4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Cette mesure permettra de mettre à la disposition des militaires et de l’ensemble de la population dans les meilleures conditions des produits de santé visant à détecter, prévenir et lutter contre des risques spécifiques et exceptionnels, notamment l’exposition à des agents NRBC.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
Cette mesure permettra de mieux encadrer la destruction des produits de santé concernés, dans des conditions respectant l’environnement et sans risque pour la population.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée. Néanmoins une lettre d’information a été transmise à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article modifie les cinq articles L. 3135-1, L. 3135-2, L. 5121-32-1,L. 5124-8 et L. 5124-8-1 du code de la santé publique.
Ces articles s’appliquent de plein droit dans les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Martinique, de Guadeloupe, de Guyane, de La Réunion et de Mayotte.
Conformément aux dispositions statutaires applicables à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna :
- l’article L. 5121-32-1 est étendu dans les îles Wallis et Futuna, - les article L. 5124-8 et L. 5124-8-1 sont étendus en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie
- les articles L. 3135-1 et L. 3135-2 sont étendus dans les trois collectivités du Pacifique.
5.2.3. Textes d’application
Ainsi que le précise l’article L. 5124-8 modifié, les modalités d’application de cet article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat. Cet article nécessitera également un
décret en Conseil d’Etat pour adapter la partie réglementaire du code la santé publique, notamment les articles R. 1222-53 à R. 1222-6, R. 5124-2 et R. 5124-60-2.
En outre, en conséquence de la modification de l’article L. 3135-1 du code de la santé publique, un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé, pris, le cas échéant, avec le ou les ministres ayant autorité sur les services de l’État dont le concours est mobilisé, déterminera les médicaments concernés, les acteurs intervenant dans leur mise en œuvre ainsi que les conditions pratiques d’utilisation, de distribution et de prescription. Cet arrêté a vocation à être adapté afin de tenir compte de l’élargissement du champ des intervenants et des modalités opérationnelles résultant de la présente mesure.
Enfin, un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé, pris après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé détermine la liste des produits de santé concernés par cette mesure. Cet arrêté était déjà prévu au sein de la rédaction issue de l’ordonnance n° 2018-20 du 17 janvier 2018 relative au service de santé des armées et à l'Institution nationale des invalides.
Cet arrêté sera modifié eu égard à la modification du champ d’application de l’article.
Article 14 – Lutte anti-drones
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
1.1.1. Contexte
La lutte anti-drones (LAD) est dirigée contre tout aéronef sans personne à bord en infraction et/ou représentant une menace contre les biens et/ou les personnes. Elle consiste en trois activités distinctes : la détection, la classification et la neutralisation.
La détection et la neutralisation s’appuient sur l’utilisation de moyens dont le cadre normatif leur est propre (usage de capteurs pour la détection et d’effecteurs électromagnétiques ou physiques concernant la neutralisation).
La neutralisation repose principalement sur l’usage de deux types de dispositifs :
- les matériels de brouillage d’une part, qui peuvent agir contre des drones dont le vol repose sur la réception de signaux radioélectriques émis par un télépilote ou un signal de navigation par satellite ;
- les matériels destinés à la neutralisation des drones autonomes d’autre part, comprenant :
o les drones d’interception qui bloquent le vol du drone malveillant soit par brouillage électromagnétique, soit par capture par filet soit par percussion ;
o les armes à énergie dirigée électromagnétique qui viennent perturber le fonctionnement de l’électronique embarquée ;
o les armes à énergie dirigées laser ;
o les armes destinées à tirer un projectile ;
o d’autres armes classées comme matériels de guerre au titre de la rubrique 2 I-A de l’article R. 311-2 du code de la sécurité intérieure136 .
Depuis la mi-2025, les incursions de drones indésirables dans les espaces aériens européens se sont multipliées et ont eu des conséquences très notables sur la sécurité nationale de certains de nos partenaires européens : à titre d’exemple, des survols de 136 Arrêté du 14 juin 2024 désignant les dispositifs de protection contre les menaces résultant d'aéronefs circulant sans personne à bord, pris pour l’application de l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure dans sa version en vigueur à la date de rédaction de la présente étude d’impact.
drones indésirables ont paralysé durant plusieurs heures l’activité de sept aéroports civils et militaires137 au Danemark. De tels événements mettent à l’épreuve notre capacité de protection face à ce mode d’action. La menace que représentent les drones a changé de nature et s’exporte désormais, sous toutes ses formes.
En effet, la menace représentée par des drones militaires se double aujourd’hui d’une menace plus diffuse, représentée par des drones dits « bas du spectre » -quadricoptères qu’il est possible d’acquérir dans le commerce – éventuellement durcis, dirigée non seulement sur des emprises militaires mais également sur des sites sensibles intéressant la sécurité nationale au sens large. Le 1er juin 2025, l’opération SpiderWeb138 a en outre révélé la vulnérabilité de sites sensibles dans la profondeur, face à l’attaque de drones armés et coordonnés à bas coût, ayant neutralisé quarante avions stratégiques russes. En France, depuis début 2025, trente survols de sites d’importance vitale139 ont été déclarés, dont celui très récent du camp militaire de Mourmelon. Ces événements révèlent des vulnérabilités de plus en plus critiques, malgré une prise de conscience nationale opérée dès 2014, qui ont marqué le début des travaux interministériels ayant permis d’aboutir à l’adoption de la première législation réglementant l’usage des drones civils140
.
Les travaux menés depuis lors, sous le pilotage du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), ont permis d’être au rendez-vous des grands événements sportifs récents (coupe du monde de rugby 2023 puis JOP 2024), hissant les moyens français parmi les meilleurs européens avec une très forte coopération interministérielle. Toutefois, si cette protection est efficace dans le cadre d’une opération limitée dans le temps et l’espace, l’amélioration de la sécurité permanente des sites sensibles impose un surcroît d’efforts. Or, sur le plan juridique, les agents de l’État sont aujourd’hui les seuls autorisés à neutraliser des drones jugés malveillants, dans des cas circonscrits – en cas de menace imminente ou pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale notamment, et pour la protection des seuls services de l’État ou de ses établissements publics concourant à la défense nationale141 –, limitant ainsi le champ d’intervention à l’échelle du territoire national et empêchant l’émergence de marchés de la LAD.
Face à l’ampleur de la menace décrite ci-dessus, il est donc primordial de doter les opérateurs d’importance vitale (OIV) des moyens juridiques de se prémunir de la menace que constituent les drones. Ces plus de 300 opérateurs, dont la désignation 137 Dont 14 sites de la défense et 7 sites nucléaires civils.
138 Spiderweb : opération en profondeur employant des drones contre les avions stratégiques russes.
139 Dont 14 sites de la défense et 7 sites nucléaires civils.
140 Loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils 141 Art. L. 213-2 du code de la sécurité intérieure
est classifiée, ont la responsabilité de la sécurité d’environ 1 500 points d’importance vitale désignés.
1.1.2. Encadrement juridique actuel
Issu de la loi de programmation militaire 2024-2030, l’encadrement juridique de la lutte anti-drone résulte pour l’essentiel du dispositif codifié à l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure aux termes duquel :
« Les services de l'Etat ainsi que ses établissements publics concourant à la défense nationale peuvent utiliser des dispositifs désignés par arrêté du Premier ministre destinés à rendre inopérant ou à neutraliser un aéronef circulant sans personne à bord, en cas de menace imminente, pour les besoins de l'ordre public, de la défense et de la sécurité nationale ou du service public de la justice ou afin de prévenir le survol par un tel aéronef d'une zone mentionnée à l'article L. 6211-4 du code des transports.
Les mesures prises en application du premier alinéa du présent article sont adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des finalités poursuivies.
Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions et détermine les modalités de mise en œuvre des dispositifs mentionnés au même premier alinéa ».
Il a été porté application de ces dispositions législatives par le décret n° 2024-221 du 12 mars 2024, complété par deux arrêtés du 14 juin 2024, l’un désignant les dispositifs de protection contre les menaces résultant d’aéronefs circulant sans personne à bord, l’autre étant relatif à la mise en œuvre de ces dispositifs.
Il est en conséquence proposé de modifier l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure, qui constitue le socle législatif de la lutte anti-drone, pour prévoir la possibilité pour des opérateurs d’importance vitale (« OIV ») de faire usage de moyens de lutte anti-drones, y compris par l’intermédiaire des prestataires ou sous-traitants auxquels ils font déjà appel dans leur très grande majorité pour assurer la sécurité de leur emprise et de ses abords, dans le respect de l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle ci-après décrite.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
1.2.1. La sauvegarde de l’ordre public et sa conciliation avec l’atteinte portée au droit de propriété
Dans le prolongement d’une jurisprudence ancienne142 et itérative, le Conseil constitutionnel a pu juger que l’objectif de lutte contre le terrorisme participait de l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public143 .
Dans ce cadre, il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, l'exercice de libertés constitutionnellement garanties et d'autre part, la prévention des atteintes à l'ordre public et notamment des atteintes à la sécurité des personnes et des biens qui répond à des objectifs de valeur constitutionnelle144 .
Lorsqu’il entend porter atteinte à d’autres exigences constitutionnelles, il appartient au législateur d’opérer une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles qu’il entend défendre et celles auxquelles il est porté atteinte telle qu’il n’en résulte pas de déséquilibre entre ces exigences compte tenu de l’objet des dispositions concernées.
Ce raisonnement est mis en œuvre par le Conseil constitutionnel lorsqu’il s’agit de porter atteinte au droit de propriété des personnes visées par le dispositif projeté : il résulte de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi145
.
L’utilisation d’un matériel de lutte anti-drone, lorsqu’il répond à un objectif de préservation de l’ordre public et qu’il a pour effet la dépossession temporaire ou pérenne, après saisie, de l’appareil utilisé, en ce qu’il porte atteinte au droit de propriété est à concilier avec les autres exigences constitutionnelles. En l’espèce, au regard de la menace que constituent les drones malveillants pour la sauvegarde de l’ordre public, objectif à valeur constitutionnelle, cette conciliation apparaît pleinement équilibrée.
Il peut en dernier lieu être rappelé que, saisi de dispositions similaires dans le cadre de la loi de programmation militaire dont l’évolution justifie le présent projet de loi, l’Assemblée générale du Conseil d’Etat a estimé que le mécanisme prévu : « qui, d’une part, précise de manière suffisante les finalités pour lesquelles il peut être recouru à la neutralisation d’un drone, et, d’autre part, exige que la menace soit imminente pour justifier une intervention et prévoit que cette intervention s’effectue de façon adaptée, 142 Décision du Conseil constitutionnel n° 89-261 DC du 28 juillet 1989 143 Décision du Conseil constitutionnel n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018 144 Décision du Conseil constitutionnel n° 94-352 du 18 janvier 1995 145 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-141 QPC du 24 juin 2011
nécessaire et proportionnée au regard des finalités poursuivies, n’appelle pas d’objection de principe146 ».
1.2.2. La délégation d’un élément de portée limitée d’une mission de police Le 15 octobre 2021, le Conseil constitutionnel147 a, reprenant une jurisprudence ancienne et constante, précisé la portée donnée au principe constitutionnel résultant de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 aux termes duquel il est interdit de déléguer à des personnes privées « compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique nécessaire à la garantie des droits »
148 en lui accordant le statut de « principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France » pouvant faire échec à la transposition d’une directive européenne149
.
Très récemment le Conseil constitutionnel a précisé sa position150 en jugeant que :
« selon l’article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits » poursuivant que « cette exigence ne fait cependant pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique151
. ».
Sans pour autant définir ce qui est entendu comme de « portée limitée », cette même décision donne de premières orientations : limitation aux lieux sur lesquels les opérateurs concernés sont compétents ; simple palpation de sécurité sauf sur la voie publique dans des conditions strictement encadrées ; consentement des personnes soumises à palpations et fouille des bagages lorsque cela relève de la compétence de 146 Avis du Conseil d’Etat réuni en Assemblée générale, Avis sur un projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, n° 406858 des 23 et 30 mars 2023
147 Décision du Conseil constitutionnel n° 2021-940 QC du 15 octobre 2021 148 Décision du Conseil constitutionnel n° 2017-637 QPC du 16 juin 2017 149 Pour un exemple : décision du Conseil constitutionnel n° 2010-79 QPC du 17 décembre 2010 150 Décision du Conseil constitutionnel n° 2025-878 DC du 24 avril 2025 151 Ibid.
l’opérateur ; interdiction d’accès à un transport public de personnes en cas « de manquement à des dispositions tarifaires ou à des dispositions dont l’inobservation est susceptible de compromettre la sécurité des personnes, la régularité des circulations ou de troubler l’ordre public, ou en cas de refus de l’intéressé de se soumettre à l’inspection ou à la fouille de ses bagages ou à une palpation de sécurité152 ».
Cette évolution a été reprise et confirmée153 le 26 juin 2025 par le Conseil constitutionnel, qui a considéré :
« 45. En application des articles L. 322-8 et L. 432-8 du code de l’énergie, les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz naturel sont notamment chargés, au titre de leurs missions de service public, d’exercer les activités de comptage pour les utilisateurs raccordés à leur réseau.
46. Les dispositions contestées habilitent certains de leurs agents à constater les dommages causés aux dispositifs de comptage des utilisateurs et prévoient qu’ils peuvent intervenir pour contrôler sur place ces dispositifs.
47. Ces dispositions permettent uniquement à ces agents de constater les destructions, dégradations ou détériorations légères commises sur les dispositifs de comptage fournis aux utilisateurs par les gestionnaires de ces réseaux et dont ces derniers doivent notamment assurer l’entretien ainsi que le contrôle métrologique ».
Le Conseil constitutionnel en a déduit qu’en raison de la « portée limitée dans le cadre des missions imparties par la loi aux gestionnaires des réseaux de distribution d’électricité et de gaz naturel », le législateur pouvait, sans méconnaître l’article 12 de la Déclaration de 1789, confier cette mission aux agents des gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz naturel.
Il sera observé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’opère pas de distinction selon le statut de la personne privée qui sera chargée de la mise en œuvre de la mesure de portée limitée sur laquelle porte la « délégation »
154. A l’inverse, le
Conseil constitutionnel fonde son contrôle sur les caractéristiques inhérentes à l’exercice des activités prévues et les garanties dont le législateur a entouré celui-ci155 .
Ainsi, le recours à un prestataire ou un sous-traitant pour mettre en œuvre la prérogative de neutralisation d’un drone ne pourrait se faire qu’au profit d’un opérateur dûment formé.
152 Ibid.
153 Décision du Conseil constitutionnel n° 2025-887 DC du 26 juin 2025 154 Décision du Conseil constitutionnel n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 155 Décision du Conseil constitutionnel n° 2023-850 DC du 17 mai 2023
Tel qu’il a été construit, le dispositif proposé répond alors aux exigences auxquelles le Conseil constitutionnel conditionne la constitutionnalité de la délégation, à un opérateur privé, d’un élément de portée limitée constitutif d’une mesure de police :
- En premier lieu, seuls certains opérateurs seront désignés par le Premier ministre en tenant compte du secteur d’activité pour lequel ils ont été désignés comme « OIV », de leur capacité à assurer la mission confiée dans un environnement encadré et contrôlé et du niveau de la menace156 . L’acte de
désignation précisera le périmètre au sein duquel les dispositifs de lutte anti-drone pourront être employés.
- En deuxième lieu, ces opérateurs ne pourront recourir qu’aux seuls dispositifs de lutte anti-drone désignés par le Premier ministre, afin de limiter aux dispositifs présentant le moins de risques de dommages pour les personnes et les biens et qui seront les plus adaptés au secteur d’activité concerné et de la situation géographique de la zone à protéger. S’agissant de l’usage de dispositifs de brouillage, l’autorisation de leur usage sera conditionnée par une étude d’impact conduite par l’Agence nationale des fréquences qui évaluera notamment les conséquences sur la liberté de communication des personnes et services concernés.
- En troisième lieu, si le recours à un dispositif de lutte anti-drone sera conditionné par une habilitation individuelle157 reposant sur un parcours de formation théorique et pratique impliquant les services de l’Etat et les industriels, il sera aussi soumis à des exigences d’information des services de l’Etat (Préfet et forces de sécurité intérieure) et de traçabilité des actions menées qui seront contrôlées tout au long de la validité de l’autorisation. Une même exigence d’information de l’autorité judiciaire sera également imposée après usage d’un dispositif de lutte anti-drone, compte tenu en particulier de l’atteinte au droit de propriété pouvant résulter d’un tel usage.
- En quatrième lieu, s’agissant des personnes autorisées à faire usage du dispositif de lutte anti-drones, ces dernières seront nécessairement soumises aux garanties prévues par la législation relative aux activités privées de surveillance et de gardiennage (livre VI du code de la sécurité intérieure) ou aux services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports 156 La désignation d’un opérateur reposera notamment sur sa démonstration, dans l’un des documents de planification imposés aux « OIV », de ce qu’il va mettre en place une procédure suffisamment encadrée et adaptée à son environnement, tenant compte du niveau de la menace, de sa situation géographique, de la nature de son activité, de la densité du voisinage, etc.
157 Cette habilitation est distincte de toute autre habilitation prévue pour les agents soumis au livre VI du code de la sécurité intérieure ou aux articles L. 2251-1 et suivants du code des transports.
parisiens (articles L. 2251-1 et suivants du code des transports).
- En cinquième lieu, l’instruction de la demande d’autorisation reposera sur un plan particulier destiné à la lutte anti-drone, qui constituera un sous-ensemble du plan particulier de protection158 prévu à l’article L. 1332-3 du code de la défense, dans lequel seront décrites toutes les procédures internes avec lesquelles l’opérateur entend faire usage du dispositif. Ce plan inclura notamment : la liste des personnels habilités, les conditions de conservation du dispositif, les modalités de maintien en condition opérationnelle, les méthodes de communication avec les services de l’Etat et l’autorité judiciaire.
Il en résulte qu’un opérateur désigné ne pourra pas faire usage de son dispositif sans un contrôle préalable et a posteriori par l’autorité administrative et les forces de sécurité intérieure– y compris dans un cadre judiciaire si l’autorité judiciaire, informée, l’estime nécessaire. Celles-ci seront les seules à pouvoir intervenir pour récupérer le dispositif neutralisé et pour en rechercher l’opérateur afin d’engager les poursuites nécessaires.
En d’autres termes, la marge de manœuvre accordée à l’opérateur est plus que limitée par les conditions d’engagement.
Enfin, s’agissant du périmètre au sein duquel l’opérateur pourra mettre en œuvre le dispositif, celui-ci sera précisé dans le cadre de l’autorisation d’usage et sera nécessairement limité à l’emprise de l’opérateur et ses abords immédiats (cette notion étant comprise ici comme un volume, en trois dimensions). Cette action s’effectuera sous réserve du danger pesant sur l’intégrité des biens et des personnes.
1.2.3. Le cas spécifique de la neutralisation d’un drone malveillant A l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement159, le Conseil d’Etat d’une part160 puis le Conseil constitutionnel d’autre part161, ont tous deux reconnu la conformité à la Constitution :
- de la possibilité accordée aux agents privés de sécurité de procéder à la détection de drones, le Conseil constitutionnel jugeant sur ce point : « 71. En premier lieu, si ces dispositions autorisent une surveillance qui s'étend au-delà des biens dont les agents privés de sécurité ont la garde, cette surveillance n'a pour 158 Ce plan est amené à devenir le plan particulier de résilience aux termes de l’article L. 1332-5 du code de la défense tel qu’il résulte des dispositions du projet de loi relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité.
159 Loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, JORF du 31 juillet 2021
160 Avis de l’Assemblée générale du Conseil d’Etat n° 402562 du 21 avril 2021 161 Décision du Conseil constitutionnel n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 préc.
objet que de détecter, depuis leur bâtiment, des aéronefs circulant sans personne à bord et de recueillir des informations les concernant par des moyens radioélectriques, électroniques ou numériques, à l'exclusion de moyens audiovisuels. 72. En second lieu, les agents privés de sécurité disposent seulement de la possibilité de transmettre les informations recueillies aux services de l'État concourant à la sécurité intérieure et à la défense nationale. Si les dispositions contestées prévoient que ces agents sont autorisés à exploiter les données recueillies, cette exploitation recouvre exclusivement le recueil des informations relatives à l'aéronef en vue de leur transmission aux services de l'État. »
- de la possibilité accordée aux seuls services de l’Etat concourant à la sécurité intérieure, à la défense nationale et au service public de la justice de neutraliser un drone par un dispositif de brouillage radioélectrique, constatant la proportionnalité du dispositif proposé au regard des atteintes aux principes constitutionnels rappelés plus haut (droit de propriété, liberté de circulation de l’engin, liberté de communication).
1.3.CADRE CONVENTIONNEL
La lutte contre les drones malveillants relève d’une compétence exclusive des Etats membres de l’Union européenne lorsqu’il s’agit de la prévention de l’ordre public et de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.
Néanmoins, s’agissant de mesures concernant des « aéronefs sans pilote » au sens du droit international162, celles-ci ont un impact sur la circulation aérienne et sont donc sans préjudice des règles fixées par la Convention relative à l’aviation civile internationale, conclue à Chicago le 7 décembre 1944, déterminant les principes fondamentaux du droit international aérien ainsi que par la réglementation européenne EASA (European Union Aviation Safety Agency ou Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne) et Ciel Unique européen.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Dès 2014 lors des premières réflexions considérant les drones comme une potentielle menace, la France a été aux avant-gardes en matière de LAD parmi les Etats Membres de l’Union Européenne. Depuis septembre 2025, d’autres Etats membres facilitent 162 Le droit de l’Union fait référence aux « aéronefs circulant sans équipage à bord » (Règlement délégué (UE) 2019/945 de la Commission du 12 mars 2019 relatif aux systèmes d'aéronefs sans équipage à bord et aux exploitants, issus de pays tiers, de systèmes d'aéronefs sans équipage à bord) ou « UAS » (unmanned aircrafts systems)
l’emploi de moyens LAD au regard du contexte international, du risque d’importation sur leur sol des modes d’action observés en Ukraine et alors que les intrusions se multiplient depuis septembre 2025. L’Allemagne et la Belgique ont autorisé leurs armées à abattre les drones suspects dans leur espace aérien.
Il est considéré au niveau européen que les capacités (techniques et humains) des agents de la force publique des Etats sont si réduites qu’il n’y a pas d’autre option que de recourir aux opérateurs des sites sensibles pour assurer leur propre protection contre les drones malveillants au même titre que les autres menaces face auxquelles ils ont la responsabilité de dimensionner leur protection. Depuis octobre 2025, la Belgique s’attelle à octroyer l’autorisation à des agents privés de neutraliser tout drone malveillant.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
L’étendue et l’ampleur des menaces hybrides qui pèsent actuellement sur les intérêts fondamentaux de la Nation exigent une réponse adaptée et proportionnée face à celles-ci.
Les survols anormaux de drones se multiplient au-dessus de sites sensibles.
De récents cas médiatisés ont témoigné de la nécessité de mieux protéger l’emprise de sites dont la sensibilité est évidente : le survol récent de certaines emprises militaires, mais également d’infrastructures de transport sensibles telles que de grands aéroports a témoigné, d’une part, de l’acuité de la menace et, d’autre part, de la nécessité de doter certains opérateurs privés des moyens de se prémunir contre celle-ci. Selon un recensement estimatif produit dans le cadre de la présente étude d’impact, sur deux mois très récents, le signalement de survols s’établit à plus d’une quarantaine tous sites et intérêts confondus.
Or, si les services de l’Etat et ses établissements publics concourant à la défense nationale sont déjà dotés des moyens juridiques de lutter contre cette menace croissante (article L. 213-2 du CSI), il n’en va pas de même pour les sites sensibles opérés par les OIV, alors même qu’une atteinte portée à de tels sites – par exemple dans un objectif de sabotage – pourrait représenter une menace majeure pour la sécurité nationale.
