Etude d'impact sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense

TITRE II – ACCELERER LE REARMEMENT 26

CHAPITRE I ER – MIEUX ADAPTER LES POUVOIRS ECONOMIQUES AUX ENJEUX DE LA DEFENSE

NATIONALE 26

ARTICLE 5 – SUBVENIR AUX BESOINS DES FORCES ARMEES EN MATIERE DE SOUTIEN LOGISTIQUE,

ENERGETIQUE ET SANITAIRE PAR L'ELARGISSEMENT DES POSSIBILITES D’IMPOSER A DES

ENTREPRISES LA CONSTITUTION DE STOCKS STRATEGIQUES ET LA PRIORISATION DE COMMANDES

26

ARTICLE 6 – CONSTITUTION DE STOCKS STRATEGIQUES POUR LES OPERATEURS D’IMPORTANCE

VITALE 56

CHAPITRE II – MIEUX ENCADRER LES PRATIQUES ECONOMIQUES 80

ARTICLE 7 – REDEVANCE A LA CHARGE DES INDUSTRIELS DE LA DEFENSE EN CAS DE CESSION A UN

TIERS 80

ARTICLE 8 – MODERNISER LE REGIME JURIDIQUE DES COMMISSAIRES DU GOUVERNEMENT 94

ARTICLE 9 – SIMPLIFIER ET CONSOLIDER LE REGIME DU CONTROLE DU COUT DE REVIENT DANS LES

MARCHES DE DEFENSE ET DE SECURITE 115

ARTICLE 10 – EXTENSION DE LA CAPACITE DES ORGANISMES DE DROIT PUBLIC TITULAIRES DE

DROITS EXCLUSIFS OU SPECIAUX DE PASSER DES MARCHES DE SECURITE ET DE DEFENSE 127

CHAPITRE III – MIEUX SECURISER LES PROJETS DE DEFENSE 136

ARTICLE 11 – AJUSTER LE REGIME DES AUTORISATIONS DU MINISTERE DES ARMEES DANS LE CADRE

DE L’AUTORISATION ENVIRONNEMENTALE UNIQUE 136

ARTICLE 12 – QUALIFICATION D’OPERATION SENSIBLE AU PROFIT DU CENTRE SPATIAL GUYANAIS

TITRE III – RENFORCER LA RESILIENCE 178

CHAPITRE I ER – DISPOSER DE NOUVEAUX LEVIERS FACE AUX MENACES 178

ARTICLE 13 - RENFORCER LES MOYENS DU SERVICE DE SANTE DES ARMEES POUR LUTTER CONTRE

LES NOUVELLES MENACES, NOTAMMENT BIOTECHNOLOGIQUES 178

ARTICLE 14 – LUTTE ANTI-DRONES 194

ARTICLE 15 – TRANSFORMATION DU DISPOSITIF TRAMIN (TRANSPORT MARITIME D’INTERET

NATIONAL) EN DISPOSITIF CAPAMIN (CAPACITE MARITIME D’INTERET NATIONAL) 214

ARTICLE 16 - INFRACTIONS DE NAVIGATION SANS PAVILLON ET REFUS D’OBTEMPERER –

DURCISSEMENT DES PEINES ENCOURUES ET CONNEXITE ENTRE LES INFRACTIONS 230

CHAPITRE II – PROTEGER ET PRESERVER LES INTERETS DE LA NATION 247

ARTICLE 17 – CREATION D’UNE OBLIGATION DE DECLARATION AVANT TOUTE PUBLICATION D’UNE

ŒUVRE PORTANT SUR L’ACTIVITE PROFESSIONNELLE DES AGENTS ACTIFS ET ANCIENS AGENTS DES

SERVICES DE RENSEIGNEMENT VISES A L’ARTICLE L. 811-2 DU CSI 247

ARTICLE 18 – RESTAURER, EN LES ENCADRANT, L’USAGE DES URL DANS LES ALGORITHMES

UTILISES PAR LES SERVICES DE RENSEIGNEMENT 259

ARTICLE 19 – CREATION D’UNE OBLIGATION DECLARATIVE POUR CERTAINES PERSONNES

EXERÇANT AU SEIN DE ZONES A REGIME RESTRICTIF SOUHAITANT EXERCER UNE ACTIVITE POUR LE

COMPTE D’UNE ENTITE ETRANGERE A DES FINS DE PROTECTION DES INTERETS FONDAMENTAUX DE

LA NATION 275

ARTICLE 20 – RENFORCEMENT DU CONTROLE DES PROJETS DE COOPERATION INTERNATIONALE

POUR LES ETABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR 311

CHAPITRE III – CREER UN CADRE JURIDIQUE ADAPTE AUX CRISES MAJEURES 323

ARTICLE 21 – NOUVEAU REGIME DE L’ETAT D’ALERTE DE SECURITE NATIONALE 323

ARTICLE 22 – RENFORCEMENT ET PRECISION DES OBLIGATIONS APPLICABLES AUX EMPLOYEURS

QUANT AU SERVICE DE SECURITE NATIONALE 390

TITRE IV – MOBILISER LES FORCES VIVES DE LA NATION 402

CHAPITRE I ER – RECENTRER LA JOURNEE DE MOBILISATION SUR LES FONDAMENTAUX 402

ARTICLE 23 – JOURNEE DE MOBILISATION 402

CHAPITRE II – CREER UN NOUVEAU SERVICE NATIONAL, MILITAIRE, FONDE SUR LE VOLONTARIAT

422

ARTICLE 24 – SERVICE NATIONAL 422

CHAPITRE III – RENFORCER LE RECOURS AUX RESERVES 450

ARTICLE 25 – HARMONISATION ET RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DE RESERVES 450

TITRE V – REAFFIRMER LA SINGULARITE MILITAIRE 469

CHAPITRE I ER – REAFFIRMER LA RECONNAISSANCE DE LA NATION 469

ARTICLE 26 – DISPOSITIONS RELATIVES A L’ATTRIBUTION DU TITRE DE RECONNAISSANCE DE LA

NATION POUR LES EQUIPAGES DES SOUS-MARINS NUCLEAIRES LANCEURS D’ENGINS 469

ARTICLE 27 – SIMPLIFIER LE MODE DE RECRUTEMENT DES BENEFICIAIRES DU DISPOSITIF DES

EMPLOIS DE RECONNAISSANCE NATIONALE / MODIFICATION DU DISPOSITIF DES EMPLOIS

RESERVES 480

CHAPITRE II – ADAPTER NOTRE DROIT A LA SINGULARITE DU STATUT MILITAIRE 495

ARTICLE 28 - RENOVER LE REGIME DE SANCTIONS DISCIPLINAIRES DES OFFICIERS GENERAUX EN

2EME SECTION 495

ARTICLE 29 - DEFINITION DU SALAIRE DE REFERENCE PRIS EN COMPTE POUR LE CALCUL DE

L’ALLOCATION DE CHOMAGE SERVIE AUX ANCIENS MILITAIRES INVOLONTAIREMENT PRIVES

D’EMPLOI 504

CHAPITRE III – MIEUX RECONNAITRE LES SUJETIONS LIEES AU STATUT MILITAIRE 515

ARTICLE 30 – PROLONGATION DU REGIME DE DECOTE APPLICABLE AUX CESSIONS IMMOBILIERES

MILITAIRES 515

TITRE VI - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES 528

ARTICLE 31 – EVOLUTION DE LA GOUVERNANCE DE L’ECOLE POLYTECHNIQUE 528

INTRODUCTION GENERALE

La loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a permis d’apporter une réponse ambitieuse aux enjeux et défis identifiés par la Revue nationale stratégique de novembre 2022.

L’évolution de l’environnement stratégique, marqué par l’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial depuis 2022 et l’extension et la simultanéité des champs de la conflictualité, appelle la France à adapter sa politique de défense en accélérant son réarmement global et à se préparer à l’hypothèse d’un engagement majeur de haute intensité dans les prochaines années.

Lors de la présentation de ses vœux aux armées le 20 janvier 2025, le Président de la République, à l’aune de cette évolution du contexte stratégique, a commandé au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement de la Nation, y compris moral. Cette revue actualisée a été publiée le 14 juillet 2025.

Dans ce contexte, le présent projet de loi, qui relève de la catégorie des lois de programmation prévue par l’article 34 de la Constitution, a pour objet d’actualiser la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, conformément aux dispositions de son article 8.

Le rapport annexé au projet de loi fixe les orientations relatives à la politique de défense dans l’hexagone et en outre-mer, ainsi que les moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2026-2030.

Pour la mise en œuvre de ces objectifs, ce projet de loi comporte un ensemble de mesures actualisant la programmation de la loi du 1er août 2023 (titre Ier), ainsi que des dispositions normatives qui traduisent les priorités du Gouvernement en matière de politique de défense (titres II à VI) :

1/ Accélérer le réarmement par une meilleure adaptation des pouvoirs économiques aux enjeux de la défense nationale, un meilleur encadrement des pratiques économiques et une meilleure sécurisation des projets de défense ;

2/ Renforcer la résilience par des mesures permettant de disposer de nouveaux leviers face aux menaces, de protéger et de préserver les intérêts de la Nation mais aussi de créer un cadre juridique adapté aux crises majeures à venir ;

3/ Mobiliser les forces vives de la Nation, en recentrant la journée de mobilisation sur les fondamentaux, en créant un nouveau service national, militaire, fondé sur le volontariat et en renforçant le recours aux réserves ;

4/ Réaffirmer la singularité du statut militaire en réaffirmant la reconnaissance de la Nation, en adaptant le droit et en reconnaissant les sujétions liées au statut militaire.

Ce projet de loi comporte enfin des dispositions diverses et finales relatives notamment à l’outre-mer (titre VI).

La présente étude d’impact s’attache ainsi à présenter une évaluation préalable des dispositions envisagées dans le cadre de ce projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2026 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

Article Objet de l’article Consultations obligatoires Consultations facultatives 1er à 4

Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

Haut conseil des finances publiques

(HCFP)

Sans objet.

5

Subvenir aux besoins des forces armées en matière de soutien logistique, énergétique et sanitaire par l'élargissement des possibilités d’imposer à des entreprises la constitution de stocks stratégiques et la priorisation de commandes Sans objet. Sans objet.

6

Constitution de stocks stratégiques pour les opérateurs d’importance vitale

Sans objet.

Conseil national

d’évaluation des normes (CNEN)

7

Redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers

Sans objet. Sans objet.

8

Moderniser le régime juridique des commissaires du

Gouvernement prévu par le code de la défense

Sans objet. Sans objet.

9

Simplifier et consolider le régime du contrôle du coût de revient dans les marchés de défense et de sécurité

Sans objet. Sans objet.

10

Extension de la capacité des organismes de droit public titulaires de droits exclusifs ou spéciaux de passer des marchés de sécurité et de défense Sans objet. Sans objet.

11

Ajuster le régime des autorisations du ministère des armées dans le cadre de l’autorisation environnementale unique

Mission interministérielle de l’eau

Sans objet.

Article Objet de l’article Consultations obligatoires Consultations facultatives 12

Qualification d’opération sensible au profit du Centre spatial guyanais

Sans objet. Sans objet.

13

Renforcer les moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques Sans objet. Sans objet.

14 Lutte anti-drones Sans objet.

Conseil national

d’évaluation des normes (CNEN)

15

Transformation du dispositif TRAMIN (transport maritime d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité maritime d’intérêt national)

Conseil supérieur de la marine marchande

(CSMM)

Sans objet.

16

Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer – durcissement des peines encourues et connexité entre les infractions

Conseil supérieur de la marine marchande

(CSMM)

Sans objet.

17

Création d’une obligation de déclaration avant toute publication d’une œuvre portant sur l’activité professionnelle des agents actifs et anciens agents des services de renseignement visés à l’article L. 811-2 du CSI Sans objet. Sans objet.

18

Restaurer, en les encadrant, l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement Autorité de régulation des communications

électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP)

Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

(CNCTR)

19

Création d’une obligation déclarative pour certaines personnes exerçant au sein de zones à régime restrictif souhaitant exercer une activité pour le compte d’une entité Conseil commun de la fonction publique

Conseil national de

l’enseignement supérieur et de la recherche

Sans objet.

Article Objet de l’article Consultations obligatoires Consultations facultatives étrangère à des fins de protection des intérêts fondamentaux de la Nation

20

Renforcement du contrôle des projets de coopération internationale pour les établissements d’enseignement supérieur

Sans objet.

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER)

21

Nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale Autorité de régulation des communications

électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP)

Mission interministérielle de l’eau

Conseil national

d’évaluation des normes (CNEN)

22

Renforcement et précision des obligations applicables aux employeurs quant au service de sécurité nationale Sans objet. Sans objet.

23 Journée de mobilisation Sans objet.

Commission nationale de l’informatique et des libertés

(CNIL)

Conseil national

d’évaluation

des normes (CNEN)

24 Service national Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) Conseil commun de la fonction publique (CCFP) Conseil national

d’évaluation

des normes (CNEN)

25

Harmonisation et renforcement des dispositifs de réserves Comité social

d'administration de réseau de la police nationale (CSA R PN)

Sans objet.

26

Dispositions relatives à l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation pour les équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) Sans objet.

Article Objet de l’article Consultations obligatoires Consultations facultatives 27

Simplifier le mode de recrutement des bénéficiaires du dispositif des emplois de reconnaissance nationale / Modification du dispositif des emplois réservés

Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) Conseil commun de la fonction publique (CCFP) Conseil national

d’évaluation des normes (CNEN)

28

Rénover le régime de sanctions disciplinaires des officiers généraux en 2ème section Conseil supérieur de la fonction militaire

Sans objet.

29

Définition du salaire de référence pris en compte pour le calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires

involontairement privés d’emploi Conseil supérieur de la fonction militaire

Sans objet.

30

Prolongation du régime de décote applicable aux cessions immobilières militaires Sans objet.

Conseil national

d’évaluation des normes (CNEN)

31

Evolution de la gouvernance de l’Ecole polytechnique Comité social

d’établissement de l’Ecole polytechnique

Conseil d’administration de l’Ecole Polytechnique Conseil national de

l'enseignement supérieur et de la recherche

(CNESER)

Sans objet.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D’APPLICATION

Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente 1er à 4

Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

Sans objet. Sans objet.

5

Subvenir aux besoins des forces armées en matière de soutien logistique, énergétique et sanitaire par l'élargissement des possibilités d’imposer à des entreprises la constitution de stocks stratégiques et la priorisation de commandes Sans objet. Sans objet.

6

Constitution de stocks stratégiques pour les opérateurs d’importance vitale

Décret en Conseil

d’Etat

Décret simple

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale

(SGDSN)

7

Redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers

Décret en Conseil

d’Etat

Ministère des armées et des anciens combattants

Direction des affaires juridiques

8

Moderniser le régime juridique des commissaires du

Gouvernement prévu par le code de la défense

Sans objet. Sans objet.

9

Simplifier et consolider le régime du contrôle du coût de revient dans les marchés de défense et de sécurité

Décret simple

Arrêté

Ministère des Armées et des Anciens combattants

10

Extension de la capacité des organismes de droit public titulaires de droits exclusifs ou spéciaux de passer des marchés de sécurité et de défense Sans objet. Sans objet.

11

Ajuster le régime des autorisations du ministère des armées dans le cadre de Sans objet. Sans objet.

Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente l’autorisation environnementale unique

12

Qualification d’opération sensible au profit du Centre spatial guyanais

Sans objet. Sans objet.

13

Renforcer les moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques Décrets en Conseil

d’Etat

Arrêtés

Ministère des Armées et des Anciens combattants

Ministère chargé de la santé 14 Lutte anti-drones Décret en Conseil

d’Etat

Arrêté

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

15

Transformation du dispositif TRAMIN (transport maritime d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité maritime d’intérêt national)

Arrêté

Ministère chargé de la marine marchande

16

Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer – durcissement des peines encourues et connexité entre les infractions

Sans objet. Sans objet.

17

Création d’une obligation de déclaration avant toute publication d’une œuvre portant sur l’activité professionnelle des agents actifs et anciens agents des services de renseignement visés à l’article L. 811-2 du CSI Décret en Conseil

d’Etat

Ministère des Armées et des Anciens combattants

18

Restaurer, en les encadrant, l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement Sans objet. Sans objet.

19

Création d’une obligation déclarative pour certaines personnes exerçant au sein de zones à régime restrictif souhaitant exercer une activité pour le compte d’une entité étrangère à des fins de protection Décret en Conseil

d’Etat

Premier Ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente des intérêts fondamentaux de la Nation

20

Renforcement du contrôle des projets de coopération internationale pour les établissements d’enseignement supérieur

Sans objet. Sans objet.

21

Nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale Décret simple

Ministère des Armées et des Anciens combattants Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

22

Renforcement et précision des obligations applicables aux employeurs quant au service de sécurité nationale Sans objet.

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

23 Journée de mobilisation Décret en Conseil

d’Etat

Ministre des Armées et des Anciens combattants 24 Service national Décrets en Conseil d’Etat

Ordonnance

Direction des ressources humaines du ministère de la défense

Sous-direction de la fonction militaire

Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) 25

Harmonisation et renforcement des dispositifs de réserves Sans objet. Sans objet.

26

Dispositions relatives à l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation pour les équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins Décret simple

Ministère des Armées et des Anciens combattants Direction des Ressources humaines du ministère de la défense

27

Simplifier le mode de recrutement des bénéficiaires du dispositif des emplois de reconnaissance nationale / Sans objet. Sans objet.

Article Objet de l’article Textes d’application Administration compétente Modification du dispositif des emplois réservés

28

Rénover le régime de sanctions disciplinaires des officiers généraux en 2ème section Sans objet. Sans objet.

29

Définition du salaire de référence pris en compte pour le calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires

involontairement privés d’emploi Décret en Conseil

d’État

Ministère des Armées et des Anciens combattants

Direction des ressources humaines du ministère de la défense

30

Prolongation du régime de décote applicable aux cessions immobilières militaires Sans objet. Sans objet.

31

Evolution de la gouvernance de l’Ecole polytechnique Décret en Conseil

d’Etat

Ministère des Armées et des Anciens combattants

TABLEAU D’INDICATEURS D’IMPACTS

Indicateur

Description et modalités de l’indicateur Objectif visé

(en valeur

et/ou en

tendance)

Horizon

temporel de

l’évaluation

(période ou

année)

Identification et objectif des

dispositions concernées Nombre de MDS

passés par les

ORMA

Nombre de MDS passés par les ORMA après leur désignation par le ministère des armées

Augmentation 2027-2030 Article 10

Possibilité de passer des marchés de défense et de sécurité (MDS) pour les opérateurs de référence du ministère des armées (ORMA) Délai

d’instruction des projets soumis à autorisation

environnementale unique

Délai moyen d’instruction des projets soumis à autorisation

environnementale nécessitant au moins une autre autorisation que l’autorisation ICPE ou IOTA, relevant du ministère des armées Diminution de

20 à 30%

2026-2030

Article 11

Autorisation

environnementale unique pour les projets du ministère des armées

Nombre de

déclarations et d’opposition

ministérielle

L’indicateur doit permettre de quantifier le nombre de déclaration reçues par les ministères et le nombre de décisions d’oppositions prises

Instruction de l’ensemble des déclarations par les services ministériels Augmentation 18 mois Article 18

Le régime impose à certaines personnes une déclaration préalable à l’exercice de certaines activités jugées sensibles.

La mesure doit

permettre ainsi d’éviter que des personnes s’engagent dans des activités critiques susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Statistiques sur

l’instruction des projets de

coopérations

internationales

L’indicateur pertinent sera le délai moyen

d’instruction des projets de coopération internationale, suivi par la délégation aux affaires européennes et internationales en lien avec le service de défense et de sécurité du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace

2 mois 3 ans

Article 19

La mesure a pour objet de rallonger le délai d’instruction des projets de coopération internationale par les services du MESRE.

L’indicateur permettra de s’assurer de la pertinence du délai retenu

Nombre de

réservistes

Nombre de réservistes ayant choisi de souscrire un contrat d’engagement dans chacune des réserves concernées

Augmentation

du nombre de

réservistes

3 ans

Article 23

Clarification et

renforcement des

dispositifs de réserves et du service de

sécurité nationale Nombre de

bénéficiaires d’un emploi de

reconnaissance

nationale

Nombre de militaires titulaires d’une pension militaire d’invalidité en raison d’une blessure ou d’une maladie contractée au cours d’une guerre ou d’une opération extérieure et d’anciens militaires réformés du fait d’une blessure ou d’une maladie contractée à l’occasion du service et dans l’incapacité de reprendre une activité professionnelle de ce fait, recrutés aux emplois déclarés vacants dans les corps et cadres d’emplois des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière par an Augmentation 2026-2030 Article 27

Emplois de

reconnaissance

nationale (ERN)

TITRE I ER – DISPOSITIONS POTANT ACTUALISATION DE

LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNEES

2024 A 2030

Articles 1er , 2, 3 et 4 -Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

1. ÉTAT DES LIEUX

Les deux dernières années ont vu une dégradation marquée de la situation internationale et du contexte géopolitique dans lequel évoluent la France et l’Europe.

Elle se traduit par une hausse en nombre et en intensité des conflits, l’usage systématique, brutal et désinhibé de la force par des États et des acteurs non étatiques et une remise en cause du cadre de la sécurité collective. Le risque d’une guerre ouverte contre le cœur de l’Europe constitue à cet égard la principale menace pour la France et l’Europe à l’horizon 2030.

La Russie poursuit un effort de réarmement conséquent qui va au-delà de la guerre actuelle contre l’Ukraine et traduit son ambition de remise en cause de l’ordre international. Elle vise l’objectif d’accroître son armée de 300 000 soldats, 3 000 chars et 300 avions de combat supplémentaires à l’horizon 2030. Ses dépenses militaires représentent près de 40 % de son budget.

Au Moyen-Orient, l’affaiblissement de l’Iran lors de la guerre des 12 jours ne remet pas en cause sa stratégie de puissance révolutionnaire islamiste révisionniste et pourrait encourager une fuite en avant.

Le durcissement de la posture de la République populaire de Chine s’est traduit par des manœuvres militaires d’ampleur inédite autour de Taïwan. La Chine poursuit une stratégie d’influence en Europe, au Moyen-Orient ; en Afrique et en Amérique Latine.

Elle développe sa coopération militaire bilatérale avec la Russie dont elle facilite l’effort de guerre en Ukraine.

Les conflits régionaux se sont multipliés que ce soit par exemple au Moyen-Orient (Conflit israélo-palestinien depuis le 7 octobre 2023 avec des extensions en Mer Rouge, au Liban et en Iran), au Caucase, entre l’Inde et le Pakistan (mai 2025). En Afrique, les tensions s’accroissent entre l’Algérie et le Maroc, les Etats africains restent instables et fragilisés par les coups d’Etat successifs et la menace islamiste.

À ces tensions et conflits s’ajoutent les menaces transversales toujours présentes ou en développement : menace terroriste, criminalité organisée, séparatismes et extrémismes violents, déstabilisations diverses résultant des évolutions démographiques et des migrations, du changement climatique et de la chute de la biodiversité, des risques sanitaires, de la raréfaction de certaines ressources primaires ou énergétiques…

La solidarité transatlantique est mise à l’épreuve depuis l’élection de Donald Trump.

Un nouveau cycle de désengagement américain de la sécurité de l’Europe s’est ouvert, les États-Unis priorisant la protection de leur territoire et de leur économie et la compétition avec la Chine. Les États-Unis attendent désormais des Européens, perçus comme des concurrents commerciaux, qu’ils assument une part substantielle de l’effort de défense collective.

L’ensemble de ces évolutions interagit avec le délitement des cadres de sécurité, en premier lieu celui de l’Organisation des Nations Unies. Ce délitement favorise la prolifération nucléaire dans un contexte de désinhibition du langage de certaines puissances dotées s’agissant du recours à l’arme nucléaire.

Dans ce contexte, on observe un réveil stratégique de l’Europe, restée constante dans son soutien à l’Ukraine. Les efforts de coopération à l’échelle européenne se sont renforcés avec la mise en place de financements dédiés et des programmes capacitaires communs. L’adhésion de la Suède et de la Finlande à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ouvre de nouvelles perspectives à cette coopération sur le continent.

Ce réveil stratégique s’effectue néanmoins dans un contexte fortement évolutif susceptible de fragiliser les démocraties européennes : attaques hybrides (drones, sabotages) et informationnelles, instrumentation du droit et des normes, défi technologique posé par l’intelligence artificielle, dépendances économiques, technologiques, industrielles et commerciales.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. UNE NOUVELLE AMBITION POUR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

L’accumulation et la superposition des crises dans le monde, la reconfiguration annoncée de la présence américaine en Europe ou encore la perspective plausible d’un conflit majeur sur l’espace européen nécessitent un surcroit d’effort de défense.

Il convient donc d’aller au-delà de l’ambition portée par la loi de programmation militaire (LPM) du 1er août 2023 pour les années 2024-2030, dont la bonne exécution

suppose cependant que ses mécanismes soient activés pour en préserver les ressources votées.

Cet effort de réarmement se conçoit selon des besoins nouveaux, confirmés par des travaux de mise en situation scénarisée, mais également par des renoncements à ce qui ne permettra plus de faire la différence. La combinaison de ces deux paramètres offre le volant de manœuvre nécessaire pour durcir et moderniser au plus vite nos armées.

Les travaux de la Revue nationale stratégique (RNS) actualisée en 2025 confortent la nécessité d’accélérer et de rehausser le réarmement, dans un contexte européen de remontée des efforts de défense de nos principaux partenaires, notamment le Royaume-Uni (2,3 % en 2024 pour un objectif de 2,5 % en 2027) et l’Allemagne (2,1 % en 2024, soit +19 Md€ par rapport à 2023). La place de la France dans la défense collective de l’Europe s’établira à l’aune de son effort effectif.

Le rapport annexé au présent projet de loi précise l’ensemble des enjeux, des objectifs poursuivis et des orientations en matière d’équipement mis en œuvre dans le cadre de l’actualisation. Il complète le rapport annexé à la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense et fixe les orientations relatives à la politique de défense dans l’hexagone et en outre-mer et les moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2026-2030. Le présent projet de loi d’actualisation s’inscrit dans le champ de contrainte des finances publiques et de l’effort de réduction de la dépense demandé aux différentes administrations nationales et locales. Il prévoit un rehaussement de la trajectoire de ressource budgétaire de 36 Md€ sur la période 2026-2030, qui viennent s’ajouter aux 400 Md€ de crédits programmés sur la période 2024-2030 dans la loi de programmation militaire en vigueur.

Les modifications apportées à la trajectoire de ressources budgétaires en CP sont les suivantes :

En milliards d’euros courants 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Total Crédits de paiement de la

mission "Défense" (hors

pensions)

47,2 50,5 57,1 63,3 68,3 72,8 76,3 436

Dont marche déjà prévue en

LPM (a)

+3,3 +3,3 +3,2 +3,2 +3,5 +3,5 +3,5

Dont surmarche permise

par l'actualisation de la LPM

(b)

+3,5 +3,0 +1,5 +1,0 +0,0

Surmarche cumulée +3,5 +6,5 +8,0 +9,0 +9,0 +36,0

Variation totale (a) + (b) +3,3 +3,3 +6,7 +6,2 +5,0 +4,5 +3,5 Lecture : en 2027, les crédits de paiement de la mission « Défense » hors pensions augmentent de +6,2 Md€ par rapport aux 57,1 Md€ prévus en 2026. En effet, en addition à la marche de +3,2 Md€ initialement prévue en LPM pour 2027, une surmarche de +3,0 Md€ permet d’accélérer le réarmement.

Les surmarches de 36 Md€ sur 2026-2030 permettent, en cohérence de l’application des articles 5 et 6 de la loi de programmation militaire et de la capacité d’engagement future du ministère, d’accélérer le réarmement pour pouvoir faire face à un choc majeur d’ici 3 à 4 ans. Elles donnent par conséquent la priorité à la capacité d’engagement des armées à court terme (munitions, préparation opérationnelle, défense surface-air/lutte anti-drones, drones, guerre dans le champ électromagnétique, réserves, frappes dans la profondeur) et aux moyens de souveraineté décisionnelle (alerte avancée et espace). Elles consolident les programmes de renouvellement à long terme portés par la LPM tout en accentuant l’investissement dans les technologies de rupture (innovation opérationnelle) et en initiant un durcissement capacitaire dans chaque milieu (corps d’armée, frégates et combat naval, aviation de chasse et aviation de transport).

Notamment, ce surcroît de budget sur la période 2026-2030 :

- porte l’effort de défense à 2,5 % du PIB en 2030 (76,3 Md€ hors pensions) ;

- inclut le financement de la première phase d’un futur « service national » à hauteur de 2,3 Md€, correspondant à sa montée en puissance sur la période 2026-2030 ;

- couvre les besoins du renseignement.

2.2. RESSOURCES ET DEPLOIEMENT PROGRESSIF DU SERVICE NATIONAL

La trajectoire de ressource comprend le financement de la montée en puissance progressive du service national au cours de la période. Les éléments relatifs au service national sont présentés infra.

2.3. ADAPTATION DES PROVISIONS AUX NOUVELLES FORMES D’ENGAGEMENT DES FORCES

La provision annuelle au titre des surcoûts opérationnels est portée à 1,45 Md€ en 2026 puis à 1,2 Md€ par an sur le reste de la période. La hausse de la provision se justifie par la nécessaire adaptation aux évolutions de la conflictualité signalées plus haut et de la

nature des engagements des forces. Par ailleurs, l’augmentation du montant de la provision est une mesure de réalisme budgétaire compte tenu du haut niveau des surcoûts depuis 2022. Ce réalisme budgétaire contribuera à sécuriser la réalisation des autres opérations du ministère, en particulier l’accélération du réarmement.

2.4. REDRESSEMENT DE LA TRAJECTOIRE DE RECRUTEMENT DU MINISTERE DES ARMEES

Afin de sécuriser l’atteinte de la cible de 275 000 équivalents temps plein à l’horizon 2030, la trajectoire d’effectifs est réajustée sur la période 2026-2030 comme suit :

2026 2027 2028 2029 2030

Cible d’augmentation nette des

effectifs 800 2 150 2 150 2 100 2 350

Le retard constaté à l’issue des deux premières annuités de la LPM impose en effet une trajectoire de recrutement plus ambitieuse dans une logique de rattrapage. Pour rappel, la LPM 2024-2030 prévoyait une hausse de + 4 900 équivalents temps plein entre 2026 et 2030 avec un point de passage à 271 800 équivalents temps plein en 2027. Le présent projet de loi d’actualisation prévoit une progression de + 9 550 équivalents temps plein avec un point de passage à 268 400 équivalents temps plein en 2027.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

3.1. IMPACTS JURIDIQUES

3.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

L’article 34 de la Constitution prévoit que des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.

Les articles 2, 3 et 4 du projet de loi modifient les articles 4, 5 et 7 fixant les objectifs de la politique de défense et la programmation financière de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Ces dispositions entrent dans le champ de l’article 34 de la Constitution.

3.1.2. Articulation avec le droit international et le droit européen

Sans objet.

3.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

3.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

3.2.2. Impacts sur les entreprises

L’accélération du réarmement se traduira par une accélération des commandes militaires et des flux financiers vers les entreprises de la base industrielle et technologique de défense et leurs sous-traitants. Compte tenu du caractère dual de l’activité de beaucoup de ces entreprises, ce surcroît d’activité participe plus largement de la réindustrialisation du territoire, de la création d’emplois qualifiés et du renforcement de la compétitivité de notre tissu économique.

3.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

3.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat et/ou de ses établissements publics et/ou sur celui de la Sécurité sociale

La trajectoire actualisée a vocation à être inscrite aux projets de loi de finances successifs sur la période. Elle devra être prise en compte pour l’élaboration de la prochaine loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

La loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ne couvre en effet que les deux premières années de la période couverte par le présent projet de loi d’actualisation de la LPM et a été promulguée sur la base de la LPM.

La trajectoire actualisée présente un écart par rapport à la LPM de +3,5 Md€ en 2026 et de +3 Md€ en 2027, soit un total de +6,5 Md€ en cumulé sur ces deux annuités.

3.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

3.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

3.2.7. Impacts sur les services administratifs Sans objet.

3.3. IMPACTS SOCIAUX

3.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

3.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

3.3.3. Impacts sur la jeunesse

L’augmentation des recrutements et la mise en place d’un service national sur la base du volontariat offriront des opportunités professionnelles supplémentaires à différents segments de la jeunesse dans sa diversité compte tenu de la diversité des profils et des compétences recherchées par les armées.

3.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

3.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

3.4.1. Impacts sur le changement climatique

Sans objet.

3.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels Sans objet.

3.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Sans objet.

3.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Sans objet.

3.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Sans objet.

3.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Sans objet.

3.4.7. Impacts sur les ressources

Sans objet.

4. CONSULTATIONS MENEES

L’article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances prévoit, en son VII, que le « Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des dispositions des projets de loi de programmation […] ayant une incidence sur les finances publiques ».

Le Haut Conseil des finances publiques a rendu son avis le 19 mars 2026.

TITRE II – ACCELERER LE REARMEMENT

CHAPITRE I ER – MIEUX ADAPTER LES POUVOIRS

ECONOMIQUES AUX ENJEUX DE LA DEFENSE NATIONALE

Article 5 – Subvenir aux besoins des forces armées en matière de soutien logistique, énergétique et sanitaire par l'élargissement des possibilités d’imposer à des entreprises la constitution de stocks stratégiques et la priorisation de commandes

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La Revue Nationale Stratégique (RNS), actualisée et publiée le 14 juillet 2025, met en exergue l’évolution des menaces et les divers changements à l’échelle internationale.

Elle indique en ce sens que : « L’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial s’est encore confirmée en raison de la simultanéité, de la multiplication, de l’interpénétration, de la convergence et du durcissement des conflits (Ukraine, Proche et Moyen-Orient, Asie, Afrique, etc.), d’un accroissement inédit des menaces transnationales (terrorisme, criminalité organisée, séparatisme, etc.) et de la combinaison d’enjeux (climatiques, migratoires, énergétiques, commerciaux, etc.). »

1

.

Elle ajoute que : « L’évolution de l’environnement stratégique oblige la France à s’adapter, de manière simultanée, à l’urgence immédiate en accélérant son réarmement global, à se préparer à l’hypothèse d’un engagement majeur de haute intensité dans le voisinage de l’Europe à l’horizon 2027-2030, parallèle à une hausse massive des attaques hybrides sur son territoire, et à engager la préparation de l’avenir pour rester pleinement maître de son destin national et européen à l’horizon 2040-2050 2 ».

Les constats tenant notamment au déclenchement d’une guerre de haute intensité sur le continent européen et à des risques de pénuries, qui avaient conduit, le Président de la République à insister sur la nécessité d’entrer dans une « économie de guerre », à l’occasion de son discours aux armées le 13 juillet 2022, demeurent ainsi, plus que jamais, d’actualité.

1 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 2, p. 8.

2 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 154, p. 30.

Afin de répondre à ces différentes préoccupations, des mesures ont d’ores et déjà été mises en œuvre, depuis la RNS de 2022. La RNS 2025 précise ainsi que : « Depuis 2022, la France a créé les conditions pour soutenir les innovations, faciliter les acquisitions réactives et augmenter les cadences de production d’équipements de défense ou de sécurité (radars, missiles Aster et Mistral, canons Caesar, Rafale, etc.). Outre la démarche de simplification dans la conduite des opérations d’armement, ceci s’est concrétisé par la remédiation des goulets d’étranglement dans la chaîne de production, la sécurisation de certains stocks de matières premières, de composants, de produits semi-finis et leurs pièces de rechange, ainsi que la préparation des réquisitions de personnes et de biens et de la priorisation des productions, dans le cadre de la loi de programmation militaire 2024-2030. »

3 et ajoute que : « L’effort de réduction de certaines dépendances a conduit à la relocalisation d’une dizaine de chaînes de production sensibles sur le territoire national comme les explosifs propulsifs pour gros calibres chez Eurenco à Bergerac ou la filière de soudage d'aciers spéciaux chez Selectarc à Belfort 4».

Dans cette même dynamique, comme le souligne le rapport d’information n° 1890 du 30 septembre 2025 déposé par la Commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information flash sur l’application de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (ci-après LPM) : « La LPM 2024-2030 a entendu amorcer une démarche d’« économie de guerre »

destinée à permettre aux armées françaises de faire face à un éventuel engagement de haute intensité. A cet égard, la capacité de la base industrielle et technologique de défense (BITD) à produire rapidement des quantités importantes de matériel constitue un axe essentiel de la résilience requise dans l’hypothèse d’un conflit majeur. Les efforts menés depuis le début de la guerre en Ukraine, et accélérés depuis l’entrée en vigueur de la LPM, ont permis d’ores et déjà de réduire les délais de production de certaines munitions et d’augmenter les volumes de production de certains matériels 5 ».

Précisément, l’article 49 de la LPM a permis de sécuriser l’approvisionnement des forces armées, d’une part, en garantissant, à titre préventif, la disponibilité des ressources nécessaires à la fabrication des équipements militaires et, d’autre part, en accélérant la livraison des matériels de guerre déjà commandés, lorsque les circonstances l’exigent. Un dispositif répondant à ces deux objectifs complémentaires a ainsi été introduit au sein d’un nouveau chapitre IX au titre III du livre III de la première partie de la partie législative du code de la défense, intitulé « Dispositions 3 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 223, p. 45.

4 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 225, p. 45.

5 Rapport d’information, II. B. 1., p. 30.

relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées », qui contient les articles L. 1339-1 à L. 1339-3 nouveaux.

Celui-ci comporte deux volets permettant à l’autorité administrative :

- d’une part, d’ordonner à toute entreprise titulaire d’une autorisation de fabrication, de commerce et d’intermédiation (AFCI) de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments des catégories A et B6 , la

constitution d’un stock minimal de matières premières, de composants, de pièces de rechange ou de produits semi-finis stratégiques7 , dont elle est tenue

d’assurer le réapprovisionnement continu au fur et à mesure de leur utilisation pour les besoins de ses activités (article L. 1339-1) ;

- d’autre part, d’ordonner à toute entreprise avec laquelle elle a conclu un marché de défense et de sécurité, au sens de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique, de réaliser tout ou partie des prestations faisant l’objet du marché par priorité sur ses autres engagements contractuels et à toute entreprise française titulaire d’un contrat passé avec une organisation internationale ou avec un Etat tiers, de réaliser tout ou partie des prestations correspondantes par priorité sur ses autres engagements contractuels (article L. 1339-2).

Ce dispositif, qui a d’ores et déjà démontré son utilité et son efficacité, a reçu ses premières applications entre mai 2024 et décembre 2025 par l’intermédiaire d’arrêtés ordonnant aux principales entreprises de la base industrielle et technologique de défense (ci-après BITD), après consultation préalable, de constituer des stocks stratégiques8

. Précisément, la mise en œuvre de ce dispositif a d’ores et déjà permis d’impulser la constitution de stocks de matières, de composants, de pièces de rechange et de produits semi-finis indispensables à l’activité des forces armées au sein de sept grands maitres d’œuvre industriels. Au 25 septembre 2025, tous les industriels de l’armement visés par une demande d’arrêté avaient mené les travaux d’identification des vulnérabilités, initié les stocks et transmis un rapport d’avancement au ministère. Aucune amende n’a été infligée à ce jour en application de ces dispositions. Au contraire, l’industrie de défense a été globalement volontariste pour mener ces travaux, qui participe à leur résilience et vont également donc dans son intérêt (résilience). Conformément aux dispositions du I de l’article L. 1339-1 et de l’article R. 1339-4 du code de la défense, certains arrêtés ont déjà fait l’objet d’un 6 Selon la classification opérée par l’article L. 2331-1 du code de la défense.

7 Matière première transformée nécessitant des transformations supplémentaires pour devenir un produit fini et indispensable à l’activité des forces armées et des formations rattachées.

8 Rapport sur la mise en œuvre des articles 47 à 51 de la LPM relatifs à l’économie de défense.

réexamen annuel afin, le cas échéant, d’être actualisés au regard notamment des besoins exprimés.

