons un texte à la fois rigoureux et opérationnel.

Enfin, et c’est un sujet très sensible, le projet de loi organique propose de mettre fin à la pratique actuelle de la « réserve parlementaire ». Cette pratique est contestée et elle constitue aujourd’hui, dans la manière dont elle est articulée, une forme de non-dit juridique.

Prenant acte de la suppression de la réserve sous sa forme actuelle, le Sénat a prévu dans la loi organique la création d’une dotation de soutien à l’investissement des communes et de leur groupement, dotation qu’il a étendue aux projets portés par les Français de l’étranger.

Avec le système proposé par le Sénat, nous sommes très loin d’une rupture avec le système existant.

Il faut en la matière être plus clair et le Gouvernement souhaite s’en tenir à sa position initiale, qui consiste à supprimer la réserve parlementaire. Mais nous entendons bien sûr ceux qui s’inquiètent de la perte de moyens que ce choix pourrait entraîner pour certaines petites collectivités et certains projets portés par les Français de l’étranger ou par des associations. Je sais que c’est une préoccupation forte à l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement considère que ces questions relèvent non pas de la loi organique mais du projet de loi de finances, car elles sont de nature budgétaire. Nous travaillons en ce moment même pour déterminer quels seront les dispositifs budgétaires pouvant répondre à l’ensemble des préoccupations. S’agissant des collectivités, comme je l’ai souligné au Sénat, nous sommes en train d’explorer le recours à des outils existants tels que la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), en associant davantage les parlementaires à la répartition des dotations. Au-delà de ces pistes, il faut aussi que nous puissions avancer parallèlement sur la question des associations.

Le second grand chapitre de la réforme a trait aux règles de probité des acteurs politiques.

Tout d’abord, les obligations de transparence à l’égard du Président de la République sont renforcées. Chaque citoyen pourra juger de l’évolution de son patrimoine entre le début et la fin de son mandat, au regard d’un avis publié par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le Sénat a ajouté une disposition imposant aux candidats une déclaration d’intérêts et d’activités. Le Gouvernement n’y est pas hostile.

Le projet de loi étend par ailleurs, sauf décision spécialement motivée, l’obligation pour les juridictions répressives de prononcer la peine complémentaire d’inéligibilité pour tout crime, ainsi que pour une série d’infractions à la probité, comme la corruption, le détournement de fonds publics et la fraude électorale ou fiscale. Dans le projet de loi initial, il s’agissait essentiellement d’infractions à la probité financière. Le Gouvernement a été extrêmement vigilant sur le respect du principe de nécessité des peines, garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et du principe d’individualisation des peines qui en découle. Ce sont deux points qu’il faut impérativement respecter.

Seront écartées des fonctions électives les personnes qui ont démontré ne plus remplir les conditions de moralité essentielles à l’exercice d’un mandat.

Le Sénat a souhaité compléter la liste des délits conduisant à cette peine complémentaire d’inéligibilité en y ajoutant notamment le délit de harcèlement. Le Gouvernement n’est pas opposé à cette démarche, pour autant que nous puissions conserver une certaine cohérence dans cette liste et qu’il existe une adéquation entre les délits concernés et la peine encourue. Faute d’une telle adéquation, on pourrait s’interroger sur la constitutionnalité des ajouts à la liste des délits. La ligne de partage est assez délicate à tracer : nous y travaillons, comme aussi la rapporteure, pour répondre à beaucoup de préoccupations dont vous vous êtes faits l’écho, tout en sécurisant le dispositif juridique et en conservant sa cohérence.

Comme le précise l’étude d’impact, le choix d’un tel dispositif a été préféré à une solution qui paraît parfois plus évidente ou plus simple, à savoir une interdiction plus générale de se présenter aux élections qui serait faite aux personnes ne disposant pas d’un casier judiciaire vierge, le fameux « B2 », et ce pour des raisons constitutionnelles. Une telle mesure pourrait s’analyser comme une peine automatique, privative d’un droit – et non le moindre –, qui s’appliquerait quand bien même la juridiction n’aurait pas décidé de condamner le coupable à une peine complémentaire d’inéligibilité lorsque celle-ci est encourue. La constitutionnalité de cette disposition apparaît donc très fragile et il nous semble que l’on ne peut pas prendre un tel risque.

Il sera par ailleurs interdit au Président de la République, aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux titulaires de fonctions exécutives locales d’employer des membres de leur famille proche comme collaborateurs. Cette pratique, sur laquelle je ne porte aucun jugement moral, était acceptée hier mais elle ne l’est plus du tout aujourd’hui. C’est un fait social qu’il faut prendre en considération : tout recul en la matière serait mal perçu par nos concitoyens. Vous avez pu le voir lorsque le Sénat n’a pas souhaité, à un moment donné, adopter cette disposition, avant d’y revenir dès le lendemain.

Cette interdiction est déjà prévue, concernant les collaborateurs du Président de la République et les membres du Gouvernement, par un décret très récent, du 14 juin dernier, le principe de séparation des pouvoirs trouvant à s’appliquer en la matière.

La question du périmètre du cercle familial concerné peut être discutée et le dispositif peut sans doute être ajusté, mais le Gouvernement reste attaché au principe.

Ces deux projets de loi comportent enfin une dernière série de dispositions conduisant à une refonte importante des règles de financement de la vie politique.

Les partis politiques dépendent très largement du financement public. Cependant, les règles qui s’appliquent à eux n’offrent pas toutes les garanties contre les abus ou les dérives. Ces règles sont par ailleurs peu favorables au renouvellement de la vie politique et au pluralisme, lequel est inscrit à l’article 4 de la Constitution.

Il est donc d’abord proposé de renforcer le contrôle des comptes des partis politiques et des campagnes électorales, dans le respect des dispositions de l’article 4 de la Constitution selon lequel « les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activité librement ». Il est prévu que le mandataire financier du parti puisse recueillir l’ensemble des ressources reçues par ce dernier et non plus seulement les dons. Les partis politiques devront par ailleurs tenir une comptabilité, selon un règlement établi par l’Autorité des normes comptables.

En second lieu, le financement des partis et des campagnes électorales sera mieux encadré quant aux prêts des personnes physiques, afin d’éviter les dons déguisés.

Mais en contrepartie, l’accès au financement par les candidats et partis politiques sera amélioré grâce à la création d’un médiateur du crédit, dont il me semble que le Sénat a modifié le nom.

Enfin, le Gouvernement souhaite la création d’une structure pérenne de financement, la Banque de la démocratie, afin de pallier les carences du financement bancaire privé. Sur ce dernier point, le Sénat a supprimé l’habilitation à légiférer par ordonnance demandée par le Gouvernement, au motif qu’elle manquait de précision. Le Gouvernement estime au contraire que le projet proposé est clair dans ses objectifs mais qu’il faut déterminer les modalités de création et d’organisation de cette future Banque de la démocratie. Pour cela une mission va être confiée à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de l’administration pour étudier les conditions de mise en place de cette structure.

Voilà, en quelque mots, quelles sont les grandes orientation de ces deux textes.

Comme je l’indiquais au début de mon propos, le Sénat a introduit des dispositions, utiles pour certaines, sujettes à caution pour d’autres, dont la présence dans ces projets de loi n’est pas toujours justifiée si l’on souhaite maintenir cohérence et lisibilité à cette réforme.

Le Sénat est d’abord intervenu pour modifier les conditions de licenciement des collaborateurs parlementaires et pour améliorer leur situation professionnelle. Sur ce point précis, le Gouvernement a fait le choix de s’en remettre à la sagesse des assemblées, en reconnaissant l’utilité de progresser en la matière, eu égard à l’importance du rôle des collaborateurs des députés et des sénateurs dans le travail parlementaire.

En revanche, de manière générale, les dispositions introduites par le Sénat et qui sont relatives aux fonctionnaires n’ont pas vocation à se trouver dans ce texte, qui initialement ne traitait nullement de la fonction publique. Ces articles insérés par le Sénat ont un caractère de « cavalier législatif », comme plusieurs autres dispositions d’ailleurs, et pourraient être censurés. J’appelle en outre votre attention sur le fait que le Parlement a voté en 2016 deux textes, l’un sur les obligations déontologiques des fonctionnaires – la loi du 20 avril 2016 – et l’autre sur la transparence et la lutte contre la corruption – la loi Sapin II, du 9 décembre 2016. Il est préférable d’appliquer pleinement les dispositions de ces deux lois très récentes avant de légiférer à nouveau en la matière.

Le Sénat a aussi souhaité introduire des dispositions qui s’appliquent au Gouvernement comme un registre des déports en conseil des ministres, la publicité des subventions relevant de la réserve ministérielle ou l’obligation de remboursement des frais des ministres sur présentation de pièces justificatives. Le Gouvernement est d’autant moins opposé à ce que les subventions tirées de la réserve ministérielle soient rendues publiques qu’elles le sont déjà ! Quant aux autres dispositions relatives aux membres du Gouvernement, elles se heurtent au principe de séparation des pouvoirs, quand elles ne sont pas tout simplement inopérantes ou sans objet, comme ce qui concerne les frais des ministres.

Enfin, le Sénat a souhaité donner un titre excessivement neutre à ces deux textes en faisant simplement référence à la « régulation de la vie publique ». C’est ignorer profondément l’attente des citoyens face à cette réforme. C’est pourquoi le Gouvernement souhaite que l’on puisse en revenir à l’esprit du titre initial de ces deux projets.

L’ensemble des dispositions que le Gouvernement soumet à votre examen entendent servir la démocratie en lui apportant un surcroît de transparence, de justice et d’éthique. Comme vous le savez, ces mesures seront complétées par la réforme constitutionnelle dont le Président de la République a présenté les lignes directrices devant le Congrès, le 3 juillet dernier. Il s’agit donc ici du premier acte, inaugural, essentiel, de cette volonté de rétablir le lien de confiance entre les Français et leurs élus.

Dans les débats qui nous attendent, le Gouvernement sera naturellement très attentif aux propositions de l’Assemblée nationale. Nous devons nous retrouver autour de propositions fortes et réalistes, lisibles et cohérentes, qui répondent au besoin de transparence et de prévention des conflits d’intérêts tout en étant respectueux de l’action parlementaire et de la séparation des pouvoirs. L’exercice n’est pas simple, mais je suis convaincue que nous saurons trouver ensemble la voie pour le mener à bien.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Je suis fière d’être rapporteure de ces projets de loi, qui correspondent à l’un des thèmes forts de notre campagne et à une réelle attente de nos concitoyens. Il s’agit de textes emblématiques, destinés à marquer, au-delà du renouveau des visages, ce renouveau des pratiques auquel nous nous sommes engagés.

Il est vrai que l’on peut regretter les délais extrêmement contraints dans lequel s’effectue le travail parlementaire, tout en étant bien conscient qu’il s’agit de démarrer la législature sur des textes symboliquement forts, qu’il était important d’adopter dans les tous premiers temps.

Afin d’éclairer nos travaux, nous avons procédé la semaine dernière à de nombreuses auditions, qui ont donné lieu à des débats passionnants entre les commissaires et les intervenants, parmi lesquels des représentants des autorités administratives indépendantes, d’associations ou d’élus locaux. Nous avons également beaucoup appris des déontologues de l’Assemblée, qui nous ont permis de prendre du recul et de la hauteur, et d’appréhender les dispositions de ce texte de manière moins technique. J’ai également rencontré la plupart des présidents de groupe pour tenter d’élaborer des lignes de convergence, dans la mesure où certaines dispositions de ces projets de loi me semblent pouvoir faire consensus.

Il est vrai que le texte qui nous parvient a été largement modifié par les sénateurs. Si certaines modifications me semblent judicieuses, d’autres, en revanche, sont incomplètes, impropres ou sans lien avec l’objectif que nous nous sommes fixé. Il nous reste donc, sur des sujets comme les emplois familiaux ou l’IRFM, encore beaucoup de travail à faire pour aboutir à un texte cohérent et lisible.

Comme la garde des Sceaux, nous tenons à ce que le terme de « confiance » soit réintroduit dans le titre. Je déposerai donc un amendement en ce sens. Je partage enfin son avis, selon lequel de nombreuses dispositions introduites par le Sénat n’ont pas vocation à s’inscrire dans ces textes, notamment les dispositions concernant les fonctionnaires, même s’il s’agit de sujets dont notre Commission devra se saisir, soit dans le cadre d’une mission d’évaluation soit dans celui d’une mission d’information.

Mme Cécile Untermaier. Merci, madame la garde des Sceaux, pour votre présentation fort complète de ces textes qui ont vocation à rétablir la confiance de nos concitoyens dans leurs représentants. Mais la confiance ne se décrète pas, elle se gagne, ce qui exige que nous puissions travailler selon un rythme décent qui nous permette d’enrichir le texte. Or nous avons le sentiment d’avoir dû travailler dans une précipitation qui ne nous permettra pas de répondre au souci qu’ont les citoyens de voir les parlementaires adopter de bonnes pratiques, sachant que cela ne concerne pas que ces derniers et qu’il ne faut pas stigmatiser les élus nationaux. Les bonnes pratiques ont également vocation à s’appliquer dans la haute administration comme dans d’autres institutions.

Ces projets de loi sont des textes de circonstance, or la déontologie et les bonnes pratiques méritent mieux qu’un texte de circonstance répondant à un problème ponctuel, comme cela avait déjà été le cas pour « l’affaire Cahuzac ». Ces réactions au coup par coup ne font qu’accroître la défiance, et l’anticipation est l’un des fondements de la confiance. Pour rétablir celle-ci, il faudrait surtout se pencher sur la question de l’efficacité, voire de l’effectivité, de l’action publique, parce que, si le citoyen n’a pas toujours confiance dans son député ou dans son sénateur, il manque surtout de confiance dans une administration qui est incapable de lui fournir les réponses qu’il attend dans les bons délais.

Il faudrait ensuite mieux tenir compte des citoyens, dont je constate qu’ils sont totalement absents de ces projets de loi, alors que nous devrions travailler à établir des règles permettant au débat public et au débat citoyen de s’organiser.

Si ces projets répondent à des problèmes ponctuels – ce qui est très bien –, ne nous leurrons pas : ils ne rétabliront pas la confiance mais, beaucoup plus humblement, inscriront dans la loi de bonnes pratiques que nous aurions déjà dû faire nôtres depuis longtemps, bien avant que les textes ne nous y contraigne.

Mme Paula Forteza. Madame la ministre, merci pour votre intervention. Nous sommes tous fiers de travailler sur ce texte emblématique, qui répond à la nécessité de mettre en place de nouvelles pratiques pour aller plus loin dans la transparence et la participation citoyenne.

Avant d’aborder demain, lors de l’examen des amendements, les questions touchant au statut des collaborateurs, à l’IRFM ou au casier judiciaire vierge, nous souhaiterions avoir quelques précisions au sujet de la réserve parlementaire. Nous ne sommes pas opposés dans le principe à la suppression de cette réserve, mais nous voudrions quelques détails sur la manière dont ces fonds pourront désormais être affectés, à travers quels programmes, quels véhicules législatifs et selon quels dispositifs à toutes les associations locales qui en ont besoin pour mener à bien leur activité citoyenne.

M. Philippe Gosselin. S’il est nécessaire d’édicter des règles, nous voudrions éviter la stigmatisation. Or nous avons le sentiment que ces projets de loi concernent spécifiquement les parlementaires. Pourtant, moraliser et réguler la vie politique, renforcer la confiance, toutes choses qui sont pour nous une ardente obligation, exige d’aller beaucoup plus loin et de légiférer de manière plus large que ce que vous proposez. J’ajoute que nous n’avons pas découvert hier cette ardente obligation puisque, depuis 1985, elle a motivé pas moins de trente et un textes.

Je rejoins par ailleurs Cécile Untermaier au sujet des conditions dans lesquelles nous examinons ce texte. On confond vitesse et précipitation : la rapporteure évoquait un texte symbolique, mais ici nous faisons du droit, ce qui exige du temps et de la sérénité. Au contraire, il a fallu procéder à nos auditions, alors que les textes étaient déjà en discussion au Sénat, avant que nous le récupérions le 14 juillet, à la veille du week-end. Certes, nous pouvons travailler jour et nuit, mais nos collaborateurs – sur le statut desquels je reviendrai – ne sont pas nécessairement disponibles. Pour citer quelqu’un, il aurait fallu donner du temps au temps…

En ce qui concerne à présent le fond, on est loin, avec ces projets de loi, du « grand soir », tel qu’on nous l’avait annoncé pendant la campagne électorale. Ils sont partiels – pour ne pas dire partiaux – et leur définition de l’élu se limite au parlementaire. Or, il aurait fallu aller au-delà et s’intéresser aux élus locaux. Cela aurait été une bonne occasion de créer un statut des élus locaux – sujet sur lequel Philippe Doucet et moi-même avons travaillé sous la précédente législature – qui leur permettrait de concilier vie professionnelle et mandat, mais également d’attirer de jeunes talents.

Par ailleurs, la vie publique ne se limite pas à mes yeux à la vie parlementaire. Elle englobe également le syndicalisme, le mouvement associatif, les fondations, tous ces organismes qui, d’une façon ou d’une autre, et sans jeter l’opprobre sur eux, reçoivent des fonds publics, parfois sans contrôle très rigoureux. Je m’étonne donc que l’on n’en parle pas ici.

D’autre part, ces textes révèlent une méconnaissance du travail parlementaire et du métier de représentant de la Nation. Nous voulons être des élus ancrés dans leur territoire, présents sur le terrain, à Paris comme dans nos circonscriptions, ce qui suppose notamment d’être à l’écoute du monde associatif et des collectivités. Cela m’amène à la suppression de la réserve parlementaire à laquelle le Sénat a tenté de trouver un palliatif, mais qui n’est qu’un palliatif. En effet, le député se trouvera entièrement nu face aux associations ou aux collectivités qui viendront le trouver pour des conseils ou des encouragements ; il n’aura que des encouragements symboliques à leur prodiguer et devra, pour les financements, les renvoyer au préfet ou à tel ou tel organisme. Du reste, dans la formule retenue par le Sénat, je constate qu’il vaut mieux être une association dédiée à l’éducation ou à la culture en faveur des Français de l’étranger – ce qui est, par ailleurs, tout à fait respectable – plutôt qu’une association qui se consacre aux Français « de l’intérieur » – Hexagone ou outre-mer. Il y a là une rupture d’égalité, qui crée dans notre pays des citoyens de seconde zone, ce qui est regrettable et qui témoigne que vous n’avez pas compris que la réserve parlementaire n’était rien d’autre qu’une manière de mettre « un peu de beurre dans les épinards » en s’affranchissant des règles parfois un peu contraignantes qui régissent la vie des collectivités.

Il me paraît tout aussi normal que les parlementaires voient leurs moyens contrôlés, mais faut-il pour autant instaurer un contrôle tatillon ? Tous les week-ends, nous arpentons nos circonscriptions, parcourant braderies, vide-greniers ou autres comices agricoles, auxquels il est de bon ton de participer, offrant à l’occasion un apéritif. Il faudra m’expliquer comment exiger alors des factures en bonne et due forme du comité des fêtes local…

Enfin, je m’étonne que l’on ne parle pas davantage des collaborateurs. Au-delà de la question – que je ne sous-estime pas – des emplois familiaux, nos collaborateurs méritent mieux que d’être traités comme des Kleenex. Or leurs conditions de licenciement ne sont pas bien précisées et restent assez défavorables. De surcroît, nous avions l’occasion de nous saisir ici de la question du statut de ces collaborateurs, dont il n’est pourtant dit mot.

Nous sommes donc face à des projets qui, malgré leur intérêt, présentent bien trop de lacunes pour être à la hauteur de ce qui nous était promis.

M. Erwan Balanant. Merci, madame la garde des Sceaux, pour votre présentation.

Contrairement à ce que j’ai entendu dire, il ne s’agit pas d’un texte d’opportunité, mais d’un acte nouveau qui renforcera – nous le souhaitons en tout cas – le lien de confiance que nous avons avec nos concitoyens. La confiance ne se décide pas, elle se traduit dans les pratiques : à nous de montrer le changement.

Les présents textes font partie d’un triptyque.

Le premier volet de ce triptyque est constitué des différentes lois que nous avons votées pour lutter contre la corruption, en particulier la loi Sapin 2. Son deuxième volet est constitué par ce texte et par la réforme constitutionnelle. Et son troisième volet sera constitué par un texte à venir sur le statut des élus : l’élection, la durée du mandat puis la période qui suit son terme. Ces différents points étant essentiels si l’on envisage, par exemple, de réduire la durée du mandat. Nous y reviendrons.

Fallait-il intituler ce texte « projet de loi de rétablissement de la confiance dans l’action publique » ? Nous pensons qu’il s’agit plutôt d’un texte portant sur la transparence de l’action politique ; les références à l’action publique, notion assez large, y sont d’ailleurs rares. Peut-être les termes « action politique » seraient-ils plus appropriés.

Je terminerai en évoquant la réserve parlementaire. En la matière, nous devons envoyer un signal simple à nos concitoyens en la supprimant purement et simplement. Trouver des artifices pour tenter de la conserver à moitié relèverait du renoncement. La réserve permet d’aider les associations, nous dit-on. Mais il y a certainement d’autres manières de le faire, dans le cadre d’une pratique politique que nous souhaitons plus éthique.

Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés considère que c’est une pratique dépassée, qui manque de transparence, dans la mesure où elle repose sur le choix discrétionnaire des parlementaires. De la même façon, notre groupe considère qu’il conviendrait de supprimer la réserve ministérielle.

M. Pierre Morel-A-L’Huissier. Madame la ministre, j’interviendrai pour ma part au nom du groupe Les Constructifs.

J’ai bien noté les arguments que vous avez avancés en faveur de ce texte, dont vous avez fait un symbole. Mais il ne faudrait pas que l’on en vienne à penser que tous les parlementaires sont des voyous ! Les parlementaires sont généralement des hommes et des femmes qui travaillent beaucoup, et qui n’ont aucun penchant pour les trafics. Le président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique nous a d’ailleurs précisé que sur neuf cent vingt-cinq parlementaires français, il n’avait rencontré de problèmes qu’avec vingt-cinq d’entre eux.

Je regrette moi aussi que nous devions examiner ce texte dans des délais contraints, et que l’on n’y aborde pas la question du statut juridique du parlementaire. Selon certains, c’est un statut sui generis. Mais il l’est tellement qu’aucune règle n’a été fixée ! Il aurait été intéressant de disposer enfin de définitions précises. Notez qu’en cas de divorce, les juges civils assimilent ou additionnent indemnité parlementaire et indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), et considèrent que le parlementaire gagne 10 000 euros par mois, ce qui n’est évidemment pas sans incidence. C’est un problème, qui n’a jamais été réglé.

De la même façon, aucun président de l’Assemblée nationale n’a apporté de réponse sur la nature juridique de l’indemnité qui est considérée comme un salaire – auquel on enlève un abattement pour frais de 10 % alors qu’il y a l’IRFM, puis 20 %. Il aurait été utile, là encore, que votre texte s’intéresse à la question. Car tout en se trouvant hors du champ normal de droit, le député reste assujetti à des contrôles fiscaux et à des contrôles de l’Urssaf.

On peut déplorer également l’absence de toute règle sur les collaborateurs.

J’aimerais maintenant vous poser deux questions précises.

Premièrement, est-ce que les nouvelles règles s’appliquent aux avocats, qui ont exercé dix, quinze, vingt ans, et qui peuvent reprendre momentanément une activité après avoir été omis du tableau ?

Deuxièmement, s’agissant de l’IRFM, pourquoi n’avez-vous pas fait appel à une profession réglementée – je pense au commissaire aux comptes ? Celle-ci aurait pu se prononcer, sinon sur la nécessité de la publicité des dépenses effectuées au titre de l’IRFM, du moins sur leur régularité – en établissant une nomenclature des dépenses autorisées.

Enfin, votre texte n’aborde pas les organismes extra-parlementaires, dans lesquels certains parlementaires peuvent toucher des indemnités. Il aurait pourtant été utile d’aborder la question.

M. Fabien Roussel. Au nom du groupe de la Gauche démocratique et républicaine, je tiens moi aussi à dénoncer la précipitation avec laquelle nous devons examiner ce projet de loi, qui aurait mérité un travail plus approfondi. En même temps, je reconnais qu’il fallait aborder la question, car le fossé entre les citoyens et les responsables politiques se creuse. Il fallait un signe, face à un sentiment de rejet, voire de dégoût. Pourtant, malgré certaines avancées, ce texte est encore loin de ce qu’attendent nos concitoyens.

Ce sentiment de rejet est essentiellement dû aux promesses non tenues, aux reniements, aux mensonges qui font que la déception grandit au fur et à mesure des élections. Les élections passent, et les difficultés de vie des Français demeurent. La situation est devenue insupportable. Dans ces conditions, à quoi bon voter ? Pourquoi élire des responsables politiques dont on sait qu’ils n’amélioreront pas notre vie ?

Par ailleurs, ce texte semble désigner les responsables politiques comme étant à l’origine de cette situation. Selon le proverbe chinois, quand le sage montre la lune, l’imbécile regarde le doigt… De fait, aujourd’hui, ce sont les responsables politiques, les parlementaires, qui sont jetés en pâture. Pourtant, à côté d’eux, des responsables économiques, des acteurs essentiels de la vie économique de notre pays peuvent s’affranchir de toute déontologie. Certains vont jusqu’à commettre des parjures devant le Parlement. Je pense à M. Oudéa, président de la Société Générale, qui avait déclaré en 2012 que son établissement n’avait pas de filiale dans les paradis fiscaux. Par la suite, il a été démenti par les Panama Papers. Mais il n’a pas été poursuivi pour autant.

Voilà pourquoi nous disons que si ce texte permet de faire un pas dans le bon sens, ce pas est encore bien petit. Ce texte devrait aller beaucoup plus loin encore, et toucher un cercle beaucoup plus large que celui des responsables politiques. Il importe également de veiller à ne pas jeter l’opprobre sur les 550 000 élus locaux, les conseillers municipaux, les adjoints, les maires des villages qui se donnent sans compter pour le bien de tous, et qui pourraient être emportés dans cette tourmente. Ce ne serait pas juste.

Je rejoins mes collègues, qui ont insisté sur la nécessité de travailler à la mise en place d’un statut de l’élu. Le sujet mérite qu’on prenne le temps de s’y pencher. Que ce soit au niveau local ou au niveau national, chacun, quelle que soit sa profession ou sa catégorie sociale, doit pouvoir exercer un mandat électif au moins une fois dans sa vie.

J’observe par ailleurs que certains articles de notre Constitution – je pense au 49-3 ou à celui qui permet de légiférer par ordonnances – sont encore utilisés alors qu’ils sont rejetés par nos concitoyens. Cela ne contribue pas à rétablir la confiance entre nos concitoyens, les responsables politiques et le Parlement.

Venons-en à la réserve parlementaire. Celle-ci est évaluée à 160 millions d’euros, alors même que l’on envisage d’enlever 13 milliards d’euros aux collectivités. Pour clore tout débat, on pourrait rétablir les dotations aux collectivités. Tout le monde serait content, à commencer par ces dernières.

En tout cas, dans ma circonscription, l’attribution aux communes de la réserve parlementaire se fait dans la transparence, et pour répondre à des besoins. Cette réserve parlementaire a donc son utilité. Mais ce n’est qu’une paille, comparée aux 10 milliards qui ont été retirés aux collectivités, et aux 13 milliards que l’on envisage de supprimer à nouveau.

Enfin, le groupe GDR se félicite que le Sénat ait supprimé le « verrou de Bercy » : cela permettra de montrer que nous sommes tous égaux face à l’administration fiscale. Il n’était pas juste que le ministre du budget soit le seul à pouvoir décider des poursuites judiciaires en matière de fraude fiscale. Ainsi M. Cahuzac était-il le seul à pouvoir lancer des poursuites judiciaires contre lui-même...

Mme Danièle Obono. J’interviens au nom du groupe de La France Insoumise.

Nous faisons nôtres les remarques faites par nos collègues sur les circonstances dans lesquelles nous sommes amenés à discuter de ce projet qualifié pourtant d’emblématique par la garde des Sceaux. Un tel sujet et un tel chantier méritaient mieux qu’une session extraordinaire, dans les conditions que l’on sait. Pour répondre à cette exigence démocratique, il aurait fallu un calendrier permettant d’organiser le débat, les discussions, et la publicité de ce projet de loi – parce que nous devrons en rendre compte auprès des citoyens et des citoyennes.

Nous constatons nous aussi que le titre du projet de loi, qui tend à rétablir la confiance dans l’action publique, va plus loin que les dispositions proposées. Or nous connaissons une crise démocratique profonde depuis plusieurs années qui se traduit notamment par un très fort niveau d’abstention – même si nous sommes tous légitimes du fait de notre élection. Il faudrait donc apporter une réponse beaucoup plus large, à tous points de vue – débat sur le projet politique, nature des institutions.

À cet égard, nous continuons à défendre la réforme de l’ensemble des institutions. Ce projet s’inscrit dans la continuité d’autres lois. Or nous pensons qu’il serait temps de remettre en cause les institutions de la Ve République. C’est nécessaire si l’on veut rétablir la confiance, si l’on veut que les citoyens et les citoyennes se sentent partie prenante de la démocratie, responsables des décisions prises, et demandent plus activement des comptes aux élus.

Puisque, pour l’heure, il n’y a pas une majorité de partisans et de partisanes de la VIe République, nous participerons au débat et défendrons nos amendements qui visent à aller plus loin que ces deux textes car nous pensons, comme d’autres collègues, qu’il est nécessaire et urgent de le faire.

La garde des Sceaux a insisté sur la nécessité de ne pas jeter l’opprobre sur les élus, et rappelé l’importance de leur travail. Je salue son propos. Je remarque cependant que le texte ne porte malheureusement pour l’essentiel que sur le travail parlementaire. Or l’action publique – ou politique – n’engage pas que les parlementaires : elle engage l’ensemble des élus, à tous les niveaux, mais aussi les membres de la société civile. Par exemple, on pourrait élargir le débat aux syndicats, et s’interroger sur la représentativité des organisations syndicales patronales en raison du rôle qu’elles jouent dans l’action publique et dans le débat politique.

Il faudrait par ailleurs évoquer la question des conflits d’intérêts, le lien entre l’action politique et le monde du privé, et le rôle de la finance. On a parlé des Panama Papers – je rappelle qu’un parlementaire, Jean-Luc Mélenchon, a été mis en cause par la Société Générale pour avoir dénoncé certains propos tenus par le responsable de cette banque devant le Parlement. Nous aurons l’occasion de lancer un débat politique sur la question de la confiance, et de mettre en avant le rôle de la finance. Différentes affaires nous ont d’ailleurs montré que les citoyens et les citoyennes exigeaient que l’on intervienne de manière systématique en cas de collusion.

Enfin, comment donner confiance aux citoyens et aux citoyennes, si on ne leur donne pas les moyens d’intervenir de manière plus directe ? Il faut qu’ils puissent juger de l’action des élus, en introduisant des outils comme la possibilité d’une révocation à mi-mandat. Car la démocratie ne doit pas être que le fait des élus. Elle doit aussi être le fait des citoyens et des citoyennes qui sont partie prenante de l’action engagée, et qui devraient pouvoir, à un certain moment, exiger de leurs élus qu’ils rendent compte non seulement des dépenses faites, mais aussi des politiques menées. C’est aussi ce manque de moyens d’action qui contribue au désenchantement et au désengagement démocratique.

Voilà l’esprit dans lequel nous avons déposé un certain nombre d’amendements. Nous espérons que le débat sera intéressant et constructif avec l’ensemble des parlementaires ici présents, comme avec vous, madame la ministre, s’agissant d’un sujet très important mais dont nous craignons qu’il ne soit pas traité comme il le devrait.

Mme la garde des Sceaux, ministre de la Justice. Merci pour vos observations.

Je crois que nous sommes au moins d’accord sur un point : nous devons éviter toute stigmatisation, comme l’a dit M. Gosselin. Et surtout, nous devons éviter de donner le sentiment de vouloir stigmatiser les parlementaires, ou de vouloir mettre quiconque en accusation. C’est tout le contraire : ce texte vise à lutter contre l’antiparlementarisme, en apportant des réponses claires, carrées et objectives, à des situations complexes ou susceptibles d’entraîner des conflits d’intérêts.

C’est essentiel, et je n’aurai de cesse de le répéter : ce n’est pas un texte de moralisation ou de stigmatisation ; ce sont des règles éthiques et de comportement face à des situations qui peuvent prêter à confusion, être mal vues ou mal comprises. Je crois à cet égard que nous sommes tous sur la même longueur d’onde.

Certains d’entre vous – si ce n’est tous – ont soulevé la question du rythme de travail imposé par le calendrier. J’en ai parfaitement conscience. Nous vivons en cela une situation assez classique en début de législature : un engagement très fort du Président de la République sur un texte, la nécessité de procéder rapidement à certains ajustements, et notre ambition de montrer que nous partageons la volonté d’aboutir.

Nous verrons ce que la suite du travail parlementaire nous réserve. Vous avez le sentiment de devoir aller vite, et donc de ne pas pouvoir approfondir le sujet. Je crois tout de même que la commission des Lois, avec sa rapporteure, a réalisé un travail extrêmement sérieux, ce qui nous permettra d’améliorer le texte. Mais je comprends tout à fait votre souci.

Madame Cécile Untermaier, vous avez évoqué la nécessité de développer d’autres volets, posé la question de l’effectivité de l’action publique, et remarqué que ce texte ne s’adressait pas tellement aux citoyens, mais bien plutôt aux parlementaires, et dans une moindre mesure au Président de la République ou aux membres du Gouvernement. Vous avez notamment déploré l’absence de référence au débat public citoyen, qui reste à mettre en place. Il me semble que cette question pourra trouver des réponses dans les évolutions proposées par le Président de la République – transformation du Conseil économique, social et environnemental, initiatives citoyennes, effectivité des pétitions. N’oublions pas, comme je l’ai dit tout à l’heure, que ce texte est un premier pas vers un ensemble de textes qui reprendront cette question de l’efficacité de l’action publique.

Madame Forteza, nous serons attentifs aux amendements que vous avez déposés. Je ne reprendrai pas ici l’argumentation sur le casier judiciaire vierge, ni sur l’IRFM.

Sur les collaborateurs, non, monsieur Gosselin, nous ne considérons pas les collaborateurs comme des Kleenex. Vous ne m’avez d’ailleurs jamais entendu utiliser ce terme, que je réfute totalement. Je connais suffisamment le travail des collaborateurs parlementaires pour savoir qui ils sont.

C’est le Sénat qui a décidé d’ajouter à ce texte des éléments relatifs au statut des collaborateurs ; ce n’était pas initialement prévu. Je crois savoir que la rapporteure souhaite engager un travail sur ce sujet. Nous y sommes ouverts, mais il faudra l’aborder avec les assemblées pour définir des éléments de cadrage précis, sans empiéter sur les compétences du bureau de chacune des assemblées, dont je veillerai à respecter l’autonomie.