Alors qu’il est inenvisageable, au regard des moyens budgétaires limités de l’Etat et des contraintes opérationnelles que cela induirait, de déployer des forces de sécurité intérieure auprès de chaque opérateur ou point d’importance vitale pour opérer des
moyens de LAD, il est donc nécessaire de doter directement les OIV les moyens juridiques d’opérer directement de tels équipements.
En conséquence, le présent article prévoit de compléter l’article L. 213-2 du CSI précité. Seule une loi peut donc y procéder.
Par cohérence, il prévoit également que la mission de lutte anti-drones peut être mise en œuvre par un agent soumis au livre VI du code de la sécurité intérieure disposant de la carte professionnelle mentionnée à l’article L. 612-20 de ce code ou soumis aux dispositions des articles L. 2251-1 et suivants du code des transports (services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens).
En outre, et en tout état de cause, compte tenu des droits et libertés auxquels qu’il est envisagé de porter atteinte, les dispositions envisagées entrent dans le champ de l’article 34 de la Constitution selon lequel il est notamment prévu que : « La loi fixe les règles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques … les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens … ».
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Ainsi qu’il a pu être évoqué au point 1.1. et rappelé ci-dessus, l’évolution de la menace et l’essor des conflits de type hybride exigent une réponse proportionnée et adaptée en permettant à de nouvelles catégories d’opérateurs, dans des conditions strictement limitées et encadrées, de pouvoir, par des missions de portée limitée, participer à la lutte contre cette menace.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Au regard de l’évolution de la menace, qui vise de façon croissante des opérateurs d’importance vitale auprès desquels il est matériellement impossible de positionner, pour chacun des opérateurs en ayant besoin, des forces de sécurité intérieure pouvant appliquer le cadre aujourd’hui prévu à l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure, il n’a pas été envisagé d’autre option que celle de doter les OIV des moyens d’opérer eux-mêmes des dispositifs de LAD.
3.2. OPTION RETENUE
La mesure proposée vise à permettre à certains opérateurs d’importance vitale mentionnés aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense du code de la défense de pouvoir recourir, afin de garantir la sécurité de leurs emprises, à des dispositifs de brouillage ou de neutralisation de drones.
Ces opérateurs et les dispositifs utilisables seront désignés par arrêté du Premier ministre, qui tiendra compte du secteur d’activité pour lequel ils ont été désignés comme « OIV », de leur capacité à assurer la mission confiée dans un environnement encadré et contrôlé et du niveau de la menace, à démontrer dans le plan mentionné à l’article L. 1332-3 du code de la défense (plan particulier de protection).
Une autorisation administrative désignera le cas échéant les prestataires ou sous-traitants auxquels il est recouru et précisera les dispositifs susceptibles d’être employés ainsi que le périmètre au sein duquel les dispositifs peuvent l’être, en tout état de cause au plus limité à l’emprise de l’opérateur et ses abords immédiats.
Par ailleurs, les agents individuellement habilités et autorisés par l’autorité administrative à la demande de l’opérateur à utiliser le dispositif, qu’ils appartiennent au personnel de l’opérateur, comprenant notamment les services internes de sécurité lorsqu’ils existent163, ou au personnel des sous-traitants et prestataires auxquels ils font appel pour assurer la sécurité des biens et personnes sur lesquels l’opérateur a autorité, auront fait l’objet d’une formation adéquate sur la réglementation et l’usage du dispositif précis et également désigné par le Premier ministre.
Chaque utilisation du dispositif sera tracée et l’autorité administrative et les forces de sécurité intérieure, ainsi que l’autorité judiciaire, seront immédiatement informées de cette utilisation qui sera par ailleurs tracée et consignée.
Enfin, ainsi qu’il a été rappelé précédemment, cette utilisation ne pourra être opérée que depuis l’intérieur du périmètre de l’opérateur et à aucun moment cet opérateur ne pourra intervenir sur le dispositif neutralisé, seul un balisage et une mise en sécurité de l’engin pourront être mis en place dans le seul cas du drone se retrouvant dans le périmètre de l’opérateur.
L’ensemble de ces conditions seront précisées par décret en Conseil d’Etat, en établissant notamment un cadre adapté d’information et de formation des agents désignés.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
163 Sont notamment concernés les services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens relevant des dispositions des articles L. 2251-1 et suivants du code des transports.
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Les nouvelles dispositions prévues ont vocation à intégrer l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure, au sein du chapitre III bis du titre I du livre II, spécifique aux mesures de protection contre les menaces résultant d’aéronefs circulant sans personne à bord.
Ces nouvelles dispositions impliquent également de préciser que la lutte anti-drone peut être exercée au profit d’un « OIV » par une personne dont l’activité est soumise au livre VI du code de la sécurité intérieure (un agent privé de sécurité exerçant l’activité de surveillance et de gardiennage) ou aux articles L. 2251-1 et suivants du code des transports.
C’est ainsi que des dispositions de coordination complètent l’article L. 611-3 du code de la sécurité intérieure et créent un article L. 2251-1-1-A dans le code des transports.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Au niveau européen, des textes de droit dérivé existent régissant l’exploitation (règlement d'exécution (UE) 2019/947 de la Commission du 24 mai 2019 concernant les règles et procédures applicables à l'exploitation d'aéronefs sans équipage à bord) ou la conception et la mise sur le marché (délégué (UE) 2019/945 de la Commission du 12 mars 2019 relatif aux systèmes d'aéronefs sans équipage à bord et aux exploitants, issus de pays tiers, de systèmes d'aéronefs sans équipage à bord) de drones.
En outre, la résilience des entités critiques – dénommée en droit national sécurité des activités d’importance vitale – est régie par la directive (UE) 2022/2557 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 sur la résilience des entités critiques, et abrogeant la directive 2008/114/CE du Conseil, dite « REC ». Cette directive, qui doit être transposée en droit national par le projet de loi dit « Résilience », prévoit en son article 13 que les « États membres veillent à ce que les entités critiques prennent des mesures techniques, des mesures de sécurité et des mesures organisationnelles appropriées et proportionnées pour garantir leur résilience », notamment des mesures nécessaires pour « prévenir la survenance d’incidents », mais également « assurer une protection physique adéquate de leurs locaux et infrastructures critiques ».
La disposition envisagée, qui relève de la sécurité nationale et en cela de la compétence des Etats membres, n’entre donc pas en contradiction avec le droit européen.
Au niveau international, les règles d’utilisation par les drones de l’espace aérien sont sans incidence sur l’appréciation d’une menace, elles n’ont donc pas dans ce cas à être articulées en interne.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
L’extension de l’autorisation de faire usage de dispositifs de neutralisation de drones malveillants va ouvrir un marché en permettant :
- L’émergence de sociétés spécialisées dans le service de lutte anti-drones (LAD, volets détection et neutralisation) aujourd’hui inexistantes ;
- Une segmentation du marché des dispositifs LAD ;
- Une dynamisation du marché de la LAD notamment concernant les dispositifs de détection (refus d’achat de moyens de détection faute de capacité en propre pour neutraliser) ;
- Une réduction du coût des matériels grâce à un amortissement des coûts de recherche et développement actuellement supportés par les faibles volumes vendus.
L’émergence de ce marché repose donc sur l’accroissement indispensable des besoins de répondre à une menace de plus en plus présente au-dessus de nos sites les plus sensibles.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Compte tenu des lacunes constatées précédemment liées surtout à l’inexistence d’un marché, les impacts varieront selon la taille de l’entreprise et sa capacité d’investissement dans les moyens de LAD. En tout état de cause, le nombre d’entreprises concernées est relativement limité, puisqu’il est circonscrit aux OIV.
A ce stade, il ne peut être établi un chiffrage précis qui dépendra donc de chaque opérateur, de la nature et de l’ampleur des zones à protéger ainsi que sur le développement d’un marché qui aura vocation à réduire les coûts de production et donc réduire les frais supportés par les opérateurs.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
La disposition proposée, qui a pour objet de permettre à des agents employés ou sous-traitants d’OIV d’opérer des équipements de LAD, impliquera une formation et la reconnaissance d’une qualification.
En cela, l’exercice de cette mission satisfait le critère posé par la directive 2005/36 quant à la définition d’une profession réglementée et devra en conséquence faire l’objet d’une notification à la Commission européenne.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
La multiplication des systèmes de lutte anti-drone aura nécessairement pour effet une recrudescence des besoins d’intervention des forces de sécurité intérieure, notamment pour procéder aux interpellations des pilotes à distance.
Néanmoins, dans un premier temps, au moment du déploiement, cet impact n’entraînera pas de conséquences directes identifiables sur le budget de l’Etat.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Dans certains cas, l’emploi de dispositifs de brouillage pourrait perturber à la marge l’usage du spectre électromagnétique utilisé par des particuliers.
Un tel risque est pris en compte dans le cadre de l’étude d’impact adressée à l’ANFR lors de la constitution du dossier de demande d’autorisation auprès de l’autorité compétente.
En effet, cette étude « a pour objet de mesurer les incidences du dispositif de brouillage sur l'utilisation des fréquences ou bandes de fréquences radioélectriques par les administrations affectataires de l'Etat ainsi que sur celles dont l'assignation est confiée à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique et à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse164 ».
En prévoyant le recours à une telle étude avant mise en œuvre de dispositifs de brouillage, les impacts seront donc restreints et brefs.
Enfin, les impacts pour les utilisateurs de drones (particuliers ou au sein d’une association) sont inexistants dès lors que le télépilote n’entend pas représenter une menace sur la sécurité d’un point d’importance vitale.
164 Cf. Article R. 213-5 du code de la sécurité intérieure
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Certaines collectivités territoriales peuvent être amenées à être désignées opérateurs d’importance vitale (OIV). Dans ce cas, les dispositions du présent article leur seront applicables.
Les impacts attendus sur les collectivités territoriales ne leur sont néanmoins pas spécifiques, de sorte que ces impacts seraient sensiblement les mêmes que pour les autres OIV, notamment les entreprises.
Cette circonstance a justifié la saisine pour avis du Conseil national d’évaluation des normes165
.
Si l’impact précis ne peut donc être anticipé ab initio, il peut néanmoins être relevé que :
- l'existence même d’un impact dépendra de la désignation de collectivités territoriales parmi les opérateurs dotés de la faculté de neutraliser des drones malveillants ;
- l’intensité de cet impact dépendra en tout état de cause de différentes caractéristiques : les moyens de LAD dont la collectivité peut aujourd’hui être éventuellement dotée, la taille de l’emprise dont elle doit assurer la protection, etc.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Les dispositions envisagées entraîneront deux séries d’impact pour les services administratifs :
- Ceux concernant les services instructeurs des demandes d’autorisation et les services de contrôle, principalement liés à l’examen et au traitement des demandes, ce qui est déjà le cas pour les services de l’Etat166 .
- Ceux concernant les interventions des forces de sécurité intérieure qui demeureront dans leur cadre initial.
En l’état, en l’absence de visibilité sur le nombre de demandes qui émaneront des opérateurs, lesquelles seront instruites dans les mêmes conditions que celles actuellement en vigueur, il n’est pas envisagé d’impact significatif à court terme.
165 Articles L. 1212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
166 Article R. 213-3 du code de la sécurité intérieure
Un développement du marché susmentionné pourrait conduire à une réflexion globale portant sur les moyens alloués.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers La présente mesure pourrait être regardée comme ayant des conséquences positives sur le trafic aérien en réduisant les incursions de drones malveillants qui peuvent perturber la navigation aérienne et le fonctionnement normal des aéroports, surtout en période de forte affluence. De mêmes conséquences positives pourraient être étendues au transport ferroviaire en réduisant la menace ciblant particulièrement les infrastructures du réseau.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure, qui devrait permettre de doter les opérateurs œuvrant dans un secteur impliquant le recours à un procédé industriel d’un dispositif de protection contre les drones malveillants permettra par voie de conséquence de renforcer la sécurité des sites qu’ils exploitent.
Ce faisant, cette même mesure peut être regardée comme participant directement à la prévention des risques technologiques, des accidents industriels et des risques spécifiques à l’utilisation de certaines matières.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre facultatif, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, et a rendu un avis défavorable le 5 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions de cet article entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions ont vocation à s’appliquer dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution du fait du principe d’identité législative sans qu’il soit requis d’en faire mention expresse.
Dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution (îles Wallis et Futuna, Polynésie française), dans les Terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie soumises au régime de spécialité législative, une mention expresse d’application est nécessaire afin de rendre les dispositions proposées applicables167 dès lors qu’elles concernent un domaine qui ressortit à la compétence de l’Etat.
Les textes constitutifs des autres collectivités régies par l’article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) n’imposent pas de mention expresse dans une matière relevant de la compétence de l’Etat168 . Par ailleurs,
aucune adaptation de ces dispositions tenant aux caractéristiques des collectivités n’apparaît nécessaire.
Ces dispositions sont donc applicables sur l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat détaillera les modalités d’application de la mesure, notamment celles relatives à l’habilitation, à la formation et au contrôle des utilisateurs, aux conditions d’acquisition et de détention des dispositifs prévus, à la demande d’autorisation et au cadre d’utilisation par l’opérateur incluant son contrôle 167 Cf. 6° de l’article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; a) de l’article 4 et article 7 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer ; article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton.
168 Article LO. 6214-3 du code général des collectivités territoriales a contrario pour la collectivité de Saint-Barthélemy ; article LO. 6314-3 du code général des collectivités territoriales a contrario pour la collectivité de Saint-Martin ; article LO. 6414-1 du code général des collectivités territoriales a contrario pour la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.
par l’autorité administrative ainsi que les procédures d’échange d’informations avec les agents des services de l’Etat et l’autorité judiciaire.
Des arrêtés du Premier ministre désigneront les opérateurs concernés. Seul l’intitulé des arrêtés sera publié dans le respect du secret de la défense nationale.
Enfin, les autorisations seront accordées par l’autorité préfectorale par arrêtés motivés qui désigneront, le cas échéant, les services internes de sécurité ainsi que les prestataires ou sous-traitants auxquels il est recouru et préciseront les dispositifs de lutte anti-drone susceptibles d’être employés ainsi que le périmètre au sein duquel les dispositifs pourront être mis en œuvre, comprenant les abords immédiats de l’emprise de l’opérateur.
Article 15 – Transformation du dispositif TRAMIN (transport maritime d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité maritime d’intérêt national)
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le dispositif dit TRAMIN (TRAnsport Maritime d’Intérêt National) impose, en cas de crise, aux armateurs de nationalité française ainsi qu’aux armateurs de nationalité étrangère de navires battant pavillon français, d’assurer un transport maritime présentant un caractère d’intérêt national.
Ce dispositif a été créé par la loi n° 69-441 du 20 mai 1969 sur les transports maritimes d’intérêt national. Il est ouvert à tout « ministre utilisateur » et s’applique initialement seulement aux armateurs français. La loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports a élargi le mécanisme aux armateurs de nationalité étrangère disposant de navires battant pavillon français. Il a par la suite été codifié aux articles L. 2213-5, L.
2213-6, L. 2213-7 et L. 2213-9 du code de la défense par l’ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, avant que la loi n° 2023-703 du 1er août 2023169 vienne modifier les numéros de ces articles, devenus les articles L. 1335-1 à L. 1335-3 du code de la défense.
TRAMIN a été mis en œuvre en 1986 (crise au Yémen), en 1989 (Liban), ainsi qu’à partir d’août 1990 (opération Daguet). Dans le cadre de cette dernière opération, TRAMIN a transporté, en 55 rotations, en Arabie-Saoudite, près de 11 100 passagers et 545 000 tonnes de fret. A l’époque, seuls trois armateurs contactés n’avaient pas souhaité participer et avaient dû être réquisitionnés. La cellule TRAMIN est restée activée jusqu’en août 1991. En 1995, les parlementaires relevaient à propos de TRAMIN que :
« La loi du 20 mai 1969, qui a déjà reçu plusieurs mesures d'application, tous par la voie d'accord amiable, notamment lors de l'opération « Daguet », a eu pour mérite d'éviter le recours à la procédure lourde de la réquisition »
170
.
S’agissant de l’affrètement de navires par nature dispersés, les ministères qui désirent mettre en œuvre cette procédure doivent intégrer dans la gestion de l’affaire la notion de délais, comprenant les délais pour que les navires soient disponibles (déchargement des personnes et des biens, approvisionnements), ainsi que les délais 169 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
170 Rapport n° 16 (1995-1996) de MM. Jean-François LE GRAND et Jacques ROCCA SERRA , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 11 octobre 1995.
pour rallier le lieu d’opération. Quel que soit le degré d’urgence, lorsqu’un ministre envisage d’utiliser des moyens de transports pour ses besoins de gestion de crise, il lui appartient d’en informer le ministre chargé des transports qui active alors le commissariat général aux transports. Ce dernier en informe immédiatement le directeur chargé de la flotte de commerce, le directeur chargé des affaires maritimes et des « gens de mer ». Le commissaire aux transports met alors en place une cellule de « VIGILANCE » qui, en cas de décision de mise en œuvre des dispositions de la loi sur les transports maritimes d’intérêt national, devient la cellule « TRAMIN ». Ces cellules sont armées par des agents du commissariat général au transport, de la mission flotte de commerce, de la direction générale des affaires maritimes et du ministère utilisateur.
Le caractère d’intérêt national d’un transport maritime est constaté par décision du ministre des transports notifiée à chaque intéressé.
Les conditions dans lesquelles s'effectuent les transports prévus alors sont déterminées d'un commun accord, par le biais d’une convention, entre le ministre utilisateur et l'armateur intéressé, après avis du ministre des transports.
Cet accord règle les conditions d’utilisation du navire (qui peuvent déroger aux règles normales d’exploitation) destinées à assurer la sécurité et la sûreté à bord des navires, l'habitabilité de ces derniers ainsi que la prévention des risques professionnels maritimes et la prévention de la pollution au sens de l’article L. 5241-2 du code des transports) ainsi que les conditions applicables en matière de nationalité des équipages. Il règle également le remboursement des frais supplémentaires spécialement et raisonnablement engagés par l’armateur (article L. 1335 -3 du code de la défense).
S’agissant de l’indemnisation de l’armateur, l’Etat prend en charge les conséquences financières des opérations engagées dans le cadre de cet accord (par exemple :
l’interruption des opérations commerciales prévues pendant la période considérée), ainsi que les dommages causés aux personnes et aux biens autres que ceux de l’Etat, dans le cadre des opérations faisant l’objet du dispositif TRAMIN et dans la mesure où elles ne sont pas couvertes par les assurances souscrites par l’armateur. En outre, celui-ci fera diligence pour obtenir, par voie d’assurance, la plus large couverture possible des risques supplémentaires encourus du fait de ces opérations (par exemple :
navigation en zones peu sûres).
Un modèle de convention prévoit les modalités d’application entre l’Etat et l’armateur, en particulier les conséquences financières et le règlement des frais engagés.
En cas d’échec des discussions et à défaut d’accord amiable, il peut être procédé à la réquisition des navires et des services selon les modalités prévues par le nouveau
régime des réquisitions refondu par l’article 47 de la dernière loi de programmation militaire. Cet article a remplacé la dichotomie initiale entre les réquisitions pour les besoins de la Nation et les réquisitions militaires, par une distinction nouvelle fondée sur deux cas de recours à la réquisition (articles L. 2212-1 à L. 2212-11), précédés d’un nouveau régime de sujétions préalables aux réquisitions pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale (articles L. 2211-1 à L. 2211-5 nouveaux). Plus précisément, le premier cas, institué à l’article L. 2212-1 nouveau, est celui des réquisitions visant à faire face aux menaces pesant sur la vie de la Nation, à la protection de la population, à l’intégrité du territoire ou à la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’Etat en matière de défense, qui sont ordonnées, par décret en conseil des ministres, par le Président de la République. Le second cas de recours, institué à l’article L. 2212-2 nouveau, porte sur les réquisitions visant à faire face aux situations d’urgence pour la sauvegarde des intérêts de la défense nationale, qui sont décidées par décret du Premier ministre.
Le rôle réservé au ministre des transports apporte immédiatement une connaissance du secteur maritime, une capacité à toucher un maximum d’armateurs et à établir un dialogue professionnel. Les conditions dans lesquelles s’effectuent le transport sont déterminées d’un commun accord entre le ministre utilisateur et l’armateur intéressé, ce qui rend cette solution accessible à différents ministères et bien plus souple qu’une réquisition.
Ce dispositif apparaît toutefois insuffisant au regard du contexte international actuel.
L’actualisation de la Revue nationale stratégique (RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, souligne la concordance de menaces contre les intérêts de la France qui possèdent la caractéristique de se situer en dessous du seuil conventionnel : « Ces stratégies hybrides se caractérisent notamment par la conjonction de cyberattaques, de manipulations de l’information, de l’instrumentalisation du droit (ou lawfare) et de l’économie et le recours à des opérations militaires. Une stratégie hybride désigne pour la France le recours par un acteur étranger à une combinaison intégrée et volontairement ambiguë de modes d’actions militaires et non militaires, directs et indirects, légaux ou illégaux, difficilement attribuables. »
171
« Les infrastructures numériques et les données qu’elles transportent sont désormais un enjeu, le théâtre et un instrument de la conflictualité. 172[…]. Les enjeux de l’accès sans 171 Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 17, p.22.
172 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 93, p. 23.
entrave aux voies maritimes et aux espaces aériens se sont renforcés, alors que des acteurs hostiles utilisent des stratégies de déni d’accès assumées, parfois hybrides. »
173
Enfin, la RNS souligne le besoin d’assurer la résilience de la vie économique de la Nation en rappelant que : « Les réseaux vitaux pour la Nation doivent fonctionner en permanence, s’il le faut en mode dégradé et pour les usages prioritaires. Il s’agit ainsi d’assurer la disponibilité, sans aucune discontinuité, des réseaux de télécommunication civils pour les numéros d’urgence, des réseaux de l’État, classifiés ou non, des réseaux de distribution d’énergie et d’eau potable. La résilience cyber des entités critiques (établissements de santé, hôpitaux, opérateurs de télécommunication, secteur énergétique, établissements bancaires, alimentation, réseaux d’eau et d’assainissement, transports, etc.) doit également être garantie.
Il s’agit ensuite de sanctuariser les approvisionnements critiques. Cela implique d’identifier les vulnérabilités des chaînes de valeurs, de déterminer les biens vitaux qui doivent bénéficier de mesures particulières, et de connaître les entreprises clefs mobilisables rapidement. La diversification des sources d’approvisionnements critiques doit être systématisée, en anticipation d’éventuelles défaillances. »
174
Ainsi, l’importance des chaînes de ravitaillement et des communications, dont une partie transite par les câbles sous-marins, nécessite d’étendre le dispositif de transports maritimes d’intérêt national à des services maritimes d’intérêt national afin de permettre à l’Etat de faire appel à des navires assurant notamment l’entretien et la réparation des câbles, des travaux maritimes ou le dragage permettant le maintien de l’accès aux installations portuaires, en métropole et en outre-mer.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant notamment « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; […] ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ». La loi détermine notamment les principes fondamentaux « de l'organisation générale de la Défense nationale » et « du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ».
L’article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 4 août 1789 prévoit que : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, 173 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 94, p. 23.
174 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 193 et 194 page 40.
l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. » Ces dispositions sont complétées par l’article 17 selon lequel : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. »
Dans sa décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013, le Conseil constitutionnel a relevé que : « (…) 6. Considérant que, d'une part, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ; que, d'autre part, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ; (…) ».
175
Dans une décision du 16 janvier 1982 concernant les nationalisations, le Conseil constitutionnel a consacré la liberté d’entreprendre à laquelle il confère une valeur constitutionnelle176. Il fonde alors la protection constitutionnelle de la liberté d’entreprendre et de la liberté contractuelle sur l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et décline la liberté d’entreprendre en deux composantes : la liberté d’accéder à une profession ou à une activité économique et la liberté dans l’exercice de cette profession.