Néanmoins, eu égard au contexte actuel, il apparait désormais nécessaire de faire appel à la résilience de l’ensemble de la société française, entendue comme « la volonté et la capacité d’un pays, de la société et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d’une agression ou d’une catastrophe majeure, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore les acteurs économiques et la société civile tout entière9 ».

La RNS souligne en ce sens que : « Le secteur de l’industrie, dont la BITD, doit être en mesure de répondre au besoin de production rapide, agile et en masse tout en maintenant la capacité à garantir dans la durée la production de systèmes complexes.

Pour cela, la réduction des vulnérabilités de production (goulets d’étranglement, approvisionnement, sécurité et disponibilité énergétique) doit être poursuivie. La résilience des chaînes de sous-traitance doit être garantie, y compris par le recours à des entreprises européennes quand cela est possible. La recherche de mesures visant à gagner sur les coûts, les délais et les cadences de production doit être poursuivie en lien avec les acteurs industriels, en envisageant, au besoin, le recours à des méthodes de production du secteur civil. »

10 A cet égard, elle fait état de la nécessité, pour les ministères des armées et des anciens combattants et de l’intérieur, de nouer, dès 2025, des partenariats avec des industriels hors secteur défense afin de déclencher au besoin la production de masse de certains composants ou équipements militaires pré-identifiés, en complément de la production de la BITD et de la base industrielle et technologique de sécurité (ci-après BITS)

11

.

Par ailleurs, les divers exercices interministériels et ceux menés récemment par les forces armées (ORION 2023), le retour d’expérience de la crise COVID et les différents travaux conduits au sein de l’état-major des armées ont corroboré le besoin d’étendre l’effort attendu de la part des industriels de la BITD aux autres entreprises civiles afin de couvrir plus largement les besoins des armées, y compris ceux des services de soutien des forces en opération (service du commissariat des armées et service de santé des armées notamment), aujourd’hui exclus. A ce titre, il apparait opportun d’élargir le dispositif institué par l’article 49 afin d’une part, d’étendre le champ du volet « stocks » en l’ouvrant à d’autres bénéficiaires et destinataires et en incluant d’autres types de biens ou matériels et, d’autre part, de permettre la priorisation de prestations, au-delà des seuls marchés de défense et de sécurité.

9 Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 26, p.39.

10 Revue nationale stratégique, paragraphe 231, p. 46.

11 Revue nationale stratégique, paragraphe 524, p. 93.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1. La sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation est une exigence constitutionnelle susceptible de justifier une atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation », au premier rang desquelles figurent l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire, qui en sont la finalité, mais également la protection du secret de la défense nationale et la libre disposition de la force armée, sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée » entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles12

.

En tant qu’elle est fondée sur la mise en œuvre du principe de « nécessaire libre disposition de la force armée » découlant des articles 20 et 21 de la Constitution, en application desquels « le Gouvernement décide, sous l’autorité du Président de la République, de l’emploi de la force armée »13, toute mesure destinée à garantir l’approvisionnement en matériel des armées peut ainsi porter atteinte à l’exercice de certains droits et libertés reconnus aux partenaires de l’administration.

1.2.2. Des restrictions peuvent être apportées à la liberté d’entreprendre dès lors qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi.

Bien que le Conseil constitutionnel rappelle que « la liberté qui, aux termes de l’article 4 de la Déclaration [des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789], consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d’entreprendre »14, il 12 Mme Ekaterina B., épouse D., et autres, 10 novembre 2011, n° 2011-192 QPC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable ; Loi relative au renseignement, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, du droit à un procès équitable et du principe du contradictoire ; Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, 10 novembre 2016, n° 2016-738 DC, à propos de la liberté d’expression et de communication ; La Quadrature du net, 9 juillet 2021, n° 2021-924 QPC, à propos du respect de la vie privée.

13 M. Dominique de L., 28 novembre 2014, n° 2014-432 QPC.

14 Loi de nationalisation, 16 janvier 1982, n° 81-132 DC.

considère que cette dernière « n’est toutefois ni générale ni absolue »15 et « qu’il est loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi »16 .

A titre d’exemple, afin de reconnaître le caractère proportionné des dispositions de la loi n° 55- 385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence permettant à l’autorité administrative, dans le cadre de l’état d’urgence, d’ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacle, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature, le juge constitutionnel a constaté que le législateur avait encadré les conditions de mise en œuvre du dispositif, qu’il avait expressément prévu que les mesures en cause devaient être justifiées et proportionnées aux raisons les ayant motivé, que « le juge administratif est chargé de s’assurer que chacune de ces mesures est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit » et que la loi en définissait les conditions d’application dans le temps17

.

L’instauration de mesures destinées à garantir l’approvisionnement des forces armées suppose, dès lors, que les obligations corrélatives imposées aux fournisseurs des armées soient pleinement justifiées au regard des objectifs poursuivis par la loi et qu’elles apparaissent proportionnées par rapport aux catégories d’entreprises concernées et à leur activité réelle.

1.2.3. Les atteintes à la liberté contractuelle doivent être justifiées par des motifs d’intérêt général.

Le Conseil constitutionnel considère, selon une jurisprudence constante, qu’il « est loisible au législateur d’apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 »18

.

En l’espèce, s’agissant de l’existence d’un tel motif d’intérêt général, le juge constitutionnel a notamment retenu qu’en conférant au Haut conseil de stabilité 15 Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, 20 janvier 1993, n° 92-316 DC.

16 Société Chaud Colatine, 21 janvier 2011, n° 2010-89 QPC.

17 Ligue des droits de l’homme, 19 février 2016, n° 2016-535 QPC.

18 Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, 8 décembre 2016, n° 2016-741 DC.

financière la faculté de limiter temporairement le paiement des valeurs de rachat d’un contrat d’assurance-vie, « le législateur a entendu permettre la prévention de risques représentant une menace grave et caractérisée soit pour la stabilité du système financier, soit pour la situation financière de l’ensemble ou d’un sous-ensemble significatif des organismes du secteur de l’assurance » et que, « ce faisant, le législateur a poursuivi un but d’intérêt général ».

Il en ressort que le législateur est notamment fondé à reporter temporairement les effets des contrats afin de prévenir la survenance de risques représentant une menace grave et caractérisée soit pour la continuité d’un secteur d’activités donné, soit pour la situation particulière d’un sous-ensemble significatif d’entités de ce secteur. La garantie de l’approvisionnement des forces armées paraît, en ce sens, constituer un motif d’intérêt général suffisant pour justifier une atteinte à la liberté contractuelle.

1.2.4. Des limitations peuvent être apportées à l’exercice du droit de propriété, sous réserve d’être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.

Alors que l’article 2 de la Déclaration de 1789 consacre la propriété au nombre des « droits naturels et imprescriptibles de l’homme », l’article 17 de ce même texte proclame que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

Or, à l’occasion de l’examen d’une disposition prévoyant que le propriétaire d’un mur séparatif peut être tenu de le rendre mitoyen en tout ou partie à la demande du propriétaire du fonds qui le joint, le Conseil constitutionnel a jugé qu’elle n’entrait pas dans le champ d’application de l’article 17 de la Déclaration de 1789 dans la mesure où le « maître du mur […], dans les limites de l’usage en commun fixées par les articles 653 et suivants du code civil, continue à exercer sur son bien tous les attributs du droit de propriété19

.

Selon un raisonnement similaire, il a retenu qu’une disposition permettant à l’autorité administrative de subordonner la délivrance d’un permis de construire ou l’absence d’opposition à une déclaration de travaux à l’institution d’une servitude interdisant ou limitant l’usage, en période hivernale, des chalets d’alpage ou des bâtiments d’estive non desservis par des voies et réseaux « n’entraîne pas une privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789 mais une limitation à l’exercice du droit de propriété »

20. Il en va de même de servitudes tendant à l’établissement à demeure de 19 M. Pierre B., 12 novembre 2010, n° 2010-60 QPC.

20 Société civile Groupement foncier rural Namin et Co, 10 mai 2016, n° 2016-540 QPC.

canalisations souterraines ou de supports pour conducteurs aériens sur des terrains privés non bâtis non clôturés21

.

Il en est ainsi notamment de dispositions autorisant les agents des impôts à procéder à des tests de contrôle des procédures de traitement automatisé de la comptabilité d’une entreprise « sans prévoir une indemnisation pour privation temporaire de jouissance du matériel de l’entreprise », étant précisé qu’ « aucune règle constitutionnelle n’impose l’indemnisation des sujétions subies par une entreprise du fait du contrôle fiscal »

22

.

En outre, à l’instar de sa jurisprudence susmentionnée relative aux atteintes à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle, le Conseil constitutionnel considère qu’« en l’absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi »

23

.

S’agissant de l’appréciation de la proportionnalité d’une telle mesure, le juge constitutionnel a, par exemple, jugé que cette condition était satisfaite dès lors que le législateur avait circonscrit son périmètre d’application, que la décision correspondante était « placée sous le contrôle du juge administratif » et que « Le propriétaire du bien objet de la servitude dispose de la faculté, au regard des changements de circonstances, d’en demander l’abrogation à l’autorité administrative à tout moment »

24

.

Les dispositifs envisagés sont justifiés par un motif d’intérêt général dès lors qu’ils visent à garantir l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées.

Bien qu’étendus par la présente mesure, ces dispositifs demeurent néanmoins circonscrits, pour le premier, à l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées en matériels de guerre et en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique et sanitaire et, pour le second, aux marché de défense ou de sécurité mentionnés à l'article L. 1113-1 du code de la commande publique et aux marchés mentionnés aux articles L. 1111-2 à L. 1111-5 du même code conclus entre l’autorité administrative et l’entreprise visée par la mesure. Par ailleurs, les arrêtés ordonnant de telles mesures, qui pourront être soumis au contrôle du juge administratif, feront l’objet, en ce qui concerne la constitution de stocks stratégiques, d’un réexamen annuel.

Dans ces conditions, il paraît dès lors proportionné d’ouvrir une possibilité d’imposer aux entreprises contribuant à l’approvisionnement des forces armées des limitations 21 Association Avenir Haute Durance et autres, 2 février 2016, n° 2015-518 QPC.

22 Loi de finances pour 1982, 30 décembre 1981, n° 81-133 DC.

23 Mme Barbara D. et autres, 8 avril 2011, n° 2011-118 QPC.

24 Cf. décision n° 2016-540 QPC susmentionnée.

à l’exercice du droit de propriété qu’elles détiennent sur les biens concourant à leur activité, sans pour autant les assortir d’un mécanisme d’indemnisation, sous réserve qu’elles soient, comme énoncé précédemment, justifiées par un motif d’intérêt général et en rapport avec l’objectif poursuivi.

1.2.5. Des obligations peuvent être mises à la charge d’opérateurs privés sans créer de rupture d’égalité devant les charges publiques, sous réserve d’être rattachables aux activités desdits opérateurs.

L’article 13 de la Déclaration de 1789 prévoit que : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le Conseil constitutionnel considère que si cet article « n’interdit pas de faire supporter, pour un motif d’intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques »

25

.

En pratique, le juge constitutionnel vérifie si, à travers la différence de traitement ainsi instituée, le législateur « n’a pas reporté sur des personnes privées des dépenses qui, par leur nature, incomberaient à l’Etat ». Tel fut le cas pour les dispositions de l’article L.

34-11 du code des postes et des communications électroniques soumettant à autorisation préalable l’exploitation de certains équipements de réseaux radioélectriques mobiles (5G) pour vérifier l’absence de risque sérieux d’atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationale : si la mise en œuvre de ces dispositions est susceptible d’entraîner des charges pour les opérateurs, il n’en résulte pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, la sécurisation des réseaux de communication mobile étant « directement liée aux activités des opérateurs qui utilisent et exploitent ces réseaux afin d’offrir au public des services de communications électroniques »

26

.

De manière plus souple, le Conseil constitutionnel a considéré que des dispositions imposant aux fabricants et importateurs de produits du tabac, d’une part, d’imprimer ou d’apposer sur les unités de conditionnement de ces produits un dispositif de sécurité infalsifiable et, d’autre part, de fournir gratuitement les équipements nécessaires à la détection de ces éléments aux agents des administrations chargées de les contrôler, « le législateur a entendu garantir l’authenticité des produits du tabac mis sur le marché pour lutter contre leur commerce illicite », étant précisé que « la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac n’est pas sans lien avec les activités des 25 Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, 10 janvier 2001, n° 2000-440 DC.

26 Société Bouygues télécom et autre, 5 février 2021, n° 2020-882 QPC.

entreprises qui les fabriquent ou les importent, qui ont au demeurant un intérêt à la mise en œuvre de la mission de contrôle, par l’Etat, des dispositifs de sécurité apposés sur les unités de conditionnement de ces produits »

27

.

A contrario, il a été jugé que « s’il est loisible au législateur, dans le respect des libertés constitutionnellement garanties, d’imposer aux opérateurs de réseaux de télécommunications de mettre en place et de faire fonctionner les dispositifs techniques permettant les interceptions justifiées par les nécessités de la sécurité publique, le concours ainsi apporté à la sauvegarde de l’ordre public, dans l’intérêt général de la population, est étranger à l’exploitation des réseaux de télécommunications » et « que les dépenses en résultant ne sauraient dès lors, en raison de leur nature, incomber directement aux opérateurs »

28

.

En conséquence, ne sauraient être mises à la charge des entreprises concourant à l’approvisionnement des forces armées, sans compensation des dépenses induites, que des obligations susceptibles d’être directement rattachées à leurs activités et qui n’auraient, par leur nature, pas nécessairement vocation à relever de la compétence de l’Etat.

1.2.6. L’application du principe de responsabilité ne fait pas obstacle à l’instauration de conditions particulières de mise en œuvre de cette responsabilité

Le Conseil constitutionnel considère, selon une jurisprudence constante, qu’« il résulte de la liberté proclamée par l’article 4 de la Déclaration de 1789 qu’en principe, tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. La faculté d’agir en responsabilité met en œuvre cette exigence constitutionnelle. Toutefois, cette dernière ne fait pas obstacle à ce que le législateur aménage, pour un motif d’intérêt général, les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée. Il peut ainsi, pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu’il n’en résulte une atteinte disproportionnée ni aux droits des victimes d’actes fautifs ni au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l’article 16 de la Déclaration de 1789 »

29

.

En ce sens, le législateur apparaît fondé à assortir la faculté, pour des entreprises, de solliciter l’indemnisation des préjudices causés par les décisions de l’administration d’une procédure permettant de vérifier la réalité et l’étendue des préjudices allégués.

27 Société nationale d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes, 24 janvier 2020, n° 2019-821 QPC.

28 Loi de finances rectificative pour 2000, 28 décembre 2000, n° 2000-441 DC.

29 2010-2 QPC, 11 juin 2010, cons. 11 ; 2010-8 QPC, 18 juin 2010, cons. 10 ; 2011-116 QPC, 8 avril 2011, cons.

4 ; 2011-127 QPC, 6 mai 2011, cons. 7 ; 2011-167 QPC, 23 septembre 2011, cons. 4 ; 2014-415 QPC, 26 septembre 2014, cons. 5.

A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé que des dispositions conférant à l’autorité préfectorale la faculté de diligenter une enquête administrative préalablement à l’exercice d’un droit de propriété par des particuliers ne méconnaissait pas les droits et libertés que ces derniers tiennent de la Constitution dès lors que « ni par leur objet, ni par leur libellé, les dispositions [en cause] n’excluent la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique au cas où une décision légalement prise sur leur fondement causerait un préjudice indemnisable »

30

.

Ce faisant, tout mécanisme de vérification préalable mis en œuvre par l’administration apparaît fondé dès lors qu’il demeure soumis au contrôle du juge.

1.2.7. Tout manquement à des mesures ordonnées par l’autorité administrative, diligentées dans le cadre de prérogatives de puissance publique, est susceptible de donner lieu à des sanctions administratives.

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis »

31

.

Au titre de ces droits et libertés constitutionnellement garantis, il est possible de distinguer des exigences procédurales comme des exigences de fond.

➢ Les droits de la défense doivent être pris en compte préalablement au prononcé de sanctions et s’imposent sans que le législateur n’ait à en rappeler l’existence.

Le respect des droits de la défense, initialement consacré comme principe général du droit32, puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République33 ,

constitue à présent une exigence à valeur constitutionnelle rattachée à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 178934 .

30 Loi complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social, 22 janvier 1990, n° 89-267 DC.

31 Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, 28 juillet 1999, n° 89-260 DC.

32 CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133.

33 Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, 2 décembre 1976, n° 76-70 DC.

34 Loi pour l’égalité des chances, 30 mars 2006, n° 2006-535 DC.

Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononcées par le juge pénal, mais s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition, y compris si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire35. Il implique « qu’aucune sanction ayant le caractère d’une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle-ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés » et « s’impose aux autorités disposant d’un pouvoir de sanction sans qu’il soit besoin pour le législateur d’en rappeler l’existence »

36

.

➢ L’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre.

La portée de ces principes a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH)37, qui implique d’aller au-delà de l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, mais de bien veiller à l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire douter de l’indépendance de celui qui les tient38 .

Néanmoins, le respect de ces principes s’impose lorsque la sanction est prononcée par une autorité administrative non soumise au pouvoir hiérarchique du ministre39 .

Le respect de l’impartialité objective et de l’indépendance ne s’impose pas aux autorités administratives placées sous la responsabilité d’un ministre en ce qu’elles ne sauraient être assimilées à un « tribunal » au sens de l’article 6§1 (voir, en ce sens, CE, 27 mars 2000, n°187703 à propos des pénalités fiscales ; CE, 21 décembre 2018, n°424520, à propos des sanctions prononcées par l’ANAH).

35 Loi relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC.

36 M. Stéphane R. et autres, 24 octobre 2014, n° 2014-423 QPC.

37 L’article 6§1 de la CESDH pose le principe d’impartialité et d’indépendance des tribunaux en ces termes : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».

38 CE, 4 juillet 2003, n° 234353

39 Société Numéricâble SAS et autre, 5 juillet 2013, n° 2013-331 QPC ; Société Barnes et autre, 9 mars 2017, n° 2016-616/617 QPC.

➢ Le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne.

En matière de sanctions administratives, le Conseil constitutionnel juge « qu’appliquée en dehors du droit pénal, l’exigence d’une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d’une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements »

40

.

Dans sa décision n° 255136 du 7 juillet 2004, le Conseil d’Etat a précisé que « lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève ; il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte ».

➢ Les sanctions sont soumises aux principes d’individualisation et de proportionnalité des peines.

Aux termes de l’article 8 de la Déclaration de 1789, « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Or, il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « les principes énoncés par l’article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition », étant précisé que « si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer, en matière disciplinaire, de l’absence d’inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance »

41

.

A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité d’un dispositif conférant à l’autorité administrative, « sous le contrôle du juge, le soin de fixer le montant de la sanction pécuniaire, dans la limite du maximum déterminé par les dispositions contestées, et de proportionner cette sanction à la gravité des faits reprochés, à l’importance du dommage causé à l’économie, à la situation de l’entreprise 40 Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC.

41 M. Michel G., 25 novembre 2011, n° 2011-199 QPC.

sanctionnée ou du groupe auquel elle appartient et à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées »

42

.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Si la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et celle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) confirment les grands principes de la jurisprudence constitutionnelle détaillée au 1.2 supra, il peut être souligné que toute mesure imposée aux entreprises assurant l’approvisionnement des forces armées pourrait avoir un impact sur certains droits et libertés protégés par le droit de l’Union européenne, notamment sur les règles relatives au bon fonctionnement du marché intérieur.

De telles mesures seraient, en effet, susceptibles de porter atteinte à l’interdiction des restrictions quantitatives à l’importation ou à l’exportation entre les Etats membres, respectivement prévues aux articles 34 et 35 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ainsi qu’à l’interdiction des restrictions à la liberté d’établissement, prévues à l’article 49 de ce texte.

Toutefois, les articles 36 et 52 du TFUE autorisent notamment les Etats membres à adopter des dispositions législatives, réglementaires et administratives instituant de telles restrictions lorsqu’elles sont justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

En outre, il apparaît que la sécurité publique peut être invoquée tant pour des raisons de sécurité intérieure que de sécurité extérieure. C’est à chaque Etat membre qu’il revient de démontrer que les mesures qu’il impose sont justifiées. Dans l’arrêt n° 72/83 du 10 juillet 1984, Campus Oil, la CJUE a ainsi validé une mesure nationale dérogeant à l’article 34 du TFUE pour des raisons de sécurité publique, qui imposait aux importateurs de pétrole de s’approvisionner, à concurrence de 35 % de leurs besoins, auprès d’une compagnie pétrolière nationale, en respectant des prix fixés par le gouvernement.

Plus particulièrement, le b du paragraphe 1 de l’article 346 du TFUE autorise tout Etat membre à « prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce » des produits figurant sur une liste fixée par le Conseil43 mentionnée au paragraphe 2 du 42 Société Grands Moulins de Strasbourg SA et autre, 14 octobre 2015, n° 2015-489 QPC.

43 Liste fixée par la décision n° 255/58 du Conseil du 15 avril 1958, qui n’a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes que le 27 septembre 2001, à l’occasion de la réponse apportée à la question écrite E-1324/01 posée par le député européen Bart Staes.

même article. Ainsi que le précise le considérant 10 de la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 200944 « cette liste ne comprend que les équipements qui sont conçus, développés et produits à des fins spécifiquement militaires », étant souligné qu’elle « est générique et est à interpréter au sens large à la lumière du caractère évolutif des technologies, des politiques d’acquisition et des besoins militaires conduisant au développement de nouveaux types d’équipements ».

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Le droit américain prévoit, via le dispositif « Defense Priorities and Allocations System Program » (DPAS), un mécanisme de priorisation des contrats et commandes notamment applicable à la défense nationale, à l’énergie et à la sécurité intérieure. Ce dispositif, dont la mise en œuvre n’est pas limitée aux crises et aux conflits armés, peut également être utilisé pour venir en aide à un autre Etat. Son objectif principal est de garantir, en temps voulu, la disponibilité des ressources industrielles pour répondre aux exigences de la défense nationale et de la préparation aux situations d'urgence.

Le DPAS fait l’objet du paragraphe 700.1 du titre 15 du « Code of Federal Regulations »

et découle du « Defense Production Act » de 1950 (Sec. 101). L’habilitation donnée par le Congrès d’y recourir pour une durée limitée a été renouvelée plus de 50 fois depuis 1950.

Sur le fondement de cette habilitation, le Président des Etats-Unis peut exiger l’acceptation et l’exécution préférentielles des contrats ou des commandes ainsi que l’allocation des matériaux, des services et des installations nécessaires à leur mise en œuvre, afin de soutenir certains programmes concernant la défense nationale ou l’énergie. Le Département du Commerce bénéficie, par le biais d’un décret présidentiel (The National Defense Resources Preparedness Executive Order, E.O.

13603), d’une délégation pour mettre en oeuvre les décisions correspondantes. A cet égard, il lui appartient notamment d’autoriser le Département de la Défense à prioriser les contrats ou commandes concernées. Il existe deux niveaux de priorisation : d’une part, les contrats « DO », qui sont prioritaires sur les contrats « de droit commun », et, d’autre part, les contrats « DX »45, qui sont prioritaires sur les contrats « DO ». D’un point de vue formel, tous ces actes comprennent le degré de priorisation, 44 Directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité.

45 Conformément au « Defense Priorities and Allocations System Program » (DPAS), les « DO » et « DX »

correspondent à des symboles de notation permettant de préciser le niveau de priorité des contrats concernés.

une date de livraison requise, une signature et une déclaration signalant l’applicabilité des procédures DPAS.

Les entreprises américaines concernées par ces contrats et commandes liés à la défense nationale et priorisés sont légalement tenues de leur accorder un traitement prioritaire et de respecter, le cas échéant, le calendrier imposé par l’administration. Il existe un nombre très limité de cas où le rejet d’une commande priorisée est possible : soit lorsque la commande est impossible à exécuter à la date demandée (dans ce cas, la commande doit être rejetée, mais une date de livraison ultérieure doit nécessairement être proposée), soit lorsque la commande ou le service demandé n’est pas ou n’est plus fourni par l’entreprise sollicitée.

Ces priorisations sont fréquemment utilisées par le Département de la Défense américain, étant précisé que le département du Commerce estime qu’environ 300 000 de ces contrats sont conclus chaque année.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1. Généralités

La loi de programmation militaire 2024-203046 a introduit un nouveau cadre légal permettant d’assurer la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées afin de limiter le risque de pénurie. En ce sens, un dispositif comportant deux volets a été introduit respectivement aux articles L. 1339-1 et L. 1339-2 du code de la défense.

Ces deux volets permettent à l’autorité administrative d’une part, d’ordonner à toute entreprise titulaire d’une autorisation de fabrication, de commerce et d’intermédiation (AFCI) de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments des catégories A47 et B48, la constitution d’un stock minimal de matières 46 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

47 Cf. article L. 311-2 du code de la sécurité intérieure : matériels de guerre et armes interdits à l'acquisition et à la détention. Cette catégorie comprend les sous-catégories A1 (armes et éléments d'armes interdits à l'acquisition et à la détention, exemples : arme à feu de poing, arme à feu d'épaule à répétition semi-automatique à percussion annulaire ou centrale) et A2 (armes relevant des matériels de guerre, les matériels destinés à porter ou à utiliser au combat les armes à feu, les matériels de protection contre les gaz de combat, exemples : arme à répétition automatique, canon, torpille, missile, grenade).

48 Idem ; armes soumises à autorisation pour l'acquisition et la détention (exemples : arme à feu de poing (pistolet, revolver, arme d’épaule à répétition manuelle).

premières, de composants, de pièces de rechange ou de produits semi-finis stratégiques, dont elle est tenue d’assurer le réapprovisionnement continu au fur et à mesure de leur utilisation pour les besoins de ses activités (article L. 1339-1) et, d’autre part, d’ordonner à toute entreprise avec laquelle elle a conclu un marché de défense et de sécurité, au sens de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique, de réaliser tout ou partie des prestations faisant l’objet du marché par priorité sur ses autres engagements contractuels et à toute entreprise française titulaire d’un contrat passé avec une organisation internationale ou avec un Etat tiers, de réaliser tout ou partie des prestations correspondantes par priorité sur ses autres engagements contractuels (article L. 1339-2).

Ces deux volets sont néanmoins respectivement limités aux entreprises titulaires de l’autorisation mentionnée à l’article L. 2332-1 du code de la défense49 et aux marchés de défense et de sécurité. Il exclut par ailleurs le soutien médical et ne concerne le soutien courant des forces en opération que de manière marginale.

Or, les motifs exposés précédemment ont notamment corroboré le besoin d’élargir le dispositif au soutien logistique et énergétique (le transport, l’eau, les produits d’hygiène, les autres produits alimentaires, les matériels et modules de vie en opérations, etc.) ainsi qu’au soutien médical (structures médicales projetables par exemple).

2.1.2. S’agissant de l’obligation de constitution de stocks.

L’actuel article L. 1339-1 du code de la défense imposant la constitution de stocks minimaux est limité aux entreprises « titulaires de l’autorisation mentionnée à l’article L. 2332-1 » du code de la défense. Il ne vise donc que les entreprises titulaires de l’autorisation de fabrication, de commerce ou d’intermédiation de matériels de guerre, d’armes, de munitions ou de leurs éléments des catégories A et B et exclut ainsi tous les autres opérateurs économiques essentiels au déploiement des forces armées.

A défaut d’intégration des entreprises non titulaires de cette autorisation dans le cadre législatif susmentionné, les services chargés d’assurer le soutien logistique, énergétique et médical ne peuvent, pour sécuriser les approvisionnements des forces armées en ces domaines, que solliciter un accord mutuel entre le pouvoir adjudicateur et l’opérateur économique au travers d’une clause contractuelle.

Or, le soutien des forces en opération est un élément clé pour la réussite de la mission, et il apparaît dès lors nécessaire de lever la restriction posée par la loi afin d’inclure également d’autres entreprises que celles titulaires de l’autorisation mentionnée à 49 Autorisation de fabrication, de commerce et d’intermédiation relative aux matériels de guerre.

l’article L. 2332-1 et qui fabriquent des types de biens ou matériels indispensables à la vie en campagne tels que les matériels et modules de vie en opération, les produits alimentaires, les produits d’hygiène ou encore les structures médicales projetables.

Les stocks de produits entrant dans la composition de tels matériels permettraient ainsi d’absorber les premiers recomplètements massifs des armées au cours de la montée en puissance rapide des chaines de production en période de conflit.

A l’inverse, l’extension aux produits de santé et pétroliers n’apparait pas requise, les fournisseurs étant déjà tenus de constituer des stocks en application d’autres dispositifs spécifiques prévus respectivement par les articles L. 5121-29 du code de la santé publique et L. 642-2 et suivants du code de l’énergie. Dans ce cadre, ainsi que le rappellent expressément les nouvelles dispositions de l’article L. 1339-1, qui précisent que « les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux produits stockés sur le fondement des articles L. 5121-29 et suivants du code de la santé publique et L. 642-2 et suivants du code de l’énergie. », ces trois dispositifs demeurent distincts et étanches.

Les stocks stratégiques pourraient en tout état de cause être utilisés à des fins de défense et de sécurité nationale, ainsi que l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024-14 LOM du 12 juin 2024. Cette décision précise l’interprétation des dispositions de l’article L. 671-1 du code de l’énergie, qui constitue l’équivalent, pour l’outre-mer, de l’article L. 642-2, qui ne s’applique qu’en France métropolitaine. Le Conseil considère en effet que ces dispositions, « qui visent exclusivement à garantir la sécurité d’approvisionnement sur l’ensemble du territoire de la République en cas de crise internationale ou locale, sont relatives aux prérogatives de l’État en matière de sécurité et de défense ». Néanmoins, une telle utilisation ne présenterait pour les armées qu’un caractère subsidiaire dès lors qu’elles disposent dans ces deux domaines de services (service de santé des armées et service de l’énergie opérationnelle) chargés du stockage et/ou de la fabrication des produits nécessaires à leurs besoins dans ces domaines.

S’agissant des sanctions, et pour le seul cas de la récidive, dès lors que le retrait de l’AFCI n’est envisageable que pour les entreprises initialement concernées par le dispositif (entreprises titulaires d’AFCI), il est nécessaire de légiférer pour prévoir une alternative applicable à toutes les entreprises afin de s’assurer de la pleine effectivité du dispositif.

2.1.3. S’agissant de la priorisation des marchés.

L’actuel article L. 1339-2 du code de la défense est susceptible de s’appliquer à l’ensemble des titulaires d’un marché de défense et de sécurité mentionné à l’article L. 1113-1 du code de la commande publique ainsi qu’aux sous-contractants de tout niveau dont la participation est indispensable à l’exécution de tels marchés. Les autres

marchés susceptibles d’être passés par le ministère des armées et des anciens combattants en sont ainsi exclus. Dans le cadre de ces derniers marchés, l’autorité administrative est ainsi contrainte, pour bénéficier d’un mécanisme équivalent, dans ses effets, à celui prévu par l’article L. 1339-2, d’obtenir l’accord préalable de l’opérateur économique et de l’inscrire dans une clause contractuelle. Il apparaît dès lors nécessaire de lever cette restriction afin d’inclure, en sus des marchés de défense et de sécurité, tous les marchés mentionnés aux articles L. 1111-2 à L. 1111-5 du code de la commande publique (marchés de travaux, de fournitures et de services), passés par le ministère des armées et des anciens combattants pour le soutien des forces en opération, notamment ceux conclus par le service du commissariat des armées et le service de santé des armées.

Ce dispositif, bien qu’étendu, demeurerait néanmoins assorti de toutes les garanties requises au titre de la jurisprudence constitutionnelle et européenne.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Afin de répondre aux difficultés identifiées au paragraphe 2.1., la présente mesure est destinée à renforcer davantage la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées :

- d’une part, en élargissant l’obligation de constitution de stocks, prévue par l’article L. 1339-1 du code de la défense, à toutes les entreprises susceptibles de fournir des armes et matériels stratégiques pour les armées (à l’exclusion des produits de santé et pétroliers). Sont par ailleurs susceptibles d’être concernés par la mesure nouvelle, toutes les matières et tous les produits essentiels rentrant dans la composition de matériels de guerre mais aussi des biens essentiels au soutien des forces armées et des formations rattachées déployées tels que les vivres ou les matériels de vie en campagne ;

- d’autre part, en élargissant la possibilité, introduite à l’article L. 1339-2 du code de la défense, d’ordonner la priorisation de prestations à tous les titulaires de marchés passés avec le ministère des armées et des anciens combattants, sans la limiter aux seuls marchés de défense et de sécurité. Au-delà des seuls besoins des forces armées françaises, cette faculté de priorisation permettrait au ministère de mieux honorer ses engagements internationaux, d’assurer la poursuite des coopérations internationales en matière militaire, ainsi que d’exécuter les contrats conclus par des organisations internationales auxquelles il est partie ou par des Etats partenaires.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Le recours à des mécanismes contractuels a été envisagé afin de garantir les conditions d’approvisionnement des forces armées en matériel à usage militaire dédié au soutien des forces en opération, étant rappelé que l’administration dispose toujours de la faculté de recourir au régime des réquisitions lorsqu’une mesure de contrainte s’avère nécessaire. Cependant, il est apparu qu’une telle option ne permettrait pas de répondre de manière satisfaisante à l’ensemble des problématiques en cause et qu’il serait préférable d’aménager un dispositif intermédiaire.

En premier lieu, même si le ministère des armées et des anciens combattants s’emploie à obtenir, de manière volontaire et coordonnée, des stocks nécessaires à l’équipement des forces armées, il peut, en pratique, s’avérer difficile d’obtenir des engagements fermes en la matière, en particulier dans un contexte de hausse des prix.

En outre, alors que le volume et la nature du stock à constituer peuvent évoluer en fonction de facteurs conjoncturels, les conditions de révision d’une clause contractuelle prévue à cette fin ne sont pas nécessairement compatibles avec la nécessité de l’adapter rapidement à de nouveaux besoins, sachant que, le cas échéant, une telle évolution du contrat peut être assortie d’une lourde contrepartie financière.

Or, ce surcoût assumé par l’Etat apparaît d’autant moins approprié que la constitution d’un tel stock, qui s’apparente à un fonds de roulement, est directement liée aux activités des professionnels du secteur et qu’elle contribue nécessairement à la satisfaction de leurs propres intérêts.

En deuxième lieu, toute mesure tendant à la priorisation des commandes passées par l’Etat ou par ses alliés stratégiques apparaît difficilement conciliable avec l’obtention préalable du consentement des industriels du secteur. En effet, toute clause instituant un mécanisme de livraison prioritaire pourrait être perçue comme un handicap dans un secteur très concurrentiel.

De plus, la simple voie contractuelle apparaît insuffisante pour sécuriser l’ensemble de la chaîne de production des équipements à usage militaire, qui comprend non seulement l’industriel titulaire du marché, mais également ses sous-traitants, qui n’ont pas nécessairement de lien avec l’Etat.

En troisième et dernier lieu, qu’il s’agisse de la constitution de stocks ou de la priorisation des commandes, la problématique de sécurisation des approvisionnements des forces armées s’inscrit dans une démarche d’anticipation des difficultés qui ne correspond pas nécessairement aux critères de mise en œuvre du régime des réquisitions pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale, tel

que modifié par la dernière loi de programmation militaire, qui ne peuvent être mobilisées qu’en cas de menace actuelle ou prévisible ou en cas d’urgence. Il paraît dès lors nécessaire de disposer d’un dispositif plus souple, permettant d’intervenir en amont, lorsque la voie contractuelle s’avère inadaptée.

3.2. OPTION RETENUE

Afin de répondre aux objectifs définis au sein de l’item 2.2 supra, la présente mesure élargit les dispositifs, introduits aux articles L. 1339-1 et L. 1339-2 du code de la défense, permettant respectivement d’imposer, de manière unilatérale, la constitution de stocks et la priorisation de commandes.

En premier lieu, il est proposé d’élargir le dispositif établi à l’article L. 1339-1 du code de la défense permettant d’ordonner, aux entreprises titulaires d’une AFCI, la constitution d’un stock minimal de matières, de composants, de pièces de rechange ou de produits semi-finis d’intérêt stratégique. Cette extension, qui concerne le périmètre des entreprises concernées (extension à toutes les entreprises), est accompagnée, pour renforcer les garanties apportées au dispositif, d’un encadrement des finalités de la mesure, circonscrites explicitement à l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées en armes, matériels de guerre et en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique et sanitaire.

Ces précisions auraient pour effet en pratique d’ouvrir le champ des bénéficiaires au sein du ministère des armées et des anciens combattants, ainsi que celui de la nature des stocks requis dès lors que seraient désormais de facto inclus, en sus de ceux rentrant dans la composition des matériels de guerre fabriqués par les entreprises titulaires d’AFCI, qui relèvent de la compétence de la Direction générale de l’armement (et de l’Etat-major des armées pour les rechanges), ceux rentrant dans la composition des équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique et sanitaire des forces armées, qui relèvent des services chargés d’assurer le soutien logistique, énergétique et médical, ainsi que des services de soutien des forces en opération (service du commissariat des armées (SCA) et service de santé des armées (SSA) notamment). Toutefois, sont néanmoins toujours concernés les matières, composants, pièces de rechanges et produits semi-finis stratégiques. Les produits pétroliers et les produits de santé sont cependant exclus dès lors qu’ils font déjà l’objet d’obligations similaires, respectivement imposées par les articles L. 642-2 et s.

du code de l’énergie et L. 5121-29 du code de la santé publique. L’extension proposée s’appliquerait donc sans préjudice de ces dispositions spécifiques, ainsi que le mentionne expressément l’article L. 1339-1 nouveau. Dans ce cadre, bien que subsidiaires pour les armées qui disposent déjà de services chargés du stockage et/ou

de la fabrication des produits nécessaires à leurs besoins, ces stocks stratégiques pourraient également être utilisés à des fins de défense et de sécurité nationale, ainsi que l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024-14 LOM du 12 juin 2024 susmentionnée.

Par ailleurs, en cas de manquement, l’autorité administrative dispose toujours de la faculté, après une mise en demeure non suivie d’effet, d’infliger à l’entreprise concernée une sanction pécuniaire dont le montant ne peut excéder le double de la valeur des stocks non constitués, dans la limite de 5 % du chiffre d’affaires annuel constaté au cours des deux exercices précédents. Il s’agit, en effet, de garantir que l’entreprise s’acquittera de ses obligations en la matière, sans pour autant mettre en péril son équilibre financier. Les sanctions prévues, par l’actuel article L. 1339-1, en cas de récidive sont néanmoins modifiées par cohérence avec l’extension envisagée.

Outre le retrait de l’autorisation de fabrication et de commerce dont certaines entreprises sont titulaires, il est ainsi proposé d’introduire la possibilité, pour l’autorité administrative, de doubler les peines encourues afin d’étendre les sanctions prévues en cas de récidive à l’ensemble des entreprises désormais concernées par le dispositif.

En second lieu, le dispositif visant à ordonner, à toute entreprise avec laquelle elle a conclu un marché de défense ou de sécurité mentionné à l'article L. 1113-1 du code de la commande publique, la réalisation prioritaire de certaines prestations sur tout engagement contractuel est également élargi à toutes les entreprises titulaires d’un marché, qu’il s’agisse d’un marché de défense et de sécurité ou d’un marché de travaux, de fournitures ou de services respectivement mentionnés aux articles L. 1111-2, L. 1111-3 et L. 1111-4 du code de la commande publique. Il est par ailleurs proposé d’ouvrir la possibilité, pour l’Economat des armées, d’ordonner une telle priorisation, dès lors qu’il « a pour objet le soutien logistique et la fourniture de services, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger » (article L. 3421-1 du code de la défense).

A l’instar du dispositif actuel, l’industriel demeurera passible, en cas de manquement à l’obligation d’exécution prioritaire et après une mise en demeure demeurée sans effet, d’une sanction pécuniaire dont le montant ne pourra excéder le double de la valeur des prestations ordonnées, dans la limite de 5 % de son chiffre d’affaires annuel moyen constaté au cours des deux exercices précédents.