Madame Forteza, s’agissant de la suppression de la réserve parlementaire, sujet qui fait débat, je reprendrai ce que j’ai déjà dit, à savoir que nous n’en sommes qu’à l’épure. L’idée, que j’ai développée devant le Sénat, est que les fonds qui étaient jusqu’à présent consacrés à cette réserve parlementaire ne soient pas dilués dans le budget, et que nous puissions toujours les identifier.

J’ai évoqué à ce propos la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Je sais très bien qu’il sera difficile de faire participer les parlementaires à la répartition de cette dotation, et que la réserve parlementaire représente une petite somme par rapport à la masse de la DETR. Mais il me semble que nous devrions pouvoir impliquer les parlementaires dans le nouveau dispositif.

Au moment où je vous parle, je n’ai pas de solution pour les associations. Pour le moment, nous restons sur les dispositifs de droit commun. Ma réponse est sans doute insuffisante. Nous allons devoir retravailler sur ce dossier.

Monsieur Gosselin, souhaitant relever l’ensemble des lacunes de ce texte, vous avez abordé la question du statut des élus locaux. Sachez que je suis totalement d’accord avec vous : je pense qu’il y a, et depuis longtemps, un vrai problème – malgré quelques bribes de statut, en matière de formation par exemple. Selon moi, la mise en place d’un vrai statut de l’élu est la condition du renouvellement permanent de la vie politique. Mais cela a un coût, cela demande réflexion, et ce n’est pas dans le cadre de ce texte et dans la précipitation que nous pourrons trouver les réponses adéquates.

M. Philippe Gosselin. Vous reconnaissez qu’il y a de la précipitation !

Mme la garde des Sceaux. Je parle de la mise en place du statut de l’élu, qui devra faire l’objet d’une réflexion plus large.

Je sais que de nombreuses réflexions ont d’ores et déjà été engagées sur le sujet. Je reprendrai la suggestion de M. Roussel qui a exprimé la nécessité de prendre du temps pour y travailler encore, et aboutir ainsi à un texte cohérent et emblématique.

Monsieur Balanant, j’ai été sensible à votre propos sur le fait que ce texte porte plutôt sur l’action politique que sur l’action publique. Je ne sais si cette remarque prospérera ; mais au Sénat, j’ai plusieurs fois entendu que, puisque ce texte portait sur la notion plus large d’action publique, l’on pouvait légitimement y inclure des dispositions autres, sur les fonctionnaires par exemple… J’écoute avec intérêt et la rapporteure répondra sans doute elle aussi à votre suggestion.

Monsieur Morel-A-L’Huissier, vous savez que je pense, comme vous, que les parlementaires ne sont pas des voyous !

S’agissant de l’IRFM, et du regard du juge civil que vous évoquiez, c’est précisément pour ne pas assimiler cette indemnité à une rémunération que nous avons choisi de traiter l’IRFM comme nous le faisons : suppression et remboursement sur justificatifs, mais avec une souplesse accordée aux assemblées. Vous évoquez l’éventualité de faire appel à des commissaires aux comptes. Pourquoi pas ? Mais la question de la certification devra être tranchée par les bureaux des assemblées – elle ne relève pas, me semble-t-il, de la loi.

Madame Obono, vos réflexions sur le désenchantement démocratique et la nécessité de repenser le fonctionnement des institutions même de la Ve République dépassent de beaucoup le cadre de ce projet de loi. Je connais la position de La France insoumise sur ce sujet… Une réforme constitutionnelle interviendra, même si elle ne sera sans doute pas à la hauteur de vos ambitions.

En revanche, j’ai été très intéressée par vos propos sur les conflits d’intérêts. Les dispositions comprises dans le projet de loi apportent, je crois, des réponses. Outre ce que j’ai dit dans mon propos introductif, je souligne que le projet de loi évoque le déport des députés qui se trouveraient en situation de conflit d’intérêts. Cette question sera, comme le dispose l’article 2, traitée en lien avec le déontologue. Un registre public des déports des parlementaires sera tenu, et des sanctions seront prévues par chacune des assemblées. Ces mesures permettront, je crois, de répondre aux situations de conflit d’intérêt, et constituent à coup sûr une amélioration par rapport à l’existant.

M. Olivier Marleix. Madame la ministre, je regrette que vous ne vous attachiez pas à retrouver à l’Assemblée nationale la quasi-unanimité avec laquelle ce texte a été voté au Sénat.

Si cette unanimité a été réunie, c’est d’abord parce que la Haute Assemblée a élargi la définition du conflit d’intérêts, qui ne saurait en aucun cas ne concerner que les députés – un député parmi 577 ne peut pas grand-chose. En revanche, s’agissant des hauts fonctionnaires, la question n’est pas théorique du tout. Je vous ferai tenir, d’ici à la séance publique, un très bon livre intitulé Sphère publique, intérêts privés, rempli de pépites sur le pantouflage et les scandales que notre pays tolère en la matière. Prétendre moraliser l’action publique sans s’intéresser à cette question, c’est se moquer de nos concitoyens.

Le Sénat a également souhaité étendre aux ministres les règles que le Gouvernement propose d’appliquer aux parlementaires. Je pense en particulier à la réserve ministérielle, ou aux dépenses de fonctionnement engagées par les membres du Gouvernement.

Mme la garde des Sceaux, ministre de la Justice. Mais je suis entièrement d’accord avec vous ! Simplement, la réserve ministérielle est au ministère de l’intérieur, et elle se monte à 5 millions d’euros – elle était de 19 millions il y a quelques années. Destinée aux investissements locaux, elle est absolument transparente, puisqu’elle est publiée annuellement sur internet, en open data (Exclamations sur de nombreux bancs)

M. Olivier Marleix. Mais c’est la même chose pour la réserve parlementaire ! Et c’est la même ligne budgétaire. Le « deux poids, deux mesures » proposé par le Gouvernement ne se comprend donc absolument pas en droit.

Vous écartez d’un revers de main la question des frais de fonctionnement du Gouvernement ; c’est pourtant également une question de confiance. Je vous rappelle les scandales de naguère, concernant des achats de cigares par exemple… Si le Gouvernement laisse volontairement cette question de côté, votre texte sera très incomplet et des scandales viendront à nouveau émailler notre actualité.

Enfin, le Président de la République s’était engagé à créer un statut de la Première dame. La presse a évoqué la création d’une charte, mais un tel document ne constitue pas une base légale. Or la Première dame est un agent qui n’a aucun statut public, mais qui bénéficie d’argent public. Pourquoi ne profitez-vous pas de ce texte pour régler, une bonne fois pour toutes, cette question qui se pose à chaque quinquennat ?

M. Olivier Dussopt. Madame la ministre, j’aimerais vous interroger sur la question de la prise illégale d’intérêts, définie à l’article 432-12 du code pénal.

Aujourd’hui, la prise illégale d’intérêts fait l’objet d’une jurisprudence parfois contradictoire, selon que c’est le juge pénal ou le juge administratif qui se prononce. Le code pénal la définit comme « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ». Ce qui est interdit, c’est de rassembler en une même personne la qualité de surveillant public et celle de surveillé privé.

La jurisprudence établit le fait qu’il n’est pas nécessaire, pour que le délit soit constitué, que la collectivité ait souffert d’un quelconque préjudice. Le chef de l’exécutif d’une collectivité est par ailleurs d’autant plus vulnérable que le code général des collectivités territoriales le désigne comme unique chargé de l’administration de la collectivité locale, nonobstant les délégations qu’il peut accorder. Enfin, il faut souligner que la loi ne pose aucune limite au degré de parenté entre la personne chargée du dossier et le bénéficiaire de la décision susceptible d’être retenue.

La Cour de cassation a rendu sur ce sujet, le 22 octobre 2008, un arrêt qui précise que « l’intérêt, matériel ou moral, direct ou indirect, pris par des élus municipaux en participant au vote des subventions bénéficiant aux associations qu’ils président entre dans les prévisions de l’article 432-12 du code pénal », et ce même si cette présidence est bénévole. Se trouve ainsi démentie l’interprétation rassurante développée par le ministère de l’intérieur jusqu’en 2005, dans diverses réponses à des questions écrites – position qui était également celle du juge administratif lorsque ce dernier a à connaître de la légalité des délibérations, l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales disposant que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

Force est de constater aujourd’hui que la jurisprudence du juge pénal est plus stricte que celle du juge administratif. Afin d’améliorer la sécurité juridique des élus locaux, et en particulier de ceux qui participent aux organes de direction d’associations subventionnées, le sénateur Bernard Saugey avait proposé, en 2009, de modifier la rédaction du code pénal en s’inspirant de la jurisprudence administrative, en limitant l’incrimination aux cas d’intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Cette proposition a été adoptée par le Sénat, contre votre avis et malgré vos arguments. Vous avez en effet souligné, à juste titre, que rien ne garantit que le juge pénal se conformera à l’esprit de cette nouvelle rédaction.

Il serait donc utile, je crois, de clarifier dans ce projet de loi la notion de prise illégale d’intérêts. Une formulation plus précise pourrait être envisagée, en remplaçant l’intérêt quelconque qui apparaît dans la décision de la Cour de cassation par l’intérêt explicitement matériel ou financier.

Je crains en outre que les mesures du projet de loi visant à interdire les emplois familiaux ne renforcent la confusion autour de la notion de prise illégale d’intérêts. Une incrimination pénale est en effet prévue en cas de violation de la nouvelle interdiction faite aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux chefs d’exécutifs locaux, d’employer ou de nommer des membres de leur famille proche comme collaborateurs.

Or cette interdiction, qualifiée de nouvelle par votre exposé des motifs, existe déjà pour les chefs d’exécutifs locaux. Le fait que les chefs d’exécutifs locaux embauchant des membres de leur famille ne soient pas systématiquement poursuivis pour prise illégale d’intérêts s’explique uniquement par la politique pénale des parquets, et non par l’absence de disposition législative : les parquets pourraient tout à fait poursuivre les dirigeants d’exécutifs locaux qui recrutent des proches comme collaborateurs, politiques ou autre. Pas plus tard que le 6 juillet dernier, un élu du Rhône, maire, a été condamné pour prise illégale d’intérêts parce qu’il avait recruté sa sœur comme directrice générale des services ; celle-ci a été condamnée pour recel de prise illégale d’intérêts. À aucun moment n’a été évoqué le fait que cet emploi ait pu être fictif.

La seule nouveauté du texte réside finalement dans la création d’un principe de remboursement.

De plus, vous prévoyez pour cette interdiction « nouvelle » une peine de trois ans de prison et 45 000 euros d’amende ; mais les mêmes faits sont punis, par l’article 432-12 du code pénal, d’une peine de prison de cinq ans. Il y a là une distorsion regrettable : est-elle volontaire ?

Madame la ministre, envisagerez-vous de clarifier la notion de prise illégale d’intérêts, souvent utilisée dans des affaires nuisant à la crédibilité des élus et des acteurs publics ?

Enfin, il me semble que ce que nos concitoyens ne supportent plus, c’est le caractère fictif ou complaisant d’un emploi plutôt que son caractère familial. La seule manière de mesurer ce caractère fictif ou complaisant serait d’établir un référentiel : pour cela, il faut que nos collaborateurs aient un statut.

M. Paul Molac. Je crois, contrairement à ce que j’ai entendu tout à l’heure, qu’il y a urgence à agir. Certains d’entre nous savent bien de quoi il retourne, puisque nous avons passé les cinq années de la législature précédente à évoquer ces problèmes. Quand on se promène sur les marchés ou ailleurs, il faudrait être autiste pour ne pas entendre ce que nous disent nos concitoyens – et je ne vous dis pas combien de fois on m’a demandé si j’employais ma femme !

J’appelle en particulier votre attention, madame la ministre, sur les causes d’inéligibilité. Nous avions, en 2016, voté une loi qui les élargissait. J’ai bien compris qu’il existait des risques d’inconstitutionnalité. Mais nos concitoyens ne supportent plus que celui qui fait la loi – la loi qui contraint ou qui oblige à payer l’impôt – ne soit pas exemplaire. Fut un temps, sans doute, où les élus étaient mis sur un piédestal ; ils en sont tombés. L’élu doit être encore plus exemplaire que le commun des mortels. Notre loi ne doit donc pas à mon sens se limiter aux questions de probité : cela nous serait reproché.

En ce qui concerne l’indépendance des parlementaires, je note que l’on ne touche pas à l’immunité parlementaire, et je m’en réjouis. Quant à l’IRFM, elle nous permet simplement d’exercer notre mandat. La transparence est évidemment nécessaire : les termes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 assurent que tout contribuable doit pouvoir vérifier l’emploi de l’impôt. Mais je me suis battu pendant cinq ans contre le fléau de la complexité administrative qui touche tout un chacun, comme nos collectivités locales et nos entreprises : il ne faudrait pas construire une usine à gaz. Il est indispensable de mettre au point un dispositif simple et transparent.

Quant à la réserve, elle permet d’établir un lien avec nos concitoyens et avec les maires. Le Gouvernement souhaite la supprimer, soit ; mais comment alors le parlementaire rencontrera-t-il des vrais gens, avec des problèmes réels, des besoins et des attentes ? On peut évidemment imaginer un système autre. Mais nos concitoyens ne voudraient pas de députés qui ne seraient qu’à Paris, qui ne comprendraient plus le territoire où ils ont été élus.

M. Arnaud Viala. Il est en effet nécessaire de restaurer la confiance entre les élus et nos concitoyens. Ceux-ci sont aujourd’hui très éloignés de la chose publique et se méfient de leurs représentants, ce qu’ils ont fermement exprimé en particulier lors des récents scrutins. Cette expression de défiance laissera des traces durables. Du côté des élus, ce sentiment de méfiance est difficile à supporter. Il est extrêmement désagréable d’être vus comme des voleurs de poules, alors que la plupart, voire la totalité, d’entre nous, ne volent rien et essayent d’exercer honnêtement leurs fonctions, de mener honnêtement leur vie. Il ne peut exister de confiance que si les deux parties collaborent pour la rétablir.

Tel qu’il est rédigé, le projet de loi est un catalogue de mesures sans principe fondateur. Je voudrais donc en citer trois.

Tout d’abord, la sphère publique englobe différents acteurs ; le champ du projet de loi est à mes yeux trop restreint. Il est clairement antiparlementaire ; et beaucoup d’articles traitent de l’exercice du mandat de député, mais pas des sénateurs, ni des autres élus, ni d’ailleurs des autres responsables publics, notamment des fonctionnaires. Cela constitue à mon sens un manque grave.

Ainsi, on dit qu’il faut supprimer la réserve parlementaire parce qu’elle ne serait pas transparente ; or son attribution est publiée tous les ans sur le site de l’Assemblée nationale, et certains députés dont je fais partie ont publié la répartition de leur propre réserve par tous les moyens possibles, dans la presse locale par exemple. Et c’est en arguant du fait qu’elle est publiée sur internet que vous défendez la réserve ministérielle ! Cet argument, qui concerne tout aussi bien la réserve présidentielle, puisque l’on sait qu’une partie des fonds précédemment gérés par le ministère de l’intérieur l’est maintenant à l’Élysée, n’est donc pas recevable.

Je voudrais également évoquer la nécessité, pour tout député, de présenter une situation fiscale sans tache. Cela me paraît normal ; mais pourquoi cela ne concernerait-il pas tous les élus qui prennent des décisions en matière fiscale, qui votent des taux, des budgets, des contributions ? Si cette mesure n’est pas clairement antiparlementaire, je ne sais pas lire ce texte.

Le deuxième principe que je voudrais replacer au cœur de l’examen du projet de loi, c’est celui de la territorialisation de l’élu, et en particulier du député. Avec la disparition de la réserve parlementaire et le pis-aller proposé par le Sénat, vous mettez fin au lien entre le député et le territoire, lien qui se faisait par l’attention portée aux associations. La fin de l’IRFM marque, quant à elle, le peu de considération que vous accordez aux différences qui peuvent exister entre un élu d’Île-de-France et celui d’une province éloignée : les dépenses, les besoins, les exigences ne sont évidemment pas les mêmes. C’est faire peu de cas des nuances qui existent entre les territoires.

Le troisième principe, qui me paraît essentiel, et qui est gommé par ce texte, c’est celui de la liberté et de l’indépendance de l’élu dans l’exercice de son mandat. De là devrait pourtant découler toute décision sur les moyens alloués. Ainsi, s’agissant des frais relatifs au mandat, l’existence d’un contrôle est normale ; mais qui jugera de l’opportunité de la dépense ?

Ces trois principes guideront les amendements que je défendrai.

M. Éric Ciotti. Ce projet de loi vise notamment à supprimer la réserve parlementaire. Pouvez-vous, madame la ministre, vous engager solennellement aujourd’hui, devant la représentation nationale, sur le fait que les montants concernés – et qui sont bien loin des fantasmes nourris par certains – demeureront attribués aux associations et aux collectivités locales, et ne seront pas simplement supprimés ?

M. David Habib. Je ne rappellerai pas, madame la ministre, le contexte dans lequel est né ce projet de loi, fruit d’un renoncement à une candidature et du ralliement à un autre candidat. Député des Pyrénées-Atlantiques, je peux vous assurer que si la parfaite honnêteté de François Bayrou ne saurait être mise en cause, il n’est pas exempt d’emballements hâtifs ni d’enthousiasmes rapides. Ce texte nous montre les limites de cette philosophie de l’action.

Pour les conflits d’intérêts, on attendra une réforme constitutionnelle ; pour le casier judiciaire, on ne sait pas si la Constitution autoriserait une restriction ; pour la banque de la démocratie – une très bonne idée –, on attend d’en savoir un peu plus et peut-être que l’on choisira de légiférer ; sur l’IRFM, on cherche un mode de fonctionnement à la fois praticable et transparent. Cela fait beaucoup d’hésitations, beaucoup d’incertitudes pour un texte censé révolutionner notre démocratie !

Cerise sur le gâteau pour celui qui habite à 800 kilomètres de Paris, et s’en réjouit souvent, voici la réforme de la réserve parlementaire. Il faut être très parisien pour remettre en cause ce dispositif. Mes concurrents d’En marche dans ma circonscription – le titulaire et le suppléant sont tous deux maires – me demandaient chaque année un peu de ma réserve parlementaire ; chaque année, je leur en ai donné. On parle de clientélisme : je me suis demandé si ce que je leur avais donné était suffisant… (Sourires.)

Où est le clientélisme, lorsque l’on est député d’une circonscription qui compte 172 communes, dont certaines qui comptent 38 ou 50 habitants et qui ont besoin d’aide pour avoir accès à la DETR, à une aide départementale, et qui n’ont pas les moyens de faire face rapidement à un affaissement de voirie ou de bâtiment public ? Il est faux de dire que la réserve ministérielle est plus transparente que la réserve parlementaire : c’est l’inverse, madame la ministre ! J’attends toujours de savoir comment a été utilisée la réserve ministérielle des années précédentes. On en connaît un montant global, mais pas le détail de l’affectation. J’ai appartenu durant quinze ans à la commission des Finances : nous votions une somme globale, mais c’est tout.

En supprimant la réserve parlementaire, ne pensez-vous pas nourrir une plus grande docilité des parlementaires vis-à-vis d’un exécutif qui pourra seul aider financièrement le territoire d’élection du parlementaire ? Je pose la question, mais je connais la réponse !

Votre démarche participe d’un affaiblissement du Parlement que nous craignons, que nous constatons depuis les élections présidentielle et législatives. On ne peut que partager le souci de transparence et de modernisation de la vie publique. Mais nous devons être très vigilants sur la place du Parlement dans l’organisation de notre système démocratique.

M. Manuel Valls. Il est normal que ce texte soit présenté maintenant, étant donné les engagements qui ont été pris et les attentes de nos concitoyens – même si nous savons tous qu’il ne résoudra pas la crise de la représentation que nous connaissons et qui est intrinsèque à la démocratie. Quoi qu’il en soit, il est normal de légiférer, même dans une sorte d’urgence, quoique nos débats fassent parfois apparaître davantage de questions que de réponses.

Je crois néanmoins qu’il existe un manque que je tiens à souligner devant vous, madame la garde des sceaux, puisque vous allez certainement défendre des réformes constitutionnelles. L’exercice du mandat de député est confronté à trois changements majeurs. Le premier concerne l’entrée en vigueur – je m’honore de l’avoir défendue – du non-cumul des mandats, qui modifiera profondément l’exercice du mandat parlementaire sans que l’on n’en mesure encore – nous en avions débattu il y a trois ans – toutes les conséquences. Le deuxième événement tient au renouvellement profond de l’Assemblée nationale, dont vous incarnez le nouveau visage et que nous sommes quelques-uns, très minoritaires, à ne pas représenter – et c’est heureux, pour ce qui me concerne. Troisième changement : les réformes à venir. Je pense en particulier à la diminution du nombre de parlementaires et à l’introduction d’une dose de proportionnelle. Il restera alors environ trois cents députés élus au suffrage direct dans des circonscriptions qui devraient à peu près doubler en taille – ce qui, incidemment, met presque fin au débat sur la réserve parlementaire puisqu’il faudrait donc la doubler pour être vraiment efficace.

Or, aucune réflexion, y compris dans le présent texte sur la fonction de député, n’intègre ces trois éléments profonds. Nous légiférons certes dans une certaine urgence, et c’est bien normal, même si la navette avec le Sénat nous laissera un peu de temps, mais nous ne tenons pas compte de la question suivante, déjà posée : qu’est-ce aujourd’hui qu’être député ? Quelle est sa mission, qu’il s’agisse de contrôler l’exécutif, de voter et d’évaluer la loi mais aussi de représenter les territoires ? Faute de mener cette réflexion, le texte que nous allons voter risque d’être pour partie remis en cause dans les années qui viennent, soit par l’évolution constitutionnelle, soit par la réalité des pratiques, soit encore parce que l’Assemblée nationale comptera beaucoup moins de députés. Il faut pourtant partir de cette question fondamentale : au cœur de la crise démocratique que nous connaissons se trouve la question de la représentation du député, sans doute aujourd’hui la personne publique la moins comprise et la moins soutenue par nos concitoyens qui, à l’inverse, font confiance au Président de la République ou au maire. L’abstention en est l’illustration – à relier à l’inversion du calendrier électoral intervenue il y a quelques années.

J’insiste : l’indépendance est au cœur de la mission du parlementaire. L’indépendance par rapport au monde économique, tout d’abord, d’où la nécessité de légiférer sur les conflits d’intérêts, mais aussi l’indépendance par rapport à l’exécutif, d’où la nécessité de donner aux parlementaires les moyens d’agir. De ce point de vue, il faut de la clarté. M. Habib vient de le dire, mais allons jusqu’au bout de ce débat : la demi-mesure sera inutile. Je vous mets en garde contre la demi-mesure au sujet de la réserve parlementaire : soit l’on considère que le député peut agir sur son territoire alors qu’il ne cumule plus de mandats, soit qu’il n’agit plus mais, dans un cas comme dans l’autre, il faudra être clair. À cet égard, le texte dont nous débattons aujourd’hui ne me satisfait pas. M. Carlos Da Silva, qui fut mon suppléant pendant quatre ans et demi, a parfaitement bien utilisé la réserve parlementaire dans la plus grande transparence et les associations en sont très heureuses. La question qu’il faut poser, et qui n’est guère présente dans nos débats, est donc celle-ci : est-ce utile ?

De même, s’agissant de l’indemnité de parlementaire et de l’IRFM, toutes les propositions évoquées sont des demi-mesures. Nous pourrions décider d’augmenter l’indemnité des parlementaires – c’est une question que devra défendre le Président de l’Assemblée nationale – contre l’opinion, et ce serait très violent … Mais le travail effectué par le Sénat, qui n’entretient pas le même rapport avec l’opinion, est à terme voué à l’échec. Nous verrons ce qu’il en est lors de l’examen des amendements, et chacun des groupes pourra s’exprimer mais là encore, le député a son rôle. Je me fais une certaine idée de ce qu’est ce rôle du député, qui est au cœur de la fondation de la République en 1789 ; cela vaut pour son indemnité, sa retraite et son rapport avec l’exécutif. Nous touchons à des sujets essentiels. L’enthousiasme est certes important, mais il recouvre la conception même du rôle du député. Même à l’ère de la mondialisation, du numérique et de l’exigence citoyenne, la représentation parlementaire ne changera pas. Les députés sont des hommes et des femmes élus pour représenter le peuple. Démocratie directe ou non, il n’existe qu’un seul système démocratique – que l’on me prouve que les autres ont fonctionné ! – qui consiste en la représentation souveraine du peuple dont chacun d’entre nous exerce une part.

Parce que ce que nous faisons est essentiel, je souhaite vivement que nous allions au bout du débat avec le Sénat, au sein de l’Assemblée et avec vous, madame la garde des sceaux, car je vous sais soucieuse des fragilités dont souffre parfois la démocratie. Nous devons poursuivre la discussion, car nous sommes saisis de plusieurs sujets qui touchent au cœur de ce qu’est le mandat du député. Qu’est-ce qu’un député ? C’est à cette question qu’il nous faut tous répondre non seulement dans le texte que nous allons voter dans les prochains jours mais aussi dans les prochains mois, si réforme constitutionnelle il y a.

M. Philippe Latombe. Par parallélisme des formes, nous sommes favorables à la suppression de la réserve parlementaire et, cela va de soi, à celle de la réserve ministérielle. S’agissant de l’IRFM, nous proposerons un amendement visant à répondre à la nécessité de faire contrôler les comptes par des commissaires, comme l’a évoqué M. Morel-À-L’Huissier ; nous y reviendrons plus en détail demain.

Nous souhaitons appeler votre attention, madame la garde des sceaux, sur un point qui n’a encore été qu’effleuré : la banque de la démocratie. Vous avez mentionné le médiateur du crédit, qui apporte certes une réponse, mais insuffisante, car un médiateur du crédit esseulé ne pourra guère agir. Nous souhaitons établir un dispositif simple et efficace de banque de la démocratie qui, en outre, encouragera à l’évidence le pluralisme de la vie démocratique en favorisant certains partis qui ne parviennent pas à émerger faute de moyens, d’autres qui connaissent des trous d’air en termes de financement et qui ont besoin d’être accompagnés. Nous n’envisageons donc pas le texte qui nous est présenté aujourd’hui sans la banque de la démocratie, un sujet sur lequel le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés sera une force de proposition.

M. Xavier Breton. Je ne reviendrai pas sur l’opportunité de ce texte : annoncé pendant la campagne électorale, il était d’une certaine façon attendu par nos concitoyens. Peut-être d’autres préoccupations économiques et sociales étaient-elles plus urgentes, mais c’est ce texte qui nous est présenté ; soit. À la lumière des débats que nous avons, nous regrettons le recours à la procédure accélérée, car une navette supplémentaire avec le Sénat aurait pu être utile pour améliorer le contenu du texte.

Permettez-moi de m’interroger sur trois points.

Le premier point porte sur la transparence : oui à la transparence, mais alors pour tous. Certaines catégories de nos concitoyens seraient pourtant exemptées des règles qui s’imposeront aux élus et, en particulier, aux parlementaires ; c’est le cas des hauts fonctionnaires, qui ne seront pas soumis aux mêmes règles d’utilisation de l’argent public.

Ensuite, ce texte présente un risque de recentralisation technocratique lié à la suppression de la réserve parlementaire, les crédits concernés étant placés à la discrétion des services de l’État. La critique qui est faite de cette réserve au motif qu’elle serait un instrument de clientélisme témoigne d’une méconnaissance de son utilisation, a fortiori à l’heure où les baisses de dotations frappent durement les collectivités locales, notamment les communes de petite taille, et les associations locales.

Enfin, le titre de ces projets de loi visant à « rétablir la confiance dans l’action publique » est quelque peu prétentieux, et le Sénat a bien fait de le remplacer par un intitulé plus modeste. Je m’interroge néanmoins sur votre recul, madame la ministre, concernant la notion de moralisation, un terme dans lequel vous avez dit ne pas vous retrouver. Pourtant, la première phrase de l’exposé des motifs du projet de loi est ainsi rédigée : « Les premières lois du quinquennat doivent viser à moraliser la vie publique ». Est-ce pour vous une manière de vous démarquer de votre prédécesseur, et cette démarcation ne se limite-t-elle qu’au titre du texte ou s’étend-elle aux mesures qu’il contient et, le cas échéant, lesquelles ?

M. Robin Reda. Nous en arrivons au stade de la synthèse et je prends la précaution oratoire de dire que je suis évidemment favorable au rétablissement de la confiance et de la morale dans notre vie publique, même si ce projet de loi s’apparente à un projet de rééducation des masses amorales que nous serions, nous ignares du Parlement tout juste arrivés et pas encore habitués aux astuces de la maison.

Je regrette comme d’autres que nous rédigions une loi à la découpe qui, au fond, est destinée à affaiblir les parlementaires. Comment croire que demain, les moyens de ces parlementaires en moindre nombre augmenteront, conformément aux engagements du Président de la République ?

Il est important de mener un débat serein, entre voyeurisme et victimisation. J’ai tout de même été interpellé par la notion de « renouvellement des visages », qui aurait mis fin à des pratiques immorales. Sans doute a-t-il mis fin au manque de confiance envers la vision et la capacité à décider de certains candidats, mais ceux-ci n’étaient pas toujours éloignés de la probité.

Certaines mesures de bon sens permettront d’aider les électeurs à choisir, puisqu’ils sont, selon moi, les seuls juges de paix : le casier judiciaire, le quitus fiscal, la déclaration d’intérêts – autant d’éléments à fournir avant la présentation d’une candidature à une élection qu’il devrait aussi falloir fournir avant la nomination à de hautes fonctions publiques.

Enfin, la moralisation renvoie avant tout à la question de l’usage de l’argent public. En menant un débat honnête sur l’IRFM, nous avons évoqué le contrôle de légalité et le contrôle d’opportunité – autrement dit, le pouvoir de l’administration et celui du député, en son âme et conscience. J’insiste également sur l’examen des frais de gestion liés à l’IRFM, qui générerait une augmentation de dépenses et un renforcement du pouvoir de l’administration par rapport au pouvoir des responsables politiques.

En somme, la véritable question à poser est la suivante : voulez-vous que les députés existent demain pour eux-mêmes, à l’Assemblée nationale et en circonscription, ou qu’ils soient des députés hors sol, infantilisés par leur groupe et par l’administration ?

Mme Delphine Batho. Je considère qu’une grande loi de moralisation de la vie publique est nécessaire. Nos échanges, au fond, se résument à la question suivante : ce texte sera-t-il une énième loi qui en annoncera d’autres, nécessaires, ou s’agit-il d’un véritable acte législatif refondateur ? Il faut selon moi écouter l’avis sur ce point du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui déplore un texte écrit dans l’urgence et semblable à une loi d’ajustement qui, à ce titre, ne comporte pas un certain nombre de réformes que nous proposerons quant à nous par voie d’amendement.

Je tiens à appeler votre attention sur plusieurs reculs par rapport à ce que le Président de la République a présenté lors de sa campagne, en particulier l’interdiction de la fonction de conseil. Certes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la loi de 2013 existe. De deux choses l’une : soit le Président de la République avait pris l’engagement de cette interdiction en méconnaissance de cette jurisprudence, soit il savait que cet engagement ne serait pas tenu. Sans doute, comme l’ont dit certains collègues, aurions-nous dû faire les choses dans l’ordre en commençant par la révision constitutionnelle pour en traduire dans un deuxième temps certaines dispositions dans une loi organique. Il n’existe aucune objection rédhibitoire, même constitutionnelle, à établir le non-cumul strict de l’exercice du mandat parlementaire avec toute autre activité professionnelle rémunérée – c’est la suite logique du non-cumul des mandats. Nous vous proposerons des amendements qui apportent des solutions, notamment dans le cadre de la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, afin d’empêcher la corruption, tout simplement. Lorsqu’un député est rémunéré par des fonds privés dans le cadre d’une fonction de conseil pour son influence dans tel ou tel débat parlementaire, cela s’appelle en réalité de la corruption.

Enfin, je ne souscris pas du tout au raisonnement selon lequel on pourrait inclure l’expression « confiance dans l’action publique » dans l’intitulé d’un texte sans aborder la question de l’influence des lobbies sur la haute administration et sur la haute fonction publique. Autant je suis tout à fait ouverte à tout débat sur l’IRFM, sur la réserve parlementaire ou encore sur le nouveau statut des députés, autant il me semble anormal, dès lors que l’on veut mettre la décision publique et démocratique à l’abri de toute influence du secteur privé, de considérer que cette question est hors du sujet du débat alors même qu’elle est centrale pour expliquer pourquoi nos concitoyens ont le sentiment que si les gouvernements passent et les alternances se succèdent, ce sont toujours les mêmes qui, dans les coulisses, influencent les décisions.

M. Éric Diard. Je partage l’avis de la rapporteure, madame la ministre : il faut replacer le terme « confiance » dans le titre de ce projet de loi. Pour autant, je crois comme M. Breton que l’emploi du verbe « rétablir » est quelque peu prétentieux car à lui seul, ce texte ne résoudra pas la crise démocratique. Mieux vaudrait qu’il vise à « améliorer la confiance », plutôt qu’à la « rétablir ».

Au sujet de la réserve parlementaire, madame la ministre, vous avez parlé de pratique contestée. Par qui ? Je me suis rendu sur les marchés et nul ne m’en a parlé. Vous avez aussi parlé de « non-dit juridique » : là encore, je ne comprends pas ce que vous avez voulu dire. L’utilisation de la réserve parlementaire est contrôlée. Je veux ici me faire l’avocat – loin de tout conflit d’intérêts – des associations, qui subissent le contrecoup des économies réalisées par les collectivités territoriales et pour lesquelles ces aides – dont je rappelle qu’elles ne concernent que l’investissement – sont une véritable bouffée d’oxygène. Je citerai par exemple le cas d’une association environnementale dont le véhicule a brûlé dans l’incendie de Vitrolles et de Pennes-Mirabeau, et qui a pu s’acheter un véhicule flambant neuf grâce à la réserve parlementaire. Pourquoi la supprimer, en dépit de son importance ? Il faut certes davantage de transparence mais, à ce stade, vous n’avez apporté de réponse ni aux communes ni aux associations. Vous faites preuve de précipitation. Je vous en conjure : revoyez le texte sur ce point.

De même, il faut davantage de transparence concernant l’IRFM, mais le système que vous proposez me semble impraticable, car il est difficile de tout contrôler, à moins d’effectuer de nouveaux recrutements. Il est à craindre que votre proposition ne se transforme en véritable usine à gaz.