Néanmoins, le Conseil constitutionnel a admis la possibilité pour le législateur de restreindre la liberté d’entreprendre d’opérateurs privés pour un motif d’intérêt général177 et, plus précisément, lorsque cette restriction est justifiée par la « protection des intérêts fondamentaux de la Nation »
178 et la sécurité nationale179 et proportionnée.
L’intérêt national, comme l’intérêt général, entre dans la protection des intérêts fondamentaux de la Nation sans être restreint aux seuls besoins de la défense nationale.
La mesure proposée ne modifie pas le dispositif de contractualisation déjà prévue dans la loi. Il concernera en revanche plus d’armateurs, car les armements sont souvent spécialisés soit en transport, soit en types de services.
175 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi.
176 Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 – Loi de nationalisation.
177 Décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002 – Loi de modernisation sociale.
178 Décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015 – Loi relative au renseignement.
179 Décision n° 2017-648 QPC du 31 mars 2017 – Mesures de surveillance internationale.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La navigation des navires engagés dans une mission de transport maritime d’intérêt national s’inscrit dans le cadre des conventions du droit international de la mer et du droit maritime ratifiées par la France, notamment la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 et les conventions de l’Organisation maritime internationale (convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires de 1973, convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer de 1974, convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille).
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
La marine des Etats-Unis d’Amérique dispose depuis 1949 d’une flotte auxiliaire opérée par le commandement du transport maritime militaire (US Navy Military Sea Lift Command). Cet organisme opère des navires de transports mais aussi des navires de service : remorqueurs de haute mer, câbliers, navires ateliers, navires de sauvetage et de relèvement d’épaves, etc. Les Etats-Unis d’Amérique sont donc dotés d’une capacité étatique de services maritimes.
Le Royaume-Uni a récemment fait le choix d’intégrer certaines capacités de services maritimes directement à la Royal Navy. Ainsi fin 2023, deux anciens navires de service offshore encore récents sont entrés en service après des travaux d’adaptation : le RFA Proteus et le RFA Stirling Castle. Ces plateformes sont dédiées à la surveillance et l’intervention dans les grands fonds marins, elles sont rattachées à la flotte auxiliaire de la Royal Navy.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Le dispositif actuellement prévu aux articles L. 1335-1 et suivants du code de la défense est limité aux seules activités de transport maritime. Dans le cadre des travaux de la Mission gouvernementale relative à la réévaluation de la flotte stratégique menée sous la direction du Député Chenevard180, il a été constaté que la flotte stratégique ne pouvait se réduire à la seule évocation des navires. La disponibilité des navires appelle en effet solidairement celle des services spécialisés.
180 Rapport remis le 17 juillet 2023.
Ainsi, de nombreuses activités de services maritimes, parmi lesquelles celles liées à la pose, l’entretien et la réparation des câbles sous-marins, celles liées aux services portuaires (remorquage, avitaillement etc.), à l’assistance et au sauvetage, au dragage ou encore celles liées aux travaux maritimes, ne sont pas couvertes par le code de la défense. Or, ces services sont des facteurs-clés pour garantir la souveraineté de la France dans un contexte de dégradation accélérée de l’environnement sécuritaire en Europe et dans le monde.
A titre d’exemple, la maîtrise des moyens de communication relève en France d’une stratégie qui intéresse la sécurité nationale : la pose, l’entretien et la surveillance des câbles sous-marins composent ainsi une industrie très stratégique qui doit rester sous contrôle de l’Etat. De même, la flotte océanographique et sismique pour les besoins de la recherche, ou celle des navires de services dédiés et spécialement configurés (remorqueurs de haute mer, énergies marines renouvelables…) sont tout aussi indispensables.
Dans une logique d’adaptation au contexte stratégique, il apparaît donc opportun d’élargir le dispositif existant aux navires de services afin d’inclure l’ensemble de leurs activités et capacités, actuelles et futures. Cette nouvelle logique se traduit par la transformation du dispositif « TRAMIN » (TRAnsport Maritime d’Intérêt National) en « CAPAMIN » (Capacité Maritime d’Intérêt National) et nécessite de modifier les articles L. 1335-1 à L. 1335-3 du code de la défense ainsi que l’article L. 142-3 du code de l’énergie.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Il s’agit de permettre aux pouvoirs publics d’utiliser le dispositif existant pour l’ensemble des activités maritimes essentielles en cas de crise, soit le transport et les services maritimes.
En l’absence de solution contractuelle classique, ce dispositif offre à l’Etat une solution adaptée aux spécificités du monde maritime, qui favorise la contractualisation dans le cadre de la protection de l’intérêt national, complémentaire du régime des réquisitions.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Aucune autre option n’a été envisagée.
3.2. OPTION RETENUE
La loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a refondu le régime des réquisitions prévu dans le code de la défense.
Les articles L. 2212-1 et L. 2212-6 du code de la défense permettent désormais de soumettre à une mesure de réquisition « Tout navire battant pavillon français, que l'armateur soit de nationalité française ou étrangère, y compris en haute mer ou dans des eaux étrangères »
181 en cas de menace, actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, à la protection de la population, à l'intégrité du territoire ou à la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense.
Antérieurement à la mise en œuvre d’une procédure de réquisition, l’Etat peut contractualiser avec un armateur conformément au droit applicable aux marchés publics.
Or, le secteur des flottes de commerce maritime se divise traditionnellement en deux pans d’activités comprenant, d’une part, le transport maritime notamment de marchandises en conteneurs ou en vrac, de véhicules, de passagers, de pétrole, de gaz et de produits chimiques et, d’autre part, les services, qui comprennent de nombreuses activités parmi lesquelles la pose et l’entretien de câbles sous-marins, l’assistance et le sauvetage en haute mer (remorquage, renflouement, lutte contre les pollutions par hydrocarbures), océanographie et la recherche, les services portuaires de pilotage et de remorquage, le soutien offshore… Ces services s’exercent aux moyens de navires spécialement conçus pour leur exécution.
Dans ce cadre, il apparait nécessaire, afin de couvrir plus largement les besoins, de transformer le dispositif TRAMIN (transport maritime d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité maritime d’intérêt national) et de couvrir ainsi le transport, ainsi que les services. Il est dès lors proposé de prévoir une troisième procédure, à l’identique de celle prévue pour les transports maritimes présentant un caractère national, qui serait également applicable aux services pouvant être effectués en mer au profit de la collectivité. Précisément, ce dispositif tend à imposer aux armateurs de nationalité française ou de nationalité étrangère de navires battant pavillon français, d’assurer les transports et services maritimes présentant un caractère d’intérêt national, constaté par décision du ministre chargé de la marine marchande notifiée à toute personne intéressée.
181 Cf. 4° de l’article L. 2212-6 du code de la défense.
Cette procédure prévoit que des discussions entre l’armateur et le ministre concerné, qui peut être le ministre des armées ou tout autre ministre (par exemple le ministre chargé des télécommunications), doivent aboutir à un accord permettant de fixer les modalités des transports et services opérés dans ce cadre, notamment les modalités selon lesquelles le remboursement des frais supplémentaires spécialement et raisonnablement engagés par l’armateur pour mettre le navire à disposition du ministre utilisateur est opéré, ainsi que les conditions d’utilisation du navire pendant un transport ou un service d’intérêt national.
Les modifications requises par cette mesure sont ainsi insérées au chapitre V du titre III du livre III de la première partie du code de la défense qui comporte les dispositions relatives aux transports maritime d’intérêt national.
Il est par ailleurs proposé, afin de tenir compte de l’évolution des attributions des portefeuilles ministériels, de modifier la dénomination du ministre des transports pour faire référence au ministre chargé de la marine marchande, qui demeure compétent quel que soit le ministère auquel il est rattaché.
Des mesures de coordination sont enfin requises, notamment à l’article L. 143-3 du code de l’énergie, afin de tenir compte des modifications résultant de cette mesure.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le dispositif prévu modifie le chapitre V du titre III du livre III de la première partie du code de la défense en étendant les dispositions relatives au transport maritime présentant un caractère d’intérêt national aux services maritimes. Ce chapitre relatif au « contrôle naval de la navigation maritime et flotte stratégique » prévoit un cadre contractuel spécifique, en sus du régime contractuel de droit commun, présentant ainsi un cadre alternatif au régime des réquisitions prévu aux articles L. 2212-1 et suivants du code de la défense.
Les articles L. 1335-1, L. 1335-2 et L. 1335-3 du code de la défense ainsi que l’article L. 143-3 du code de l’énergie intègrent ainsi la notion de services maritimes d’intérêt national. Le code de l’énergie est complété à l’article L. 143-3 en tant qu’il renvoie au code de la défense afin de maintenir une cohérence rédactionnelle entre les deux corpus juridiques.
Par ailleurs, pour tenir compte de l’évolution des attributions des portefeuilles ministériels, la dénomination de « ministre des transports » est remplacée par celle de « ministre chargé de la marine marchande » aux articles L. 1335-2 et L. 1335-3 du code de la défense.
Un arrêté du ministre de la marine marchande attribuera la qualité de service d’intérêt national à un service maritime permettant ainsi de garantir la souveraineté de la France dans le contexte international actuel.
Les services maritimes concernés sont ceux s’occupant de la pose, de l’entretien et de la réparation des câbles sous-marins (nécessaires pour le maintien des communications électroniques), du remorquage et du ravitaillement, de l’assistance et du sauvetage (par exemple d’un aéronef tombé en mer), du dragage (par exemple d’un chenal) ou d’autres travaux maritimes.
La contractualisation étant le mode d’action utilisé entre l’administration et l’armateur, cette modification législative, favorable à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation ne devrait pas présenter de difficulté particulière vis-à-vis de la jurisprudence constitutionnelle. Sa mise en œuvre permet de garantir tant le maintien de l’approvisionnement de tout ou partie du territoire que le maintien des communications ou l’organisation de secours en cas de catastrophe, quelle que soit la zone géographique du territoire concernée.
Les frais spécifiques éventuellement engagés par l’armateur au profit de l’intérêt national sont remboursés par l’Etat.
Enfin, l’équipage du navire qui effectue un service maritime d’intérêt national bénéficie des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 1335-3 du code de la défense prohibant les poursuites disciplinaires en cas de mise en œuvre de règles d’exploitation dérogatoires à la demande de l’Etat.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Le dispositif de contractualisation avec un service maritime d’intérêt national nécessite de connaître le navire adéquat au service nécessaire, c’est-à-dire le navire capable d’assurer un service particulier, d’une certaine taille, armé d’un équipement spécifique, dont la localisation géographique sur le globe rend la mission possible au profit de l’Etat.
Ce dispositif nécessaire, proportionné et objectif permet de protéger les intérêts essentiels à la sécurité de l’Etat et ne sert pas des intérêts économiques détournés. Il entre ainsi dans le champ d’application de l’article 346, paragraphe 1, point b) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne permettant à un État membre de
prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels à sa sécurité.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Aucun impact majeur n’est attendu du changement législatif qui se borne à élargir un dispositif déjà existant pour le transport maritime. Les activités de services maritimes fonctionnant fondamentalement sur le même modèle que celles du transport maritime, aucun effet nouveau n’est attendu de cette extension du dispositif en dehors des bénéfices pouvant résulter de sa mise en œuvre en temps de crise.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Au 1er janvier 2023, la flotte de commerce (transports et services maritimes) de plus de 100 UMS182 sous pavillon français compte 441 navires. Elle se décompose en une flotte de transport qui compte 213 navires, et une flotte de services maritimes qui s’élève à 228 navires.183
La procédure CAPAMIN s’effectuerait dans les mêmes conditions que TRAMIN, soit dans le cadre d’affrètements commerciaux. La base demeure conventionnelle et l’entreprise, qui a l’obligation d’entrer en négociation, reste cependant libre de ne pas conclure de contrat avec le ministère demandeur, au risque toutefois de voir ses navires réquisitionnés.
La procédure TRAMIN est déjà connue des armateurs qui n’y sont pas opposés.
L’organisation professionnelle des entreprises françaises de transport et de services maritimes « Armateurs de France » -qui représente cinquante-sept entreprises et près de mille navires- a notamment participé le 18 juin 2025 à un exercice de mise en œuvre du dispositif TRAMIN organisé par le ministère des armées et des anciens combattants et le ministère en charge de la mer, avec des représentants du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale et du Secrétariat général de la Mer.
Aucun impact majeur nouveau est donc attendu.
La procédure CAPAMIN présenterait par ailleurs différents avantages pour les armateurs.
182 Universal Measurement System, référentiel de mesure en vigueur depuis la convention internationale de Londres de 1969 sur le jaugeage des navires.
183 Source : https://www.mer.gouv.fr/la-marine-marchande-en-france.
En effet, l’article L.1335-1 pose une obligation de principe pour les armateurs de nationalité française ou de nationalité étrangère de navires battant pavillon français :
ils sont « tenus d’assurer les transports maritimes présentant un intérêt national ».
Cette obligation peut être opposable à d’autres clients potentiels -ou vis-à-vis de contrats en cours- afin de privilégier le transport ou le service demandé par l’Etat. Un refus de l’armateur reste possible, il pourrait conduire à une réquisition ;
Aussi, le ministère chargé de la marine marchande est partie prenante du dispositif, les armateurs dialoguent donc avec un interlocuteur qu’ils connaissent Enfin, dans une situation de crise, sauf à avoir des navires sans occupation, un armateur préfèrera TRAMIN/CAPAMIN à une réquisition. TRAMIN/CAPAMIN permet de trouver des solutions souples et compatibles avec d’éventuels contrats en cours sans se priver complètement d’un navire pour une période donnée. Il diminue donc le risque réputationnel de l’armateur vis-à-vis de ses clients et les éventuels coûts associés à l’absence brutal d’un vecteur déjà engagé dans des contrats d’affrètement ou de transports maritimes. Il est en effet plus simple par exemple d’aménager les contours d’un voyage ou d’une mission que de devoir annuler complètement l’exécution d’un contrat. TRAMIN/CAPAMIN permet aussi de ne pas attendre la fin de la mise à disposition pour payer la compagnie, contrairement à la rétribution des réquisitions.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
La mesure élargit l’éventail des services maritimes susceptibles d’être utilisés via la dispositif existant. L’impact budgétaire de cette extension dépendra toutefois de la nature du service maritime employé et de la durée de cet emploi. Le coût journalier d’un navire câblier sera par exemple généralement supérieur à celui d’un navire roulier qui transporte des véhicules. Les câbliers sont en effet à la fois moins nombreux sur le marché et plus complexes. Néanmoins, une crise qui nécessiterait de nombreuses rotations de transport aurait un coût supérieur à une crise nécessitant l’engagement d’un seul navire technique.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
A l’instar du dispositif consacré aux transports déjà présent dans la loi, la présente mesure peut conduire à la mobilisation de plusieurs agents, du commissariat général au transport, du ministère chargé de la marine marchande et du ministère demandeur.
Par ailleurs, qu’il engage des navires de transports ou des navires de service, le dispositif est conçu pour optimiser l’emploi des agents en s’appuyant en particulier le plus tôt possible sur l’expertise spécifique des agents de la mission flotte de commerce.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers La présente mesure présente un impact positif sur la société et les particuliers dès lors que le dispositif CAPAMIN permettrait par exemple de rétablir des flux de données distribuées par câbles sous-marins ou une alimentation électrique coupée.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Employant des navires sous pavillon français, la présente mesure garantit l’emploi de référentiels et de normes environnementales fixées par le droit français.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La mesure concourt à la résilience de la production électrique par les installations de production d’énergies marines renouvelables.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
A la demande du Premier ministre, la Conférence nationale maritime s’est réunie à trois reprises en 2024 et 2025. Ses travaux ont abouti à l’élaboration d’une feuille de route dont l’objectif est notamment de renforcer la filière maritime française et d’adapter les dispositifs existants à actionner en temps de crise.
Le Premier ministre a validé le plan d’actions issus de ces travaux au cours du CIMER 2025. A cette occasion, il a été décidé de retenir la mesure spécifique visant à transformer la dispositif TRAMIN (transports) en CAPAMIN (service) en modifiant les articles L 1335-1 à L 1335-3 du code de la défense.
S’agissant d’un texte lié à la marine marchande, le Conseil supérieur de la Marine marchande (CSMM) a été consulté à titre obligatoire, en application de l’article 2 du décret n°2002-647 du 29 avril relatif à la composition, aux attributions et à l’organisation du CSMM et a rendu un avis favorable le 20 novembre 2025.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.
S’agissant d’une matière régalienne, la défense nationale relève de la compétence exclusive de l'Etat sur l'ensemble du territoire national. Les dispositions insérées dans le code de la défense ont vocation, en principe et par leur objet même, à être applicables de plein droit en tout point du territoire de la République.
L’application de plein droit du code de la défense a été inscrite dans le code par l'ordonnance n° 2019-1335 du 11 décembre 2019 portant dispositions relatives à l'outre-mer du code de la défense qui a réécrit les dispositions législatives du code de la défense relatives à l'outre-mer et introduit son article L. 1 rappelant l’application du code sur l’ensemble du territoire
Ainsi, les articles L. 1335-1 à L. 1335-3 relatifs aux transports maritimes présentant un caractère d’intérêt national relèvent de la matière « défense » et sont applicables de plein droit sur l’ensemble du territoire.
Une analyse identique doit être tenue pour les « services maritimes présentant un caractère d’intérêt national » qui relèvent également de la matière « défense » compte tenu de leur finalité pour la défense nationale. Cette logique permet d’une part, de conserver un régime juridique d’application du droit identique dans les collectivités du Pacifique dans des domaines d’action concernant la défense et, d’autre part de respecter les intérêts régaliens de l’Etat.
5.2.3. Textes d’application
La présente mesure nécessitera, a minima, l’intervention de l’arrêté appelé par l’article L. 1335-2 nouveau du code de la défense afin de constater le caractère d’intérêt national des futurs transports et services concernés par la mesure.
Article 16 - Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer – durcissement des peines encourues et connexité entre les infractions 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La flotte fantôme russe regroupe des navires de commerce qui « se livrent à des opérations illégales en vue de contourner les sanctions, de se soustraire aux réglementations en matière de sécurité ou d’environnement, d’éviter les coûts d’assurance ou de se livrer à d’autres activités illégales »
184. Le nombre de navires
correspondant à cette définition est estimé entre 800 et 2 000, essentiellement des pétroliers. Sa composition est extrêmement mouvante car certains de ces navires n’opèrent pas que des transports de cargaison sous sanction en provenance de la Russie, ils assurent aussi parfois des transports de produits non soumis à sanction et sans rapport avec la Russie. Elle est également hétérogène en termes de pavillons :
après avoir été retirés des registres de certains Etats disposant des premières flottes au monde comme le Panama, ces navires sont de plus en plus enregistrés auprès d’Etats dont l’administration maritime est peu développée et qui ont donc un faible degré de norme et de contrôle sur leur flotte de commerce Ils présentent aussi parfois de faux pavillons, ce qui revient à les considérer comme sans pavillon. Le critère du pavillon est fondamental en droit international de la mer car c’est la loi de l’Etat du pavillon qui s’applique à bord des navires, de manière exclusive en haute mer (cf.
paragraphe 1.3 cadre conventionnel).
Depuis 2022, l’Union européenne a fortement étendu les sanctions à l'encontre de la Russie dans le but d'affaiblir sensiblement son économie. Elle a intégré les navires de la flotte fantôme au sein des différents paquets de sanction : ils font l'objet d'une interdiction d'accès aux ports et d'une interdiction de fournir un large éventail de services. Le 18 décembre dernier, l’Union européenne a encore ajouté 41 navires à sa liste de sanctions, portant le nombre de navires sous sanction à 600. Afin de renforcer encore la lutte contre la flotte fantôme, l’Union européenne a également pour la première fois inscrit 5 personnes et 4 entités qui soutiennent ces navires sur sa liste185 .
Le même jour, le Conseil a adopté une déclaration de l'UE et de ses États membres sur la pleine utilisation du cadre du droit international de la mer dans le contexte des menaces émanant de la "flotte fantôme" et de la protection des infrastructures sous-184 Résolution A.1192(33) adoptée le 6 décembre 2023 de l’Organisation maritime internationale 185 Règlement (UE) 2025/2618 du Conseil du 18 décembre 2025 modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.
marines critiques. Sur le plan national, les navires appartenant à la flotte fantôme sont susceptibles d’être appréhendés sous l’angle répressif par l’intermédiaire d’infractions telles que le défaut de pavillon ou le refus d’obtempérer, ces navires étant généralement peu coopératifs avec les autorités françaises.
➢ Défaut de pavillon
L’article 110 de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM) dispose que l’absence de pavillon ou le doute sérieux sur l’absence de pavillon est un motif de visite à bord d’un navire étranger en haute mer. L’infraction de navigation sans pavillon est prévue à l’article L.5223-2 du code des transports et permet de sanctionner les navires qui tentent de se soustraire à toutes les règlementations. Cet article précise que le capitaine contrôlé en mer qui ne peut justifier de la nationalité de son navire, soit parce qu’il n’a pas de pavillon, soit parce qu’il arbore un faux pavillon, est puni d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.
Moins de 5 condamnations ont été prononcées pour au moins une infraction de non justification de la nationalité de son navire par son capitaine lors d’un contrôle en mer (NATINF 32157) sur les cinq dernières années.
➢ Refus d’obtempérer
L’infraction de refus d’obtempérer aux injonctions faites en vertu du cadre législatif de la police en mer prévu par le code de la défense186 est quant à elle prévue à l’article L.1521-9 du code de la défense. Elle sanction d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le capitaine d’un navire qui ne se soumet pas aux opérations de contrôle en mer conduites par les autorités françaises en application des articles L.1521-1 à L.1521-18 du code la défense. Ces articles encadrent l’action des bâtiments de l’Etat visant à faire respecter le droit international et à constater les infractions les plus graves (piraterie, trafic de stupéfiants, trafic de migrants, sécurité de la navigation maritime).
Cette infraction peut être constatée entre autres par les commandants des bâtiments de l’Etat.
Selon l’article L1521-1 du code de la défense, ces dispositions sont applicables aux navires battant pavillon français, aux navires naviguant dans les espaces sous 186 Cf. article L1521-3 (reconnaissance d’un navire), L1521-4 (visite), L1521-5 (déroutement) du code de la défense.
souveraineté française, aux navires sans pavillon ainsi qu’aux navires battant pavillon d’un Etat qui a agréé la demande d’intervention de la France.
Sur les cinq dernières années (2020-2024), 49 condamnations ont été prononcées par les juridictions de première instance pour au moins une infraction de refus d’obtempérer aux injonctions d’un commandant lors du contrôle en mer d’un navire (NATINF 22035), dont moins de 5 pour lesquelles cette infraction était principale (la plus grave).
Tableau 1 : Condamnations prononcées par les juridictions de première instance pour une infraction de refus d’obtempérer aux injonctions d’un commandant lors du contrôle en mer d’un navire (NATINF 22035)
Condamnations
(au moins une
infraction)
Condamnations
(infraction principale)
2020 14 0
2021 9 nc
2022 7 0
2023 10 nc
2024 9 nc
2020-2024 49 nc
Source : SSER-SID/Cassiopée, traitement DACG-BEPPnc : volume non communiqué en raison du secret statistique
L’infraction de défaut de pavillon relève de la compétence exclusive des tribunaux maritimes en application de l’article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime. Ce tribunal est composé d’un magistrat judiciaire et de deux assesseurs maritimes. Il est seul compétent pour juger les délits maritimes. Il exerce également une compétence concurrente avec les autres tribunaux pour juger certains délits de droit commun, lorsqu’ils sont connexes à un délit maritime. La connexité permet de traiter en même temps et selon le même régime des infractions qui ont un lien étroit entre elles. Elle est définie par l’article 203 du code de procédure pénale comme étant des infractions soit commises en même temps par plusieurs personnes réunies, soit à la suite d’un concert formé à l’avance, soit lorsqu’une infraction résulte d’une autre infraction.