Ces dispositifs demeurent néanmoins assortis des mêmes garanties que celles prévues initialement par l’article 49 de la LPM.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

A l’aune des choix explicités au point 3.2., la présente mesure suppose de modifier dans le code de la défense :

- l’article L. 1339-1 afin d’étendre le dispositif à toutes les entreprises et de préciser la nature de l’approvisionnement concerné, sont ainsi expressément visés les « armes et matériels de guerre classés dans les catégories A et B, mentionnés au 1° de l’article L. 2331-2 » et les « équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire » ;

- l’article L. 1339-2 afin de permettre la priorisation de prestations dans le cadre de marchés de travaux, de fournitures et de services, en sus des marchés de défense et de sécurité ;

- l’article L. 3421-1 afin d’ouvrir le volet « priorisation » à l’Economat des armées.

Les dispositions modifiées sont justifiées par la nécessité de garantir, pour les types de matériels qu’elles visent, l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées. Elles demeurent proportionnées au regard des objectifs poursuivis. Aussi, les dispositifs visés sont assortis des garanties prévues par l’article 49 de la LPM 2024-2030 et comprennent toujours un régime de sanctions gradué, après mise en demeure préalable, adapté à leur nouveau champ d’application respectif.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Les dispositions de la présente mesure s’inscrivent dans le champ des dérogations aux règles du marché intérieur consenties par le TFUE, rappelées au sein de la rubrique 1.3 supra.

A cet égard, il convient également de souligner qu’un règlement européen sur les situations d’urgence et la résilience du marché intérieur (SURMI) a été publié au Journal officiel de l’Union européenne du 8 novembre 2024 et est destiné à garantir une solution structurelle et concrète pour la sauvegarde de la libre circulation des personnes, des biens et des services en cas de crises futures.

L’architecture de gestion de crise proposée dans ce cadre comprend un mécanisme de veille pour le marché unique, la détermination de différents niveaux de risque et la coordination d’une réponse graduée selon trois phases : prévention des urgences, situation d’alerte et situation d’urgence.

Lorsqu’une situation d’alerte est décrétée, la proposition de règlement prévoit que les Etats membres, en lien avec la Commission, concentrent leur veille sur des chaînes d’approvisionnement de biens qualifiés d’importance stratégique et qu’ils constituent des réserves stratégiques desdits biens.

Lorsqu’une situation d’urgence est déclenchée, la proposition de règlement établit une liste de restrictions proscrites et prévoit la mise en place d’un contrôle rapide et renforcé des restrictions décidées par les États membres. A cette occasion, la Commission disposerait, en outre, de la faculté :

- d’émettre des demandes d’informations ciblées auprès des opérateurs économiques, susceptibles de revêtir une forme contraignante assorti d’un pouvoir de sanction ;

- de demander aux opérateurs économiques d’accepter des commandes prioritaires pour des produits jugés utiles en situation de crise, dont la liste serait fixée par un acte d’exécution.

En tout état de cause, ce règlement prévoit la possibilité pour les Etats membres de préserver les intérêts essentiels de leur sécurité.

Ce règlement ne fait ainsi pas obstacle à ce que la France renforce les mécanismes de droit interne susceptibles de garantir la continuité l’approvisionnement de ses forces armées.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Les dispositions visant à élargir la possibilité d’ordonner la constitution de stocks n’auront pas d’impact macroéconomique significatif au-delà de la constitution initiale de ces stocks, qui peut effectivement conduire à une sur-commande temporaire des matières premières, des composants, des pièces de rechange ou des produits semi-finis en cause sur le marché. Dans cette perspective, les délais de constitution des stocks seront destinés à permettre un étalement des commandes dans le temps, étant précisé que les flux ultérieurs, destinés au maintien de leur volume minimal, découleront des flux de production des entreprises concernées, sans créer de déséquilibre durable par rapport aux autres acteurs économiques pouvant dépendre des mêmes fournisseurs.

Les dispositions tendant à l’extension du mécanisme de priorisation peuvent par principe avoir des conséquences macroéconomiques sur les activités qui se verraient ralenties du fait de la priorisation accordée à l’exécution des prestations bénéficiant

aux forces armées. Dans ce cadre, les entreprises pourront, afin de justifier ce retard, se prévaloir du caractère obligatoire du dispositif, ainsi que de la contrainte associée aux sujétions qui leur sont imposées. Elles pourront également inclure progressivement des clauses adaptées dans les contrats conclus avec leurs clients afin d’anticiper la mise en œuvre potentielle du dispositif. Enfin, l’existence d’un dispositif similaire dans la législation américaine est également un élément pédagogique utile pour les entreprises vers leur clientèle.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

D’une part, les dispositions visant à élargir la possibilité d’ordonner la constitution de stocks peuvent avoir un impact économique sur les entreprises, du fait de l’immobilisation financière qui en découle et de l’augmentation du besoin initial en fonds de roulement. Cet impact sera néanmoins limité pour ces dernières sous la forme d’une avance de trésorerie. En effet, les obligations correspondantes sont directement liées à leurs activités de production et n’entraînent qu’une privation temporaire de jouissance des éléments constituant le stock, qui demeurent mobilisables selon une logique de fonds de roulement, dont l’épaisseur est dimensionnée en fonction des délais nécessaires pour assurer de nouveaux approvisionnements.

Les entreprises concernées devront par ailleurs adapter leur logistique afin de disposer des ressources humaines et matérielles requises pour assurer la mise en œuvre du dispositif. Il leur appartiendra notamment de disposer du personnel, des moyens de transports, ainsi que des locaux nécessaires au stockage des stocks prescrits.

Cette demande se justifie néanmoins, au titre des arguments développés préalablement, par le caractère stratégique des activités menées au profit de l’Etat, qui nécessite que les industriels concernés prennent des précautions adaptées aux enjeux, à l’instar des dispositions existantes pour les stocks pétroliers et dans le secteur de la santé.

Par ailleurs, le texte n’est pas prescriptif sur la nature des solutions et les industriels peuvent définir entre eux les conditions dans lesquelles ils entendent, le cas échéant, mutualiser les stocks de références communes.

Enfin, il peut être souligné que le nombre d’entreprises concernées devrait demeurer limité dès lors que le dispositif est circonscrit aux seules entreprises susceptibles d’assurer l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées en armes, matériels de guerre, ainsi qu’en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire. A titre d’exemple, moins de dix entreprises ont été visées par

le dispositif résultant de l’article 49 de la dernière LPM. Si le champ d’application de celui-ci est étendu, il ne devrait pas augmenter, de manière exponentielle, le nombre d’entreprises concernées.

D’autre part, si le périmètre d’application potentiel des dispositions de la mesure de priorisation apparaît particulièrement large, elles ont été conçues pour n’avoir, en pratique, qu’une incidence financière limitée pour les entreprises compte tenu du mécanisme de compensation des préjudices prévu au II de l’article L. 1339-2 et à l’article R. 1339 11 du code de la défense.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

L’extension du dispositif visant à ordonner la constitution de stocks stratégiques n’aura pas d’impact sur les finances publiques dès lors que le principe de non-indemnisation des préjudices relatifs aux coûts de constitution et de l’entretien desdits stocks est conservé.

A contrario, l’obligation, pour l’Etat, de compenser intégralement le préjudice matériel résultant de manière directe et certaine des mesures de priorisation prononcées sur le fondement de l’article L. 1339-2 nouveau du code de la défense est maintenu et l’extension du périmètre du dispositif emportera donc, le cas échéant, un impact budgétaire. Néanmoins, en raison même du caractère conjoncturel et aléatoire du recours à une telle mesure, l’appréciation quantitative de l’indemnisation du préjudice éventuel n’est pas possible a priori.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Le dispositif étendu concerne, d’une part, une entreprise dont l’objet est en lien avec la satisfaction des besoins des forces armées et des formations rattachées et, d’autre part, une autorité administrative, désignée dans la partie réglementaire du code de la défense, en lien avec ces derniers. Celui-ci n’aura dès lors aucun impact sur les collectivités territoriales.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La mise en œuvre des deux dispositifs prévus aux articles L. 1339-1 et L. 1339-2 du code de la défense, dans leur version élargie, demeure facultative pour l’autorité administrative. Ces dispositifs ne sauraient, en ce sens, être considérés comme représentant une charge pérenne pour les services compétents au sein du ministère des armées et des anciens combattants, notamment le service du commissariat des armées ainsi que le service de santé des armées.

En outre, si l’autorité administrative décide d’y recourir, il peut être souligné que ces services disposent déjà d’un certain nombre d’informations susceptibles d’en faciliter l’application, acquises à l’occasion de la passation de marchés avec les entreprises concernées ou, le cas échéant, de l’instruction des demandes d’autorisation de fabrication et de commerce dont seraient titulaires ces mêmes entreprises. Ce lien préexistant entre les destinataires des mesures correspondantes est ainsi de nature à faciliter la tâche de l’administration.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La présente mesure vise tout d’abord à expliciter d’une part les finalités pour lesquelles le dispositif prévu à l’article L. 1339-1 du code de la défense peut être activé en précisant que celui-ci tend à sécuriser l’approvisionnement des forces armées et

formations rattachées « en armes et matériels classés dans les catégories A et B, mentionnés au 1° de l’article L. 2331-2, ainsi qu’en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire » et à permettre d’autre part à l’autorité administrative d’imposer à toute entreprise, et non plus seulement celles titulaires d’une AFCI, la constitution de stocks de matières, de composants, de rechanges, de produits semi-finis stratégiques indispensables à la vie en campagne et relatifs au soutien de l’homme ou au soutien sanitaire.

Elle consiste, par ailleurs, à élargir le périmètre des marchés éligibles à la mesure de priorisation prévue à l’article L. 1339-2 du même code en visant, non plus les seuls marchés de défense et de sécurité, mais tout marché mentionné aux articles L. 1111-2 à L. 1111-5 du code de la commande publique passé avec l’autorité administrative, afin d’inclure tous les marchés destinés au soutien des forces en opération, notamment ceux passés par les services chargés du soutien de l’homme et du soutien sanitaire.

De par son objet, la présente mesure ne présente pas, à l’exclusion des impacts sur les ressources, d’impact environnemental particulier et ne nuit pas aux stratégies environnementales nationales.

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Ainsi que mentionné ci-dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Ainsi que mentionné ci-dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Ainsi que mentionné ci-dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Ainsi que mentionné ci-dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Ainsi que mentionné ci-dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Ainsi que mentionné ci-dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure vise notamment à étendre la possibilité, pour l’autorité administrative, d’ordonner la constitution de matières, de composants, de pièces de rechanges et de produits semi-finis stratégiques. Dans ce cadre, si les stocks prescrits peuvent notamment porter sur des matières premières identifiées comme critiques par le Règlement (UE) 2024/125250 telles que le titane ou le tungstène, ceux-ci apparaissent devoir être visés par le dispositif, en particulier dans une logique d’économie de guerre, dès lors que ces matières sont stratégiques et particulièrement utilisées dans les industries de défense qui fournissent les forces armées et les formations rattachées.

En tout état de cause, l’impact sur ces ressources devrait demeurer limité dès lors, d’une part, que les stocks prescrits doivent être proportionnés au regard de critères fixés par les articles L. 1339-1 et R. 1339-2 du code de la défense (situation économique de chaque entreprise concernée ; besoins des forces armées et des formations rattachées, en cours ou prévisibles, en matériels intégrant la matière, le composant, le rechange ou le produit semi-fini en cause ; conditions générales d'approvisionnement et de conservation, notamment en termes de délais, de la matière, du composant, du rechange ou du produit semi-fini en cause) et ne peuvent excéder un volume correspondant à la couverture des besoins pour une durée de vingt-quatre mois et, d’autre part, que la logique de fond de roulement retenue dans le cadre du dispositif prévu par l’article L. 1339-1 devrait permettre d’assurer leur approvisionnement continu sans augmenter de manière soudaine et exponentielle le volume des ressources requises.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

50 Règlement (UE) 2024/1252 du parlement européen et du conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) n° 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020.

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Les représentants des industriels concernés, appartenant à la Base industrielle et technologique de défense (BITD), ont été précédemment consultés dans le cadre de groupes de travail dédiés, s’agissant des réflexions « économie de guerre », puis préalablement à la mise en œuvre du dispositif de constitution de stocks conformément à l’article L. 1339-1 institué par l’article 49 de la LPM 2024-2030.

Néanmoins, les marchés civils de produits et services courants composant la majorité du soutien du commissariat ne font pas l’objet d’un forum d’échanges dédié, à la différence de ce qui existe entre la Direction générale de l’armement et les fédérations professionnelles spécialisées telles que le Conseil des Industries de Défense Françaises (CIDEF), le Groupement des Industries de Construction et Activités Navales (GICAN) ou le Groupement des Industries de Défense et de Sécurité Terrestres et Aéroterrestres (GICAT), où une comitologie régulière est assurée avec les industriels de la Base industrielle et technologique de défense (BITD), s’agissant des équipements et produits de l’industrie de Défense, objets des marchés de Défense et de Sécurité (MDS).

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Comme le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement. S’agissant d’une mesure liée à la politique de défense nationale, la présente disposition s’appliquera de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris à l’ensemble des collectivités d’outre-mer, sans qu’aucune mention expresse d’application ne soit requise.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application. Néanmoins, les présentes dispositions législatives nécessiteront de modifier, par décret, les dispositions prévues aux articles R. 1339-1 à R. 1339-12 du code de la défense afin d’actualiser les modalités d’application de ces deux dispositifs conformément aux extensions envisagées.

Article 6 – Constitution de stocks stratégiques pour les opérateurs d’importance vitale

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La Revue nationale stratégique actualisée présentée le 14 juillet 2025 pose le diagnostic d’un monde durablement plus dangereux et incertain, au sein duquel la France doit se préparer à un scénario central : la possibilité d’un engagement majeur des forces armées, hors du territoire national, en soutien à un pays européen attaqué.

L’adversaire multiplierait alors ses attaques hybrides sur le territoire français, hexagonal comme ultra-marin, afin de perturber gravement le fonctionnement de la société, briser le consensus autour de l’effort de défense, diminuer le potentiel productif de l’outil industriel, etc.

La préparation à ce scénario central implique donc de relever considérablement la résilience du pays tout entier, afin de garantir la continuité de l’économie et de la société française. Pour ce faire, la Stratégie nationale de résilience (SNR) a été recentrée à l’été 2025 autour de deux priorités, et 11 actions concrètes assorties à un calendrier de mise en œuvre ambitieux. La première priorité de cette SNR recentrée est d’assurer la continuité de la vie économique de la Nation. Elle entend ainsi donner corps aux paragraphes 501, 502 et 503 de la RNS s’agissant de la remédiation aux vulnérabilités d’approvisionnements critiques.

En effet, comme l’ensemble de ses partenaires européens, la France est aujourd’hui dans une situation de vulnérabilité quant à nombre d’approvisionnements critiques, en raison d’une pluralité de facteurs dont on peut principalement retenir :

- Le pouvoir de compétiteurs stratégiques : concentration des réserves mondiales de certaines ressources primaires ; maîtrise quasi-monopolistique d’au moins une opération sur la chaîne de valeur (extraction, raffinage, etc.) ;

contrôle du capital des acteurs de premier plan ; stratégies d’influence auprès d’Etats dont un élément central de la chaîne de valeur dépend ;

- Les flux commerciaux soumis à des risques géopolitiques, notamment dans les détroits clés ;

- Les goulets d’étranglements dans la production d’un élément de la chaîne de valeur et la prédation concurrentielle d’autres acteurs (privés ou étatiques), conduisant à des poussées inflationnistes ou à des perturbations d’approvisionnement.

S’agissant spécifiquement des opérateurs d’importance vitale (OIV), la RNS les intègre pleinement au continuum de sécurité, prévoyant qu’au même titre que les ministères « les OIV définiront et actualiseront la liste des biens vitaux à la continuité de la vie de la Nation. Ils évalueront particulièrement leur niveau de criticité et de dépendance. Ce travail de cartographie a pour finalité de disposer de réserves pour s’assurer d’une autonomie suffisante pendant les premières semaines d’un conflit majeur qui interromprait les voies d’approvisionnement du territoire national, et de garanties d’approvisionnement. Il pourra concerner également la conversion de l’économie civile et des stocks civils. »

Au nombre d’environ 300 à ce jour, les OIV sont actuellement désignés en application principalement de l’article L. 1332-1 du code de la défense. Ce sont donc des opérateurs publics ou privés qui, à raison de leur activité, exploitent des installations « dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation ».

Les dispositions présentées ci-après sont directement issues de ces travaux et visent à préparer le pays au scénario central de la RNS en assurant la disponibilité des ressources nécessaires à la continuité des activités d’importance vitale.

1.1.1. Etats des lieux au niveau national

La fin de la guerre froide s’est accompagnée d’une diminution, en volume ou en valeur, du stockage stratégique opéré par la plupart des Etats, dans un contexte marqué par un ralentissement de la croissance économique et la nécessité d’opérer des choix sous contrainte budgétaire, tant nationale que conventionnelle consécutivement à l’entrée en vigueur des règles dites de Maastricht. Ainsi, à titre illustratif, après le choc pétrolier de 1975, la France a constitué un stock stratégique de matières premières à travers la Caisse Française des Matières Premières (CMFP). Celle-ci avait pour objectif de disposer de 12 mois de consommation nationale. La valeur du stock a culminé en 1983, avec près de 460 millions d’euros de valeurs détenues. Liquidé progressivement, ce stock a disparu à la dissolution de la CMFP en 1997.

La pandémie de Covid-19, l’agression russe en Ukraine, les tensions en mer Rouge, ont, chacune de manière différente, illustré la déstabilisation possible et, le cas échéant, rapide des chaînes de valeur mondiales. En effet, non seulement les flux peuvent s’interrompre brutalement, mais ceux subsistant peuvent voir leurs coûts être majorés du fait de la compétition pour la maîtrise de ressources devenues critiques au cœur de la crise. Les risques géo-économiques pesant sur les approvisionnements essentiels à la continuité de la vie de la Nation sont ainsi nombreux : faillite de fournisseur, perturbation du commerce international, goulet d’étranglement, poussée

inflationniste modifiant les équilibres économiques productifs, mesures de rétorsion commerciale, etc.

Ce phénomène est d’autant plus marqué que, ces trois dernières décennies, la globalisation a renforcé l’éclatement à l’international des processus de production et ainsi contribué à générer de nouvelles interdépendances. Le démembrement des chaînes de valeur comme les délocalisations ont ainsi amplifié un phénomène qui, s’il n’est pas propre à la France, place aujourd’hui notre pays dans une situation de vulnérabilité vis-à-vis d’approvisionnements en provenance de zones géographiques sous tension. Lorsqu’elles sont connues de nos compétiteurs stratégiques, ces vulnérabilités peuvent être entretenues, voire exploitées par ces derniers.

La constitution de stocks stratégiques doit ainsi permettre de réduire cet état de vulnérabilité et reconstituer une « épaisseur stratégique » permettant d’assurer :

- d’une part, la continuité de la vie de la Nation « dans un mode socialement acceptable » au sens du Livre Blanc de 2008 ;

- d’autre part, la capacité de réponse immédiate des pouvoirs publics.

La couverture du besoin de crise par des stocks, ab initio, ne dispensera pas de la nécessaire montée en charge de l’appareil productif pour tenir dans la durée, en ce sens la volumétrie des stocks à constituer est donc appréhendée comme strictement nécessaire à couvrir cette temporalité et donner à la Nation le temps de se mettre en ordre de marche.

Visant à garantir la disponibilité immédiate de certaines ressources (matières premières, produits finis ou semi-finis, composants, etc.) critiques à des processus de production ou de fourniture de services vitaux, la constitution de stocks stratégiques est également une solution à la relative illisibilité des chaînes d’approvisionnement. De fait, si la connaissance des fournisseurs de rang 1, constitués des sous-traitants et fournisseurs directs de l’opérateur, nécessite un travail conséquent mais réaliste, celle des fournisseurs de rang 2 – ce qui inclut les sous-traitants et prestataires des sous-traitants de l’opérateur concerné – relève le plus souvent, même pour de grands groupes industriels, de la gageure.

L’intérêt du stockage stratégique est pluriel. En premier lieu, le stockage permet d’assurer concrètement aux différents opérateurs une garantie quant à la possibilité de continuité des activités d’importance vitale. C’est donc, à cet égard aussi, un outil utile de gestion de crise. En second lieu, le stockage présente une nature qui, par certains aspects, peut être dissuasive. En effet, si la rupture d’approvisionnement est le résultat d’une agression ou d’une action malveillante destinée à contraindre l’expression de la souveraineté nationale, la résilience ainsi renforcée de la Nation est un signal fort d’efficacité de notre défense. Enfin, le stockage présente un intérêt

économique. En sortie de crise, les goulets d’étranglement ou les poussées inflationnistes peuvent être de nature à compromettre l’économie générale des activités productives. L’existence de stocks permet alors la poursuite de l’activité à des conditions de rentabilité acceptable.

1.1.2. Dispositifs de stockage stratégique existant déjà au plan national ➢ Stocks stratégiques de produits pétroliers

La France dispose de stocks d’hydrocarbures, gérés par la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS). Créée en 1988 à l’initiative des opérateurs pétroliers, la SAGESS a pour objet de constituer et conserver des stocks stratégiques de produits pétroliers, permettant ainsi à ses actionnaires de déléguer leur obligation. Depuis 1928 la loi française impose en effet de disposer en permanence de trois mois de stocks pétroliers. L’Union européenne ou l’Agence internationale de l’énergie ont adopté le même type de réglementations.

Société de droit privé, la SAGESS dispose de stocks adossés à un système de gestion de crise qui permet, sur injonction de l’Etat, leur mise à disposition des opérateurs pétroliers. Les volumes de produits stockés sont définis en qualité et en quantité en tenant compte des prescriptions techniques légales, de l’utilité en temps de crise pour les opérateurs et des moyens de la SAGESS dans le cadre d’un dialogue avec le Comité Professionnel des Stocks Stratégiques Pétroliers. Ce dernier, créé par la loi pétrolière n°92-1443 du 31 décembre 1992, est une entité dotée d’un Conseil d’administration composé de 13 administrateurs représentant les différentes organisations professionnelles pétrolières, ainsi que des représentants des ministères de tutelle (Ministère de l’Economie avec la DGCCRF, Ministère du Budget), d’un Commissaire du Gouvernement (Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer) et d’un Contrôleur général économique et financier (Ministère des Finances).

Les acquisitions de produits pétroliers par la SAGESS s’effectuent par appels d’offres postés sur son portail professionnel.

➢ Stocks stratégiques médicamenteux

En ce qui concerne les stocks stratégiques de produits de santé, c’est l’Unité Etablissement pharmaceutique, au sein de Santé publique France, qui gère le stock stratégique de médicaments et produits de santé pour le compte de l’État. Son rôle est d’acquérir, stocker et organiser, le cas échéant, la distribution des produits nécessaires prévus par les plans nationaux de réponse aux menaces sanitaires (article L. 1413-4 du code de la santé publique).

Ces stocks sont répartis sur le territoire national selon un schéma directeur de stockage et de distribution permettant à la fois de les sécuriser et de proposer une répartition sur le territoire. Ces stocks sont détenus au sein :

- d’une plateforme nationale, qui appartient à Santé publique France ;

- de plateformes de stockage situées dans chacune des 7 zones de défense exerçant à la fois un rôle de stockage permanent et de stockage temporaire en cas de situation sanitaire exceptionnelle ;

- le cas échéant d’un réseau départemental d’établissements de répartition pharmaceutique.

Le stock stratégique de l’État représente 38 000 palettes contenant :

- des médicaments : antiviraux, antidotes, antibiotiques, etc. ;

- des dispositifs médicaux : masques chirurgicaux, équipements de protection individuelle (EPI), etc.;

- du petit matériel : portoirs, limes, pipettes, etc. ;

- des consommables : compresses, etc.

En outre, l’EPRUS (Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires) créé par la loi n°2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur a pour mission, d’une part, de gérer et animer la réserve sanitaire (moyens humains), et, d’autre part, d’acquérir, fabriquer, importer et distribuer des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves. Aujourd’hui, l’EPRUS a été intégré à Santé publique France (loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé). Par ailleurs, dans le contexte de l’épidémie de grippe A (H1N1), l’instruction du 2 novembre 2011, modifiée le 27 juin 2013, relative à la préparation de la réponse aux situations exceptionnelles dans le domaine de la santé, a distingué deux catégories de moyens de réponse au sein du secteur hospitalier :

- les équipements tactiques, dont doivent disposer les établissements de santé sièges de SAMU ou de SMUR pour assurer la gestion des situations sanitaires exceptionnelles (postes sanitaires mobiles, respirateurs mobiles, moyens de décontamination, de communication, etc.) ;

- les équipements stratégiques, que l’État maintient en renfort, notamment dans les cas où la réserve sanitaire est mobilisée.

➢ Loi de programmation militaire 2024-2030

La notion de stockage stratégique est consacrée dans la loi de programmation militaire (LPM) 2024-2030, promulguée le 1er août 2023. L’article 49 de cette loi institue au sein du titre III du livre III de la première partie du code de la défense un chapitre IX « Dispositions relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées ». En application de ces dispositions, « l’autorité administrative, après consultation de l’entreprise concernée, peut ordonner, par arrêté, à toute entreprise titulaire de l’autorisation mentionnée à l’article L. 2332-1 la constitution d’un stock minimal de matières, de composants, de rechanges ou de produits semi-finis stratégiques dont elle est tenue d’assurer le réapprovisionnement continu au fur et à mesure de leur utilisation pour les besoins de ses activités, et ordonner la communication des informations strictement nécessaires pour s’assurer du respect de cette obligation. »

En effet, en matière militaire, le législateur a retenu un tel dispositif notamment après que la livraison d’équipements militaires à l’Ukraine a mis en lumière la relative faiblesse de nos stocks pour certains équipements ou munitions, et la difficulté pour la base industrielle et technologique de défense (BITD) française, sans évolution de son modèle actuel, à produire à très brève échéance de tels matériels.

De telles dispositions s’inscrivent aussi dans le souhait du Président de la République, exprimé à l’occasion de son discours aux armées du 13 juillet 2022, d’entrer dans une économie adaptée au retour de la guerre sur le sol européen : « Pour répondre à ce besoin que la Nation va avoir de continuer à s’équiper, parfois d’aider certains de nos amis ou alliés à s’équiper eux-mêmes, nous devons structurer une économie française et européenne dans laquelle les modèles, les rythmes, les standards doivent être envisagés selon, si je puis dire, un solfège différent. […] nous allons devoir investir parfois plus vite, plus fort et les industriels devront répondre à ces besoins. […] La très grande sophistication et la personnalisation de nos systèmes qui font notre force […] sont parfois causes de délais de développement et de production considérables […]. Reconstituer plus vite et plus fort certains stocks, savoir produire davantage des matériels qui sont adaptés à ce retour de la guerre de haute intensité sur notre sol, réinterroger certains choix d’innovation pour remettre en quelque sorte en équilibre, en tension, des objectifs qui peuvent rentrer en concurrence : l’innovation la plus extrême et les délais, la capacité à les produire en masse le plus vite possible. C’est pourquoi nous devons à chaque instant garder l’avantage technologique et tactique, tout en sécurisant les chaînes de sous-traitance et les approvisionnements en matières premières et maintenir les compétences nécessaires ».

1.1.3. Un outil absent du dispositif actuel de sécurité des activités d’importance vitale (SAIV)

Comme de nombreux acteurs, les OIV, sont exposés au risque de ruptures d’approvisionnement et à l’interruption de leur processus de production et ce, dans un nombre désormais très varié de secteurs d’activités. Or, il n’existe pas, à ce stade de disposition traitant spécifiquement de leurs stocks dans le dispositif de sécurité des activités d’importance vitale.

Une menace ou une crise de toute nature peut ainsi exiger un surplus exceptionnel de demande, en aval, d’un bien ou d’un composant essentiel à la protection, à la santé de la population ou à la continuité de services considérés comme vitaux et indispensables pour l’Etat et la Nation. La directive dite « REC » - pour « Résilience des entités critiques » - prévoit ainsi que les opérateurs qui y sont assujettis devront réaliser une analyse de leurs vulnérabilités d’approvisionnement.

S’il n’était pas demandé aux opérateurs de réaliser de stockages stratégiques pour leur activité d’importance vitale, certaines obligations pouvaient toutefois déjà exister : les sites les plus sensibles – désignés formellement points d’importance vitale par arrêté ministériel - sont concernés par l’arrêté du 5 juillet 1990 fixant les consignes générales de délestage sur les réseaux électriques. Ce décret, qui permet d’identifier les opérateurs ne devant pas être affectés par un délestage des réseaux électriques, exige en contrepartie que lesdits établissements disposent de moyens leur permettant de disposer d’une certaine autonomie énergétique. En effet, si les opérateurs peuvent être identifiés comme non-délestables par les préfets de département qui établissent les listes, ils doivent prouver qu’ils ont envisagé d’autres solutions dans le cas où les opérations de délestage ne s’avéreraient pas suffisantes. A ce titre, durant l’hiver 2022 au cours duquel d’importantes tensions d’approvisionnement énergétiques ont eu lieu en Europe, des plans de délestage ont été préparés par les autorités françaises. Il avait alors été demandé aux préfets de département d’assurer l’approvisionnement énergétique de l’ensemble des points d’importance vitale du territoire, pour la raison qu’ils contribuent, comme explicité dans le décret de 1990 à « la satisfaction des besoins essentiels de la nation » et le « maintien d’un service prioritaire ». Toutefois, et à ce titre, il a été demandé aux opérateurs de prouver la réalisation de travaux de planification afin de s’assurer une autonomie d’approvisionnement.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1. Sur le principe de constitution de stocks stratégiques

En 201151, le Conseil constitutionnel a jugé que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation », au premier rang desquelles figurent l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire, qui en sont la finalité, mais également la protection du secret de la défense nationale et la libre disposition de la force armée, sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Lorsqu’il entend porter une atteinte à d’autres exigences constitutionnelles, telle que la liberté d’entreprendre qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 178952, au même titre que la liberté contractuelle, il appartient au législateur d’opérer une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles qu’il entend défendre et celles auxquelles il est porté atteinte telle qu’il n’en résulte pas de déséquilibre entre ces exigences compte tenu de l’objet des dispositions concernées.

Ainsi, des restrictions peuvent être apportées à la liberté d’entreprendre, qui n’est ni générale, ni absolue dès lors qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi53

.

Un même raisonnement est mis en œuvre par le Conseil constitutionnel lorsqu’il s’agit de porter atteinte au droit de propriété des opérateurs auxquels le dispositif projeté s’applique : en l’absence de privation, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi54 .

Ainsi le Conseil a-t-il pu estimer que les dispositions autorisant les agents des impôts à procéder à des tests de contrôle des procédures de traitement automatisé de la comptabilité d’une entreprise « sans prévoir une indemnisation pour privation temporaire de jouissance du matériel de l’entreprise » sont conformes à la Constitution, étant précisé qu’ « aucune règle constitutionnelle n’impose l’indemnisation des sujétions subies par une entreprise du fait du contrôle fiscal »

55

.

En outre, lorsqu’il met à la charge d’opérateurs privés identifiés des obligations qui se traduisent par un engagement des ressources de l’opérateur, le juge constitutionnel vérifie si, à travers la différence de traitement ainsi instituée, le législateur « n’a pas reporté sur des personnes privées des dépenses qui, par leur nature, incomberaient à l’Etat »

56. Ce faisant, le Conseil s’assure que la charge n’est pas sans lien avec les 51 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011 ; plus récemment décisions du Conseil constitutionnel n° 2021-924 QPC du 9 juillet 2021 et 2023-851 DC du 21 juin 2023.

52 Décision du Conseil constitutionnel n° 98-401 DC du 10 juin 1998.

53 Pour un exemple : décision du Conseil constitutionnel n° 2013-318 QPC du 7 juin 2013.

54 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-141 QPC du 24 juin 2011.

55 Décision du Conseil constitutionnel n° 81-133 DC du 30 décembre 1981.

56 Décision du Conseil constitutionnel n° 2020-882 QPC du 5 février 2021.

activités de l’opérateur et se justifie par un motif d’intérêt général57 . C’est

manifestement le cas dans la mesure proposée, qui impose à un opérateur une charge dans un domaine concurrentiel qui n’incombe pas par nature à l’Etat et qui n’est de toute évidence liée à son activité d’importance vitale et se justifie par un motif impérieux d’intérêt général de continuité de la vie de la Nation en cas d’engagement majeur sur ou en dehors du territoire national.

De surcroît, s’agissant de l’indemnisation de la charge, le juge constitutionnel admet un aménagement par le législateur lorsqu’un motif d’intérêt général le justifie58 ,

aménagement qui peut aller, le cas échéant, à son exclusion « à condition qu’il n’en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d’actes fautifs ainsi qu’au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l’article 16 de la Déclaration de 1789 »

59

.

Il peut en dernier lieu être rappelé que, saisie de dispositions similaires dans le cadre du précédent projet de loi de programmation militaire, l’Assemblée générale du Conseil d’Etat a estimé que le mécanisme prévu s’agissant des entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD) : « répond à un objectif d’intérêt général, qui est de garantir la continuité de l’exécution des missions des forces armées en sécurisant leur approvisionnement, et que, compte tenu de ce qui a été indiqué précédemment, l’absence d’indemnisation des coûts de constitution et d’entretien des stocks prescrits ne porte pas à l’exercice du droit de propriété une limitation se heurtant à un obstacle de nature constitutionnelle ou conventionnelle60 ».

1.2.2. Sur l’infraction pénale

Lorsque le législateur décide d’instituer une nouvelle infraction pénale, il lui appartient de tenir compte de principes constitutionnels résultant principalement, dans un premier temps, de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Ces principes imposent donc de n’instituer que des peines strictement nécessaires61 ,

le Conseil constitutionnel s’assurant de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance.

57 Décision du Conseil constitutionnel n° 2019-821 QPC du 24 janvier 2020.

58 Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-479 QPC du 31 juillet 2015.

59 Décision du Conseil constitutionnel n° 2023-853 DC du 26 juillet 2023.

60 Avis du Conseil d’Etat réuni en Assemblée générale, Avis sur un projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, n° 406858 des 23 et 30 mars 2023.

61 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011.

Les peines encourues doivent également être proportionnées aux manquements constatés. Dans ce cadre, dans le même raisonnement que s’agissant de la nécessité, le Conseil constitutionnel se bornera à apprécier l’absence de disproportion manifeste afin de ne pas s’immiscer dans l’opportunité dont bénéficie le législateur62 .

La peine retenue pour la sanction de la méconnaissance par un opérateur de son obligation de constitution de stocks stratégiques répond pleinement à ces principes, le montant maximum de 150.000 euros prévu étant identique aux sanctions prévues à l’article L. 1332-7 du code de la défense pour la méconnaissance d’autres dispositions comparables dans leur objet comme dans l’intensité de l’obligation qu’elles prévoient applicables aux OIV.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les articles 36 et 52 du TFUE autorisent notamment les Etats membres à adopter des dispositions législatives, réglementaires et administratives instituant des restrictions à certaines libertés garanties dans l’ordre juridique européen, lorsqu’elles sont justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

En outre, il apparaît que la sécurité publique peut être invoquée tant pour des raisons de sécurité intérieure que de sécurité extérieure. C’est à chaque Etat membre qu’il revient de démontrer que les mesures qu’il impose sont justifiées. Dans l’arrêt n° 72/83 du 10 juillet 1984, Campus Oil, la CJUE a ainsi validé une mesure nationale dérogeant à l’article 34 du TFUE pour des raisons de sécurité publique, qui imposait aux importateurs de pétrole de s’approvisionner, à concurrence de 35 % de leurs besoins, auprès d’une compagnie pétrolière nationale, en respectant des prix fixés par le gouvernement.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

D’autres pays disposent d’une règlementation sur la constitution de stocks stratégiques

De nombreux pays disposent dans leur cadre législatif d’obligations pour certains opérateurs en plus des seuls services étatiques à réaliser des stockages stratégiques.

Dans le cadre de l’élaboration de la présente étude d’impact, il a été fait le choix de présenter l’exemple des Etats-Unis, de la Suisse ainsi qu’une vue générale de l’actualité du sujet au Japon et en Allemagne.

62 Décision du Conseil constitutionnel n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 ; ex. a contrario, décision du Conseil constitutionnel n° 2016-744 DC du 29 décembre 2016

1.4.1. L’exemple américain

Les Etats-Unis organisent leurs réserves critiques à travers le Stockpiles Act, voté en 1939. Il s’agit d’immobiliser un nombre défini de matières premières stratégiques et critiques pour les activités militaires, l’industrie et les besoins civils essentiels.

L’objectif est de répondre aux besoins matériels exprimés dans les scénarios de planification formulés, en quantité et qualité, sur une période donnée, selon différentes typologies de conflit.

Ainsi, pour l’année fiscale 2023 et dans le cadre du Stockpiles Act, le total des ressources budgétaires, pour l’achat de matières premières et la gestion courante des activités liées était de 590 millions de dollars.

Par ailleurs, l’Executive Order 14017, signé par le Président Joe Biden le 24 février 2021, semble être le point de départ d’une revitalisation de la politique des stocks stratégiques outre-Atlantique. À travers ce décret présidentiel, l’administration américaine a ainsi enclenché une évaluation sur 100 jours des chaînes de valeurs stratégiques de l’économie du pays. Les conclusions de cette enquête administrative ne sont pas accessibles et demeurent sujettes à la protection du secret par le département de la Défense américain. Toutefois, la seule commande de cette évaluation interne témoigne de l’actualité et de la pertinence d’une réflexion stratégique et, le cas échéant, d’adaptations concrètes de la législation en vigueur, relatives à la sécurisation des chaînes de valeur par la constitution de stocks stratégiques.

Dans le cas américain, le stock stratégique est sous l’autorité directe du Président des États-Unis, qui est responsable de son actualisation et de la libération des stocks.

Toutefois, le Congrès assure aussi un contrôle continu sur l’état des stocks et doit être avisé de tout changement opéré par le Président.

Comme déjà mentionné, aucun montant ni aucun seuil d’activation de quelque dispositif que ce soit ne sont communiqués.

1.4.2. L’exemple suisse

La Confédération helvétique a donné une double base juridique à son stockage stratégique :

- Une base constitutionnelle, avec l’article 102 de la Constitution de la Confédération qui est relatif à « l’approvisionnement du pays ». L’article en question est rédigé comme suit : « La Confédération assure l’approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force

ou à une grave pénurie à laquelle l’économie n’est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Elle prend des mesures préventives. Elle peut, au besoin, déroger au principe de la liberté économique ».

- Une base légale, notamment à travers la loi sur l’approvisionnement du pays, révisée le 17 juin 2016.

C’est l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique (OFAE) qui est chargé de mettre en œuvre cette politique. L’approvisionnement, et donc le stockage, sont d’abord de la responsabilité du secteur privé, puis ensuite d’Offices fédéraux spécialisés (chaque secteur d’activité dispose du sien) et, en dernier ressort, de l’OFAE lui-même. Le principe de subsidiarité est donc la règle : en effet, les articles 7 et 8 de la loi de 2016 permettent à la confédération helvétique d’obliger un opérateur fournissant ce qui est considéré par la confédération comme des biens vitaux (Article 4) à réaliser des contrats de stockage obligatoire. Dans le cas où l’opérateur refuse de réaliser et de mettre en œuvre le contrat, celui-ci se voit imposé par l’OFAE.

Les dispositions s’articulent comme suit :

Article 7 - Principes

« 1. Le Conseil fédéral peut rendre obligatoire le stockage de certains biens vitaux.

2. L’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE) conclut avec les entreprises concernées un contrat réglant le stockage des biens de ce type.

3. Si aucun contrat n’est conclu dans un délai raisonnable, l’OFAE en impose la conclusion par voie de décision. Le Conseil fédéral peut au surplus instaurer un régime de permis d’importation pour les biens dont le stockage est obligatoire. »

Article 8 - Obligation de conclure un contrat

« 1. Toute personne qui importe, fabrique ou transforme des biens vitaux ou qui les mets sur le marché pour la première fois est tenue de conclure un contrat.