M. Raphaël Schellenberger. Vous avez présenté ce projet de loi, madame la ministre, comme le garant du rétablissement de la démocratie, qui souffre aujourd’hui beaucoup de plusieurs turpitudes. Or, depuis quelques temps, on sent que ce qui peut sauver la démocratie, c’est la transparence. Est-ce du voyeurisme lié aux données ouvertes et massives, au numérique et à la revendication de démocratie directe, ou faut-il plutôt « injecter » de la transparence dans l’ensemble du processus politique ? De ce point de vue, votre démarche est carencée ; il eût été plus transparent de nous présenter d’emblée l’ensemble de votre triptyque législatif en y incluant votre projet de réforme constitutionnelle et la vision que vous avez de la réforme des institutions.

Dans votre propos introductif, vous avez résumé les raisons qui vous poussent à procéder comme vous le faites. Les sondages, qui diraient ce que les Français veulent, sont le premier élément qui vous incite à nous présenter ce projet de loi aujourd’hui. Je ne suis pas convaincu que sur des questions aussi précises, les sondages soient l’outil le plus à même d’éclairer les gouvernants ; mieux vaudrait un véritable débat avec la représentation nationale et les citoyens que nous représentons.

Ce raccourci vous conduit à faire des références maladroites, y compris aux fondements de la démocratie et à 1789. Faire en sorte que chaque citoyen puisse être élu et contribuer aux politiques publiques, cela signifie d’abord donner aux élus les moyens de leur action. Or, c’est précisément ce que vous attaquez par vos propositions sur l’IRFM. Et en même temps, vous nous dites que vous donnerez davantage de moyens à ceux qui veulent être élus en créant une banque de la démocratie. Selon moi, les parlementaires ont plus de difficultés à exercer leur mandat qu’à se faire élire, comme en attestent les dernières élections législatives où le renouvellement n’a guère posé de problème, puisqu’une large part de notre Assemblée se compose de nouveaux élus.

D’autre part, vous faites dans votre présentation une confusion entre agents publics et élus avant d’indiquer que la loi ne concernera que les parlementaires, et non les fonctionnaires et les ministres ; là encore, des précisions sont nécessaires.

J’en viens à l’exercice du mandat parlementaire. J’ai été très attentif aux propos que vous avez tenus concernant l’indépendance de l’action des parlementaires, et je vous remercie de vous en préoccuper. L’exercice d’un mandat local, cependant, et l’observation de l’exercice du pouvoir par votre Gouvernement m’amènent à m’interroger sur plusieurs points. Le Parlement sera-t-il réellement indépendant lorsqu’il demandera à auditionner à huis clos le chef d’état-major des armées et qu’il en sera empêché par crainte que l’intéressé ne raconte des bêtises ? Une loi seule ne suffira pas à garantir l’indépendance du Parlement ; c’est la pratique du pouvoir que les uns et les autres exerceront qui le permettra. C’est là toute la limite d’un projet de loi tel que celui dont nous débattons : au fond, une fois la règle établie, reste à savoir comment elle sera interprétée et mise en œuvre. C’est sur ce point que je souhaite que le Parlement soit très attentif.

S’agissant des conflits d’intérêts, j’éprouve quelque déception à vous entendre les réduire à deux situations : vous n’avez évoqué que les conflits d’intérêts entre l’échelon local et l’échelon national, comme si le fait d’être à la fois élu local et parlementaire générait mécaniquement un conflit d’intérêts, comme si les élus ne pouvaient pas faire preuve de libre arbitre et faire la part des choses entre l’exercice de leurs mandats, et comme si l’exercice d’un mandat local ne pouvait pas contribuer à mieux exercer un mandat national. C’est faire preuve d’un profond mépris à l’endroit des élus locaux que d’invoquer systématiquement un conflit d’intérêts par essence entre mandat local et national. De surcroît, vous ignorez la question plus générale du statut de l’élu, et celle qui a pourtant semblé préoccuper les Français lors des élections législatives, à savoir la représentation de la société civile. En élisant des candidats issus de la société civile – comme s’il existait par ailleurs une société politique –, on a finalement multiplié les sources potentielles de conflits d’intérêts puisque les élus ont été choisis pour leur parcours professionnel, personnel, associatif, comme s’ils n’allaient pas continuer de défendre les convictions qu’ils avaient dans l’exercice de leurs fonctions antérieures.

En clair, comme beaucoup d’autres propositions, ce projet de loi correspond avant tout à une vision de la recentralisation administrative de l’exercice du pouvoir. En déresponsabilisant le politique, vous entendez confier davantage de pouvoir à l’administration centrale. Ce n’est pas ainsi que l’on rétablira la confiance des électeurs et des citoyens. La seule façon de rétablir leur confiance est de repositionner la responsabilité du politique, qu’il s’agisse de la libre administration des collectivités locales, de la responsabilité des parlementaires ou de leur identification sur le territoire. De ce point de vue, les différentes mesures que vous proposez, notamment le scrutin proportionnel aux élections législatives, loin de rétablir la confiance entre les élus et leurs électeurs, contribueront plutôt à l’affaiblir, voire à l’éliminer.

M. Régis Juanico. M. Molac évoquait à l’instant l’urgence d’agir ; il n’a pas tort. Ces dernières années, ces derniers mois, ces dernières semaines, un certain nombre d’affaires et de comportements ont alimenté un sentiment de défiance, désormais très fort dans le pays, entre nos concitoyens et les élus qui les représentent. En matière de confiance dans l’action publique, nous ne partons toutefois pas de rien ! Depuis l’époque de Michel Rocard, en 1988, une quinzaine de textes de loi ont été adoptés et ont permis de mieux encadrer le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Je cite en particulier la loi de 2013 relative à la transparence de la vie publique, par laquelle a été créée la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Ce nouveau texte doit donc compléter utilement une législation déjà robuste et pallier les vides juridiques. Il comporte de bonnes mesures, comme l’interdiction des emplois familiaux, le durcissement des peines d’inéligibilité prononcées à l’encontre d’élus condamnés pour absence de probité, ou encore le renforcement du contrôle et de la transparence de l’IRFM, que nous avions commencé d’entreprendre, à condition qu’il ne conduise pas au recrutement d’une cinquantaine de fonctionnaires supplémentaires à l’Assemblée nationale alors que les députés eux-mêmes – dont M. Valls a rappelé le rôle à juste titre – ont besoin de moyens supplémentaires pour mieux contrôler l’exécutif et évaluer les lois.

Cela étant, ce texte peut fournir une occasion d’aller plus loin en termes de transparence et d’exemplarité afin de placer la vie publique à l’abri des intérêts financiers privés et des influences étrangères. Je tiens à citer deux propositions que nous présenterons par voie d’amendement. La première concerne la prévention des conflits d’intérêts. Pourquoi ne pas rendre publique l’identité des personnes qui font un don total supérieur à 2 500 euros lors d’une campagne électorale ou à un parti politique ? Nos concitoyens sont en droit de savoir qui sont les principaux contributeurs au financement des campagnes, qui finance ceux qui vont nous gouverner et si ceux-ci gouverneront au nom de l’intérêt général.

Notre deuxième proposition, que Mme Batho vient d’évoquer, porte sur le régime d’incompatibilités. Pourquoi ne pas interdire purement et simplement toute activité professionnelle à quiconque exerce un mandat parlementaire ? Aujourd’hui, il existe une inégalité de fait entre les fonctionnaires qui, naturellement, ne peuvent poursuivre l’exercice de leur profession, et les personnes qui exercent un certain nombre d’activités – notamment les professions libérales – bénéficiant de dérogations. Si celles-ci souhaitent continuer de se former via la formation continue gratuite afin de ne pas perdre leurs compétences, il n’est pas nécessaire qu’elles soient rémunérées. Nous proposons donc un principe clair et étanche : aucune activité professionnelle n’est autorisée pendant l’exercice du mandat parlementaire, de sorte que les députés le soient à temps plein.

Enfin, ma dernière question concerne moins le texte de loi à proprement parler que ses conséquences, en particulier pour la commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques. Cette instance qui fait bien son travail a des missions de plus en plus étendues, et son rôle se trouvera encore renforcé par ce texte de loi. Comptez-vous augmenter les moyens humains, matériels et budgétaires de cette commission, madame la ministre, ainsi que ceux de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ? En effet, ces deux institutions ont besoin que nous soutenions leur travail quotidien.

M. Charles de Courson. L’instauration de la règle du non-cumul du mandat parlementaire avec des mandats exécutifs locaux devrait s’accompagner du renforcement des moyens des parlementaires. Autrement dit, il faut des parlementaires moins nombreux mais mieux payés et dotés de moyens adaptés à leurs missions. Voilà ce que nous ferions si nous étions des gens sérieux qui souhaitent sincèrement revaloriser la fonction parlementaire. Or, si ce texte, même quelque peu précipité, va dans la bonne direction, il comporte un certain nombre d’imperfections.

Tout d’abord, il aborde la question de l’inéligibilité mais pas celle de l’incompatibilité. Que pensez-vous, madame la ministre, du vieux débat sur la proposition selon laquelle les personnes issues des trois fonctions publiques seraient tenues de démissionner à l’issue de leur premier mandat en cas de réélection, afin de rétablir l’égalité entre les fonctionnaires, en détachement, et les autres, qui ne le sont pas ?

S’agissant des conflits d’intérêts, le texte renvoie en grande partie la définition de cette notion aux bureaux des deux assemblées. Il existe pourtant des textes, y compris européens, qui la définissent – même si l’on peut toujours les contester. Pourquoi ne pas les reprendre dans le présent texte ?

De même, le véritable problème que présente l’IRFM est celui de sa définition. En l’espèce, je soutiens le texte du Gouvernement puisque j’ai défendu cette proposition pendant des années, mais il manque une définition de la notion de frais professionnels. Sans une telle définition, sur quels critères les frais doivent-ils être remboursés ? Les costumes et vêtements, par exemple, sont-ils imputables sur l’IRFM, et dans quelle limite unitaire ? Contrairement à ce que l’on prétend, il n’existe qu’une définition vaseuse de ces frais.

En troisième lieu, je n’ai guère compris votre proposition concernant la réserve ministérielle. Comment maintiendrez-vous l’équilibre entre les parlementaires issus de la majorité du moment et l’opposition ? Chacun sait que la réserve ministérielle, qui est rendue publique, était massivement destinée aux amis politiques – à hauteur de 80 % environ. Je n’incrimine là aucune majorité plus qu’une autre : tout le monde s’est comporté de la sorte. Comment, néanmoins, préserver l’équilibre ? En matière de responsabilisation, êtes-vous favorable à ce que les ministres relèvent de la Cour de discipline budgétaire et financière ? Pourquoi les membres des cabinets en relèvent-ils et non les ministres ?

L’interdiction faite aux élus d’employer un membre de leur famille pose le problème du troc, même si vous avez évoqué des ajustements possibles. Le troc consiste pour un député à embaucher le parent de l’un de ses collègues. Il faudrait donc élargir cette interdiction, à laquelle je suis par ailleurs favorable, en précisant qu’il est interdit d’embaucher un membre de la famille d’un parlementaire, qu’il s’agisse de la sienne ou de celle d’un autre, faute de quoi le troc qui existe déjà se poursuivra. Il en va de même des ajustements concernant les ex-conjoints : quiconque a un peu vécu sait que le recrutement des ex-conjoints peut parfois se substituer au versement d’une pension alimentaire. Pouvez-vous nous donner des précisions sur les ajustements que vous avez évoqués en introduction ?

Enfin, nous n’avons nul besoin d’une banque de la démocratie. Que fera-t-elle ? Travaillera-t-elle une fois tous les cinq, tous les trois ou même tous les deux ans ? Elle sera chargée en période de campagne, mais autrement ? Le Sénat a d’ailleurs retoqué cette idée. Une solution bien plus simple et concrète consisterait à créer un fonds de garantie géré par la Caisse des dépôts et consignations afin de faciliter l’accès au crédit des partis et des candidats, par exemple ; nul besoin de créer une banque pour cela.

M. Sébastien Huyghe. Durant la précédente législature, il m’est rarement arrivé d’être en phase avec M. Manuel Valls. Est-ce l’influence du Président de la République ? Aujourd’hui, je partage un grand nombre des idées qu’il a exprimées devant nous. Sans doute sa pudeur naturelle l’a-t-elle amené à s’exprimer à la forme interrogative ; pour ma part, je serai beaucoup plus radical.

Manifestement, les textes qui nous sont soumis ont été écrits par des gens qui n’ont jamais été parlementaires. Nous assistons au premier acte de destruction de la fonction de parlementaire – je pense, en particulier, aux députés –, et de l’essence de la représentation. Le second acte consistera vraisemblablement en une diminution du nombre de parlementaires. On comptera sans doute trois cents députés élus en circonscription, soit la moitié du nombre actuel.

En clair, le lien entre le parlementaire et son territoire sera détruit. Aujourd’hui, un député est ancré dans sa circonscription, il participe à la vie de cette dernière. Lorsqu’il ne siège pas à l’Assemblée, il est sur le terrain où il rencontre souvent ceux de ses concitoyens qui connaissent les plus grandes difficultés. Il les reçoit dans sa permanence, il assiste à de nombreuses manifestations qui ont lieu sur son territoire : fêtes associatives, kermesses, galas de danse, concerts… Cette fonction s’exerce sept jours sur sept.

Ces multiples activités sont l’occasion de dépenses d’une variété infinie, de la chambre d’hôtel que l’on réserve pour une femme qui dort depuis huit jours dans sa voiture alors qu’aucune aide d’urgence n’est mobilisable, au panier de la ménagère que l’on remplit parce qu’une famille ne peut pas nourrir les enfants pour le dîner. Il existe une foultitude de dépenses pour lesquelles nous ne pouvons pas présenter de justificatifs. Notre collègue Philippe Gosselin a évoqué, à juste titre, les participations aux kermesses ou aux tombolas et les tournées payées au bar des fêtes des associations – autant de dépenses indispensables dans le cadre de la fonction de représentation du parlementaire. Supprimer l’IRFM revient donc à supprimer tous ces moyens d’action au quotidien, d’aide et d’ancrage, qui permettaient aux parlementaires d’être présents sur un territoire.

La suppression de la réserve parlementaire participe de la même logique de disparition de la participation du parlementaire à la vie de son territoire. Cette réserve, qui nourrit de nombreux fantasmes, constitue, dans les faits, le moyen d’aider des petites communes qui ne disposent pas des moyens financiers nécessaires à certains investissements – ce financement initial provoque ensuite en cascade l’obtention d’autres subventions de collectivités locales. La réserve permet de participer à la vie associative et sociale d’un territoire.

Vous avez évoqué la possibilité d’un report vers la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), mais cette dotation est à la main du préfet, donc de l’exécutif. Que faites-vous de la séparation des pouvoirs ? Quant au recours à la réserve du ministère de l’intérieur, il faut avoir quelques notions d’histoire : la réserve parlementaire a précisément été créée pour rééquilibrer l’attribution préférentielle de fonds par le ministère de l’intérieur et l’exécutif à des collectivités proches de la majorité.

Vous proposez des textes de défiance à l’égard des parlementaires. Ces derniers seraient a priori malhonnêtes et, pour remettre les choses en ordre, il faudrait leur retirer l’ensemble de leurs moyens d’action locale !

Ces réformes auront pour conséquence de créer des députés hors-sol dont l’élection sera soumise au seul bon vouloir de leur formation politique et aux vagues électorales successives. Aucun député ne pourra se prévaloir d’une plus-value liée à son action, à sa présence sur le terrain, ou à sa connaissance des problématiques locales et à sa capacité à agir pour les traiter.

M. Alain Tourret. Il faut ramener une telle loi à des principes.

Le premier est la séparation des pouvoirs. Nous n’existons, surtout au sein de la commission des lois, que pour renforcer la séparation des pouvoirs. Les présents textes la renforcent-t-ils ? Il s’agit de la première question que nous devons nous poser.

Un deuxième principe surgit lorsque l’on se demande ce qu’est un député. Ce doit être un homme fondamentalement indépendant, sans quoi il est un valet du pouvoir. Voulons-nous renforcer les valets du pouvoir ? Nous devons nous poser cette seconde question.

Un dernier principe s’énonce ainsi : le député est un honnête homme mais aussi un homme honnête. La question de l’inéligibilité de plein droit entraînée par une condamnation est alors résolue si l’on se reporte aux lois d’amnistie du passé. Elles prévoyaient que toute condamnation contraire à l’honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs n’était pas susceptible d’être amnistiée. L’application de ces règles issues des grands principes républicains nous offre une solution.

S’agissant de l’IRFM, j’ai regardé les pratiques de nos voisins. Au Royaume-Uni, les remboursements font l’objet d’une étude de chaque facture. C’est extraordinairement dangereux, car cela entraîne un contrôle du détail de toutes les activités de chaque parlementaire : avec quel industriel a-t-il déjeuné, avec quel responsable politique, pourquoi tel restaurant, pourquoi telle cuisine, pourquoi s’être rendu à tel endroit ? Une solution simple aurait consisté à augmenter la rémunération des députés, comme le Président de la République voulait le faire initialement. Comment peut-on admettre, que, ici, dans cette assemblée, nous soyons dans les 20 % des personnes les moins bien rémunérées ; c’est aussi simple que cela. On a peur de devoir affronter l’opinion publique, mais on a tort : je suis partisan d’une augmentation de la rémunération dont le parlementaire doit pouvoir disposer comme il le veut – évidemment, elle doit être intégralement imposable. Toute autre réforme ne serait qu’une demi-réforme sur laquelle nous devrions revenir.

D’une certaine façon, la publicité existe déjà aujourd’hui. J’ai été victime de hackers. Je correspondais avec le Président de la République ce qui a permis aux hackers russes de Sputnik de fouiller mes comptes et mes mails, et de faire les montages qu’ils voulaient avant publication. Aujourd’hui, 500 000 Français sont victimes des hackers. Ne nous soumettons pas à de tels pillages ! Il suffit de prévoir une rémunération normale afin d’assurer un niveau de vie « décent » des élus, puisque tel est le terme consacré.

Pour conclure, souvenons bien que toute loi qui ne permettra pas aux parlementaires d’être indépendants, toute loi qui ne renforcera pas la séparation des pouvoirs sera une mauvaise loi ; ce sera une loi contre la République.

Mme Typhanie Degois. Je partage les réflexions que j’ai entendues sur l’IRFM et la réserve parlementaire. Je ne peux qu’interpeller mes collègues en leur demandant : quel député voulez-vous être ?

S’agissant du financement de la vie politique indispensable à la démocratie, vous proposez la création d’un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, et d’une banque de la démocratie. Comment ces deux très intéressantes institutions s’articuleront-elles ? Seront-elles plutôt subsidiaires ou complémentaires ?

M. Rémy Rebeyrotte. Il me semble que ce texte comporte un intrus : la réserve parlementaire. Cela explique que nous ayons beaucoup de mal à définir nos positions sur ce sujet. Tous les autres points abordés concernent des statuts à redéfinir, ceux du Président, du parlementaire, du candidat ou des collaborateurs. La réserve parlementaire est le seul sujet qui concerne nos moyens d’agir et, par voie de conséquence, la définition même de ce que nous voulons être. Selon la façon dont nous voyons le député de demain, il faudra réfléchir à son lien avec la circonscription, à la façon dont il pourra animer son territoire et aux moyens dont il disposera pour le faire. Il me semble que cette question devrait être mise entre parenthèses afin que nous puissions nous interroger sur ce que nous devenons, et sur notre action sur le terrain.

Mme la garde des Sceaux. À l’heure qu’il est, je ne peux évidemment pas répondre à l’ensemble de vos questions et observations. Nous les avons toutes notées avec précision, et je m’efforcerai de vous apporter des réponses.

Si vous le voulez bien je me contenterai d’évoquer deux questions précises et deux autres plus principielles.

Monsieur Olivier Dussopt, vos observations relatives à l’articulation entre prise illégale d’intérêt et interdiction des emplois familiaux prévue par le projet de loi soulèvent des problèmes auxquelles nous n’avions peut-être pas totalement pensé. Je vous remercie car nous allons nous pencher sur ces sujets, et voir comment nous pouvons les traiter.

M. Xavier Breton et plusieurs d’entre vous ont fait remarquer que le projet de loi ne traitait pas des hauts fonctionnaires et du pantouflage. Nous avons essayé de présenter un texte clair et lisible : tout ne peut pas être dans tout. Par ailleurs, ces sujets ont été traités assez récemment par la loi du 9 décembre 2016, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 ». Un registre numérique a été créé qui permet de vérifier les liens entre, d’une part, les représentants d’intérêts et, d’autre part, les membres du gouvernement, les parlementaires et les hauts fonctionnaires. Cette loi mérite sans doute d’être complétée, mais je ne suis pas certaine que le projet que nous vous proposons soit le véhicule approprié pour le faire.

S’agissant des principes, j’affirme que nous sommes particulièrement attentifs à la séparation des pouvoirs et à l’autonomie des assemblées. Monsieur de Courson, vous évoquiez les imprécisions relatives aux frais professionnels, mais si nous n’avons pas voulu faire figurer de définition dans le projet de loi, c’est que nous croyons qu’il appartient aux bureaux des Assemblées et au déontologue de se prononcer sur ces sujets.

On peut s’interroger sur la mission du député. Pour moi, elle est clairement fixée par la Constitution : il vote la loi, il contrôle le Gouvernement, et il évalue les politiques publiques. De mon point de vue, le député est l’élu de la Nation. Il est élu dans une circonscription, mais ce n’est pas l’élu de la circonscription : c’est l’élu de la Nation. (Murmures.) On peut être d’accord ou non, mais il s’agit de la conception républicaine des élus. C’est, selon moi, la vision logique de la construction de la République. Il en découle des conséquences qui figurent dans les projets qui vous sont soumis.

M. Stéphane Mazars, président. Madame la garde des Sceaux, nous vous remercions.

Lors de ses trois réunions du mercredi 19 juillet 2017, la commission des Lois examine les articles du projet de loi ordinaire (n° 98) et du projet de loi organique (n° 99) pour la régulation de la vie publique.

EXAMEN des articles du projet de loi

Titre ier Dispositions RELATIVES À LA PEINE D’inéligibilité en cas de crimes ou de manquements à la probité

Article 1er (art. L.44-1 [nouveau] L. 340 du code électoral) Élargissement du champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité

I. L’état du droit

Sous la XIVe législature, plusieurs textes ont été adoptés pour accroître les garanties de l’éthique des élus : les lois organique n° 2013-906 et ordinaire n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ; la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ; la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique dite « loi Sapin II ».

Pour autant, les événements du premier semestre de l’année 2017 ont montré combien grande était l’exigence d’éthique des Français envers leurs élus et ceux qui aspirent à le devenir. Une nouvelle action législative s’impose pour, définitivement, écarter de l’exercice des charges publiques celles et ceux dont le comportement passé démontre qu’ils ne sont pas dignes de gérer la cité.

Au cours de la campagne électorale, le Président de la République s’est engagé à agir en ce sens : « Nous exigerons des comptes. Aujourd’hui, le principal danger pour la démocratie est la persistance de manquements à la probité parmi des responsables politiques, dont le comportement est indigne de la charge de représentant du peuple. Demain, les responsables politiques devront rendre des comptes. Sur leurs entourages et la façon dont ils utilisent l’argent public. Sur leur probité personnelle, car si on ne peut être fonctionnaire lorsqu’on ne dispose pas d’un casier judiciaire B2 vierge, on ne devrait pas non plus pouvoir être parlementaire. Sur leur politique, surtout, parce que les Français demandent de la clarté » ([2]) ».

A. Le cadre constitutionnel

1. Un texte constitutionnel ouvert

Le droit de vote et d’éligibilité des personnes, traditionnellement très ouvert en France, est régi par deux dispositions de rang constitutionnel :

– le dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution, qui dispose : « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » ;

– l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui proclame : « La Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

L’admissibilité aux dignités, places et emplois publics est donc susceptible, selon la lettre même de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, de recevoir des restrictions sur le fondement des « vertus ». Il revient à la loi de fixer celles-ci.

2. Une protection très forte par le Conseil constitutionnel

Comme il est normal dans un État démocratique, le Conseil constitutionnel a manifesté un attachement particulier aux droits de vote et d’éligibilité des personnes, pour la restriction desquels sa jurisprudence est exigeante.

Le Conseil a d’abord aligné le régime constitutionnel de l’éligibilité sur celui du droit de vote ([3]). Il a ainsi précisé que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l’éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n’en sont pas exclus pour une raison d’âge, d’incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l’électeur ou l’indépendance de l’élu ».

La préservation de la liberté de l’électeur ou de l’indépendance de l’élu est une motivation que ne prévoit pas la Constitution, mais qui a permis de fonder des inéligibilités ou incompatibilités à l’encontre de membres de la magistrature ou de la haute fonction publique, dont l’office ne saurait être suspecté de partialité.

Sur le fondement du critère de l’incapacité, l’inéligibilité peut valablement être prononcée par une décision de justice. Ce peut être :

– une sanction relevant du droit électoral, prononcée par le juge constitutionnel dans le domaine parlementaire ([4]) ou par le juge administratif pour les consultations locales ([5]) ;

– une sanction pénale sur le fondement de la peine complémentaire d’interdiction des droits civiques prévue à l’article 131-26 du code pénal. Elle ne peut excéder dix ans à la suite d’un crime et cinq ans en répression d’un délit ([6]).

L’article 132-21 du code pénal précise toutefois que « l’interdiction de tout ou partie des droits civiques, civils et de famille […] ne peut, nonobstant toute disposition contraire, résulter de plein droit d’une condamnation pénale ».

Cette prohibition a d’abord été affirmée par le législateur qui, à l’occasion de l’introduction d’un nouveau code pénal ([7]), a abrogé les interdictions d’inscription sur les listes électorales qui frappaient systématiquement, jusqu’alors, les personnes pénalement condamnées ([8]).

Cette interdiction des peines automatiques a été élevée au rang constitutionnel par la décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, M. Stéphane A. et autres, censurant une disposition de la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique, codifiée à l’article L. 7 du code électoral, qui tendait partiellement à revenir à l’état du droit antérieur en énonçant que : « Ne doivent pas être inscrites sur la liste électorale, pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l’une des infractions » limitativement énumérées.

Selon le Conseil constitutionnel, cette sanction méconnaissait les principes de nécessité et d’individualisation des peines inscrits à l’article 8 de la Déclaration de 1789 ([9]). Ainsi que l’indique le commentaire de cette décision publié aux Cahiers du Conseil constitutionnel (n° 29), « le Conseil constitutionnel juge qu’une peine est prononcée par une juridiction de jugement et suppose une appréciation de la culpabilité. Le critère de la peine est donc sa finalité répressive. Ainsi, les incapacités constituent des peines si elles sont l’accessoire de cette peine, mais elles n’en sont pas si elles sont édictées seulement pour garantir la moralité d’une profession ([10]). Or, la radiation prévue par l’article L. 7 n’était pas une simple mesure de sûreté destinée à "moraliser" le monde politique. Elle avait été conçue comme une punition et son but était répressif. Elle était liée au jugement d’une juridiction de jugement et à l’appréciation de la culpabilité de l’intéressé. Par ailleurs, elle ne pouvait être assimilée à une interdiction professionnelle, l’exercice d’un mandat électif n’étant pas assimilable à l’exercice d’une profession ».

La qualification de peine avait pour conséquence l’application de l’article 8 de la Déclaration de 1789. Or :

– le principe de nécessité des peines prohibe les peines automatiques, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel en 1999 : « Le principe de nécessité des peines implique que l’incapacité d’exercer une fonction publique élective ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l’espèce ([11]) » ;

– le principe d’individualisation des peines ([12]) exige qu’une sanction non seulement puisse être modulée, mais que cette possibilité relève du juge seul et ne soit pas conditionnée à une demande des parties en ce sens.

B. Le débat sur la condition d’absence de condamnation au casier judiciaire

Le Gouvernement considère que cette jurisprudence constitutionnelle s’oppose à l’interdiction d’inscription sur les listes électorales de toute personne dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire comporte la mention d’une condamnation ou de certaines condamnations ([13]).

Une analyse différente avait été soutenue, au début de l’année, par l’Assemblée nationale – donnant lieu à un vote des députés à l’unanimité sur le dispositif proposé – à l’occasion de la discussion de propositions de loi organique et ordinaire conditionnant l’éligibilité des personnes à l’absence de certaines mentions sur leur casier ([14]). Cette démarche se fondait sur la volonté de ne pas instituer une peine automatique, mais de s’inscrire dans une démarche générale de moralisation de la vie politique pour l’avenir. Il s’agissait donc moins de créer une nouvelle cause d’inéligibilité qu’une nouvelle condition d’éligibilité fondée sur le casier judiciaire des personnes.

Les députés avaient affirmé vouloir légiférer, non pour le passé et les personnes déjà reconnues coupables, mais pour l’avenir et l’éthique des futurs élus, de façon à éloigner la mesure de la qualification de peine. À cette fin, ils avaient restreint le périmètre des infractions couvertes à celles ayant un lien direct avec la gestion des affaires publiques, éliminant les autres incriminations non criminelles – les crimes s’imposant de par leur caractère de gravité affirmé par la loi pénale.

Par ailleurs, les députés avaient avancé que « le bloc de constitutionnalité protège de façon identique, par l’article 6 de la Déclaration de 1789, l’accès des citoyens à "toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents", c’est-à-dire, en langage moderne, la possibilité de briguer un mandat électif ou d’entrer dans la fonction publique ». Or l’administration exige que les mentions portées au bulletin n° 2 du candidat soient compatibles avec le poste auquel il aspire ([15]). Le Conseil constitutionnel admet, dans sa jurisprudence, des exigences similaires ([16]).

C. Les peines d’inéligibilité complémentaires obligatoires

La décision n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, M. Abdullah N., et son commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel sont particulièrement éclairants pour la détermination de la conformité à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen d’une peine complémentaire : « Il n’y a pas d’interdiction de principe des peines obligatoires. Le Conseil subordonne leur conformité au principe d’individualisation des peines en se fondant sur un faisceau d’indices :

– la possibilité de modulation des peines en fonction de la gravité des comportements reprochés au justiciable (le juge a-t-il la faculté de faire varier la peine ou la loi instaure-t-elle elle-même une modulation ?) ;

– l’existence d’un lien entre la peine obligatoire en cause et le comportement réprimé (l’absence de lien rend plus nécessaire le pouvoir d’individualisation du juge) ;

– la possibilité – consécutive – pour le juge d’exercer son plein contrôle quant aux faits et à leur qualification et ainsi, de proportionner la peine à la gravité des comportements reprochés au justiciable ;

– la sévérité de la peine (plus la peine est sévère plus l’exigence d’individualisation est forte) ;

– la gravité des faits ou les antécédents de leur auteur, qui peuvent atténuer le contrôle de l’exigence d’individualisation. »

Dans le respect de ces principes et afin d’assurer une application plus rigoureuse de la loi en cas d’atteinte à la probité publique, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a transformé la peine complémentaire d’inéligibilité, jusqu’alors facultative, en peine obligatoire ([17]) : alors que la juridiction devait auparavant choisir de la prononcer, elle doit désormais justifier ses choix lorsqu’elle estime ne pas devoir l’infliger. Les quantums encourus demeurent fixés à dix ans pour les crimes et les délits commis par des responsables politiques, et à cinq ans pour les autres délinquants.

Le périmètre d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité de la loi « Sapin 2 »

– concussion (art. 432-10 du code pénal) ;

– corruption passive ou trafic d’influence commis par ou à l’égard d’une personne dépositaire de l’autorité publique (art. 432-11 du code pénal) ;

– prise illégale d’intérêts (art. 432-12 et 432-13 du code pénal) ;

– favoritisme (art. 432-14 du code pénal) ;

– soustraction ou détournement de biens publics commis intentionnellement (art. 432-15 du code pénal) ;

– corruption active et trafic d’influence commis par les particuliers (articles 433-1 et 433-2 du code pénal).

La jouissance des droits civils et politiques emportant droit de vote et d’élection, l’article L. 44 du même code prévoit que « tout Français et toute Française ayant la qualité d’électeur peut faire acte de candidature et être élu, sous réserve des cas d’incapacité ou d’inéligibilité prévus par la loi ».

II. Les dispositions du projet de loi

Écartant le principe d’un casier judiciaire vierge par crainte d’une possible inconstitutionnalité, l’article 1er du projet de loi fait le choix d’une extension du champ de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité afin d’éloigner plus systématiquement des fonctions électives les personnes qui, par les infractions qu’elles ont commises, ont démontré ne plus remplir les conditions de probité essentielles à l’exercice de leur mandat.

La liste des infractions retenues pour l’application de la peine obligatoire est la suivante :

– crimes, retenus en raison de leur caractère de gravité ;

– manquements à la probité électorale ;

– infractions électorales, au financement des campagnes électorales et des partis politiques ainsi que manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ;

– faits de faux, retenus en raison de l’atteinte qu’ils portent, par leur objet, à la confiance publique ;

– infractions qui ressortissent, aux termes des articles 705 et 705-1 du code de procédure pénale, à la compétence du parquet national financier (atteintes à la probité, délits d’initié, fraude fiscale aggravée…).

On peut s’interroger sur la logique qu’il y a à faire figurer dans cette liste les délits boursiers, fussent-ils poursuivis par le parquet national financier. À l’inverse, pourquoi la fraude fiscale, par nature attentatoire au premier devoir du citoyen que réclame la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([18]), nécessiterait-elle une circonstance aggravante pour être punie d’une inéligibilité ?

Enfin, deux points doivent être soulignés :

– hormis pour quelques délits boursiers et électoraux, la peine complémentaire facultative d’inéligibilité était déjà encourue pour les autres infractions de la liste proposée par le Gouvernement ;

– de nature pénale, ce dispositif plus rigoureux ne pourrait s’appliquer qu’aux faits commis postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi – et non simplement aux condamnations prononcées après cette entrée en vigueur.

III. Une disposition approuvée par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a approuvé l’article 1er, ne lui apportant qu’une clarification rédactionnelle proposée par le rapporteur.

En séance publique, les sénateurs se sont attachés à compléter la liste des infractions donnant lieu au prononcé obligatoire de la peine complémentaire. Trois amendements ont été adoptés avec le soutien de la Commission, mais contre l’avis du Gouvernement qui craignait de distendre à l’excès le lien entre les incriminations retenues et le principe d’une inéligibilité. Les délits ajoutés sont :

– à l’initiative de Mme Laurence Rossignol, le harcèlement sexuel et le harcèlement moral prévus par les articles 222-33 et 222-33-2 du code pénal ;

– sur proposition de M. Pierre-Yves Collombat, l’escroquerie en bande organisée (articles 313-1 et 313-2 du code pénal) et les délits d’association de malfaiteurs (article 450-1 du même code) ;

– par amendement de Mme Éliane Assassi, les abus de biens sociaux (articles L. 241-3 et L. 242-6 du code du commerce).

IV. La position de la commission des Lois

La Commission a longuement discuté du dispositif proposé par le Gouvernement et approuvé par le Sénat, dont elle a comparé les mérites avec les dispositions exigeant de tous les candidats aux élections un casier judiciaire ne présentant pas de mention de condamnation pour certaines infractions, dispositions adoptées à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 1er février 2017 ([19]).