L’actualité récente, en particulier l’affaire du « Boracay », pétrolier russe fantôme arraisonné au large des côtes bretonnes par un bâtiment de la marine française le 27 septembre 2025, a mis en exergue l’insuffisance de ce corpus répressif.
Dans ce contexte de renforcement de la lutte contre la flotte fantôme et de risques en matière de sécurité maritime et d’environnement, il s’agit de rendre plus opérantes les sanctions décidées par l’Union européenne. Pour cela, il est nécessaire de renforcer le caractère dissuasif et l’applicabilité des dispositions pénales qui peuvent être mises en œuvre.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant notamment « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » ainsi que « les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ».
L’article 2 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 dispose que : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression. »
L’article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 prévoit que : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. »
La liberté de navigation maritime constitue une modalité particulière de la liberté d’aller et venir, laquelle figure au nombre des libertés constitutionnellement garanties sur le fondement des articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, ainsi que l’a reconnu de manière constante le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel a précisé que la liberté d’aller et venir figure au nombre des libertés constitutionnellement garanties.
Toutefois, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, le Conseil constitutionnel a rappelé que : « il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties et, d’autre part, les exigences de l’ordre public ».
En outre, le Conseil constitutionnel juge de manière constante que les limitations apportées à une liberté constitutionnellement protégée doivent être justifiées par un objectif d’intérêt général, nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif
poursuivi, ainsi qu’il l’a notamment rappelé dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.Il en résulte que le législateur est constitutionnellement fondé à encadrer l’exercice de la navigation maritime.
Par ailleurs, l’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ».
L’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 dispose que : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. »
Il résulte de ces dispositions que le principe de légalité des délits et des peines, ainsi que le principe de nécessité et de proportionnalité des peines, ont valeur constitutionnelle.
Dans sa décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981, le Conseil constitutionnel a jugé que le principe de nécessité des peines découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789.
Dans sa décision n° 2010-66 QPC du 26 novembre 2010, le Conseil constitutionnel a précisé que le principe d’individualisation des peines découle également de l’article 8 de la Déclaration de 1789.
Enfin, dans sa décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il appartient au législateur de fixer la nature et le quantum des peines, sous réserve qu’elles ne soient pas manifestement disproportionnées au regard de la gravité des infractions réprimées.
S’agissant du principe de bonne administration de la Justice, le Conseil constitutionnel considère qu’il constitue un objectif de valeur constitutionnel qui résulte des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789 (décision n° 2009-595 DC, 03 décembre 2009, cons. 4).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La navigation des navires s’inscrit dans le cadre des conventions du droit international de la mer et du doit maritime ratifiées par la France, notamment la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNDUM) du 10 décembre 1982 et les conventions de l’Organisation maritime internationale (convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires de 1973, convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer de 1974, Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime de 1988).
Souvent qualifiée de « constitution de la mer » parce qu’elle définit le cadre juridique dans lequel doivent s’inscrire toutes les activités intéressant les mers et les océans187 ,
la CNUDM est issue de travaux internationaux de codification lancés dans les années 1950. Elle pose des règles déterminant le statut juridique des espaces maritimes ainsi que les droits et obligations des Etats lorsqu’ils utilisent ces espaces. Elle reprend de nombreux principes issus du droit coutumier mais introduit aussi de nouvelles notions comme la zone économique exclusive.
La CNUDM définit la condition juridique des navires. Elle prévoit en particulier à son article 91 que « les navires possèdent la nationalité de l’Etat dont ils sont autorisés à battre le pavillon », en précisant qu’« il doit exister un lien substantiel entre l’Etat et le navire ». Il revient à chaque Etat de délivrer aux navires auxquels il a accordé son pavillon des documents à cet effet (article 91). L’article 92 ajoute que « les navires naviguent sous le pavillon d’un seul Etat » et qu’un navire « qui navigue sous le pavillon de plusieurs Etats, dont il fait usage à sa convenance, ne peut se prévaloir, vis-à-vis de tout Etat tiers, d’aucune de ces nationalités et peut-être assimilé à un navire sans nationalité ».
Son article 87, intitulé « Liberté de la haute mer » prévoit pour tous les Etats la liberté de la navigation en haute mer ainsi que l’égal accès à celle-ci188. En résulte donc logiquement le droit garanti à chaque Etat, qu’il soit côtier ou non, de « faire naviguer en haute mer des navires battant son pavillon » (article 90 intitulé « Droit de navigation »). Ainsi, en haute mer, conformément aux dispositions du premier paragraphe de l’article 92 de la CNUDM mentionné ci-avant, le principe d’exclusivité de juridiction de l’Etat du pavillon s’applique : les navires « sont soumis, sauf dans les cas exceptionnels expressément prévus par des traités internationaux ou par la convention, à sa juridiction exclusive en haute mer ».
En haute mer, le principe est donc celui de l’exercice exclusif de la juridiction de l’Etat du pavillon, corollaire de la liberté de navigation, et dont l’article 110 (« Droit de visite ») constitue l’une des exceptions prévues par la Convention elle-même. Cet article encadre de façon stricte et exhaustive l’exercice par les navires de guerre d’un Etat autre que celui du pavillon d’un droit de visite à bord des navires étrangers naviguant en haute mer. Aux termes de cet article, lorsqu’un navire de guerre a de sérieuses raisons de soupçonner un navire naviguant en haute mer d’être sans pavillon, il peut l’arraisonner en vue de « procéder à la vérification des titres autorisant le port du pavillon ». Lorsque cette vérification ne permet pas de dissiper les soupçons, l’examen peut être poursuivi à bord du navire, sous le commandement d’un officier, et avec 187 Résolution omnibus A/80/L.22 de l’Assemblée générale des Nations unies 188 La haute mer doit ici être entendue comme l’espace dans lequel s’exerce le régime de la liberté de navigation, soit tous les espaces situés au-delà des limites extérieures de la mer territoriale.
tous les égards possibles. Bien que la CNUDM prévoie un cadre bien établi s’agissant de l’exercice du droit de visite, elle est silencieuse s’agissant des mesures pouvant concrètement être mises en œuvre une fois l’absence de pavillon constatée et établie.
La lecture croisée des différents articles pertinents de la Convention, et particulièrement ceux relatifs à la condition juridique des navires en haute mer, a conduit la France, conjointement avec les Etats du NB8++189, à déclarer qu’en l’absence d’Etat de pavillon, un navire ne jouit en haute mer d’aucun des droits et libertés prévus par la Convention de Montego Bay puisqu’aucun Etat n’exerce à son bord sa juridiction de façon exclusive.190 A ce titre, un Etat exerçant son droit de visite à bord d’un navire soupçonné d’être sans pavillon peut, une fois l’absence de pavillon établie, y appliquer sa législation nationale.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Aux États-Unis, le refus d’obtempérer à un ordre d’un agent fédéral en mer est une infraction fédérale. La peine maximale encourue est de 5 ans d’emprisonnement.
Le défaut de pavillon est traité indirectement par des infractions liées à la fausse déclaration de pavillon, l’absence de documents ou l’obstruction aux autorités. Ces infractions peuvent entraîner la saisie du navire, des peines de prison, et des amendes fédérales.
Au Royaume-Uni, le fait de ne pas se conformer à un ordre donné par une autorité maritime (équivalent d’un refus d’obtempérer) est une infraction prévue par le Merchant Shipping & Maritime Security Act 1997. La peine maximale encourue est une amende de £50 000 pouvant être éventuellement complétée par une peine d’emprisonnement.
Le Merchant Shipping Act 1995 sanctionne les infractions liées à la nationalité ou au pavillon d’un navire (equivalent du défaut de pavillon) Ces infractions peuvent entraîner la saisie du navire, une amende allant jusqu’à £50 000 et jusqu’à 2 ans d’emprisonnement.
En Italie, le Code de la navigation (Codice della Navigazione) sanctionne le refus d’obtempérer par des peines pouvant atteindre 2 ans de réclusion. En cas de résistance ou de violence envers les autorités maritimes la peine peut aller de 3 à 10 ans de réclusion.
189 Les Etats du NB8++ sont : l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Islande, la Lettonie, la Lituanie, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, le Royaume-Uni et la Suède.
190 Voir ici la déclaration commune du NB8++ au sujet de la flotte fantôme (en anglais) du 20 juin 2025.
Les infractions liées au pavillon peuvent entraîner des sanctions pénales ou administratives, incluant des amendes et l’immobilisation du navire, conformément aux dispositions du même Code.
Dans ces trois pays, la connexité permet d’alourdir les peines encourues.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
La réponse nationale apportée au contournement des règles internationales et au développement des activités illicites en mer ne paraît plus, dans ses suites pénales, constituer un dispositif à hauteur des enjeux.
Les trois Centre régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) métropolitains de la Manche assurent le suivi du trafic maritime dans les voies montantes de la Manche. Une expérimentation lancée en septembre 2025 a permis en quelques semaines d’attester l’existence d’un transit à haute fréquence de navires pouvant relever de la flotte fantôme proche de nos côtes. Ainsi au 15 octobre 2025, 66 navires ciblés dans la liste de l’EMSA (au titre du règlement n°833/2014) avaient été interrogés par VHF191 lors de leur passage devant les côtes françaises (exercice du droit de passage inoffensif). Les certificats d’assurance demandés au titre de la convention CLC192 font apparaître de nombreux statuts erronés au regard des bases de données de l’OMI (base officielle GISIS où les navires qui revendiquent battre le pavillon d’un Etat partie sont officiellement enregistrés). L’exigence d’une appartenance effective à un pavillon, ainsi que la capacité de l’établir de manière probante constituent un enjeu central dans la lutte contre la flotte fantôme.
Cette expérimentation a d’ailleurs permis de relever que le capitaine du navire est loin d’être un acteur isolé participant aux actions de ce types de navires. Ainsi, l’armateur ou encore l’exploitant est partie prenante à la chaîne décisionnelle permettant au navire de naviguer. Ces intervenants ne peuvent donc ignorer et rester impunis face à la fourniture de faux certificats et doivent donc être incriminés le cas échéant. Par ailleurs, l’extension proposée permettra d’assurer une cohérence entre le code des transports et le code de l’environnement sur ce sujet.
191 Appareil qui permet de communiquer grâce à des ondes radio hertziennes.
192 Civil Liability Convention, La Convention sur la responsabilité civile a été adoptée afin de garantir une indemnisation adéquate aux personnes qui subissent des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures résultant d’accidents maritimes impliquant des navires transportant du pétrole.
Au-delà de la lutte contre la flotte fantôme, la détention de faux certificats, comme au titre du transport de cargaisons hydrocarbures, représente un risque majeur pour la mobilisation éventuelle des mécanismes d’assurance afférents en cas de sinistre193 .
Aussi, il s’agit de renforcer les suites pénales afin que celles-ci soient à la hauteur des défis posés par la flotte fantôme. Pour cela, il est proposé une adaptation de l’arsenal répressif français par le renforcement des peines encourues pour l’infraction de navigation sans pavillon (L. 5223-2 du code des transports) et l’infraction de refus d’obtempérer (L. 1521-9 du code de la défense).
Enfin, une extension de la compétence des juridictions pénales classiques serait possible afin de traiter les délits relatifs au pavillon, lorsque ceux-ci sont connexes à un délit ou un crime prévu par le code de la défense au titre de l’action de l’Etat en mer ou par le code pénal (art.3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime).
L’ensemble de ces évolutions permettront également d’éviter que les affaires soient dispersées entre plusieurs juridictions et la mise en œuvre une réponse pénale immédiate en faisant usage d’une procédure de jugement plus rapide. Cette procédure serait particulièrement pertinente pour le jugement de personnes de nationalité étrangère dépourvues de garanties de représentation sur le territoire national et qui pourraient ne pas comparaître à une audience ultérieure. Or le droit actuel fait obstacle à deux égards à la mise en œuvre de ces procédures plus rapides de jugement :
- D’une part, le quantum des peines prévu en répression des infractions de défaut de pavillon et de refus d’obtempérer n’est pas suffisamment élevé pour permettre le recours à la comparution immédiate à l’issue d’une enquête préliminaire (l’article 395 du code de procédure pénale réserve cette procédure aux délits punis de 2 ans d’emprisonnement au moins) ;
- D’autre part, le fonctionnement du tribunal maritime ne permet pas d’envisager en pratique la mise en œuvre d’une comparution immédiate (les audiences utiles étant trop peu nombreuses).
La pertinence de la mesure d’extension de la responsabilité à toute personnes qui exerce un pouvoir de contrôle ou de direction dans l’exploitation du navire s'apprécie au regard de la réalité des responsabilités des personnes dirigeant l'exploitation du 193 Article L 218-18 code environnement : « les peines prévues à la présente sous-section sont applicables soit au propriétaire, soit à l’exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s’il s’agit d’une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine exerçant en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ».
navire. Un capitaine ne sera pas en mesure de justifier de la nationalité de son navire, pour raison de sa non immatriculation, où plus usuellement d'une immatriculation frauduleuse. Le capitaine, considéré comme garant de la sécurité du navire, de la protection de l'environnement et de la sûreté, expose sa responsabilité si le navire est en infraction, mais le fait est néanmoins que l'immatriculation du navire ne fait pas partie de ses attributions ; il peut le cas échéant ignorer le caractère frauduleux des documents d'immatriculation du navire. L'immatriculation sera effectuée par le service gérant à terre le navire, sous la direction de la personne détenant le pouvoir économique sur son exploitation. Cette personne sera le propriétaire du navire ou la personne contrôlant la structure portant la propriété, ou la personne qui à travers un contrat d'affrètement coque nue s'est vue transférer les prérogatives d'exploitation ;
cela pourra être le gestionnaire du navire. Les montages complexes et opaques liés aux immatriculations frauduleuses ne facilitent pas l'identification de la personne exerçant réellement le pouvoir de décision conduisant à l'immatriculation frauduleuse, mais la rédaction étendue vise à permettre de rechercher la responsabilité de cette personne.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’augmentation du niveau de sanction et la création d’une connexité entres les infractions visées poursuit deux objectifs. Cela aurait pour effet, un renforcement du caractère dissuasif, tout en permettant un jugement plus rapide des dossiers dans l’hypothèse d’enquêtes diligentées en la forme préliminaire. Pour mémoire en effet, l’article 395 du code de procédure pénale réserve la procédure de comparution immédiate aux délits punis d’un emprisonnement au moins égal à 2 ans pour les délits poursuivis en préliminaire, ou 6 mois en cas de flagrance.
Au-delà des enjeux nationaux, ces dispositions renforceront les positions portées par la France au niveau d’instances internationales telles que l’OMI sur un durcissement des régimes de contrôle des registres.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Il a été décidé de ne pas retenir la compétence exclusive du tribunal maritime, cette instance n’étant pas adaptée à la procédure de comparution immédiate. En effet, les tribunaux maritimes ne se réunissent qu’occasionnellement, à l’instar du Tribunal maritime de Brest qui se réunit en moyenne une fois par trimestre.
3.2. OPTION RETENUE
Le quantum de la peine pour l’infraction de navigation sans pavillon proposé est de deux ans d’emprisonnement et 300 000 € d'amende, contre un an d’emprisonnement et 150 000 € d’amende actuellement prévus par l’article L.5223 - 2 du code des transports. Au-delà du capitaine, les peines prévues seraient également applicables au propriétaire, à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, ou à toute autre personne que le capitaine exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans l'exploitation du navire.
Les contrats permettant de constater la chaine de responsabilité dans l'exploitation du navire sont principalement ceux établissant la propriété du navire (contrat de construction /de vente), le transfert éventuel des prérogatives d'exploitation (contrat d'affrètement coque nue), ou déléguant l'exercice de ces prérogatives (contrat de gestion, type 'Shipman'). La propriété des navires étant souvent portée par des structures dédiées dépourvues de substance propre (single ship company), il peut aussi être pertinent de remonter aux intérêts contrôlant cette entité, parfois à travers plusieurs écrans – quoique cela puisse constituer une enquête difficile.
Le quantum de la peine pour l’infraction de refus d’obtempérer proposé est de deux ans d’emprisonnement et 300 000 € d'amende, contre un an d’emprisonnement et 150 000 € d’amende actuellement prévus par l’article L.1521-9 du code de la défense.
Lorsque les faits ont été commis dans des circonstances exposant directement autrui à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, ils sont punis de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 € d'amende : ces peines trouveraient à s’appliquer pour un navire qui dans sa fuite entrerait en collision par exemple avec un navire tiers présent à proximité. Les peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et à 700 000 euros d'amende lorsque les faits ont été commis dans des circonstances exposant directement le commandant, le commandant de bord ou les personnes placées sous son autorité à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente. Ces peines pourraient s’appliquer par exemple si un navire, en refusant d’obtempérer, mettait en danger l’équipe de visite placée sous l’autorité du commandant d’un navire d’Etat (manœuvre dangereuse, collision, homme à la mer).
Les juridictions pénales classiques pourront être compétentes pour connaître des délits relatifs au pavillon lorsque ceux-ci sont connexes à un délit ou un crime prévu par le code de la défense au titre de l’action de l’Etat en mer ou par le code pénal. Par exemple, en présence à la fois d’une infraction de refus d’obtempérer réprimée par l’article L.1521-9 du code de la défense et d’une infraction de défaut de pavillon réprimé par l’article L.5223-2 du code des transports, les faits pourront être jugés par
une seule juridiction au lieu de deux aujourd’hui (tribunal correctionnel pour la première et tribunal maritime pour la seconde).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Les textes suivants seront modifiés :
- Loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime ;
- Article L. 1521-9 du code de la défense ;
- Article L. 5223-2 du code des transports.
Lorsqu’il apprécie la proportionnalité des peines prévues en répression d’une infraction, le Conseil constitutionnel se limite à examiner l’absence de disproportion manifeste. L’aggravation des peines envisagée n’apparaît pas manifestement disproportionnée. En particulier s’agissant du refus d’obtempérer en mer, l’aggravation prévue en cas de mise en danger est calquée sur celle qui est déjà prévue par le code de la route en cas de refus d’obtempérer commis par le conducteur d’un véhicule (article L. 233-1-1 du code de la route).
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Ces mesures sont cohérentes avec la mise en place par l’Union européenne d’un régime de sanctions vis-à-vis des navires de la flotte fantôme dont la liste ne cesse de s’allonger194. La Résolution du Parlement européen du 14 novembre 2024 sur l’action de l’Union contre la flotte fantôme russe et pour la pleine application des sanctions contre la Russie (2024/2885(RSP)), modifiée le 11 février 2025, rappelle la nécessité de lutter contre la flotte fantôme.
Le Règlement (UE) No 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, dont la dernière modification remonte au 24 octobre 2025, entretient la liste des navires sous sanction à son annexe XLII.
194 L’Union Européenne a annoncé le 15 décembre 2025 ajouter encore 40 navires à la liste de navires de la flotte fantôme sous sanction.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Aucun impact majeur n’est attendu. Le présent article se contente de renforcer un dispositif déjà existant.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Aucun impact majeur n’est attendu.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Le produit des amendes, qui pourraient être plus élevées compte tenu du rehaussement de leur quantum, sera versé au budget général de l’Etat.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Les impacts sur le service public de la justice sera très faible compte tenu du nombre peu important des faits qui seraient susceptibles d’être portés à la connaissance des juridictions.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Le durcissement de la sanction pour défaut de pavillon contribuera au renforcement de la sécurité maritime et permettra notamment de lutter contre les navires sous-normes puisqu’il revient normalement à l’Etat du pavillon que de s’assurer que les navires battant leur pavillon ou immatriculés par eux « respectent les règles et normes internationales applicables […] ainsi que les lois et règlements qu’ils ont adoptés conformément à la Convention pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin par les navires » (article 217 para. 1 CNUDM).
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le Conseil supérieur de la marine marchande (CSMM) a été consulté à titre obligatoire, en application de l’article 2 du décret n°2002-647 du 29 avril relatif à la composition, aux attributions et à l’organisation du CSMM et a rendu un avis favorable le 23 janvier 2026.
Aucune consultation facultative n’a été menée.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.
Matière régalienne par excellence, la défense nationale relève de la compétence exclusive de l'Etat sur l'ensemble du territoire national ; les dispositions insérées dans le code de la défense ont vocation, en principe et par leur objet même, à être applicables de plein droit en tout point du territoire de la République.
Bien que prévu par les lois organiques195, l’application de plein droit du code de la défense a été actée par l'ordonnance n° 2019-1335 du 11 décembre 2019 portant dispositions relatives à l'outre-mer du code de la défense qui a réécrit les dispositions législatives du code de la défense relatives à l'outre-mer. Ainsi, comme le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement. Pour tenir compte des spécificités locales, le code de la défense prévoit ainsi des adaptations outre-mer dans la partie 6 « dispositions relatives à l’outre-mer » de sa partie législative.
La police du pavillon (navire battant pavillon d’un Etat étranger) demeure une prérogative de l’Etat sur l’ensemble du territoire de la République française, ainsi applicable sur tout le territoire. L’exercice par l’Etat de ses pouvoirs de police en mer s’exerce conformément au champ d’application défini par l’article L.1521-1 du code de la défense. Au regard de l’objet de cet article, aucune adaptation particulière n’est à prévoir dans le code de la défense pour son application ultramarine.
Outre le code de la défense, le présent article modifie la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime ainsi que le code des transports. De par leur l’objet, ces modifications ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République. Pour permettre leur application en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises, il est toutefois nécessaire de mettre à jour les compteurs linéaires figurant aux articles 34 à 37 de la loi 17 décembre 1926 et aux articles L. 5762-1, L. 5772-1, L. 5782-1 et L. 5792-1 du code des transports. Tel est l’objet des VI et VII de l’article 32 de la présente loi qui étendent expressément ces dispositions dans les quatre collectivités.
195 Article 6-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
Quant à la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer, elle prévoit que : « Le territoire des îles Wallis et Futuna est désormais régi : a) Par les lois de la République et par les décrets applicables, en raison de leur objet, à l'ensemble du territoire national. »
5.2.3. Textes d’application
Les présentes dispositions ne nécessitent pas de texte d’application.
CHAPITRE II – PROTEGER ET PRESERVER LES INTERETS DE LA
NATION
Article 17 – Création d’une obligation de déclaration avant toute publication d’une œuvre portant sur l’activité professionnelle des agents actifs et anciens agents des services de renseignement visés à l’article L. 811-2 du CSI
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le secret de la défense nationale est aujourd’hui protégé par différents textes révisés au cours de l’année 2021, et notamment par les articles R. 2311-2 et suivants du code de la défense et par l’instruction générale interministérielle n°1300. Des dispositions pénales sanctionnent les infractions d’atteinte au secret de la défense nationale (délits de compromission, articles 413-9 et suivants du code pénal) ainsi que les atteintes à certains services ou unités spécialisés et notamment la révélation d’identités protégées (articles 413-13 et 413-14 du même code).
Cependant, les sanctions encourues en matière de répression de la compromission ne suffisent pas à protéger efficacement le secret de la défense nationale en ce qu’elles ne peuvent intervenir que postérieurement à la réalisation du dommage. En outre, il importe de se prémunir des publications portant sur des aspects sensibles et confidentiels de l’activité des services de renseignement, sans pour autant contenir des informations couvertes par le secret de la défense nationale.
A titre d’exemple, peuvent être cités :
- La parution le 3 mai 2023 de l’ouvrage d’un lieutenant-colonel à la retraite de la DGSE. Dans cet ouvrage, l’intéressé évoque les opérations conduites par la DGSE et décrit de façon exhaustive les techniques et moyens employés ainsi que la localisation de certaines entités du service. Le livre contient ainsi des développements sur les identifiants attribués aux officiers traitants, à certains modes opératoires enseignés aux agents ou à certaines emprises sensibles.