2. Le Conseil fédéral détermine le cercle des entreprises concernées.

3. L’OFAE peut exempter de la conclusion d’un contrat les entreprises qui ne contribueraient que faiblement à garantir la sécurité de l’approvisionnement. »

La confédération helvétique prévoit de libérer les réserves obligatoires si une pénurie grave affecte un ou plusieurs produits stockés, ou lors d’une forte pénurie généralisée.

Le système de stockage suisse est donc orienté pour fournir à l’appareil productif les moyens de son fonctionnement, même en cas de pénurie. L’OFAE impose ainsi à près

de 300 entreprises de constituer des réserves obligatoires. La propriété des stocks est acquise aux entreprises concernées.

Très concrètement, la Suisse peut compter sur des réserves alimentaires, énergétiques, médicamenteuses et industrielles. Selon la nature du produit stocké, des critères de volume ou de couverture faute d’approvisionnement sont prévus. Ainsi, la confédération helvétique dispose en tout temps de deux à quatre mois de consommation de riz et de blé ; trois à quatre mois de consommation de produits pétroliers ; l’équivalent de recharge pour deux réacteurs nucléaires en barres d’uranium ; trois à six mois de couverture des besoins en antibiotiques, en analgésiques ou en vaccins ; 80 tonnes de granulés plastiques pour la production de films à usage alimentaire ou médical ; 6000 tonnes de l’éthanol nécessaire pour la production de désinfectant.

Ces dernières années, le stockage stratégique suisse a été tendanciellement réduit.

Toutefois, les crises sanitaires, énergétiques et militaires - agression russe en Ukraine -ont renouvelé l’intérêt de l’administration, de la classe politique et de la société helvétique pour le stockage stratégique. Un rapport fédéral analysant la dépendance des chaînes d’approvisionnement en biens essentiels a ainsi été publié en octobre 2024 et de nombreuses mesures sectorielles ont été adoptées ces trois dernières années pour augmenter les objectifs et les capacités de stockage.

1.4.3. Actualité du sujet dans d’autres pays (Japon, Allemagne) Au Japon, la « International Resource Strategy » de mars 2020 a créé un dispositif de stockage visant 34 minerais essentiels, pour une période pouvant aller jusqu’à 180 jours.

Plus récemment, le 14 juin 2023, l’Allemagne a adopté sa première Stratégie nationale de sécurité (« Robust. Resilient. Sustainable. Integrated Security for Germany ») dans laquelle le gouvernement fédéral souligne la nécessité d’« encourager les entreprises, avec les incitations adéquates, à réaliser des stocks stratégiques de matières premières et à accumuler des réserves stratégiques ».

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Ainsi qu’en témoigne l’état des lieux rappelé au point 1, l’évolution de la menace et les crises récentes ont démontré les difficultés à se procurer certains biens ou matières destinés à réagir à une crise à revenir à une situation normale d’exploitation. Ce

second cas fait notamment référence à la situation dans laquelle, postérieurement à la survenue d’une crise et alors qu’une éventuelle reprise économique, au bénéfice de l’ensemble des opérateurs œuvrant dans le même secteur, se profile, celle-ci entraîne une hausse brutale de la demande d’un bien ou d’une matière critique. Il en résulte alors un phénomène de « goulet d’étranglement » dans la chaîne d’approvisionnement.

La préparation au scénario central développé dans la Revue nationale stratégique de 2025 impose de réagir afin d’améliorer durablement le niveau de résilience des infrastructures les plus critiques pour la vie de la Nation.

Les expériences passées, résultant particulièrement de l’épidémie de covid-19 ont permis d’objectiver les difficultés d’approvisionnement et la dépendance de certains opérateurs à des fournisseurs parfois en situation de monopole et qui sont donc sollicités fortement pendant et après la crise. Si les cas envisagés n’ont, par nature, pas vocation à être rendus publics et sont nécessairement classifiés, il peut être évoqué des besoins :

- dans la distribution de certains produits agricoles essentiels, impliquant notamment l’acquisition et la transformation d’engrais azotés;

- dans la fabrication et la livraison de composés électroniques de pointe ;

- dans le traitement et la potabilisation de l’eau ;

- dans les équipements de protection individuelle destinés au personnel de l’opérateur ;

- dans l’acquisition et le transport de groupes électrogènes ;

- dans l’acquisition d’antibiotiques à large spectre, dans un cadre distinct de celui prévu dans le code de la santé publique.

A ce titre, une liste des biens vitaux est en cours de consolidation auprès de chaque ministre coordonnateur afin de prioriser, le cas échéant, les stocks à constituer.

Dans la même logique que celle qui a présidé à l’adoption des dispositions figurant dans le code de la défense et issues de la loi de programmation militaire 2024-2030 (dispositions relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées), il appartient donc au législateur d’intervenir afin de permettre aux autorités compétentes d’imposer, dans certains cas, des sujétions à certains opérateurs d’importance vitale afin que ces derniers sécurisent, pour un motif d’intérêt général, leur chaîne d’approvisionnement et de production dans le strict objectif d’assurer la continuité de leur activité en cas de rupture subie de cette chaîne.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les lacunes et difficultés développées dans le paragraphe précédent peuvent être réduites en imposant, dans certains cas, de sécuriser une chaîne d’approvisionnement sur une durée maximale de six mois.

La nature et l’ampleur du stockage seraient déterminées au cas par cas, en concertation avec l’opérateur, afin de ne pas constituer une charge disproportionnée mais tout en poursuivant l’objectif de rehausser le niveau de résilience de l’opérateur concerné.

Cette disposition est avant tout pensée comme une disposition d’urgence et de dernier recours. La constitution de ce stock sera intrinsèquement liée à l’activité d’importance vitale de l’opérateur : il a donc vocation à pallier une potentielle pénurie de produits ou de biens pouvant affecter de manière directe la continuité d’activité de l’opérateur d’importance vitale.

Il s’agit ainsi d’un objectif d’intérêt général qui participe à la résilience de la Nation en cas de conflit de toute nature.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

L’objectif principal, mentionné supra, a, dans un premier temps, été envisagé sous un angle non dissuasif et laissé à l’appréciation des opérateurs.

Ce point pouvait soit être mentionné dans les différents documents de planification applicables aux opérateurs (directives nationales de sécurité qui couvrent chacun des 22 secteurs d’activité actuels), soit résulter d’un engagement contractuel impliquant l’Etat.

Toutefois, ni l’une ni l’autre solution n’ont paru suffisantes pour répondre au besoin initial et vital, lié à l’évolution de la menace décrite dans la Revue nationale stratégique présentée en juillet 2025 par le Président de la République.

Il est donc apparu au cours des travaux menés de longue date avec l’ensemble des acteurs de la sécurité des activités d’importance vitale que seule une mesure coercitive permettant, en dernier recours lorsque l’opérateur décide de ne pas coopérer, de garantir la sécurité de ses approvisionnements divers et variés, serait susceptible de produire les effets attendus.

La particularité de la sécurisation des activités d’importance vitale en France reposant principalement sur un dialogue opérateur – qui doit en assumer la charge « à ses frais », la mesure proposée rentre pleinement dans cette logique de dernier recours.

3.2. OPTION RETENUE

A l’instar des exemples déjà évoqués supra sur les dispositifs imposant à des opérateurs publics ou privés de constituer des stocks vitaux ou d’assurer la continuité d’activité des secteurs critiques, il a été privilégié de retenir une disposition législative très proche de celle concernant la Base industrielle et technologique de défense (BITD).

Il a donc été retenu un dispositif robuste et proportionné, impliquant un réel dialogue entre l’opérateur et l’autorité administrative et imposant à cette dernière de tenir compte de la réalité du marché et de la capacité de l’opérateur. Il serait en effet disproportionné et contraire à l’objectif poursuivi que d’imposer des mesures financièrement insoutenables.

Concrètement, il appartiendra dans un premier temps au Premier ministre, sur proposition du ministre coordonnateur concerné et en concertation avec l’opérateur visé, d’imposer la constitution d’un stock minimal de toute matière, tout composant, toute rechange ou tout produit fini ou semi-fini stratégique indispensable à la continuité de l’activité de l’opérateur. Par « produit fini ou semi-fini stratégique », il est entendu tout produit avec lequel ou à partir duquel un opérateur d’importance vitale exerce l’activité d’importance vitale ayant justifié sa désignation. Un produit semi-fini nécessitera une transformation par l’opérateur avant que celui-ci ne l’intègre dans son processus productif, tandis qu’un produit fini sera directement employable par l’opérateur dans celui-ci. Dans le respect du secret de la défense nationale et par référence aux secteurs cités dans la directive « REC », il peut par exemple être mentionné l’exemple de produits servant à la réparation d’infrastructures de transport, ou de production ou d’acheminement de l’énergie ou bien, à nouveau de potabilisation de l’eau.

Ce stock minimal, correspondant à une capacité de maintien d’activité pendant une durée qui ne pourra excéder six mois, devra être réapprovisionné au fur et à mesure de son utilisation. En d’autres termes, l’opérateur devra, à tout moment, pouvoir justifier de la réalité de ce stockage stratégique.

Il ne s’agira pas d’imposer aux opérateurs des mesures disproportionnées et inatteignables qui nuiraient, à la pérennité de l’opérateur, ce qui serait orthogonal avec les objectifs poursuivis par la mesure de stockage stratégique. Ainsi est-il prévu

que le Premier ministre tienne compte d’un certain nombre de facteurs liés à l’opérateur, à la réalité du marché, à la dynamique des prix.

Par ailleurs, ce stock ne sera pas immuable sur le long cours : l’utilisation du stock minimal pourra être soumis à autorisation, laquelle autorisation précisera les conditions de retour au stockage minimal imposé.

En contrepartie des garanties importantes prises en compte par la puissance publique, celle-ci ne sera pas tenue d’indemniser la constitution du stock par l’opérateur.

En définitive, la charge qui sera imposée à l’opérateur non seulement sera directement liée à son activité mais en outre sera proportionnée à ses besoins et capacités.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

L’adoption de la mesure s’inscrira dans les dispositions applicables aux opérateurs d’importance vitale, figurant aujourd’hui aux articles L. 1332-1 et suivants du code de la défense, consacrés à la défense économique dans le cadre de la mise en œuvre de la défense non militaire de la Nation et qui participe aux objectifs déjà rappelés issus des travaux portant sur la Revue nationale stratégique rénovée en 2025.

Il est ainsi prévu d’insérer un article L. 1332-6-1 AA dans la section 1 du chapitre II du titre III du code de la défense, relative aux dispositions générales applicables aux opérateurs d’importance vitale et de compléter l’actuel article L. 1332-7 du même code par l’infraction matérialisée par la méconnaissance des obligations découlant de la mesure de constitution du stock.

Le cadre constitutionnel également détaillé précédemment permet l’adoption de cette mesure essentielle pour notre Nation. En effet, les sujétions prévues pour les OIV sont proportionnées aux objectifs poursuivis en prévoyant un certain nombre de garanties et un encadrement strict de leur mise en œuvre.

Ainsi, les atteintes portées au droit de propriété des opérateurs, à leur liberté d’entreprendre et leur liberté contractuelle sont justifiées par un motif essentiel d’intérêt général.

Ces atteintes sont, comme rappelé, proportionnées à l’objectif ainsi poursuivi. Et les charges qui en découlent ne se matérialisent pas en l’imposition d’obligations qui entraîneraient une rupture d’égalité devant les charges publiques.

Enfin, s’il est prévu un aménagement de l’engagement de la responsabilité de l’Etat, celle-ci est motivée par un motif d’intérêt général déjà décrit de résilience de la Nation dans un contexte conflictuel et est le corollaire de l’obligation de constitution de stocks stratégiques.

En revanche, cet aménagement n’implique aucunement que la responsabilité de la puissance publique soit exclue « au cas où une décision légalement prise sur leur fondement causerait un préjudice indemnisable »

63

.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen La résilience des entités critiques – dénommée en droit national sécurité des activités d’importance vitale – est régie par la directive (UE) 2022/2557 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 sur la résilience des entités critiques, et abrogeant la directive 2008/114/CE du Conseil, dite « REC ». Cette directive, qui doit être transposée en droit national par le projet de loi dit « Résilience », prévoit :

- en son considérant 18, que : « des crises majeures, telles que la pandémie de COVID-19, ont mis en lumière l’importance de garantir la sécurité de la chaîne d’approvisionnement et ont montré comment sa perturbation peut avoir des incidences économiques et sociétales négatives dans un grand nombre de secteurs et au-delà des frontières. Par conséquent, les États membres devraient également tenir compte des effets sur la chaîne d’approvisionnement, dans la mesure du possible, lorsqu’ils déterminent la mesure dans laquelle d’autres secteurs et sous-secteurs dépendent du service essentiel fourni par une entité critique » ;

- en son article 13, que les Etats membres veillent à ce que les entités critiques prennent des mesures nécessaires pour « se rétablir d’incidents, en prenant dûment en considération des mesures assurant la continuité des activités et la détermination d’autres chaînes d’approvisionnement, afin de reprendre la fourniture du service essentiel ».

En outre, le règlement (UE) 2024/1252 du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020, dit « CRMA », prévoit diverses obligations visant à s’assurer que l’Union européenne dispose notamment (en son article 5), à l’horizon 2030 :

- d’une capacité d’extraction de certains minerais critiques de 10 % de la 63 Décision du Conseil constitutionnel n° 89-267 DC du 22 janvier 1990.

consommation annuelle de matières premières stratégiques de l’Union ;

- d’une capacité de transformation de l’Union permettant de produire des quantités satisfaisant au moins 40 % de la consommation annuelle de matières premières stratégiques de l’Union ;

- d’une capacité de recyclage permettant de produire des quantités satisfaisant au moins 25 % de la consommation annuelle des matières premières stratégiques de l’Union.

Si certaines matières visées par le présent article pourraient également être concernées par les dispositions du CRMA, il peut être relevé que celui-ci s’applique moins aux opérateurs qu’aux Etats membres eux-mêmes – qui sont par exemple tenus de constituer des stocks stratégiques aux termes de l’article 22 du règlement – et qu’aucune disposition du règlement ne fait obstacle à ce que les Etats membres contraignent certains opérateurs à la constitution de stocks.

La disposition envisagée, qui relève de la sécurité nationale et en cela de la compétence des Etats membres, n’entre donc pas en contradiction avec le droit européen. Il peut en outre être relevé que les articles 36 et 52 du TFUE autorisent les Etats membres à adopter des dispositions législatives, réglementaires et administratives instituant des restrictions au fonctionnement du marché intérieur lorsqu’elles sont justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Les impacts macroéconomiques sont nuls ou insignifiants. La constitution de stocks stratégiques vise à remédier aux vulnérabilités critiques d’approvisionnement. En ce sens, il peut être anticipé un léger surcroît d’importation des biens ou matières ainsi stockés à la phase d’amorçage, contribuant temporairement au déséquilibre de la balance commerciale sur les segments visés. Sur des marchés intégrés et mondialisés, l’alignement offre / demande écarte le risque inflationniste de ces dispositions.

S’agissant des impacts sur l’emploi, la mise en œuvre de ces dispositions pourrait donner lieu à des créations de poste dans les domaines de la logistique et de la manutention. En tout état de cause, le caractère mesuré et proportionné de ces dispositions ne permet pas d’envisager de réel impact autre que ceux développés ici et dont l’ampleur estimée est faible voire inexistante au plan macroéconomique.

S’agissant des impacts sur la compétitivité, la résilience économique et la garantie de continuité des services essentiels constituent dorénavant un atout pour attirer des investissements sur le territoire national.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La constitution de stocks stratégiques par un OIV aura des impacts différenciés, suivant deux variables principales : le coût de constitution du stock (prix d’acquisition unitaire multiplié par le volume nécessaire) ; le coût de stockage et de logistique. Le coût de reconstitution du stock est quant à lui estimé faible dans la mesure où les produits ou matières stockés seront, le plus souvent, valorisées directement par emploi dans le circuit de production ordinaire, dans une logique de gestion dite « First In First Out » (FIFO). Les deux variables principales (coût de constitution du stock ; coût de stockage et de logistique) varieront au cas par cas, suivant le prix du bien sur le marché, le volume nécessaire, les capacités de stockage préexistantes ou devant être déployées, la nature du bien pouvant impliquer des mesures de sécurité ou de conservation spécifiques, etc. Afin de ne pas faire peser de charges excessives de nature à nuire à la compétitivité de l’entreprise, la prise en compte de sa situation économique et financière sera systématique et préalable à toute mesure de stockage.

La possibilité de mutualiser certains coûts entre opérateurs visés par un même besoin de stockage est, par ailleurs, prévue dans le texte.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Les dispositions prévues n’ont, par elles-mêmes, aucun impact sur les professions réglementées.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La mesure proposée n’aura aucun impact budgétaire en l’absence d’indemnisation des opérateurs concernés pour la constitution et l’entretien des stocks imposés.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Les dispositions prévues n’ont, par elles-mêmes, aucun impact sur les collectivités territoriales qui pourraient, le cas échéant, être concernées en tant qu’opérateur

entrant dans le champ d’application de la législation sur la sécurité des activités d’importance vitale.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La mise en œuvre de ces dispositions est facultative pour l’autorité administrative. Elle ne saurait donc être considérée comme une charge pérenne. Dans le cas – probable – où elle y aurait recours, cette charge serait uniquement constituée des travaux préparatoires à la mesure concernée, assurés par les services du ministre coordonnateur du secteur d’activité, dans le cadre de leur activité courante liée à la sécurité des activités d’importance vitale au sein des services des hauts-fonctionnaires de défense et de sécurité.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact sur le changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La constitution de stocks stratégiques n’est pas une fin en soi. Il s’agit d’une mesure palliative visant à prémunir le pays d’un risque de pénurie pouvant compromettre gravement la continuité de la vie de la Nation. L’analyse des vulnérabilités d’approvisionnement conduira assurément à opter, s’agissant de certains biens, pour d’autres mesures de remédiation. La relocalisation de certaines productions critiques est ainsi un impact potentiel des dispositions présentées ici, contribuant à renforcer la résilience économique du pays par une plus grande proximité des acteurs de la chaîne de valeur. Cette démarche participe de l’adaptation au changement climatique et est visée par le PNACC 3 principalement dans l’axe « Assurer la résilience des territoires, des infrastructures et des services essentiels »64 .

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le renforcement de la résilience des opérateurs d’importance vitale et donc de la Nation pourrait avoir un effet positif sur la prévention des risques technologiques en sécurisant sur la durée les chaînes d’approvisionnement des opérateurs et donc en renforçant nécessairement la sécurité des activités concernées.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

4.4.7. Impacts sur les ressources

64 Renforcement des infrastructures de transport et énergétiques ; accompagnement et soutien des collectivités.

La disposition envisagée pourrait avoir un impact sur les ressources, puisque certaines des ressources incluses dans le champ d’application du CRMA pourraient faire l’objet d’obligations de constitution de stocks. Bien qu’ayant un champ organique distinct – les seuls opérateurs pour le présent article, essentiellement les Etats membres pour le règlement CRMA –, elles auraient un champ matériel en partie partagé, certaines matières pouvant faire l’objet de stockages aux termes des deux réglementations.

Il peut néanmoins être relevé que cette relative concurrence des dispositions doit être tempérée : d’une part, il sera précisément tenu compte de l’état du marché (5° de l’article L. 1332-6-1 AA nouveau) pour fixer le montant du stock demandé aux opérateurs ; d’autre part, ces deux politiques publiques étant conduites par l’Etat, il lui reviendra d’en assurer la cohérence.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Conformément aux dispositions de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d'évaluation des normes a été saisi à titre facultatif et a rendu un avis favorable, avec une réserve65

,le 5 mars 2026.

En outre, un dialogue constant s’est noué avec les services des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité des ministères coordonnateurs, qui sont en lien direct avec les opérateurs.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard un an après la promulgation de la présente loi.

Ce délai est nécessaire pour permettre aux opérateurs de réaliser l’analyse de risques qu’implique le 3° de l’article L. 1332-6-1 AA, mais également à l’autorité administrative de procéder à l’actualisation des diverses analyses qu’impliquent les autres items du même article. Elle doit également permettre d’engager le dialogue avec les opérateurs concernés pour déterminer le montant exact des stocks qui peut leur être demandé.

65 Celle-ci portant non « sur l’imposition de constitution de stock elle-même mais sur l’absence d’indication des modalités de désignation de certaines structures des collectivités comme OIV ».

5.2.2. Application dans l’espace

Comme le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement. Aussi, les dispositions du code de la défense créées par le présent projet de loi seront applicables de plein droit à la fois dans les collectivités régies par le principe de l’identité législative (la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte,) et par le principe de la spécialité législative (les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises) ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application du présent article.

Un décret simple fixera la date d’entrée en vigueur du dispositif.

CHAPITRE II – MIEUX ENCADRER LES PRATIQUES

ECONOMIQUES

Article 7 – Redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Contrairement au cas de l’industrie civile qui finance, sur ses fonds propres, le développement de ses produits (phase de conception et de mise au point qui nécessite un investissement – potentiellement à perte si l’équipement ne trouve in fine pas de marché - et qui permet ensuite de produire et de vendre avec une marge), les développements dans le domaine de la défense sont très majoritairement financés par la commande publique.

En contrepartie, les marchés de défense et de sécurité (MDS) prévoient un dispositif spécifique de retour économique sur les ventes ou cessions d’équipements développés pour les armées à d’autres clients que l’Etat et, notamment, sur les exportations et transferts (i.e. missiles : sol-air courte portée Mistral ; terrestre :

CAESAR ; Naval : frégates de défense d’intervention ; aéronautique : Rafale ; etc.).

Ainsi, les industriels qui exportent ou transfèrent des biens dont les études préalables, le développement et l’industrialisation ont été financés par l’Etat reversent à ce dernier, en application de clauses contractuelles, des redevances calculées par l’application d’un taux (d’environ 2 à 4% en général combinant les redevances d’études et d’utilisation d’outillages, pour des biens66 vendus similaires à ceux acquis et financés par l’État, ces taux étant inférieurs lorsque les biens vendus ne sont que partiellement issus des marchés financés par l’État d’études, de développements et/ou de fabrication des outillages) à une assiette (valeur hors taxe, révisions de prix comprises, de l’équipement exporté), multiplié par un coefficient de dérivation reflétant la contribution de l’Etat dans le développement et l’industrialisation du bien exporté ou de la technologie transférée.

Les redevances sont récupérées sous forme de recettes non fiscales et intégralement réaffectées au budget de la défense, sur la base juridique du décret n°81-48 du 21 janvier 1981 étendant la procédure des fonds de concours à certaines recettes de 66 Qu’il s’agisse de matériels, de logiciels, de constructions, d’outillages ou de technologies.

caractère non fiscal du ministère de la défense, dont découle l’arrêté du 15 janvier 1999 « fixant les modalités de rattachement par voie de fonds de concours à provenir des redevances de contrôle et d'études, des remboursements d'essais et autres redevances contractuelles ».

Sur la période 2020-2022, le montant de ces redevances, versé au programme d’équipement des forces (P146), s’établissait à 31,5 millions d’euros par an, à comparer aux moyens alloués par l’Etat au développement de la base industrielle et technique de défense (BITD) dans le cadre d’achats d’armement (1,171 milliards d’euros au titre des projets technologiques de défense et 2,858 milliards d’euros en développement de systèmes d’armes – soit près de 4 milliards d’euros en 2025), et du montant total des exportations de biens (sur 2020-2022, livraison d’un total de 23 milliards d’euros et prises de commande de 43,5 milliards d’euros).

Le dispositif actuel de redevances, reposant sur des fondements purement contractuels67, présente des fragilités et manque d’efficacité.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

a) La création d’une charge particulière pour rémunération de service rendu par l’Etat n’entraine pas de rupture d’égalité devant les charges publiques au sens de l’article 13 de la DDHC

L’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) dispose que : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. ».

Le respect de ces dispositions suppose que le législateur n’institue pas de charges de nature à faire naître une rupture d’égalité entre les citoyens. Cet impératif n’interdit pas, néanmoins, au législateur de faire supporter à certaines catégories de personnes, pour un motif d’intérêt général, des charges particulières68 .

Pour se conformer au principe d’égalité devant les charges publiques, le législateur doit également fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose69

.

67 Intégré, depuis plusieurs décennies, dans les clauses des contrats d’armement conformément aux dispositions du CAC (Cahier des Clauses Administratives Communes) armement.

68 Décision n° 2000-440 DC, 10 janvier 2001, cons. 6

69 Décision n° 2011-175 QPC, 7 octobre 2011, cons. 5

b) Seule une loi peut s’appliquer aux contrats en cours, à l’appui d’un motif d’intérêt général suffisant

Le principe qui prévaut en matière contractuelle est que les contrats demeurent régis par les dispositions législatives et réglementaires applicables à la date de leur conclusion : ce principe est directement issu du droit civil, l’article 1134 du code civil disposant que « les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites ».

Il en résulte qu’une règle qui s’applique aux contrats en cours est nécessairement rétroactive70. S’agissant, cependant, de la loi, ce principe n’est pas absolu et connaît une exception. Le législateur peut en effet prévoir expressément l’application des dispositions nouvelles aux conventions en cours, puisque le principe de non-rétroactivité des lois n’a valeur constitutionnelle qu’en matière pénale pour la loi la plus sévère71

.

Le Conseil constitutionnel a néanmoins encadré la possibilité de porter atteinte à la liberté contractuelle, qui a valeur constitutionnelle72 : le législateur ne saurait, en effet, « porter atteinte aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant, sans méconnaître les exigences résultant de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 »

73, dont, en particulier, les

articles 4 et 16 qui fondent la liberté contractuelle.

c) Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis »

74

.

70 Voir notamment concl. Edouard Geffray sur CE, Ass., 8 avril 2009, Commune d’Olivet 71 Décision n°79-109 DC du 9 janvier 1980.

72 Décision n°2000-437 DC du 19 décembre 2000, cons. 37.

73 Décision n°2009-592 DC du 19 novembre 2009, cons. 9.

74 Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, 28 juillet 1989, n° 89-260 DC.

Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer (CE, section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospitalisation privée, n° 300304).

Le respect de ces droits et libertés constitutionnellement garantis conduit à des exigences procédurales ou de fond :

- les droits de la défense doivent être pris en compte préalablement au prononcé de sanctions et s’imposent sans que le législateur n’ait à en rappeler l’existence ;

- l’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre ;

- le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne ;

- les sanctions sont soumises aux principes d’individualisation et de proportionnalité des peines.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

L’article 28 du Traité interdit les droits de douane à l’importation ou à l’exportation et taxes d’effet équivalent (TEE). La Cour considère que constitue une TEE à l’importation ou à l’exportation au sens de cet article :

a) Toute charge pécuniaire, fut-elle minime, quelle que soit son appellation ou sa technique ;

b) Unilatéralement imposée par l’autorité compétente d’un État membre ;

c) Qui frappe les marchandises nationales/étrangères à raison du fait qu’elles franchissent une frontière (qu’il s’agisse d’une frontière entre État-membres, d’une frontière intérieure à un État ou d’une frontière extérieure du territoire douanier de l’UE). En outre, une contribution relevant d’un régime général d’impositions intérieures théoriquement indépendant du franchissement d’une frontière est aussi considérée comme une TEE à l’importation lorsqu’elle est exclusivement destinée à bénéficier aux produits nationaux taxés de manière à ce que la charge fiscale incombant à ces derniers soit totalement compensée, tandis qu’elle constitue une charge nette pour les produits importés. De même, une telle contribution est considérée comme une

TEE à l’exportation lorsqu’elle est exclusivement destinée à bénéficier aux produits taxés transformés ou commercialisés sur le marché national de manière à ce que la charge fiscale incombant à ces derniers soit totalement compensée, tandis qu’elle constitue une charge nette pour les produits exportés ;

d) Alors même qu’elle n’aurait aucun effet protecteur ou que le produit imposé ne se trouverait en concurrence avec aucune production nationale.

Les TEE sont interdites indépendamment de toute considération du but en vue duquel elles ont été instituées, ainsi que de la destination des recettes qu’elles procurent.

Notamment, le fait qu’une TEE est instituée en vue de compenser une charge locale frappant le produit intérieur similaire ne suffit pas le soustraire à l’interdiction.

Dans un arrêt Denkavit Loire (132/78), la CJCE a néanmoins précisé qu’une charge pécuniaire unilatéralement imposée par un Etat à une marchandise franchissant la frontière ne pouvait être considérée comme une taxe d’effet équivalent « si elle constitu[ait] la rémunération d’un service effectivement rendu à l’importateur ou à l’exportateur, d’un montant proportionné audit service »

75

.

Pour écarter la qualification de TEE, le service rendu doit conférer un avantage spécifique et certain à l’exportateur individuel, un avantage pour l’intérêt public étant trop général et incertain pour être considéré comme une rémunération formant la contrepartie d’un avantage déterminé effectivement rendu76 .

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Le principe même des redevances n’est pas l’apanage de la France ; un grand nombre d’Etats les pratiquent (par exemple parmi les principaux pays exportateurs : les Etats-Unis ou encore l’Allemagne), comme nombre de nos partenaires étrangers y compris européens.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le dispositif actuel, purement contractuel, souffre de plusieurs fragilités et d’un certain manque d’efficacité :

- La nature exclusivement contractuelle des redevances rend plus difficile le bon 75 CJCE, 31 mai 1979, 132/78, Denkavit Loire.

76 CJUE, 6 décembre 2018, C-305/17, FENS, point 43.

suivi du dispositif : bien qu’ils s’inspirent des dispositions du CAC « Armement »

77, les différents marchés de défense et de sécurité (MDS) passés entre l’Etat et les industriels de l’armement diffèrent, en grande majorité, dans leurs clauses relatives au régime des redevances. Cette diversité de régimes rend plus difficile le travail de suivi et de recouvrement des redevances par les services de la Direction générale de l’Armement (DGA) et constitue également une source avérée de contentieux.

- La perception des redevances est lente et complexe :

Si le CAC « Armement » rend, théoriquement, possible le recouvrement des redevances dès les premiers flux financiers liés à l’export et au transfert de matériels de guerre (i.e. versements d’acompte), leur perception se fait en réalité beaucoup plus tard : cette clause propre au CAC « Armement » n’est pas complétée par des dispositions d’application dans les marchés de défense et de sécurité (MDS), ni rendue effective par les procédures de déclaration et de recouvrement, ce qui empêche concrètement à l’administration de procéder au recouvrement des redevances au premier acompte. Cette défaillance a pour conséquence directe le fait que la perception des redevances intervient plusieurs années après la signature des contrats d’export ou de transfert.

Le mode de calcul des redevances est complexe et ralentit leur recouvrement : en particulier, la détermination, pour chaque bien transféré ou exporté, du « coefficient de dérivation » - qui permet de refléter la contribution des financements publics dans le développement de la technologie vendue – est chronophage et consommatrice en ressources au sein de la DGA ; il est parfois difficile d’obtenir des industriels les données nécessaires à la fixation du montant du coefficient de dérivation, ce qui ralentit le processus global.

Les industriels de la BITD font, enfin, preuve d’un manque de transparence : la procédure actuelle fonctionne sur une déclaration volontaire de l’industriel à la DGA, juste après la passation d’un contrat d’exportation. En pratique, cette déclaration, qui vise à déclencher le processus de détermination des principaux paramètres des redevances à percevoir, n’est pas toujours effectuée par les industriels de la BITD (non transmission fréquente des relevés semestriels permettant d’identifier les opérations donnant droit à la perception de redevances). En outre, la perception des redevances en provenance des sous-traitants des marchés export est encore plus faible.

Il résulte de ces différentes failles que le montant annuel des redevances perçues par l’Etat est faible, en dépit de bons résultats à l’export et au transfert des acteurs de la 77 Cahier des clauses administratives communes « Armement ».

BITD : comme indiqué supra, il était, entre 2020 et 2022, limité à 31,5 millions d’euros par an.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Faisant le constat du dysfonctionnement du système actuel, plusieurs pistes ont été identifiées afin d’améliorer le recouvrement des redevances.

Trois d’entre elles nécessitent l’intervention de la loi pour pouvoir s’appliquer aux conventions légalement conclues :

- conférer une assise juridique plus stable au régime des redevances, afin de faciliter leur suivi par la DGA ;

- simplifier le mode de calcul des redevances en renvoyant au pouvoir réglementaire la définition de ses modalités. Les coefficients de dérivation pourraient être fixés selon le type de bien (par exemple missile = 100 %) et définis par paliers (par exemple 4 de type : 25%, 50%, 75%, 100%) de façon à accélérer le recouvrement des redevances ;

- instituer comme principe, et non plus comme exception, le paiement à l’Etat de la redevance dès le versement du premier acompte dans le cadre d’un marché d’export ou de transfert.

Ces trois recommandations visent à la fois (i) à renforcer la sécurité juridique propre au régime des redevances, (ii) à fluidifier leur calcul et (iii) à accélérer leur recouvrement.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Plusieurs autres systèmes alternatifs sont envisageables :

- La suppression du système des redevances : cette option – qui pourrait éventuellement se justifier par le fait que l’export et le transfert d’armements génère des recettes indirectes pour l’Etat (impôt de production, impôts sur les sociétés) – a été écartée car l’outil des redevances est nécessaire pour assurer une forme de « retour direct sur investissement » pour l’Etat, qui dépense chaque année plusieurs milliards d’euros en commandes adressées à la BITD française.

- Le remplacement du système actuel de redevances par la création d’une taxe

sur le chiffre d’affaires à l’export des industriels de l’armement : cette option serait néanmoins très probablement contraire au droit de l’Union car elle reviendrait à instituer une taxe d’effet équivalent à un droit de douane, interdite par l’article 30 du TFUE.

Une autre option consisterait notamment à demeurer dans le cadre contractuel actuel et à améliorer les outils de suivi du recouvrement des redevances utilisés par la DGA.

Cette dernière recommandation demeure pertinente. Néanmoins, la permanence d’un cadre contractuel ne permettrait pas :

- de disposer d’un régime unique, plus lisible pour les industriels de l’armement et pour les services de l’Etat ;

- d’imposer aux contrats en cours l’obligation de verser des redevances dès le paiement du premier acompte dans le cadre notamment d’un contrat d’export ou de transfert ;

- d’imposer aux contrats en cours un mode de calcul simplifié et fixé par l’Etat des redevances.

L’amélioration du système actuel dans un cadre contractuel ne pourrait, en effet, s’appliquer qu’aux futurs marchés de défense et de sécurité, tout avenant ne valant que pour le futur. Les effets utiles d’une telle réforme n’auraient donc été perceptibles qu’au moment de l’export des technologies actuellement conçues, soit dans un horizon temporel potentiellement lointain.

3.2. OPTION RETENUE

Le présent article créé un régime légal de perception de redevances en cas de vente ou de location d’une technologie, développée pour les armées sur fonds publics, à tout autre client que l’Etat. Il unifie les régimes contractuels existants concernant les objets, matériels, logiciels, constructions ou outillages.

En détail, le présent article :

- institue la possibilité pour l’Etat, au titre des marchés de défense ou de sécurité (MDS) en cours et futurs, de percevoir des redevances dès le premier acompte versé par le client bénéficiaire de l’export ou du transfert d’un bien résultant de ces MDS ;

- précise que le mode de calcul des redevances est fixé par voie réglementaire, suivant des critères objectifs et non discriminatoires prenant en compte la part

de l’investissement de l’Etat dans la valeur du bien exporté78 ainsi que la nature de l’acte concerné79

. Le montant total des redevances ne peut excéder le

montant actualisé de cet investissement ;

- introduit dans la loi un régime de sanctions administratives permettant de sanctionner le titulaire d’un contrat d’export ou de transfert en cas de manquements à ses obligations ;

- précise que, conformément aux dispositions de l’article 4 de la LOLF, un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du régime légal créé.

Si, conformément aux dispositions de l’article 4 de la LOLF, une redevance pour service rendu peut être créée par décret en Conseil d’Etat, une loi est toujours nécessaire pour que ses dispositions s’appliquent aux contrats en cours. C’est la raison pour laquelle le choix du présent véhicule législatif a été retenu.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le présent article introduit une nouvelle section au sein du chapitre V du titre III du livre IIII de la deuxième partie du code de la défense. Cette section, intitulée « Section 3 – redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers », comporte 5 nouveaux articles encadrant la procédure de versement des redevances à l’Etat.

Le présent article est conforme aux principes constitutionnels suivants. La création d’une charge particulière pour rémunération de service rendu par l’Etat n’entraine pas, tout d’abord, de rupture d’égalité devant les charges publiques au sens de l’article 13 de la DDHC. Dans le cas d’espèce, la création d’un régime légal de redevances versées 78 Il s’agit d’intégrer un « coefficient de dérivation », compris entre 0 et 1, qui rend compte du degré de similitude entre le bien initialement financé sur fonds publics et le bien finalement exporté. Il affecte la valeur du bien exporté, ce qui constitue l’assiette de la redevance.

79 Il s’agit ici de prendre en compte la nature de l’acte à l’export constituant le fait générateur de la redevance, en fonction duquel sera déterminé le taux applicable à l’assiette. Ce taux pourra différer selon les cas (en l’état du CAC Armement, s’il s’agit d’une vente ou d’une location d’un objet/matériel/outillage/etc au profit d’un client étranger, est appliqué un taux de 2% pour des redevances d’études et 2% pour des redevances d’utilisation d’outillages ; si en revanche il s’agit d’une concession du droit de reproduire/cession ou concession de droit sur des logiciels vendus séparément, s’applique un taux de 30%).

par les industriels de la BITD en cas de cession à un tiers, d’exportation ou de transfert de technologies ayant fait l’objet de frais d’études, de recherche, de développement ou de fabrication financés en intégralité ou en partie par l’administration se justifie pour rémunération de service rendu par l’Etat. Ces redevances ne s’appliqueront, en effet, que lorsqu’un bien vendu, loué, concédé, exporté ou transféré a fait l’objet d’un financement préalable de l’administration par la voie de la commande publique et seront calculées de manière à refléter, suivant des critères objectifs et non discriminatoires, le juste apport des deniers publics à son étude, son développement et son industrialisation.

Le présent article répond, ensuite, à un motif d’intérêt général suffisant pour s’appliquer aux contrats en cours : en l’espèce, le présent article vise, par la création d’un régime légal de redevances, à opérationnaliser un système fonctionnant aujourd’hui sur une base conventionnelle, et souffrant de nombreuses imperfections.

La création d’un régime légal permettra d’opérer plusieurs modifications qui accélèreront et fluidifieront la perception de redevances (simplification du mode de calcul des redevances, perception au premier acompte, mise en place d’un régime de sanctions administratives). Cette finalité peut être rattachée à la nécessité pour l’Etat d’assurer l’efficacité du recouvrement de ses créances et, ainsi, de garantir l’effectivité des dispositions de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen.

Elle constitue, en cela, un motif d’intérêt général suffisant.

Enfin, lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’appartient qu’à la loi de fixer les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie. Les dispositions du présent article comprennent l’ensemble des exigences, procédurales ou de fond, permettant le respect du cadre constitutionnel.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Le régime légal de redevances institué par le présent article est assimilable à une rémunération de services rendus par l’Etat au sens de l’article 4 de la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il répond, de plus, aux critères dégagés par la CJUE pour écarter la qualification de TEE : le montant de toute redevance versée par un industriel est en effet calculé en fonction d’un coefficient de dérivation, qui permet de mesurer la part effective des financements de l’Etat dans le développement de la technologie concernée et, in fine, dans sa valeur marchande80 .

Ce coefficient permet donc de mesurer, aux termes de la Cour, « l’avantage spécifique 80 Ce point est cardinal, dans la mesure où le fait générant la mise en recouvrement des redevances n’est ni l’export, ni le transfert en eux-mêmes mais la vente d’une technologie à tout autre client que l’Etat (export et transfert donc – mais également vente à un autre client pouvant intervenir sur le sol national).

et certain » que retire l’industriel des financements de l’administration lors de la cession ou la location d’une de ses technologies.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Les effets macroéconomiques du nouveau régime institué ne seront pas différents de ceux du système actuel et ne devraient donc pas renchérir le coût des technologies exportées ou transférées.