Certains considèrent qu’une analyse de la lettre de la Constitution et de la Déclaration des droits de l’homme ne permet pas de rejeter la perspective d’une inéligibilité fondée sur le casier judiciaire. Ils font valoir que le dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution, selon lequel « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » n’y fait pas obstacle. Au contraire, l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui autorise explicitement que l’admissibilité aux « dignités, places et emplois publics » soit en partie fondée sur les « vertus », semble autoriser le législateur à écarter de toute compétition électorale les personnes dont la malhonnêteté et l’absence de considération pour la chose publique ont été constatées dans le cadre d’un examen présentant toutes les garanties de la procédure judiciaire. Au demeurant, des dispositions plus draconiennes, qui interdisaient d’inscrire sur les listes électorales et privaient donc du droit de vote, ont existé dans notre droit – jusqu’au 1er septembre 1993 à l’article L. 5 du code électoral pour le droit commun, jusqu’au 11 juin 2010 à l’article L. 7 du même code pour les auteurs d’infractions liées à la probité ([20]).

Ces dispositions ne sauraient cependant être interprétées sans prendre en compte la jurisprudence du Conseil constitutionnel développée, depuis, dans le domaine notamment des peines automatiques et qui s’oppose à une telle évolution. La décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, M. Stéphane A. et autres, a censuré l’article L. 7 susmentionné comme contraire au principe d’individualisation des peines : l’interdiction d’inscrire sur les listes électorales est considérée comme une sanction que le juge n’avait pas à prononcer, et non comme une mesure de nature à assurer une moralisation parmi les élus. La lecture de cette décision par le Gouvernement et par le Sénat ne peut se contester.

Alors que la dernière élection présidentielle a été marquée par des affaires liées à la probité du personnel politique, la commission des Lois a estimé que les doutes relatifs à la constitutionnalité du dispositif, quoique réels, ne valaient pas certitude et ne permettaient pas de présumer de la décision du Conseil constitutionnel, ni d’écarter absolument la possibilité d’une évolution de sa jurisprudence. Dans le prolongement d’un vote unanime exprimé par l’Assemblée nationale sur le même dispositif le 1er février 2017, elle a donc adopté un amendement de Mme Paula Forteza et du groupe La République en marche inscrivant dans le projet de loi le dispositif privant d’éligibilité les personnes dont le casier judiciaire présente l’une des mentions suivantes :

– au 1°, des infractions de nature criminelle, que le code pénal juge les plus graves pour l’ordre social et qu’il réprime d’une peine de réclusion ;

– au 2°, des délits d’ordre sexuel – agression sexuelle, harcèlement sexuel et proxénétisme – particulièrement attentatoires au principe d’égalité entre les femmes et les hommes ;

– au 3°, des manquements au devoir de probité ([21]) ;

– au 4°, des faux en écriture publique et délits assimilés ;

– au 5°, des délits de corruption et trafic d’influence ;

– au 6°, des délits de recel ou de blanchiment ;

– au 7°, de tous les délits constitutifs de fraude électorale que le code électoral réprime d’une peine d’emprisonnement ;

– au 8°, du délit général de fraude fiscale.

*

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL7 de M. Philippe Gomès et CL72 de Mme Paula Forteza.

M. Philippe Gomès. L’amendement CL7 vise à élargir le champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité en cas de condamnation pour des faits criminels ou délictuels. Il est proposé d’aller plus loin que ce que prévoit le texte en instaurant une obligation pour chacun des candidats à une élection locale de présenter un casier judiciaire vierge. Toute candidature d’une personne ne pouvant produire un bulletin n° 2 vierge serait ainsi proscrite. Cet amendement reprend une proposition de loi adoptée en première lecture à la fin de la précédente législature, qui n’a pu achever son parcours législatif. Un second amendement, au projet de loi organique, concernera naturellement les candidats à une élection présidentielle, législative ou sénatoriale.

Mme Paula Forteza. L’amendement C72 vise lui aussi à reprendre le dispositif adopté à l’unanimité par l’Assemblée nationale dans la proposition de loi ordinaire visant à instaurer une obligation de casier judiciaire vierge concernant les candidats à une élection locale.

M. Stéphane Mazars, président. Je propose que nous discutions dès maintenant de l’amendement CL89 après l’article 1er de M. Gosselin, qui porte sur le même sujet.

M. Philippe Gosselin. Comme les auteurs des amendements précédents, nous tirons les conséquences du travail engagé lors de la législature précédente : cette proposition faisait l’unanimité et nous enverrions un beau signal en l’acceptant, étant entendu que son pendant pour les élections nationales figurera dans le projet de loi organique.

Mme Yaël Braun-Pivet, rapporteure. Cette question a largement occupé nos réflexions ces derniers jours. Elle est très symbolique, elle correspond à un engagement que nous avions pris durant la campagne présidentielle. L’un des vice-présidents de la Commission indiquait hier, lors de l’audition de la garde des Sceaux, que notre rôle n’est pas de produire des symboles, mais du droit ; hélas, nous nous heurtons en l’espèce à une difficulté, de nature constitutionnelle.

Selon les amendements, toute personne ayant fait l’objet d’une condamnation pour l’une des infractions répertoriées ne pourrait pas se présenter à une élection. Or, la Constitution garantit particulièrement le droit de vote et d’éligibilité, conformément au principe selon lequel la possibilité de se présenter à une élection quelconque doit être la plus large possible. De nombreuses décisions montrent qu’il n’est pas possible de limiter ce droit pour des motifs qui ne semblent pas proportionnés. C’est pourquoi j’émets des réserves sur cet amendement, bien que l’Assemblée ait récemment adopté cette disposition à l’unanimité. Sur le plan philosophique, mon avis serait plutôt favorable ; sur le plan juridique, en revanche, il serait défavorable. Je laisse le soin aux commissaires éclairés de trancher.

M. Stéphane Mazars, président. Je précise que l’adoption des amendements CL7 ou CL72 ferait tomber tous les autres amendements à l’article 1er.

Mme Marie-Pierre Rixain, présidente de la délégation aux droits des femmes. Permettez-moi de prendre la parole au nom de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Ces amendements visent à limiter l’inéligibilité pour un certain nombre d’actes commis à l’encontre des femmes, mais pas uniquement. Je souhaite que la Commission prête une attention particulière aux violences conjugales et familiales. Je suis consciente, madame la rapporteure, que notre rôle n’est pas de produire du symbole mais du droit ; cependant, vous comprendrez que ce texte a également une valeur exemplaire pour nos concitoyens.

Les violences conjugales et familiales marquent terriblement les équilibres familiaux. Nous sommes aujourd’hui face à nos responsabilités d’élus. Le choix est simple : que voulons-nous ? Voulons-nous relativiser, cautionner voire excuser ce type de violences quotidiennes qui contribuent à entretenir un climat de peur et de subordination dans les foyers, ou voulons-nous au contraire faire le droit et agir concrètement en renforçant la loi de 2014 et en rappelant que ce type de comportements est avant tout inacceptable chez des candidats et des élus du XXIe siècle ? Je souhaite que vous envisagiez d’intégrer ces violences quotidiennes, hélas trop courantes, dans un texte aussi structurant et aussi puissant que celui-ci pour nos concitoyens et pour nous-mêmes. C’est la raison pour laquelle je demande que les violences habituelles telles qu’elles sont décrites à l’article 222-14 du code pénal soient incluses dans le champ d’application de la peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité prévue à l’article 1er du texte, afin de renforcer les exigences en matière d’éthique et d’exemplarité qui s’imposent aux élus de la République et de prouver l’engagement de la représentation nationale contre les violences conjugales et intrafamiliales.

M. Ugo Bernalicis. Ces amendements vont dans le bon sens ; nous en avons déposé plusieurs autres afin d’étendre le champ de l’inéligibilité à certains délits supplémentaires. Qu’est-ce qui justifie toutes ces propositions ? C’est l’inégalité, l’injustice même, que ressentent nos concitoyens entre les candidats aux centaines de professions réglementées, notamment aux concours de la fonction publique, qui sont soumis à l’obligation de présenter un casier judiciaire vierge, et les élus de la République : pourquoi ceux-ci ne devraient-ils pas être soumis à la même obligation ? Voilà une situation pour le moins étrange. Je comprends bien l’argument d’inconstitutionnalité selon lequel on réduirait le nombre de personnes pouvant se présenter à des fonctions électives, mais ne vaut-il pas tout autant s’agissant des candidats aux concours de la fonction publique ?

Je souhaite que nous allions plus loin que ce que le texte prévoit en l’état, y compris avec les amendements dont nous discutons, et que nous établissions une règle d’égalité entre les représentants de la nation et les citoyens qui se présentent au concours de la fonction publique ou souhaitent exercer une profession réglementée. Ce serait vertueux ; autant la confiance ne se décrète pas, la régulation est sans doute un terme trop pauvre, la moralisation trop négative, autant la vertu, en revanche, ne tient qu’à nous, à nos actes, à nos propositions. Je suis donc favorable à l’extension de la liste des crimes et délits justifiant l’application quasi systématique d’une peine d’inéligibilité.

M. Charles de Courson. Deux questions se posent, madame la rapporteure. Vous avez abordé la première, et la plus importante : l’individualisation des peines – un débat que nous avons eu lors de l’adoption récente de la loi déjà mentionnée. Cela étant, dans le texte issu du Sénat qui nous est présenté, la peine complémentaire est automatique mais le juge peut y renoncer « en considération des circonstances de l’infraction ». Ne laisserez-vous pas une marge d’appréciation très importante au juge en raison du flou des circonstances ? De ce point de vue, en effet, le juge n’est pas encadré. Si vous maintenez le texte dans sa version présentée par le Gouvernement, au moins faudrait-il donc préciser la notion de circonstance, car elle est très vague.

Deuxième question : le champ des infractions visées a changé. Celui que prévoit le texte issu du Sénat est-il plus ou moins large que celui que nous avions voté en deuxième lecture dans le texte précédent, même s’il n’a hélas pas abouti ? Il me semble que cela dépend des domaines. Pouvez-vous nous éclairer sur ces deux points ?

Mme Laurence Vichnievsky. Permettez-moi quelques observations de nature plus juridique que politique, encore qu’à titre personnel, je ne sois pas une adepte du politiquement correct. Tout d’abord, tous les amendements qui visent à exiger un bulletin n° 2 du casier judiciaire néant contrediraient l’article 1er et le videraient même de son contenu. La proposition n’est pas scandaleuse en principe, même si elle est contraire au principe de l’individualisation des peines et pose donc une difficulté d’ordre constitutionnel ; à titre personnel, j’émets donc des réserves. J’ajoute que l’argument selon lequel la même règle s’applique dans la fonction publique est inexact : la règle vise les condamnations incompatibles avec la nature de l’emploi considéré.

Je souhaite revenir à l’approche initiale du Gouvernement, lors du dépôt du projet de loi, qui consistait à limiter les infractions entraînant une peine d’inéligibilité au domaine de la probité financière. Certes, la notion de probité peut être entendue dans une acception plus large, mais le projet gouvernemental était calé sur la compétence du parquet national financier et visait en réalité les détournements de fonds publics. C’est pourquoi le Sénat a proposé un amendement visant à étendre la mesure au détournement de certains fonds privés, comme l’escroquerie, et nous défendrons un amendement visant à l’étendre encore à l’abus de confiance, au blanchiment et au recel. Nous nous inscrivons néanmoins dans le cadre de la probité financière. Tous les amendements visant à ajouter telle ou telle infraction sont l’expression de la conception qu’a chacun d’un comportement amoral ou non probe, mais ils ne sont pas cohérents avec le projet déposé. Toute la question est de savoir où arrêter le curseur : soit la règle est celle du casier judiciaire vierge, au risque de l’inconstitutionnalité, soit elle consiste en une liste d’infractions dont la cohérence tient à ce qu’elles relèvent de la probité financière et, dans ce cas, rien ne justifie d’y ajouter le harcèlement sexuel. On pourrait tout aussi bien préférer y inclure les coups sur ascendants ou descendants, par exemple ; les deux comportements ne sont-ils pas également amoraux ? À mon sens, mieux vaut se limiter à la cohérence de la notion de probité financière proposée par le Gouvernement et respectée par le Sénat.

Mme Cécile Untermaier. Le groupe Nouvelle gauche n’a pas déposé d’amendements sur ce point, conscient qu’ils le seraient déjà ; nous envisagions de le faire en séance publique. Nous ne pouvons pas nous contredire : l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité la proposition de loi de Mmes Dombre-Coste et Descamps-Crosnier. Il s’agissait d’une mesure simple et de bon sens. Afin de « rétablir la confiance », il n’y a rien de plus simple en effet que de garantir au citoyen qu’une candidature n’est valable que si elle répond à des exigences de probité et que le bulletin n° 2 du casier judiciaire, qui est nominatif – d’où ma peine à suivre l’argument relatif à l’individualisation des peines – permet d’en faire une lecture claire.

En revanche, je comprends qu’il se pose un problème d’ordre matériel. Les magistrats sont débordés et la situation qui prévaut dans les tribunaux n’est pas facile. Demander aux magistrats d’émettre un certificat concernant le bulletin n° 2 de tous les candidats n’est pas chose évidente. C’est un autre problème, cependant, et l’on peut aisément imaginer de ménager des délais suffisants ou encore que la politique de numérisation que mène le Gouvernement permette la production instantanée de ces certificats, étant entendu que l’inscription à ce bulletin n’est pas systématique et peut être supprimée. Peut-être disposons-nous d’assez de temps avant la séance publique pour concevoir ensemble un dispositif qui parle davantage aux Français ; redonner constamment la main au juge qui l’a déjà concernant le certificat est un moyen d’alléger le travail administratif et judiciaire des magistrats.

Mme la rapporteure. Vos interventions reprennent mes débats avec de nombreux interlocuteurs sur tous ces points depuis plusieurs jours. Je tiens simplement à démythifier cette disposition relative au casier judiciaire vierge, car elle n’existe nulle part. Elle n’a pas été votée en février 2017 : il n’a pas été prévu à l’époque que tout candidat à une élection ait un bulletin n° 2 du casier judiciaire vierge – c’est un mythe. Elle n’existe d’ailleurs pas davantage dans la fonction publique, monsieur Bernalicis : l’article 5 de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire si « les mentions portées au bulletin n° 2 de son casier judiciaire sont incompatibles avec l’exercice des fonctions ». Les magistrats apprécient la compatibilité de la condamnation avec l’exercice des fonctions selon la nature de l’emploi, le niveau des responsabilités, le délai écoulé depuis la peine infligée et les circonstances des faits sanctionnés. En clair, les magistrats formulent systématiquement une appréciation sur la compatibilité d’une infraction et d’une sanction avec la faculté d’exercer ou non dans la fonction publique. Notre droit ne comporte donc en l’état aucune disposition qui interdise automatiquement quelque emploi ou mandat que ce soit faute de respecter la règle du casier judiciaire vierge.

D’autre part, la loi que l’Assemblée nationale a adoptée à l’unanimité en février dernier et qui n’a pas pu être transmise au Sénat en raison de la fin de la législature interdisait les candidatures en cas d’inscription sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire des infractions énumérées dans une liste qui comprend un certain nombre de délits, dont celui de harcèlement sexuel ; le législateur de l’époque a considéré que les condamnations pour ces délits faisaient obstacle à une candidature. Or, ce système conduit à empêcher systématiquement les personnes condamnées pour les infractions figurant dans ladite liste à se présenter aux élections. Il nous revient d’apprécier si cette automaticité correspond à l’exigence de morale, de vertu et d’exemplarité qu’un candidat doit respecter lorsqu’il sollicite le suffrage de nos concitoyens. Il n’en demeure pas moins que la peine s’appliquerait donc de manière automatique, car si le juge a la faculté de déroger à l’inscription au bulletin n° 2, ce n’est que sur demande de la défense. Lorsque j’exerçais en tant qu’avocate, nous déposions des requêtes en exclusion du bulletin n° 2, et le juge ne pouvait pas prononcer d’office cette exclusion le jour de l’audience. C’est pourquoi cette disposition pourrait être considérée comme une peine d’inéligibilité automatique, qui serait contraire à la Constitution.

Tel est le raisonnement juridique auquel nous sommes parvenus. À titre personnel, c’est une proposition que j’aurais pourtant souhaité défendre, mais sur le plan juridique, je doute de sa constitutionnalité pour les raisons que je viens de vous exposer. En tant que rapporteure de la commission des Lois, il est de mon devoir de vous alerter sur ce risque et de vous indiquer que le dispositif alternatif voté par les sénateurs et présenté par le Gouvernement est similaire, puisqu’il prévoit une liste d’infractions – dont on peut discuter de l’opportunité – et permet au juge de se prononcer par une décision spécialement motivée contre l’inéligibilité qu’entraînerait la condamnation ; nous avons la certitude qu’il est juridiquement recevable.

Je vous laisse apprécier ces deux options et décider laquelle vous semble la plus appropriée.

M. Charles de Courson. Êtes-vous certaine, madame la rapporteure, que le principe d’individualisation des peines s’applique en droit électoral, et non pas seulement en droit pénal ?

Mme la rapporteure. Une question prioritaire de constitutionnalité déposée en 2010 s’est soldée par la censure de l’article L. 7 du code électoral, précisément pour cette raison.

M. Erwan Balanant. Quelle difficulté le principe qui figure dans la loi de 1983 concernant les fonctionnaires, que vous avez rappelé, présente-t-il du point de vue de d’individualisation des peines ? Combien de candidats ont un bulletin n° 2 non vierge ? Ils doivent être très peu nombreux ; à titre personnel, je n’en connais pas. Peut-on imaginer que le bulletin n° 2 figure parmi les conditions de candidature et que les très rares cas qui devront être traités lors du dépôt soient examinés par le juge compétent, comme c’est le cas pour les fonctionnaires ? Cette solution ne serait-elle pas satisfaisante ?

J’ai été plusieurs fois candidat à des élections. L’examen des candidatures par les services préfectoraux donne lieu à l’envoi d’un récépissé. Ne pourrait-on pas imaginer un système semblable qui ne rendrait pas la peine d’inéligibilité automatique ? Je sais que les délais sont courts. Peut-on nous fournir des statistiques sur le nombre de candidats aux élections dont le bulletin n° 2 n’est pas vierge ?

M. Olivier Dussopt. Si j’ai bien compris, madame la rapporteure, vous donnez à ces amendements un avis juridique défavorable – tout en le dissociant de votre avis « philosophique ». Vous invoquez l’argument selon lequel une question prioritaire de constitutionnalité se serait soldée par la censure de l’article L. 7 du code électoral en raison de l’absence de caractère individuel de la peine. Pourtant, cette QPC, si mes souvenirs sont bons, portait sur la radiation de listes électorales. Or, la mesure que proposent nos collègues dans ces amendements, qui était au cœur de la loi défendue par Mme Dombre-Coste, ne concerne pas la radiation de listes. Maintenez-vous votre argument ?

Mme la rapporteure. Le Conseil constitutionnel lie les droits de vote et d’inéligibilité ; mes propos sont donc maintenus.

Quant aux statistiques chiffrées, nous n’en disposons pas pour la simple raison qu’il faudrait collecter les bulletins n° 2 de tous les candidats à toutes les élections, ce qui est impossible. De plus, il me semble extrêmement dangereux de donner aux préfets la possibilité de juger, à quelques semaines de la tenue d’une élection, de la compatibilité d’un éventuel casier judiciaire avec la présentation d’une candidature : comment l’autorité administrative pourrait-elle apprécier la capacité d’une personne à solliciter le suffrage des électeurs ? En outre, si l’appréciation préfectorale variait d’un département à l’autre, il en résulterait une distorsion territoriale. Cette solution me paraît donc trop aléatoire.

Toutes les positions ont été exprimées ; vous avez compris la mienne. Je vous propose de voter. Nous pouvons à mon sens privilégier l’amendement CL72 de Mme Forteza, dont la rédaction est plus complète. Mon avis, qui repose sur mes convictions personnelles, est favorable à cet amendement, malgré les réserves que j’ai indiquées sur sa constitutionnalité.

M. Stéphane Mazars, président. Je vais donc mettre aux voix l’amendement CL7, auquel la rapporteure a donné un avis défavorable, puis l’amendement CL72 auquel elle a donné un avis favorable moyennant des réserves quant à sa constitutionnalité et l’invitation adressée au Gouvernement de venir dans l’hémicycle nous éclairer sur ce point.

La Commission rejette l’amendement CL7.

Puis elle adopte l’amendement CL72. L’article 1er est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements CL187, CL29, CL30, CL105, CL9, CL31, CL93, CL28, CL33, CL32, CL188, CL189, CL90, CL190, CL194, CL62, CL191, CL192, CL193, CL10, CL34, CL92 et CL11 tombent.

Mme Delphine Batho. Permettez-moi un bref rappel au règlement sur le déroulement de nos travaux. Nous venons d’adopter un amendement dont la rapporteure nous dit douter de la constitutionnalité. En conséquence, une révision constitutionnelle devra avoir lieu. Dès lors, les arguments de constitutionnalité ne seront pas davantage recevables lorsque nous présenterons des amendements pour interdire le cumul du mandat de député avec une fonction de conseil, par exemple.

M. Stéphane Mazars, président. J’ai clairement rappelé que la rapporteure, dans son avis sur l’amendement que nous venons d’adopter, avait émis des réserves, mais elle ne s’est pas prononcée sur la constitutionnalité de la mesure.

M. Ugo Bernalicis. Madame la rapporteure, je suis heureux que vous ayez apporté ces précisions concernant le casier judiciaire des fonctionnaires.

Par ailleurs, plusieurs des amendements que nous avions déposés ont été déclarés irrecevables au motif qu’ils étaient inconstitutionnels ; j’espère que nous aurons néanmoins l’occasion d’en discuter ?

Enfin, l’adoption de l’amendement CL72 a, certes, fait tomber l’ensemble des propositions que nous avions déposées à l’article 1er, mais nous les redéposerons en vue de la séance publique. J’invite donc nos collègues à en prendre connaissance, car il me semble que sur certains d’entre eux, qui visent à étendre la liste des infractions susceptibles d’entraîner une inéligibilité, nous pourrions trouver un accord.

Les amendements CL89 de M. Philippe Gosselin et CL3 de Mme Brigitte Kuster n’ont plus d’objet.

Article 1er bis A (nouveau) (art. 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Suppression d’une double incrimination pour la divulgation illégale de déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Depuis la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l’infraction de publication ou de divulgation illégale d’une déclaration, information ou observation transmise à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique fait l’objet d’une double incrimination. Les mêmes faits peuvent être réprimés :

– de l’amende de 45 000 euros prévue par l’article L.O. 135-2 du code électoral pour les parlementaires et par le II de l’article 12 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 pour les autres personnes assujetties à l’obligation de déclaration ;

– d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende sur le fondement de l’article 26 de la même loi du 11 octobre 2013, qui renvoie à l’article 226-1 du code pénal.

L’amendement présenté par le Gouvernement, qui a reçu l’avis favorable de la rapporteure, a pour objet d’abroger les dispositions de l’article 12 de la loi du 11 octobre 2013 au profit des seules dispositions de l’article 26, pour mettre fin à cette double incrimination.

*

La Commission examine l’amendement CL109 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement tend à corriger une malfaçon législative qui a créé une double incrimination pour des faits identiques. Avis favorable.

M. Olivier Dussopt. Cet avis favorable est de bon sens, puisqu’il s’agit en effet d’une malfaçon. Cela dit, je tiens à préciser que nous proposerons également, en séance publique, des amendements à l’article 1er visant à étendre la liste des crimes et délits entraînant une inéligibilité. Notre commission ayant accepté de prendre le risque d’adopter un amendement sur la constitutionnalité duquel notre rapporteure a émis des réserves, j’espère qu’elle acceptera de prendre le même risque en étendant les peines d’inéligibilité obligatoire aux délits d’injures ou de violences à caractère raciste, antisémite ou homophobe, d’apologie du terrorisme, de négationnisme ou de participation à des associations dissoutes.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 1er bis A est ainsi rédigé.

Article 1er bis (supprimé) (art. 432-12 du code pénal) Modification de la définition du délit de prise illégale d’intérêts

I. L’état du droit

A. Une infraction ancienne spécifique à la sphère publique

Le délit de prise illégale d’intérêt constitue, selon le rapport sénatorial consacré à la prévention des conflits d’intérêts pour les parlementaires ([22]), « le pivot de l’ensemble des dispositifs de répression des conflits d’intérêts en France [qui] s’applique à l’ensemble des acteurs concourant à l’exercice de la puissance publique ». Jusqu’à la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, il représentait même la seule prise en compte de la notion de conflit d’intérêts, non définie par ailleurs.

L’infraction répond à une préoccupation ancienne. Déjà présente dans le droit romain, qui « interdisait aux gouverneurs de rien acquérir, par achat, donation ou quelque autre contrat que ce fut, dans les provinces où ils étaient établis et pendant le temps de leur administration ([23]) », réprimée dans la France médiévale par des ordonnances de Saint Louis (1254) et Charles VI (1388), elle apparaît dans le code pénal napoléonien (1810) sous la dénomination de délit d’ingérence ([24]).

La prise illégale d’intérêt est aujourd’hui définie au premier alinéa de l’article 432-12 du code pénal. Il dispose : « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction ([25]) ».

Ainsi l’infraction de prise illégale d’intérêt vise-t-elle strictement les personnes exerçant des fonctions publiques :

– les dépositaires de l’autorité publique, investis d’un pouvoir de contrainte ou de décision ;

– les personnes chargées d’une mission de service public ;

– enfin les détenteurs d’un mandat électif public.

B. Un délit très large, mais qui ne couvre pas l’ensemble des conflits d’intérêts

La constitution d’une prise illégale d’intérêt nécessite la réunion de deux conditions : il convient d’une part que le justiciable soit en capacité d’influer sur l’action publique et, d’autre part, qu’il ait un intérêt quelconque dans l’opération ([26]).

La personne incriminée doit être responsable, au moment de l’acte, de la surveillance, de l’administration, de la liquidation ou du paiement de l’affaire dans laquelle elle a pris un intérêt. Cette rédaction a donné lieu à une jurisprudence extensive de la chambre criminelle de la Cour de cassation : l’administration peut ainsi se réduire à la préparation ou à la proposition de décisions prises par d’autres ([27]) ou à la participation aux travaux d’un organe délibérant – même lorsque l’élu concerné ne prend pas part au vote, dès lors que ses propos ou même sa présence ont pu influencer les débats ([28]).

La deuxième condition exige que la personne concernée ait pris, obtenu ou conservé un intérêt quelconque dans l’opération en cause. La notion « d’intérêt quelconque », particulièrement large, a été délimitée, là encore, par la jurisprudence. Ainsi cet intérêt peut-il être :

– matériel ([29]) ou moral ([30]) ;

– direct ou indirect ([31]) ;

– indépendant de la recherche d’un avantage personnel ([32]) ;

– compatible avec l’intérêt local ([33]).

Les éléments constitutifs de l’infraction sont donc définis de manière objective. C’est bien davantage la fonction que le comportement, la motivation ou la nature de l’implication du justiciable qui apparaît déterminante. Contrairement au détournement de fonds public ou à la corruption, la prise illégale d’intérêt n’exige aucune intention frauduleuse ([34]).

Pour autant, ce champ très large exclut deux catégories d’acteurs majeurs de la sphère publique :

– en premier lieu, l’infraction de prise illégale d’intérêt ne peut être reprochée aux parlementaires dans les actes relevant de leur mandat puisque l’article 26 de la Constitution fait obstacle à ce qu’ils puissent être poursuivis ou jugés en raison des opinions ou des votes émis dans le cadre de leurs fonctions ;

– en second lieu, les juges et magistrats ne peuvent être rattachés à une fonction de surveillance, administration, liquidation ou paiement, de sorte que l’activité juridictionnelle échappe au périmètre de l’infraction.

C. Un délit sévèrement réprimé mais peu souvent appliqué

Les peines encourues en répression de la prise illégale d’intérêt s’élèvent à cinq ans d’emprisonnement et à une amende de 500 000 euros, qui peut être portée au double du produit de l’infraction. L’ancien code pénal prévoyait également une exclusion définitive de plein droit de toute fonction publique, peine accessoire qu’il revient désormais au juge de prononcer en opportunité, dans le respect du principe d’individualisation des peines ([35]).

Toutefois, le volume annuel de condamnations prononcées pour prise illégale d’intérêt demeure très modeste : il oscille depuis dix ans autour d’une cinquantaine d’occurrences, dont moins de la moitié concerne des élus locaux. Il est très exceptionnel que les juridictions ordonnent une peine de prison ferme.

II. Une disposition insérée par le Sénat

Le Sénat s’est, à plusieurs reprises, déclaré en faveur d’une restriction du périmètre de la prise illégale d’intérêts. Le 24 juin 2010, il a adopté à l’unanimité une proposition de loi ([36]) limitant la prise illégale d’intérêts aux situations dans lesquelles un élu poursuit un « intérêt personnel distinct de l’intérêt général ».

Cette modification permettrait d’écarter expressément du champ de l’infraction les situations où les élus concernés siégeant ès qualités de représentant de leur collectivité au sein des instances décisionnaires des organismes extérieurs tels qu’établissements publics ou associations parapubliques, n’y prennent pas un intérêt personnel distinct de l’intérêt général. Elle a cependant été critiquée par la doctrine.

En séance publique, le Gouvernement a sollicité la suppression de l’article 1er bis. Aux termes de l’exposé des motifs de son amendement, la prise illégale d’intérêt « ne doit pas être confondu[e] avec l’infraction de corruption qui suppose l’existence d’un pacte aux termes duquel l’agent public peut obtenir une contrepartie, de quelque nature qu’elle soit ». La rédaction défendue par le Sénat « aurait pour conséquence de dépénaliser toutes les situations dans lesquelles l’intérêt de l’élu rejoint l’intérêt de la collectivité lorsqu’il participe à la décision, alors qu’elles peuvent mettre en cause la probité de l’élu et favoriser le clientélisme ». Or, le Gouvernement souhaite qu’il soit possible de réprimer la situation dans laquelle « le décideur public a un intérêt moral notamment lorsqu’un avantage a été accordé à une personne avec laquelle l’agent disposait de liens affectifs, notamment familiaux ou amicaux. Cela permet par exemple ainsi de sanctionner des personnes dépositaires de l’autorité publique qui interviennent dans des décisions qui intéressent directement leurs proches, par exemple pour l’attribution d’un immeuble appartenant à la commune, au prix du marché, à un membre de la famille d’un élu, en écartant d’autres candidats : la collectivité locale ne subirait aucun préjudice de cette attribution, qui implique pour autant un manque d’impartialité de la part du décideur ».

Cet argumentaire n’a pas convaincu le Sénat qui a repoussé l’amendement de suppression sur la recommandation de la Commission.

III. La position de la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement de suppression déposé par le Gouvernement et soutenu par la rapporteure. Contrairement à l’analyse du Sénat, elle a considéré que la prise illégale d’intérêt ne devait ni ne saurait se réduire à la poursuite d’un enrichissement ou d’un avantage personnel, et que la circonstance d’une confusion entre l’intérêt général et un intérêt quelconque ne suffisait pas à légitimer ce dernier.

En effet, élus et agents publics doivent se conformer au principe d’égalité. La violation de ce principe dans l’exercice de leurs prérogatives, qu’elle conduise ou non à s’écarter de l’intérêt général, constitue en soi une atteinte à l’ordre social. Or, c’est justement ce que vient réprimer la prise illégale d’intérêt : non un défaut de probité, mais une manifestation de partialité.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL110 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement tend à supprimer une disposition introduite par le Sénat visant à restreindre le périmètre du délit de prise illégale d’intérêt. À l’origine de cette disposition se trouve un amendement sénatorial conçu de longue date en réaction à une jurisprudence de la Cour de cassation qui considère comme fautifs les élus qui poursuivent un intérêt propre dans l’exercice de leur mission, quand bien même ils n’en tireraient aucun enrichissement personnel ni aucun autre avantage matériel.

De fait, la prise illégale d’intérêt est utile à la préservation de l’impartialité des élus, et non de leur honnêteté. On peut en effet être partial en rompant l’égalité entre des personnes privées, sans pour autant léser l’intérêt général. Ainsi, un maire qui céderait des terrains communaux et qui, parmi plusieurs offres au prix du marché, choisirait celle présentée par ses enfants ne porterait pas préjudice à la commune, mais l’on pourrait considérer sa décision comme partiale.

Les élus doivent, bien entendu, être insoupçonnables, et il serait dommage d’introduire une telle disposition dans un texte pour la confiance dans la vie publique. C’est la raison pour laquelle j’émets un avis favorable à cet amendement visant à la supprimer.

M. Olivier Dussopt. J’ai eu l’occasion de dire, lors de la réunion d’hier, que la rédaction du Sénat, inspirée par la proposition de loi déposée par M. Bernard Saugey en 2009, n’était pas adaptée et ajoutait au caractère confus de la définition de la prise illégale d’intérêt. Toutefois, j’espère, contrairement à vous, madame la rapporteure, que la garde des Sceaux pourra, d’ici à l’examen en séance publique, nous proposer des amendements visant à améliorer cette définition. En effet, plus celle-ci sera précise, plus les conditions de la confiance seront réunies, car ce délit est évoqué dans de trop nombreuses affaires mettant en cause la probité des élus. On pourrait ainsi préciser la nature des intérêts pris par les personnes décisionnaires, qu’ils soient élus ou agents publics, limiter la liste des bénéficiaires, insister sur l’aspect matériel, direct ou indirect, de l’intérêt pris ou limiter le moment de l’appréciation à l’acte irrégulier, de façon à pouvoir sanctionner véritablement celles et ceux qui usent de leur influence pour prendre des décisions partiales. En tout état de cause, je crois utile de supprimer la disposition introduite par le Sénat.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 1er bis est supprimé.

Article 1er ter (supprimé) (art. L. 228 du livre des procédures fiscales) Limitation de l’application du « verrou de Bercy »

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article résulte d’un amendement adopté par le Sénat malgré un avis défavorable de la commission des Lois et du Gouvernement. Il vise à exclure l’application du « verrou de Bercy » dans le cas de connexité d’une infraction fiscale avec d’autres infractions faisant déjà l’objet d’une procédure judiciaire ou en cas de découverte incidente d’une telle infraction dans le cadre d’une procédure pénale.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière a modifié la composition de la commission des infractions fiscales (CIF), chargée de l’application du « verrou de Bercy », et a renforcé la publicité de ses travaux en prévoyant notamment la remise au Parlement d’un rapport annuel sur son activité.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

I. L’État du droit

Le « verrou de Bercy » est ainsi dénommé en ce qu’il constitue une limitation à la libre mise en mouvement par le procureur de la République de l’action publique ([38]) en matière d’infraction fiscale.