- La parution le 4 avril 2024 de l’œuvre d’un colonel à la retraite, ayant quitté le service actif en 2005. L’ouvrage contient des éléments directement ou indirectement relatifs à l’identité d’agents ou ex agents de la DGSE.
- La parution le 11 mai 2023 de l’ouvrage d’un ancien agent civil de la DGSE.
L’objectif de ce nouveau dispositif est de renforcer les outils de prévention et de répression de la compromission du secret de la défense nationale et de la révélation d’identités protégées, et de préserver l’efficacité opérationnelle des services de renseignement du premier cercle visés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure (CSI), en introduisant pour les agents et anciens agents de ces services une obligation de déclaration avant de publier des ouvrages portant sur leurs activités professionnelles, sous peine de sanction pénale.
Ce nouveau dispositif et les sanctions pénales qu’il instaure s’ajoutent au dispositif répressif existant en matière d’atteintes au secret de la défense nationale. La nouvelle infraction créée pourra se cumuler le cas échéant avec les infractions existantes en matière de compromission. Les éléments constitutifs de ces différents délits sont en effet distincts.
La mesure proposée contribue à une protection renforcée des intérêts fondamentaux de la Nation.
La liberté d’expression est un droit fondamental garanti par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Cette liberté doit être conciliée avec d’autres impératifs, et notamment des motifs d’intérêt général tels que la sécurité nationale, la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ou la protection du secret de la défense nationale.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi. »
La liberté d’expression est une liberté fondamentale, intégrée au bloc de constitutionnalité, qui conditionne l’exercice d’autres droits et libertés comme la liberté de la presse, la liberté d’opinion ou encore la liberté de manifestation.
Dans une décision DC 94-345 du 29 juillet 1994, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser que « s'il incombe au législateur, compétent, aux termes de l'article 34 de la Constitution, pour fixer « les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques », d'édicter des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, d'écrire et d'imprimer, il ne saurait le faire, s'agissant d'une liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son existence est une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés, qu'en vue d'en rendre l'exercice plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ».
Par ailleurs, une décision QPC 2011-192 du 10 novembre 2011 fait référence aux « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ». Le Conseil, se fondant notamment sur les articles 5 et 20 de la Constitution relatifs aux missions du Président de la République et du Premier ministre, a jugé que le « secret de la défense nationale participe de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, réaffirmés par la Charte de l’environnement, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation et l’intégrité du territoire ». Dans sa décision DC 2015-713 du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel précise que le secret de la défense nationale participe des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation et l’intégrité du territoire.
A l’occasion de l’examen de la loi relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, le Conseil constitutionnel s’est penché dans sa décision DC 2021-822 du 30 juillet 2021 sur certaines dispositions de l’article 25 de la loi, lequel modifie l’article L. 213-2 du code du patrimoine afin de prolonger la période au terme de laquelle certains documents d’archives publiques deviennent communicables de plein droit. L’article L. 213-2 du code du patrimoine prévoit ainsi un délai de communication de plein droit de 50 ans à compter de la date de ceux-ci pour les « documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, et qui ont pour ce motif fait l'objet d'une mesure de classification mentionnée à l'article 413-9 du code pénal, ou porte atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée, à l'exception des documents mentionnés aux 4° et 5° du présent I. Le même délai s'applique aux documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître le comportement d'une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice. »
L’article L. 213-2 permet, en outre, de reporter le terme de la période de communicabilité de plein droit des documents jusqu’à la survenue d’un événement déterminé tenant, selon les cas, à la fin de l'emploi des techniques et matériels de guerre par les forces armées, à la perte de la valeur opérationnelle des procédures ou des capacités techniques des services de renseignement, à la perte de la valeur opérationnelle de l'organisation, de la mise en œuvre et de la protection des moyens de la dissuasion nucléaire ou à la fin de l'affectation des installations civiles et militaires précédemment mentionnées.
Le Conseil constitutionnel juge que ces limitations apportées à l’exercice du droit d’accès aux documents d’archives publiques résultant de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen sont justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à cet objectif (« ces dispositions mettent en œuvre les exigences
constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.
Elles poursuivent également l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public »).
La présente mesure est justifiée par un motif d’intérêt général, en l’occurrence la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et proportionnée à cet objectif :
elle renforce le dispositif répressif applicable en matière d’atteintes au secret de la défense nationale par le biais de l’instauration d’une déclaration préalable susceptible de prévenir la survenue du dommage. Au-delà de la seule protection du secret de la défense nationale, le texte encadre le périmètre des informations susceptibles d’être communiquées au public par les agents et anciens agents des services de renseignement lorsque celles-ci sont de nature à nuire à leur efficacité opérationnelle.
La présente proposition assure ainsi une conciliation équilibrée entre les impératifs tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, de la sûreté de l’Etat et de la sécurité publique d’une part, et de la liberté d’expression d’autre part.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
L’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme protège la liberté d’opinion et d’expression.
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques garantit la liberté d’expression en son article 19 § 2. Le paragraphe 3 précise cependant que l’exercice des libertés prévues au §2 comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales. Il peut en conséquence être soumises à certaines restrictions, « qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi et qui sont nécessaires :
- Au respect des droits ou de la réputation d’autrui ;
- A la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques ».
La sécurité nationale constitue ainsi l’un des motifs justifiant la limitation du droit à la liberté d’expression.
Les principes de Syracuse adoptés en 1985 sur les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui autorisent des restrictions ou des dérogations, exigent que la portée d'une limitation prévue dans le Pacte ne doive aucunement être interprétée de manière à compromettre l'essence du droit concerné. Lesdits principes définissent l'intérêt légitime de sécurité nationale comme étant un intérêt visant à « protéger l'existence de la nation, son intégrité territoriale ou son indépendance politique contre la force ou la menace de force. »
L’article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme prévoit que toute personne a droit à la liberté d’expression. Le texte précise que ce droit « comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière ».
Aux termes du 2nd alinéa de l’article 10 précité, « l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
La liberté d’expression n’est pas un droit absolu et des dérogations y sont possibles.
Ces limites doivent correspondre à des « mesures nécessaires dans une société démocratique », selon les termes du § 2 de l'article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme.
A ce titre, il peut être relevé que la loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne protège en son article 5 la liberté d’opinion et d’expression (« Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser librement son opinion par la parole, par l’écrit et par l’image […] »), tandis que l’article 17a de cette même loi y apporte certaines restrictions : « Les lois relatives au service militaire et au service de substitution peuvent prévoir pour les membres des forces armées et du service de substitution, pendant la durée de leur service, des limitations au droit fondamental d’exprimer et de diffuser librement leur opinion par la parole, par l’écrit et par l’image (article 5, alinéa 1er, première partie de la 1re phrase), au droit fondamental de la liberté de réunion (article 8) et au droit de pétition (article 17) […]. »
L’article 20 de la Constitution espagnole protège le droit d'exprimer et de diffuser librement les pensées, les idées et les opinions par la parole, l'écrit ou tout autre moyen de reproduction ainsi que le droit à la production et à la création littéraires, artistiques, scientifiques et techniques. L’article prévoit que ces libertés « trouvent leur limite dans le respect des droits reconnus au présent titre ».
Aux Etats-Unis, le premier amendement de la Constitution interdit au Congrès d’adopter des lois limitant la liberté de religion et d’expression, la liberté de la presse ou le droit à s’assembler pacifiquement. Un certain nombre de restrictions sont
cependant apportées par la loi à la liberté d’expression (en matière de diffamation par exemple).
Ainsi, une instruction du ministère de la Défense (DoD) 5230.29 du 13 août 2014 « Security and Policy Review of DoD Information for Public Release » (contrôle de sécurité et examen des politiques relatives aux informations du ministère de la Défense destinées à être rendues publiques) expose notamment le mécanisme de révision préalable à la publication qui consiste à déterminer que les informations proposées pour diffusion publique ne contiennent aucune information protégée et sont conformes aux politiques établies par l’agence nationale de la sécurité (NSA), le ministère de la Défense et la communauté du renseignement (intelligence community).
Le DOPSR (Defense Office of Prepublication and Security Review) gère le programme d'examen de sécurité du ministère de la Défense, en examinant les documents écrits destinés à être rendus publics ou à diffusion restreinte. Cela comprend les documents officiels du gouvernement et de l'industrie de la défense, ainsi que les documents soumis par des personnes habilitées ou anciennement habilitées conformément à leurs obligations volontaires en matière d'accord de non-divulgation. Le DOPSR tire son autorité de l'instruction 5230.09 du ministère de la Défense intitulée « Clearance of DoD Information for Public Release » (Autorisation de diffusion publique des informations du ministère de la Défense) et de l'instruction 5230.29 « Security and Policy Review of DoD Information for Public Release » précitée.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
La création d’une obligation pour les agents et anciens agents des services de renseignement de déclaration avant toute publication d’un ouvrage portant sur leurs activités professionnelles, assortie de sanctions pénales en cas de manquement, relève du domaine de la loi.
Dès lors que la mesure est justifiée par un motif d’intérêt général de niveau constitutionnel – le respect de l’exigence constitutionnelle de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, à laquelle participe la protection du secret de la défense nationale –, il est possible de porter atteinte à la liberté d’expression sans méconnaître la Constitution.
L’instauration de ce dispositif est justifiée en outre par l’absence de texte de portée générale soumettant au secret professionnel tout agent ou ancien agent des services, civil ou militaire.
Les dispositions relatives à la protection du secret professionnel ne peuvent en effet qu’être imparfaitement mobilisées en ce domaine : l’article 226-13 du code pénal qui réprime la violation du secret professionnel ne s’applique qu’aux personnes qui en sont dépositaires soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire. En vertu de l’article L.121-6 du code général de la fonction publique (CGFP), tous les agents publics sont tenus au secret professionnel dans le respect des articles 226-13 et 226-14 du code pénal. L’identification du périmètre des informations ainsi protégées n’est pas aisée.
Quant aux militaires, le code général de la fonction publique ne leur est pas applicable (art. L6 CGFP) et le statut général des militaires ne comporte pas de disposition générale du même type. Toutefois, des statuts, fonctions ou missions spécifiques résultant d’une disposition spéciale peuvent astreindre certains militaires à une telle obligation.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif des services de renseignement est de renforcer les outils de prévention et de répression de la compromission du secret de la défense nationale et de préserver l’efficacité opérationnelle des services en introduisant pour les agents et anciens agents des services une obligation de déclaration avant de publier des ouvrages portant sur leurs activités professionnelles, sous peine de sanction pénale.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Aucune autre option n’a été envisagée.
En effet, en l’état du droit, l’engagement d’une procédure disciplinaire est possible lorsque l’auteur est agent d’un service. À titre d’exemple, l’article 9 du décret n° 2015-386 du 3 avril 2015 fixant le statut des fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure prévoit que « sauf autorisation expresse du ministre de la défense, il est interdit aux fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure de communiquer, sous quelque forme que ce soit, sur des sujets en rapport avec les activités de la direction générale de la sécurité extérieure. Le non-respect de cette interdiction expose son auteur à l'engagement d'une procédure disciplinaire, sans préjudice des poursuites judiciaires qu'il peut encourir ».
Les poursuites judiciaires, qui sont la seule voie possible pour les anciens agents des services, ne permettent cependant pas de protéger efficacement le secret de la
défense nationale : elles sont, en effet, nécessairement postérieures à la réalisation du dommage et imposent à l’Etat de révéler des informations sensibles.
3.2. OPTION RETENUE
A l’image du dispositif retenu pour les départs à l’étranger des militaires ayant exercé des fonctions sensibles196, le régime envisagé n’est pas un régime d’autorisation préalable des publications, mais bien un régime de déclaration préalable à la publication (avant toute communication à un tiers, quel qu’il soit y compris éditeur, société de production, etc) envisagée par un agent ou un ancien agent des services de renseignement permettant au ministre d’engager un dialogue en informant l’agent que la publication, diffusion ou communication envisagée à des tiers est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale ou à conduire à la révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services spécialisés de renseignement afin que celui-ci modifie son œuvre préalablement à toute publication.
Les textes d’application préciseront les modalités de communication au ministre par l’auteur de la version amendée et le délai dans lequel le ministre doit notifier sa décision d’opposition si l’auteur refuse de procéder aux modifications demandées.
Ce n’est qu’en cas de refus que le ministre pourrait s’opposer à la communication de l’œuvre. Le dispositif envisagé permettra dès lors de sanctionner pénalement le non-respect de l’obligation de déclaration préalable et, le cas échéant, le non-respect de l’opposition à la publication ou diffusion du ministre.
Au-delà de la sanction, le dispositif instaure un dialogue préalable entre l’auteur et le ministère de tutelle qui permettra, dans la plupart des cas, de mieux préserver l’efficacité opérationnelle des services, sans compromettre la possibilité de livrer des témoignages.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Un article L. 861-4 est créé au sein du code de la sécurité intérieure.
196 Dispositif codifié à l’article L. 4122-11 du code de la défense.
Le régime envisagé n’étant pas un régime d’autorisation mais de déclaration préalable des publications, celui-ci est compatible avec l’objectif de protection de la liberté d’expression. L’opposition du ministre ne pouvant porter que sur des contenus susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, à certains services ou unités spécialisés dans les conditions prévues par les articles 413-13 et 413-14 du même code, ou de conduire à la révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services spécialisés de renseignement, il permet de concilier de manière équilibrée la préservation de la liberté d’expression avec les enjeux inhérents à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Le dispositif envisagé est conforme aux normes édictées par le droit international et le droit de l’Union européenne.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’impact sur les entreprises susceptibles d’intervenir dans la diffusion des œuvres de l’esprit dont il est ici question est particulièrement limité au regard de la faible volumétrie des œuvres concernées. Dans l’hypothèse très résiduelle où, avant l’entrée en vigueur de la présente mesure, des relations contractuelles auraient été nouées entre l’auteur d’une œuvre et une entreprise ou un tiers chargé d’en assurer la diffusion, les conséquences d’une éventuelle opposition du ministre à ladite diffusion seraient à analyser sous l’angle du droit des contrats et de la responsabilité de l’administration, selon les règles applicables en ces matières.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
L’impact sur le budget de l’État est très limité et circonscrit au recouvrement des amendes éventuellement prononcées qui abonderont le budget de l’État.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Cette mesure peut avoir un impact sur l’organisation et le fonctionnement de l’administration des ministères de tutelle des différents services de renseignement.
Cependant, l’impact sera limité au regard de la volumétrie d’œuvres susceptibles de faire l’objet de l’obligation préalable de déclaration.
La mesure est également susceptible d’avoir un impact sur l’activité du ministère de la Justice et du ministère de l’Intérieur en ce qu’elle crée une nouvelle infraction. Sur ce point, l’impact peut être évalué comme étant faible au regard de la volumétrie prévisible d’infractions susceptibles d’être constatées.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers La mesure garantit une conciliation équilibrée entre la liberté d’expression, préalable nécessaire à l’information du public, et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
S’agissant d’un texte comportant des dispositions pénales de fond créant une infraction nouvelle, celui-ci ne dispose que pour l’avenir et ne s’appliquera pas aux faits commis antérieurement à son entrée en vigueur (principe de non-rétroactivité prévu à l’article 112-1 du code pénal).
Le dispositif sera cependant applicable aux agents qui, bien qu’ayant cessé leurs fonctions antérieurement à la promulgation du texte, commettraient l’infraction de non-déclaration ou de publication en violation de l’opposition du ministre postérieurement à cette promulgation.
Les dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure envisagée s’applique sur l’ensemble du territoire national de la République française.
A cet effet, elle est applicable sans mention spécifique dans les collectivités régies par le principe d’identité législative.
Dans les collectivités relevant du principe de la spécialité législative, une mention expresse d’application dans le code de la sécurité intérieure étend ce nouveau dispositif dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Par ailleurs, ces dispositions sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat fixe les modalités d’application de la disposition.
Article 18 – Restaurer, en les encadrant, l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement 1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
L’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure (CSI), issu de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, a autorisé, d’abord à titre expérimental et pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, la mise en œuvre de traitements automatisés sur les données des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs de services internet afin de détecter, en fonction de paramètres précisés dans l’autorisation, des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste. La loi précise que ces traitements ne peuvent recueillir d'autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception, ni permettre l'identification des personnes auxquelles les informations ou documents se rapportent. Ces traitements sont autorisés au cas par cas par le Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), d’abord pour une durée de deux mois, l’autorisation pouvant ensuite être renouvelée dans les mêmes formes pour une durée de quatre mois. La CNCTR dispose d’un accès permanent, complet et direct à ces traitements ainsi qu'aux informations et données recueillies.
Elle est informée de toute modification apportée aux traitements et paramètres et peut émettre des recommandations. Seuls les services dits « du premier cercle »
définis à l’article L. 811-2 et énumérés à l’article R. 811-1 du code de la sécurité intérieure peuvent recourir à cette technique.
Ce n’est que lorsque les traitements détectent des données susceptibles de caractériser l'existence d'une menace à caractère terroriste que la loi prévoit que le Premier ministre peut, après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), autoriser l’identification de la ou des personnes en cause et le recueil des données de connexion afférentes. Ces données doivent être exploitées dans un délai de soixante jours à compter de ce recueil et sont détruites à l'expiration de ce délai, sauf en cas d'éléments sérieux confirmant l'existence d'une menace terroriste attachée à une ou plusieurs des personnes concernées.
Cette technique a été pérennisée par la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, qui a également autorisé la mise en œuvre d’un tel traitement sur les adresses complètes de ressources utilisées sur internet, dites « URL ».
L’intégration des adresses complètes de ressources utilisées sur internet faisait suite à la délibération n° 2015-455 du 17 décembre 2015 portant avis sur un projet de décret en Conseil d’Etat relatif aux techniques de renseignement de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et à la délibération n°1/2016 du 14 janvier 2016 de la CNCTR sur ce même projet de décret, ces deux autorités administratives indépendantes ayant considéré que les URL constituaient des données mixtes. Les URL sont, en effet, certes nécessaires à l’acheminement des communications, mais comprennent également des mots faisant référence au contenu de correspondances échangées ou aux informations consultées. Tant la CNIL que la CNCTR ont donc considéré qu’ils ne peuvent être assimilés à de simples données de connexion et qu’il était nécessaire de les mentionner expressément dans la loi afin de rendre possible leur traitement dans le cadre de la technique prévue par l’article L. 851-3.
La loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France a ensuite autorisé, à titre expérimental, l’emploi de cette technique de renseignement pour les seules finalités mentionnées au 1° (défendre et promouvoir l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale), au 2° (défendre et promouvoir les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère) de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure en vue de détecter des connexions susceptibles de révéler des ingérences étrangères ou des menaces pour la défense nationale. Cette expérimentation a été prévue pour une durée de trois ans et court jusqu’au 1er juillet 2028.
Le législateur avait, par la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, entendu étendre cette technique à la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées (finalité mentionnée au 6° de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure) en vue de détecter des connexions susceptibles de révéler des menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation et l’exportation de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus.
Dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, le Conseil constitutionnel a cependant censuré l’extension du recours à des traitements automatisés pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées ainsi que l’intégration des URL à ces traitements pour l’ensemble des finalités.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques.
➢ Le droit au respect de la vie privée :
Le droit au respect de la vie privée est rattaché à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression » (n° 99-416 DC, 23 juillet 1999, cons. 45).
Le Conseil constitutionnel considère qu' « il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'il doit, en particulier, assurer la conciliation entre le respect de la vie privée et d'autres exigences constitutionnelles, telles que la recherche des auteurs d'infractions et la prévention d'atteintes à l'ordre public, nécessaires, l'une et l'autre, à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle » (n° 2010-604 DC, 25 février 2010, cons. 22).
Les restrictions qui peuvent être apportées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif (n° 2012-652 DC, 22 mars 2012, cons. 8).
➢ Le droit au secret des correspondances :
Le Conseil constitutionnel rattache le droit au secret des correspondances aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (n° 2004-492 DC, 2 mars 2004, cons. 4).
Il considère qu'« il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties. Au nombre de celles-ci figurent la liberté d'aller et venir, l'inviolabilité du domicile privé, le secret des correspondances et le respect de la vie privée » (même décision).
Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, dans leur version initiale. Il a considéré qu’elles ne portaient pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée, compte tenu des nombreuses garanties prévues, dont est principalement responsable la Commission
nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), autorité administrative indépendante (cons. 60).
A cet égard, s’agissant de la CNCTR, le Conseil a notamment jugé « que la composition et l’organisation de cette autorité administrative indépendante sont définies aux articles L. 831-1 à L. 832-5 du code de la sécurité intérieure dans des conditions qui assurent son indépendance ; que ses missions sont définies aux articles L. 833-1 à L. 833-11 du même code dans des conditions qui assurent l’effectivité de son contrôle ; que, conformément aux dispositions de l’article L. 841-1 du même code, le Conseil d’État peut être saisi par toute personne souhaitant vérifier qu’aucune technique de recueil de renseignement n’est irrégulièrement mise en œuvre à son égard ou par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement » (considérant 51).
Si, saisi de la loi relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, le Conseil constitutionnel n’a pas examiné dans sa décision n° 2021-822 DC du 30 juillet 2021 l’intégration des adresses complètes de ressources sur internet au sein des données pouvant être traitées dans le cadre de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, il convient de souligner que les garanties prévues par le législateur en 2015 ont été renforcées par la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021.
Au titre de ces garanties figurent notamment :
- l’encadrement des finalités pour lesquelles il peut être recouru à cette technique ;
- une autorisation de mise en œuvre accordée par le Premier ministre, sur demande des ministres de tutelle des services de renseignement ;
- l’obligation de solliciter l’avis préalable d’une autorité administrative indépendante, la CNCTR, dotée en outre de prérogatives de contrôle ;
renforçant les garanties dont le dispositif validé par le Conseil constitutionnel en 2015 était déjà entouré, la loi du 30 juillet 2021 a significativement renforcé la portée des avis de la CNCTR, en subordonnant l’exécution de l’autorisation délivrée par le Premier ministre en dépit d’un avis défavorable de la Commission à l’intervention de la formation spécialisée du Conseil d’Etat statuant sous vingt-quatre heures ;
- la durée limitée à deux mois de la première autorisation ;
- l’impossibilité d’identifier les personnes auxquelles les informations ou documents utilisés par le traitement algorithmique se rapportent sans délivrance d’une nouvelle autorisation individualisée du Premier ministre, après un nouvel avis de la CNCTR (qui ne peut être surmonté, s’il est défavorable, que par l’intervention de la formation spécialisée du Conseil d’Etat) ;
- le délai d’exploitation des données recueillies limité à soixante jours à compter du recueil et la destruction immédiate des données non détectées comme susceptibles de révéler une menace ;
- l’impossibilité de recourir à la procédure d’urgence prévue par le deuxième alinéa de l’article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure pour les demandes d’autorisation ou de renouvellement des algorithmes ;
- l’existence d’une voie de recours spéciale devant le Conseil d’Etat, ouverte à la CNCTR et à toute personne souhaitant vérifier que la technique n’a pas été irrégulièrement mise en œuvre à son encontre ;
- la centralisation au sein d’un service du Premier ministre de l’exécution des traitements et opérations mis en œuvre ;
- la restriction du champ des services de renseignement susceptibles de solliciter une autorisation de mise en œuvre des algorithmes aux seuls services du premier cercle mentionnés à l'article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure.
En 2025, la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic a étendu la possibilité de recourir à des traitements automatisés, intégrant le cas échéant des URL, à une partie de la lutte contre la criminalité et de la délinquance organisées (finalité mentionnée au 6° de l’article L. 811-3 du CSI).
Saisi de ce projet de loi, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025, admis que le législateur, en permettant le recours à tels traitements, poursuivait bien un objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.