N’impactant pas les produits autofinancés, ces redevances ont de plus pour effet d’encourager les entreprises de la BITD à autofinancer leurs produits dès lors que les prospects export sont significatifs, soulageant d’autant les finances de l’Etat.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

L’entrée en vigueur de ce nouveau régime aura pour effet :

- de rendre exigible, dès le versement du premier acompte, la perception de redevances par l’administration ;

- de déterminer le montant des redevances par voie réglementaire, selon une logique forfaitaire, proportionnée à la part des investissements de l’Etat dans la valeur des biens et technologies vendus, loués, concédés, exportés ou transférés.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Il est attendu une fluidification, pour l’Etat, du recouvrement des redevances, dont le montant, entre 2020 et 2022, a été de 31,5 millions d’euros par an.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Le nouveau dispositif présente plusieurs avancées pour les services de la DGA :

• La création d’un régime légal unique permettra d’améliorer le suivi de la perception des redevances, qui dépend et pâtit aujourd’hui de clauses contractuelles variées comprises dans différents marchés de défense et de sécurité

• La fixation du coefficient de dérivation par voie réglementaire, selon une logique de paliers, accélèrera le calcul des redevances Pour être pleinement opérationnel, ce nouveau système doit cependant s’appliquer aux redevances non encore versées – et donc aux marchés en cours : dans le cas contraire, l’existence d’un « double système » pénaliserait les services de la DGA.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est nécessaire et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions du I entrent en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi.

A cette date, dans les marchés mentionnés à la section 3 du chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code de la défense les stipulations ayant le même objet que les dispositions de cette section sont réputées non écrites.

Les articles L. 2335-20 et L. 2335-21 du code de la défense s’appliqueront à tout acte mentionné aux 1° à 3° de l’article L. 2335-19 de ce code n’ayant pas donné lieu, à cette date, à une mise en recouvrement des redevances prévues par un marché passé antérieurement. Seul le régime de sanctions administratives, prévu à l’article L. 2335-22 nouvellement créé du code de la défense, ne s’appliquera qu’aux actes futurs mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 2335-19 du code. Cette modulation des effets du texte législatif permettra de respecter le principe de non-rétroactivité de la loi en matière répressive81

.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article a vocation à s’appliquer à l’ensemble des marchés de défense et de sécurité passés par l’Etat.

5.2.3. Textes d’application

Conformément à l’article L. 2335-23 nouvellement créé du code de la défense, les dispositions du nouveau régime légal de redevances seront précisées par décret en Conseil d’Etat.

81 Décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001, cons. 21

Article 8 – Moderniser le régime juridique des commissaires du Gouvernement

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Nommés par le ministre de la Défense, en application des articles L. 2333-3 à L. 2333-5 du code de la défense, auprès des principaux maîtres d’œuvre industriels (groupes comme filiales) ainsi que de certaines entreprises dont l’activité revêt un caractère stratégique, les commissaires du Gouvernement exercent des fonctions sensibles et contribuent, par la connaissance intime des sociétés au sein desquelles ils agissent, à l’information objective du ministre sur les forces et faiblesses de ces dernières. Leur mission, fondamentale, consiste à s’assurer, par un contrôle administratif des marchés de matériels de guerre, de la capacité des sociétés à satisfaire dans la durée les besoins du ministère de la Défense.

Dans une étude sur « Les commissaires du Gouvernement dans les entreprises » publiée le 8 janvier 2015, le Conseil d’Etat indique que la fonction de commissaire du Gouvernement est apparue après la Première Guerre mondiale et qu’elle s’est maintenue par la suite, par l’intermédiaire – à défaut de texte d’ensemble - de textes sectoriels82, avec des pouvoirs variés au sein d’organismes présentant une diversité de statut et de situation concurrentielle : établissements publics (secteur des transports, grands ports maritimes, secteur de l’aménagement), entreprises à capitaux majoritairement publics, sociétés à capitaux publics minoritaires, sociétés sans capitaux publics ayant conclu des marchés d’armement.

Pour le Conseil d’Etat, le commissaire du Gouvernement est considéré comme un instrument de contrôle pour l’État. S’agissant des entreprises, qui ont un statut de société commerciale relevant du code de commerce, ce contrôle complète celui qui peut résulter d’une participation de l’Etat au capital, du contrat de concession si la société est concessionnaire de service public ou plus généralement de l’édiction de normes affectant cet organisme. Ainsi que le relève le Conseil d’Etat, ce contrôle, dont l’intensité est variable selon les entreprises sur lesquelles il s’exerce, est généralement confié à l’administration en charge du secteur d’activité de l’entreprise soumise au contrôle. Sa nature ne revêt pas un caractère financier : selon les textes, il a pour rôle 82 Tels que le décret du 18 octobre 1923 pris en application de la loi du 16 octobre 1919 (sociétés de production d’énergie hydroélectique), le décret-loi du 16 novembre 1926 relatif à l’organisation financière et comptable du réseau de l’Etat (Etablissement public « Le réseau ferré de l’Etat »), l’article 11 de la convention du 31 août 1937 (Société nationale des chemins de fer français), etc.

de veiller à la cohérence, à la compatibilité, voire à la conformité, des orientations retenues par l’entreprise avec la politique menée dans le secteur par le Gouvernement. En ce sens, il s’apparente à un contrôle de nature technique.

En complément des dispositions du code de la défense, l’article 15 de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique prévoit la possibilité pour l’Etat de nommer un commissaire du Gouvernement dans les entreprises dans lesquelles l’Etat détient plus de 10 % du capital de la société

83 et dispose donc d’un représentant :

« Dans les sociétés dans lesquelles il dispose d'un représentant en application de l'article 4, l'Etat peut désigner, dans des conditions fixées par voie réglementaire, un commissaire du Gouvernement.

Sans préjudice des dispositions particulières le régissant, le commissaire du Gouvernement assiste, avec voix consultative, aux séances du conseil d'administration, du conseil de surveillance ou de l'organe délibérant en tenant lieu de la société. Le cas échéant, il expose la politique du Gouvernement dans le secteur d'activité de celle-ci ».

A ce jour, le recours à des commissaires du Gouvernement existe dans plusieurs secteurs d’activités, les intéressés disposant à cette fin de pouvoirs plus ou moins étendus. A titre d’exemple, l’article L. 512-65 du code monétaire et financier prévoit leur présence au sein de chaque société coopérative de banque : ils assistent à toutes les séances du conseil d’administration et à l’assemblée générale des sociétaires, peuvent demander la communication de tous les documents de la société et, au-delà, disposent d’un droit de veto contre toute décision qui serait contraire aux statuts de la société ou aux lois et règlement en vigueur.

Historiquement, les textes relatifs aux commissaires du Gouvernement mis en place dans les industries d’armement découlent du décret-loi (M)84 du 30 octobre 1935 organisant le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre85. Ce décret a été pris sur le fondement de la loi du 8 juin 1935 tendant à accorder au Gouvernement des pouvoirs exceptionnels pour assurer la défense du franc et la lutte contre la spéculation86. En 2004, la totalité des dispositions de ce texte a été codifiée87 83 Ce qui n’est pas le cas pour les commissaires du Gouvernement du présent texte.

84 M pour militaire, pour le distinguer du décret-loi (C), C pour civil, du même jour organisant le contrôle de l’Etat sur les sociétés, syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de l’Etat.

85 L’objet, selon le paragraphe du rapport de présentation du décret-loi, est de mettre en place un contrôle exercé « du double point de vue de leurs bénéfices [des entreprises contrôlées] et du champ de leur activité ».

86 Jusqu’au 31 octobre 1935.

87 L’objet de ce contrôle, qui était défini dans le rapport et non dans les articles du décret, n’a pas été repris. L’objectif de ce contrôle n’est en conséquence plus suffisamment défini dans ses finalités. Par ailleurs, si la faculté générale d’assujettir les entreprises contrôlées à présenter leurs bilans, comptes de

au sein du code de la défense88 aux articles L. 2333-1 à L. 2333-8 du chapitre III « Contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre » et le décret-loi a, en conséquence, été formellement abrogé89

.

Parmi ces dispositions, l’article L. 2333-1 définit les matériels de guerre pouvant faire l’objet d’un contrôle administratif en référence au chapitre premier de la convention de Genève du 17 juin 1925 sur le commerce international des armes, ratifiée par la France le 9 mai 1930. L’article L. 2333-3 autorise les administrations à imposer aux sociétés titulaires de marchés de matériels de guerre le contrôle, permanent ou temporaire, d’un commissaire du Gouvernement.

Chargé de recueillir les renseignements d’ordre administratif, financier et comptable (article L. 2333-4) utiles à son contrôle, le commissaire du Gouvernement dispose de larges pouvoirs d’investigation puisque les entreprises sont tenues de lui communiquer notamment leurs bilans et comptes de résultats, les documents comptables et statistiques jugés utiles pour l’exercice de sa mission ainsi que les pièces justificatives nécessaires au contrôle des marchés (articles L. 2333-6 et L. 2333-7).

En pratique, le ministre de la Défense a désigné des contrôleurs généraux des armées (quatre à titre exclusif et trois en sus de leurs autres fonctions) comme commissaires du Gouvernement au sein d’une soixantaine d’entreprises de toutes tailles (groupes, filiales, ETI, PME) de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Il s’agit plus particulièrement des principaux maîtres d’œuvre industriels et de certaines de leurs filiales (Thales, Dassault Aviation, MBDA, KNDS, Nexter, Naval Group, Safran, ArianeGroup, TechnicAtome, Chantiers de l’Atlantique, Arquus, Eurenco notamment) mais aussi de sociétés de taille moindre qui revêtent une importance particulière à différents titres (Saft, ASB, Exail, Sabena Technics, Etienne Lacroix ou DCI, par exemple).

Alors que le chapitre correspondant dans la partie réglementaire du code de la défense ne contient aucune disposition, les modalités d’exercice de cette mission sont définies par l’instruction ministérielle n° 47987 relative aux attributions et au mode résultats et, rédaction nouvelle, « toutes pièces justificatives nécessaires au contrôle des marchés », le mode de mise en œuvre n’est plus précisé (un arrêté interministériel le mettait en place, par entreprise, dans le décret-loi).

88 Ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense.

89 30° du I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2004-1374. Sur le fondement du décret-loi (M) du 30 octobre 1935, plusieurs textes réglementaires ont été pris et n’ont toutefois, à ce jour, pas été formellement abrogés : le décret du 29 mai 1936 sur le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre ; l’arrêté du 29 mai 1936 pour l'application du décret du 29 mai 1936 sur le contrôle des marchés relatifs aux matériels de guerre, et le décret du 2 juin 1936 relatif à l'application du décret-loi du 30 octobre 1935 instituant le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre (qui concerne uniquement les commissaires du Gouvernement nommés par le ministre de l’Air).

d'action des commissaires du Gouvernement pour le contrôle des entreprises travaillant pour l'armement du 17 novembre 1994.

La présente disposition vise donc à sécuriser la base juridique de la pratique des commissaires du Gouvernement dans le secteur de la défense en l’élevant au niveau législatif.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aucune décision du Conseil constitutionnel n’a explicitement traité du statut ou de l’activité des commissaires du Gouvernement, notamment au regard de l’effet que leur action pourrait avoir sur la liberté d’entreprendre qui est constitutionnellement garantie90, laquelle comprend, d’après le Conseil constitutionnel, « non seulement la liberté d’accéder à une profession ou à une activité économique, mais également la liberté dans l’exercice de cette profession ou de cette activité »

91. Le Conseil

constitutionnel juge toutefois que s’il « est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général », c’est « à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »

92

.

Dans ce cadre, il est souhaitable que le dispositif des commissaires du Gouvernement puisse s’appuyer sur une définition claire des objectifs poursuivis et que les moyens pouvant être mis en œuvre soient limités à ce qui est strictement nécessaire au regard de ces objectifs.

Or, les dispositions législatives actuelles manquent de clarté.

En effet, aux termes de l’article L. 2333-3 du code de la défense : « les administrations passant des marchés relatifs aux matériels de guerre peuvent imposer aux titulaires de ces marchés le contrôle permanent ou temporaire d'un commissaire du Gouvernement dont le rôle est défini ci-après ». Les articles suivants se bornent à définir les moyens pouvant être mis en œuvre, sans préciser les objectifs au regard desquels pourraient être appréciées l’utilité et la nécessité d’intervenir dans les affaires de l’entreprise. Il est donc nécessaire que les objectifs du contrôle soient clairement définis et explicitement inscrits dans la loi.

90 La reconnaissance de sa valeur constitutionnelle et son rattachement à l’article 4 de la Déclaration de 1789 est intervenue avec la Décision n° 81-132 DC, 16 janvier 1982.

91 Décision n° 2012-285 QPC du 30 novembre 2012.

92 Décision n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001 ; Décision n° 2010-55 QPC du 18 octobre 2010.

Par ailleurs, si, pour les entreprises dont l’Etat détient la majorité du capital, la question de la nomination d’un commissaire du Gouvernement pourrait relever d’une compétence réglementaire93, pour les sociétés commerciales relevant du code du commerce (ce qui constitue le cadre général au sein de la BITD), l’article 34 de la Constitution réserve à la loi la détermination des principes fondamentaux « des obligations civiles et commerciales ».

Enfin, tout manquement à des mesures ordonnées par l’autorité administrative et diligentées dans le cadre de prérogatives de puissance publique pourra donner lieu à des sanctions administratives.

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis »

94

.

Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur en application de l’article 34 de la Constitution, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer (CE, section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospitalisation privée, n° 300304).

Le respect de ces droits et libertés constitutionnellement garantis conduit à des exigences procédurales ou de fond.

93 Décision n° 64-27 DC du 18 décembre 1964 : « (…) 5. (…) que, s'agissant du contrôle des entreprises publiques, des sociétés nationalisées et de leurs filiales, la détermination de ces règles doit s'analyser compte tenu du pouvoir très général de fixer les modalités de ce contrôle qui a été reconnu au Gouvernement depuis la loi du 6 janvier 1948, dont l'article 56 modifié par le décret du 24 mai 1958 a institué la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques ; que c'est dans le cadre de cette compétence réglementaire qu'ont été pris les décrets qui sont intervenus en ce domaine tant antérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution que postérieurement à celle-ci ; (…) ».

94 Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, 28 juillet 1989, n° 89-260 DC.

b) Les droits de la défense doivent être pris en compte préalablement au prononcé de sanctions et s’imposent sans que le législateur n’ait à en rappeler l’existence.

Le respect des droits de la défense, initialement consacré comme principe général du droit95, puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République96 ,

constitue à présent une exigence à valeur constitutionnelle rattachée à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 178997

.

Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononcées par le juge pénal, mais s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition, y compris si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire98. Il implique « qu’aucune sanction ayant le caractère d’une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle-ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés » et « s’impose aux autorités disposant d’un pouvoir de sanction sans qu’il soit besoin pour le législateur d’en rappeler l’existence »

99

.

c) L’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre.

La portée de ces principes a été étendue sous l’influence de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH)100, qui implique d’aller au-delà de l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, mais de bien veiller à l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire douter de l’indépendance de celui qui les tient101 .

Le respect de l’impartialité objective et de l’indépendance ne s’impose pas aux autorités administratives placées sous la responsabilité d’un ministre en ce qu’elles ne 95 CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133

96 Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, 2 décembre 1976, n° 76-70 DC.

97 Loi pour l’égalité des chances, 30 mars 2006, n° 2006-535 DC.

98 Loi relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC.

99 M. Stéphane R. et autres, 24 octobre 2014, n° 2014-423 QPC. Il est à noter que sont également applicables en la matière d’autres règles de procédure : la motivation de la décision de sanction (art. L.

211-2 du code des relations entre le public et l’administration ; le caractère contradictoire de la procédure (art. L. 121-1 du même code).

100 L’article 6§1 de la CESDH pose le principe d’impartialité et d’indépendance des tribunaux en ces termes : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».

101 CE, 4 juillet 2003, n° 234353.

sauraient être assimilées à un « tribunal » au sens de l’article 6§1 (voir, en ce sens, CE, 27 mars 2000, n° 187703 à propos des pénalités fiscales ; CE, 21 décembre 2018, n° 424520, à propos des sanctions prononcées par l’ANAH).

d) Le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne.

En matière de sanctions administratives, le Conseil constitutionnel juge « qu’appliquée en dehors du droit pénal, l’exigence d’une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d’une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements »

102

.

Dans sa décision n° 255136 du 7 juillet 2004, le Conseil d’Etat a précisé que « lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève ; il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte ».

e) Les sanctions sont soumises aux principes d’individualisation et de proportionnalité des peines.

Aux termes de l’article 8 de la Déclaration de 1789, « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Or, il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « les principes énoncés par l’article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition », étant précisé que « si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer, en matière disciplinaire, de l’absence d’inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance »

103

.

A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité d’un dispositif conférant à l’autorité administrative, « sous le contrôle du juge, le soin de 102 Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC.

103 M. Michel G., 25 novembre 2011, n° 2011-199 QPC.

fixer le montant de la sanction pécuniaire, dans la limite du maximum déterminé par les dispositions contestées, et de proportionner cette sanction à la gravité des faits reprochés, à l’importance du dommage causé à l’économie, à la situation de l’entreprise sanctionnée ou du groupe auquel elle appartient et à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées »

104

.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Dans son étude annuelle de 2015 sur « L’action économique des personnes publiques »

(précitée), le Conseil d’Etat rappelle que l’article 65 (§1 b) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) autorise les Etats membres à adopter des mesures restrictives à la libre circulation des capitaux pour des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique. C’est sur le fondement de ces considérations que peut être admise la présence de commissaires du Gouvernement dans l’organe de gouvernance de certaines entreprises, à condition de justifier du caractère non discriminatoire, de l’adéquation et de la proportionnalité de chacune des mesures prises. Après s’être livré au recensement des entreprises dotées d’un commissaire du Gouvernement, le Conseil d’Etat constate que leur présence n’est pertinente qu’au sein de sociétés qui interviennent dans des secteurs que l’Etat considère comme essentiels à la protection des intérêts du pays en matière d’ordre public, de santé publique, de sécurité publique ou de défense nationale. A ce titre, leur rôle, en tant que représentant de l’Etat comme puissance publique, est de veiller à la cohérence et à la compatibilité des orientations retenues par l’entreprise avec la politique menée, dans le secteur concerné, par le Gouvernement.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé que l’entrave à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux doit être motivée par « des raisons impérieuses d’intérêt général s’appliquant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l’Etat membre d’accueil » et rester proportionnée au but poursuivi105. Elle rejette ainsi les mesures ayant un caractère trop général et conférant à l’Etat des pouvoirs discrétionnaires106

.

En l’espèce, le dispositif proposé est relativement limité s’agissant des prérogatives des intéressés puisqu’il leur confère la possibilité, d’une part, de solliciter la communication de toutes les informations et pièces justificatives afférentes utiles à l’accomplissement de leur mission et, d’autre part, d’assister aux séances du conseil d’administration ou de surveillance, ou de l’organe délibérant, ainsi qu’aux comités et 104 Société Grands Moulins de Strasbourg SA et autre, 14 octobre 2015, n° 2015-489 QPC.

105 CJCE, 4 juin 2002, Commission c. Portugal, n° C-367-98.

106 CJCE, 4 juin 2002, Commission c. France, n° C-483-99.

commissions créées sur décision de cette instance et aux assemblées générales.

Surtout, ces dispositions renforcent la constitutionnalité et la conventionalité du régime actuellement prévu dans le code de la défense en définissant l’objet du contrôle. Il s’agit en effet de vérifier en premier lieu que l’entreprise met en œuvre, le cas échéant, les procédures et mesures nécessaires à l’augmentation de sa performance industrielle ainsi qu’au contrôle de ses coûts de production et, par ses choix, ne compromet pas sa capacité à exécuter les marchés passés avec l’Etat ; en second lieu, que la stratégie de l’entreprise et ses perspectives de développement ne sont pas de nature à obérer sa capacité à répondre dans la durée aux besoins de l’Etat pour la mise en œuvre de sa politique de défense et enfin que l’entreprise respecte les exigences résultant de l’application des dispositions des articles L. 1339-1 et L. 1339-2 du code de la défense (stocks et priorisation) ou de la mise en œuvre du livre II de la deuxième partie du même code (réquisitions).

Dans la mesure où les dispositions prévues permettent de circonscrire l’objectif du contrôle et d’adapter les prérogatives des commissaires du Gouvernement en conséquence, celles-ci répondent aux critères de proportionnalité posés par la jurisprudence nationale et européenne.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

La fonction de commissaire du Gouvernement apparaît spécifique à la France, bien que le cœur de sa raison d’être, à savoir le contrôle exercé par l’Etat au sein de certaines entreprises au nom de l’intérêt général, se retrouve au travers de la mise en œuvre d’autres mécanismes dans des pays comparables, comme des actions spécifiques ou le contrôle des investissements étrangers.

En Allemagne, la fonction de commissaire du Gouvernement n’existe pas en tant que telle mais son rôle fait écho au rôle des représentants de l’Etat actionnaire. L’étude du Conseil d’Etat de 2015 indique ainsi que « le représentant désigné par la personne publique ne peut légitimement donner la priorité à la protection des intérêts de son mandataire que lorsque les organes délibérants de l’entreprise envisagent d’adopter des stratégies qui, tout en étant avantageuses pour cette dernière […] auraient pour effet de porter atteinte à l’intérêt public ».

Au Royaume-Uni, il existe des mécanismes permettant aux représentants de l’Etat actionnaire d’agir dans l’intérêt du Gouvernement au sein des entreprises qui sont en partie ou en totalité publiques : d’une part les Golden Shares – actions permettant de subordonner l’adoption de certaines décisions relatives à l’actionnariat ou à la liquidation ou la disparition de la société au consentement préalable et écrit du Gouvernement ; d’autre part, dans les sociétés en partie ou totalement publiques,

l’exercice des pouvoirs découlant de la détention des actions est confié au département ministériel concerné.

En Italie, une réforme de 2012 abrogeant le régime des Golden shares a défini un régime de pouvoirs spéciaux attribués au Gouvernement dans les sociétés opérant dans des secteurs stratégiques : ses représentants disposent de la faculté de s’opposer, de poser un veto ou de prévoir des conditions pour la réalisation d’opérations extraordinaires.

Enfin, aux Etats-Unis, aucun dispositif équivalent au commissaire de Gouvernement français n’existe en dehors des dispositifs de contrôle des investissements étrangers.

Les préoccupations du département de la défense sont toutefois fortement prises en compte par l’importance de la présence d’anciens officiers généraux dans les conseils d’administration des entreprises américaines d’armement107 .

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les dispositions juridiques qui régissent à l’heure actuelle les conditions de nomination et l‘activité des commissaires du Gouvernement sont datées et incomplètes, aussi bien au regard des conditions de nomination (périmètre des sociétés concernées), que de l’objet et des objectifs de leur activité, aux conditions de leur participation aux instances de gouvernance des entreprises, à leur responsabilité vis-à-vis de la diffusion des informations qu’ils recueillent ou à l’effectivité des sanctions pouvant être infligées aux sociétés refusant de leur communiquer les renseignements demandés.

La partie législative du code de la défense ne contient aucune définition de l’objet et des objectifs du contrôle administratif exercé par les commissaires du Gouvernement ; seules sont précisées les modalités pratiques d’exercice de ce contrôle.

De même, la définition du périmètre des entreprises pouvant être soumises à un tel contrôle apparaît datée. Seules sont actuellement concernées les entreprises ayant conclu avec une administration des marchés de matériels de guerre, la définition de ces derniers étant établie, au titre de l’article L. 2333-1 du code de la défense, par référence au chapitre premier de la convention sur le commerce international des armes du 17 juin 1925. La nature des matériels de guerre s’est largement diversifiée depuis cette date (l’article L. 2333-1 se référant à des armes, munitions, navires de 107 Cf. article « March of the Four–Stars: The Role of Retired Generals and Admirals in the Arms Industry » du Think Tank américain Quincy InstituteFore Responsible Statecraft d’octobre 2023.

guerre, aéronefs, poudres, explosifs et produits chimiques) et une partie des entreprises qui interagissent avec le ministère des armées ont des activités allant d’ores et déjà au-delà de ce périmètre. Cette dissociation est appelée à s’accroître encore avec l’accélération des innovations dans les domaines de l’intelligence artificielle, du spatial, du numérique ou des systèmes de combat interconnectés en temps réel.

Par ailleurs, la participation aux conseils d’administration ou de surveillance des entreprises, ainsi qu’aux divers comités qu’ils créent, est nécessaire pour l’exercice de la mission des commissaires du Gouvernement. Elle se pratique aujourd’hui globalement sans difficulté particulière108 mais sur une base juridique incertaine dès lors que seul l’article 2 du décret du 2 juin 1936 relatif aux commissaires du Gouvernement nommés par le ministre de l’Air prévoit que ces derniers « assistent, sans toutefois participer aux délibérations ni aux votes, aux séances des conseils d'administration, des comités de direction et des comités de surveillance, de quelque nom que ces comités soient désignés, ainsi qu'aux assemblées générales, ordinaires ou extraordinaires, des actionnaires ».

Aux termes de l’article 6 de l’arrêté du 29 mai 1936109, pris pour l’application du décret du 2 juin 1936 cité ci-dessus et encore en vigueur, la diffusion des informations recueillies par les commissaires du Gouvernement est réservée au ministre, y compris celles communiquées verbalement. De plus, seule la responsabilité pénale des commissaires du Gouvernement est actuellement prévue dans le code de la défense pour la protection des informations recueillies au sein des entreprises. Or, si la diffusion de ces informations est aujourd’hui restreinte, elle ne se limite pas au seul ministre des armées. Il importe donc d’introduire dans la loi des précisions sur le régime de responsabilité s’appliquant aux informations recueillies, ainsi qu’aux analyses réalisées par les commissaires du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

a) Actualisation du périmètre des entreprises pouvant être soumises à un tel contrôle et ajout des opérateurs de référence du ministère des armées parmi les personnes assujetties

Le champ des sociétés présentant un intérêt en termes de contrôle administratif des marchés passés avec le ministère de la Défense s’étant considérablement élargi par 108 Toutefois, dans certaines sociétés, l’accès à divers comités (notamment comité d’audit et comité des offres) a été refusé au commissaire du Gouvernement.

109 Cf. Journal officiel de la République française n° 0128 du 31 mai 1936, pages n° 5797 et 5798.

rapport à celui défini par référence à la convention du 17 juin 1925, la nomination de commissaires du Gouvernement dans les entreprises relevant de ces nouveaux domaines (espace, numérique, etc.) doit être possible sans créer de difficulté ou se heurter à une impossibilité juridique. La solution proposée consiste à prendre en compte l’ensemble des sociétés titulaires de marchés de défense et de sécurité, par référence au code de la commande publique.

Par ailleurs, eu égard à la création de la catégorie des opérateurs de référence du ministère des armées par le décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des armées pour la coopération militaire internationale et aux droits exclusifs qui leur sont conférés afin, d’une part, de répondre aux besoins de la France en matière de coopération internationale militaire et, d’autre part, de préserver ses capacités opérationnelles, il apparait opportun d’étendre le champ d’application du contrôle opéré par les commissaires du Gouvernement à ces opérateurs qui constituent des pouvoirs adjudicateurs au sens de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique.

b) Consolidation de l’objet et des objectifs du contrôle administratif exerce par les commissaires du gouvernement

Eu égard à leur intervention dans l’activité des entreprises ou des pouvoirs adjudicateurs concernés, il paraît nécessaire de définir avec précision dans la loi l’objet du contrôle réalisé par les commissaires du Gouvernement. En effet, il convient de justifier la nécessité de ce contrôle administratif au regard d’un intérêt général et d’en garantir l’utilité et la proportionnalité, afin d’éviter une censure des juges administratif et constitutionnel à l’occasion d’un contentieux engagé par une entreprise ou un pouvoir adjudicateur, qui serait par exemple nouvellement soumis à un contrôle administratif.

c) Formalisation de la participation des commissaires du gouvernement aux instances de gouvernance et de surveillance des entreprises ou pouvoirs adjudicateurs concernés ainsi qu’aux comités et commissions crées par ceux-ci

La prise en compte explicite de ces dispositions dans la partie législative du code de la défense serait gage de pérennité et garantirait leur mise en œuvre en toute circonstance.

Il convient de noter qu’une disposition similaire existe à l’article 15 de l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique. Son champ d’application est toutefois restreint aux

sociétés dans lesquelles l’État détient une participation supérieure à 10% du capital (cf. également article 4 de la même ordonnance).

d) Précisions sur le régime de confidentialité des informations recueillies et des analyses réalisées par les commissaires du gouvernement L’objectif poursuivi consiste à renforcer les garanties apportées aux entreprises et pouvoirs adjudicateurs concernés s’agissant de la protection des informations stratégiques les concernant. Il est proposé d’introduire une nouvelle disposition dans le code de la défense, prévoyant :

- d’une part, que les informations recueillies et les analyses réalisées par les commissaires du Gouvernement dans le cadre de leurs fonctions ne peuvent être transmises qu’aux services désignés par l’autorité ayant désigné les commissaires du Gouvernement, autrement dit par le ministre chargé de la Défense110 ;

- d’autre part, de pérenniser la mention selon laquelle la responsabilité pénale de protection de ces informations relative à l’atteinte au secret professionnel s’appliquera également à ces destinataires.

e) Renforcement du régime des sanctions actuellement prévues en cas de refus des entreprises et des pouvoirs adjudicateurs concernés de communiquer des informations sollicitées par les commissaires du gouvernement Il est proposé de conserver, dans la loi, le principe d’une sanction. Les dispositions envisagées prévoient ainsi une sanction administrative consistant pour l’autorité administrative, après mise en demeure préalable restée infructueuse, à infliger à l’entreprise ou au pouvoir adjudicateur qui refuse de communiquer au commissaire du Gouvernement les informations et pièces qu’il sollicite sur le fondement du premier alinéa de l’article L. 2333-3 et de l’article L. 2333-5, une amende dont le montant ne peut excéder 1 % du chiffre d’affaire de l’entreprise, dans la limite de 150 000 euros.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Le statu quo présenterait deux inconvénients majeurs.

110 Cette désignation étant actuellement effectuée par l’instruction ministérielle n° 47987 du 17 novembre 1994.

D’une part, la limitation de la définition des matériels de guerre découlant du renvoi opéré par l’article L. 2333-1 du code de la défense à la convention internationale du 17 juin 1925 ne permet pas la désignation d’un commissaire du Gouvernement au sein de sociétés produisant des équipements dont la nature excède le champ couvert par la convention (cas du spatial, de l’informatique de puissance, des logiciels, de l’intelligence artificielle) et qui, acquis par le biais de marchés de défense et de sécurité, sont employés, soit isolément, soit de manière totalement intégrée à des équipements « classiques » dont ils constituent parfois la capacité principale. Le ministère des Armées s’est récemment heurté à cet obstacle lorsqu’il a souhaité désigner un commissaire du Gouvernement au sein d’une société d’équipements et de services informatiques au cœur de la souveraineté nationale.

D’autre part, l’absence de précision des dispositions actuelles en ce qui concerne aussi bien la nature des missions du commissaire du Gouvernement que le champ de ses attributions fragilise le ministère lorsqu’il décide de nommer un commissaire du Gouvernement dans une société qui n’en était pas pourvue jusqu’alors : la tentation pour la société est forte de limiter son champ d’action selon des modalités variées (imposition d’une obligation de confidentialité limitant exagérément le rôle d’information du commissaire du Gouvernement, interdiction d’accès aux instances de gouvernance dépositaires du vrai pouvoir de décision au sein de la société, etc.) mais face auxquelles le ministère se trouve, en pratique, dans l’impossibilité d’intervenir efficacement.

L’option visant à confier aux commissaires du Gouvernement une mission de contrôle de la mise en œuvre des orientations de politique industrielle décidées par le ministre des Armées (ou le délégué général pour l’armement) relève, en revanche, du domaine réglementaire et n’est donc pas retenue dans la loi à ce titre.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue consiste en une nouvelle rédaction du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie du code de la défense qui renforce et actualise les prérogatives des commissaires du Gouvernement dont la présence est prévue au sein de certaines entreprises par le code de la défense.

En premier lieu, le périmètre des entreprises pouvant être soumises à un tel contrôle, permanent ou temporaire, est actualisé dans la mesure où il reposait sur une convention sur le commerce international des armes datant de 1925. Le nouveau périmètre prend en compte l’ensemble des sociétés titulaires de marchés de défense et de sécurité avec l’Etat ou ses établissements publics, afin de ne pas se limiter au périmètre des matériels de guerre actuellement prévu, et inclut ainsi les domaines tels

que l’intelligence artificielle, le spatial, le numérique ou les systèmes de combat interconnectés en temps réel.

Sont par ailleurs inclus, les opérateurs de référence du ministère des Armées institués par le décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des armées pour la coopération militaire internationale. Ces derniers se voyant attribuer des droits exclusifs, afin de répondre aux besoins de la France en matière de coopération internationale militaire et de préserver ses capacités opérationnelles, il apparait opportun de permettre, à l’autorité administrative, de leur imposer le contrôle permanent ou temporaire d’un commissaire du Gouvernement.

En deuxième lieu, la définition de l'objectif du contrôle des commissaires du Gouvernement est précisée. Ce dernier aurait pour but de s'assurer que :

- l’entreprise ou le pouvoir adjudicateur mentionné au premier alinéa de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique met en œuvre les procédures et mesures nécessaires à l’augmentation de sa performance industrielle ainsi qu’au contrôle de ses coûts et, par les choix qu’il ou elle effectue, ne compromet pas sa capacité à exécuter les marchés qu’il a passés;

- la stratégie de l’entreprise ou du pouvoir adjudicateur mentionnée au premier alinéa de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique et ses perspectives de développement ne sont pas de nature à obérer sa capacité à répondre dans la durée aux besoins de l’Etat pour la mise en œuvre de sa politique de défense ;

- l’entreprise ou le pouvoir adjudicateur mentionné au premier alinéa de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique respecte les exigences résultant de l’application des articles L. 1339-1 et L. 1339-2 relatifs à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées (constitution de stocks stratégiques ; priorisation de commandes) ou de la mise en œuvre du livre II de la deuxième partie du même code relatif aux réquisitions, en grande partie créés ou refondus par les dispositions de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 (respectivement, articles 49 et 47).

En troisième lieu, est formalisée au niveau législatif la participation des commissaires du Gouvernement aux instances de gouvernance et de surveillance des entreprises et des pouvoirs adjudicateurs, possibilité qui repose aujourd’hui sur un décret du 2 juin 1936. Cette participation se traduit par la transmission par l’entreprise ou le pouvoir adjudicateur concerné, dans les mêmes conditions qu’aux autres membres de ces instances, des convocations, de l’ordre du jour et de tous autres documents préparatoires avant chaque séance.

En quatrième lieu, les garanties apportées aux entreprises et pouvoirs adjudicateurs concernés s’agissant de la protection des informations stratégiques les concernant (communication possible des informations obtenues et des analyses réalisées par les commissaires du Gouvernement dans le cadre de leurs fonctions qu’aux seuls services désignés par l’autorité qui a désigné les commissaires du Gouvernement, et soumission de ces personnes au secret professionnel) sont renforcées.

En dernier lieu, alors que l’inexécution par les entreprises des articles applicables est aujourd’hui sanctionnée par les pénalités prévues dans les cahiers des charges régissant les marchés, il est proposé de créer un dispositif de sanction administrative en cas de non-transmission, par une entreprise, des informations sollicitées par un commissaire du Gouvernement, à l’instar du dispositif créé en 2016 en cas de carence ou de défaillance des procédures d’organisation et de contrôle interne par les professionnels de l’armement (article L. 2339-1-2 du code de la défense). Ce refus serait désormais passible d’une « amende dont le montant ne peut excéder 1 % de son chiffre d’affaires de l’entreprise ou du pouvoir adjudicateur mentionné à l’article L. 1113-1 du code de la commande publique, dans la limite de 150 000 euros ». Ces mêmes sanctions s’appliqueront également aux opérateurs de référence du ministère des Armées qui refuseraient de communiquer au commissaire du Gouvernement les informations et pièces qu’il solliciterait dans le cadre de son contrôle, en sus de celles prévues spécifiquement pour ces opérateurs à l’article 9 du décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025 susmentionné.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

A l’aune des choix explicités ci-dessus, la présente mesure procède à une réécriture complète du chapitre III du titre III du livre III de la partie 2 du code de la défense.

Précisément, les articles L. 2333-1 à L. 2333-8 du code de la défense sont remplacés par de nouvelles dispositions aux articles L. 2333-1 à L. 2333-7.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen La Cour de justice de l’Union européenne ne s’est pas prononcée sur l’existence de commissaires de Gouvernement au sein d’entreprises ou de certains pouvoirs adjudicateurs.

En matière de sécurité nationale, l’article 346 du TFUE dispose que tout État membre peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre. Le droit de l’Union semble dès lors ne pas exclure par principe la présence d’un commissaire du Gouvernement, si celle‐ci est justifiée par l’existence d’une activité essentielle à la protection des intérêts du pays en matière d’ordre public, de santé publique, de sécurité.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La désignation d’un commissaire du Gouvernement au sein d’une entreprise implique, pour cette dernière, une obligation de transparence et d’information qui peut engendrer des coûts supplémentaires, mais qui demeurent néanmoins marginaux.

Dans la mesure où il est prévu que les commissaires du Gouvernement assistent aux séances du conseil d’administration / de surveillance ou de l’organe délibérant, ainsi que, le cas échéant, à celles des comités et commissions créés sur décision de cette instance et aux séances de l’assemblée générale, l’entreprise devra en particulier leur transmettre, dans les mêmes conditions qu’aux autres membres de ces instances, les convocations, l’ordre du jour et tous autres documents préparatoires adressés à ces derniers avant chaque séance.

La réforme proposée n’emportera, pour les entreprises déjà dotées d’un commissaire du Gouvernement, aucune évolution significative111

.

La modification envisagée de l’article L. 2333-1 du code de la défense permettra, du fait de l’évolution du périmètre des sociétés susceptibles d’être dotées d’un commissaire du Gouvernement, d’élargir la liste des entreprises concernées (entreprises du secteur spatial, du numérique, de l’intelligence artificielle, etc. comme, par exemple, Sopra Steria, Ineo Defense, CS Group112 ou Texelis113). Pour autant, le nombre d’entreprises de la base industrielle et technologique de défense dotées d’un 111 A l’exception, toutefois, sur le plan financier, des éventuelles amendes résultant d’un refus de fourniture d’informations.

112 L’actionnaire principal étant Sopra Steria.

113 Devrait être repris par KNDS en 2026.

commissaire du Gouvernement demeurera limité (actuellement une soixantaine de sociétés de toutes tailles : groupes, filiales, ETI, PME).

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Les fonctions de commissaire de Gouvernement sont exercées, en pratique, par des membres du contrôle général des armées. Cette évolution n’appelle donc aucune création de poste.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Les fonctions de commissaire de Gouvernement sont exercées, en pratique, par des membres du contrôle général des armées. Cette évolution n’appelle donc aucune création de poste.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions envisagées sont applicables aux entreprises ayant conclu avec l’Etat ou ses établissements publics un marché de défense ou de sécurité en cours d’exécution à la date de publication de la loi.

5.2.2. Application dans l’espace

Comme le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement. S’agissant d’une mesure liée à la politique de défense nationale, la présente disposition s’appliquera de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République, y compris à l’ensemble des collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, sans qu’aucune mention expresse d’application ne soit requise.

5.2.3. Textes d’application

Ainsi que le précise l’article L. 2333-7 nouveau du code de la défense, les modalités d’application du présent chapitre sont déterminées par décret en Conseil d’Etat.

Par ailleurs, plusieurs textes réglementaires, évoqués en marge du 1.1 ci-dessus, ont été pris sur le fondement du décret-loi (M) du 30 octobre 1935 organisant le contrôle de l'Etat sur les sociétés, syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de l'Etat et n’ont, à ce jour, pas été formellement abrogés. Le décret d’application devrait également permettre de procéder à l’abrogation de tout ou partie de ces textes.