En effet, le premier alinéa de l’article L. 228 du livre des procédures pénales prévoit que « sous peine d’irrecevabilité, les plaintes tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l’administration sur avis conforme de la commission des infractions fiscales ».

Concrètement, aucune poursuite judiciaire ne peut être entreprise au titre d’infractions commises pour l’établissement ou le paiement de ces impositions sans que l’administration fiscale ne porte préalablement plainte.

A. L’exigence d’une plainte préalable de l’administration

1. Une règle procédurale ancienne

À la suite d’une jurisprudence constante de la Cour de cassation en la matière, le législateur a consacré le monopole de l’administration fiscale pour initier les poursuites en matière d’infraction fiscale dans la loi du 25 juin 1920 portant de nouvelles ressources fiscales ([39]).

Cette exception procédurale tient à la considération que les administrations chargées de veiller aux intérêts financiers de l’État sont plus à même d’apprécier la gravité des délits en matière fiscale, notamment dans le cadre de montages complexes ([40]). Elle doit également garantir la bonne articulation entre les réponses administratives et pénales à ces délits.

Le champ des infractions soumises à cette procédure est large puisqu’il couvre notamment, pour les impositions précitées :

– le délit de fraude fiscale (article 1741 du code général des impôts) ;

– le délit d’omission ou de passation d’écritures inexactes ou fictives (article 1743 du même code) ;

– le délit d’organisation de fausse comptabilité ou le délit de production de pièces fausses ou inexactes pour obtenir un dégrèvement en matière d’imposition (article 1772 du même code).

En revanche, sont exclues de l’obligation d’une plainte préalable de l’administration les trois infractions suivantes :

– le blanchiment de fraude fiscale ([41]) ;

– le délit d’escroquerie à la TVA ;

– les infractions en matière de contributions indirectes et douanières.

2. Une transparence progressivement accrue

La Commission des infractions fiscales, chargée de se prononcer sur l’opportunité de poursuites, n’a pas de pouvoir d’auto saisine et examine les dossiers que le ministre chargé du Budget lui soumet. Celui-ci est lié par son avis.

Afin de garantir son indépendance, la CIF a vu sa composition réformée par la loi du 6 décembre 2013 précitée, de manière à y inclure des magistrats judiciaires et à prévoir que l’ensemble de ses membres soient désormais désignés ou élus par leurs pairs ou les présidents des assemblées parlementaires, et non plus nommés par le Gouvernement ([42]).

Cette même loi a également prévu qu’un rapport d’activité soit publié chaque année à l’attention du Parlement, qui présente notamment les dossiers transmis à son examen et les avis rendus ([43]).

Dans son rapport public annuel de 2016, la Cour des comptes soulignait toutefois que « l’action de la CIF reste limitée aux seuls dossiers qui lui sont transmis par la DGFiP ». Si la pénalisation des dossiers de fraude fiscale à fort enjeu s’est accrue du fait notamment de l’allongement de trois à six ans du délai légal pour déposer plainte, la sensibilisation des agents par la DGFiP « sur la nécessité de proposer des poursuites » sur ce type de dossiers, « plutôt que sur des fraudes ʺ simples ʺ plus faciles à instruire », doit être poursuivie ([44]).

De la même façon, l’administration fiscale s’est engagée à encadrer davantage la transaction en matière fiscale afin de privilégier, lorsque cela est justifié au vu du dossier, la possibilité de poursuites pénales. Comme le souligne la Cour, « ces efforts se sont traduits par une augmentation du nombre de dossiers transmis à l’autorité judiciaire ».

B. la constitutionnalité de cette procédure

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 24 mai 2016 par la Cour de Cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de cette procédure particulière.

Si la décision du 22 juillet 2016 ([45]) reconnaît que « les dispositions contestées, telles qu’interprétées par une jurisprudence constante, limitent le libre exercice de l’action publique par le procureur de la République » en matière d’infraction fiscale, le Conseil a toutefois considéré qu’elles n’étaient pas contraires à la Constitution pour trois raisons :

– une fois la plainte déposée par l’administration fiscale, le ministère public a la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites ;

– les infractions faisant l’objet de cette procédure particulière causent principalement un préjudice au Trésor public. Aussi, l’absence de mise en mouvement de l’action publique ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public ;

– l’administration exerce sa compétence en la matière dans le respect d’une politique pénale déterminée par le Gouvernement conformément à l’article 20 de la Constitution et dans le respect du principe d’égalité.

Pour ces motifs, le juge constitutionnel a écarté les griefs tirés de la méconnaissance des principes d’indépendance de l’autorité judiciaire et de séparation des pouvoirs. Le principe de nécessité des peines n’a pas davantage été méconnu, la procédure contestée n’instituant aucune sanction.

II. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article est issu d’un amendement de Mme Eliane Assassi et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen ([46]).

Il introduit une exception à l’application du « verrou de Bercy » pour les cas de connexité d’une infraction fiscale avec d’autres infractions faisant l’objet d’une procédure judiciaire ou de découverte incidente d’une telle infraction dans le cadre d’une procédure pénale. Il s’agit d’éviter qu’une procédure en cours ne soit interrompue du fait du monopole actuellement exercé par l’administration fiscale en cette matière.

Toutefois, de manière incidente, le présent article supprime également les mots « sous peine d’irrecevabilité » figurant à l’article 228 du livre des procédures fiscales, qui sont appréciés par la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel comme établissant le monopole préalable de l’administration fiscale pour l’engagement des poursuites. Il y a lieu, à tout le moins, de s’interroger sur la portée de cette suppression qui pourrait fragiliser l’ensemble de la procédure du « verrou de Bercy » au-delà des seuls cas de connexité prétendument visés par les auteurs de l’amendement.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission qui a considéré que ses conséquences devaient être davantage appréciées et qu’il pourrait être à nouveau discuté dans le cadre de la prochaine loi de finances.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL111 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Il s’agit, ici, de revenir sur une disposition introduite par le Sénat visant à limiter le « verrou de Bercy », disposition dont nous ne devons pas négliger les conséquences.

Le « verrou de Bercy » est un sujet récurrent, qui soulève la question de l’équilibre entre, d’une part, l’efficacité de l’administration fiscale, qui doit pouvoir instruire des dossiers complexes et, surtout, recouvrer les sommes dues par les contribuables et, d’autre part, le souci d’assurer un traitement égal de l’ensemble des justiciables.

L’amendement du Sénat présente l’intérêt de ne pas supprimer purement et simplement ce dispositif puisqu’il ne vise que les cas d’infractions connexes, c’est-à-dire ceux dans lesquels le magistrat a engagé des poursuites pour une autre infraction. Cependant, il n’a aucun lien avec le texte que nous examinons aujourd’hui et qui n’a donc pas été examiné dans l’étude d’impact. J’ajoute que, si nous voulions nous intéresser à cette question dans le cadre de ce projet de loi, il nous aurait fallu auditionner des magistrats, notamment de la Cour des comptes, et des représentants de l’administration fiscale afin de nous assurer de créer un mécanisme à la fois pertinent au plan des principes et efficace pour l’administration fiscale.

Pour ces différentes raisons, j’émets un avis favorable à l’amendement du Gouvernement, en indiquant néanmoins qu’il nous faudra traiter cette question.

M. Fabien Roussel. Cette question entre parfaitement dans le champ du projet de loi, dont je rappelle qu’il vise à rétablir la confiance dans la vie publique. Faut-il rappeler combien « l’affaire Cahuzac » a profondément choqué l’opinion ? Je rappelle que celui-ci a été pris les doigts dans le pot de confiture puisqu’il détenait des comptes à Singapour. Or, en tant que ministre du budget, il était, grâce au « verrou de Bercy », le seul à pouvoir instruire le dossier le concernant, ce qu’il s’est évidemment bien gardé de faire. S’il a été pris, c’est grâce aux médias, notamment à Mediapart.

Si nous voulons rétablir la confiance, il faut laisser à la justice le soin d’instruire tous les dossiers d’évasion fiscale, y compris, le cas échéant, ceux de responsables politiques. Bercy nous explique qu’il vaut mieux laisser l’administration fiscale négocier en toute opacité pour faire rentrer un peu d’impôts dans les caisses. Mais c’est peu, puisqu’il s’agit de 2 à 3 milliards, alors que le montant de la fraude fiscale est évalué entre 60 et 80 milliards d’euros par an – nous y reviendrons dans le cadre de la discussion budgétaire.

Comment nos concitoyens pourraient-ils comprendre que Bercy soit seul juge de l’opportunité de rendre publique la liste qu’il détient ou d’engager des poursuites ? C’est parfaitement scandaleux ! Si nous voulons faire un grand pas en faveur de la transparence, la clarification et la confiance dans l’honnêteté des responsables politiques, nous devons faire sauter le « verrou de Bercy » une bonne fois pour toutes. La majorité prétend incarner le renouveau et apporter un nouveau souffle. Eh bien, qu’elle souffle !

M. Bastien Lachaud. Nous avons déposé un amendement qui va plus loin en supprimant purement et simplement le « verrou de Bercy », car ce dispositif d’un autre temps est clairement inconstitutionnel dans la mesure où il méconnaît la séparation des pouvoirs. C’est en effet à l’institution judiciaire, singulièrement au parquet, et non à une administration, de décider s’il faut engager des poursuites.

En outre, ce verrou est en contradiction avec l’article 40 du code de procédure pénale, qui impose à tout fonctionnaire de dénoncer les faits illégaux dont il aurait connaissance dans l’exercice de ses fonctions. De fait, un inspecteur du fisc qui constate une fraude doit en référer à son supérieur hiérarchique et uniquement à celui-ci ; il ne peut absolument pas s’adresser au parquet. C’est ainsi que le lanceur d’alerte Rémi Garnier a été victime de mesures disciplinaires à répétition suite à sa dénonciation de l’affaire Cahuzac.

J’ajoute que les plus hautes institutions de notre pays elles-mêmes contestent ce dispositif. Je pense en particulier à la Cour des comptes, qui a relevé dans plusieurs de ses rapports que le « verrou de Bercy » conduisait à limiter les poursuites aux fraudes les plus simples et à épargner les plus répréhensibles, de sorte qu’il est particulièrement inefficace.

Enfin, le verrou de Bercy non seulement protège les responsables politiques, qui peuvent enterrer ces affaires, mais allonge les procédures pénales concernant des affaires de corruption ou de blanchiment d’argent.

Cette procédure est donc inefficace et immorale. Comment comprendre que le ministre des finances cherche à réaliser 4,5 milliards d’économies en rabotant ce qui ne peut plus l’être – la démission, ce matin, du chef d’état-major des armées en est une illustration –, alors que les auteurs de fraudes fiscales, dont le montant annuel s’élève à 90 milliards d’euros, ne sont jamais inquiétés ?

M. Olivier Marleix. Je m’étonne d’autant plus de la frilosité du Gouvernement que le Sénat ne propose pas d’abroger complètement le « verrou de Bercy ». Il souhaite en effet uniquement que le ministre du budget ne puisse plus retarder la procédure dans les affaires qui donnent déjà lieu à des poursuites pour une infraction connexe. Cette disposition entre donc parfaitement dans le champ de ce texte, puisqu’il s’agit de supprimer une sorte de pouvoir régalien d’ancien régime et de permettre à la justice de mener des investigations lorsqu’elle le juge nécessaire.

La rédaction du Sénat est équilibrée et représente un progrès. Du reste, l’argumentation du Gouvernement n’y répond pas entièrement. Encore une fois, je m’étonne de sa prudence et de sa volonté de ne rien changer en la matière.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris aux propos de M. Marleix quant à la frilosité du Gouvernement qui, dans l’exposé sommaire de son amendement, estime nécessaire de maintenir la règle selon laquelle le ministre du budget ne peut « déposer plainte pour fraude fiscale qu’après saisine et avis conforme de la commission des infractions fiscales (CIF) », laquelle ne peut même pas s’autosaisir. Force est de constater que ce dispositif ne répond pas aux exigences du projet de loi que nous examinons.

M. Jean-Luc Warsmann. Je soutiens la position de notre rapporteure. Sous la précédente législature, j’ai travaillé sur ces sujets avec Mme Sandrine Mazetier, et je puis vous dire que la commission des infractions fiscales, créée en 1977, fait son travail. Sur 52 000 redressements fiscaux, mille environ font l’objet d’une procédure. Si l’ensemble de ces redressements sont traités par le parquet, il les classera sans suite car les tribunaux correctionnels ne peuvent absorber une telle masse de contentieux supplémentaires.

Ensuite, il est contraire à la réalité de dire que le « verrou de Bercy » bloque les procédures. Le parquet peut tout à fait instruire des plaintes pour escroquerie ou blanchiment de fraude fiscale. Du reste, M. Cahuzac a été poursuivi pour blanchiment de fraude fiscale, et ce sont ces poursuites qui ont permis de découvrir qu’il possédait un compte non déclaré à l’étranger. Il ne faut pas aborder ce sujet avec des idées trop simplistes et il convient donc de prendre le temps nécessaire pour y travailler.

Mme Naïma Moutchou. On voit bien l’intérêt que suscite la question du « verrou de Bercy », mais celui-ci répond bien à un double objectif : sanctionner le fraudeur et recouvrer l’impôt. La proposition du Sénat est intéressante, mais je crois que nous devons aborder la question avec un peu de recul, en envisageant toutes ses conséquences. Par ailleurs, il conviendrait d’auditionner le ministre du budget, mais aussi les magistrats et les procureurs qui sont directement concernés.

Mme Laurence Vichnievsky. Moi qui ai quarante ans de pratique judiciaire derrière moi, je puis vous dire, monsieur Warsmann, que le parquet ne peut pas exercer de poursuites en matière fiscale en l’absence d’une plainte préalable de la commission des infractions fiscales. Vous avez raison pour ce qui est de l’escroquerie. En revanche, avant d’engager des poursuites pour blanchiment de fraude fiscale, il faut d’abord établir la fraude fiscale elle-même, qui est l’infraction première.

Le groupe MODEM partage la position du Sénat. Peut-être même pourrions-nous envisager d’examiner cette question de manière générale, plus tard, à tête reposée, car, au-delà des sanctions financières qui relèvent de Bercy, l’exercice des poursuites pénales soulève la question de la séparation des pouvoirs. Nous sommes donc opposés à l’amendement du Gouvernement.

M. Ugo Bernalicis. Je rappelle que le texte a trait à la vie publique, et pas uniquement au personnel politique. Dès lors, ni l’amendement adopté par le Sénat, qui représente un premier pas, ni une disposition qui irait plus loin, comme nous le proposons, ne sont hors sujet. De plus, lorsqu’on constate que nombre de corrupteurs ne sont pas poursuivis pour des infractions fiscales, on peut se poser beaucoup de questions.

Je suis très étonné par l’argument de la rapporteure. Il me semble que l’amendement sénatorial est le fruit de débats. Plutôt que de proposer de le compléter ou de le préciser, le Gouvernement souhaite le supprimer pour étudier, éventuellement, la possibilité de légiférer ultérieurement sur le sujet. Mais, dans ce cas, il ne fallait pas nous présenter ce texte dans la précipitation ! Il est prévu que nous examinions un projet de loi constitutionnel dans un an. Pourquoi ne pas avoir attendu un an pour réfléchir et aller au fond des sujets ? On se cache derrière des arguments d’inconstitutionnalité pour prendre des demi-mesures qui nous font passer pour des drôles auprès de nos concitoyens.

J’espère que nos collègues du groupe La République en marche ne se prononceront pas comme un seul homme pour la suppression de cet article, car c’est une bonne disposition. Il faut même aller plus loin. C’est pourquoi nous avons déposé un amendement visant à supprimer purement et simplement le « verrou de Bercy ». Mais peut-être la majorité ne souhaite-t-elle pas que l’on puisse défendre cette proposition.

En tout cas, il me paraît important que l’institution judiciaire puisse exercer des poursuites en matière fiscale sans dépendre de l’avis d’une commission de Bercy. Si l’affaire Cahuzac a abouti, ce n’est pas grâce à cette commission, c’est grâce à l’enquête de Mediapart. Faut-il déposer un amendement pour confier à Mediapart le soin de s’occuper de ces affaires pour le compte de l’État ? La quasi-totalité des affaires de ce type qui concernent des hommes politiques sont dévoilées par la presse ; c’est symptomatique de notre incapacité, à nous responsables poltiques, à faire le ménage chez nous. Quant à moi, je souhaite que ce ménage soit fait par une justice indépendante.

M. Charles de Courson. Madame la rapporteure, vous avez indiqué qu’il conviendrait, avant de légiférer sur ce sujet, de consulter les juridictions financières. Pour avoir été, en tant que magistrat à la Cour des comptes, rapporteur à la CIF, je peux vous raconter comment cela se passe. Tout d’abord, il n’y a jamais de gros poisson. Pourquoi ? Parce que Bercy leur donne le choix : soit ils paient, soit ils sont renvoyés devant la commission des infractions fiscales, dont l’avis est conforme dans la plupart des cas. Voilà pourquoi Bercy s’accroche et maintient ce système d’Ancien Régime.

La position du Sénat est très prudente, beaucoup plus que l’amendement radical de nos collègues – qui pourraient s’appeler les « Insoumis radicaux ». Moi, cela fait vingt-cinq ans que je tente de faire sauter le « verrou de Bercy », car il rompt l’égalité des citoyens devant la loi, notamment pénale. Soit l’avis de la commission des infractions fiscales est défavorable, et le ministre ne peut pas saisir la justice, soit il est favorable, et le ministre est tenu de saisir la justice. C’est un système malsain !

Mes chers collègues, si vous voulez mettre fin à l’Ancien Régime, bien que ce dispositif soit plus récent… il faut soutenir le Sénat et rejeter les arguments du Gouvernement. Celui-ci prétend notamment que « la saisine de la CIF assure une homogénéité de l’action pénale contre la fraude fiscale ». Or, ce n’est absolument pas vrai, puisqu’en la matière, c’est l’administration fiscale qui fait la loi, si je puis dire, en s’abstenant de saisir la commission des gros dossiers. En termes financiers, ce n’est pas idiot, mais les intérêts financiers me semblent moins importants que le respect du principe d’égalité des citoyens devant la loi pénale. C’est pourquoi je vous invite à repousser l’amendement du Gouvernement.

M. Jean-Luc Warsmann. Si l’on confie ce contentieux au parquet, l’action pénale ne sera plus homogène, car chaque parquet mènera une politique de poursuite différente.

Mme Laurence Vichnievsky. Je m’étrangle !

M. Stéphane Peu. Nous estimons tous que la création d’un parquet national financier est une des grandes avancées de ces dernières années. Mais celui-ci est confronté à l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, qui fait du ministre de l’économie et des finances le véritable juge d’instruction en matière de fraude fiscale, puisque les poursuites dépendent de son avis. C’est bien ce verrou qu’il s’agit de faire sauter. Certes, nous pouvons envisager une suppression plus large que celle qui nous est proposée, mais, en matière de moralisation de la vie publique, le moins que l’on puisse faire est de suivre le Sénat. C’est pourquoi nous sommes contre l’amendement du Gouvernement.

M. Dominique Potier. Le groupe Nouvelle gauche estime que, dans ce domaine, nous sommes trop souvent pompiers et trop rarement architectes. Le Sénat nous offre l’occasion d’agir en architectes en favorisant la prévention. À cet égard, il me semble que la possibilité pour la commission de s’autosaisir est une piste qui mériterait d’être explorée. La sagesse voudrait que l’on rejette l’amendement du Gouvernement et que nous fassions confiance à celui-ci pour apporter, en séance publique, les précisions nécessaires de manière à éviter des effets connexes néfastes.

Mme la rapporteure. Monsieur Bernalicis, si nous examinons cette disposition en urgence, ce n’est pas de notre fait : elle ne figurait pas dans le projet de loi initial et y a été introduite par le Sénat. En tout état de cause, nos débats montrent qu’il s’agit d’une question extrêmement complexe, et il serait vain de croire que l’ajout de ce dispositif réglerait toutes les questions relatives aux procédures appliquées en matière de fraude fiscale. De fait, les sénateurs n’ont pas mesuré toutes les conséquences qu’il pourrait avoir au plan technique, pour les magistrats, au plan de l’efficacité du recouvrement du produit de la fraude ou au plan de l’égalité des citoyens face aux poursuites.

Je souscris pleinement aux propos du président Warsmann. Il est vrai qu’actuellement, le « verrou de Bercy » n’empêche pas les poursuites pour blanchiment de fraude fiscale ou pour escroquerie. À preuve, M. Cahuzac a été poursuivi pour blanchiment et, en l’espèce, le « verrou de Bercy » n’a joué aucun rôle. L’affaire a été rendue publique par des lanceurs d’alerte et des journalistes, et il continuera d’en être ainsi. La justice a fait son œuvre, dans ce dossier comme dans de nombreux autres.

J’appelle également votre attention sur le fait que nous n’avons pas de remontées particulières du parquet national financier faisant état d’un blocage de l’administration fiscale l’empêchant d’exercer des poursuites.

Enfin, à ceux qui considéreraient que la décision de poursuivre ou non dépend du ministre ou de ses services, j’indique que la commission des infractions fiscales est composée, depuis 2015, de magistrats, de conseillers de la Cour des comptes et de personnalités qualifiées, et que son avis lie le ministre du budget. Il ne faudrait donc pas laisser accroire que celui-ci est tout-puissant en matière de poursuite des infractions fiscales. C’est la raison pour laquelle je suis favorable à l’amendement du Gouvernement.

M. Stéphane Mazars, président. Je vais maintenant mettre aux voix l’amendement CL111 du Gouvernement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 1er ter est supprimé.

L’amendement CL35 de Mme Danièle Obono n’a plus d’objet.

Titre ii dispositions relatives À la prévention des conflits d’intêrets

Article 2 (art. 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) Prévention et traitement des conflits d’intérêts des parlementaires

Modifications apportées au Sénat

Modifications adoptées par la commission des Lois

I. L’état du droit

En l’absence de dispositif répressif comparable à l’infraction pénale de prise illégale d’intérêts ([47]), la lutte contre les conflits d’intérêts à l’Assemblée nationale et au Sénat a essentiellement pris la forme de mécanismes préventifs : par la définition d’incompatibilités avec le mandat parlementaire d’abord ([48]), avec l’émergence de règles et d’organes de déontologie plus récemment.

Le Sénat s’est doté, en 2009, d’un comité de déontologie parlementaire, composé exclusivement de sénateurs et disposant d’attributions consultatives, et dont les modalités de fonctionnement sont régies par l’instruction générale du bureau.

L’Assemblée nationale a fait le choix de solliciter une personnalité extérieure pour veiller à la prévention des conflits d’intérêts ([49]). La fonction de déontologue a été créée par arrêté du bureau du 6 avril 2011. La résolution n° 437 du 28 novembre 2014 l’a transcrite dans le Règlement de l’Assemblée nationale.

Extraits du Règlement de l’Assemblée nationale

Article 80-1

1 Le Bureau établit un code de déontologie définissant les obligations déontologiques s’imposant aux députés. Ce code détermine notamment les règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, entendus comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat.

2 Le Bureau veille au respect de ce code de déontologie et en contrôle la mise en œuvre. Il nomme à cet effet un déontologue.

Article 80-2

1 Le déontologue de l’Assemblée nationale est une personnalité indépendante nommée par le Bureau, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, sur proposition du Président et avec l’accord d’au moins un président d’un groupe d’opposition.

2 Il exerce ses fonctions pour la durée de la législature et son mandat n’est pas renouvelable. Il ne peut en être démis qu’en cas d’incapacité ou de manquement à ses obligations, sur décision du Bureau prise à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, sur proposition du Président et avec l’accord d’au moins un président d’un groupe d’opposition.

Article 80-3

1 Le Bureau consulte le déontologue pour la détermination des règles du code de déontologie en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts.

2 Le déontologue peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des règles définies dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné.

3 Le déontologue et les personnes qui l’assistent dans sa mission sont tenus au secret professionnel et ne peuvent faire état d’aucune information recueillie dans l’exercice de leurs fonctions.

4 Le déontologue remet au Président et au Bureau un rapport annuel dans lequel il présente des propositions aux fins d’améliorer le respect des règles définies dans le code de déontologie et rend compte des conditions générales d’application de ces règles sans faire état d’éléments relatifs à un cas personnel. Ce rapport est rendu public.

Article 80-4

1 Lorsqu’il constate un manquement aux règles définies dans le code de déontologie, le déontologue en informe le député concerné ainsi que le Président. Il fait au député toutes les recommandations nécessaires pour lui permettre de se conformer à ses obligations. Si le député conteste avoir manqué à ses obligations ou estime ne pas devoir suivre les recommandations du déontologue, celui-ci saisit le Président, qui saisit le Bureau afin que celui-ci statue, dans les deux mois, sur ce manquement.

2 Le Bureau peut entendre le député concerné. Cette audition est de droit à la demande du député.

3 Le Bureau, lorsqu’il conclut à l’existence d’un manquement, peut rendre publiques ses conclusions, formuler toute recommandation destinée à faire cesser ce manquement et proposer ou prononcer une peine disciplinaire dans les conditions prévues aux articles 70 à 73.

Le code de déontologie mentionné à l’article 80-1 du Règlement indique notamment que « les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches » (article 1er). Par ailleurs, « en aucun cas, les députés ne doivent se trouver dans une situation de dépendance à l’égard d’une personne morale ou physique qui pourrait les détourner du respect de leurs devoirs tels qu’énoncés dans le présent code » (article 2).

Les manquements au code de déontologie identifiés par le déontologue font l’objet d’un traitement en deux phases :

– un échange avec le député pour l’inciter à régulariser sa situation ;

– en cas d’échec, une transmission au bureau de l’Assemblée nationale qui statue sur la violation, peut rendre publiques ses conclusions, et décide de l’opportunité d’une sanction disciplinaire pouvant aller jusqu’à la censure avec exclusion temporaire – sanction qui emporte de droit la privation, pendant deux mois, de la moitié de l’indemnité parlementaire allouée au député.

L’Assemblée nationale a fait le choix d’une définition du conflit d’intérêt identique à celle du droit civil, qui présente également l’avantage d’une proximité avec celle retenue dans le code pénal pour l’incrimination de prise illégale d’intérêt. Le Sénat s’est, en revanche, singularisé en excluant de ses règles déontologiques l’objectif de prévention d’un conflit entre intérêts publics.

Prévention et répression des situations de conflit d’intérêts

Source : commission des Lois de l’Assemblée nationale.

Enfin, la prévention des conflits d’intérêts passe également par la bonne gestion des activités des groupes d’intérêts (lobbies). Les 27 février et 26 juin 2013, le Bureau de l’Assemblée nationale a encadré les conditions de cette représentation d’intérêts en insistant sur des impératifs de transparence, qui doit conduire les représentants d’intérêts à faire savoir qui ils représentent et pour le compte de qui ils agissent, de publicité, pour permettre à tous les citoyens de savoir dans quelles conditions se déroulent les contacts entre leurs élus et les représentants d’intérêts, et de déontologie, c’est-à-dire la soumission de l’activité des représentants d’intérêts à un ensemble de droits et de devoirs. Il en a résulté l’ouverture d’un registre des représentants d’intérêts.

Ce dispositif s’est renforcé avec la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Celle-ci a confié à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique la création d’un répertoire numérique des représentants d’intérêts, ouvert depuis le 3 juillet 2017.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 2 du projet de loi réécrit l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958. Auparavant du ressort des bureaux des assemblées, la définition du conflit d’intérêts applicable aux députés et sénateurs y figurerait désormais.

La définition proposée s’inspire de celle du Sénat : une interférence entre « un intérêt public et des intérêts privés ». Le Gouvernement justifie sa préférence dans l’étude d’impact jointe au projet de loi en avançant que les parlementaires, « bien que représentants de l’ensemble de la Nation, n’en restent pas moins élus dans une circonscription territoriale. Certains d’entre eux sont également titulaires d’un mandat local. Dans ces conditions, [opter pour] une définition en termes d’interférence entre l’intérêt public, dont ils sont garants en tant qu’investis d’un mandat parlementaire national, et un autre intérêt public, pourrait conduire, par exemple, un parlementaire à devoir s’abstenir systématiquement lorsque serait en débat (...) un projet dont il aurait par ailleurs à connaître dans sa circonscription ou au titre de son mandat local ».

Le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les parlementaires veillent à prévenir ou à faire cesser un conflit d’intérêts, le cas échéant après consultation du déontologue, est laissé au soin de chaque assemblée, qui édicte les modalités de mise en œuvre de ces règles dans son règlement. Ce dernier point signifie que le Conseil constitutionnel sera amené à apprécier les options retenues par les deux assemblées ([50]).

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article 2 du projet de loi procède à la création d’un registre public des déports dans chacune des assemblées. La procédure de déport, bien connue des magistrats ([51]) et des élus locaux ([52]), conduit une personne à s’abstenir de siéger ou de prendre une décision lorsqu’elle estime se trouver en situation de conflit d’intérêts.

Les lois n° 2013-907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique, et n° 2016-483 du 20 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, ont consacré l’obligation pour certains responsables publics – ministres, élus locaux, membres du collège d’une autorité administrative ou publique indépendante – de se déporter dans l’hypothèse où ils seraient confrontés à un conflit d’intérêts. Elles ne sont cependant pas applicables aux parlementaires ([53]), dont :

– les opinions et les votes émis dans l’exercice de ses fonctions ne peuvent donner lieu à poursuite, recherche, arrestation, détention ou jugement ([54]) ;

– le vote est personnel, dégagé de tout intérêt lié à ses électeurs ou à sa circonscription d’élection ([55]).

Le code de déontologie de l’Assemblée nationale, s’il prescrit aux députés de s’abstenir de tout conflit d’intérêts et de « prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général ([56])», n’enjoint jamais de s’abstenir de prendre part à un vote. De plus, si des députés ont pu décider de se déporter de leur propre initiative lorsqu’ils ont estimé être confrontés à un conflit d’intérêts, au besoin sur recommandation du déontologue de l’Assemblée nationale, cette décision est demeurée volontaire et, dans l’hypothèse inverse, aurait difficilement pu fonder une sanction disciplinaire. L’article 2 précise d’ailleurs que le registre des déports aura un caractère public afin que s’organise un contrôle citoyen sur le comportement des députés et sénateurs, et n’impose pas aux assemblées de prévoir des sanctions disciplinaires en répression d’éventuels manquements.

III. Une disposition non modifiée par le Sénat

L’article 2 du projet de loi a satisfait le Sénat : aucun amendement n’a été adopté ni même déposé, tant en commission des Lois qu’en séance publique.

IV. La position de la commission des Lois

La Commission s’est opposée à la définition restrictive du conflit d’intérêts applicable aux parlementaires. La rédaction adoptée par le Sénat, qui s’inspirait directement de son instruction générale du bureau, néglige la perspective d’une interférence entre l’intérêt public, général et national que doivent poursuivre députés et sénateurs, et d’autres intérêts portés par des personnes publiques – collectivités territoriales, entreprises publiques, voire États étrangers.

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a donc adopté une rédaction conforme à celle qui prévaut dans la loi du 11 octobre 2013, qui inclut les conflits entre plusieurs intérêts publics. Elle a également apporté une amélioration rédactionnelle à l’article 2.

*

La Commission examine l’amendement CL126 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement a pour objet de revenir à la définition du conflit d’intérêts privilégiée par l’Assemblée nationale pour ce qui est de l’exercice des missions du législateur. La définition du Sénat ne prend en compte que le conflit entre des intérêts publics et privés.

Je propose une définition qui inclut le conflit entre intérêts publics. Mieux vaut faire en effet la plus grande clarté sur les raisons qui poussent les parlementaires à prendre telle ou telle position. Les parlementaires ont des liens avec les territoires où ils sont élus ; ils peuvent aussi, dans une mesure réduite désormais, exercer des fonctions au sein des collectivités territoriales ou d’établissements publics.

Comme élu de la nation, le parlementaire contribue à la formation de la volonté générale et n’est, en aucun cas, le mandataire d’intérêts particuliers, fussent-ils publics. Pour cette raison, il est proposé de retenir à l’article 2 la définition des conflits d’intérêts qui prévaut dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Cette définition large du conflit d’intérêts n’entraînera pas nécessairement l’obligation systématique de déport. Au contraire, dans l’un de ses avis récents, le déontologue de l’Assemblée nationale souligne que cette disposition permettra d’assurer la clarté et la transparence et de montrer que l’élu agit en toute impartialité, car ses intérêts d’autre nature seront ainsi connus.

Revenons donc à une vision plus large du conflit d’intérêts.

M. Raphaël Schellenberger. Vous vous dites préoccupée par la notion de conflits entre intérêts publics. Mais nous ne sommes pas des élus hors sol, car nous sommes confrontés à des problématiques locales qui doivent être prises en compte au niveau national. La fermeté proposée ne me semble pas de mise et je suis donc opposé à cet amendement.

M. Ugo Bernalicis. J’y suis pour ma part favorable : au cours de nos auditions, je me suis aperçu qu’il y avait un manque qu’il s’agit en effet de combler. Telle sera notre ligne de conduite dans ce débat : nous soulignerons tout ce qui nous paraîtra aller dans le bon sens et nous le voterons.

M. Philippe Latombe. Nous soutiendrons aussi l’adoption de cet amendement, car nous étions favorables à une réécriture.

M. Arnaud Viala. L’exposé des motifs me pose problème. Que l’on exclue les conflits entre des intérêts publics, pourquoi pas. Mais je ne puis vous suivre, Madame la rapporteure, lorsque vous allez par extension vers la déterritorialisation de l’élu parlementaire.

Ce problème n’a de toute façon pas sa place dans une loi ordinaire. Il conviendrait d’en discuter plutôt lorsque nous examinerons le projet de loi sur l’introduction de la proportionnelle. Si nous voulions instaurer une liste unique nationale, nous couperions court à cette possibilité de conflits d’intérêt.

Mme Cécile Untermaier. Je suis favorable à l’adoption de cet amendement. C’est une excellente chose que de reprendre la définition contenue dans la loi de 2013. Ne confondons pas relation d’intérêt et conflit d’intérêts. On peut très bien avoir à discuter un texte se rapportant à notre mandat d’élu municipal sans être dans le conflit d’intérêts ! L’appréciation sera portée dans le cadre du registre des déports.

M. Philippe Gosselin. La définition proposée par l’amendement est très large. Son exposé des motifs va également très loin. Dans chaque vote, des dizaines de déport deviendraient envisageables. Au sein de la commission, un magistrat ou un élu local devront-ils se déporter quand nous traitons de la procédure pénale ou de la réforme territoriale ? Il me semble que cela va très loin. L’introduction de cette notion de conflits d’intérêts publics est une source de flou et risque de nous emmener très loin.