Cependant, il a censuré la possibilité, d’une part, de recourir à un traitement automatisé des données pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées et, d’autre part, faisant usage d’une jurisprudence dégagée à l’occasion de sa décision 85-196 DC du 08 août 1985, Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie, d’intégrer les URL à tout traitement pour l’ensemble des finalités, considérant que le législateur n’avait pas assuré une conciliation équilibrée entre l’objectif poursuivi et celui lié au droit au respect de la vie privée.
Il a ainsi relevé que ces traitements automatisés, qui permettent d’utiliser « non seulement les données portant sur l’identification des personnes utilisatrices des services fournis par les opérateurs, sur les caractéristiques techniques des communications assurées par ces derniers et sur la localisation des équipements terminaux, mais également les adresses complètes de ressources utilisées sur internet » « permettent ainsi de procéder à grande échelle à l’analyse systématique et automatisée de données qui sont susceptibles de porter sur le contenu des correspondances échangées ou des
informations consultées dans le cadre de ces communications. » (CC, décision n° 2025-885 DC, 12 juin 2025, cons. 127).
Le commentaire de cette décision a permis de préciser que le Conseil constitutionnel « [n’avait] pas entendu opposer une interdiction définitive du recours aux traitements algorithmiques, même pour traiter des « URL », mais l’[avait] subordonné à un encadrement nettement plus précis des types de données susceptibles d’être recueillies, par le législateur lui-même (et non en reportant les garanties sur la seule effectivité du contrôle confié à la CNCTR). »
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
1.3.1. Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDH)
L’article 8 de la CESDH consacre le droit pour chacun au respect de la correspondance au titre de la protection, plus large, de la vie privée et familiale. Ce même article précise que l’autorité publique ne peut s’ingérer dans l’exercice de ce droit « que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
La Cour de Strasbourg admet, de façon constante depuis son arrêt Klass et autres c.
Allemagne (n° 5029/71, 6 septembre 1978), que les services de renseignement des Etats puissent se munir de moyens de surveiller les individus pour faire face à des menaces pouvant mettre en péril une société démocratique. Les mesures prises à cet égard, qui peuvent concerner un grand nombre de données, ne portent ainsi pas, par nature, une atteinte disproportionnée au droit à la vie privée protégée par l’article 8 de la CESDH.
La Cour a exposé les principes généraux qui permettent de déterminer si une mesure de surveillance secrète est conforme aux exigences de l’article 8 § 2 de la CESDH dans son arrêt Weber et Saravia c. Allemagne (n° 54934/00, 29 juin 2006, § 95). S’agissant plus précisément d’un système d’interception généralisée des communications, la Cour précise qu’une ingérence dans le droit consacré à l’article 8 de la CESDH ne peut se justifier que si :
- elle est prévue par la loi, c’est-à-dire qu’elle doit avoir une base en droit interne et être compatible avec la prééminence du droit ; elle doit être accessible à la personne concernée, prévisible quant à ses effets et assurer une protection adéquate contre l’arbitraire ;
- elle vise un ou plusieurs des buts légitimes énumérés à l’article 8§2 de la CESDH et est nécessaire, dans une société démocratique, pour atteindre ce ou ces buts.
1.3.2. Droit de l’Union européenne
Dans un arrêt La Quadrature du Net E.A. du 6 octobre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne s’oppose pas à la mise en œuvre de la technique de recueil de renseignement mentionnée à l’article L. 851-3 du CSI dès lors qu’elle est « limitée à des situations dans lesquelles un Etat membre se trouve confronté à une menace grave pour la sécurité nationale qui s’avère réelle et actuelle ou prévisible » et sous réserve qu’elle « [fasse] l’objet d’un contrôle effectif soit par une juridiction, soit par une entité administrative indépendante, dont la décision est dotée d’un effet contraignant, visant à vérifier l’existence d’une situation justifiant ladite mesure ainsi que le respect des conditions et des garanties devant être prévues ».
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
L’état de la menace se caractérise aujourd’hui par son caractère à la fois diffus et évolutif. Les comportements de leurs auteurs s’adaptent à la multiplication et à l’évolution des moyens de communications électroniques, qui favorisent les contacts à distance entre individus ainsi qu’un passage à l’acte rapide. Dans ce cadre, la technique de renseignement prévue par l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure constitue la seule technique de renseignement domestique visant à permettre la détection de nouvelles menaces. C’est pourquoi celle-ci répond à un besoin essentiel de détection précoce des menaces émanant d’auteurs qui ne sont pas connus, et qui ne peuvent donc pas faire l’objet d’une surveillance ciblée a priori.
De plus, l’évolution des usages conduit à ce que l’immense majorité des communications empruntent désormais le réseau Internet et non les réseaux téléphoniques classiques. Les simples données de connexion, majoritairement issues de la téléphonie classique, ne sont plus suffisantes à l’heure où le recours à des solutions utilisant Internet se développent.
Il est donc indispensable pour l’activité des services spécialisés de renseignement de pouvoir intégrer les adresses complètes de ressources utilisées sur internet chaque fois que nécessaire pour garantir la pleine efficacité de leur action, et leur permettre de caractériser et d’évaluer ces menaces.
A titre d’exemple, ce besoin est particulièrement prégnant dans la prévention des menaces liées à la défense nationale, afin en particulier de détecter et de prévenir les cyberattaques. L’utilisation d’URL est dans ce cadre nécessaire à la détection de schémas d’attaques sur le territoire national.
Par ailleurs, à l’instar du terrorisme, le narcotrafic et la criminalité organisée constituent une menace majeure pour la sécurité nationale, responsable d’une part importante de la violence dans les zones urbaines françaises, principale cause d’homicides, et génératrice de flux financiers illicites qui déstabilisent l’économie légale. Le rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur les narcotrafics a contribué à mettre en évidence l’intensité de cette menace criminelle. Dans ce contexte, il semble justifié de se doter de moyens comparables à ceux dédiés à la lutte contre le terrorisme pour plus d’efficacité.
A cet égard, la mission de la Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières (DNRED) en matière de lutte contre les trafics consiste à prévenir l’introduction de produits illicites sur le territoire national, en identifiant les trafiquants ainsi que leurs modes opératoires. Or, il manque aujourd’hui dans l’arsenal des techniques de renseignement à disposition du service, un outil qui lui permettrait de travailler sur les signaux faibles afin de définir le plus en amont possible des cibles sur la base de schémas répétitifs mis en place par les organisations criminelles. En pratique, l’information issue de la mise en œuvre de la technique de renseignement prévue par l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure au titre de la finalité « prévention de la criminalité et de la délinquance organisées » prévue à l’article L. 811-3 du même code sera ensuite traitées par les services de renseignement et fera l’objet d’investigation classique permettant l’entrave.
Cependant, afin de tenir compte du caractère intrusif de cette technique, le choix a été fait d’en limiter l’usage. Ainsi, l’extension à la finalité ne sera pas totale puisque seuls la lutte contre le narcotrafic et le trafic d’arme, ainsi que les blanchiments afférents sont visés dans le projet de loi.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’article vise donc à inclure parmi les données pouvant être intégrées à la technique de renseignement dite de l’algorithme prévue par l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure les adresses complètes de ressources sur internet.
Il vise également à permettre l’emploi de cette technique pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
A la suite de la décision n° 2025-885 du Conseil constitutionnel, le Gouvernement aurait pu faire le choix de ne pas ré-intégrer les URL aux traitements automatisés mis en œuvre en application des dispositions de l’article L. 851-3 du CSI et de ne pas permettre le recours à de tels traitements pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées. Cette option a néanmoins été écartée car elle ne permettait pas de répondre à un besoin de détection précoce, dans un cadre d’accroissement et de diversification de la menace ; il était donc nécessaire de restaurer le dispositif existant, en l’encadrant de manière à répondre à la censure prononcée par le Conseil constitutionnel.
3.2. OPTION RETENUE
Au regard des caractéristiques de la menace telles que rappelées, des comportements de leurs auteurs et de la pertinence de recourir aux URL dans le cadre de l’exercice de leurs missions, il est toutefois indispensable que les services spécialisés de renseignement puissent avoir la possibilité de recourir à des traitements automatisés intégrant des URL afin de détecter les menaces et ingérences en matière de lutte contre le terrorisme, contre les ingérences étrangères, la criminalité et la délinquance organisées ainsi qu’en faveur de la défense nationale.
À la suite de la décision n° 2025-885 DC, le projet de loi du Gouvernement entoure le recours à ces traitements de plusieurs garanties visant à assurer l’équilibre entre, d’une part, les impératifs de sécurité et l’exigence constitutionnelle de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et, d’autre part, la protection du respect de la vie privée et du droit au secret des correspondances.
Les garanties déjà existantes à l’égard du respect de la vie privée, liées notamment à une exécution centralisée des traitements par le groupement interministériel de contrôle (GIC), qui fait écran entre les données traitées et les services de renseignements demandeurs, et à la nécessité pour ces services de justifier et d’obtenir au cas par cas une nouvelle autorisation du Premier ministre après un nouvel avis de la CNCTR pour chaque levée d’anonymat des données détectées comme susceptibles de caractériser une menace, demeurent dans la rédaction proposées.
Il convient en effet de rappeler que les traitements utilisés ne permettent pas l’identification directe des personnes auxquelles les informations, documents ou adresses utilisés se rapportent. Cette identification – qui seule met en cause le droit au respect de la vie privée – est subordonnée à une procédure faisant intervenir le Premier ministre et la CNCTR.
La technique repose ainsi sur deux garanties fortes, comme le soulignait le rapport n° 694 (2020-2021) des sénateurs Marc-Philippe DAUBRESSE et Agnès CANAYER, fait au nom de la commission des lois et déposé le 16 juin 2021, sur le projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, soit « le rôle du GIC en tant que tiers de confiance ainsi que […] le contrôle exercé de façon permanente par la CNTCR. »
Les garanties existantes sont renforcées par des exigences accrues dans la rédaction proposée par le projet de loi.
L’architecture de l’article L. 851-3 est tout d’abord entièrement revue afin de rendre la disposition plus claire et intelligible.
L’article est ainsi construit de la manière suivante : le I cible les finalités pour lesquelles la technique peut être mise en œuvre ; le II reprend les données pouvant être utilisées dans les paramètres de conception ; le III détermine le contenu de l’autorisation du Premier ministre, et les limites apportées par la loi ; le IV les modalités de rendu d’avis de la CNCTR ; le V les modalités de mise en œuvre de la technique une fois l’autorisation accordée ; le VI les modalités de levée d’anonymat ; le VII les modalités d’autorisation de renouvellement de l’autorisation ; le VIII les modalités de réquisition des opérateurs ; et le IX l’impossibilité d’utiliser la procédure d’urgence pour les autorisation initiales et leur renouvellement.
Les garanties entourant la technique sont ensuite renforcées, à tous les stades de la procédure :
- les données utilisées peuvent ainsi intégrer les adresses complètes de ressources sur internet, mais uniquement lorsqu’elles sont nécessaires à la détection des ingérences ou menaces ciblées ;
- l’autorisation du Premier ministre devra ainsi préciser les paramètres de conception du traitement automatisé.
- les adresses complètes de ressources utilisées sur internet, lorsqu’elles sont inclues dans ces paramètres, devront obéir aux critères suivants :
- soit diriger vers des ressources en rapport avec les finalités du traitement ;
Cette catégorie correspond à des URL donnant accès à des données en lien direct avec ces finalités, par exemple, les pages du site internet d’un groupe terroriste ou le lien de téléchargement de documents édités par ce groupe ;
- soit diriger vers des ressources dont il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles sont utilisées pour des ingérences ou menaces visées ;
Cette catégorie correspond à des URL sans lien apparent avec ces finalités mais dont l’usage est détourné ; par exemple, l’URL d’un groupe de discussion identifié, hébergé par un site internet anodin mais dont il est établi qu’il est utilisé par des terroristes, ou les pages de résultats d’un moteur de recherche requêté sur la base de mots clés explicitement rattachables aux finalités ;
- soit avoir des caractéristiques de nature à révéler les ingérences ou menaces ciblées ;
Cette catégorie correspond à des URL qui, en raison de leurs caractéristiques techniques, révèlent un lien avec les finalités poursuivies, par exemple parce que ces caractéristiques sont propres à un mode opératoire utilisé dans le cadre de cyberattaques.
- l’avis préalable de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement devra être rendu en formation plénière, dans un délai de quarante-cinq jours (alors que le délai prévu par l’article L. 821-3 du code de la sécurité intérieure est de soixante-douze heure) lorsque la première demande d’autorisation inclut des URL ; par ailleurs pour les premières demandes d’autorisation relative à un traitement automatisé ne comportant pas d’URL le délai est également allongé, pour être porté à trente jours ;
- la mise en œuvre des traitements demeure centralisée au sein d’un service du Premier ministre. Le projet de loi indique expressément qu’aucun service spécialisé de renseignement ne peut accéder à ces données au stade de la mise en œuvre de la demande ;
- s’agissant de la levée d’anonymat, le projet de loi ajoute aux garanties actuellement existantes la précision selon laquelle la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement dispose d’un accès permanent, complet, direct et immédiat aux données susceptibles de révéler l’existence d’une ingérence ou d’une menace ;
- enfin, s’agissant des demandes de renouvellement d’autorisation, d’une part, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement rendra son avis sur ces demandes dans un délai porté de vingt-quatre heures à soixante-douze heures et, d’autre part, ces demandes devront comporter une motivation renforcée du recours aux URL le cas échéant.
L’encadrement renforcé, tant en amont qu’en aval, est ainsi garant d’un juste équilibre entre protection des intérêts fondamentaux de la Nation et droit au respect de la vie
privée.
A noter également que le II de la présente disposition limite le champ d’application temporel de la technique de l’algorithme au 1er juillet 2029 pour les finalités de lutte contre les ingérences étrangères, contre les menaces pour la défense nationale et contre les menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation et l’exportation de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus. Le IV prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, 6 mois avant cette date, un rapport permettant d’évaluer l’utilité de cette mesure.
Par ailleurs, l’ensemble de la procédure continue de s’exercer sous le contrôle du Conseil d’Etat, qui peut être saisi, par la CNCTR et par toute personne y ayant un intérêt, de la régularité de la mise en œuvre de cette technique de renseignement.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
L’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure est modifié.
A la suite de la décision n° 2025-885 DC du 12 juin 2025 du Conseil constitutionnel, l’article entoure de garanties supplémentaires l’utilisation d’adresses complètes de ressources sur internet dans le cadre de la technique de l’algorithme.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Le Groupement interministériel de contrôle (GIC) continuera, au bénéfice et à la demande des services de renseignement, sous le contrôle de la CNCTR, à mettre en œuvre ce dispositif.
Les capacités de la CNCTR pour contrôler la nécessité et la proportionnalité de la mise en œuvre de la technique sont renforcées tant juridiquement que techniquement.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Le dispositif prévu à l’article L. 851-3 du CSI a pour finalité de détecter les comportements susceptibles de constituer une menace.
L’identification de la ou des personnes dont les données ont été détectées, qui met seule en cause le droit au respect de la vie privée, ne peut intervenir que dans un second temps, à l’issue d’une nouvelle autorisation individualisée délivrée par le Premier ministre après nouvel avis de la CNCTR.
La demande de levée d’anonymat sera d’autant plus pertinente au regard de la finalité poursuivie que le recours aux URL aura été strictement encadré et contrôlé en amont.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Cette disposition a été présentée, conformément à L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques, à l’autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) qui a rendu son avis le 19 février 2026.
La consultation de la CNIL est requise également sur le fondement du 4° du I de l’article 8 de la loi n
o 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, en vertu duquel elle se prononce sur « tout projet de loi ou de décret ou toute disposition de projet de loi ou de décret relatifs à la protection des données à caractère personnel ou au traitement de telles données ». La CNIL a rendu un avis le 5 février 2026.
Cette disposition a été présentée, à titre facultatif, à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en application de l’article L. 833-11 du CSI qui a rendu son avis le 13 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions s’appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Le II de la présente disposition limite le champ d’application temporel de la technique de l’algorithme au 1er juillet 2029 pour les finalités de lutte contre les ingérences étrangères, contre les menaces pour la défense nationale et contre les menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation et l’exportation de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.
A cet effet, elle est applicable sans mention spécifique dans les collectivités régies par le principe d’identité législative.
Dans les collectivités relevant du principe de la spécialité législative, une mention expresse d’application dans le code de la sécurité intérieure étend ce nouveau dispositif dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Par ailleurs, ces nouvelles dispositions sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne nécessite aucun texte d’application.
Article 19 – Création d’une obligation déclarative pour certaines personnes exerçant au sein de zones à régime restrictif souhaitant exercer une activité pour le compte d’une entité étrangère à des fins de protection des intérêts fondamentaux de la Nation
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
1.1.1. Un dispositif au cœur de la protection des intérêts fondamentaux de la Nation
Le potentiel scientifique et technique de la Nation est constitué de l’ensemble des biens matériels et immatériels propres à l’activité scientifique fondamentale et appliquée et au développement technologique. Ce potentiel constitue l’un des éléments des intérêts fondamentaux de la nation définis par l’article 410-1 du code pénal.
L’objectif de la politique publique de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation (PPST) est de préserver les échanges et coopérations scientifiques, nécessaires à la recherche scientifique et au progrès technologique, tout en protégeant les intérêts fondamentaux de la Nation. Elle vise ainsi à empêcher que les personnes qui pourraient accéder à certaines unités de recherche et/ou développement publiques ou privées sur le territoire national, ou qui se trouvent en contact avec le personnel qui y travaille, acquièrent de manière indue des savoirs ou savoir-faire qui pourraient être utilisés à des fins malveillantes ou défavorables aux intérêts de la France. La protection des savoirs et savoir-faire sensibles repose sur l’identification précise des activités de recherche et développement les plus exposées à quatre risques :
- le risque 1 (R1), « intérêts économiques de la nation », concerne les atteintes au potentiel scientifique et technique susceptibles de porter préjudice aux intérêts et à la compétitivité économiques et scientifiques de la France ;
- le risque 2 (R2), « arsenal militaire », concerne le détournement du potentiel scientifique et technique susceptible de renforcer les capacités militaires (conventionnelles) d’un autre pays ou d’affaiblir les capacités de défense françaises ;
- le risque 3 (R3), « prolifération », concerne le détournement de savoirs et savoir-faire susceptibles de contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, dans les domaines nucléaire, balistique, chimique
ou biologique ;
- le risque 4 (R4), « terrorisme », concerne le détournement de savoirs et savoir-faire susceptibles d’être utilisés pour commettre des actes terroristes, sur le territoire national ou à l’étranger (ce risque comprend également le risque radiologique).
Une liste des secteurs scientifiques et techniques protégés, conçue comme une nomenclature nationale, est publiée en annexe I de l’arrêté du 3 juillet 2012 modifié relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation. Parmi ces secteurs protégés, les savoir-faire de certaines spécialités sont particulièrement sensibles au regard du risque de terrorisme (R4) ou de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs (R3). Ce sont les spécialités dites « sensibles ».
Le dispositif de la PPST est déployé au sein de secteurs scientifiques et techniques protégés et se manifeste par :
- l’identification et l’évaluation d’unités protégées dont les activités relèvent de secteurs scientifiques et techniques protégés en raison de l’intérêt qu’ils présentent pour la Nation ou pour ceux qui les convoitent. La protection et la circulation des informations y sont organisées ;
- la création de zones à régime restrictif (ZRR), au sein des unités protégées les plus sensibles, définies à l’article R. 413-5-1 du code pénal et par les règles qui y régissent la circulation. Ces zones constituent des lieux et espaces clos à l’intérieur desquels des mesures de protection sont instaurées en raison des risques élevés de détournement ou de captation des informations, données, technologies et matériels qui s’y trouvent ;
- l’examen de certains projets de coopérations scientifiques internationales formalisées par les établissements français et qui opèrent au sein des secteurs scientifiques et techniques protégés. L’examen est effectué avant signature de l’accord afin de limiter le transfert indu de savoirs et savoir-faire sensibles ;
- l’adoption d’une politique de sécurité des systèmes d’information adaptée à la protection des données sensibles hébergées, en cohérence avec la sécurité des systèmes d’information du service, de l’établissement ou de l’entreprise dans lequel ces unités se situent.
Le dispositif de la PPST suppose une concertation entre les ministères concernés Les ZRR constituent des zones protégées (art. 413-7 du code pénal) où sont menées des recherches présentant un certain degré de sensibilité au regard des intérêts fondamentaux de la Nation. Ces zones sont créées après que le besoin de protection a été déterminé par le ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel
scientifique et technique à protéger, au regard des quatre risques cités supra197 . En
pratique, il s’agit du ministre qui dispose d’un lien de tutelle, d’une expertise sectorielle, ou d’un lien contractuel avec l’entreprise, l’organisme ou le laboratoire français concerné.
La protection du potentiel scientifique et technique de la nation est assurée par concertation entre les pouvoirs publics et les chefs des services, établissements ou entreprises. Dans le cadre de la création d’une ZRR, le chef de service, d’établissement ou d’entreprise a la charge d’identifier les informations sensibles, de délimiter la zone nécessitant un besoin réel de protection contenant les savoirs sensibles et adresse enfin au service compétent du ministre concerné (généralement le service du haut fonctionnaire de défense et de sécurité), un dossier de demande de création de ZRR.
La ZRR est ensuite formellement crée par arrêté du ministre concerné. Cet arrêté n'est pas publié au Journal Officiel. Tout accès à une zone à régime restrictif doit faire l’objet d’une autorisation de la part du chef de service, d’établissement ou d’entreprise.
L’autorisation d’accès à une ZRR est individuelle, nominative et limitée dans le temps.
Conformément à l’article R. 413-5-1 du code pénal, cette autorisation ne peut intervenir qu’après avis favorable du ministre qui a déterminé le besoin de protection.
Cette autorisation renouvelable ne peut être délivrée pour plus de cinq ans.
Le dispositif cherche à concilier la meilleure protection possible de ces savoirs et savoir-faire avec les objectifs et moyens disponibles des établissements concernés, tout en garantissant l’ouverture nécessaire pour ne pas entraver sans distinction les dynamiques scientifique et industrielles ou les coopérations internationales.
1.1.2. Une augmentation constante des tentatives d’atteintes au potentiel scientifique et technique de la Nation
Le potentiel scientifique et technique de la Nation fait l’objet de tentatives de captation dont l’un des leviers est le recours au débauchage de nos chercheurs. Depuis plusieurs années, les services ministériels chargés du pilotage de la PPST constatent en effet des stratégies étrangères de captation de talents et savoir-faire nationaux particulièrement offensives, y compris dans des domaines sensibles stratégiques. Une part importante de ces cas de débauchages dépasse le seul cadre des militaires et agents civils visés par le dispositif créé par l’article 42 de la loi de programmation militaire 2024-2030 (cf. infra) et concerne des personnels du monde de la recherche participant au développement des savoir-faire sensibles, tant en activité que retraités.
197 En pratique, chacun de ces risques fait l’objet, pour chaque unité, d’une cotation de 0 à 3 : 0 = non concerné ; 1 = préjudice limité ; 2 = préjudice moyen ; 3 = préjudice fort.
La présente mesure vise à répondre à cette problématique qui met en cause la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation en créant un nouveau dispositif d’encadrement des activités exercées pour le compte d’une entité étrangère dans des secteurs particulièrement sensibles identifiés au titre de la PPST.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
1.2.1. La sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation constitue une exigence constitutionnelle pouvant justifier une atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle
Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation », au premier rang desquelles figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire, qui en sont la finalité, mais également la protection du secret de la défense nationale, la libre disposition de la force armée ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique, sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.
Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée » entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles198
.
1.2.2. Les dérogations à la liberté contractuelle doivent être justifiées par des motifs d’intérêt général
S’appuyant sur les dispositions de l'article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, le Conseil constitutionnel considère que : « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 »
199
.