L’article R* 1142-1 du code de la défense, qui contient des dispositions particulières au ministre de la défense en matière de défense, devra également être modifié, à titre de coordination, afin de tenir compte de la modification du champ des entreprises susceptibles d’être soumises au contrôle d’un commissaire du Gouvernement. Une modification similaire devra également être envisagée à l’article R. 4122-47 du même code, relatif aux responsabilités de certains militaires en matière économique ou financière.

Enfin, les dispositions nouvelles nécessiteront la mise à jour de textes d’organisation interne au ministère de la défense, notamment l’instruction ministérielle n° 47987 relative aux attributions et au mode d'action des commissaires du Gouvernement pour le contrôle des entreprises travaillant pour l'armement du 17 novembre 1994.

Article 9 – Simplifier et consolider le régime du contrôle du coût de revient dans les marchés de défense et de sécurité

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Lorsque l’Etat et ses établissements publics concluent des marchés publics, ils ont la possibilité, dans certains cas identifiés, de diligenter, auprès des soumissionnaires, titulaires, entreprises liées et sous-contractants les plus importants, des contrôles afin de déterminer les coûts de revient (réels ou estimés) des prestations. Ce contrôle, qui porte sur les renseignements permettant d’établir le coût de revient, est destiné à améliorer la connaissance par l’administration des coûts industriels afin de permettre, pour des prestations « analogues » et en l’absence de concurrence, une négociation rationnelle des prix. Ce système permet d’éviter une hausse injustifiée des prix négociés avec les entreprises en situation de monopole, incite les entreprises concernées à maitriser leurs coûts et contribue à garantir le bon usage des deniers publics (convenance du prix négocié).

Le code de la commande publique (CCP) prévoit et encadre cette pratique aux articles L. 2196-4 à L. 2196-6 pour les marchés dits « classiques », aux articles L. 2396-3 et L.

2396-4 pour les marchés de défense ou de sécurité (MDS) et depuis la dernière loi de programmation militaire à l’article L 2521-6 pour les « autres marchés » du livre V de la deuxième partie du code.

Lesdits contrôles de coût ne peuvent concerner que « les marchés pour lesquels la spécialité des techniques, le petit nombre de candidats possédant la compétence requise, des motifs de secret ou des raisons d’urgence impérieuse ou de crise ne permettent pas de faire appel à la concurrence ou de la faire jouer efficacement » et ceux dont les prestations sont complexes et de plus de cinq ans tel que le mentionne l’article L. 2196-4 du code de la commande publique (article L. 2396-3 pour les MDS et L. 2521-6 pour les « autres marchés » du livre V de la deuxième partie du code).

Concrètement, dans cette situation, la concurrence ne s’exerce pas efficacement et ne peut donc pas jouer son rôle de régulateur et modérateur des prix. Pour pallier les inconvénients de cette situation, l’administration effectue un contrôle a posteriori (après attribution du marché et achèvement des prestations) des coûts réellement supportés par le titulaire ainsi que par ses sous-contractants les plus importants et réemploie les éléments ainsi collectés dans le cadre de la négociation des nouveaux marchés comportant des prestations analogues (il s’agit le plus souvent de nouvelles

tranches de fabrication d’un produit - qui a pu subir des évolutions limitées, de la poursuite de la maintenance d’un même produit, de la réalisation de prestations de services semblables, etc.). Ce dispositif est particulièrement efficace pour les prestations récurrentes (telle que la maintenance).

L’administration peut aussi réaliser un contrôle des éléments ayant servi à l’élaboration du devis du soumissionnaire. Ce contrôle est effectué lors de la procédure de passation des marchés après la remise des offres par les soumissionnaires et en amont ou en parallèle de la négociation. Dans ce cas, il s’agit d’un contrôle a priori (articles L. 2196-5 du CCP, L. 2396-3 pour les MDS et L 2521-6 pour les « autres marchés » du livre V de la deuxième partie du code).

Il est alors possible d’enquêter sur les conditions économiques de construction de l’offre et sur les références sur lesquelles le soumissionnaire s’est appuyé. Dans ce cadre, les articles précités soumettent les soumissionnaires et les titulaires à un régime de contrôle différent.

En effet, le contrôle des coûts a priori se limite aux seuls soumissionnaires alors qu’il s’étend, dans le contrôle a posteriori, aux titulaires, aux entreprises qui leurs sont liés et à certains de leurs sous-contractants.

En l’état, dans le cadre de la passation, les agents habilités ne peuvent contrôler que les seuls coûts prévisionnels des soumissionnaires sans pouvoir analyser les entreprises liées aux soumissionnaires ni les coûts des sous-contractants identifiés.

Ce contrôle limité aux seuls soumissionnaires ne permet donc pas d’appréhender la totalité de coûts des opérateurs économiques appelés à intervenir aux marchés ou liés à celui-ci ni d’analyser finement la structuration des devis au stade des offres.

D’autre part, les modalités du contrôle sont différentes puisque, en l’état du droit positif, seul le contrôle des coûts a posteriori permet une vérification sur place et sur pièces.

En effet, les soumissionnaires n’ont à ce jour que l’obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, « tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché » (article L. 2196-5 du CCP).

En revanche, les titulaires des marchés, les entreprises qui leurs sont liées comme leurs sous-contractants ont, quant à eux, l’obligation de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place, de l’exactitude de [ces] renseignements » et dans ce cadre, ils peuvent être « tenus de présenter leurs bilans, comptes de résultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l’établissement des coûts de revient » (article L. 2196-6 du CCP).

Ainsi, en l’état du droit positif, les soumissionnaires ne sont donc pas tenus, contrairement aux titulaires, aux entreprises qui leurs sont liées et à leurs sous-contractants, à l’obligation de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place » ni de présenter de plein droit « leurs bilans, comptes de résultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l’établissement des coûts de revient ».

En l’état, leur seule obligation est de fournir tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché. Ceux-ci peuvent certes inclure tous documents comptables utiles mais ce n’est pas explicitement formulé et sujets à contestation.

Ce régime distinct interdit aux fonctionnaires habilités de procéder à un contrôle sur place et sur pièces des soumissionnaires, ce qui peut conduire dans la pratique à retarder les opérations de vérification avant passation du marché et partant, à retarder les négociations sur la convenance des prix et la notification des marchés.

Enfin, en l’état du droit positif, les sous-contractants et les entreprises liées ne sont soumis qu’à l’obligation de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place » et de présenter de plein droit « leurs bilans, comptes de résultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l’établissement des coûts de revient » dans le cadre du contrôle a posteriori.

Ils ne sont donc soumis à aucune obligation en matière de contrôle a priori et ne sont par ailleurs pas soumis, dans le cadre du contrôle a posteriori, à une obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, « tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché ».

I conviendrait dans un souci de consolidation et d’harmonisation du régime des contrôles de coût de revient qui en conditionne l’acceptabilité et l’efficacité, que l’ensemble des obligations tant en matière de contrôle a priori qu’a posteriori soit étendu aux entreprises liées (au soumissionnaire ou au titulaire) ainsi qu’aux sous-contractants, à l’instar de ce que permet déjà la vérification sur pièces et sur place dans le cadre du contrôle a posteriori.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L’unification du régime de contrôle du coût de revient entre les soumissionnaires et les titulaires concourt à satisfaire l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics, qui découle de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et repris à l’article L.3 du code de la commande publique.

Par ailleurs, le droit de communication des renseignements dont dispose l’administration auprès des entreprises concernées est de nature à porter atteinte à la liberté d’entreprendre. Saisi du droit de communication reconnu aux agents de l’Autorité de la concurrence, portant sur les livres, factures et autres documents professionnels appartenant à une entreprise ou un commerçant faisant l’objet d’une enquête, le Conseil constitutionnel l’a jugé conforme à la Constitution. Répondant plus particulièrement au grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et du secret des correspondances, le Conseil constitutionnel (2016-552 QPC du 8 juillet 2016), pour l’écarter, s’est notamment attaché à la nature particulière des documents dont la communication est demandée, documents professionnels ou de travail, et sur le fait que les dispositions en cause ne permettent pas d’exiger la communication de documents protégés par le droit au respect de la vie privée ou le secret professionnel.

Ce droit de communication ne se heurte ainsi à aucun principe constitutionnel et reste proportionné au but recherché.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Le dispositif envisagé relève strictement du droit national. Le droit de l’Union européenne n’impose pas d’y recourir et, a contrario, ne l’interdit pas non plus.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

La plupart des grands Etats dans le monde disposant d’une industrie d’armement ont, contrairement à la France qui fait ainsi exception, un texte normatif qui détaille la méthode de construction des éléments de coûts pour la négociation des marchés d’armement sans mise en concurrence ou bien la prise en compte directe dans les marchés en dépenses contrôlées.

Ainsi, depuis 1953, il existe dans le droit allemand un texte relatif aux principes de détermination des prix sur la base du prix de revient (Leitsätze für Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten). En 2014, le Royaume-Uni s’est doté d’une législation sur le contrôle des coûts admissibles pour la passation des contrats de défense (Allowable Costs guidance). Le ministère de la défense et ses sous-traitants doivent examiner conjointement, lors de la passation d’un contrat, si les coûts afférents sont admissibles dans les contrats de défense éligibles.

En Espagne, une ordonnance du 15 octobre 1998 édicte les règles établissant les critères à utiliser pour le calcul des coûts de certains marchés de fournitures, de conseil et d'assistance et des services qui sont passés par le ministère de la défense en

procédure négociée. Enfin, en 2012, le Canada a adopté un texte sur les « Principes des coûts contractuels » destiné à détailler l’ensemble des coûts à prendre en considération dans la conclusion de contrats.

Des dispositifs similaires existent également en Italie et en Australie.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le contrôle de la véracité des informations justifiant le montant du prix proposé par une entreprise est fondamental pour les acheteurs publics lorsqu’ils ne peuvent s’appuyer sur d’autres éléments pour apprécier la convenance du prix. Le code de la commande publique via les dispositions relatives au contrôle du coût de revient leur offre cette prérogative.

Néanmoins, l’analyse des offres des soumissionnaires est rendue plus complexe compte tenu de la limitation du droit de l’Etat à demander aux seuls soumissionnaires de fournir tous renseignements sans être tenus de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place » et sans pouvoir étendre de contrôle aux entreprises liées et aux sous-contractants identifiés dans les offres.

Par ailleurs, cette différence de régime conduit dans le cadre des décrets d’application, à distinguer systématiquement les obligations auxquelles sont tenues les soumissionnaires et les titulaires, entreprises liées et sous-contractants.

D’autre part, en l’état du droit positif, l’obligation de transmission des éléments techniques et comptables des coûts de revient pour les contrôles a priori ne s’applique qu’aux soumissionnaires et non à leurs entreprises liées et aux sous-contractants identifiés dans leurs offres.

De plus, dans le cadre du contrôle a posteriori, cette obligation de transmission des éléments techniques et comptables des coûts de revient ne s’applique qu’au titulaire et non à ses entreprises liées ni à ses sous-contractants, bien qu’ils soient soumis aux obligations de vérification sur pièce et sur place.

Dans un souci d’efficacité et d’harmonisation du contrôle des coûts de revient il convient donc de soumettre les sous-contractants et les entreprises liées à cette obligation.

En résumé, les modifications proposées permettent de supprimer les distinctions en soumettant le contrôle a priori et a posteriori au même champ d’application (même débiteurs des obligations comprenant sous-contractants et entreprises liées) ainsi

qu’au même régime juridique, en étant soumis à l’ensemble des obligations du dispositif.

Enfin, dans un souci de clarification et de consolidation du périmètre du dispositif, l’actualisation de la loi de programmation militaire est l’occasion d’introduire une définition des entreprises liées correspondant aux filiales et maisons-mères.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif de la disposition présentée est triple.

D’une part, unifier le régime du contrôle du coût de revient entre soumissionnaires et titulaires au titre des vérifications sur place et sur pièces et au titre des documents attendus.

D’autre part, simplifier la législation et les décrets d’application liée à cette unification des régimes du contrôle du coût de revient.

Enfin, accélérer les opérations de vérification des offres des soumissionnaires et partant la convenance des prix et la notification des marchés en permettant un contrôle sur place et sur pièces par les agents habilités étendu aux entreprises liées aux soumissionnaires et aux sous-contractants identifiés dans les offres.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Le statu quo n’est pas souhaitable : en l’absence de dispositions à portée contraignante à l’égard des industriels de défense soumissionnaires, les vérifications nécessaires des offres et de leur structuration restent plus complexes à mettre en œuvre et sont incomplètes dès lors qu’elles se limitent aux seuls soumissionnaires.

3.2. OPTION RETENUE

Pour les marchés pour lesquels « la spécialité des techniques, le petit nombre de candidats possédant la compétence requise, des motifs de secret ou des raisons d’urgence impérieuse ou de crise ne permettent pas de faire appel à la concurrence ou de la faire jouer efficacement » (article L.2196-4 du CCP), les pouvoirs adjudicateurs peuvent contrôler le coût de revient auprès des soumissionnaires et titulaires, ainsi que de leurs entreprises liées et certains sous-contractants. Ce contrôle justifié par l’exigence constitutionnelle du bon usage des deniers publics est destiné à améliorer

la connaissance par l’administration des coûts industriels afin de permettre, pour des prestations similaires et en l’absence de concurrence, une négociation rationnelle des prix.

La modification proposée permet de supprimer les distinctions en soumettant le contrôle a priori et a posteriori

- au même champ d’application : même débiteurs des obligations comprenant sous-contractants et entreprises liées

- au même régime juridique, en étant soumis à l’ensemble des obligations du dispositif.

Dans un souci de lisibilité et de clarté de ce dispositif d’harmonisation et de consolidation du régime du contrôle des coûts, il a été décidé de scinder le dispositif en deux articles par type d’obligations.

Ainsi, l’article L.2396-4 vise uniquement l’obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, « tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient effectif des prestations qui font l’objet d’un marché [ …]» existant tant dans le cadre du contrôle a priori qu’a posteriori.

Puis, le nouvel article L.2396-5 vise uniquement l’obligation de vérification sur place et sur pièces existant tant dans le cadre du contrôle a priori qu’a posteriori.

La disposition trouvera à s’appliquer aux opérateurs de référence du ministère des armées » (ORMA), créés par le décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des Armées pour la coopération militaire internationale, après l’entrée en vigueur de la disposition prévue à l’article 10 de la présente loi.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Il est proposé de modifier les articles L. 2396-3 et L. 2396-4 du code de la commande publique, et de créer un nouvel article L. 2396-5 ainsi qu’un nouvel article L.2396-6 :

- 1° à l’article L. 2396-3, la référence à l’article L. 2196-5 est supprimée ;

- 2° l’article L. 2396-4 est remplacé par deux articles portant sur l’obligation de renseignements (article L.2396-4), l’obligation de vérification sur pièces et sur

place (article L.2396-5)

- 3° un nouvel article L.2396-6 est créé définissant les entreprises liées La disposition relative à l’unification du régime du contrôle du coût de revient peut se limiter aux marchés des Livres III et V du code de la commande publique sans modification nécessaire des dispositions relatives au contrôle du coût de revient du Livre I du même code.

La modification des Livres III et V du code de la commande publique implique la modification ultérieure du décret n° 2024-308 du 4 avril 2024 relatif au contrôle du coût de revient des marchés de défense ou de sécurité de l'Etat afin de prendre en compte l’harmonisation du contrôle de coûts entre soumissionnaires et titulaires.

La disposition nouvelle s’articulera avec celles, de niveau réglementaire, prévoyant la possibilité de sanction en cas d’inadéquation entre les attentes relatives aux éléments techniques et comptables du contrôle du coût de revient et leur transmission par les titulaires ou les soumissionnaires. L’article R. 2396-3 du code de la commande publique prévoit ainsi un dispositif en deux temps :

- en amont du marché, au stade de la passation, « lorsqu'une estimation du coût de revient est effectuée avant la notification du marché, l'acheteur indique dans les documents de la consultation et dans le marché les sanctions applicables en cas de manquement à l'obligation figurant au premier alinéa de l'article L. 2196-5 » (lequel prévoit que les soumissionnaires fournissent à l'acheteur, si celui-ci en fait la demande, tous renseignements sur les éléments techniques et comptables de l'estimation du coût de revient des prestations qui font l'objet du marché mais ce renvoi devra être supprimé pour renvoyer aux L.2396-3 nouvellement créée) ;

- après notification, « si le titulaire ne fournit pas à l'acheteur, dans le délai imparti par celui-ci, les renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l'objet du marché ou fournit des renseignements inexacts, l'acheteur peut, après mise en demeure restée sans effet, décider la suspension des paiements à intervenir dans la limite du dixième du montant du marché lorsque le manquement est le fait du titulaire ou retenir un montant équivalent. Après nouvelle mise en demeure infructueuse, l'acheteur peut décider de transformer cette retenue en retenue définitive, sans préjudice de la résiliation éventuelle du marché aux torts du titulaire. »

Cette sanction devra être dupliquée dans la partie réglementaire des Livres III et V.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen

Sans objet.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La nouvelle disposition ne conduit pas à un alourdissement disproportionné des obligations des soumissionnaires, des entreprises liées et des futurs sous-contractants identifiés dans les offres et facilitera au contraire la lisibilité du droit en la matière.

Elle devrait alléger la charge administrative des soumissionnaires dès lors que les vérifications sur place permettent d’éviter la mise en forme des renseignements (extraits des systèmes d’information de l’entreprise) nécessaire à leur communication physique ou numérique.

A contrario, certains sous-contractants des soumissionnaires pourront être tenus de communiquer les renseignements demandés et d’en permettre et faciliter la vérification alors qu’ils ne l’étaient pas précédemment mais ne seront concernés que les sous-contractants les plus importants (en moyenne deux par marché) sur un nombre limité de marchés (environ 15 par an) en application de l’article R.2396-5 du CCP.

Concernant les renseignements sur les éléments comptables (qui génèrent la charge administrative la plus importante car il y a davantage de renseignements à communiquer), les documents demandés aux titulaires, aux soumissionnaires et à leurs sous-contractants sont les mêmes.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

L’évolution du contrôle des coûts de revient des marchés publics induit par le présent article permettra une meilleure maîtrise de la convenance des prix en évitant pour l’administration un éventuel surcoût injustifié de ses dépenses.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Grâce à l’introduction des présentes dispositions en Livre III et V du code de la commande publique, le ministère des armées pourra plus efficacement effectuer un contrôle des coûts de revient dont les dispositions seront harmonisées entre tous les opérateurs économiques concernés.

La nouvelle disposition n’aura pas d’impact sur la charge de travail des enquêteurs de prix, seuls agents habilités par le ministre en application de l’article R.2396-4 pour réaliser des vérifications sur pièces et sur place.

En effet, la charge de travail du département « bureau des enquêtes de coûts » (BEDC), qui regroupe l’ensemble des enquêteurs, est pilotée suivant la disponibilité des ressources. La charge est donc adaptée aux ressources du BEDC. Ces ressources sont stables depuis plusieurs années (entre 45 et 50 enquêteurs, en incluant les enquêteurs en instance d’habilitation).

Pour piloter la charge, les contrôles de coûts font l’objet d’une planification triennale, par l’Etat-major des armées et la direction générale de l’armement. Le choix des enquêtes retenues en planification est arbitré en fonction des ressources disponibles et des enjeux (notamment liés aux montants des marchés dont il s’agit d’éclairer la négociation et la convenance des prix).

Avec les ressources actuelles le BEDC réalise chaque année une centaine de contrôles a priori et a posteriori (portant sur un montant total de plus de 10 Mds d’euros).

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Le présent article n’a pas d’impact sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article ne nuit pas à la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article n’a pas d’impact sur la lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Le présent article n’a pas d’impact sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Le présent article n’a pas d’impact sur les ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les futures dispositions des articles L.2396-3 à L.2396-6 seront applicables aux procédures lancées à compter de la date d’entrée en vigueur de la future loi de programmation militaire mais nécessiteront la publication d’un décret et d’un arrêté pour en détailler les modalités d’application.

5.2.2. Application dans l’espace

Les futures dispositions s’appliqueront sur l’ensemble du territoire de la République, aussi bien en métropole qu’en outre-mer en raison du principe d’identité législative qui prévaut dans le domaine des enquêtes de coûts pour les collectivités ultra-marines de Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte, Les dispositions sont applicables de plein droit dans les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

S’agissant de l’application du dispositif à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises, les dispositions sont expressément étendues dans ces collectivités par modifications du code de la commande publique.

5.2.3. Textes d’application

Les articles L. 2396-3 à L. 2396-6 nécessiteront un décret et un arrêté, rédigés par le ministre de l’économie et des finances et le ministre des armées, pour en détailler les modalités d’application.

Article 10 – Extension de la capacité des organismes de droit public titulaires de droits exclusifs ou spéciaux de passer des marchés de sécurité et de défense

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des Armées pour la coopération militaire internationale a permis à l’Etat de désigner des opérateurs économiques dits « opérateurs de référence du ministère des armées » (ORMA), lesquels sont des pouvoirs adjudicateurs titulaires de droits exclusifs ou, lorsque le domaine le justifie, de droits spéciaux afin d’accompagner l’action des armées en matière de coopération internationale militaire.

On entend par « droits exclusifs » au sens de l’article 2 f) de la directive 2006/111/CE, des droits accordés par un État membre à une entreprise au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et administratif, qui lui réservent le droit de fournir un service ou d’exercer une activité sur un territoire donné, et par « droits spéciaux » au sens du g) du même article, des droits accordés par un État membre à un nombre limité d’entreprises au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et administratif qui, sur un territoire donné (…) limite à deux ou plus le nombre de ces entreprises, autorisées à fournir un service ou à exercer une activité, Afin de bénéficier in fine de marchés passés en application de l’article L2512-4 du code de la commande publique, les ORMA titulaires de droits exclusifs ou spéciaux doivent impérativement être des pouvoirs adjudicateurs sur lesquels le MINARM exercera un contrôle renforcé. Ces ORMA seront des personnes morales de droit privé soumises à l’article L1211-1 du CCP qui dispose que peuvent être pouvoirs adjudicateurs « les personnes morales de droit privé qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont (…) b) la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur. » Cette disposition impose donc aux futurs opérateurs de passer des marchés publics pour leurs propres besoins.

Or, ces ORMA ne peuvent à ce jour passer à leur niveau des marchés de défense ou de sécurité, qui sont actuellement réservés à l’Etat et à ses établissements publics. Il est ainsi proposé de modifier l’article L. 1113-1 du code de la commande publique (CCP) afin de permettre aux ORMA de se positionner eux-mêmes comme pouvoir adjudicateur sur les marchés de défense et de sécurité, et de disposer de la souplesse du régime de ces marchés.

En effet, au titre de l’article L.1113-1, un marché de défense ou de sécurité est un marché conclu par l'Etat ou, depuis plus récemment avec la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018, l'un de ses établissements publics.

Au niveau européen, le point 17 de l’article 1er de la directive 2009/81/CE relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité vise, sans distinction, dans son champ d’application, les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices.

En revanche, l’article L.113-1 limite à l’Etat et à ses établissements publics la capacité de passer des marchés de défense ou de sécurité.

Ainsi, le droit interne a entendu limiter organiquement la capacité de conclure des marchés de défense ou de sécurité.

En raison de cette limitation organique, à l’instar des collectivités en charge de la sécurité publique, les autres organismes publics au sens du droit européen qui auraient besoin de passer des marchés dans des domaines équivalents ou similaires à celui de l’État ou de ses établissements publics, devront appliquer les règles de droit commun prévues par le CCP.

Par conséquent sont exclus du dispositif du Livre III certains pouvoirs adjudicateurs, alors même que ces derniers peuvent désormais bénéficier de droits exclusifs ou spéciaux en vertu d’une disposition légalement prise dans le domaine de la défense et de la sécurité en application de l’article L.2512-1.1° du CCP.

Or, les marchés dispensés de mise en concurrence conclus sur ce fondement entre l’Etat et l’ORMA, titulaire de droits exclusifs ou spéciaux dans ce domaine, peuvent être qualifiés de marché de défense et de sécurité s’ils entrent dans le champ d’application matériel des marchés de défense ou de sécurité au sens de l’article L.2515-1 du CCP. Aussi, de la même façon, si l’Etat n’avait pas entendu recourir au dispositif des droits exclusifs ou spéciaux, alors les marchés qu’il aurait conclus en lieu et place pour accomplir ses missions dans ce domaine avec les opérateurs économiques auraient été qualifiés de marché de défense et sécurité au sens des dispositions précitées.

L’impossibilité pour l’acheteur, titulaire de droits exclusifs ou spéciaux dans ces domaines, de contracter des marchés de défense ou de sécurité alors qu’il est lui-même titulaire d’un marché pouvant être qualifié comme tel engendre une incohérence juridique qui n’est aucunement justifiée.

Au contraire, il est logique que l’acheteur, titulaire de droits exclusifs ou spéciaux portant sur des prestations entrant matériellement dans le champ d’application matériel des marchés de défense et de sécurité, puisse à son niveau, dans la continuité

et dans le cadre de l’exécution desdits droits exclusifs, utiliser le régime juridique qui y est afférent.

Le titulaire des droits exclusifs ou spéciaux doit en effet pouvoir bénéficier de la souplesse (absence d’obligation d’allotissement, recours à la négociation, durée des contrats notamment) et des mécanismes protecteurs (protection de la chaine d’approvisionnement, titulaire européen, clause d’exécution sur le sol européen) du régime des marchés de défense ou de sécurité.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La détermination du champ organique des personnes morales ou privées qui peuvent être désignées pouvoirs adjudicateurs est une mesure d’organisation de la commande publique.

Le Conseil constitutionnel avait estimé que le Gouvernement n’avait pas excédé ses pouvoirs en recourant au dispositif de l’article 38 de la Constitution pour transposer la directive 2014/24 relative aux marchés publics (Décision 2003-473 DC - 26 juin 2003 - Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit).

Or l’ordonnance 2005-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, codifiée dans le code de la commande publique, avait choisi de limiter à l’Etat et à ses établissements publics la possibilité de passer des marchés de défense ou de sécurité sans que ce choix ne porte atteinte à la liberté d’entreprendre, protégée constitutionnellement, puisque celle-ci garantit aux entreprises la liberté de candidater auxdits marchés.

La disposition présentée dans le projet de loi de programmation militaire étend seulement à une catégorie supplémentaire la possibilité de recourir aux marchés de défense ou de sécurité.

La possibilité pour un pouvoir adjudicateur, titulaire de droits exclusifs ou spéciaux, de passer des marchés de défense ou de sécurité ne se heurte à aucun principe constitutionnel, y compris si celui-ci n’est pas une personne morale de droit public. Le droit constitutionnel n’interdit pas, en effet, que des personnes morales de droit privé assument pour le compte de l’Etat des missions qui relèvent de la catégorie des marchés de défense et de sécurité (MDS) (e.g. des missions de formation opérationnelles sans usage de la force ou de prérogatives de puissance publiques).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

En autorisant la mise en œuvre de la directive 2009/81/CE (précitée) pour tout marché entrant dans son champ d’application, même lorsqu’il est passé par un autre acheteur que l’Etat ou ses établissements publics, la présente proposition ne se heurte à aucune norme conventionnelle.

Le point 17 de l’article 1er de la directive 2009/81/CE vise, en effet, dans son champ d’application les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices (tels que visés par l’article L. 1210-1 du CCP et définis respectivement par les articles L. 1211-1 et L. 1212-1 du CCP) et n’établit pas de distinction entre l’Etat, ses établissements publics et le reste des acheteurs (comme le fait l’article L.1113-1 du CCP dans sa rédaction actuelle).

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La détermination du champ organique des marchés de défense ou de sécurité est prévue dans l’article L. 1113-1 du code de la commande publique, issu de l’ordonnance 2015-899 précitée. Il convient donc, pour le modifier et l’étendre aux opérateurs titulaires de droits exclusifs ou spéciaux, de recourir à un texte de même niveau.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’évolution rapide du contexte international impose d’envisager tous les dispositifs offerts par le droit de la concurrence pour fluidifier l’action du ministère. A ce titre la possibilité d’accorder des droits exclusifs ou spéciaux dans le domaine de la défense et de la sécurité permet au ministère des armées de disposer d’une assistance lorsque les forces armées sont engagées par ailleurs. Dès lors, il doit pouvoir s’appuyer sur un cadre légal et réglementaire solide pour mettre en œuvre le contrôle qu’il va devoir exercer sur les opérateurs pour justifier leur qualité d’acheteur.

En premier lieu, l’ouverture des MDS aux titulaires de droits exclusifs ou spéciaux corrige la particularité du droit interne de la commande publique et sécurise les procédures d’achats de services relevant du champ d’application de la directive 2009/81.

Outre les facilités inhérentes aux MDS déjà évoquées, qui permettront une plus grande fluidité et une meilleure réactivité des ORMA pour répondre aux attentes des partenaires étrangers, la modification souhaitée permettra également d’appliquer aux marchés passés par les titulaires de droits exclusifs ou spéciaux le régime des enquêtes de coûts, développé et appliqué aux marchés non mis en concurrence au sein du ministère, afin de contrôler les prix pratiqués.

L’application du régime des MDS facilitera également les exigences d’habilitation pour les marchés passés par les titulaires de droits exclusifs ou spéciaux, sécurisant ainsi la chaîne contractuelle.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Le statut quo a été envisagé mais il entraîne une dégradation des garanties que le ministère souhaite apporter à ses partenaires étatiques lorsqu’il propose une coopération qui comprend un ORMA.

Le maintien des règles actuelles ferait perdre le bénéfice des dispositions spécifiques relatives aux marchés de défense ou de sécurité qui permettent de garantir un niveau élevé de souplesse et de contrôle sur toute la chaîne d’achat (entre l’Etat et les ORMA et entre les ORMA et les titulaires de leurs marchés).

L’ORMA titulaire des droits exclusifs ou spéciaux doit en effet pouvoir bénéficier de la souplesse (absence d’obligation d’allotissement, recours à la négociation, durée des contrats notamment) et des mécanismes protecteurs (protection de la chaine d’approvisionnement, titulaire européen, clause d’exécution sur le sol européen) du régime des marchés de défense ou de sécurité.

3.2. OPTION RETENUE

Les ORMA sont des pouvoirs adjudicateurs. Ils doivent donc passer des marchés publics pour satisfaire les besoins de leurs missions. Le choix de passer un marché de défense ou de sécurité n’existe pas lorsque les prestations relèvent du champ matériel de l’article L.1113-1 du CCP : l’acheteur est alors obligé de passer un MDS.

Concrètement, la disposition présentée permettra de rectifier, pour des opérateurs qui œuvrent dans le domaine de la défense et de la sécurité, l’impossibilité actuelle de recourir à cet article. Ils pourront donc avoir recours à la procédure correspondant strictement au champ matériel du marché considéré.

Il est proposé au premier alinéa de l’article L.1113-1 après les mots « établissements publics » d’insérer les mots : « ou les personnes morales de droit privé ayant la qualité de pouvoir adjudicateur qui, pour l’exercice d’une activité liée à la défense nationale, effectuée dans le cadre de l’assistance à un Etat partenaire et portant sur la formation, l’entraînement, le maintien en condition opérationnelle ou le soutien, sont titulaires de droits exclusifs ou de droits spéciaux ».

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La rédaction tel qu’envisagée n’aura qu’un impact limité sur le droit interne.

L’extension du champ organique de la capacité de passer des marchés de défense ou de sécurité sera très limitée car circonscrite aux personnes morales de droit privé ayant la qualité de pouvoir adjudicateur qui, pour l’exercice d’une activité liée à la défense nationale, effectuée dans le cadre de l’assistance à un Etat partenaire et portant sur la formation, l’entraînement, le maintien en condition opérationnelle ou le soutien, sont titulaires de droits exclusifs ou spéciaux.

Cette terminologie renvoie ainsi indirectement au dispositif issu du décret n°2025-1030 du 31 octobre 2025. Par conséquent, les ORMA désignés en application de ce décret seront les uniques bénéficiaires de cette disposition.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La présente mesure n’a pas d’impact budgétaire.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La présente mesure n’a pas d’impact sur les services administratifs.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers L’accès aux marchés de défense ou de sécurité permettra de garantir que les titulaires des marchés passés par les ORMA seront des opérateurs européens. L’accès aux souplesses des procédures spécifiques, évoquées supra permettront une meilleure réactivité.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Les futures dispositions s’appliqueront sur l’ensemble du territoire de la République, aussi bien en métropole qu’en outre-mer en raison du principe d’identité législative applicables aux collectivités ultra-marines de Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte.

Ces dispositions sont également applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

S’agissant de l’application du dispositif à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie ainsi que dans les Terres Australes et Antarctiques françaises, les nouvelles dispositions du code de la commande publique sont expressément étendues dans ces quatre collectivités.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application.

CHAPITRE III – MIEUX SECURISER LES PROJETS DE DEFENSE

Article 11 – Ajuster le régime des autorisations du ministère des armées dans le cadre de l’autorisation environnementale unique

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Quelques mois après le déclenchement de la guerre en Ukraine, le Président de la République a annoncé lors de l’inauguration de la 27e édition du salon Eurosatory, le 13 juin 2022, puis lors de son discours de Brienne du 13 juillet 2022, que la France est « entrée dans une économie de guerre » en appelant au renforcement accru de l’effort de défense.

Conscient de la nécessité « d’ajuster les moyens aux menaces » le chef de l’Etat a demandé au ministre des armées d’augmenter les capacités de production.

L’effort de défense implique ainsi la simplification et l’accélération de la conduite des projets du ministère des armées, tant pour l’accueil rapide de nouvelles capacités ou de capacités complémentaires, que pour l’intensification de ses missions.

A cette fin, le ministère des armées souhaite s’inscrire dans le dispositif de l’autorisation environnementale unique qui existe depuis 2014.

En effet, les ordonnances n° 2014-355 du 20 mars 2014 et n° 2014-619 du 12 juin 2014 avaient mis en place des dispositifs d’expérimentation « d’autorisations uniques »

délivrées par le préfet dans plusieurs régions pour les installations classées pour la protection de l'environnement114 (ICPE) et les installations, ouvrages, travaux et activités115 (IOTA).

114 Les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) sont l’ensemble des établissements susceptibles d’avoir des impacts (pollution de l’eau, de l’air, des sols, etc.) et de présenter des dangers (incendie, explosion) pour l’environnement, la santé et la sécurité publique. Plus largement, ces installations présentent potentiellement des dangers ou inconvénients pour un ensemble d’intérêts protégés par l’article L. 511-1 du code de l’environnement. Elles sont classées selon leur niveau de danger qu’elles représentent, des moins dangereuses aux plus dangereuses : déclaration, enregistrement, autorisation.

115 Les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) sont les projets qui ont des impacts ou présentent des dangers pour le milieu aquatique et la ressource en eau : prélèvements, rejets, impacts sur le milieu

Cette expérimentation visait à intégrer dans une autorisation unique, plusieurs procédures requises pour la réalisation d’un projet ayant des effets importants sur l’environnement, à partir des différents corpus législatifs applicables et relevant de différents codes (notamment le code de l’environnement, le code forestier, le code de l’énergie, le code des transports, le code de la défense et le code du patrimoine).

L’objectif était de simplifier les démarches des porteurs de projets, en réduisant les délais d’instruction à une durée moyenne de dix mois et en conférant une meilleure lisibilité des étapes procédurales, ainsi qu’une sécurité juridique renforcée, sans réduction du niveau de protection de l’environnement.

Toutefois, les ICPE et les IOTA du ministère de la défense n’étaient pas concernés par ces expérimentations dans la mesure où celles-ci étaient limitées aux seules autorisations délivrées par le préfet alors que le ministre de la défense est compétent pour délivrer les autorisations ICPE et IOTA pour les installations relevant de son autorité ou situés sur l’une de ses emprises, conformément aux dispositions du code de l’environnement116

.

Cette compétence du ministre de la défense sur les ICPE et IOTA implantés sur les emprises relevant de son autorité se justifie notamment par :

- la localisation de ces ICPE et IOTA sur des terrains du domaine militaire, notamment dans des zones protégées ;

- la garantie du respect, le cas échéant, du secret de la défense nationale par des procédures spécifiques s’agissant d’ICPE et de IOTA participant à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation.

N’étaient pas non plus concernés les équipements et installations, situés dans le périmètre d’une des installations et activités nucléaires intéressant la défense (IANID) mentionnées aux 1° et 3° de l’article L. 1333-15 du code de la défense, à savoir les installations nucléaires de base secrètes (INBS) et les sites et installations d’expérimentations nucléaires intéressant la défense (SIENID), mais qui ne sont pas nécessaires à son exploitation.

Ces équipements et installations, situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation sont soumis aux dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier sur l’autorisation environnementale. Le délégué à la sûreté nucléaire et aquatique, le milieu marin, la sécurité publique, etc. Ils sont classés selon leur niveau de danger qu’ils représentent, des moins dangereuses aux plus dangereuses : déclaration, autorisation.

116 Articles L. 517-1, L. 217-2, L. 217-3 et article R. 181-55 du code de l’environnement.

à la radioprotection pour les installations et activités intéressant la défense (DSND) est l’autorité compétente pour délivrer les autorisations environnementales117 .

Le DSND exerce toutes les attributions exercées par le préfet en matière de décisions individuelles et de contrôle prévu par les dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier, du titre Ier du livre V du code de l’environnement et des articles L. 214-1 à L. 214-6 (régime des IOTA) à savoir :

- La délivrance des autorisations, déclarations et enregistrements ;

- L’établissement de prescriptions générales qui s’incombent à l’exploitant ;

- Les mesures de contrôle et de sanctions.

La compétence du DSND sur les ICPE et IOTA implantés dans le périmètre d’une IANID se justifie par leur localisation, les spécificités liées au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des IANID ainsi que par la garantie du respect du secret de la défense nationale par des procédures spécifiques s’agissant des ICPE et IOTA participant à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation (la dissuasion nucléaire, par exemple).

Fort des premiers retours positifs sur les expérimentations et de plusieurs rapports d’évaluation, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a habilité le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour généraliser de manière pérenne les dispositions des ordonnances précitées relatives aux autorisations uniques en matière d'lCPE et de IOTA, ainsi qu'à codifier ces mêmes dispositions et à mettre en cohérence avec celles-ci, en tant que de besoin, les dispositions législatives régissant les autorisations et dérogations intégrées.

L’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale a pérennisé, en les adaptant et les complétant, les expérimentations menées depuis mars 2014 s’agissant des ICPE et des IOTA.

Toutefois, à la demande du ministre de la défense, les ICPE et IOTA relevant de son autorité ont été exclus du champ d’application de l’autorisation environnementale unique. Les ICPE et IOTA situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation ont également été exclus du dispositif.

Ces dérogations étaient justifiées à l’époque par le souhait du ministère de la défense et du DSND de conserver leurs attributions spécifiques en matière d’instruction et de délivrance des autorisations relatives aux ICPE et IOTA relevant de leur autorité, notamment pour des raisons de protection du secret de la défense nationale. En revanche, ils ne souhaitaient pas être compétents pour délivrer les autorisations 117 Article L. 1333-18 du code de la défense.

embarquées (défrichement, dérogation espèces protégées, etc…) qui auraient impliqué des besoins supplémentaires en matière d’effectifs et de compétences.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a étendu au 1er novembre 2015 ces expérimentations à la France entière pour les ICPE relatives aux énergies renouvelables et pour les IOTA.

Enfin, la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte et son décret d’application n° 2024-742 du 6 juillet 2024 ont modifié la procédure d’autorisation environnementale, en réduisant les délais d’instruction des demandes, tout en modernisant la participation du public. En effet, afin d’accélérer les procédures administratives et améliorer la consultation du public, les phases d’instruction de l’autorisation environnementale unique par les services et par l’autorité environnementale, et de consultation du public sont désormais parallélisées.

La mise en place de l’autorisation environnementale unique a ainsi permis une simplification substantielle des procédures pour faciliter la vie des entreprises sans régression de la protection de l’environnement. Elle présente également l’avantage d’apporter une meilleure vision globale de tous les enjeux environnementaux d’un projet pour les services instructeurs, comme pour le public et les parties prenantes.