Mme Delphine Batho. Comme l’a dit notre collègue Cécile Untermaier, ce n’est pas la question du territoire qui pose problème. Il s’agit plutôt de l’absence d’intérêt direct et personnel. C’est au demeurant une définition qui figure dans le règlement de l’Assemblée nationale. Cela s’étend à tous les fonctionnaires aujourd’hui, comme à tous les élus locaux, en vertu du code pénal. Nous ne faisons donc que reprendre la définition la plus largement admise.

M. Philippe Gosselin. Je ne vois pas de raison d’extirper cette disposition du règlement de l’Assemblée nationale pour la mettre dans la loi. Ce n’est pas bon.

Mme Delphine Batho. La définition retenue du conflit d’intérêt me semble être la bonne. Mais, à l’alinéa 5 de l’article 2, nous sommes en présence de deux logiques différentes. Soit l’on empêche la situation où le parlementaire se trouverait en position de conflits d’intérêts et le déport n’est pas nécessaire. Soit l’on crée un registre des déports si des risques de conflits subsistent. Je suis quant à moi favorable à la première solution car je ne veux pas que les députés se trouvent en situation de conflit d’intérêt.

La Commission adopte l’amendement. En conséquence, l’amendement CL12 de Mme Untermaier tombe.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL127 de la rapporteure.

Elle adopte l’article 2 modifié.

Article 2 bis A (supprimé) Encadrement des conflits d’intérêt dans la fonction publique

L’article 2 bis A est issu d’un amendement adopté en séance publique par le Sénat à l’initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann contre l’avis de la commission des Lois et du Gouvernement. Son champ d’application couvre les emplois pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce dans les conditions fixées à l’article 13 de la Constitution

Ces emplois sont ceux qui, selon les termes de l’article 13 de la Constitution, revêtent une importance particulière « pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ». Dans ces hypothèses, la nomination ne peut avoir lieu qu’après avis des commissions permanentes compétentes des deux assemblées, l’addition des votes négatifs dans chaque commission y faisant échec lorsqu’elle représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le Sénat a souhaité que ces emplois soient incompatibles avec l’exercice, au cours des trois dernières années, de fonctions au sein d’une société contrôlée par la personne morale à laquelle ils se rattachent.

Par ailleurs, l’article 2 bis A interdit aux personnes occupant un tel emploi de prendre part à une délibération concernant une entreprise dans laquelle elles ont travaillé au cours des trois années précédentes, ou d’y détenir des intérêts.

Il est enfin précisé que la violation des règles édictées est constitutive de l’infraction réprimée par l’article 432-13 du code pénal relatif à la prise illégale d’intérêts des anciens agents publics ou élus locaux ([57]).

À l’initiative du Gouvernement cet article a été supprimé par la Commission qui a considéré que le dispositif de prévention des conflits d’intérêts actuellement en place pour les emplois à décision du gouvernement permet d’atteindre l’objectif recherché sans pour autant restreindre de façon générale les possibilités de recrutement sur ces emplois, et en particulier le recrutement de personnes ayant développé des compétences dans le secteur privé en lien avec les missions qui leur sont confiées.

*

La Commission examine l’amendement CL112 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement tend à la suppression de cet article introduit par le Sénat. Les sénateurs ont en effet inséré subrepticement dans le texte, par voie d’amendements, des dispositions relatives à la fonction publique. Ce sujet me semble plutôt devoir être traité de manière complète et globale dans les mois qui viennent. C’est pourquoi je m’opposerai à chaque fois aux ajouts opérés par le Sénat en ce domaine.

En l’espèce, sous couvert de lutter contre le pantouflage, la disposition adoptée par nos collègues interdirait de promouvoir à la tête d’un groupe public le directeur d’une de ses filiales. Cela n’a pas de sens.

M. Olivier Dussopt. J’ai du mal à comprendre : ne veut-on pas rétablir la confiance dans l’action publique ? Non contente de qualifier l’action de nos collègues sénateurs de « subreptice », ce qui n’est guère aimable, vous entendez vous opposer à tout ce qu’ils ont adopté afin de renforcer la probité, la transparence ainsi que la clarté dans les nominations. Voilà qui me semble bien peu cohérent avec l’objet du projet de loi. Saisissons plutôt cette occasion d’améliorer la transparence.

M. Olivier Marleix. La garde des Sceaux nous a dit elle-même que le projet de loi porte d’abord sur les conflits d’intérêts. D’ailleurs, la loi de 2013 instaurant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique visait à la fois les élus et les emplois faisant l’objet d’une nomination en Conseil des ministres. Tout à coup, il faudrait restreindre le champ du conflit d’intérêts aux seuls élus. Votre position, madame la rapporteure, est une position de recul et de frilosité.

L’argument du cavalier législatif ne tient pas davantage. Grâce à cet article nouveau, il ne serait pas possible de nommer à la tête de la commission de régulation de l’énergie un dirigeant des grands groupes de ce secteur, non plus qu’un dirigeant d’un groupe de télécommunications à la tête de l’Agence de régulation des communications électroniques et des postes. Cela me paraît à même d’apporter une garantie supplémentaire dans la prévention du conflit d’intérêts, qui fait l’objet même de ce projet. À moins que ce dernier ne soit qu’un texte d’antiparlementarisme, ce qui serait en contradiction avec les intentions affichées par le Gouvernement. En l’espèce, le Sénat s’est montré constructif, et il a adopté l’article nouveau à l’unanimité. Ne refermons pas la porte qu’il a ouverte dans le strict respect de la loi de 2013, afin de ne pas perdre cette unanimité : ce serait dommage.

Mme Danièle Obono. Votre explication, Madame la rapporteure, va à l’encontre de ce que nous a expliqué la garde des Sceaux. Saisi de ce texte, le Sénat a exercé son droit constitutionnel d’amendements, il n’y a là rien de « subreptice » ! Ne faisons-nous pas de même afin d’étendre la transparence et de restaurer la confiance dans l’action publique ? Vous expliquez que cela ne sert à rien et qu’il faudra s’en préoccuper plus tard. La présente loi ne serait ainsi qu’une loi d’affichage, dépourvue des outils aptes à lui permettre d’atteindre son objectif de restaurer la confiance. Cela ne va dans le sens ni des intentions affichées par le Gouvernement, ni de la confiance dans l’efficacité des travaux parlementaires.

M. Rémy Rebeyrotte. Cette loi ne saurait être l’alpha et l’oméga de la transparence : elle ne saurait régler d’un coup d’un seul trente ans de débats sur ce thème. Examinée en session extraordinaire, elle vise à prendre rapidement des mesures relatives aux statuts, qu’il s’agisse de celui du candidat, du parlementaire ou du collaborateur, afin de rétablir la confiance des citoyens. Sans doute conviendra-t-il ensuite de reprendre les autres éléments mis en avant par nos collègues, afin d’adopter un texte d’une autre nature.

M. Bastien Lachaud. Voilà qui confirme que la véritable intention du Gouvernement est de stigmatiser les parlementaires, comme s’il les craignait. Que je sache, madame la rapporteure, le Sénat n’a pas la réputation d’être peuplé de radicaux échevelés… Sa sagesse est même sa raison d’être institutionnelle. Les citoyens auront confiance dans leurs élus s’ils ont du pouvoir et s’ils l’exercent.

Pourquoi dès lors contester aux sénateurs le droit d’amendement et refuser de débattre au fond de dispositions qu’ils ont adoptées à l’unanimité ? A quoi servons-nous si nous ne pouvons user de ce droit ? Pourquoi le Gouvernement ne recourt-il pas à un vote bloqué pour aller plus vite encore ? Donnons plutôt du temps au temps et laissons aux parlementaires le temps de travailler.

Mme Laurence Vichnievsky. Au sein du groupe MODEM, nous sommes attachés à la cohérence du texte. Or, il est cohérent que les personnes concernées appartiennent à la sphère politique. C’est aussi pourquoi nous proposerons que le titre du projet fasse explicitement référence à la transparence politique.

Il me semble que nous devrons discuter plus et plus longtemps des autres sphères que sont la fonction publique, les syndicats et les grandes associations.

Avec cette disposition sur les conflits d’intérêts impliquant les fonctionnaires, en cas de pantouflage ou de nomination à un emploi public, ne risquons-nous d’ailleurs pas de nous priver de talents ? Nous aurons aussi à examiner cette question.

M. Jean-Luc Warsmann. J’ai été le rapporteur de la loi du 20 janvier 2017 qui porte statut général des autorités indépendantes. Si nous devions y interdire une nomination dès que quelqu’un a l’expérience d’un domaine, nous risquerions une perte de substance et il ne resterait guère que les professeurs d’université.

Il me semble que nous étions parvenus à un équilibre avec l’article 12 de cette loi : « Aucun membre de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante ne peut siéger ou, le cas échéant, ne peut participer à une délibération, une vérification ou un contrôle si : 1° Il y a un intérêt, au sens de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée, ou il y a eu un tel intérêt au cours des trois années précédant la délibération, la vérification ou le contrôle ; 2° Il exerce des fonctions ou détient des mandats ou, si au cours de la même période, il a exercé des fonctions ou détenu des mandats au sein d’une personne morale concernée par la délibération, la vérification ou le contrôle ; 3° Il représente ou, au cours de la même période, a représenté une des parties intéressées. »

Certes, tout est perfectible. Mais cela nous avait semblé être le meilleur équilibre afin notamment de ne pas nous couper du vivier des compétences existantes. Ces autorités ont des décisions concrètes et techniques à prendre. À l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), on ne peut s’improviser spécialiste. C’est pourquoi je soutiens l’amendement de suppression du Gouvernement.

M. Dominique Potier. Montaigne disait qu’on appelait barbare ce qui n’était pas notre usage. En l’occurrence, nous ne sommes pas hors sujet au motif que nous abordons un sujet qui n’est pas dans l’intérêt politique du Gouvernement. Nous cherchons à aligner ces équivalences et ces obligations sur la loi de 2013. Nos propositions pourront être améliorées en séance publique, mais, je le répète, nous ne sommes pas hors sujet lorsque nous cherchons à améliorer le texte. Peut-être devriez-vous montrer plus de bienveillance, Madame la rapporteure, à l’égard de nos propositions qui concourent à restaurer la confiance.

Mme Delphine Batho. Ce débat de fond était en germe dans le discours qu’a tenu le Président de la République à Versailles. Pour nous, tout ce qui a trait au fonctionnement de l’appareil d’État et à sa perméabilité aux groupes de pression relève du débat sur la moralisation de la vie publique et participe de la restauration de la confiance des citoyens. Nous y reviendrons à l’occasion de l’examen d’autres amendements.

M. Raphaël Schellenberger. Nous entendons que certaines dispositions seraient prises non dans cette loi, mais dans une loi suivante, dont il n’est question que depuis hier et dont nous ignorons ce qu’elle comportera. Pour le présent texte, nous nous en tiendrions à l’essentiel. La gestion des conflits d’intérêts dans l’action publique me semble faire partie de l’essentiel.

Soyons vigilants sur la séparation des pouvoirs et ne traitons que des parlementaires, nous dites-vous. Mais, si ce texte ne devait concerner que les parlementaires, il suffirait alors de recourir au règlement de l’Assemblée nationale. En réalité, il doit concerner l’ensemble des pouvoirs.

Je défends cet article aussi parce que l’on sent une volonté de nourrir l’antiparlementarisme et de concentrer le pouvoir autour de l’exécutif et de la haute administration, tout en se gardant bien de traiter des conflits d’intérêt à ce niveau.

Monsieur Warsmann, vous dites en fait qu’un parlementaire compétent pourrait être en conflit d’intérêts tandis qu’un haut fonctionnaire compétent serait une chance pour la nation… Un peu de cohérence ! Tenons le même propos vis-à-vis des parlementaires comme de la haute administration.

M. Fabien Roussel. Ce texte jette l’opprobre sur les parlementaires. Pourquoi ne pas saisir l’occasion de lutter contre les groupes de pression et les conflits d’intérêt ? C’est pourtant un sujet important pour rétablir la confiance dans la vie politique et dans les élus.

Il ne s’agit pas seulement d’une question de compétences. Quand le sénateur Éric Bocquet s’est rendu dans les îles anglo-normandes, il s’est aperçu que le consul de France est aussi administrateur de BNP Paribas. Sans doute est-il très compétent, mais quels intérêts sert-il ? Voilà le problème. Les choses peuvent bien se passer, comme elles peuvent tourner au conflit d’intérêts. Saisissons l’occasion d’une clarification : c’est ainsi que l’on montrera qu’il y a un changement.

M. Ugo Bernalicis. Nous sommes tous « en marche » pour faire avancer ce débat et nous sommes plutôt de bonne volonté, mais, alors que nous avons pu voter en deux semaines un texte qui remet en cause l’intégralité du code du travail, nous ne pourrions pas conserver un amendement débattu et adopté au Sénat parce qu’il remettrait trop de choses en question ? Il semble qu’il y ait deux poids et deux mesures !

Le seul talent, la seule expérience que l’on demande à un parlementaire et, a fortiori, à la haute administration, c’est la vertu. Seule, elle garantit la République et la démocratie. Seule, elle assure que sera uniquement pris en compte l’intérêt général, fût-ce, parfois, au détriment des intérêts particuliers des siens.

Sans revenir sur le mépris dont fait preuve notre collègue à l’égard des professeurs d’université, rappelons que les entités administratives ont certes des dirigeants, mais qu’elles comptent surtout des techniciens compétents qui aident à la prise de décisions. Notre assemblée, par exemple, ne pourrait pas fonctionner sans les administrateurs qui travaillent avec nous. Ne confondons pas ce que l’on demande à un dirigeant, à savoir la vertu, et ce que l’on demande à un technicien !

Nous voulons évidemment que les parlementaires, comme la haute administration, fassent preuve d’un dévouement total à la chose publique. Ce texte devrait s’étendre bien au-delà des frontières qui lui sont assignées, et concerner le Président de la République, les membres du Gouvernement, et un certain nombre d’autres acteurs de la vie publique – puisque tels sont bien les termes de l’intitulé du projet de loi. Dès lors, je ne pense pas que les amendements hors-sujet soient nombreux dans cette discussion.

M. Arnaud Viala. Madame la rapporteure, il faut revenir aux promesses que vous avez faites aux Français. Alors que vous vous êtes engagés à moraliser la vie publique, nous allons nous retrouver avec un texte qui se contentera d’encadrer très strictement les moyens et l’exercice du mandat parlementaire. C’est un premier mensonge dont les Français vous tiendront rigueur. Vous avez changé le titre du texte, vous en changez le contenu, et vous refusez que l’on discute de son périmètre !

Vous demandez aux oppositions présentes dans cette salle d’être constructives ; elles le sont et cherchent à enrichir le texte. Nous voulons rétablir la confiance entre nos concitoyens et les institutions. Il est clair que cela ne se fera pas en muselant les élus qui doivent disposer des moyens et d’une administration qui leur permettent d’exercer librement leur mandat.

J’ai eu le désarroi de constater que des amendements, que j’avais déposés pour traiter de la question de la réserve gouvernementale en même temps que celle de la réserve parlementaire avaient été écartés au motif qu’ils n’entraient pas dans le périmètre du texte. Cela pose un véritable problème démocratique. De la même façon, madame la rapporteure, le fait que vous rejetiez toutes les dispositions ajoutées au Sénat ou proposées par les propositions des oppositions parce que, selon vos termes, « elles ne correspondent pas à l’esprit initial du texte présenté par le Gouvernement », constitue un véritable problème en ce début de législature.

Mme Cécile Untermaier. L’intitulé du projet déposé en juin dernier était clair : nous avions affaire à un « projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique ». Je ne comprendrais pas qu’un tel texte ne concerne que les parlementaires. Soit il faut totalement modifier l’ambition initiale, et expliquer clairement que le Gouvernement ne travaille plus que sur les assemblées, soit, si nous conservons ce texte, il faut cesser de prétendre que le pantouflage ou les conflits d’intérêts élargis à la sphère publique n’y ont pas leur place.

Mme la rapporteure. Certains d’entre vous ont prêté à la ministre de justice des propos qu’elle n’a pas tenus devant nous. Je rappelle que nous discutons d’un amendement du Gouvernement qui reflète en conséquence les positions de la garde des Sceaux.

Plusieurs textes récemment adoptés traitent des fonctionnaires. La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires n’a même pas dix-huit mois. La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 », comporte des dispositions sur ce sujet, de même que la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Avant de modifier à nouveau des textes relatifs à la nomination ou au statut des fonctionnaires, j’estime qu’il convient d’évaluer l’application des mesures déjà en vigueur. Il serait sage en conséquence de procéder à des auditions et d’essayer de bâtir un texte spécifique issu d’un vrai travail parlementaire.

En tant que présidente de notre Commission, je concrétiserai le souhait que je viens d’émettre comme rapporteure, en créant une mission d’information à la rentrée prochaine. Tous les groupes pourraient y être associés. Je vous propose de traiter ce sujet lors de notre prochain bureau. Cette mission d’information permettra d’aborder ce sujet et de d’envisager la suite de notre travail dans la sérénité.

Enfin, je précise que les parlementaires ne sont absolument pas écartés des dispositifs de nomination : les commissions permanentes des assemblées doivent se prononcer lorsque le Président de la République procède à une nomination. On ne peut pas parler du fait du prince. Les craintes que j’entends s’exprimer sont infondées.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 bis A est supprimé, et les amendements CL1 de M. Éric Straumann, et CL63 de M. Ugo Bernalicis tombent.

Article 2 bis (supprimé) (art. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Registre des déports des membres du Gouvernement

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 bis, issu d’un amendement du Sénat, crée un registre des déports des membres du Gouvernement, voué à consigner les décrets par lesquels un ministre renonce à exercer l’une de ses attributions du fait d’un conflit d’intérêt ainsi que les absences au Conseil des ministres motivées par ces mêmes raisons.

Dernières modifications législatives intervenues

L’obligation de déport pour les membres du Gouvernement confrontés à un conflit d’intérêts est prévue par l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Elle prend la forme d’un décret qui confie l’attribution du ministre concerné à un autre membre du Gouvernement.

Modifications adoptées par la commission des Lois

La Commission a adopté un amendement du Gouvernement soutenu par la rapporteure portant suppression de l’article.

I. Une disposition adoptée par le Sénat

L’article 2 bis du projet de loi est issu d’un amendement du rapporteur du Sénat adopté par la commission des Lois. À la suite de la création d’un registre des déports pour les parlementaires à l’article 2, il prévoit l’ouverture d’un même registre recensant les cas de déport des membres du Gouvernement.

L’obligation de déport des membres du Gouvernement soumis à un conflit d’intérêts est réglée par l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique, et par le décret n° 2014-34 du 16 janvier 2014 relatif à la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice des fonctions ministérielles. Ces textes prévoient que :

– lorsque le Premier ministre s’estime en conflit d’intérêts pour certaines de ses attributions, il les délègue au ministre premièrement nommé dans le décret relatif à la composition du Gouvernement ;

– lorsqu’un ministre rencontre une telle situation, le Premier ministre exerce directement l’attribution ;

– lorsque le conflit d’intérêts concerne un ministre délégué ou un secrétaire d’État, l’attribution est exercée par le ministre auquel il est rattaché.

Ce déport prend la forme d’un décret. Le cas s’est produit à deux reprises, à chaque fois en raison des fonctions exercées par le conjoint au sein d’un organisme lié au ministère concerné :

– en 2014, lorsque, sur recommandation de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, l’ancienne secrétaire d’Etat chargée de l’enseignement supérieur et de la recherche, Mme Geneviève Fioraso, a renoncé a exercer ses prérogatives sur le Commissariat à l’énergie atomique ([58]) ;

– en 2017, lorsque l’actuelle ministre des solidarités et de la santé, Mme Agnès Buzyn, a été déchargée des dossiers relatifs à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale ([59]).

En séance publique, la tentative du Gouvernement de supprimer l’article 2 bis au nom du principe de séparation des pouvoirs a succombé à l’avis défavorable du rapporteur.

II. La position de la commission des Lois

Comme le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi ([60]), la Commission a considéré que la tentative de régir par la loi l’organisation du Gouvernement et, plus encore, les modalités de fonctionnement du conseil des ministres, heurtait le principe de la séparation des pouvoirs garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ([61]).

En conséquence et conformément à l’avis de la rapporteure, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement portant suppression de l’article 2 bis.

*

La Commission examine l’amendement CL114 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Je suis favorable à cet amendement de suppression de l’article, car je partage l’analyse juridique du Gouvernement.

M. Olivier Dussopt. Madame la rapporteure, vous donnez raison au Gouvernement qui invoque un risque constitutionnel alors que vous nous avez incités à adopter une nouvelle rédaction de l’article 1er en dépit de ce même risque, nous renvoyant à la réforme prévue pour le mois de septembre. À mon sens, en attendant la future loi constitutionnelle, nous pouvons prendre ce risque, s’il existe bien, et maintenir le registre de déports prévu pour les membres du gouvernement.

Je note par ailleurs que l’article 2 bis est parfaitement conforme au souhait que vous avez exprimé : il ne concerne que le personnel politique et en aucun cas la fonction publique. Nous ne sommes pas dans la confusion des genres que vous craigniez.

Il y a donc lieu de maintenir l’article 2 bis voté par le Sénat afin que la transparence ne s’applique pas aux seuls parlementaires, mais aussi aux membres du gouvernement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 bis est supprimé.

Article 2 ter A (supprimé) (art. L. 1 du livre des procédures fiscales [nouveau]) Interdiction pour le Gouvernement d’adresser des instructions dans le cadre de la délivrance de l’attestation fiscale

Résumé du dispositif et effets principaux :

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec un avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à ce dernier d’adresser à l’administration fiscale des instructions dans des affaires individuelles ayant trait à la délivrance de l’attestation fiscale, prévue par l’article 2 du projet de loi organique examiné concomitamment au présent projet de loi, et dont l’objet est de s’assurer que les parlementaires ne méconnaissent pas leurs obligations en matière fiscale.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

I. Le Contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires

En l’état du droit, il n’existe aucune procédure systématique de vérification de la situation fiscale des parlementaires à leur prise de fonction.

Pour garantir que ces derniers ne méconnaissent par leurs obligations en matière fiscale, l’article 2 du projet de loi organique prévoit qu’à l’entrée en fonction d’un député ou d’un sénateur, l’administration transmette dans le mois qui suit une attestation de sa situation au bureau de l’assemblée concernée.

En cas de manquement, le parlementaire serait tenu de régulariser sa situation sans délai ou d’introduire un recours contentieux. Dans le cas contraire ou à la suite d’une décision de justice, il reviendrait au bureau de saisir le Conseil constitutionnel qui prononcerait sa déchéance.

II. le dispositif introduit par le SÉnat

À l’initiative de M. François Baroin et de certains de ces collègues, le Sénat a introduit un nouvel article au livre des procédures fiscales visant à interdire aux membres du Gouvernement d’adresser des instructions à l’administration des impôts portant sur des affaires individuelles dans le cadre de la délivrance de cette attestation.

Pour les auteurs de cet amendement, il s’agirait de « prévenir l’ingérence des membres du Gouvernement dans cette procédure qui relève strictement de l’administration fiscale » ([62]).

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission, la présomption d’ingérence n’étant pas étayée.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL113 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Avis favorable à cet amendement de suppression.

M. Olivier Marleix. Je ne comprends pas l’acharnement du Gouvernement et de la rapporteure à vouloir systématiquement supprimer tous les ajouts du Sénat. Je ne suis député que depuis cinq ans, mais je ne me souviens pas d’avoir vu un Gouvernement demander que l’on fasse table rase du travail du Sénat après que ce dernier s’est exprimé à la quasi unanimité – un texte a été approuvé à l’unanimité moins deux voix, l’autre à l’unanimité moins cinq voix. C’est totalement extravagant, et cela en dit long de votre esprit de fermeture. Lors des premiers jours de cette législature, j’ai entendu des discours d’ouverture sur la nécessité d’être constructif et de légiférer différemment ; je suis très étonné par ce qui se passe aujourd’hui. Les unes après les autres, vous refermez toutes les portes ouvertes par le Sénat. Il ne faudra pas nous reprocher que ce texte ne soit pas adopté à l’unanimité à l’Assemblée nationale.

Mme Danièle Obono. Madame la rapporteure, vous nous annoncez pour demain un « vrai travail parlementaire », mais que sommes-nous donc en train de faire selon vous ?

À moins, comme le disait notre président, que nous ne travaillions à marche forcée pour vider de son sens notre fonction et nier nos responsabilités de parlementaires. En rejetant tous les amendements et en supprimant tous les ajouts du Sénat, vous évitez le débat, et vous ne vous donnez pas les moyens de créer les outils qui rétabliraient la confiance et accroitraient la transparence.

M. Cédric Roussel. Ce n’est pas le tout d’être « en marche », encore faut-il emprunter le bon chemin. Si nous voulons rétablir la confiance envers les responsables politiques, et si nous voulons la probité, je ne comprends pas que l’on demande la suppression de cet article, en invoquant « l’impartialité de l’administration fiscale ». Je rappelle que le parquet financier ne peut être saisi que par le ministre de l’économie et des finances et par la commission des infractions fiscales.

Mme la rapporteure. Loin de nous l’idée de considérer que le travail que nous faisons ici doit être balayé d’un revers de la main ! Je vous l’ai dit : j’entends créer une mission d’évaluation des lois précédemment adoptées sur le statut des fonctionnaires. Une loi a été votée sur ce sujet il y a un an…

Le périmètre du projet de loi a certes été étendu par les sénateurs, mais nous sommes libres de considérer que les ajouts en question sont hors du champ que nous voulons traiter. Notre autonomie est entière, nous pouvons légitimement exprimer cette opinion dans le cadre du « travail parlementaire ».

Les questions relatives aux fonctionnaires et les autres points soulevés sont importants mais, dans le cadre du travail préparatoire effectué au sein de la Commission, nous n’avons entendu personne sur ces sujets, ni procédé à la moindre étude d’impact. Nous légiférerions très mal si nous intégrions tous ces sujets dans le projet de loi. Nous avons encore cinq ans pour travailler au sein de la commission des Lois. Je vous invite à me faire des propositions de thèmes de mission ou d’études… (Murmures.)

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas la question !

Mme la rapporteure. Je considère que ces dispositions ne seraient pas traitées correctement dans le cadre de ce projet de loi. C’est mon sentiment ; je ne vous demande pas de le partager, mais laissez-moi l’exprimer !

M. Stéphane Mazars, président. Il serait en effet de bonne méthode que chaque orateur puisse s’exprimer sans être interrompu, en particulier la rapporteure lorsqu’elle répond aux intervenants.

M. Jean-Luc Warsmann. Je voterai l’amendement de suppression car l’article 2 ter A est au mieux mal rédigé – au pire, il ne veut rien dire.

Écrire que « les membres du Gouvernement ne peuvent adresser à l’administration des impôts aucune instruction dans des affaires individuelles » laisse en effet sous-entendre qu’ils le peuvent dans les affaires collectives.

Et puis, pourquoi parler de ces instructions dans le cadre des attestations fiscales, alors que cela ne pourrait avoir de sens que dans le cadre de la politique du contrôle fiscal ?

La commission des Lois de l’Assemblée nationale s’honorerait à faire disparaître cette disposition bien mal écrite.

M. Arnaud Viala. Madame la rapporteure, sous les yeux des Français, alors qu’elle présente un texte relatif à la transparence de la vie publique, la majorité refuse de manière systématique tout ce qui proposé afin de l’enrichir et d’élargir son périmètre. Elle exonère ainsi l’exécutif et des pans entiers de la fonction publique de l’application de ces nouvelles dispositions.

Nous ne détricotons pas ce qui nous est proposé ; nous enrichissons le projet de loi, ce que vous refusez. Nous ne comprenons pas cette tactique. Sur le fond, elle va à l’encontre de votre promesse de modifier le système. Un certain nombre d’entre vous ont été élus grâce à une position antisystème, mais aujourd’hui vous verrouillez ce dernier. Au moins assumez-le !

M. Charles de Courson. Je crois qu’il faut soutenir le Gouvernement dans cette affaire.

Que signifie le fait de vouloir empêcher que « les membres du Gouvernement » adressent des instructions à l’administration des impôts ? Cette dernière n’est pas sous l’autorité du ministre de l’intérieur, mais sous celle du seul ministre chargé des impôts – aujourd’hui M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics.

De plus, l’attestation fiscale indique que le contribuable est à jour de ses obligations déclaratives et du paiement de ses impôts. Cette disposition me semble inutile, et même contre-productive. Elle crée une sorte de suspicion à l’égard de l’administration fiscale alors que le contrôle fiscal n’est pas piloté par le ministre. Si quelqu’un que vous connaissez prétend qu’il a été contrôlé pour des raisons politiques, signalez-le à la commission des Finances : nous entendrons le directeur général des finances publiques !

M. Sacha Houlié. J’ai l’impression que certains découvrent aujourd’hui le projet d’En Marche. Nous nous sommes engagés à respecter ce que nous avions promis dans notre programme. Le 6 avril 2016, lors de la création du mouvement, nous disions que les élus devaient être en règle avec leurs obligations fiscales. Le 2 octobre 2016, à Strasbourg, nous avons évoqué les questions du casier judiciaire vierge, de l’inéligibilité, et des emplois familiaux. Le 2 mars 2017, à l’occasion de la présentation du projet, nous avons parlé des incompatibilités et du financement de la vie publique. Le 14 juin, lorsque nous avons présenté notre projet entre les deux tours des élections législatives, nous avons soulevé les problèmes de l’IRFM et de la réserve parlementaire.

Ce qui se trouve dans le projet de loi est donc seulement ce que nous avons promis. Vous ne pouvez pas nous reprocher aujourd’hui de nous en tenir à ce que nous avons promis aux Français ni de faire ce pour quoi nous avons été élus. Ce serait, en tout cas, un grand paradoxe, en particulier pour les tenants du mandat impératif.

Mme Danièle Obono. Que mes collègues d’En Marche me le pardonnent, mais nous ne sommes pas ici l’Assemblée nationale d’En Marche ; nous sommes l’Assemblée nationale !

Nous pouvons tous nous mettre d’accord sur un certain nombre des dispositions du projet de loi et les voter. Mais le débat ne porte pas seulement sur le projet d’En Marche : il est plus large. Nous ne sommes plus en période électorale ; nous siégeons ensemble pour une législature. Vous êtes majoritaires, certes, mais l’Assemblée nationale est censée discuter et débattre largement de façon constructive. Notre travail de député ne consiste pas à retranscrire le programme d’En Marche, ou de quelque organisation que ce soit ; nous devons écrire des lois qui s’appliquent et permettent aux citoyens de se réapproprier la politique et de croire à nouveau que les institutions servent l’intérêt général.

Car c’est bien de l’intérêt général dont il est question dans nos débats, et les propositions faites en son nom devraient être prises en compte, même si elles vont au-delà de ce qu’annonçait le programme d’En Marche. Si ce n’est pas le cas, je demande à nouveau à nos collègues de La République en Marche : à quoi pensez-vous que nous servirons pendant cinq ans ? À quoi servons-nous si l’on ne nous demande que d’appliquer au mot près le programme d’En Marche ? (Applaudissements des députés Les Républicains.)

M. Olivier Dussopt. Monsieur le président, prenez cela comme une sorte de rappel au règlement sur le déroulement de nos travaux, mais je tiens à dire qu’il y a d’autres façons d’argumenter que de faire la liste de phrases prononcées dans des meetings électoraux. Ce n’est pas la meilleure façon de tourner la page d’une campagne.

De plus, ce que notre collègue d’En Marche vient de dire tranche singulièrement avec les propos de notre rapporteure au début de l’examen du projet de loi. Elle affirmait alors sa volonté et celle de la majorité de rester ouverts à l’ensemble des amendements proposés par tous les groupes de notre commission. Nous sommes loin de l’affirmation selon laquelle un texte ne serait bon que s’il s’en tient une série d’engagements pris en meeting !

Nous avons tous été minoritaires un jour quelque part, et nous avons tous eu à regretter l’attitude parfois sectaire ou fermée de directions ou de majorités. Cela ne peut qu’engager à l’ouverture.

Delphine Batho et moi-même avions dit notre surprise devant la façon dont la rapporteure avait présenté son avis favorable à l’article 1er sur lequel pèse un risque constitutionnel. Nous considérions à juste titre que cela permettait de prendre date.

J’ai entendu que le texte ne serait bon que s’il se limitait à des engagements pris durant la campagne électorale, mais, sur le régime des incompatibilités, sur le cumul entre le mandat parlementaire et d’autres activités, le projet de loi n’est pas à la hauteur des engagements pris. Le moment venu, vos propres arguments vous persuaderont donc sans doute d’adopter les amendements présentés sur ces sujets par notre groupe.

Mme Naïma Moutchou. Enrichir un texte, ce n’est pas faire de la surenchère ! La disposition issue du Sénat que l’amendement entend supprimer manque de clarté. C’est la raison pour laquelle je voterai l’amendement auquel la rapporteure est favorable.

M. Ugo Bernalicis. À mon tour de citer Emmanuel Macron s’exprimant dans le Journal du dimanche : « C’est une erreur de penser que le programme est le cœur d’une campagne électorale. » Après avoir dit que la politique était « mystique » et qu’elle était « un style », il ajoute : « C’est une magie, il faut définir le cœur de ce que l’on veut porter. » Un programme resserré devait en effet permettre d’avoir des marges de manœuvre une fois élu. L’idée était de laisser ensuite les assemblées transcrire le détail de l’esprit de la campagne. En effet, tout ne peut pas être dans un programme politique pour les élections présidentielles.

Même notre mouvement, qui a présenté un programme très détaillé avec quarante livrets thématiques et qui a publié une proposition de loi de vertu républicaine, a l’humilité de penser qu’il n’a pas tout prévu. Nous discutons au sein de notre groupe politique… (Exclamations et sourires.)

Nous n’avons pas l’impression de nous opposer à votre démarche en soutenant les articles votés par le Sénat puisque ce dernier a travaillé dans l’esprit de la campagne d’Emmanuel Macron. Vous devriez être extrêmement heureux.

Nous voterons les dispositions avec lesquelles nous sommes d’accord, et nous souhaitons aller plus loin en faisant usage de notre droit d’amendement. Ce droit est constitutionnel, s’il ne sert plus à rien, passons immédiatement au mandat impératif…

M. Sacha Houlié. Je croyais que vous étiez partisan du mandat impératif !

M. Ugo Bernalicis. Non, je n’y suis pas vraiment favorable. Je suis en revanche partisan de la révocation des élus, mais notre amendement à ce propos a été refusé.

Nous avons un travail à faire, et le droit d’amendement n’est pas à l’usage exclusif de l’opposition : la majorité peut aussi en user. J’ai constaté, lors des auditions, que votre groupe n’était pas un bloc uniforme. Certains veulent aller plus loin que d’autres, tant mieux ! J’espère que nous pourrons dégager des majorités autour de certaines de nos propositions.