198 Mme Ekaterina B., épouse D., et autres, 10 novembre 2011, n° 2011-192 QPC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable ; Loi relative au renseignement, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, du droit à un procès équitable et du principe du contradictoire ; Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, 10 novembre 2016, n° 2016-738 DC, à propos de la liberté d'expression et de communication ; La Quadrature du net, 9 juillet 2021, décision n° 2021-924 QPC, à propos du respect de la vie privée. ; CC 21 juin 2023, n o 2023-851 DC, à
propos de mesures de nature à accélérer la construction de nouveaux réacteurs nucléaires.
199 Loi relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, 19 novembre 2009, n° 2009-592 DC.
1.2.3. Le Conseil constitutionnel reconnait une large marge d’appréciation au législateur dans la mise en œuvre du droit d’obtenir un emploi
Aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances ».
Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil constitutionnel a pu considérer que le législateur, qui est compétent en vertu de l’article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, pouvait limiter la portée du droit à obtenir un emploi200
.
1.2.4. Le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs, de valeur constitutionnelle, doit être concilié avec la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation
Le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs désormais énoncé à l’article L. 952-2 du code de l’éducation, a été érigé au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC, 20 janvier 1984, n° 83-165 DC ; 6 août 2010, n° 2010-20/21 QPC).
Bien qu’il ait valeur constitutionnelle201, ce principe n’est pas absolu et, ainsi que cela ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il a essentiellement vocation à s’appliquer lorsque l’appréciation des mérites scientifiques des enseignants-chercheurs est en cause, que ce soit dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de recherche ou dans le déroulé de leur carrière.
Le Conseil constitutionnel a jugé, par exemple, que si le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs implique que les professeurs et maîtres de conférences soient associés au choix de leurs pairs, il n’impose pas que toutes les personnes intervenant dans la procédure de sélection soient elles-mêmes des enseignants-chercheurs d’un grade au moins égal à celui de l’emploi à pourvoir (CC, 6 août 2010, n° 2010-20/21 QPC, cons. 6 ; CC, 24 avril 2015, n° 2015-465 QPC, cons. 7). S’agissant du recrutement de professeur de chaire junior, il a en particulier jugé que ce principe s’opposait à ce que le chef d’établissement puisse refuser, pour des motifs étrangers à l’administration de 200 A propos du cumul emploi-retraites : Loi d’orientation autorisant le Gouvernement par application de l'article 38 de la Constitution, à prendre des mesures d’ordre social, 5 janvier 1982, n° 81-134 DC ; à propos de la réduction du temps de travail : Loi portant diverses mesures relatives aux prestations de vieillesse, du 28 mai 1983, n° 83-156 DC ; à propos de la mise à la retraite d’office de salarié exerçant au-delà de l’âge de la retraite à taux plein : M. Jacques N., 4 février 2011, n° 2010-98 QPC.
201 Ce principe n’a été consacré au niveau constitutionnel que pour les seuls enseignants-chercheurs. En ce qui concerne les chercheurs, qui relèvent de corps distincts, il n’a qu’une valeur législative qui résulte de l’article L. 952-2 du code de l’éducation.
l’université et, en particulier, des motifs liés à la qualification scientifique de l’intéressé, de proposer un candidat à la titularisation (CC, 21 décembre 2020, n° 2020-810 DC, point 11).
En revanche, ce principe n’implique pas que l’instance disciplinaire qui les concerne, laquelle constitue une juridiction administrative spécialisée, soit présidée par un enseignant-chercheur (CC, 1er août 2019, n° 2019-790 DC, cons. 40 et 41.).
La détermination des capacités d’accueil dans les formations universitaires (CC, 8 mars 2018, n° 2018-763 DC, cons. 21) ou encore l’instauration au sein de chaque université d’un observatoire de l’insertion professionnelle (CC, même décision, cons.
27 et 29) ne mettent pas non plus en cause le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs.
Ce principe, qui n’est pas absolu, doit au demeurant être concilié avec les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation » reconnues par le Conseil constitutionnel (CC, 10 novembre 2011, n° 2011-192 QPC).
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé que ce principe n’impliquait pas que les professeurs d’université et maîtres de conférences bénéficient d’une protection particulière en cas de mise en œuvre à leur égard de techniques de recueil de renseignement dans le cadre de la police administrative (CC, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC, cons. 36).
En outre, très récemment, le Conseil d’Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la méconnaissance alléguée de l’indépendance des enseignants-chercheurs par une disposition soumettant les personnels travaillant dans une zone à régime restrictif à un régime d’autorisation. Il a considéré que « la circonstance que les zones ainsi définies par la loi peuvent être le siège d’activité d’enseignants-chercheurs et que ceux-ci doivent, en conséquence, se soumettre à un régime d’autorisation pour y accéder ne saurait être regardée comme portant, par elle-même, atteinte à leur indépendance, principe fondamental reconnu par les lois de la République » (CE, 11 mars 2025, n° 495971, point 6). Dans ses conclusions sur cette décision, le rapporteur public précise que « le principe invoqué peut difficilement être mobilisé en l’espèce. En effet, tel que le Conseil constitutionnel en a progressivement précisé la portée, il vise avant tout à prévenir une immixtion dans l’appréciation des mérites scientifiques des enseignants-chercheurs. Il ne s’oppose pas, en revanche, à ce que le législateur précise leurs obligations statutaires. (…) De même, en l’espèce, la loi n’a bien évidemment nullement pour objet de permettre une immixtion dans la conduite des travaux scientifiques. Son unique finalité est, comme il a été dit, la préservation du potentiel scientifique et technique de la Nation (…) ».
1.2.5. Les exigences liées aux sanctions administratives et pénales Dans sa décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 le Conseil constitutionnel a considéré que : « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis ».
Au titre de ces droits et libertés constitutionnellement garantis, il est possible de distinguer les exigences procédurales des exigences de fond.
a) Les exigences procédurales202 liées aux sanctions administratives et pénales
➢ Les droits de la défense sont pris en compte préalablement au prononcé de sanctions de toute nature
Le respect des droits de la défense, initialement consacré comme principe général du droit203, puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République204 constitue à présent une exigence à valeur constitutionnelle rattachée à l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789205
.
Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononcées par le juge pénal mais s’applique à toute sanction ayant le caractère d'une punition y compris si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire206. Il implique « qu'aucune sanction ayant le caractère d'une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle-ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les 202 Le Conseil d’Etat, dans son rapport de 1995 consacré aux pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, affirmait que « les sanctions sont d’une nature essentiellement répressive. Elles procèdent d’une intention de punir un manquement à une obligation. Elles se fondent sur un comportement personnel considéré comme fautif ». Elles se distinguent ainsi des mesures de police administrative en ce qu’elles visent à punir une personne qui a enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l’ordre public.
203 CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. p. 133.
204 Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, 2 décembre 1976, n° 76-70 DC.
205 Loi pour l’égalité des chances, 30 mars 2006, n° 2006-535 DC.
206 Loi relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88-248 DC.
faits qui lui sont reprochés » et « s'impose aux autorités disposant d'un pouvoir de sanction sans qu'il soit besoin pour le législateur d'en rappeler l'existence »207 .
Le Conseil constitutionnel a néanmoins rappelé dans sa décision du 8 décembre 2023 qu’il résulte de l’article 9 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 que le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire, s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition208. Il implique que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. Les dispositions législatives instaurant la sanction doivent dès lors prévoir l’information du droit de se taire, sous peine de méconnaître les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789209
.
➢ L’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre
La portée de ces principes a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales210 qui implique d’aller au-delà de l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, mais de bien veiller à l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire douter de l’indépendance de celui qui les tient211 .
Néanmoins, le respect de ces principes s’impose lorsque la sanction est prononcée par une autorité administrative non soumise au pouvoir hiérarchique du ministre212 .
Le respect de l’impartialité objective et de l’indépendance ne s’impose pas aux autorités administratives placées sous la responsabilité d’un ministre en ce qu’elles ne sauraient être assimilées à un « tribunal » au sens de l’article 6§1213 .
207 M. Stéphane R. et autres, 24 octobre 2014, n° 2014-423 QPC.
208 M. Renaud N., 8 décembre 2023, n° 2023-1074 QPC.
209 Voir pour un exemple récent sur la procédure de sanction devant la CNIL : CC n° 2025-1154 QPC, 8 août 2025
210 L’article 6§1 de la CESDH pose le principe d’impartialité et d’indépendance des tribunaux en ces termes : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »
211 CE, 4 juillet 2003, n° 234353.
212 Société Numéricable SAS et autre, 5 juillet 2013, n° 2013-331 QPC ; Société Barnes et autre, 9 mars 2017, n° 2016-616/617 QPC.
213 Voir en ce sens, CE, 27 mars 2000, n° 187703 à propos des pénalités fiscales ; CE, 21 décembre 2018, n° 424520, à propos des sanctions prononcées par l’ANAH.
b) Les exigences de fond liées aux sanctions administratives et pénales ➢ Le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aussi aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne
En matière de sanctions pénales, le Conseil constitutionnel juge que : « le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis ; que cette exigence s'impose non seulement pour exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d'infractions »214
.
En matière de sanctions administratives, le Conseil constitutionnel juge « qu'appliquée en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements »215
.
Dans sa décision n° 255136 du 7 juillet 2004, le Conseil d’Etat a précisé que « lorsqu'il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l'activité qu'elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l'institution dont elle relève ; il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte ».
➢ La règle « non bis in idem » n’interdit pas le cumul de sanctions administratives et pénales216
Aux termes de l’article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».
214 Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, 2 mars 2004, n° 2004-492 DC.
215 Décision n° 88-248 du 17 janvier 1989.
216 Si l’article 4 du 7ème protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme garantit ce droit en prévoyant que « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par des juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de l’Etat », il peut être relevé que la France a émis la réserve suivante au moment de la ratification : « seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions au sens des articles 2 à 4 du présent protocole ». Cette réserve est appliquée par le juge interne (cf. C. cass, 22 janvier 2014 n° 12-83.579).
C’est sur le fondement de cet article que le Conseil constitutionnel considère que :
« Les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition. Il découle du principe de nécessité des délits et des peines qu'une même personne ne peut faire l'objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux »217
.
S’agissant du premier critère tiré de ce que les sanctions ne tendent pas à réprimer des mêmes faits qualifiés de manière identique
La jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelle que la « seule circonstance que plusieurs incriminations soient susceptibles de réprimer un même comportement ne peut caractériser une identité de faits au sens des exigences résultant de l’article 8 de la Déclaration de 1789 que si ces derniers sont qualifiés de manière identique ». Le commentaire de cette décision souligne que « cette condition tenant à la qualification juridique des faits n’exige pas que les textes définissant les infractions soient strictement identiques », mais elle « exclut en revanche que des infractions dont les champs d’application sont très différents et ne se recoupent qu’accessoirement puissent être regardées comme portant sur des faits identiques »218 .
Il a pu juger, s’agissant de sanctions applicables en cas d’émission de factures de complaisance, que ne pouvaient être regardées comme identiques « la majoration prévue à l’article 1729 du code général des impôts [qui] sanctionne des manœuvres frauduleuses ayant conduit à éluder l’impôt dû par le contribuable. » et les dispositions visant « à réprimer le seul recours à des factures de complaisance, indépendamment du fait que des droits aient ou non été éludés »
219
.
S’agissant du deuxième critère tiré de ce que les répressions ne relèvent pas de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux
Ce critère, qui implique que la finalité poursuivie par les dispositions en cause n’est pas la même, a été décliné expressément dans la décision n° 2019-783 QPC du 17 mai 2019 aux termes de laquelle : « la sanction financière prononcée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques intervient à l'issue de l'examen par cette commission, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, des comptes de campagne de chacun des candidats à l'élection du Président de la République. En conférant à cette sanction un caractère systématique et en prévoyant que son montant est égal au dépassement du plafond des dépenses électorales, le 217 Par exemple, Société Specitubes, 3 décembre 2021, n° 2021-953 QPC 218 M. Jean-Guy C. et autre, 7 mai 2020, n° 2020-838/839 DC.
219 Décision n° 2021-942 QPC du 21 octobre 2021.
législateur a entendu assurer le bon déroulement de l'élection du Président de la République et, en particulier, l'égalité entre les candidats au cours de la campagne électorale. En revanche, en instaurant une répression pénale des mêmes faits, qui exige un élément intentionnel et permet de tenir compte des circonstances de l'infraction et d'adapter la sévérité de la peine à la gravité de ces faits, le législateur a entendu sanctionner les éventuels manquements à la probité des candidats et des élus. ».
S’agissant du troisième et dernier critère tiré de ce que les sanctions doivent être de nature différente
En dehors des cas concernant des sanctions pécuniaires particulièrement importantes, le Conseil constitutionnel conclut systématiquement à l’existence de sanctions de nature différente lorsque l’une d’entre elles seulement comportent une peine d’emprisonnement220. A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, jugé qu’une sanction administrative de nature pécuniaire et d’un montant maximal de 7 500 euros est de nature différente d’une sanction pénale impliquant un emprisonnement d’un an et une peine d’amende de 15 000 euros.
➢ Les sanctions sont soumises au principe de proportionnalité des peines En cas de cumul de sanctions, il est jugé que : « Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues. »221
.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Le droit de l’Union européenne (UE) admet des dérogations à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d’établissement pour des raisons de sécurité publique.
Le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) énonce les dispositions relatives à la liberté de circulation des travailleurs sur le territoire de l’Union Européenne et à la liberté d’établissement.
S’agissant de la libre circulation des travailleurs, l’article 45 prévoit que : « 1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de l'Union. / (…) / 3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité 220 par exemple : Loi pour une sécurité globale préservant les libertés, 20 mai 2021, n° 2021-817 DC ; Société Clos Teddi et autre, 30 mars 2017, 2016-621 QPC ; M. Pierre M., 29 septembre 2016, 2016-570 QPC.
221 Par exemple, Société Specitubes, 3 décembre 2021, n° 2021-953 QPC.
publique et de santé publique: / a) de répondre à des emplois effectivement offerts, b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres, c) de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux, d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de règlements établis par la Commission, sur le territoire d'un État membre, après y avoir occupé un emploi.
4. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique. ».
S’agissant de la liberté d’établissement, l’article 49 prévoit que : « les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s'étend également aux restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d'un État membre établis sur le territoire d'un État membre. La liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises, et notamment de sociétés au sens de l'article 54, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux ».
Néanmoins, l’article 52 dispose que : « Les prescriptions du présent chapitre et les mesures prises en vertu de celles-ci ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ».
La notion d’ordre public suppose en tout état de cause l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société222. La notion de « sécurité publique » vise à la fois la sécurité intérieure d’un Etat membre et sa sécurité extérieure223. La première peut être en péril notamment lorsqu’il y a une « menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population »
224 pendant
que la seconde, plus large, appréhende « l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels ainsi que la survie de la population, de même que le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou de la coexistence pacifique des peuples, ou encore l’atteinte aux intérêts militaires »
225
.
222 CJUE, 13 septembre 2016, Rendón Marín, C-165/14, points 81-88.
223 CJUE, 23 novembre 2010, Tsakouridis, C-145/09, pt 43.
224 CJUE, 22 mai 2012, P.I., C-348/09, pt 28.
225 CJUE, 24 juin 2015, H. T. c. Land Baden-Württemberg, C-373/13, pt 78.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
2.1.1. Les dispositifs préexistants concernant les agents publics sont insuffisants ou inadaptés au phénomène visé
La loi de programmation militaire 2024-2030 a créé un dispositif d’encadrement de certaines activités réalisées pour le compte d’une entité étrangère par les militaires, anciens militaires et certains agents publics rattachés au ministère des armées (CEA-DAM, DGA).
Le dispositif, prévu aux articles L. 4122-11 à L. 4122-13 du code de la défense, oblige les agents dont l’activité entre dans certains domaines d’activité226 et exerçant des fonctions d’une particulière sensibilité à se déclarer au ministre de la défense préalablement à l’exercice de l’activité projetée. L’obligation vise les activités impliquant une contrepartie, financière ou non, dans le domaine de la défense ou de la sécurité au bénéfice, direct ou indirect, d'un Etat étranger, d'une collectivité territoriale étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger.
Le ministre dispose d’un droit d’opposition, si l’exercice de l’activité est de nature à entrainer une divulgation de savoir-faire nécessaires à la préparation et à la conduite des opérations militaires et que cette divulgation est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le défaut de déclaration et la méconnaissance de l’opposition du ministre de la défense sont punis de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende (article L. 4122-12 du code de la défense).
Le dispositif a fait preuve de son efficacité, notamment en raison de son caractère dissuasif (Rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information flash sur l’application de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, n° 1890, pages 55, 57 et 226 L’article R. 4122-33-1 du code de la défense les énumère : aéronautique et spatial, dissuasion, lutte sous la mer, cyberdéfense, informatique et télécommunications, renseignement et forces spéciales, systèmes d’armes nucléaire, radiologie, biologie et chimie.
74). Force est toutefois de constater qu’il ne concerne en l’état que des militaires et certaines catégories limitées d’agents civils de la direction générale de l’armement (DGA) et de la direction des applications militaires du Commissariat à l’énergie atomique (CEA-DAM).
La protection des informations et savoir-faire stratégiques dont la captation pourrait survenir lors de débauchage ne peut, non plus, être garantie par le contrôle déontologique prévu aux articles L. 124-4 et suivants du code général de la fonction publique. En application de ces articles, les agents publics sont soumis à un dispositif de contrôle déontologique visant à prévenir la commission du délit de prise illégale d’intérêts et aux manquements aux devoirs des fonctionnaires en cas de reconversion pour le compte d’une entreprise ou d’une entité intervenant dans un secteur concurrentiel. L’autorité compétente pour se prononcer sur le projet de reconversion est en principe, l’autorité hiérarchique, la HATVP étant compétente par exception pour certaines catégories d’agents publics227. Le CGFP prévoit la possibilité pour l’autorité hiérarchique de solliciter l’avis de la HATVP dans deux hypothèses : si le ministère a un doute sérieux sur la comptabilité de la reconversion et si le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions de l’agent le justifient.
Ce dispositif présente une finalité et un champ inadaptés à la lutte contre ces tentatives de débauchage. En particulier, le champ des postes concernés est limité aux agents publics et exclut de nombreuses catégories d’organismes publics (établissement d’enseignement supérieur) et ne permettrait d’attraire qu’un nombre limité d’agents visés par les tentatives de débauchage. De plus, il adopte une approche centrée sur l’agent et non sur la sensibilité des informations et savoir-faire qu’il détient au regard des intérêts fondamentaux de la Nation.
De la même manière et pour les mêmes motifs, les dispositifs visant à encadrer, par l’autorité hiérarchique, la cessation temporaire d’activité (articles L. 514-1 à L. 514-8 du CGFP) ou l’exercice d’une activité accessoire de type cumul (articles L. 123-7 et L. 123-8) ne peuvent garantir, en l’état actuel du droit, la protection des compétences critiques stratégiques, ces règles n’ayant pas cet objet et ne permettant pas de réguler les départs à l’étranger. Par ailleurs, comme pour le dispositif HATVP, l’autorisation de cessation temporaire d’activité ou d’activité accessoire est délivrée par l’autorité hiérarchique sans consultation préalable du ministre chargé de la préservation du potentiel scientifique ou technique à protéger. L’autorité hiérarchique ne dispose pas, en l’état du droit, d’un motif d’opposition à ces demandes fondé sur la protection des intérêts fondamentaux de la Nation. De plus, sur le plan opérationnel, il n’est pas le mieux à même d’apprécier les risques que l’activité projetée entraine pour les intérêts 227 Sur les reconversions, la HATVP a rendu en 2024 moins de 9% d’avis d’incompatibilité. Au titre de l’année 2025, le taux d’incompatibilité est de 1,5%.
fondamentaux de la Nation, cette compétence relevant plutôt du ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel à protéger.
2.1.2. Aucun dispositif d’encadrement des départs à l’étranger ne vise les personnels du secteur privé
Si certaines entreprises intègrent des clauses de non-concurrence dans les contrats qui les lient à leurs personnels et que celles-ci peuvent provoquer un effet positif sur le phénomène visé par le présent dispositif, cette pratique reste hétérogène et présente une portée limitée.
En effet, la validité d’une telle clause est, de jurisprudence constante, subordonnée à la réunion cumulative de plusieurs conditions : elle doit être indispensable à la protection des intérêts légitimes de l’entreprise, limitée dans le temps, l’espace et à l’activité exercée ou voisine de celle exercée par l’employeur, et assortie d’une contrepartie financière réelle et sérieuse, exigence d’ordre public social dont l’absence entraîne la nullité228. Ces conditions, dont l’État ne peut pas assurer le respect a priori, ne sont ainsi pas de nature à contenir pleinement et systématiquement le risque de divulgation par les intéressés des compétences critiques dont ils disposent au profit d’Etats étrangers.
Ces dispositions contractuelles, relevant de la seule initiative privée, ne sauraient se substituer à une intervention du législateur pour garantir la protection de l’intérêt public dans un domaine relevant de la responsabilité et de l’autorité de l’État.
2.1.3. Les infractions préexistantes s’avèrent insuffisamment opérantes vis-à-vis du phénomène visé
Le titre 1er du livre IV du code pénal punit les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Il sanctionne le fait de livrer ou de rendre accessibles à une entité étrangère des renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont l’exploitation, la divulgation ou la réunion est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (articles 411-6 à 411-8). La caractérisation de ces infractions suppose de relever la fourniture, active ou passive, de toute information stratégique dont l'exploitation par une entité étrangère peut porter atteinte à la France.
Il faut cependant établir la matérialité de cette livraison ou cette mise à disposition d’informations pour engager des poursuites pénales. Par ailleurs, ces dispositions qui 228 Cass. soc., 10 juillet 2002, n° 00-45.135 ; Cass. soc., 17 décembre 2004, n° 03-40.008 ; Cass. soc., 16 mai 2012, n° 11-10.760.
répriment les faits de trahison n’ont aucun impact, en amont, sur le départ effectif des intéressés vers ces entités étrangères et les risques qu’il engendre.
Il est vrai que l’article 411-5 réprime le fait d’entretenir des intelligences avec une entité étrangère et l’article 411-7 le fait de recueillir ou de rassembler des informations ou supports en vue de la livraison à une entité étrangère.
Toutefois, les infractions d’intelligences avec une entité étrangère requièrent la démonstration d’un dol, c’est-à-dire que l’auteur a agi volontairement en ayant pleinement conscience de nouer une relation avec une entité étrangère et que cette entente emporte un risque d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (411-5), ou encore que l’auteur a collecté des informations en vue de les livrer à une entité étrangère alors que ces informations sont de nature à porter atteinte à ces intérêts (411-7). La caractérisation de ces infractions pourrait théoriquement être réalisée avant le début de l’activité étrangère ; encore faut-il, d’une part, être en capacité de recueillir des éléments de preuve de nature à asseoir les poursuites pénales. Encore faut-il également que l’entretien d’intelligences ou le recueil d’informations interviennent en amont de ce départ.
L’article 411-5 suppose la constatation d’un comportement positif de nature à concrétiser une relation d’entente avec cette entité et caractériser que cette relation est en elle-même de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Cette infraction repose sur une certaine dose d’évidence qui pourrait être difficile à établir s’agissant par exemple d’un compétiteur stratégique ou d’un ancien agent plaidant la bonne foi.
L’article 411-7 implique la collecte et/ou la conservation matérielle de données (sur support informatique par exemple). Cette infraction n’est pas adaptée à la seule délivrance d’un savoir-faire opérationnel ou aux activités de consultance, sauf à établir que la personne a constitué un dossier ou photocopié des documents, des spécifications techniques en vue de livrer ces informations stratégiques à une entité étrangère.