La procédure de demande d’autorisation environnementale est décrite aux articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement. La demande peut être déposée soit de manière dématérialisée en utilisant le site entreprendre.service-public.fr, soit en version papier (cerfa n° 15964) auprès du guichet compétent au sein du département concerné.

Ainsi, le porteur de projet peut obtenir, après une seule demande, à l’issue d’une procédure d’instruction unique et d’une enquête publique, une autorisation unique délivrée par le préfet couvrant l’ensemble des aspects du projet dès lors que celui-ci respecte les prescriptions applicables. Cette procédure est par ailleurs, articulée avec les procédures d’urbanisme pour accélérer les délais.

L’instruction des demandes par les services de l’Etat se déroule en trois phases (examen, enquête publique, décision) encadrées de façon à réduire les délais de délivrance de l’autorisation à 6 mois.

Pour permettre de tenir cet objectif ambitieux, les porteurs de projet sont incités à saisir l’administration en amont pour identifier les régimes et procédures dont relèvent leurs projets, préciser le contenu attendu du dossier et fixer un calendrier d’instruction. Les porteurs de projet disposent ainsi d’une bonne visibilité sur les règles et conditions d’instruction applicables à leurs projets.

L’autorisation environnementale unique, définie à l’article L. 181-2 du code de l’environnement, fusionne ainsi les différentes procédures et décisions environnementales requises pour les ICPE, les IOTA ainsi que pour les autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis par ailleurs à un autre type d’autorisation (autorisation supplétive) et, depuis 2023, les travaux miniers.

En conséquence, sont inclus dans l’autorisation environnementale, les procédures embarquées suivantes :

- les ICPE soumises à enregistrement ;

- les IOTA soumis à déclaration mentionnés au II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement ;

- les ICPE soumises à déclaration, sauf si cette déclaration est réalisée à part ;

- une activité, une installation, un ouvrage ou des travaux requérant une autorisation pour l’émission de gaz à effet de serre (au titre de l’article L. 229-6 du code de l’environnement) ;

- une modification de l’état des lieux ou de l’aspect d’une réserve naturelle (au titre des articles L. 332-6 et L. 332-9 du code de l’environnement) ;

- une modification de l’état des lieux ou de l’aspect d’un site classé ou en instance de classement (au titre des articles L.341-7 et L. 341-10 du code de l’environnement) ;

- une ou plusieurs activités, installations, ouvrages ou travaux requérant une dérogation « espèces et habitats protégés » (au titre de l’article L. 411-2 du code de l’environnement) ;

- une ou plusieurs activités, installations, ouvrages ou travaux pouvant faire l’objet d’une absence d’opposition au titre du régime d’évaluation des incidences Natura 2000 (au titre de l’article L. 414-4 du code de l’environnement) ;

- un dossier agrément OGM (au titre de l’article L. 532-3 du code de l’environnement) ;

- un dossier agrément déchets (au titre de l’article L. 541-22 du code de l’environnement) ;

- une installation de production d’électricité requérant une autorisation d’exploiter (au titre de l’article L. 311-1 du code de l’énergie) ;

- une activité, une installation, un ouvrage ou des travaux requérant une autorisation de défrichement (au titre des articles L. 214-13 et L. 341-3 du code forestier) ;

- des autorisations spécifiques nécessaire à une installation de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent (au titre des articles L. 5111-1-6, L. 5112-2, L. 5114-2, L. 5113-1 du code de la défense, L. 54 du code des postes et des communications électroniques, L. 621-32 et L. 632-1 du code du patrimoine, L. 6352-1 du code des transports) ;

- un projet d'infrastructure terrestre linéaire de transport liée à la circulation routière ou ferroviaire réalisés pour le compte d’États étrangers ou d'organisations internationales, de l’État, de ses établissements publics et concessionnaires (au titre des articles L. 621-32 et L. 632-1 du code du patrimoine) ;

- la modification d’un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (au titre des points 1° à 4° du IV et au VI de l'article L. 212-1 du code de l’environnement et prévue au VII du même article L. 212-1) ;

- les travaux miniers objets d'une déclaration (au titre des articles L. 162-1 et L.

162-10 du code minier) ;

- une autorisation de porter atteinte aux allées d’arbres ou alignements d’arbres bordant les voies ouvertes à la circulation publique (au titre de l’article L. 350-3 du code de l’environnement).

Le II de l’article L. 181-2 du code de l’environnement prévoit toutefois des dérogations à l’autorisation environnementale unique.

Pour les installations du ministère de la défense, l’autorisation environnementale ne vaut que pour les IOTA, relevant du ministre de la défense ou situés dans une enceinte placée sous l'autorité de celui-ci et pour les ICPE relevant du ministre des armées.

Pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, l’autorisation environnementale ne vaut également que pour les IOTA et les ICPE.

Ainsi, pour tous les autres types d’autorisation embarquée (autorisation spéciale au titre des réserves naturelles, autorisation de défrichement, autorisation unique de

destruction de haies, dérogation aux interdictions édictées pour la conservation d’espèces protégées, travaux miniers, etc.) une autre demande d’autorisation doit être déposée par l’exploitant auprès de l’autorité compétente.

Le ministère des armées avait néanmoins identifié, dès 2014, qu’en n’intégrant pas le dispositif de l’autorisation unique, les projets se retrouveraient d’une part, dans une spécificité potentiellement plus difficile à traiter à terme et que pour les projets qui nécessitent plusieurs autorisations, le processus de décision serait plus long.

Par ailleurs, il n’avait pas été envisagé la possibilité de permettre au ministère des armées et au DSND de délivrer les autorisations environnementales tout en maintenant l’instruction des autorisations embarquées par les services de l’Etat compétents.

En conséquence, afin de simplifier les démarches pour l’exploitant et réduire le nombre d’autorités à solliciter pour un même projet, le ministère des armées souhaite bénéficier de l’autorisation environnementale unique, telle qu’elle existe dans le secteur civil, et être l’autorité compétente pour la délivrer.

Il est également souhaité la même procédure pour les équipements et installations, situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation.

L’instruction de la demande pour les autorisations embarquées restera néanmoins du ressort des services de l’Etat compétents. L’intérêt de cette mesure, au-delà de la recherche de gain de temps est également celui de la simplification des procédures pour les pétitionnaires.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La Charte de l’environnement proclame dans son article 1er que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » et dans son article 6 que « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. ».

Le Conseil Constitutionnel a reconnu que « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement a valeur constitutionnelle »

118

.

En étendant au profit des installations du ministère de la défense et des équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation une procédure d’autorisation environnementale unique déjà existante 118 Conseil Constitutionnel, décision n° 2008-564 DC, 19 juin 2008, cons. 18, 49, Journal officiel du 26 juin 2008, page 10228, texte n° 3

dans le droit en vigueur, la mesure ne contrevient à aucune disposition d’ordre constitutionnel.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La déclaration de Stockholm de 1972 puis la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992 ont énoncé les principes fondateurs du droit de l’environnement, parmi lesquels le principe de précaution et le principe d’information et de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement.

Le principe 15 relatif au principe de précaution de la déclaration de Rio prévoit ainsi que « pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement. »

Le principe 10 relatif à la participation du public énonce quant-à-lui que « (…) Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. (…) ».

La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice, ratifié par la France le 8 juillet 2002 puis par l’Union européenne, a repris ce dernier principe puisqu’elle prévoit en son article 1er que « afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque partie garantit les droits d'accès à l'information sur l'environnement, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement conformément aux dispositions de la présente convention ».

Aux fins de prévenir les risques pour l’environnement, l’article 4 de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) prévoit par ailleurs, que « Les États membres prennent les mesures nécessaires afin qu'aucune nouvelle installation (…) ne soit exploitée sans autorisation. ».

En outre, l’article 2 de la directive 2011/92 UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 stipule que :

« 1. Les Etats membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences (…) 3. Les Etats membres peuvent prévoir une procédure unique pour répondre aux exigences de la présente directive et aux exigences de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ».

Aux fins de prévenir, réduire et dans la mesure du possible, éliminer les potentiels incidences d’un projet sur l’environnement, les Etats membres ont ainsi l’obligation d’instituer un cadre général prévoyant une autorisation préalable à l’exploitation ou à une modification substantielle des installations industrielles susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement.

Au surplus, l’article 9 de convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe rappelle que « A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas à la survie de la population concernée, chaque Partie contractante peut déroger aux dispositions des articles 4, 5, 6, 7 et à l'interdiction de l'utilisation des moyens visés à l'article 8:

- dans l'intérêt de la protection de la flore et de la faune;

- pour prévenir des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et aux autres formes de propriété;

- dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, de la sécurité aérienne, ou d'autres intérêts publics prioritaires ; ( …) ».

La directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages autorise sous conditions, la possibilité de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Elle stipule que :

« 1. À condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) :

a) dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; (…)

c) dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ; (…) ».

Dans son « Document d’orientation sur la protection stricte des espèces animales d’intérêt communautaire en vertu de la directive « Habitats » du 12 octobre 2021, qui détaille la mise en œuvre des articles 12 et 16 de la directive dite « Habitats », la Commission européenne détaille les modalités d’examen des critères de dérogation posés à l’article 16 de la directive Habitats et, en particulier, l’ordre d’examen des questions. Elle précise ainsi que :

« (3-15) L’article 16 définit trois critères qui doivent tous être respectés pour qu’une dérogation soit octroyée:

1) la démonstration d’une ou de plusieurs des raisons énumérées à l’article 16, paragraphe 1, points a) à d), ou l’autorisation, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, de la prise ou de la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV [point e)];

2) l’absence d’une autre solution satisfaisante, et

3) l’assurance qu’une dérogation ne nuira pas au maintien des populations dans un état de conservation favorable.

Le troisième critère reflète l’objectif global de la directive « Habitat », qui a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (article 2, paragraphe 1). Les mesures prises doivent viser à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages. Elles doivent également tenir compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales (article 2, paragraphes 2 et 3).

La demande doit satisfaire le premier critère avant que les deuxième et troisième critères puissent être examinés. Concrètement, il est inutile d’examiner la question des autres solutions satisfaisantes et de l’incidence sur l’état de conservation si l’action ne satisfait pas à l’article 16, paragraphe 1, points a) à e). » (page 53).

Ainsi, à supposer même que le projet envisagé bénéficie d’une séquence « éviter / réduire / compenser » vertueuse et aboutie, si le projet en lui-même n’est pas reconnu comme une raison impérative d’intérêt public majeur, la dérogation sera refusée.

En conséquence, en étendant au profit des installations du ministère de la défense et des équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non

nécessaires à son exploitation une procédure d’autorisation environnementale unique déjà existante dans le droit en vigueur, la mesure ne contrevient à aucune disposition d’ordre conventionnel.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le cadre législatif de l’autorisation environnementale unique est codifié au titre VIII du livre Ier du code de l’environnement119

.

Les différentes procédures et décisions environnementales requises pour les ICPE, les IOTA et les autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis à un autre type d’autorisation (autorisation supplétive) et, depuis 2023, les travaux miniers, sont fusionnées au sein d'une unique autorisation environnementale.

Toutefois, il existe une dérogation pour les IOTA et les ICPE, relevant du ministre de la défense ou situés dans une enceinte placée sous l'autorité de celui-ci ainsi que pour les équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation. L’autorisation environnementale unique ne vaut ainsi que pour les autorisations prévues aux 1° et 7° du I de l’article L. 181-2 du code de l’environnement pour ces installations, le ministre de la défense étant alors l’autorité compétente pour instruire les demandes d’autorisation environnementale des installations du ministère des armées120 tandis que le DSND est l’autorité compétente pour les équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation.

En revanche, pour tous les autres types d’autorisation mentionnés au I de l'article L. 181-2 du code de l'environnement, une autre demande d’autorisation doit être déposée auprès de l’autorité compétente.

A titre d’exemple, pour le programme Avsimar121 réalisé à Lann-Bihoué, le projet comporte une installation classée qui a nécessité une demande d’autorisation 119 Articles L. 181 et suivants du code de l’environnement.

120 Articles R. 181-2 et R. 181-55 du code de l'environnement 121 Le programme Avsimar – avion de surveillance et d’intervention maritime - prévoit l’acquisition de 12 Falcon 2000 LXS Albatros, dont 7 ont déjà été commandés en décembre 2020 pour remplacer les 8 Falcon

environnementale auprès du ministre des armées. Une évaluation environnementale, une enquête publique, des consultations et un avis de l’autorité environnementale ont été réalisés. Toutefois, l’identification d’espèces protégées sur le site a impliqué la nécessité, en amont, d’une demande de dérogation auprès du préfet de département et la réalisation d’une enquête publique. Une actualisation de l’avis de l’autorité environnementale et une participation du public par voie électronique a dû en conséquence être réalisée. L’autorisation a été délivrée le 12 décembre 2025, mais elle aurait pu l’être dès le mois de mai 2025 si la procédure d’autorisation environnementale unique avait été en vigueur, sans que soit porté atteinte aux procédures de consultation du public, de recueil des avis nécessaires ou à l’instruction du projet par les services compétents. Ce retard s’explique dans la mesure où la demande de dérogation espèces protégées a dû être menée séparément et en amont de la délivrance des autorisations ICPE et IOTA.

L’autorisation environnementale unique aurait généré un gain de temps précieux puisqu’elle aurait permis de regrouper en une seule demande dans un délai d’instruction de 6 mois, l’autorisation nécessaire pour aménager les aires aéronautiques (IOTA), modifier les hangars d’accueil des appareils, créer des ateliers de maintenance adaptés (ICPE), et la dérogation à l’interdiction des espèces protégées.

Autre exemple, pour le programme PATMAR122 (avion de patrouille maritime, indispensable au repérage des activités en mer, aux interventions en mer), le projet comporte des installations (ICPE et IOTA) qui vont nécessiter une demande d’autorisation environnementale auprès du ministre des armées pour notamment créer des hangars d’accueil des appareils, des ateliers de maintenance, des parkings aéronautiques, des aires de lavages et des voies de circulation. Le projet sera soumis à évaluation environnementale et nécessitera l’avis de l’autorité environnementale. Par ailleurs, une demande de dérogation aux espèces protégées devra être déposée.

L’autorisation environnementale unique de ce projet permettrait de déposer une seule demande d’autorisation, source de simplification, de lisibilité et de gain de temps pour la mise en œuvre de ce projet.

La désignation du ministre des armées ou du DSND selon le périmètre de l’installation en tant qu’autorité administrative est justifiée par l’exigence de confidentialité, la spécificité des installations concernées (dépôts de munitions, installations nucléaires 50 M et les 5 Falcon 200 Gardian dont le retrait de service a commencé en 2025. La livraison est prévue à partir de 2026.

122 PATMAR - Avion de patrouille maritime, indispensable au repérage des activités en mer et aux interventions en mer

de base sécrètes notamment) et l’expertise de l’inspection du contrôle général des armées en matière d’ICPE-IOTA.

Les principes régissant l’autorisation environnementale unique étant de nature législative, une modification de la loi est nécessaire pour permettre au ministère des armées de bénéficier de l’autorisation environnementale unique pour l’ensemble des autorisations mentionnées à l'article L. 181-2 du code de l'environnement afin de simplifier la procédure et d’accélérer le traitement des dossiers sans en modifier les principes.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Dans le contexte du réarmement et afin de rechercher une performance technique et une économie des moyens administratifs, il est nécessaire de faciliter la réalisation des ouvrages, ateliers, hangars, installations de stockage, etc. qui accueillent les systèmes d’armes et les munitions produits par la base industrielle et technologique de défense (BITD) et exploités par le ministère des armées. Il en est de même pour les installations et équipements situés dans le périmètre d’une IANID et qui contribuent à la dissuasion nucléaire. Ce continuum est la condition de la réussite d’une économie de guerre dont la production est mise rapidement au service des forces armées.

Pour cela, il est envisagé de mettre fin à la dérogation existante à l’article L. 181-2 du code de l’environnement et permettre aux projets concernés de bénéficier de l’autorisation environnementale unique.

Cette autorisation environnementale unique présente plusieurs avantages :

- Une réelle simplification des procédures et des délais réduits pour les pétitionnaires, sans diminuer le niveau de protection environnementale ;

- Une meilleure vision globale de tous les enjeux environnementaux d’un projet pour les services instructeurs, comme pour le public et les parties prenantes ;

- Un renforcement du projet en phase amont, par une anticipation, une lisibilité et une stabilité juridique accrues pour le porteur de projet.

L’objectif visé est donc de réduire les délais et la complexité des procédures pour les projets. Le ministre des armées restera l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation environnementale unique pour les projets relevant du ministère des armées ou situés sur ses emprises.

Pour les équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation, le DSND restera l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation environnementale unique.

Afin de conserver l’impartialité de la décision d’autorisation, le ministre des armées et le DSND continueront cependant de s’appuyer sur les services actuellement compétents de l’Etat, pour les missions d’instruction et de proposition de la décision d’autorisation, à savoir les services placés auprès des préfets (direction départementale des territoires, direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement, etc.), et sur l’inspection des installations classées du contrôle général des armées pour les ICPE et les IOTA. Ainsi, la conservation de ces missions par les services instructeurs constitue une mesure de simplification pour l’administration, de maintien de la connaissance des intérêts à protéger et des enjeux des milieux et écosystèmes concernés par les projets.

Il s’agit aussi d’appliquer le droit commun aux projets concernés, sans porter atteinte à l’application de la réglementation afférente, aux consultations du public ou au recueil de l’avis de l’autorité environnementale, sauf disposition spécifique régulièrement prévue.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

En dehors d’une règle de droit, seule une organisation ad hoc coordonnée entre le préfet de département et l’autorité administrative compétente pour l’instruction des demandes d’autorisation et pour leur délivrance, permettrait de réduire les délais.

Néanmoins, cette réduction de délai serait marginale.

Bien qu’une meilleure coordination entre les services puisse être recherchée et présente de nombreux avantages, elle n’aurait pas pour effet de simplifier la procédure pour le ministère des armées.

En effet, dans le cas où plusieurs autorisations doivent être demandées pour un seul projet, l’exploitant doit notamment se soumettre à plusieurs enquêtes publiques, plusieurs saisines de l’autorité environnementale pour obtenir ces autorisations.

Cette option n’est donc pas suffisante pour répondre aux objectifs poursuivis.

3.2. OPTION RETENUE

L’autorisation environnementale unique définie à l’article L. 181-2 du code de l’environnement permet aux différentes procédures et décisions environnementales requises pour les ICPE, les IOTA, aux autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis par ailleurs à un autre type d’autorisation

(autorisation supplétive) et, depuis 2023, les travaux miniers, d’être fusionnés au sein d'une autorisation environnementale unique.

L’autorisation environnementale intègre l’ensemble des procédures requises pour la réalisation d’un projet ayant des effets importants sur l’environnement, à partir des différents corpus législatifs applicables et relevant de différents codes (notamment le code de l’environnement, le code forestier, le code de l’énergie, le code des transports, le code de la défense et le code du patrimoine).

Des dérogations sont prévues au II de l’article L. 181-2 du même code.

En effet, pour les installations (ICPE et IOTA) soumises à autorisation du ministère des armées ainsi que pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, l’autorisation environnementale unique intègre uniquement (L. 181-2) :

- les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) mentionnés au II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement et qui font l’objet d’une déclaration ou d’un arrêté de prescription (article L. 181-2 I 1°) ;

- les ICPE mentionnées à l’article L. 512-1 qui font l’objet d’une procédure de déclaration ou d’enregistrement (article L. 181-2 7°), Ainsi, pour toutes les autres autorisations incluses dans l’autorisation environnementale unique applicable au secteur civil (dérogation espèces protégées, autorisation de défrichement, etc.), l’exploitant doit déposer une autre demande pour chaque autorisation nécessaire à la réalisation du projet.

La mesure envisagée vise à mettre fin à cette dérogation et permettre aux projets relevant du ministère des armées ainsi qu’aux équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement de bénéficier de l’autorisation environnementale unique pour l’ensemble des autorisations mentionnées au I de l’article L. 181-2 code de l’environnement.

Les articles R. 181-2 et R. 181-55 disposent en outre, que le ministre des armées est l’autorité compétente pour la délivrance des autorisations ICPE et IOTA tandis que l’article L. 1333-18 du code de la défense précise que le DSND est l’autorité compétente pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement.

Dans un souci de simplification le ministre des armées sera l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation environnementale unique pour les projets relevant du ministère des armées ou situés sur ses emprises tandis que le DSND sera l’autorité compétente pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement.

Néanmoins, l’instruction restera du ressort des services compétents de l’Etat pour conserver un fonctionnement optimum et l’organisation de l’administration qui est déjà performante.

Le processus de délivrance de l’autorisation environnementale unique pour les projets relevant du ministre de la défense ou situés sur l’une de ses emprises se déroulera de la manière suivante :

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

L’article L. 181-2 du code de l’environnement relatif à l’autorisation environnementale unique doit être modifié pour mettre fin à la dérogation prévue aux 1°, 2° et 4° du II de cet article.

La modification de l’article L. 181-2 du code de l’environnement ne supprime pas les dispositions spécifiques au ministère des armées prévues aux articles L. 217-2, L. 517-1 et L. 122-3-4 du même code qui continueront de s’appliquer aux projets du ministère.

Aucune modification ou dérogation aux règles de fond applicables aux projets du ministère n’est sollicitée.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Les modifications prévues ne contreviennent pas et ne sont pas des mises en œuvre du droit international ou du droit de l’Union européenne.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La mesure envisagée ne prévoit pas de transfert de compétences puisque les services de l’Etat compétents en l’état actuel du droit continueront d’instruire les autorisations embarquées dans l’autorisation environnementale unique. Le contrôle général des armées assurera la coordination de l’instruction. Cela induira une charge supplémentaire pour ce service.

Des renforts d’effectifs seront à prévoir pour le contrôle général des armées qui assurera la coordination avec les services préfectoraux.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts environnementaux. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur le changement climatique. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur la ressource en eau. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur la lutte contre les pollutions. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La mesure contribue positivement aux objectifs de préservation de la biodiversité et de protection, restauration et renaturation des espaces au regard des différentes règlementations existantes, ainsi que sur l’atteinte des objectifs fixés par les plans et stratégies transverses (règlement européen sur la restauration de la nature, directive dite Natura 2000, Stratégie nationale biodiversité).

En effet, comme c’est déjà le cas actuellement, l’ensemble de ces intérêts et objectifs sont pris en compte dans les projets soumis à autorisation environnementale et sont également pris en compte dans le processus de décision.

L’autorisation environnementale unique viendra ainsi renforcer la conciliation de ces intérêts avec les autres intérêts protégés par le code de l’environnement puisqu’ils seront pris en compte au sein d’une unique autorisation.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur les ressources. En effet, ceux-ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisations.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

L’article a été soumis à la consultation obligatoire de la mission interministérielle de l’eau (MIE) en vertu de l’article R. 212-13 du code de l’environnement. La mission a rendu un avis favorable le 29 janvier 2026.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article s’applique aux demandes d’autorisations environnementales déposées à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

Les autorisations relevant des articles L. 217-1 à L. 217-3 ou L. 517-1 du code de l’environnement ou de l’article L. 1333-18 du code de la défense, délivrées sur le fondement des dispositions applicables antérieurement à la date d’entrée en vigueur du présent article sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l'article L. 181-2 du même code que les projets ainsi autorisés ont, le cas échéant, nécessités. Les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état.

5.2.2. Application dans l’espace

S’agissant de l’application outre-mer, la disposition s’applique aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) en vertu du principe d’identité législative.

Conformément au livre VI du code de l’environnement :

- elle est applicable de plein droit à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- elle ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), faute d’une mention d’applicabilité expresse des dispositions concernées ; en effet, aucune mention expresse dans le code de l’environnement ne prévoit l’application des dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement sur ces territoires ;

- elle ne s’applique pas non plus à Saint-Barthélemy, compétent en matière d’environnement.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application. Néanmoins, le projet nécessitera un décret pour modifier l’article R. 181-55 du code de l’environnement.

Article 12 – Qualification d’opération sensible au profit du Centre spatial guyanais

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

1.1.1. Propos liminaires : le rôle central du Centre Spatial Guyanais pour l’exercice d’un service public majeur

Choisi en 1964 pour sa situation géographique unique et exceptionnelle en vue d’opérer des lancements, notamment institutionnels (civils et militaires), le territoire de Guyane a été choisi pour l’implantation d’un centre spatial français. Par décret n° 65-388 du 21 mai 1965 portant déclaration d’utilité publique et d’urgence de la réalisation de certains travaux et de l’acquisition de terrains par le centre national d’études spatiale (CNES), l’Etat a confié au CNES les travaux d’implantation d’une base spatiale de lancement de satellite en Guyane. La propriété des terrains d’assiette de la base spatiale, futur Centre Spatial Guyanais, a été transférée au CNES par l’article 7 de la loi n° 65-1154 du 30 décembre 1965 de finances rectificative pour 1965. Depuis 1968, le Centre Spatial Guyanais (CSG) est le site opérationnel pour les lancements de lanceurs français. Le CSG a été choisi par les pays membres de l’Agence Spatiale Européenne en 1975 comme port spatial de l’Europe afin de garantir un accès autonome et stratégique à l’espace.

Le CSG reste à ce jour l’unique base de lancement européenne d’où peuvent décoller des lanceurs de gamme moyenne et lourde, et joue dès lors un rôle diplomatique au travers des coopérations internationales avec des partenaires étrangers autant qu’il contribue à la nécessaire autonomie d’accès à l’espace qui a été rappelée lors de la Conférence Ministérielle de l’Agence Spatiale Européenne de 2022 et, plus récemment dans le rapport de stratégie spatiale nationale du SGDSN. Il revêt donc en ce sens un caractère de souveraineté.

Engagé dans la protection des intérêts fondamentaux de la nation, le CNES répond au dispositif PPST123 et dès lors aux dispositions applicables qui visent à protéger les savoirs, expertises et technologies les plus « sensibles » qui sont localisés sur le 123 Décret N°2011-1425 du 2 novembre 2011 portant application de l’article 413-7 du code pénal et relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la nation Arrêté du 3 juillet 2012 relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la nation Circulaire interministérielle de mise en œuvre du dispositif de protection du potentiel scientifique et technique de la nation du 7 novembre 2012

territoire national, y compris en Guyane, et dont le détournement ou la captation pourraient :

- porter atteinte aux intérêts économiques et scientifiques de la nation ;

- renforcer des capacités militaires étrangères ou affaiblir les capacités de défense françaises ;

- contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;

- être utilisés à des fins terroristes sur le territoire national ou à l’étranger.

A cet égard, le CSG, à l’instar des autres établissements du CNES, est une zone à régime restrictif (ZRR immatérielle et physique).

Au-delà de ses missions opérationnelles, le Centre spatial guyanais occupe une place importante dans sa région d'accueil. Acteur majeur de l'économie guyanaise, il participe au développement du territoire et joue un rôle clé en matière d’éducation et de tourisme.

Le CSG joue, en tant que porteur d’un service public majeur, un rôle central dans la mise en œuvre de la politique spatiale de la France.

1.1.2. Contexte général

Le CSG présente de nombreuses spécificités qui en font un site particulièrement sensible.

Distant de plus de 8000 km du territoire hexagonal, le Centre Spatial abrite des installations opérationnelles et industrielles, dont les sites de lancement pour les vecteurs Ariane 6 et Vega, un site SEVESO classe 3 seuil Haut et des sites à risque pyrotechnique. Il héberge également des technologies à usage dual, au premier rang desquelles les éléments Lanceurs et les technologies embarquées sur certains satellites lancés depuis le CSG. Le CSG est l’unique zone d’importance vitale française implantée en outre-mer, regroupant plus d’une dizaine de points d’importances vitales124

.

Lieu d’une intense coopération internationale, il constitue l’unique accès souverain à l’espace de la France et de l’Europe. Il accueille de nombreuses campagnes commerciales et institutionnelles et scientifiques, ainsi les équipes techniques 124 Le CNES a été identifié par l’Etat comme organisme d’importance vitale (OIV)124 conformément à l’article R. 1332-1 du code de la défense. A cet égard, le CSG, identifié comme point d’importance vitale, répond à une politique de sécurité conçue et pilotée par le SGDSN (Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale)

françaises et étrangères qui y sont rattachées. En tant que site souverain d’accès à l’espace et sur le territoire national, il est le site de lancement privilégié pour les satellites de défense.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. » (article 7).

La proposition s’inscrit dans le cadre d’un aménagement législatif du principe d’information et de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement susmentionné. Son champ d’application est limité à certaines opérations qualifiables d’ « opérations sensibles » au titre du code de la défense et exclusivement sur le périmètre géographique du Centre Spatial Guyanais, propriété du Centre national d'études spatiales (CNES). En ce sens, elle respecte le cadre constitutionnel.

Il est de jurisprudence constante que les limitations des effets de la Charte de l’environnement ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi125 .

A ce titre, dans sa décision n° 2022-843 DC du 12 août 2022, le Conseil constitutionnel a été saisi de dispositions législatives adoptées dans un contexte de crise énergétique européenne majeure, consécutive à la réduction brutale des importations de gaz russe. Les articles examinés visaient à renforcer rapidement les capacités françaises d’importation de gaz naturel liquéfié, notamment par le maintien en activité d’un terminal méthanier flottant existant et par l’autorisation accélérée de l’installation d’un nouveau terminal dans le port du Havre.

Le législateur avait institué, à cette fin, un régime administratif et procédural dérogatoire, permettant d’accélérer certaines procédures environnementales et patrimoniales, tout en encadrant strictement ces dérogations dans le temps et dans leur champ d’application. Les dispositions prévoyaient notamment :

- la mise à disposition du public d’analyses relatives aux incidences environnementales du projet ;

- la mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et, le cas échéant, de 125 Décision 2020-809 DC - 10 décembre 2020 - Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

compensation des atteintes à la biodiversité ;

- la réalisation d’une étude d’impact après la mise en service de l’installation ;

- des limitations temporelles strictes quant à l’exploitation du terminal.

Examinant la conformité de ces dispositions à la Charte de l’environnement, le Conseil constitutionnel a relevé que le législateur avait entendu sauvegarder des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent notamment l’indépendance de la Nation et les éléments essentiels de son potentiel économique. Il a admis que cet objectif pouvait justifier des aménagements procéduraux en matière environnementale, dès lors qu’ils sont nécessaires, proportionnés et assortis de garanties substantielles.

Le Conseil constitutionnel a toutefois assorti sa décision d’une réserve d’interprétation, en jugeant que ces mesures ne pouvaient être mises en œuvre qu’en cas de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz, afin d’assurer une conciliation effective entre l’urgence énergétique et le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par la Charte de l’environnement.

Il a enfin relevé que les dispositions contestées maintenaient :

- l’application des normes internationales de sécurité ;

- des prescriptions administratives destinées à prévenir les risques environnementaux ;

- des mécanismes d’information et de participation du public ;

- ainsi que la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif.

Sous ces réserves et garanties, les articles en cause ont été déclarés conformes à la Constitution.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

L’Europe spatiale a dès 1975 investi le CSG, si bien que l’utilisation des ensembles de lancement au CSG est assez strictement encadrée par l’accord international entre la France et l’ESA relatif au CSG (« accord CSG »), par lequel la France garantit à l’ESA la disponibilité de l’ensemble de soutien du CSG ( dont elle a financé une grande partie des coûts d’installation et dont elle paie, via le CNES ou via l’ESA, plus de la moitié du budget courant) et s’engage à la mise à disposition de l’Agence le foncier propriété du CNES. Pour faire suite aux décisions relatives au secteur des lanceurs prises à l’occasion

du Sommet de Séville de novembre 2023, un nouvel accord a été discuté et signé le 23 octobre 2025.

Les principales stipulations de l’accord sont les suivantes :

- le CNES est désigné par le Gouvernement français comme autorité chargée de l’exécution de l’accord et à ce titre est responsable du schéma directeur du CSG et du calendrier des lancements ;

- la France garantit à l’ESA ce qui est nécessaire pour la conduite des programmes ESA et principalement :

o la mise à disposition du foncier propriété du CNES dans le périmètre du CSG pour y faire construire les installations nécessaires à l’exploitation des lanceurs européens ;

o la réalisation par le CNES des activités de maintien en conditions opérationnels du CSG et la disponibilité de l’Ensemble de soutien du CSG (installations du CSG hors segment spatial de responsabilité des opérateurs de lancement ou de l’ESA) ;

Il convient de préciser que, réciproquement, l’ESA s’engage à participer au financement du CSG.

- la France peut également utiliser les installations du CSG pour ses « programmes nationaux engagés par le gouvernement ou pour son compte et développé en dehors du cadre de l’Agence », sous réserve d’un examen des effets potentiels de cette utilisation et de ne pas affecter l’exécution des programmes et activités de l’ESA ;

- l’accord CSG dans sa version de 2025 prend en compte l’entrée d’un nouvel opérateur (AVIO) pour le lanceur de l’ESA VEGA aux cotés de l’opérateur ARIANESPACE pour le lanceur ARIANE 6 ;

- enfin, le nouvel accord facilite les modalités d’accès à des opérateurs privés, sous réserve de l’autorisation souveraine du Gouvernement français et l’accord de l’Agence.

Dans le champ du droit de l’Union, la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement énonce, en son article 2, que ses dispositions ne s’appliquent pas « aux plans et programmes répondant uniquement aux besoins de la défense nationale ».

La directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur

l’environnement prévoit en son article 1er, paragraphe 3 : « Les États membres peuvent décider, au cas par cas, et si leur législation nationale le prévoit, de ne pas appliquer la présente directive aux projets, ou aux parties de projets, ayant pour seul objet la défense ou aux projets ayant pour seul objet la réponse à des situations d'urgence à caractère civil, s'ils estiment que cette application irait à l'encontre de ces besoins. »

De la même manière, la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (dite « Convention d’Aarhus »), à laquelle la France est partie, mentionne :

- en son article 4 relatif à l’accès à l’information sur l’environnement qu’une « demande d’informations sur l’environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur: (…) b) les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique; »

- en son article 7 relatif à la participation du public que « chaque partie : (…) c) peut décider, cas par cas, si le droit interne le prévoit, de ne pas appliquer les dispositions du présent article aux activités proposées répondant aux besoins de la défense nationale si cette partie estime que cette application irait à l'encontre de ces besoins. »

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le Centre Spatial est implanté sur un territoire présentant des vulnérabilités qui imposent au quotidien une vigilance renforcée : situation géographique, territoire de forte immigration présentant une cohésion sociale et territoriale fragilisée, forte dispersion des installations sur une emprise foncière particulièrement étendue (660 000 hectares, soit l’équivalent de Paris et sa petite couronne).

Compte tenu de la nature des activités qui y sont menées, les menaces potentielles sont nombreuses :

- Menace terroriste à forte portée médiatique :

o Risque de sabotage des installations, des lanceurs ou des charges utiles ;

o Risque de perturbation, de sabotage ou d’empêchement des opérations ;

o Risque d’intrusion par voies terrestres, maritimes et aériennes ;

o Risque de prises à partie lors de transferts de matériels sensibles :

éléments lanceurs, charges utiles…

- Espionnage industriel (monde concurrentiel et technologie de pointe) ;

- Espionnage étatique (base ouverte à des clients internationaux) ;

- Risque social (blocage de la base) ;

- Activisme environnemental ;

- Atteinte à l’image du spatial, de la France, …

Au vu des menaces pesant sur le site une exigence élevée de sureté protection est indispensable.

Ainsi, est mis en place un dispositif de sûreté de protection interne, un dispositif de sécurité de défense externe et un corpus règlementaire :

Au regard de la sensibilité des activités réalisées au Centre Spatial et de leur caractère indispensable à la survie de la nation, le CNES a été identifié par l’Etat comme organisme relevant de l’article R. 1332-1 du code de la défense.

De plus, le site accueille de nombreux établissements relevant de la même règlementation relative à la protection des intérêts vitaux de la Nation.

Le président du CNES exerce, conformément aux dispositions de l’article L. 331-6 du code de la recherche, une responsabilité générale de sécurité et de sûreté des installations du CSG et des activités qui y sont menées.

Cette responsabilité se décline dans deux missions spécifiques :

- En raison de la nature spatiale des activités spatiales menées au CNES, le CSG est régi par les dispositions de l’arrêté portant Réglementation de l’Exploitation des Installations (REI) du CSG qui porte réglementation de police spéciale de l'exploitation des installations présentes sur le site. Il définit les mesures de police administrative applicables aux activités conduites dans ou à partir du périmètre du CSG, en application du 1. de l'article L. 331-6 du code de la recherche et des articles R331-10 à R331-13 ainsi que R331- 18 et R331-19 du code de la recherche. Dans ce cadre, le CNES délivre les autorisations d’accès

nécessaires à l’exercice de tous les personnels assurant des missions de sécurité sur l’ensemble de la base. Les personnes concernées sont notamment les personnels de sécurité, les pompiers, les démineurs, les personnes chargées des questions de vulnérabilité technique, les services enquêteurs ou les autorités civiles et militaires de l’Etat.

- Une mission de coordination des mesures visant à assurer la sûreté des installations du CSG et des activités qui y sont menées, qui comprennent, au titre des articles R331-14 et R331-15 du code de la recherche, celles visant notamment à la protection des installations contre les malveillances.

Le CNES répond par ailleurs au dispositif PPST et dès lors aux dispositions applicables visant à protéger les savoirs, expertises et technologies les plus sensibles localisées sur le territoire national, y compris au CSG, et dont le détournement ou la captation pourraient porter atteinte aux intérêts économiques et scientifiques de la nation, renforcer des capacités militaires étrangères ou affaiblir les capacités de défense françaises, contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, être utilisées à des fins terroristes sur le territoire national ou à l’étranger.

Le CSG constitue à ce titre une zone à régime restrictif (ZRR) immatérielle et physique.

Le CSG détient également de l’information et des supports classifiés (ISC) de nature civile ou de défense, français ou étrangers. Tous les sites clos du CSG sont érigés en zones protégées (Application du code pénal en cas d’intrusion (Art 413-7 et 8).

Enfin, le CSG constitue par essence une zone privilégiée d’échange et dès lors d’accès, non seulement à des données classifiées au sens du code de la défense, mais également contrôlées à l’export en raison de la présence sur site de lanceurs qui sont une technologie balistique dont les composants sont classés Matériel de Guerre et Assimilés - MGA (ou équivalent en fonction du pays d’origine de la donnée).

Le Centre Spatial fait également l’objet de dispositifs de protection complémentaires qui l’inscrivent comme zone :

Interdite de Survol - SOP3 (sauf autorisation relevant d’une mesure dérogatoire), ;

- Interdite à la captation aérienne de données (photos, vidéos, lidar…) ;

- D’accès interdit (lors des phases dangereuses : Chronologies, transferts, …) ou contrôlé (hors chronologies de lancement) ;

- De port d’arme interdit ;

- De prélèvement interdit (Faune et Flore).

De nombreux moyens étatiques concourent à la protection du Centre Spatial Guyanais : Forces Armées de Guyane (FAG), démineurs, pompiers (BSPP), Gendarmerie Nationale, Escadron de Gendarmerie Mobile (EGM) à demeure, services de renseignement (DRSD, RT, DGSI, DGSE…).

Le maintien en condition opérationnelle du CSG ainsi que ses évolutions sont nécessaires pour maintenir et développer la capacité du site et ainsi garantir l’accès autonome de la France et de l’Europe à l’espace, pour ses besoins institutionnels et de défense. L’arrivée de nouveaux vecteurs de lancement (lanceurs légers) et le développement d’ouvrages nécessaires à la montée en cadence des vecteurs européens ARIANE et VEGA participent au maintien et au développement de l’emploi local en Guyane.

A ce jour et avant la montée en cadence des lanceurs ARIANE et VEGA et l’implantation des nouveaux lanceurs légers, les emplois directs sur le site CSG par l’ensemble des employeurs publics et privés de la base spatiale sont au nombre de 1 520.

A titre d’exemple, le site prévu pour l’accueil de six lanceurs légers privés est dimensionné pour accueillir jusqu’à 400 personnes intervenant pour la maintenance, la surveillance et les opérations de lancement. Ces personnels seront des employés CNES, opérateurs de lancement et industriels participant au fonctionnement de la base de lancement.