M. Pacôme Rupin. J’ai du mal à comprendre l’argument récurrent qui remet en cause la légitimité du groupe majoritaire La République en marche lorsqu’il prend une position commune pour ou contre un amendement. Nous respectons le travail effectué par tous les groupes et nous sommes tout simplement en train de faire le nôtre.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence l’article 2 ter A est supprimé.

Après l’article 2 ter A

La Commission examine l’amendement CL38 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Madame la rapporteure, j’ai bien entendu qu’en qualité de présidente de la Commission, vous proposez la création d’une mission d’information sur les hauts fonctionnaires et les questions de déontologie et de conflits d’intérêts. Je m’en réjouis. Je ne peux toutefois m’empêcher de répéter que c’est la première fois que l’on nous présente un texte relatif à la régulation et à l’éthique de vie publique, qui ne s’intéresse qu’aux parlementaires. Ce n’était pas le cas de la loi de 2013 ni de la loi Sapin 2 dans lesquelles tous les acteurs de l’action publique étaient pris en compte.

J’espère que ce revirement et cette pudeur à évoquer la haute administration ne sont pas dus au fait que le Président de la République est inspecteur des finances et le Premier ministre membre du Conseil d’État…

J’en viens à mon amendement. La loi dite « Sapin 2 » du 9 décembre 2016 a précisé qui est soumis aux dispositions relatives au répertoire des représentants d’intérêts, mais, dans un décret d’application, le pouvoir réglementaire a ensuite retenu une définition beaucoup plus restrictive, qui tend en particulier à exclure systématiquement toutes les personnes, quelles qu’elles soient, en droit de bénéficier d’un avantage.

Il en résulte aujourd’hui des doutes : un membre de l’inspection des finances travaillant pour une grande banque d’affaires qui interrogerait Bercy pour savoir si une opération tombe sous le coup du décret dit « Montebourg » pourrait ne plus relever de la définition du représentant d’intérêts, ce qui est tout à fait contraire à l’esprit de la loi.

J’avais personnellement posé plusieurs questions au ministre de l’époque, M. Michel Sapin, lequel m’avait assuré que la définition était très large. Par cet amendement, je souhaite y revenir.

Mme la rapporteure. Ce dispositif, adopté dans le cadre d’une loi du 9 décembre 2016, est entré en application le 1er juillet dernier, il y a donc 15 jours : je ne vois pas en quoi il faudrait le modifier dès maintenant, sans avoir pu évaluer son application.

M. Ugo Bernalicis. La loi permettant de réformer le code du travail par ordonnances comportait un article modifiant un texte entré en vigueur il y a seulement un mois, ce qui ne posait visiblement pas de problème. Je ne comprends donc pas l’argument.

De manière plus générale, le président de la Haute autorité pour la transparence de vie publique a regretté la précipitation dans laquelle le présent texte est élaboré. Il faudrait peut-être écouter ceux qui ont réfléchi à ces sujets. L’amendement va dans le sens d’une extension des pouvoirs de la Haute autorité, ce que son président souhaitait. Il s’enorgueillissait aussi du fait que cette instance ne s’intéresse pas seulement aux élus et qu’elle ait un champ bien plus large.

Je suis donc en faveur de l’amendement.

Mme Delphine Batho. Le décret ne s’inscrit pas dans l’esprit de la loi Sapin 2 : je comprends que sous l’influence des groupes de pression, il est très en deçà de ce que nous avions voté. Je soutiens donc l’amendement visant à y remédier.

Mme la rapporteure. Comme il ne vous a pas échappé que les décrets sont pris par le Gouvernement, je vous invite à interroger la garde des Sceaux en séance sur ce point particulier. Je maintiens mon avis défavorable.

M. Olivier Marleix. Vous n’avez pas vraiment répondu à la question. Nous avions eu un long débat sur la définition des représentants d’intérêts à l’occasion de l’article 25 de la loi de 2016. On sentait d’ailleurs bien que le ministre, influencé par l’administration qui l’entourait au banc, était extrêmement prudent. Il ne voulait pas que l’on soumette les membres de la haute administration en situation de pantouflage aux mêmes obligations que les vulgaires représentants d’intérêts.

Il est désolant que le décret donne une définition très en deçà de ce que le législateur a clairement voulu. Si vous me permettez cette remarque, madame la présidente, votre devoir est aussi d’être attentive pendant cette législature à ce que le pouvoir réglementaire ne reprenne pas d’une main ce que le législateur lui a arraché de l’autre.

M. Jean-Luc Warsmann. Je n’ai entendu aucune réponse sur le fond et je voterai donc l’amendement, en invitant tous nos collègues à faire de même. Si l’amendement n’était pas parfait, nous aurions le temps de le rectifier d’ici à la séance. Sur la forme, il serait bien que la majorité fasse de temps en temps un geste en acceptant des amendements.

La Commission rejette l’amendement.

titre ii bis a (supprimé) dispositions relatives À la déontologie des fonctionnaires

Article 2 ter B (supprimé)

(art. 25 undecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau])

Interdiction pour un ancien fonctionnaire d’exercer des activités de conseil en lien avec sa précédente fonction pendant une durée de trois ans

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à un ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer des activités de conseil ayant trait directement ou indirectement aux missions de service public attachées à ses anciennes fonctions pendant une durée de trois ans.

Dernières modifications législatives intervenues

Plusieurs lois ont renforcé la déontologie au sein de la fonction publique au cours des dernières années, à l’instar de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

I. Le contrôle déontologique des fonctionnaires

Les règles encadrant le respect des principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique ont été fortement renforcées par la loi du 20 avril 2016 précitée, qui a notamment réformé – dans sa composition, ses attributions et ses prérogatives – la commission de déontologie de la fonction publique, dont l’existence législative remonte à 1993 ([63]).

Celle-ci est désormais chargée de se prononcer sur toutes les questions touchant aux obligations générales des fonctionnaires, aux conflits d’intérêts, aux « lanceurs d’alerte », aux déclarations d’intérêts et aux cumuls d’activités. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est, quant à elle, compétente en matière de mandats de gestion et de déclarations de situation patrimoniale.

S’agissant des départs vers le secteur privé (définitifs ou temporaires), la commission de déontologie est chargée d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative dans une entreprise privée ou de toute activité libérale avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.

La commission exerce alors un double contrôle ([64]), soit :

– un contrôle dit « pénal » consistant à éviter que le fonctionnaire ne commette un délit de prise illégale d’intérêts prévu à l’article 432-13 du code pénal ;

– un contrôle dit « déontologique » permettant d’apprécier si l’activité qu’exerce ou que projette d’exercer le fonctionnaire « risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service » ou « méconnaît tout autre principe déontologique inhérent à l’exercice d’une fonction publique ».

II. Le dispositif introduit par le sénat

À l’initiative de M. Jacques Genest et de certains de ces collègues, le Sénat a adopté un amendement interdisant à un ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer une activité de contrôle ayant trait directement ou indirectement aux missions de service public qu’il a exercées au cours des trois années précédentes.

Selon les auteurs de l’amendement, il s’agirait « de prévenir l’utilisation à des fins lucratives d’un réseau ou d’une clientèle constitués dans le cadre de l’exercice et pour l’objet d’une mission de service public ». ([65])

Cette disposition substitue donc au contrôle actuellement exercé par la commission de déontologie une interdiction totale.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission au motif que la déontologie des fonctionnaires constituait un sujet distinct de ceux contenus dans le projet de loi initial et devant faire l’objet d’un travail d’évaluation préalable pour apprécier les avancées de la loi du 20 avril 2016 et les éventuels compléments à y apporter.

*

La Commission examine l’article CL115 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Mon avis est favorable aux amendements de suppression du Gouvernement, que nous allons examiner successivement, sur ces mesures ayant trait à la fonction publique.

M. Olivier Marleix. J’invite chacun à lire l’article 2 ter B tel qu’il a été adopté par le Sénat : « Il est interdit à tout ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer une activité de conseil qui a trait directement ou indirectement aux missions de service public attachées à ses anciennes fonctions pendant un délai de trois ans. » Il s’agit de demander à un fonctionnaire de ne pas monétiser son savoir-faire dans le secteur privé pendant ce délai.

Contrairement à ce qu’affirme l’exposé sommaire de l’amendement, ce n’est pas un cavalier législatif. Il s’agit de prévenir les conflits d’intérêts. Est-ce dans le cadre du mandat parlementaire lui-même qu’on en rencontre le plus souvent ? J’attends que la rapporteure nous cite un cas concret… Ce sont les allers-retours incessants entre le secteur public et le secteur privé qui sont le plus susceptibles de faire naître des conflits d’intérêts. Il n’y a pas moins de 257 avocats d’affaires à Paris qui sont issus de la haute administration. Cela représente six promotions du concours externe de l’ENA parties pantoufler dans des cabinets d’avocats d’affaires, où la rémunération est en général dix fois supérieure à celle de la fonction publique.

Le Sénat, dans sa sagesse, a ajouté un verrou au moyen d’une incompatibilité, de trois ans, comme il en existe déjà tant d’autres. Cette disposition est parfaitement en accord avec l’esprit des lois de 2013 et de 2016, qu’elle complète. Je ne comprends donc pas l’objection. J’observe néanmoins que 30 % des membres du gouvernement actuel sont des fonctionnaires en disponibilité…

Ne balayons pas d’un revers de main cette disposition qui correspond parfaitement à l’objectif de prévention des conflits d’intérêt.

M. Bastien Lachaud. Mon groupe avait déposé des amendements visant à allonger la durée proposée par le Sénat, mais nous en sommes à essayer seulement de maintenir cet article… Ce n’est pourtant qu’un retour à la situation antérieure à 2007. Le délai de trois ans a alors été supprimé et on a bien vu ces dernières années les problèmes que cela a pu entraîner. Un ancien directeur général des finances publiques, puis du Trésor, M. Bruno Bézard, a été recruté par un fonds d’investissement franco-chinois ; son prédécesseur, M. Ramon Fernandez, l’avait été par Orange.

Mme Delphine Batho. Il y a aussi le cas de M. David Azéma.

M. Bastien Lachaud. Le Sénat a souhaité revenir à la situation antérieure pour répondre à ces cas scandaleux, mais on nous dit que ce n’est pas possible. Il faudrait donc laisser perdurer ces va-et-vient entre public et privé, où l’on voit bien que les carnets d’adresses se monétisent très cher. On ne peut pas nous dire que ce n’était pas dans le programme de M. Macron : c’est une mesure de salubrité publique !

Mme la rapporteure. Il existe déjà des dispositifs : ne les balayons pas d’un revers de main. La commission de déontologie de la fonction publique, réformée en 2016, rend des avis publics et exerce un contrôle. Le système prévu par le Sénat nous fait passer à une interdiction systématique et générale, ce qui ne me paraît pas de bonne administration : il est important d’instruire chaque cas de passage dans le privé. La commission de déontologie peut rendre des avis…

M. Olivier Marleix. Secrets !

Mme la rapporteure. Non, ils sont publics. C’est un dispositif conséquent. Si vous avez un doute sur son efficacité, je vous invite là encore à rejoindre la mission d’évaluation que je proposerai de mettre en place. Nous devons travailler de manière efficace. On ne peut pas soupçonner les passages du public au privé pour la seule raison qu’ils existent. Il existe un dispositif, qui a été réformé il y a un an, pour les encadrer. Interrogeons-nous d’abord sur son efficacité et sa pertinence avant d’en créer un nouveau. Ne cédons pas à l’inflation législative sans avoir commencé par contrôler l’existant.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 ter B est supprimé.

Les amendements CL65 de Mme Danièle Obono, CL2 de M. Éric Straumann et CL64 de Mme Danièle Obono n’ont alors plus d’objet.

Article 2 ter C (supprimé)

(art. 25 duodecies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires [nouveau])

Interdiction pour un fonctionnaire d’exercer une mission de service public en lien avec une précédente activité pendant une durée de trois ans

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec un avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à un fonctionnaire ou agent public ayant exercé des fonctions au sein d’une entreprise publique ou privée dans le cadre d’une mise en disponibilité d’occuper une fonction à laquelle serait rattachée une mission de service public ou des prérogatives de puissance publique portant sur le même secteur d’activité pendant une durée de trois ans.

Dernières modifications législatives intervenues

Plusieurs lois ont renforcé la déontologie au sein de la fonction publique au cours des dernières années, à l’instar de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Cet article est issu d’un amendement présenté par M. Jacques Genest et certains de ces collègues. Il participe d’une série de dispositions adoptées par le Sénat et relatives à la déontologie au sein de la fonction publique.

En l’espèce, il est proposé d’interdire aux fonctionnaires ayant exercé une activité dans le secteur privé ou public d’occuper une fonction publique portant sur le même secteur d’activité pendant trois ans.

Pour les auteurs de l’amendement, il s’agirait « d’éviter les conflits d’intérêt et de garantir l’impartialité des fonctionnaires et agents publics » concernés ([66]).

On rappellera que la commission de déontologie de la fonction publique est d’ores et déjà chargée de contrôler les conflits d’intérêt pouvant intervenir dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires. Les avis qu’elle rend s’imposent à eux et elle peut prononcer des sanctions s’ils ne sont pas respectés.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL116 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Sur cet amendement visant à supprimer l’article, même avis favorable que précédemment.

Mme Delphine Batho. Les exposés des motifs de ces amendements du Gouvernement ne sont pas recevables : il ne s’agit pas de cavaliers législatifs ! Toute disposition introduite en première lecture qui a un lien, même indirect, avec le texte – et l’on pourrait débattre du caractère direct ou indirect en l’occurrence – n’est pas un cavalier législatif. On voit bien la pauvreté de l’argumentation du Gouvernement. Nous aurons en séance le débat sur la commission de déontologie et la manière dont tout cela fonctionne dans l’entre-soi des élites. Je suis opposée à l’amendement.

M. Stéphane Mazars, président. Vous l’avez dit, nous aurons le débat en séance. Je vais donc mettre aux voix l’amendement.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 ter C est supprimé.

Les amendements CL66 de M. Ugo Bernalicis et CL67 de Mme Danièle Obono tombent.

Article 2 ter D (supprimé)

(art. 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

Encadrement de l’activité de représentant d’intérêts

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec avis favorable de la commission des Lois mais contre celui du Gouvernement. Il interdit à un représentant d’intérêts d’exercer toute action pour le compte ou auprès d’une personne de droit public dont il aurait été le fonctionnaire ou l’agent public au cours des trois années précédentes.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 18-5 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, que le présent article propose de modifier, a été créé par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II ».

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

Cet article est issu d’un amendement présenté par M. Jacques Genest et certains de ces collègues. Il participe d’une série de dispositions adoptées par le Sénat et relatives à la déontologie au sein de la fonction publique.

En l’espèce, il est proposé de compléter les dispositions de l’article 18-5 précité pour éviter qu’un ancien fonctionnaire ou agent public puisse exercer une activité de représentant d’intérêt auprès de l’administration à laquelle il était rattaché, pour une durée de trois ans.

Selon les auteurs de l’amendement, il s’agirait « de prévenir les situations potentielles conduisant à des prises illégales d’intérêts au sens de l’article L. 432-12 du code pénal et de rétablir ainsi la confiance des citoyens dans l’action publique ».

On rappellera que, en application de l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », le fonctionnaire cessant définitivement ou temporairement ses fonctions ou, le cas échéant, l’autorité dont il relève doit saisir à titre préalable la commission de déontologie afin d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative privée qu’il entendrait exercer avec les fonctions assumées au cours des trois années précédentes. Celle-ci donne alors un avis qui s’impose au fonctionnaire et peut prononcer des sanctions s’il n’est pas respecté.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

*

La Commission examine l’amendement CL117 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Même avis favorable sur cet amendement de suppression, pour des raisons déjà longuement exposées.

M. Olivier Marleix. Le sujet est d’une importance extrême. Le Sénat a voulu qu’un fonctionnaire parti pantoufler dans le privé ne puisse pas revenir, dans les trois ans qui suivent, pour exercer une mission de contrôle sur l’entreprise qu’il a dirigée. Sinon, le conflit d’intérêts est de fait constitué. Cela ne vous pose-t-il vraiment aucun problème ? Ce ne sont pourtant pas des cas d’école. Quand M. Bézard, qui a une connaissance très précise de toutes les participations de l’Etat et de leurs fragilités, en tant que directeur du Trésor, part dans le privé pour gérer un fonds d’investissement chinois, cela ne vous choque pas ? Il est urgent de légiférer pour continuer à améliorer le dispositif.

J’ajoute que les lois de 2013 et de 2016, auxquelles la garde des Sceaux a fait référence hier, englobaient tous les acteurs de l’action publique : c’est la première fois qu’un Gouvernement refuse sciemment de s’intéresser au pantouflage et aux allers-retours entre le public et le privé, qui sont des nids à conflits d’intérêts. Il y a sans doute une volonté de protection au plus haut niveau de l’exécutif : le Président de la République et le Premier ministre ont personnellement pratiqué le pantouflage.

M. Raphaël Schellenberger. J’attends qu’on me fasse la démonstration qu’il s’agit d’un cavalier législatif. Ce n’est pas le cas quand on s’intéresse à la haute fonction publique dans un projet de loi pour la « régulation de la vie publique ». Dites-nous que cela ne vous convient pas ou que ce n’est pas dans l’intention du Gouvernement, mais nous sommes le législateur : nous avons aussi notre pierre à apporter à l’édifice

M. Rémy Rebeyrotte. Il aurait été bon de commencer par redonner au texte le nom qui était le sien à l’origine : ce n’est pas une loi relative à la fonction publique et l’on nous fait donc un procès d’intention assez déplacé. Il y aura sans doute un débat sur ces questions à un moment donné.

Je me réjouis par ailleurs du soutien apporté au Sénat par la France insoumise : c’est une véritable évolution par rapport à son projet de VIe République…

M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas un soutien au Sénat dans l’absolu, mais aux bonnes propositions faites par les sénateurs. Au lieu de plaisanter, expliquez-nous plutôt en quoi vous êtes en désaccord sur le fond avec cet article. Si vous ne voulez pas tenir compte du travail du Sénat, supprimez-le donc pour aller plus vite !

Il ne s’agit pas d’un cavalier législatif. Par ailleurs, si personne n’a rien à se reprocher sur le fond, pourquoi ne pas maintenir cet article ? Y a-t-il donc autre chose ? Je ne le pense pas et je ne l’espère pas.

Mme Émilie Chalas. Un complot ?

M. Ugo Bernalicis. Ce n’est pas une question de complot : un conflit d’intérêt, c’est un conflit d’intérêt ! Je ne suis pas soupçonneux, mais je lis la presse comme tout le monde et je vois des cas qui ne me semblent pas anecdotiques. Je le dis très solennellement : faites attention à ce que vous faites. Nous aurons beau jeu d’expliquer à la presse tout à l’heure que vous êtes opposés à ce qu’il n’y ait plus de conflits d’intérêts, y compris dans la fonction publique.

Mme Danièle Obono. Je comprends qu’un certain nombre de membres de la majorité ne souhaitent pas travailler sur un texte relatif à l’action publique, mais plutôt en rester au périmètre défini par le Gouvernement. Or, le texte qui nous est transmis est plus large et j’en reviens à ce qu’a déclaré hier la garde des Sceaux : il ne s’agit pas de pointer du doigt les parlementaires. Il y a donc une contradiction avec la volonté de restreindre le périmètre. Vous ne l’expliquez pas, répondant par des votes en bloc qui suppriment toute possibilité de débat. Je ne sais pas si vous vous rendez compte de l’effet que cela produit. Vous aurez à expliquer pourquoi vous refusez de vous donner des outils, qui sont de notre ressort, pour répondre à des cas concrets qui se sont déjà présentés.

On fera des évaluations, et nous avons d’ailleurs une mission de contrôle, mais il s’agit ici de prévenir des situations. La majorité s’y refuse, tout en se drapant dans un discours symbolique très fort sur la confiance. Vous discréditez encore plus notre fonction, de même que les prétentions et les intentions affichées par la majorité. Vous pourrez peut-être vous gargariser d’être des démocrates si d’autres amendements sont adoptés, mais ce n’est pas la réalité. En retoquant systématiquement ces dispositions, alors qu’il existe un accord entre différents groupes sur des points très concrets, vous donnez le signal que cette loi n’a pas d’autre objet que de servir la communication du Président de la République et du Gouvernement sur une prétendue transparence, sans en donner les moyens et surtout en attaquant les parlementaires censés faire le travail.

M. Erwan Balanant. Il y a une ambiguïté et un paradoxe dans les interventions que nous venons d’entendre. Ambiguïté, car ce n’est pas au nom du fait majoritaire que nous supprimons ces dispositions, mais parce que nous voulons une cohérence dans le texte. Nous proposons d’ailleurs, par un amendement que nous examinerons plus tard, de ne plus parler de vie « publique », mais « politique », dans le titre de la loi. Paradoxe, parce que, alors que vous nous dites qu’il faut avancer rapidement sur ces sujets, vous nous reprochez sans cesse d’aller trop vite.

Soyons clairs et précis : cette loi doit porter sur le champ politique, ce qui nous laissera le temps de bien travailler sur d’autres sujets ayant des implications fortes et des curseurs parfois très sensibles. Travaillons sur l’essentiel, qui répond à une demande de la société actuelle, en régularisant la fonction politique dans ses droits et devoirs. Nous pourrons aborder d’autres champs par la suite, dans une sorte de trépied législatif. Avançons bien sur les questions politiques et donnons-nous le temps, comme vous ne cessez de le réclamer par ailleurs, de travailler sur les sujets entrant dans le champ de cet article.

M. Philippe Gosselin. Il faudrait que le Gouvernement présente des exposés des motifs plus consistants. On ne peut pas écarter ces sujets d’un revers de main en affirmant qu’il s’agit de cavaliers législatifs : cela ne tient pas la route ! Dès que l’on entre dans le cœur du sujet, on botte en touche en renvoyant à plus tard, parce qu’il faudrait du temps.

Nous sommes sur un texte symbolique, et pour une part cosmétique, qui répond à une commande politique. Ce n’est d’ailleurs pas totalement illogique, car nous faisons tous ici de la politique, mais il faudrait traiter des questions au fond. La prévention des conflits d’intérêts n’est pas un sujet anecdotique et leur premier nid est le pantouflage.

Le texte nous revient amendé par le Sénat, dont même la France insoumise reconnaît maintenant les mérites, la VIe République commençant ainsi à se rapprocher de la Realpolitik… Au-delà de la boutade, nous avons là un dispositif très utile que l’on écarte au motif que ce ne serait pas le moment. Je veux donc m’associer au « coup de gueule » de nos collègues : il va falloir que le Gouvernement trouve d’autres arguments que celui de ces cavaliers législatifs car nous aurons bientôt une écurie complète – je n’évoquerai pas ici les écuries d’Augias…

Mme Lætitia Avia. Il faut savoir raison garder. Chacun disposera en séance publique d’une tribune pour afficher des postures. S’agissant du champ du texte, qui doit être défini, nous ne souhaitons pas forcément qu’il soit plus large que nécessaire. Par ailleurs, la rapporteure n’a pas fait référence aux cavaliers législatifs dans son argumentation : elle a rappelé que le texte imposait une interdiction a priori, ce qui n’est pas pertinent car il existe des mécanismes de contrôle a posteriori. Une telle disposition relève pour moi d’une chasse aux sorcières que nous avons tous dénoncée hier lors de l’audition de la garde des Sceaux. Au-delà de l’exposé sommaire du Gouvernement, la rapporteure a donné un avis sur le fond. Qu’il nous convienne ou non, déterminons-nous sur cette base.

Mme la rapporteure. J’ai cru comprendre que l’on nous reproche de ne pas être démocrates ? Les débats en commission et les échanges dans le cadre du bureau de la Commission montrent exactement le contraire.

Sur le fond, je répète que j’aime travailler de façon sérieuse : il ne me viendrait pas à l’esprit de réformer le statut des fonctionnaires sans avoir procédé à la moindre audition et sans étude d’impact.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 2 ter D est supprimé.

L’amendement CL43 de M. Ugo Bernalicis tombe.

Article 2 ter E (supprimé)

Rapport du Gouvernement sur le remboursement des indemnités perçues par certains fonctionnaires au cours de leur scolarité

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article résulte d’un amendement adopté par le Sénat, avec un avis de sagesse de la commission des Lois et défavorable du Gouvernement. Il prévoit la remise au Parlement d’un rapport du Gouvernement présentant les mesures mises en œuvre pour obtenir le remboursement des traitements et indemnités perçues lors de leur scolarité par certains fonctionnaires bénéficiant d’une mise en disponibilité et n’ayant pas souscrit à l’engagement de rester au service de l’État pendant la durée minimale prévue par décret.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

À l’initiative de M. Pierre-Yves Collombat et certains de ces collègues, le Sénat a adopté une demande de rapport au Gouvernement portant sur le remboursement des frais de scolarité des fonctionnaires n’ayant pas exercé leurs fonctions pendant la durée minimale attachée à leur statut.

Cette demande serait motivée par le caractère aléatoire des remboursements perçus de la part des fonctionnaires concernés ([67]).

On rappellera que l’article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », dispose que, lorsque le statut d’un fonctionnaire comporte une période de formation obligatoire préalable à sa titularisation, celui-ci souscrit l’engagement de servir l’administration publique pendant une durée minimale. Dans le cas contraire, son admission à la retraite, avant que cet engagement soit honoré, entraîne une obligation de remboursement des sommes en jeu dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

À titre d’exemple, les élèves de l’École nationale d’administration s’engagent, à la fin de leur cursus, à servir l’État pendant une durée minimale de dix ans.

À l’initiative du Gouvernement et sur avis favorable de la rapporteure, cet article a été supprimé par la Commission.

*

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement de suppression CL186 du Gouvernement.

En conséquence, l’article 2 ter E est supprimé.

L’amendement CL44 de Mme Danièle Obono n’a alors plus d’objet.

Après l’article 2 ter E

La Commission examine l’amendement CL39 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. La garde des Sceaux a débuté hier son audition en rappelant que l’objectif est de réduire les conflits d’intérêts. Nous avons dans notre droit un dispositif assez étonnant selon lequel les collectivités et l’Etat ne sont pas tenus de procéder à des appels d’offres pour les prestations de services juridiques. Dans l’affaire Tapie, l’Etat et le Consortium de réalisation ont dépensé près de trente millions d’euros en honoraires d’avocats, sans le moindre appel d’offres. On ne peut pas rester plus longtemps en dehors du code des marchés publics. C’est pourquoi je propose de supprimer l’exception prévue à son article 30. Il faut une concurrence entre les cabinets d’avocats : nous éviterons ainsi de découvrir un jour des problèmes.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Le code des marchés publics a été abrogé par l’ordonnance du 23 juillet 2015 faisant suite à la directive européenne du 26 février 2014. Les dispositions dont vous faites état sont de nature règlementaire et n’ont donc pas vocation à être modifiées par la loi.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL37 de M. Olivier Marleix.

M. Olivier Marleix. Je ne doute pas que cet amendement obtiendra l’avis favorable de la rapporteure, car il respecte la cohérence du texte. Vous nous avez dit qu’il ne fallait pas tout renvoyer à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et que les fonctionnaires relevaient de la commission de déontologie. Certes, la commission de déontologie est compétente pour les cas de pantouflage mais une difficulté tient au fait que ses avis sont tenus secrets. Autrement dit, lorsqu’elle fait savoir à un haut fonctionnaire qui souhaite exercer dans une grande entreprise ou dans un cabinet d’avocats qu’il en a la possibilité sous réserve qu’il n’entretienne pas de liens avec tel ou tel acteur et qu’il s’abstienne de faire ceci ou cela, personne ne le sait sauf l’intéressé lui-même. Je ne suis en outre pas convaincu que la commission dispose des moyens nécessaires pour vérifier quelles suites sont données à ses réserves. Il serait donc beaucoup plus simple et transparent que les avis de la commission de déontologie soient rendus publics. Cela pourrait même sembler superflu car à la moindre polémique – souvenez-vous de l’affaire Pérol, ancien secrétaire général adjoint de l’Élysée parti exercer dans une grande banque –, la publicité de l’avis de la commission est demandée. Il serait plus simple que cette publicité soit inscrite dans la loi. Quel est votre avis spontané sur ce point, madame la rapporteure ?

Mme la rapporteure. Je considère à titre personnel que dès lors qu’il s’agit de toucher à ces dispositions, mon avis n’est pas assez éclairé car, encore une fois, je n’ai pas entendu la commission de déontologie. Dans les délais que vous connaissez nous avons orienté les auditions préparatoires sur les questions abordées par le texte, et non pas sur ces questions-là. J’estime donc que les membres de la Commission ne sont pas à ce stade en mesure de rendre un avis éclairé. Or, le législateur a une responsabilité et ne saurait voter une disposition importante alors que son information n’est pas complète.

Sur le fond, la commission de déontologie ne publie pas ses avis lorsqu’ils sont négatifs pour une raison simple : l’administration renonce alors à nommer les fonctionnaires en question. La publication de ces informations ne présenterait donc aucun intérêt. En revanche, les avis sont rendus publics concernant tous les fonctionnaires qui décident de créer une entreprise ou de quitter temporairement leurs fonctions pour exercer une activité lucrative dans le secteur privé. Autrement dit, la publicité existe. La commission produit alors un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserve ou d’incompatibilité qui s’impose à l’agent. En clair, le dispositif existe déjà ; il est peut-être imparfait, comme vous l’indiquez, mais je renvoie une fois de plus à un prochain projet d’étude ou de texte s’il s’avère que la mission que nous conduirons nous amène à modifier ces dispositions dans le cadre d’un travail approfondi.

La Commission rejette l’amendement CL37.

TITRE II BIS DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

Article 2 ter (art. L. 4122-8 du code de la défense, L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, art. L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, art. L. 139 B du livre des procédures fiscales, art. 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Délai de transmission d’une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 ter porte de six mois à un an le délai pendant lequel les personnes soumises à l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale sont dispensées d’adresser une nouvelle déclaration à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a soumis les membres du Gouvernement, les représentants français au Parlement européen, les titulaires de fonctions exécutives locales et de certains emplois publics à l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale. Ces dispositions ont été étendues aux agents publics, militaires et fonctionnaires ainsi qu’aux membres des juridictions administratives et financières par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Modifications apportées au Sénat

L’article 2 ter a été introduit par la commission des Lois du Sénat, à l’initiative de son rapporteur.

Modifications adoptées par la commission des Lois

Cet article n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

Le présent article reprend la mesure commentée à l’article 9 ter du projet de loi organique concernant les parlementaires et les membres du Conseil supérieur de la magistrature pour la rendre applicable aux membres du Gouvernement, aux représentants français au Parlement européen, aux magistrats administratifs et financiers ainsi qu’à certains militaires et fonctionnaires, dont les statuts relèvent de la loi ordinaire.

Lorsqu’une personne a adressé une déclaration de situation patrimoniale à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), le législateur a prévu une dispense d’adresser une nouvelle déclaration, sauf modification substantielle, pendant un délai de six mois, même si celle-ci est désignée à des fonctions impliquant normalement une telle déclaration.

Il est proposé d’étendre ce délai à un an, s’agissant :

– des membres du Gouvernement (I de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013, modifié par le I du présent article) ;

– des représentants français au Parlement européen ainsi que des titulaires de fonctions exécutives locales et de certains emplois publics (II de l’article 11 de la même loi, modifié par le II) ;

– des militaires (II de l’article L. 4122-8 du code de la défense, modifié par le III) ;

– des agents publics et fonctionnaires (II de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, modifié par le IV) ;

– des membres des juridictions administratives (articles L. 131-10 et L. 231-4-4 du code de justice administrative, modifiés par le V) ;

– et des membres des juridictions financières (articles L. 120-13 et L. 220-11 du code des juridictions financières, modifiés par le VI).

La commission des Lois n’a adopté, sur cet article, qu’un amendement de portée rédactionnelle.

*

La Commission adopte l’amendement de coordination CL128 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 2 ter modifié.

Article 2 quater (art. 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) Exercice d’un droit de communication direct par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

I. Une disposition adoptée par le Sénat

Issu d’un amendement du sénateur François Bonhomme adopté par la commission des Lois du Sénat, l’article 2 quater complète la loi ordinaire dans un objectif de mise en cohérence avec l’article 9 quater du projet de loi organique.

Il autorise la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à faire un usage direct de son droit de communication, sans l’intermédiation de l’administration fiscale prévue à l’article 6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([68]), pour le contrôle des déclarations produites par les parlementaires. Cette évolution correspond à une demande de la Haute Autorité qui, dans son rapport d’activité pour l’année 2016, réclamait un droit de communication autonome « susceptible de limiter la redondance des procédures patrimoniales et des procédures fiscales, qui suscitent parfois l’incompréhension de déclarants confrontés à des demandes successives sur des éléments similaires ».

En séance publique, le Gouvernement a souhaité limiter le droit de communication autonome de la HATVP aux seuls établissements bancaires et entreprises d’assurance-vie. Cette demande s’est heurtée à l’avis défavorable du rapporteur et à l’opposition du Sénat.

II. La position de la commission des Lois

Votre Commission a considéré que l’évolution suggérée par le Sénat était souhaitable, mais excessivement rapide : il semble délicat de confier d’un bloc à la HATVP la faculté d’exercer un droit de communication comparable à celui dont bénéficient les autorités judiciaires.

Sur avis favorable de la rapporteure, elle a donc adopté un amendement du Gouvernement accordant ce droit de communication direct à la HATVP dans ses seules relations avec les établissements bancaires et les compagnies d’assurance. Les communications avec d’autres tiers restent soumises à l’intermédiation de l’administration fiscale.

*

La Commission est saisie de l’amendement CL118 du Gouvernement.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à restreindre le droit de communication dont dispose la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Le Sénat lui a en effet accordé un droit de communication direct global dont elle ne disposait pas, et qui équivaudrait à celui dont disposent l’administration fiscale et l’autorité judiciaire. Nous estimons que ce droit est trop étendu. Lors de son audition, le président de la Haute Autorité nous a fait savoir que, s’il souhaitait naturellement que son droit de communication soit le plus étendu possible, il se satisferait du bon début que représenterait son extension aux banques et aux compagnies d’assurance. J’émets un avis favorable à l’amendement du Gouvernement.

Mme Delphine Batho. La disposition adoptée par le Sénat correspondait à une demande de la Haute autorité, et l’amendement du Gouvernement vise en effet à restreindre le droit de communication qui en résulte. Contrairement à ce que vous venez de dire et avec tout le respect que je vous dois, je précise que le président de la Haute Autorité, auditionné devant la Commission, a dénoncé cette intention du Gouvernement et a même parlé d’un « droit de communication croupion ». J’invite donc l’ensemble de nos collègues à repousser cet amendement, puisqu’il revient à obliger la Haute Autorité à passer par Bercy pour, par exemple, obtenir les statuts d’une société de conseil et à informer le pouvoir politique de toute requête adressée à l’administration fiscale, et il permet au pouvoir politique d’avoir connaissance des informations transmises par l’administration fiscale à la Haute Autorité. En somme, cet amendement très important touche à la question de l’indépendance des investigations de la Haute autorité et à ses prérogatives. S’il était hélas adopté, nous y reviendrions longuement en séance.

Mme Cécile Untermaier. Je confirme ces propos. Lorsque nous avons créé la Haute Autorité, nous savions que les règles de communication devraient évoluer, et le Sénat nous donne précisément cette possibilité. J’aimerais comprendre ce que redoute le Gouvernement pour proposer une restriction, une régression même, de la transparence sur ces questions.

Mme Danièle Obono. Je peine à comprendre l’argumentation de la rapporteure. Elle vient d’indiquer qu’il faut prendre le temps d’écouter les organisations concernées ; or, le président de la Haute Autorité a souhaité l’extension du droit de communication, dans le sens de la disposition adoptée par le Sénat. Autrement dit, votre argumentation sur cet amendement contredit celle que vous avez employée au sujet du précédent. Comment comprendre une telle contradiction ? La Haute Autorité demande l’extension de son droit de communication et nous sommes saisis d’une disposition allant précisément dans ce sens, mais vous expliquez qu’il faut au contraire le restreindre sans argumentation ! Encore une fois, je peine à comprendre, et je pense qu’il ne faut pas aller dans le sens que préconise le Gouvernement.

Mme la rapporteure. À l’heure actuelle, la Haute Autorité n’a pas de droit de communication directe. Le Sénat a décidé de lui offrir un droit de communication très étendu ; nous considérons qu’il l’est trop.

Mme Cécile Untermaier. Pourquoi ?

Mme la rapporteure. Parce qu’il reviendrait à conférer à la Haute Autorité les mêmes pouvoirs qu’à un juge judiciaire ; ce n’est pas opportun. Nous souhaitons donc restreindre le droit de communication qui, encore une fois, n’existait pas jusqu’ici. Nous sommes favorables à sa création, mais nous voulons qu’il soit limité à un certain nombre d’éléments.

M. Philippe Latombe. Le groupe du Modem ne votera pas cet amendement, car l’extension adoptée par le Sénat est judicieuse.

La Commission adopte l’amendement CL118.

Puis elle adopte l’article 2 quater modifié.

Après l’article 2 quater

La Commission examine l’amendement CL46 de M. Ugo Bernalicis.

M. Bastien Lachaud. En entrant à l’École nationale d’administration, les élèves prennent l’engagement de servir l’État pendant dix ans, au motif qu’ils sont rémunérés pendant leur formation. Malheureusement, nombre d’entre eux ne le font pas et vont pantoufler dans le privé. Cet amendement vise à mettre fin à ces pratiques insupportables ; c’est une question de salubrité publique : ces fonctionnaires doivent tenir leur engagement à servir leur patrie. C’est pourquoi nous proposons d’interdire ces mises en disponibité.

Mme la rapporteure. Je me doute que ma réponse ne vous satisfera pas mais j’espère sincèrement que vous voudrez bien participer à la mission d’information que nous constituerons sur tous ces sujets.

J’ajoute qu’une loi de 2016 a renforcé le rôle de la commission de déontologie de la fonction publique, désormais obligatoirement saisie, en cas de départ d’un agent public vers le secteur privé et qui s’assure désormais du respect des principes déontologiques dans le cadre de son contrôle de la compatibilité des activités projetées avec celles précédemment exercées.

M. Olivier Marleix. Je ne crois pas que les avis rendus par cette commission soient publics de plein droit.

Par ailleurs, lorsque vous invoquez pour écarter certains amendements, Madame la rapporteure, le fait que vous n’ayez pas auditionné les personnes compétentes, j’ai envie de vous dire Nemo auditur propriam suam turpitudinem allegans – nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude. En effet, c’est à vous-mêmes que vous faites un reproche puisque c’est à vous, en tant que rapporteure, qu’il appartenait de définir qui nous devions entendre.

Par ailleurs, ne venons-nous pas de réécrire un article de la loi de 2013 qui a institué la HATVP, autorité compétente également pour les fonctionnaires ? Il est donc bien possible de traiter ici de la fonction publique et nous persistons à ne pas comprendre pourquoi vous choisissez d’aborder les autres sujets en empruntant la plus petite porte possible.

Mme la rapporteure. Je ne puis vous laisser dire cela à propos des auditions ! Leur programme a été arrêté sur la base du texte initial : comment aurais-je pu deviner alors que le Sénat ajouterait des dispositions dans d’autres domaines alors que les projets de loi ont été adoptés par les sénateurs jeudi dernier 13 juillet, dernier jour de nos auditions ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL45 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cet amendement vise à étendre l’obligation de transparence pour qu’elle incombe non seulement aux agents publics et aux élus, mais aux représentants d’intérêt. Il a pour but de restreindre leur présence et l’influence qu’ils exercent sur les parlementaires, en marquant de manière claire notre engagement en faveur de la transparence.

Il rappelle aux parlementaires qu’ils doivent déclarer les cadeaux de moins de 150 euros. Il ferme la porte du Parlement aux représentants d’intérêts qui viennent s’entretenir avec les parlementaires pour les influencer. Il renforce considérablement l’outil de transparence que constitue le répertoire numérique des représentants d’intérêts. Il élargit le périmètre de surveillance de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en lui permettant de contrôler un ensemble d’individus qui lui échappaient auparavant.

Il me semble que, dans le cadre de notre travail, cet amendement pourrait recevoir l’approbation d’une majorité d’entre nous.

Mme la rapporteure. Je crois que tout ceci est plutôt du niveau de l’Instruction générale du Bureau.

La Commission rejette l’amendement.

titre III Dispositions relatives aux emplois de collaborateur parlementaire À l’assemblée nationale et au sénat, de collaborateur de ministre et de collaborateur d’élu local

Article 3 Interdiction de l’emploi de membres de la famille des élus et des membres du Gouvernement – conséquences juridiques et financières

Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 définit les peines et sanctions applicables aux membres du Gouvernement en cas de violation des dispositions du décret présidentiel n° 2017-1098 du 14 juin 2017 interdisant au Président de la République et aux membres du Gouvernement de compter parmi les membres de son cabinet un membre de sa famille.

La peine prévue est de 3 ans de prison et 45 000 € d’amende. Le membre du Gouvernement est également tenu de rembourser les sommes versées au membre de sa famille comme collaborateur de cabinet (interdiction d’obtenir restitution de la part du collaborateur).

L’article 3 introduit également l’obligation, pour le collaborateur ministériel, de déclarer ses liens familiaux avec un autre membre du Gouvernement auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Il prévoit que la HATVP peut faire usage de son pouvoir d’injonction pour faire cesser les situations de conflit d’intérêt auprès des membres du Gouvernement et des collaborateurs ministériels.

Dernières modifications législatives intervenues

Aucune disposition légale ne limite la liberté de recrutement des membres du Gouvernement. Toutefois, le décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 interdit aux membres du Gouvernement de compter parmi les membres de son cabinet des membres de sa famille (conjoint, pacsé ou concubin / parents, enfants, frères et sœurs / grands parents, petits-enfants et enfants de ses frères et sœurs) ou de sa belle-famille (parents, enfants, frères et sœurs de son conjoint, pacsé ou concubin / conjoint, pacsé ou concubin des parents, enfants, frères et sœurs).

Modifications apportées au Sénat

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a introduit une définition légale de la notion de « famille » des membres du Gouvernement afin de respecter le principe constitutionnel de légalité des peines, alors qu’auparavant cette définition était précisée par le décret présidentiel du 14 juin 2017.

Il a aussi précisé que les membres du Gouvernement doivent informer « sans délai » la HATVP en cas d’emplois croisés, laquelle pourra enjoindre aux membres des cabinets ministériels (et pas seulement aux membres du Gouvernement) de faire cesser un conflit d’intérêts.

Modifications adoptées par la commission des Lois

À l’initiative de la rapporteure, la Commission a resserré l’interdiction d’employer un membre de sa famille sous peine de sanctions pénales et financières au conjoint, enfants et parents ainsi qu’aux enfants et parents de son conjoint.

À l’image du dispositif retenu par le Sénat pour les « emplois croisés », elle a introduit un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un membre du Gouvernement entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP. Celle-ci pourra, si elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre au membre du Gouvernement d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique.

Enfin, le dispositif de contrôle des emplois croisés a été étendu à l’hypothèse dans laquelle un membre de cabinet entretient un lien personnel direct avec un membre du Gouvernement, autre que celui qui l’emploie.

Historiquement et étymologiquement, le népotisme est une forme de favoritisme qui régnait au Vatican, en particulier au XVIe siècle, consistant, pour un pape, à attribuer des titres, des donations ou des faveurs à ses parents, notamment ses neveux. Aujourd’hui et par extension, le népotisme désigne une pratique qui, pour un responsable (membre du Gouvernement, élu, haut fonctionnaire, dirigeant d’entreprise...), consiste à distribuer des honneurs, des avantages ou des emplois à des membres de sa famille, à des amis ou à des proches, plutôt qu’aux personnes qui y ont droit (logement, par exemple) ou qui sont les plus compétentes (promotion, attribution de postes).

Les articles 3, 4 et 5 du présent projet de loi entendent mettre fin au népotisme en politique, abolissant ainsi le règne des entourages familiaux qui singularise depuis longtemps la République française ([69]) et qui a de nouveau fait scandale lors de la dernière campagne présidentielle.

La liberté de recrutement des collaborateurs des membres du Gouvernement, des parlementaires et des autorités locales est encadrée afin de rétablir la confiance de nos concitoyens envers leurs responsables politiques, dans le respect des exigences constitutionnelles, à travers trois mesures nouvelles :

– l’interdiction de compter parmi ses collaborateurs des membres de sa famille ou de celle de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– l’introduction d’une nouvelle sanction pénale et financière en cas de violation de cette interdiction ;

– l’obligation pour le collaborateur membre de la famille d’un ministre ou d’un parlementaire et employé par un autre collègue ministre ou parlementaire de déclarer ce lien familial.

I. Le droit existant

Le Président de la République, les membres du Gouvernement et les élus nationaux et locaux choisissent librement leurs collaborateurs par voie contractuelle selon des modalités résumées dans la fiche n° 2 annexée au présent rapport ([70]).

Depuis l’entrée en vigueur des lois n° 2013-906 et n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, les membres du Gouvernement et les élus nationaux ainsi que certaines élus locaux sont tenus de préciser, sur leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la HATVP, les activités professionnelles exercées par leur conjoint, leur partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou leur concubin, à la date de leur élection ou de leur nomination.

Le Gouvernement et sa majorité considèrent qu’une République exemplaire impose d’adopter des règles plus strictes permettant de mettre fin à tout risque de népotisme ou de conflits d’intérêt avec les membres de sa famille. C’est la raison pour laquelle, anticipant le dépôt du présent projet de loi, le Président de la République a pris un décret le 14 juin 2017 interdisant aux membres du Gouvernement comme à lui-même de compter, parmi leurs collaborateurs, un membre de leur famille ou de la famille de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

A. Le principe : la liberté de choix des collaborateurs de cabinet ministériel

À l’instar des nominations des collaborateurs du Président de la République, les nominations des collaborateurs ministériels ne sont pas soumises à des règles statutaires. Ainsi, leurs origines sont-elles diverses : il peut s’agir de personnes ayant ou non la qualité d’agent public et, parmi les agents publics, de fonctionnaires ou de contractuels de l’une des trois fonctions publiques. Lorsqu’ils n’ont pas la qualité de fonctionnaires, les membres des cabinets ministériels sont recrutés par contrat de droit public, régis par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ([71]).

Ils assistent les membres du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions. Ils sont nommés par un arrêté ministériel publié au Journal officiel de la République française.

Comme l’indique l’étude d’impact, les seules dispositions applicables sont de nature règlementaire et concernent la composition des cabinets ministériels ([72]), l’indemnité pour sujétions particulières ([73]) et le nombre maximum de collaborateurs par cabinet depuis le 18 mai 2017 ([74]). Il existe toutefois, depuis 2000, une annexe au projet de loi de finances consacrée aux personnels affectés dans les cabinets ministériels, qui vise à rendre compte au Parlement de leur composition et, depuis 2013, de la rémunération des collaborateurs des cabinets.

Pour l’année 2017, ce document budgétaire montre qu’au 1er août 2016, le Gouvernement comptait 563 collaborateurs ministériels, dont :

– 309 fonctionnaires (146 mis à disposition, 28 détachés et 135 appartenant aux services du ministère et « affectés » par celui-ci auprès du cabinet) ;

– 254 personnels recrutés par un contrat de droit public spécifique, le « contrat à durée gouvernementale ».

Les fonctions de collaborateur de cabinet ministériel cessent au plus tard en même temps que celles du membre du Gouvernement qui les recrute.

Les collaborateurs ministériels sont généralement choisis par les membres du Gouvernement en raison de la confiance qu’ils leur inspirent et des compétences techniques qu’ils leur apportent. Ils peuvent donc être des personnes issues ou non du cercle familial des membres du Gouvernement. On pourrait citer de nombreux exemple de collaborateurs « familiaux » sous la Vème République autour du Président de la République ou de ministres tels que Henri Domerg, beau-frère et conseiller de Georges Pompidou pour les questions d’éducation à Matignon puis pour les affaires culturelles à l’Élysée, ou plus récemment Jean-Christophe Mitterrand, fils et conseiller pour les affaires africaines de son père, ou encore Claude Chirac, fille et conseillère communication du Président Jacques Chirac.

Si le principe demeure la liberté de recrutement des collaborateurs de cabinet ministériel, la loi organique n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a imposé une nouvelle obligation de transparence aux membres du Gouvernement. Ces derniers doivent désormais préciser, dans leur déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), « les activités professionnelles exercées à la date de l’élection par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ».

B. Le décret présidentiel n° 2017-1098 du 14 juin 2017 interdisant les « emplois familiaux » au sein des cabinets ministériels et présidentiel

Parallèlement à la présentation du présent projet de loi, le Président de la République a adopté, le 14 juin 2017, un décret n° 2017-1098 interdisant aux membres du Gouvernement comme à lui-même de compter des membres de sa famille parmi les membres de leur cabinet.

Sont concernés :

– le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– les parents, enfants, frères et sœurs ainsi que leurs conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;

– les grands-parents, les petits-enfants et les enfants de leurs frères et sœurs ;

– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

La violation de cette interdiction emporte l’illégalité de l’acte de nomination et, le cas échéant, la cessation de plein droit du contrat dans un délai de deux mois après la publication du décret.

Il est précisé que s’il a la qualité de contractuel, le collaborateur se voit notifier son licenciement par l’autorité de nomination avant l’expiration de ce délai de deux mois et bénéficie des indemnités prévues par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986.

Or, l’article 3 du présent projet de loi parachève ce dispositif réglementaire en introduisant notamment une nouvelle sanction pénale à l’encontre des membres du Gouvernement en cas de violation de cette interdiction. La peine peut aller jusqu’à trois ans de prison et 45 000 euros d’amende, plus l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur.

Le Président de la République a ainsi tiré les conséquences de l’avis du Conseil d’État sur l’avant-projet de loi selon lequel :

« Le principe de la séparation des pouvoirs découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789, qui est applicable au Gouvernement comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, n’autorise pas le législateur à intervenir dans l’organisation du Gouvernement et, en particulier, dans celle des cabinets ministériels, qui relève du pouvoir réglementaire autonome de l’article 37 de la Constitution.

Toutefois, dès lors que l’interdiction faite aux membres du Gouvernement est assortie de peines correctionnelles, l’article 34 de la Constitution impose au législateur, ainsi qu’il est dit plus haut, de préciser à quelles infractions s’appliquent les sanctions en question.

Le Conseil d’État modifie en conséquence la rédaction du projet afin de laisser au pouvoir réglementaire le soin de décider si l’interdiction d’employer une personne de sa famille, telle qu’elle est définie par la loi pour les parlementaires et les élus locaux, s’applique aux membres du Gouvernement, tout en maintenant dans la loi les sanctions qui leur sont applicables en cas de violation de cette interdiction » ([75]).

II. la rÉforme proposÉE

Le I du présent article introduisait initialement une nouvelle peine de trois ans de prison et de 45 000 euros d’amende à l’encontre d’un membre du Gouvernement employant comme collaborateur ministériel un membre de sa famille telle que définie par le décret du 14 juin 2017 et l’obligeait à rembourser les sommes ainsi versées dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Toutefois, il a été complété au Sénat, à l’initiative de M. Philippe Bas, pour introduire la définition de la « famille » applicable aux membres du Gouvernement, laquelle reprend celle du décret précité, mais également celle retenue, dans le présent projet de loi, pour les parlementaires (article 4) et les autorités territoriales (article 5).

Le II prévoit les conditions dans lesquelles les « emplois croisés » de collaborateurs ministériels doivent faire l’objet d’une déclaration.

L’étude d’impact précise que la réforme envisagée s’inspire d’une recommandation sur l’intégrité publique du Conseil de l’Organisation de coopération et de développement économiques, du 26 janvier 2017, qui vise notamment à assurer « une gestion des ressources humaines où l’on applique systématiquement des principes fondamentaux, comme le mérite et la transparence, pour soutenir le professionnalisme du service public, et qui empêche le favoritisme et le népotisme, protège contre les ingérences politiques indues, et atténue les risques d’abus de pouvoir et de faute » ([76]).

A. La condamnation pénale et financière des emplois de collaborateurs ministériels issus du cercle familial

À l’issu des débats au Sénat, et à l’instar de ce que prévoit le décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 précité, le I du présent article (alinéas 1 à 5) interdit aux membres du Gouvernement d’employer en tant que collaborateur de cabinet :

– leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– leurs parents, enfants, frères et sœurs ainsi que leurs conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;

– leurs grands-parents, leurs petits-enfants et les enfants de leurs frères et sœurs ;

– les parents, enfants et frères et sœurs de leur conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin (alinéas 1 à 5).

Contrairement à l’avis du Conseil d’État, le Sénat a en effet considéré que le principe de légalité des peines exige de définir dans la loi la règle interdisant les emplois familiaux au sein des cabinets ministériels dès lors qu’elle conduit à une sanction pénale pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Le principe de légalité des peines l’emporterait donc sur celui de la séparation des pouvoirs.

Autrement dit, si l’on se réfère à l’avis du Conseil d’État, l’article 34 de la Constitution qui autorise le législateur à fixer les règles concernant la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables et la procédure pénale prendrait le pas sur l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen consacrant le principe de la séparation des pouvoirs à l’égard du Président de la République et du Gouvernement, qui interdit au législateur d’intervenir dans l’organisation du Gouvernement et, en particulier, dans celle des cabinets ministériels.

Il appartiendra, le cas échéant, au Conseil constitutionnel de trancher cette question, mais votre rapporteure observe qu’en se bornant à reprendre à l’identique les termes choisis par le Président de la République dans le décret du 14 juin 2017 précité, le Sénat n’a pas contesté l’organisation du Gouvernement, et en particulier celle des cabinets ministériels. En outre, il lui paraît nécessaire d’assurer une conciliation qui ne soit pas déséquilibrée entre le principe de séparation des pouvoirs énoncé à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 8 de la même Déclaration selon lequel : « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit et légalement appliquée ». Le Conseil constitutionnel veille d’ailleurs à « la nécessité pour le législateur de définir les infractions en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire » ([77]). La définition légale de la notion de « famille » – qui commande à la nouvelle infraction créée par le présent article –semble donc nécessaire.

Cela est d’autant plus vrai que la définition de la famille retenue par le Président de la République est déjà très large. Certes elle ne s’étend pas « à l’ensemble des liens de filiation et à l’ensemble des degrés » comme le souligne l’étude d’impact car le Gouvernement considère que cela serait « disproportionné », mais elle est plus large que celle retenue pour encadrer les emplois familiaux des parlementaires dans la plupart des Parlements occidentaux, à l’exception du Congrès américain, comme le montre la fiche n° 3 relative au statut des collaborateurs parlementaires dans 25 pays. Généralement, l’interdiction ne concerne que les conjoints, collatéraux (frères et sœurs), enfants voire ascendants et descendants des parlementaires, tandis que la définition retenue par le décret présidentiel du 14 juin 2017 et reprise au présent article emporte également celle de recruter ses neveux et nièces mais également les parents, enfants et frères et sœurs de son conjoint (ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin). En outre, l’actualité montre qu’aux États-Unis, le Président de la République peut recruter au sein de son cabinet ses trois enfants et son beau-frère.

Le Gouvernement considère toutefois que l’objectif de « renforcer les garanties de probité et d’intégrité, de prévention des conflits d’intérêts et de lutte contre ceux-ci » constitue « un motif d’intérêt général, que ce soit vis-à-vis des parlementaires (décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013) ou des titulaires de certaines fonctions publiques ou de certains emplois publics (décision n° 2013-676 DC du 9 octobre 2013) ». Un tel motif justifierait l’interdiction de recruter des collaborateurs au sein de son cercle familial dès lors qu’elle constitue une atteinte proportionnée à cinq droits de valeur constitutionnelle :

– le respect du droit à la vie privée, garanti par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;

– la liberté contractuelle des parties, qui résulte de l’article 4 de la Déclaration ;

– l’égal accès aux emplois publics, protégé par l’article 6 de cette même Déclaration, dans le cas des collaborateurs de cabinet ministériel et des collectivités territoriales au motif que leur statut serait assimilé à celui des agents publics non titulaires ;

– le droit à l’emploi, reconnu par le cinquième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ;

– la libre administration des collectivités territoriales, qui repose sur l’article 72 de la Constitution.

La définition retenue par le Gouvernement entend ainsi prévenir – de façon ferme et définitive – tout risque de favoritisme familial de la part des représentants politiques afin d’éviter de nouvelles « affaires » telles que celles portées à la connaissance de nos concitoyens durant la dernière campagne présidentielle.

Il n’en demeure pas moins que des inquiétudes se font jour quant au champ extrêmement large de cette interdiction pénale et aux modalités de contrôle que le juge devra mettre en œuvre pour vérifier son respect. De plus, tous les risques de conflit d’intérêt ne sont pas couverts par le dispositif proposé : ainsi reste-t-il possible d’employer son ex conjoint ou le père (ou la mère) de son enfant par exemple. Enfin, le dispositif proposé ne résout pas la question de l’emploi abusif d’un collaborateur ministériel qui ne serait pas de la famille de celui qui l’emploie, qui pourrait ne pas avoir les compétences requises, ou bénéficier de conditions de rémunération excessive ou encore ne pas donner lieu à une contrepartie réelle de travail effectif.

En tout état de cause, la question du contrôle du respect de l’interdiction d’employer un membre de sa famille au sein de son cabinet est essentielle car la violation de cette interdiction emporte plusieurs conséquences graves :

– la cessation de plein droit du contrat du collaborateur (alinéa 6) ;

– l’obligation de rembourser les sommes versées au collaborateur en violation de cette interdiction, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État pour les membres du Gouvernement (alinéa 7). Il est précisé qu’aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur ministériel (alinéa 8) ;

– enfin et surtout, la condamnation à une peine de trois d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende d’un membre du Gouvernement (alinéa 9) qui méconnaîtrait l’interdiction mentionnée précédemment.

Cette nouvelle incrimination pénale – non codifiée – est originale et exceptionnelle. Comme le souligne le Gouvernement dans l’étude d’impact, « dans la majorité des pays, en particulier aux États-Unis, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Italie et en Allemagne, il n’existe pas de dispositions pénales ou civiles spécifiques qui ne s’appliqueraient qu’aux collaborateurs parlementaires. En cas d’éventuelle violation des règles fixées en matière de recrutement et de statut des assistants parlementaires, ou en cas de conflit d’intérêt, les seules dispositions pouvant être éventuellement invoquées sont les incriminations de droit commun, traitées selon les procédures de droit commun ». Les incriminations pénales de droit commun auxquelles il est fait référence sont celles relatives aux emplois fictifs, aux faux et usage de faux ou encore celles relatives aux conflits d’intérêt, qui existent aussi en France.

Le projet de loi se veut exemplaire puisqu’il permet de sanctionner pénalement le seul fait de recruter un membre de sa famille ou de sa belle-famille parmi les membres de son cabinet, indépendamment de la réalisation ou non d’un véritable travail. À titre de comparaison, la sanction prévue – trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende – est comparable à celle retenue en cas de non-respect des obligations de déclaration des membres du Gouvernement auprès de la HATVP (article 26 de la loi n° 2013-907 relative à la transparence de la vie publique). Elle est également comparable à la sanction du vol simple (article 311-3 du code pénal) ou en cas de faux et usage de faux en vue de porter préjudice au Trésor public ou au patrimoine d’autrui (article 441-7 du code pénal) notamment.

La Commission a considéré qu’une autre option méritait d’être envisagée afin de répondre aux insuffisances décrites ci-dessus. Elle a donc adopté un amendement de votre rapporteure qui prévoit un dispositif à double étage à travers :

– le resserrement de l’interdiction pure et simple d’employer un membre de sa famille comme collaborateur sous peine des sanctions pénales et financières proposées par le Gouvernement et le Sénat. Cette interdiction est désormais circonscrite au recrutement du conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin), des enfants, des parents ainsi que des enfants et parents de son conjoint (ou partenaire lié par un PACS ou concubin) (I du présent article) ;

– l’introduction d’un mécanisme de transparence permettant de recruter tout autre membre ou ancien membre de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute personne avec laquelle un membre du Gouvernement entretient un lien personnel direct, à la condition de le déclarer à la HATVP (II du présent article). Celle-ci pourra ensuite, s’il elle constate que cet emploi caractérise un conflit d’intérêt, enjoindre au membre du Gouvernement d’y mettre fin. L’injonction sera rendue publique (III du présent article). Ce mécanisme est à l’image du dispositif prévu pour le contrôle des emplois familiaux croisés proposé au Sénat (voir infra).

Votre rapporteure considère que cette modification du dispositif allie trois qualités majeures : la fermeté car il demeure strictement interdit de recruter sa famille proche au sein de son cabinet ministériel ; la souplesse car il est permis de recruter d’autres membres de sa famille ou de sa belle-famille ainsi que toute autre personne avec laquelle on entretient un lien personnel direct dès lors que cela est transparent ; l’efficacité car ce mécanisme permet de contrôler des cas non couverts par l’article voté au Sénat (comme l’ex conjoint ou l’ami de complaisance). En effet, si la Haute Autorité considère que ces recrutements familiaux ou personnels sont susceptibles de constituer un conflit d’intérêt, elle peut enjoindre au membre du Gouvernement de faire cesser cette situation. L’injonction est rendue publique. Il est rappelé que cela ne fait pas obstacle à d’éventuelles incriminations pénales de droit commun.

B. Une déclaration obligatoire en cas d’« emplois croisés » au sein des cabinets ministériels

Le II du présent projet de loi introduit un nouvel article 10 bis dans la loi n° 2013-907 du 22 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoyant que les « emplois croisés » au sein des cabinets ministériels soient déclarés par les collaborateurs à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État (alinéas 10 et 11).

Il s’agirait ainsi d’une procédure d’information ad hoc de la HATVP, qui ne rendrait pas ces données publiques. La HATVP pourrait faire usage du pouvoir qui lui est reconnu par l’article 10 de la même loi afin d’enjoindre à un membre du Gouvernement se trouvant en situation de conflit d’intérêts de faire cesser cette situation puis de rendre son injonction publique. Cette prérogative de la HATVP ne serait toutefois pas applicable au Premier ministre, conformément à ce même article 10 de la loi n° 2013-907, ni au membre du cabinet ministériel concerné par cet éventuel conflit d’intérêts. Enfin, le titulaire de cet « emploi croisé » informerait de ce lien familial le membre du Gouvernement dont il est le collaborateur.

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a précisé que le collaborateur concerné doit déclarer ce lien familial « sans délai » à la HATVP, par parallélisme des formes avec le système de déclaration retenu pour le Parlement à l’article 4. Il s’est référé à la définition de la notion de « famille » – telle que définie précédemment – pour mieux déterminer le périmètre de ce dispositif déclaratif. Il a également renforcé le pouvoir d’injonction de la HATVP pour qu’il s’applique également aux collaborateurs qui se trouveraient dans une situation de conflit d’intérêts. Enfin, il a prévu que cette information soit rendue accessible au public.

À l’initiative de votre rapporteure, le dispositif de contrôle des emplois croisés a été étendu par votre Commission à l’hypothèse dans laquelle le collaborateur de cabinet d’un ministre entretient un lien personnel direct avec un autre membre du Gouvernement. De plus, elle a précisé que l’injonction que peut prononcer la HATVP est rendue publique.

*

La Commission examine l’amendement CL130 de la rapporteure.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet, rapporteure. L’article 3 traite de la question des emplois familiaux des membres des cabinets ministériels.

Le Sénat a adopté un dispositif interdisant aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux autorités territoriales d’employer des membres de leur famille, sous peine d’être pénalement et lourdement sanctionnés : la peine encourue est de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Ce dispositif, qui repose sur une définition très large de la famille, a pour but de réprimer les emplois fictifs ; je pense pour ma part qu’il ne permet pas d’atteindre cette cible. C’est la raison pour laquelle cet amendement propose de le modifier. L’idée est d’interdire tous les emplois familiaux dans un cercle très restreint, mais de faire en sorte que, dans le cas de liens familiaux plus éloignés – cousin, ex-femme, etc. –, ces emplois soient simplement déclarés pour s’assurer de leur effectivité.

En nous inspirant du modèle québécois, qui fonctionne depuis des années, nous proposons donc un mécanisme à deux étages. Nous maintenons l’interdiction pure et simple d’employer sa famille proche, définie comme le conjoint – pacsé ou concubin –, les enfants ou les parents, ainsi que les enfants ou les parents du conjoint. Nous maintenons également la sanction pénale prévue par le projet de loi : trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende, auxquels s’ajoutent le remboursement des sommes versées au collaborateur familial ainsi que la cessation de son contrat de travail. C’est le premier étage.

Le deuxième étage concerne les membres de la famille élargie, à savoir tous les autres membres de la famille, de la belle-famille ou de l’ex-belle-famille ainsi que les personnes avec qui l’on entretient un lien personnel direct. Pour toutes ces personnes, nous proposons que l’emploi, dans le cas d’un membre du Gouvernement, soit déclaré sans délai auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ; si la HATVP constate un risque de conflit d’intérêts au sens de l’article 2 de la loi pour la transparence de la vie publique, elle enjoint au ministre de mettre un terme à cette situation, l’injonction étant rendue publique. Le même système s’appliquerait également à tous les « emplois croisés ».

Ce dispositif présente à nos yeux plusieurs avantages. Celui de la fermeté d’abord, puisqu’il maintient les sanctions pénales et financières pour l’emploi d’un membre de la famille proche ; celui de la souplesse ensuite, car tout emploi d’un collaborateur familial ou d’une personne avec laquelle on a un lien personnel direct n’est pas pour autant fictif ou source de conflit d’intérêts. Celui de l’efficacité, puisque le dispositif retenu par le Sénat ne couvrait pas l’ensemble des cas susceptibles de constituer un conflit d’intérêts, y compris ceux auxquels les déontologues nous ont indiqué avoir été confrontés à de nombreuses reprises. Dans la formule que nous proposons, il est possible de s’appuyer sur le pouvoir de contrôle et d’injonction de la HATVP. Notre dispositif a enfin l’avantage de la transparence, puisque tout emploi d’un membre de la famille élargie ou d’une personne avec laquelle on entretient un lien personnel direct devra être déclaré.

M. Olivier Dussopt. Dans cet amendement, comme votre amendement CL132 à l’article 4, qui concerne les collaborateurs des parlementaires, les frères et sœurs ne sont pas mentionnés. Est-ce à dire que vous les excluez de la liste des personnes qu’il sera interdit d’embaucher ? Ils relèvent pourtant de la famille proche…

Seriez-vous d’accord pour que l’on réfléchisse d’ici la séance à une harmonisation entre les sanctions pénales que vous proposez et celles prévues à l’article 432-12 du code pénal ?

Enfin, comment comptez-vous articuler ce régime d’interdiction avec l’amendement CL71 présenté par vos collègues de La République en Marche, qui renvoie aux bureaux des assemblées la définition du cadre d’emploi des collaborateurs parlementaires ?

M. Arnaud Viala. L’appellation « emplois familiaux » pose en soi un problème. En effet, il ne s’agit pas simplement d’éviter les emplois fictifs mais surtout d’empêcher tout enrichissement personnel grâce à des fonds publics que l’on ferait transiter par celui que l’on emploie. Dès lors que ce principe est posé, il y a moyen de circonscrire le périmètre visé sans qu’il soit besoin de tant de complications.

Lorsque vous parlez de « toute autre personne avec laquelle il entretient un lien personnel direct », cela signifie-t-il qu’il faudra déclarer à la HATVP les liens amicaux ou affectifs ? Où est la limite ? Cette forme d’inquisition qui touche à la vie privée pourrait à la rigueur se comprendre s’il s’agissait de lutter contre la corruption, mais ne serait-il pas préférable, dans le cas qui nous occupe, de raisonner en termes de foyer fiscal élargi, ainsi que je le propose dans un de mes amendements, de façon à empêcher les situations permettant l’enrichissement personnel ?

J’ajoute que, lorsqu’on travaille avec quelqu’un, des liens personnels directs se tissent inévitablement au fil du temps. À quel moment dès lors aura-t-on outrepassé la règle ? Faudra-t-il en référer à la HATVP en cours de contrat de travail pour signaler que l’on est finalement devenu amis ?

M. Jean-Luc Warsmann. Le Président de la République a été élu sur un programme qui appelait à une réduction de 30 % du nombre de députés mais également à un poids accru du Parlement. Dans ces conditions, il paraîtrait utile d’exiger de nos collaborateurs un niveau de compétences minimal. Autant, dans nos circonscriptions, les fonctions d’accueil qu’assument nos collaborateurs peuvent justifier un lien intuitu personae, autant, si l’on veut des députés qui pèsent à l’Assemblée nationale, c’est-à-dire qui soient capables de faire face aux hauts fonctionnaires énarques qui peuplent les ministères, il est nécessaire que nous réfléchissions à imposer un niveau minimum de compétences, comparable à celui de nos administrateurs, voire une forme de concours.

M. Philippe Gosselin. On prend le problème par le mauvais bout en voulant régler en vitesse avec ce projet de loi, et sur commande directe du Président de la République, le problème des emplois fictifs, qui a récemment défrayé la chronique. Le Sénat élargit pour cela la notion de famille jusqu’aux conjoints des neveux ou des nièces, voire aux anciens membres de la famille. Mais où s’arrête donc cette famille au sens romain du terme ? Et l’amendement CL130 y ajoute les anciens membres de la famille… Si Gustave est décédé quand il s’est remarié avec Germaine, cela va devenir ingérable !