La présente proposition, inspirée du régime des opérations sensibles du code de la défense nationale126

, vient compléter le corpus existant pour permettre la protection des informations sensibles dont la publicité viendrait fragiliser l’ensemble de l’arsenal de mesures de protection mis en place. La mesure assure une sécurité juridique à la protection des informations sensibles participant à la sécurité et sûreté du site.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure de simplification assure une sécurité juridique à la protection des informations sensibles participant à la sécurité et sûreté du site, tout en assurant une application par le CNES des mesures de protection de l’environnement.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

126 Articles L. 2391-1 et s. du code de la défense. Un dispositif s’inspirant de celui prévu dans le code de la défense a été créé aux articles L. 112-3 et suivants du code de la sécurité intérieure pour les opérations sensibles intéressant la sécurité nationale.

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Modification de l’article L. 2391-2 du code de la défense afin d’assouplir les critères pour permettre à des opérations intéressant le CSG d’entrer dans ce dispositif dérogatoire

Version légistique :

« L’article L. 2391-2 du code de la défense est ainsi modifié :

1° Le mot : « uniquement » est remplacé par les mots : « à titre principal »

2° Après les mots : « sous son autorité », sont ajoutés les mots : « ou dans celle d’un établissement public relevant de sa tutelle »

Version consolidée :

« Art. L. 2391-2. – Peuvent faire l'objet de la procédure prévue à l'article L. 2391-1 les opérations relatives à un ouvrage, une installation, une construction, un aménagement ou une activité, dès lors qu'il est destiné à titre principal aux besoins de la défense et qu'il relève de la compétence du ministre de la défense ou qu'il est situé dans une enceinte placée sous son autorité ou dans celle d’un établissement public relevant de sa tutelle » »

Cette option, qui ne posait pas de difficulté juridique particulière, a été in fine écartée en raison de son applicabilité potentiellement trop large aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la défense, le besoin devant se limiter aux opérations menées dans l’enceinte du Centre Spatial Guyanais qui répondent des besoins duaux.

3.2. OPTION RETENUE

Création d’un nouvel article L. 331-6-1 dans le code de la recherche, après l’article L. 331-6, en s’inspirant du régime dérogatoire du code de la défense.

L’objectif de l’option retenue vise à permettre, pour certaines opérations d’envergure concernant le centre spatial guyanais dont les caractéristiques répondent uniquement à un besoin de la défense nationale et qui sont susceptibles d’être utilisés aux fins de la politique spatiale, d’être qualifiés d’opération sensible intéressant la défense nationale.

La notion d’opération sensible intéressant la défense nationale trouve sa source dans l’article L. 2391-1 du code de la défense. Ce régime dérogatoire permet de préserver la confidentialité de toute ou partie des informations s’y rapportant et qui sont essentielles à la compréhension du dossier.

Les conditions d’application de ce dispositif sont détaillées dans la circulaire 2021-1/ARM/SGA/DAJ/D2P du ministre de la défense publiée au bulletin officiel des armées le 21 septembre 2021.

Ce rattachement à la notion d’opération sensible entraine, comme le prévoit l’option retenue, l’application du régime en découlant des articles L. 2391-3 à L. 2391-5 du même code. Ces articles organisent une série de dérogations législatives notamment en matière de participation du public, de consultation du public ou d’enquête publique. Par ailleurs, en l’état des textes règlementaires, elle donnera compétence au Premier ministre pour délivrer l’autorisation environnementale en lieu et place du préfet.

En se rattachant à un dispositif déjà existant et portant déjà sur la sauvegarde des intérêts de la défense nationale, il permet d’éviter de créer un régime dérogatoire propre aux opérations du centre spatial guyanais. La création d’un article propre au sein du code de la recherche offre la possibilité de définir précisément son champ d’application sans risquer de déstabiliser l’économie des articles du code de la défense et plus largement le régime déjà existant pour la défense nationale.

S’agissant des notions « d’ouvrage, une installation, une construction, un aménagement ou une activité », d’usage très courant dans le code de l’urbanisme, mais aussi dans le code de l’environnement, elles sont largement stabilisées en jurisprudence.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le présent article vise à créer, après l’article L. 331-6 du code de la recherche, un nouvel article L. 331-6-1 afin de modifier les modalités applicables en matière d’autorisation environnementale pour les travaux éventuels nécessaires à l’adaptation du CSG pour les besoins de l’accès à l’espace. La présente disposition concerne la phase de consultation du public sans impact sur les conditions essentielles des autorisations et notamment le principe « ERC » (Eviter, Réduire, Compenser).

Le régime ne dispense pas du respect des règles de fond sur le plan du droit de l’urbanisme.

Le régime sera mis en œuvre au cas par cas, lorsque le nombre d'éléments qui devraient être écartés est trop important pour permettre la constitution d'un dossier

intelligible d'enquête publique ou de saisine des services instructeurs. L’objectif est de limiter la divulgation de certains éléments pouvant constituer un risque ou une atteinte aux intérêts de la défense nationale en dérogeant aux procédures de consultation, de participation ou d'information du public, à titre exceptionnel et en cas de nécessité avérée.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen En matière d’évaluation environnementale des projets, l’article 1er, paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE, prévoit que les États membres peuvent décider, au cas par cas et si leur législation nationale le prévoit, de ne pas appliquer la directive aux projets ayant pour seul objet la défense nationale ou destinés à répondre à des situations d’urgence à caractère civil, lorsqu’ils estiment que cette application irait à l’encontre de ces objectifs.

Or d’une part, le considérant 19 de la directive 2014/52 énonce clairement que la directive doit permettre de préserver les informations intéressant la défense (« L'expérience montre que, en ce qui concerne les projets, ou parties de projets, répondant à des besoins de défense (…), l'application de la directive 2011/92/UE pourrait entraîner la divulgation d'informations confidentielles importantes portant atteinte aux objectifs de défense poursuivis. Il convient donc de prévoir des dispositions autorisant les États membres à ne pas appliquer ladite directive dans de tels cas, s'il y a lieu. »).

D’autre part, les intérêts de politique spatiale relèvent des intérêts fondamentaux de la Nation en tant qu’ils font partie des intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France. La notion de « défense » au sens de l’article 1er ,

paragraphe 3, de la directive 2011/92 ne peut être interprété strictement au sens de défense militaire, mais intègre plus généralement, la préservation des intérêts fondamentaux de la Nation, laquelle relève de la seule responsabilité des Etats membres.

Compte tenu de la dualité des activités du CNES, un certain nombre d’infrastructures sont conçues et réalisées selon des normes de niveau « défense », soumis à la plus haute protection, même s’ils sont susceptibles de servir ensuite pour des besoins également civils. Les caractéristiques de ces opérations relèvent donc des seuls besoins de la défense.

S’agissant de la conservation des habitats naturels et des espèces protégées, le dispositif est compatible avec la directive 92/43/CEE dite « Habitats » et la directive 2009/147/CE dite « Oiseaux ». L’article 6, paragraphe 4, de la directive Habitats autorise la réalisation de projets susceptibles d’affecter un site Natura 2000 en l’absence de solutions alternatives, pour des raisons impératives d’intérêt public

majeur, sous réserve de la mise en œuvre de mesures compensatoires propres à assurer la cohérence globale du réseau Natura 2000. La Cour de justice de l’Union européenne a reconnu aux États membres une marge d’appréciation dans l’identification de ces raisons impératives, tout en exigeant le respect des conditions de fond prévues par la directive.

En matière d’accès à l’information environnementale et de participation du public, le dispositif est compatible avec la directive 2003/4/CE relative à l’accès du public à l’information environnementale, laquelle permet aux États membres de prévoir des restrictions à la communication d’informations lorsque leur divulgation porterait atteinte à la sécurité publique ou à la défense nationale. Le dispositif retient une approche proportionnée, en assurant l’information du public dans des conditions compatibles avec ces impératifs et en préservant les garanties essentielles prévues par le droit de l’Union.

Les stipulations des articles 4 et 6 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice, ratifié par la France le 8 juillet 2002 puis par l’Union européenne prévoit une exception pour les besoins de la Défense nationale en matière d’accès à l’information sur l’environnement et de participation du public aux décisions relatives à des activités particulières.

S’agissant du droit d’accès à l’information, l’article 4 énonce qu’« une demande d'informations sur l'environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur: (…) b) les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique; (…) ».

Concernant le droit de participation du public, l’article 6 énonce quant-à-lui « 1.

Chaque partie : (…) c) peut décider, cas par cas, si le droit interne le prévoit, de ne pas appliquer les dispositions du présent article aux activités proposées répondant aux besoins de la défense nationale si cette partie estime que cette application irait à l'encontre de ces besoins ».

La France a ratifié la Convention d’Aarhus le 8 juillet 2002. Elle est entrée en vigueur le 6 octobre 2002 (voir loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l’approbation de la Convention d’Aarhus et décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la Convention d’Aarhus).

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les travaux menés au CSG ont pour objectif de maintenir une base de lancement en conditions opérationnelles constantes, améliorer ses performances pour assurer une montée en cadence des lancements, accueillir de nouveaux opérateurs français et européens répondant à l’ensemble des besoins des clients satellites. Tant les opérateurs de lancements qui se sont vu confier par l’Agence Spatiale Européenne l’exploitation des lanceurs institutionnels Ariane et Vega que les opérateurs privés en cours d’installation au CSG sont intéressés par l’amélioration de la performance de la base spatiale, pour assurer l’exploitation de leurs lanceurs et ainsi capter les clients satellites.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Les services de transport spatial mis en œuvre au CSG ne sont pas des services proposés directement aux particuliers. Les utilisateurs de tels services sont :

- Les opérateurs de lancement autorisés à utiliser les moyens de la base spatiale pour leurs services de transport spatial. A ce jour, il s’agit des deux opérateurs choisis par les Etats membres de l’Agence Spatiale Européenne pour exploiter les deux lanceurs européens ARIANE et VEGA, soit respectivement Arianespace et AVIO. Ces opérateurs sont agréés par la France au titre de l’accord intergouvernemental entre la France et l’Agence Spatiale Européenne relatif au CSG

- Les utilisateurs des services de transport spatial sont des utilisateurs institutionnels pour les charges utiles (satellites) institutionnelles civiles, recherche ou défense (Etats, Union Européenne, Agence Spatiale Européenne, EUMETSAT notamment) et des opérateurs économiques privés pour leurs propres charges utiles et proposant des services aux public à partir d’infrastructures spatiales (télécommunications notamment).

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Le projet n’a pas d’impact direct, financier ou administratif, sur les collectivités territoriales et ne nécessite pas la saisine du Conseil national d’évaluation des normes.

Les dispenses d’autorisation du droit des sols ne dispensant pas du respect des règles de fond aucun impact n’est identifié sur ce plan.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La proposition vient modifier dans son champ d’application le processus de délivrance des autorisations environnementales tant pour l’autorité administrative compétente (décret du Premier ministre au lieu d’un arrêté du préfet de la Guyane) que pour la phase de consultation du public, lorsque l’instruction des autorisations nécessite l’accès à des informations sensibles pour les projets qualifiés d’« Opérations Sensibles ».

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Le CSG est engagé dans un plan de transition bas carbone, conformément aux exigences de la circulaire n°6425/SG Service public écoresponsable et de la stratégie nationale bas carbone, et réalise un Bilan d’émissions de gaz à effet de serres tous les 2 ans dans le cadre du CNES. La proposition ne compromet en aucune manière le suivi

et le bon déroulement de ce plan de transition. Par ailleurs, l’ensemble des acteurs de la base spatiale (CNES et industriels) lancent conjointement en 2026 le premier bilan EGES de périmètre base spatiale afin de suivre méthodiquement la réduction des émissions liées à l’activité industrielle du CSG, avec une ambition de net zéro en 2050.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Conformément aux exigences du Plan national d’adaptation au changement climatique 3 (PNACC) qui demande la réalisation d’une étude de vulnérabilité pour les OIV et la mise à jour en conséquence des plans de continuité et de reprise d’activité, le CSG fait l’objet d’une étude spécifique et d’un PCRA que la proposition ne vient en aucun cas mettre en cause.

L’accroissement de l’activité de la base spatiale fait l’objet d’un suivi dans le cadre du plan de transition du CNES qui planifie les efforts relatifs à l’efficacité énergétique, dans le prolongement de la SNBC 2 (puis 3 en cours de consultation) de manière à contribuer à l’atteinte d’un objectif de plus de 90% d’énergies renouvelables avant 2030.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le développement prévu de l’activité sur la base accroit la pression sur la ressource en eau, par ailleurs accrue du fait des conséquences du changement climatique. Cet accroissement de la pression sur la ressource en eau n’est pas lié au présent article.

Le CNES a entrepris l’élaboration d’une stratégie de préservation de la ressource pour l’ensemble de ses établissements suite à la réalisation d’un diagnostic partagé. Les enjeux spécifiques au CSG seront précisés et dans la feuille de route qui verra le jour à l’automne 2026. L’étude de vulnérabilité demandée par le PNACC 3 embarque cette dimension.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

L’adoption par le CNES d’une feuille de route économie circulaire développant les pratiques de recyclage, de réduction de la production de déchets et de déploiement d’une politique d’écologie industrielle territoriale visant au recyclage et à la réutilisation en priorité sur le territoire, fait l’objet d’une déclinaison précise au CSG.

La proposition n’impacte pas directement ni significativement la transition vers l’économie circulaire.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Les pollutions font l’objet d’un suivi dans le cadre du plan de mesure environnementale (PME) produit annuellement et diffusés auprès de la DGTM. Il mesure l’ensemble des pollutions atmosphériques liés aux lancements, la qualité de l’air, les eaux de surface, les sédiments, populations de poissons, etc. Le PME permet de prendre en compte un accroissement de l’activité éventuellement lié à la proposition.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La proposition n’impacte pas le déroulement des procédures d’autorisations environnementales, et notamment la mise en œuvre de la séquence ERC.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Sans objet.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française. En ce sens, la mesure est proposée pour entrer en application immédiatement étant entendu qu’elle renvoie à la qualification d'opération sensible intéressant la défense nationale pour être applicable à une opération à venir menée dans l’emprise du Centre Spatial Guyanais conformément aux dispositions de l’article L. 2391-1 du code de la défense.

5.2.2. Application dans l’espace

La mesure proposée étant dédiée aux activités du CNES liées au Centre Spatial Guyanais, elle a vocation à s’appliquer exclusivement dans le périmètre du centre, situé dans la collectivité territoriale de Guyane. Aucune disposition spécifique d’application n’est nécessaire compte tenu du régime juridique de l’identité législative applicable à la Guyane.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

La qualification d’opération sensible sera décidée par un arrêté du ministre en charge de la défense nationale.

Ce choix, qui s’inscrit dans la continuité procédurale du dispositif existant pour le ministère des armées, offre la double garantie, sur le plan administratif, d’une décision de qualification prise au niveau de l’administration centrale et, sur le plan contentieux, de désigner le Conseil d’Etat comme juge en premier ressort d’un éventuel recours en excès de pouvoir contre la décision portant qualification d’opération sensible.

TITRE III – RENFORCER LA RESILIENCE

CHAPITRE I ER – DISPOSER DE NOUVEAUX LEVIERS FACE AUX

MENACES

Article 13 - Renforcer les moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Une des missions du service de santé des armées (SSA) est de contribuer à la mise en œuvre des plans gouvernementaux destinés à faire face aux risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC).

A ce titre, il intervient lors de situations sanitaires exceptionnelles, encadrées par les articles L. 3131-1 à L. 3136-1 du code de la santé publique (CSP). Dans ce cadre, il peut être amené à fournir certains médicaments, dispositifs médicaux et dispositifs médicaux in vitro, provenant de ses établissements, lorsqu’un risque spécifique le nécessite.

C’est notamment dans contexte que la pharmacie centrale des armées (PCA) peut être amenée à fabriquer des contre-mesures médicales contre les risques NRBC.

Les établissements de ravitaillement sanitaire des armées (ERSA) assurent quant à eux l’approvisionnement des unités du SSA, y compris hors du territoire national.

L’article L. 3135-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction actuelle127 , autorise

les ERSA à distribuer, notamment, des médicaments ne disposant pas d’autorisation de mise sur le marché (AMM), en cas de menace pour la défense et la sécurité nationales ou d’une contamination ou d’une exposition à un agent NRBC. Cette distribution s’effectue par l’intermédiaire de pharmaciens ou de médecins de départements ministériels ou d’organismes chargés d’une mission de service public.

127 Issue de l’ordonnance n° 2022-1086 du 20 avril 2022 portant adaptation du droit français au règlement (UE) 2017/745 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2017 relatifs aux dispositifs médicaux.

L’article L. 3135-2 complète le dispositif en précisant que les professionnels de santé, les fabricants d’un médicament ainsi que les ERSA ne peuvent être tenus pour responsables des dommages des actes résultant de l’utilisation d’un produit de santé utilisé dans le cadre de l’article L. 3135-1.

Le retour d’expérience des JOP 2024 a confirmé la nécessité de ce dispositif établi par l’article L. 3135-1 du code de la santé publique, en mettant en évidence le caractère trop restrictif de la liste des opérateurs pharmaceutiques du ministère des armées autorisés à le mettre en œuvre. En effet, seuls les établissements de ravitaillement sanitaire des armées (ERSA) sont autorisés à distribuer les médicaments et dispositifs médicaux et dispositifs médicaux in vitro dans la version actuelle du L3135-1.

L’application de ce dispositif particulier pour la protection des populations dans le contexte d’un grand évènement tel que les JOP a nécessité de pré-positionner les stocks de médicaments proches du lieu où le risque était le plus présent, rendant inadapté le recours aux deux seuls ERSA. Par ailleurs, pour une mise à disposition plus rapide, la nécessité de pouvoir utiliser les moyens des autres ministères (moyens du ministère de l’intérieur par exemple) s’est imposée comme essentielle. Il est donc apparu impératif, afin de gagner en efficacité, de simplifier et de compléter cette procédure.

Il est également indispensable d’élargir les conditions d’autorisation de fabrication de ces médicaments. Le chapitre IV du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique fixe le cadre applicable à la fabrication, l'importation, l'exportation et la distribution en gros de médicaments et produits de santé. Ces activités, réservées en principe aux établissements pharmaceutiques, peuvent actuellement être exercées par les ERSA et la PCA en vertu de l’article L. 5124-8. Depuis l’entrée en vigueur de la loi de programmation militaire 2024-2030128, le centre de transfusion sanguine des armées (CTSA) est également autorisé en tant qu’établissement pharmaceutique, à fabriquer et exploiter les médicaments dérivés du sang définis au 18° de l’article L. 5121-1 du même code. Il convient par conséquent de mentionner le CTSA, à l’instar de la PCA et des ERSA, dans la liste des établissements mentionnés au I de l’article L. 5124-8, dont l’objet est de préciser les conditions dans lesquelles les établissements pharmaceutiques du SSA relèvent des dispositions du code de la santé publique relatives à la fabrication et à la distribution de médicaments à usage humain.

128 Le 3° de l’article 57 de la loi n°2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a modifié le VI° de l’article L.

1222-11 du code de la santé publique pour prévoir que le CTSA « peut être autorisé, pour répondre à des besoins spécifiques de défense ou de sécurité nationale, à fabriquer, par dérogation à l'article L. 5124-14, à importer, à exporter et à exploiter les médicaments dérivés du sang définis au 18° de l'article L. 5121-1 ».

En outre, pour lutter contre les ruptures d’approvisionnement de médicaments, les titulaires d’AMM doivent assurer un approvisionnement approprié et continu du marché national et doivent constituer des stocks de sécurité. La PCA, lorsque celle-ci est titulaire d’une AMM ou exploite un médicament, est dispensée de certaines des obligations129 relatives au renseignement dans un système d’information de la disponibilité d’un médicament, à l’information des médicaments en rupture de stock et à la constitution de stocks stratégiques pour alimenter le marché national. Le centre de transfusion sanguine des armées (CTSA), à l’instar de la PCA, doit bénéficier des mêmes mesures dérogatoires sur les obligations en approvisionnement des médicaments en France, en raison de la nécessaire confidentialité des besoins pharmaceutiques de défense.

Enfin, les médicaments fabriqués par la PCA sont en principe soumis à AMM130 .

Toutefois des dérogations existent afin de répondre aux besoins spécifiques de la défense131, notamment dans le cadre prévu à l’article L. 3135-1 du code de la santé publique, selon des conditions strictement encadrées Or, au regard des besoins propres de la défense d’une part et de l’incertitude portant sur l’évolution des besoins innovants dans le domaine pharmaceutique d’autre part, ce cadre dérogatoire apparaît aujourd’hui trop restrictif.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 prévoit à l’alinéa 11 : « Elle [la Nation] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. »

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de la protection de la santé. Il appartient dès lors au législateur d'assurer la conciliation entre cet objectif de valeur constitutionnelle et le respect des droits et libertés garantis à l’ensemble des personnes résidant sur le territoire de la République.

129 Mentionnées aux articles L. 5121-29 à L. 5121-32 et du I de l’article L. 5121-33 du code de la santé publique.

130 Article L. 5121-8 du code de la santé publique.

131 L. 5124-8 du code de la santé publique.

Afin d’apprécier la proportionnalité des mesures prises au regard des risques sanitaires encourus, le Conseil constitutionnel a dégagé un faisceau d’indices, selon lequel les mesures adoptées132 :

- ne peuvent être prises qu'aux seules fins de garantir la santé publique ;

- doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ;

- doivent présenter un caractère temporaire et prendre fin dès lors qu’elles ne sont plus nécessaires

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a rappelé que « il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »

133

.

Enfin, le 6e considérant de la Charte de l’environnement énonce « Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ; »

L'article 410-1 du code pénal dispose ainsi que « Les intérêts fondamentaux de la nation s'entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l'intégrité de son territoire, de sa sécurité, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique, notamment agricole, et de son patrimoine culturel. ».

Dès lors, les intérêts de la défense nationale peuvent être qualifiés d’intérêts fondamentaux de la Nation et ont une valeur constitutionnelle au sens de la Charte de l’environnement.

Il convient ainsi de rechercher une conciliation entre les intérêts de la défense nationale, protégée au titre du sixième considérant de la Charte de l’environnement de 2004 et les autres principes ayant une valeur constitutionnelle tels que la liberté d’entreprendre protégée par l'article 4 de la Déclaration de 1789 et la protection de la santé.

132 Décision n° 2020-808 DC du 13 novembre 2020.

133 Décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013.

A ce titre, le Conseil d’Etat, dans son avis sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030134, avait déjà confirmé que l’atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle pour garantir la protection de la défense nationale « était justifiée dans son principe, par de fortes considérations d’intérêt général tenant au respect des exigences constitutionnelles relatives à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ainsi qu’à la protection de la population et de l’environnement ». Le Conseil d’Etat rappelle que cette atteinte doit néanmoins être limitée au strict nécessaire, notamment par un encadrement de la mesure par un décret en Conseil d’Etat.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les médicaments à usage humain sont réglementés par la directive 2001/83/CE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, et le règlement (CE) n°726/2004 modifié du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 établissant les procédures de l’Union pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et instituant une Agence européenne des médicaments.

Les dispositifs médicaux sont encadrés par le règlement (UE) 2017/745 et les dispositifs médicaux in vitro par le règlement (UE) 2017/746, entrés respectivement en vigueur en mai 2021 et mai 2022.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Comme en France, à l’étranger le cadre réglementaire pharmaceutique n’est pas toujours suffisant pour les besoins de défense, d’autant plus pour le développement de contre-mesures médicales contre les menaces NRBC.

En dehors du cas français, il existe des dispositifs voisins permettant l’utilisation ou la préparation de médicaments sans AMM classique dans des cadres dérogatoires (ex pour les USA « investigationnal new drug » médicament en phase d’essai clinique pouvant être utilisé sur autorisation du ministère de la défense, pour le Royaume-Uni « unlicensed medicinal products »).

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

134 Conseil d’Etat, avis n°406858 sur un projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense – avis sur l’article 29 du projet de loi.

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le retour d’expérience lié à la préparation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 a permis de mettre en évidence certaines difficultés dans la mise en œuvre de l’article L. 3135-1 du code de la santé publique s’agissant de la distribution des produits.

La distribution des produits de santé serait simplifiée et accélérée si elle pouvait être réalisée par toutes les structures du service de santé des armées en possession des produits concernés. Elle faciliterait également le transport logistique par les services de l’Etat des produits concernés. Il convient également de lever toute ambiguïté sur la possibilité d’agir en amont de la contamination ou de l’exposition, indépendamment d’une menace pour la défense et la sécurité nationales (par exemple : exposition professionnelle individuelle ou collective, risque industriel de type SEVESO…). Dans ce cadre, l’élargissement des acteurs susceptibles d’intervenir dans la distribution des produits, résultant de la modification de l’article L. 3135-1 du code de la santé publique au profit des entités du service de santé des armées et des services de l’État compétents, appelle une adaptation corrélative de l’article L. 3135-2, afin d’étendre le champ de l’exclusion de responsabilité à l’ensemble de ces intervenants lors de la mise en œuvre de ce dispositif dérogatoire.

Enfin, il est apparu que l’article L. 3135-1 du code de la santé publique ne prévoyait rien en matière de destruction des produits de santé concernés s’ils ne sont pas utilisés.

Par ailleurs, la modification permettra de rendre possible l’utilisation des produits dès qu’une contamination ou une exposition NRBC, suspectée ou confirmée, est caractérisée, sans qu’il y ait lieu d’attendre une contamination ou exposition effective, et ce indépendamment d’une menace pour la défense et la sécurité nationales.

L’article L. 3135-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction actuelle135 , autorise

les ERSA à distribuer des médicaments ne disposant pas d’AMM, en cas de menace pour la défense et la sécurité nationales. Il apparaît également indispensable, pour garantir une efficacité optimale, d’adapter le cadre légal applicable de leur fabrication.

La PCA n’est plus le seul établissement du service de santé des armées à pouvoir fabriquer des médicaments, produits et objets mentionnés à l’article L. 4211-1 du code de la santé publique. En effet, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant 135 Issue de l’ordonnance n° 2022-1086 du 20 avril 2022 portant adaptation du droit français au règlement (UE) 2017/745 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2017 relatifs aux dispositifs médicaux.

diverses dispositions intéressant la défense, le CTSA est autorisé à fabriquer, importer, exploiter et exporter des médicaments dérivés du sang pour répondre à des besoins spécifiques de défense.

Les dispositions de l’article L. 5124-8 du code de la santé publique doivent ainsi être modifiées afin de faire bénéficier le CTSA des mêmes dispositions que la PCA.

De plus, ce même article prévoit que le ministère des armées peut uniquement sous-traiter la fabrication de médicaments immunologiques ou biologiques sans AMM.

L’expérience des années passées a mis en évidence des besoins dans le développement de médicaments ne relevant pas des deux catégories précitées et demandant des moyens que le SSA ne possède pas (médicaments dérivés du sang ou bioproduction). La recherche étant très active dans le domaine des besoins de la défense, notamment pour lutter contre des agents NRBC, il est impossible de préjuger du type de médicaments que le service de santé des armées aura demain besoin de développer sans en posséder les capacités. Une extension à l’ensemble des médicaments définis à l’article L. 5121-1 permettrait de répondre au mieux aux besoins de la défense. Par ailleurs, les besoins de spécialités innovantes ou expérimentales pour faire notamment face à l’évolution des menaces NRBC justifient qu’un opérateur non pharmaceutique (ex : une start-up innovante en biotechnologies), puisse, à la demande du ministère de la défense et lorsque le SSA en émet le besoin, après autorisation temporaire de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), fabriquer des produits permettant d’aboutir à des médicaments quand l’écosystème industriel pharmaceutique existant ne le permet pas.

Enfin, la modification de l’article L. 5121-32-1 tend à ouvrir au centre de transfusion sanguine des armées (CTSA), à l’instar de la PCA, des mesures dérogatoires sur les obligations en approvisionnement des médicaments en France. Les articles L. 5121-29 à L. 5121-32 imposent aux établissements pharmaceutiques la réalisation de stocks de médicaments d’intérêt thérapeutique majeur destinés au marché national et la transmission d’informations relatives à ces stocks à l’ANSM ou à des officines ; les médicaments concernés ayant un intérêt pour répondre aux besoins de la défense, ces informations doivent rester confidentielles. Le I de l’article L5121-33 prévoit que l’ANSM peut imposer des mesures aux établissements pharmaceutiques jugés défaillants. Les établissements pharmaceutiques du SSA n’ont pas de personnalité morale différente de celle de l’Etat ; il n’est donc pas envisageable que l’ANSM donne des ordres à l’Etat. Si les établissements pharmaceutiques du SSA fabriquent des médicaments d’intérêt thérapeutique majeur, la définition des stocks nécessaires et leur localisation relèvent de décisions directes de l’Etat, non accessibles aux personnes non habilitées.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif de la mesure est de permettre à l’État de disposer, dans des délais compatibles avec la nature des menaces, de capacités de production de médicaments adaptées à des besoins spécifiques de défense, notamment dans le domaine des risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques.

Elle vise à lever les contraintes susceptibles de retarder la mise à disposition de contre-mesures médicales, lorsque l’écosystème industriel pharmaceutique existant ne permet pas de répondre de manière suffisante, rapide ou adaptée à ces besoins.

La mesure poursuit également un objectif de sécurisation sanitaire, en garantissant que les médicaments nécessaires puissent être produits dans un cadre contrôlé, tout en tenant compte des exigences propres à la défense nationale, notamment en matière de confidentialité et d’anticipation des risques.

Enfin, elle a pour objet d’adapter le cadre juridique existant à l’évolution des menaces et des capacités technologiques, afin de préserver la capacité de réaction de l’État face à des situations exceptionnelles ou émergentes.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option ne permet d’atteindre le résultat souhaité.

3.2. OPTION RETENUE

La modification des dispositions de l’article L. 3135-1 permettra d’étendre la distribution des produits de santé concernés à d’autres éléments du service de santé des armées que les seuls ERSA aujourd’hui prévus. Elle permettra de prévoir le concours éventuel d’autres services de l’Etat (notamment le ministère de l'intérieur à travers la sécurité civile ou les forces de sécurité intérieure) afin de transporter le plus rapidement possible les produits de santé concernés. Elle permettra enfin de prévoir des modalités spécifiques de destruction des produits concernés lorsqu’ils n’auront plus vocation à être utilisés.

L’article L. 3135-2 est également modifié pour tenir compte de l’évolution apportée à l’article précédent et assurer une protection pour tous les professionnels de santé du SSA et tous les autres services de l’Etat lors de la mise en œuvre de ce dispositif dérogatoire.

La modification de l’article L. 5124-8 aura pour effet premier d’inclure le CTSA dans le champ des établissements pharmaceutiques régis par le chapitre, à l’instar de la PCA et ERSA. La nouvelle rédaction de cet article permettra également d’élargir les possibilités de fabriquer des médicaments qui pourraient être amenés à être exonérés d’une AMM dans le cadre des besoins spécifiques de la défense et en cas d’absence de spécialité pharmaceutique disponible ou adaptée. Ainsi, la PCA et le CTSA, ou tout autre établissement non pharmaceutique autorisé temporairement par l’ANSM, fabriquant sur la demande du ministère de la défense (cas de la sous-traitance), pourront compléter leur portefeuille de production par opportunité en fonction de l’avancée des travaux de recherches sur des thématiques de contre-mesure médicales NRBC ou de prise en charge du blessé de guerre et sur tous les types de médicaments.

Dans le cadre de la sous-traitance par des établissements non pharmaceutiques, l’autorisation de production pharmaceutique sera temporairement délivrée par l’ANSM, après accord du ministère de la défense, pour les seuls médicaments nécessaires pour répondre aux situations de crise mentionnées aux 1° et 2° du I de l’article L. 3135-1. Dès lors qu’un établissement pourra répondre au besoin spécifique exprimé, le SSA vérifiera la capacité de cet établissement à répondre aux bonnes pratiques de fabrication (BPF).

L’établissement adressera la demande d’autorisation temporaire à l’ANSM, accompagnée des conclusions de l’audit mené par le SSA sur le respect des BPF.

Les modalités de mise en œuvre de ce régime d’autorisation temporaire (conditions d’octroi, de suspension ou de retrait, durée maximale) seront précisées par décret en Conseil d’Etat. La contractualisation de la sous-traitance par le SSA n’interviendra qu’après l’autorisation temporaire délivrée par l’ANSM.

La modification de l’article L. 5121-32-1 permettra de faire bénéficier le CTSA des mêmes mesures dérogatoires que la PCA sur les obligations en approvisionnement des médicaments. Ainsi la PCA et le CTSA seront dispensés de :

- la constitution d’un stock de sécurité destiné au marché national (article L. 5121-29) ;

- l’information de l’ANSM de tout risque ou de toute rupture de stock de médicament d’intérêt thérapeutique majeur (article L. 5121-32) ;

- la possibilité pour le directeur général de l’ANSM d’obliger l’entreprise pharmaceutique défaillante d’importer toute alternative médicamenteuse en cas de rupture de stock des médicaments d’intérêt thérapeutique majeur (I de l’article L. 5121-33).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La mesure modifie en premier lieu, l’article L. 5124-8 issu du chapitre IV du livre Ier du titre II de la cinquième partie du code de la santé publique portant sur les produits de santé. La modification de cet article implique une actualisation de la partie réglementaire du chapitre IV du livre Ier du titre II de la cinquième partie du code, ainsi qu’une modification du statut du CTSA (articles R. 1222-53 à R. 1222-61), pour tirer pleinement les conséquences de l’article 57 de la LPM précitée.

De plus, l’article L. 5124-8 modifié prévoit de fixer par décret en Conseil d’Etat la durée et les conditions d’octroi, de renouvellement et de retrait de l’autorisation temporaire d’un établissement non-pharmaceutique à fabriquer des médicaments à la demande du ministère de la défense. L’article L. 5124-8-1 est adapté pour corriger les renvois induits par la renumérotation de l’article précédent.

La mesure modifie, en deuxième lieu, l’article L. 5121-32-1 issu du chapitre 1er quater relatif à la lutte contre les ruptures d’approvisionnement de médicaments du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique. La modification de cet article n’implique aucun changement au sein de l’ordre juridique interne.

En troisième lieu, la présente mesure modifie l’article L. 3135-1 du code de la santé publique, qui renvoie à un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé pour fixer les médicaments concernés, les acteurs ainsi que les conditions pratiques d’utilisation, de distribution et de prescription. La modification vise à tirer les conséquences de l’élargissement des acteurs susceptibles d’intervenir dans la mise en œuvre du dispositif, en prévoyant que cet arrêté est également pris, le cas échéant, par le ou les ministres ayant autorité sur les services de l’État dont le concours est mobilisé. Cette évolution permet d’adapter le cadre réglementaire aux nouvelles modalités d’intervention, en cohérence avec l’extension des compétences de distribution et des conditions opérationnelles d’emploi résultant du projet de loi.

En quatrième et dernier lieu, l’article L. 3135-2 est également adapté eu égard aux modifications de l’article précédent, sans impact sur l’ordonnancement juridique 4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Si le règlement (CE) 726/2004 modifié prévoit des règles relatives aux autorisations de mise sur le marché centralisées, c’est-à-dire délivrées par l’Agence européenne du médicament, le chapitre III de la directive 2001/83/CE du 6 novembre 2001, instituant

un code communautaire des médicaments à usage humain, régit les autorisations de mise sur le marché nationales. Ces dernières sont délivrées par l’ANSM.

Les conditions dans lesquelles la PCA peut distribuer un médicament sont ainsi prévues par la directive 2001/83/CE précitée. Son article 5 (2) permet aux États membres « d’exclure des dispositions de la présente directive les médicaments fournis pour répondre à une commande loyale et non sollicitée, élaborés conformément aux spécifications d’un professionnel de santé agréé et destinés à ses malades particuliers, sous sa responsabilité personnelle » en vue de répondre « à des besoins spéciaux ».

L’objet de la mesure se rapporte à ce cas d’espèce, s’agissant de médicaments nécessaire à des besoins spécifiques de la défense et destinés à pallier l’absence de spécialité pharmaceutique disponible ou adaptée.

Dans ce cadre, la mesure modifie l’article L. 5124-8 du code de la santé publique afin d’élargir les conditions d’exploitation de tels médicaments par les armées, en permettant leur fabrication non seulement par le service de santé des armées ou par un établissement pharmaceutique autorisé, mais également, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés dans des situations de crise mentionnées aux 1° et 2° du I de l’article L.

3135-1 du même code (menaces pour la défense et la sécurité nationales ou exposition à des agents nucléaires, radiologiques, biologiques ou chimiques), par des établissements non pharmaceutiques temporairement autorisés par l’ANSM. Par ailleurs, le champ des médicaments susceptibles d’être ainsi fabriqués par des établissements pharmaceutiques extérieurs au service de santé des armées est étendu à l’ensemble des médicaments mentionnés à l’article L. 5121-1, et non plus limité aux seuls médicaments immunologiques et biologiques.

Ces évolutions ne sont pas contraires au droit de l’Union européenne. D’une part, elles s’inscrivent dans le champ de l’article 5 (1), de la directive 2001/83/CE précitée. D’autre part, la possibilité de recourir, dans des conditions strictement encadrées, à des établissements non pharmaceutiques ne méconnaît pas les exigences de l’article 40 de cette même directive, dès lors que ces établissements sont soumis à une autorisation délivrée par l’ANSM dans des conditions garantissant la protection de la santé.

En second lieu, le projet de loi modifie l’article L. 3135-1 du code de la santé publique relatif aux mesures de lutte contre les risques sanitaires graves, afin d’étendre aux autres services de l’État la faculté de distribuer les médicaments mentionnés à l’article L. 5124-8 dans les situations mentionnées au 1° de cet article, notamment en cas de menace pour la défense et la sécurité nationales. Ces dispositions ne se heurtent à aucune difficulté au regard du droit de l’Union européenne, pour les mêmes motifs que ceux exposés précédemment.

S’agissant du 2° de l’article L. 3135-1, relatif aux situations de contamination ou d’exposition d’une population ou d’une personne à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique, l’évolution envisagée est encadrée afin de respecter les exigences de l’article 5 (2) de la directive 2001/83/CE. C’est ainsi que la modification est limitée aux situations de contamination ou d’exposition « suspectée ou confirmée », à l’exclusion du seul risque de survenance de tels événements.

Enfin, ces dispositions, en ce qu’elles concernent l’organisation et les moyens de réponse aux besoins spécifiques de la défense, relèvent en tout état de cause de la sécurité nationale qui, conformément à l’article 4 du traité sur l’Union européenne, reste de la seule responsabilité de chaque État membre.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La mesure est sans effet pour les entreprises disposant de la qualité d’établissement pharmaceutique. Elle permettra aux autres entreprises, sous réserve de recueillir l’autorisation temporaire de l’ANSM, de fabriquer des médicaments, à la demande du service de santé des armées et pour les seuls besoins de la défense.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le budget portant la recherche et le développement en matière pharmaceutique pour les besoins de défense ne sera pas affecté par cette mesure, qui a pour ambition d’une part d’élargir les possibilités de fabrication dans le cadre contraint de ce budget et d’autre part de régulariser les modalités de distribution des produits issus de cette fabrication dans les établissements adéquats du ministère de la défense. Son application n’entraîne donc pas la création de charges nouvelles ou récurrentes pour les finances publiques, ni de modification dans les équilibres budgétaires de l’État, de ses établissements publics, ou de la Sécurité sociale. Ainsi, cette mesure permet de répondre à des besoins spécifiques sans modifier l’organisation financière globale,

tout en maintenant la capacité d’innovation et la réactivité du secteur de la défense face aux enjeux sanitaires émergents.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

L’ANSM pourra être amenée à autoriser temporairement des établissements non-pharmaceutique à fabriquer des médicaments. Le SSA devra dans ce cas réaliser un audit et monter un dossier pour éclairer l’ANSM dans sa décision.

Cette situation sera sans doute exceptionnelle (il peut être envisagé une fréquence d’une fois tous les 3 à 5 ans).

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.