Ainsi, seule l’institution d’un contrôle préventif par déclaration, assortie de sanctions en cas de méconnaissance des dispositions en cause (prenant notamment la forme de la création d’un délit-obstacle, dont la constatation sera aisée), serait de nature à prévenir efficacement le risque que des agents soient recrutés par une puissance étrangère pour l’exploitation de leurs savoir-faire sensibles.
Elle nécessite l’intervention du législateur au titre de l’article 34 de la Constitution en ce que ce contrôle met en cause « les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat », « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables » ainsi que « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » et « les
sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ».
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est de soumettre certaines personnes qui exercent une activité au sein d’une ZRR créée en raison d’un risque de détournement à des fins de prolifération d’armes de destruction massive ou de terrorisme (risques R3 et R4 cf supra), et qui disposent dans le cadre de cette activité de savoir-faire technique ou de connaissance critiques à une obligation de déclaration lorsqu’elles souhaitent exercer une activité lucrative de quelque nature que ce soit au profit d’un acteur étranger dans des domaines identifiés au titre de la PPST. Ce dispositif permettra d’empêcher, par le pouvoir d’opposition qu’il institue, les départs susceptibles d’entrainer la divulgation de savoir-faire ou connaissances susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de prévenir les risques d’atteintes aux intérêts de la Nation.
L’enjeu réside dans l’effectivité de ce dispositif en agissant sur :
- la définition de l’étendue des fonctions occupées soumises à déclaration ;
- l’articulation de cette déclaration avec les dispositifs existants, pour les agents publics, de contrôle des cumuls d’activité et de cessation temporaire d’activité ;
- la définition de l’étendue des entités étrangères concernées par cette déclaration ;
- la durée pendant laquelle l’obligation déclarative s’applique ;
- les critères sur le fondement desquels le ministre ou l’autorité hiérarchique pourra s’opposer au départ de l’intéressé ;
- les sanctions qu’encourt l’intéressé en cas de méconnaissance ou d’absence de déclaration préalable auprès du ministre ou de l’autorité hiérarchique.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Différentes options ont été envisagées, tant sur le champ d’application du dispositif que sur son régime.
3.1.1. S’agissant du champ d’application
Les tentatives de débauchage d’agents et de personnels à raison de la sensibilité de leurs domaines de compétence concerne une grande variété d’entités, tant publique que privée. Les remontées d’information parvenant des différents services de l’Etat attestent toutefois que cette menace concerne en priorité des agents travaillant au sein de structures étatiques ou d’établissements publics.
Fort de ce constat, il a été envisagé de limiter le champ d’application du dispositif aux seuls agents de l’Etat et de ses établissements publics, y compris les établissements publics industriels et commerciaux. Un tel dispositif aurait ainsi présenté un champ d’application cohérent avec celui du dispositif du code de la défense.
Outre la nature de l’employeur, le champ d’application s’appuierait sur la nature des fonctions de l’agent en cause, ce qui impliquerait deux conditions cumulatives.
En premier lieu, la fonction devrait être identifiée parmi les fonctions susceptibles de présenter une sensibilité particulière ou requérant des compétences techniques spécialisés. Etablie par arrêté du Premier ministre, cette liste identifierait les fonctions types et, lorsqu’ils précisément identifiables, les postes pouvant comporter une sensibilité suffisante. L’arrêté identifierait les fonctions pour chaque ministère et l’ensemble des établissements publics de l’Etat concernés. Cet arrêté ne serait pas publié, comme c’est le cas pour l’arrêté équivalent du ministre des armées dans le dispositif du code de la défense. Cette dispense de publication répondrait aux exigences inhérentes à la protection des intérêts de la défense nationale et des intérêts fondamentaux de la Nation.
En second lieu, l’agent devrait, dans le cadre de ses fonctions, participer au développement de savoir-faire susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Cette notion de détournement reprend deux des quatre risques de la PPST, et ferait implicitement référence à la liste des spécialités les plus sensibles identifiées parmi les secteurs protégés, dans le cadre de la PPST (cf supra point 1.1.2.). La liste de ces spécialités sensibles figurerait en annexe d’un arrêté non publié du Premier ministre, auquel le projet ferait référence.
L’absence de publication des textes réglementaires définissant l’appréciation des fonctions actuelles ou passés rendrait nécessaire une information individuelle des agents concernés par l’obligation (cf infra).
L’identification des agents concernés par ce double critère pourrait être notamment réalisée, sur le plan opérationnel, par recours aux listes des agents travaillant dans les ZRR créées en raison des risques R3 (prolifération) et/ou R4 (terrorisme). Pour autant, le ministre pourrait également désigner des agents qui, bien que n’exerçant pas dans
une ZRR créée au titre des risques R3 et/ou R4, remplissent les deux conditions cumulatives précitées. Un tel régime aurait toutefois conduit à faire entrer dans son champ d’application un nombre important d’agents de l’Etat et de ses établissements, ce qui aurait pu constituer une charge excessive pour les services administratifs des ministères concernés et porter une atteinte excessive à la stratégie de développement et de promotion de la recherche française à l’étranger.
3.1.2. S’agissant du régime
Au regard des enjeux et des problématiques qui sont en cause, seule l’institution d’un contrôle préventif de l’administration, assorti de sanctions, à l’instar de ce que prévoit le texte du code de la défense, apparaît pertinente et a pu être envisagée (cf. item « nécessité de légiférer » supra).
Une option envisagée consistait à instituer un régime déclaratif auprès du seul ministre de la défense, s’inspirant du dispositif existant dans le code de la défense. Un tel dispositif présentait toutefois plusieurs inconvénients.
D’une part, il présentait une difficulté sur le plan technique, le ministère de la défense n’étant pas le mieux à même pour se prononcer sur la sensibilité des savoir-faire en cause lors d’un départ vers l’étranger dans des domaines qui pourraient relever en priorité d’autres ministères.
D’autre part, sur le plan opérationnel, un tel dispositif aurait confié au ministère de la défense une mission de contrôle sur des agents dont l’activité et la gestion de carrière relèvent en réalité d’autres ministères.
Également, sur le plan administratif, la répartition du dispositif entre les différents ministères concernés par les savoir-faire et domaines sensibles en cause apportera une plus grande efficacité dans la gestion des déclarations qu’un traitement centralisé par le seul ministère de la défense.
Par ailleurs, il a été envisagé d‘étendre le dispositif sans reprendre, pour les nouveaux agents concernés, le droit d’opposition ministériel. Dans cette hypothèse, seul le défaut de déclaration préalable au début de l’activité aurait constitué un délit. Le pouvoir d’opposition a finalement été maintenu dès lors qu’il a été démontré, dans le cadre de l’évaluation du dispositif existant, qu’il concourt de manière évidente au caractère dissuasif du dispositif en vigueur et participe donc de l’efficacité globale du dispositif.
3.2. OPTION RETENUE
Le dispositif retenu instaure un nouveau dispositif de lutte contre le débauchage pour les personnes disposant de savoir-faire ou de connaissances critiques pour le potentiel scientifique ou technique de la Nation, à des fins de lutte contre le terrorisme ou la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.
Cette nouvelle procédure s’appuie sur le dispositif PPST en ayant recours, pour la définition du champ d’application, aux ZRR créées en raison d’un risque de détournement à des fins de terrorisme ou de prolifération (risques R3 et R4). Dès lors, elle aura vocation à s’appliquer aussi bien aux entités publiques que privées qui abritent de telles ZRR. Il reviendra au ministre, en lien avec l’employeur, de déterminer les personnes concernées par l’obligation déclarative. Le projet définit les modalités de déclaration pour les agents concernés et articule ce nouveau régime avec les dispositifs existants de contrôle des cumuls d’activité et de cessation temporaire d’activité. Il prévoit enfin des sanctions administratives et pénales en cas de méconnaissance du dispositif.
3.2.1. Le champ d’application du dispositif
Le I de l’article définit le champ d’application du dispositif relatif aux personnes visées, qui est fondé sur deux conditions cumulatives : des compétences critiques et une activité exercée au sein de certaines ZRR. Le projet apporte des précisions sur ces deux critères.
a) S’agissant des compétences dont dispose la personne La mesure prévoit deux critères cumulatifs afin d’identifier les compétences critiques, point d’entrée du dispositif, dont dispose la personne susceptible d’être concernée par l’obligation déclarative.
En premier lieu, l’intéressé doit disposer d’une expérience significative. Cette notion, dont la définition sera précisée par décret en Conseil d’État, s’entend notamment comme l’exercice effectif de responsabilités scientifiques ou techniques dans des activités de recherche, de développement, d’essais ou d’expertise portant sur des technologies, systèmes ou procédés sensibles.
En second lieu, l’intéressé doit disposer d’un savoir-faire technique ou de connaissances présentant un niveau d’importance critique. Cette notion, dont la définition sera également précisée par décret en Conseil d’État, s’entend notamment comme les compétences spécialisées, méthodes, données, modèles ou informations non accessibles au public, détenues ou acquises par des scientifiques, dont la nature stratégique ou sensible justifie un encadrement particulier.
b) S’agissant de l’exercice par la personne d’une activité au sein d’une ZRR La mesure ne sera applicable qu’aux personnes qui exercent une activité professionnelle au sein d’une ZRR, lorsque celle-ci a été mise en place pour empêcher que des éléments essentiels du potentiel scientifique ou technique de la Nation soient détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.
Le champ de la mesure est donc limité géographiquement aux seuls locaux et terrains faisant l’objet d’un classement en zone à régime restrictif au titre des risques R3 (prolifération d’armes de destruction massive et leurs vecteurs) et R4 (terrorisme) de la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation.
En ce que les ZRR peuvent être abritées tant par des institutions publiques que par des entités privées, le dispositif sera applicable à la fois aux agents publics et aux personnels de droit privé.
Les deux critères étant cumulatifs, les fonctions exercées par les agents doivent intervenir dans le cadre de l’activité menée au sein de la ZRR.
3.2.2. Les modalités d’identification des personnes visées par l’obligation déclarative
a) L’identification des personnes visées nécessite une participation de l’employeur Sur le fondement des deux critères mentionnés supra, la mesure prévoit qu’il appartient au ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger d’identifier les personnes soumises à l’obligation déclarative.
Ce critère de charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger est issu des textes règlementaires définissant la mise en œuvre du dispositif de PPST : il s’agit du ministre qui évalue le besoin de protection au titre de la PPST (I de l’article R. 413-5-1 du code pénal), soit à l’aune des quatre risques, dont celui de détournement à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Il est donc le ministre le plus pertinent pour se prononcer, au regard des savoir-faire en cause, sur l’activité envisagée pour le compte d’une entité étrangère. En pratique, il s’agira du ministre qui dispose d’un lien de tutelle, d’une expertise sectorielle, ou d’un lien contractuel avec l’entreprise, l’organisme ou le laboratoire français concerné. Ce choix est cohérent dès lors qu’il appartient à ce même ministre d’émettre un avis sur toutes les demandes d’accès individuelles aux ZRR concernées par le dispositif.
Pour ce faire, il est prévu que le ministre conçoive cette identification en lien avec l’employeur. Dans les faits, il appartiendra donc à ce dernier, qui dispose d’une
connaissance fine de ses personnels au sein des ZRR, d’adresser au ministre des propositions d’agents susceptibles de répondre aux critères fixés par la loi. Ce mécanisme sera appuyé en pratique par la mise en place d’un dialogue préalable entre l’employeur et le ministère concerné.
Le ministre concerné ne sera pas tenu par la proposition de l’employeur et disposera de toute latitude afin de déterminer les personnes soumises au dispositif. En effet, au regard des intérêts en cause, cette mission incombe à la puissance publique, et en particulier aux ministres compétents au titre de la PPST. Elle ne saurait être mise à la charge de l’employeur.
Le défaut de transmission de la liste préliminaire par l’employeur au ministre compétent est puni de 45 000 € d’amende.
Les modalités de transmission des listes par l’employeur ainsi que la fréquence de celles-ci seront précisées par décret en Conseil d’Etat.
b) L’opposabilité du dispositif suppose l’information individuelle des personnes concernées
L’information individuelle des personnes concernées par l’obligation est rendue nécessaire par deux facteurs :
- D’une part, il n’est pas envisagé, pour des raisons tenant notamment à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, que soit rendue publique l’identité des personnes concernées par le dispositif ;
- D’autre part, les personnes exerçant une activité au sein d’une ZRR ne sont pas nécessairement informées que celle-ci a été mise en place, en tout ou partie, pour empêcher que des éléments essentiels du potentiel scientifique ou technique de la Nation soient détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.
Les personnes concernées seront donc individuellement informées du fait qu’elles entrent dans le champ de l’obligation de déclaration. Cette information sera délivrée, pour les personnes en activité au sein d’une de ces ZRR, dès le début de l’exercice des compétences critiques ou, pour ceux les exerçant déjà à la date d’entrée en vigueur de la loi, en cours d’affectation. Cette information sera également rappelée à la cessation des fonctions, aussi bien temporaire que définitive.
L’information sera assurée par le ministère compétent pour instruire la déclaration, par le biais de l’établissement, de l’entreprise ou de l’organisme dans lequel la personne concernée exerce l’activité justifiant de l’application du dispositif. Une information devra également être assurée pour les agents concernés qui, lors de
l’entrée en vigueur du dispositif, auront cessé leur activité depuis moins de cinq ans.
Ayant quitté leur établissement, l’information pourra alors être assurée par les services ministériels.
c) S’agissant des personnes explicitement exclues du dispositif Le dispositif exclut, en son I et de manière explicite, des personnes de l’obligation nouvellement créée dans deux hypothèses.
Premièrement, compte tenu de la proximité des critères prévus dans le dispositif projeté et dans les dispositions du code de la défense relatives aux agents militaires et civils de l’Etat et de ses établissements publics (art L. 4122-11 s. du code de la défense), il est possible que ces agents entrent simultanément dans les deux dispositifs pour une même activité envisagée. Le cas échéant, le projet prévoit que les agents seront soumis au régime du code de la défense, législation spéciale et propre au ministère des armées.
Deuxièmement, les personnes ayant accédé aux ZRR visées dans le cadre d’un contrat doctoral, postdoctoral ou d’attaché temporaire d’enseignement et de recherche (ATER) ne pas soumis à cette obligation. Ces exclusions spécifiques sont justifiées à double titre :
- Sur le plan de la proportionnalité, l’inclusion de ces personnes dans le dispositif ne présente pas une nécessité suffisante. En effet, il s’avère que les tentatives de débauchages que vise le présent projet concernent en priorité des chercheurs expérimentés, en milieu ou fin de carrière, afin de capitaliser sur leur expérience et leur réseau. Si les doctorants ont pu, dans le cadre de leurs recherches, avoir accès à des savoirs sensibles, ils constituent certes des cibles mais dont le débauchage fait peser un risque moins direct et important sur les intérêts fondamentaux de la Nation ;
- Sur le plan de l’opportunité, l’inclusion des jeunes chercheurs dans le dispositif pourrait affecter négativement l’attractivité de la recherche française et l’acceptabilité du dispositif. Il s’avère donc indispensable de la préserver.
3.2.3. Le champ d’application matériel du dispositif est fondé sur une activité lucrative projetée au profit d’un acteur étranger dans des domaines déterminés
Le dispositif soumet les agents concernés à une obligation déclarative lorsqu’ils envisagent d’exercer une activité qui répond à trois critères : lucrative, dans certains domaines définis, au bénéfice d’une entité étrangère.
a) S’agissant du caractère lucratif de l’activité projetée La mesure projetée retient comme premier critère relatif à l’activité projetée son caractère lucratif, notion inspirée de l’article L. 123-1 du code général de la fonction publique.
Cette notion doit être entendue de manière large et objective, elle comprend ainsi toute activité exercée en vue de l’obtention d’un avantage économique, qu’elle donne lieu à une rémunération directe ou indirecte, en numéraire ou en nature, indépendamment de son caractère principal ou accessoire, habituel ou occasionnel, du montant des revenus perçus, ainsi que du statut juridique ou du cadre dans lequel elle est exercée.
b) S’agissant du domaine de l’activité projetée
Le phénomène de débauchage visant le potentiel scientifique et technique de la Nation survient généralement par l’intermédiaire d’organismes ou de laboratoires de recherche étrangers publics ou rattachés à des entreprises privées. Si les résultats de ces recherches peuvent trouver une application militaire, les activités menées au sein des structures d’accueil ne relèvent pas en tant que telles, du domaine de la défense ou de la sécurité. Si le dispositif du code de la défense vise un champ d’activité au profit d’une entité étrangère réduit aux seuls secteurs de la défense ou de la sécurité, la création d’un tel dispositif, applicable à des personnes menant notamment des activités de recherche, supposait donc de viser un champ d’activités plus large.
Le projet retient ainsi une liste plus large en s’appuyant sur les secteurs de la défense et de la sécurité les secteurs scientifiques et techniques protégés qui sont listés en annexe de l’arrêté du 3 juillet 2012 du Premier ministre relatif à la protection de la PPST.
c) S’agissant du bénéficiaire de l’activité projetée
Le phénomène de débauchage visant le potentiel scientifique et technique de la Nation survient généralement par l’intermédiaire d’organismes ou de laboratoires de recherche étrangers publics ou rattachés à des entreprises privées. Si les résultats de ces recherches peuvent trouver une application militaire, les activités menées au sein des structures d’accueil ne relèvent pas en tant que telles, du domaine de la défense ou de la sécurité. La création de ce nouveau dispositif supposait donc de viser un champ d’activités plus large que les seuls secteurs de la défense ou de la sécurité, tel que le prévoit le dispositif du code de la défense.
Le projet retient une liste plus large en s’appuyant sur les secteurs de la défense et de la sécurité les secteurs scientifiques et techniques protégés qui sont listés en annexe
de l’arrêté du 3 juillet 2012 du Premier ministre relatif à la protection de la PPST. Le champ d’application des activités envisagées par les agents concernés par le dispositif est néanmoins limité à plusieurs titres :
- le projet exclut de son champ d’application les agents dont la mission envisagée est effectuée dans le cadre d’un détachement auprès de certaines organisations internationales auxquelles la France est partie et dont la liste sera déterminée par décret en Conseil d’État. Cette exclusion se justifie notamment au regard du risque faible de captation de savoir-faire ou connaissances sensibles et de la nécessité de ne pas entraver les projets de coopérations menés dans ces enceintes ;
- l’obligation déclarative exclut les activités au bénéfice direct d’États membres de l’UE, de l’Association européenne de libre-échange (AELE) ainsi que de leurs collectivités territoriales. L’exclusion concerne également les entreprises ou organisations ayant leur siège au sein de l’Union européenne ou de l’AELE et qui ne sont pas sous le contrôle d’une personne physique ou morale étrangère à l’un de ces Etats. Le monde de la recherche est très actif à l’échelle européenne et largement développé à l’aide de financements de l’UE incitant les Etats membres à coopérer entre eux. Les coopérations et activités professionnelles sont nombreuses et concourent à la dynamique de notre recherche, sans pour autant constituer une menace pour nos intérêts, plutôt visés par des tentatives d’Etats extérieures à ces organisations. Afin de limiter les risques de contournement, le projet prévoit donc, s’agissant des entreprises et organisations, deux conditions cumulatives (localisation du siège et du contrôle). Sont donc maintenues les obligations déclaratives lorsque l’établissement a son siège en UE ou dans l’AELE et lorsque celui-ci est sous le contrôle d’une personne physique ou morale étrangère à leurs Etats membres.
En effet, le dispositif permettrait autrement à une entité souhaitant débaucher une personne de la recruter dans une société basée dans un Etat membre de l’UE ou de l’AELE qui servirait d’intermédiaire. Inversement, l’obligation reste également applicable lorsque le siège de l’établissement est situé en dehors de l’UE ou de l’AELE, quand bien même les personnes qui le contrôlent ne seraient pas étrangères à ces zones.
- La notion de personne physique ou morale étrangère à un Etat membre de l’Union européenne ou de l’AELE pourra être précisée par décret en Conseil d’Etat. Elle pourra s’inspirer du double critère existant en matière de contrôle des investissements étrangers en France pour exclure certaines opérations (dernier alinéa de l’article R. 151-2 du code monétaire et financier) : nationalité et localisation du domicile pour les personnes physiques, entité relevant du droit d’un Etat membre de l’UE ou de l’AELE et dont le siège se situe dans cet
Etat pour les personnes morales.
3.2.4. Le dispositif retenu inclut un pouvoir d’opposition au ministre et/ou à l’autorité hiérarchique
a) Le dispositif adopte un régime différencié propre à trois hypothèses ➢ Dans le cas où une personne (agent public ou personnel de droit privé) concernée souhaite mettre ou a mis définitivement fin à son activité professionnelle
L’objectif du dispositif est de soumettre à une obligation de déclaration les personnes qui, entrant dans le champ d’application personnel de la mesure, envisagent de mettre fin à leurs fonctions ou y ont déjà mis fin de manière définitive et qui souhaitent exercer une activité auprès d’un Etat, d’une collectivité territoriale, d’une entreprise ou d’une organisation étrangère (à l’exception de celles expressément exclues comme décrit supra). Il couvrira à la fois les agents publics et les personnels de droit privé.
Dans cette hypothèse, l’obligation de déclaration doit être réalisée auprès du ministre ayant la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger. Elle perdure durant les cinq années suivant la cessation des fonctions. Outre les activités à titre accessoire au sens de l’article L. 123-7 du code général de la fonction publique, sont notamment concernées par cette hypothèse les activités entrant dans le champ de l’article L. 123-8 du même code (demande de passage à temps partiel pour « créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative ») ou des articles L. 531-1 à L. 531-17 du code de la recherche, relatives à la participation des personnels de la recherche à la création d’entreprises et aux activités des entreprises existantes, qui sont aussi soumises à autorisation. Le projet fait donc référence aux activités exercées à titre accessoire ou soumise à autorisation de l’autorité hiérarchique afin de ne pas se limiter aux activités accessoires au sens de l’article L. 123-7 du code général de la fonction publique précité.
Cette durée est considérée comme suffisante à la protection des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique de la Nation, notamment au regard du caractère rapidement obsolète des compétences critiques de niche susceptibles d’être détournées.
➢ Dans le cas où un agent public concerné souhaite cesser temporairement son activité professionnelle ou exercer une activité au profit d’une entité étrangère à titre accessoire
Les agents publics sont déjà soumis à des dispositifs d’autorisation ou de déclaration lorsqu’ils envisagent de réaliser une activité accessoire ou de cesser temporairement leurs fonctions. Outre les activités à titre accessoire au sens de l’article L. 123-7 du code général de la fonction publique, sont notamment concernées par cette hypothèse les activités entrant dans le champ de l’article L. 123-8 du même code (demande de passage à temps partiel pour « créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative ») ou des articles L. 531-1 à L. 531-17 du code de la recherche, relatives à la participation des personnels de la recherche à la création d’entreprises et aux activités des entreprises existantes, qui sont aussi soumises à autorisation. Le projet fait donc référence aux activités exercées à titre accessoire ou soumise à autorisation de l’autorité hiérarchique afin de ne pas se limiter aux activités accessoires au sens de l’article L. 123-7 du code général de la fonction publique précité.
Afin d’éviter de créer une nouvelle procédure pour ces agents publics, qui viendrait s’ajouter à celles déjà existantes au titre du droit de la fonction publique, le dispositif retenu propose une articulation entre ce nouveau régime de prévention des débauchages et les procédures préexistantes.
Ce faisant, cela évite de créer un nouveau dispositif ad hoc à la charge des agents publics concernés par le dispositif qui n’ont juste qu’à effectuer une demande de cumul d’activité ou de cessation temporaire des fonctions, auxquels ils sont de toute manière astreints afin d’exercer l’activité projetée.
Dans ces hypothèses, l’agent public suivra la procédure applicable en cas de cumul d’activité ou de cessation temporaire d’activité et saisira son autorité hiérarchique.
Celle-ci se prononcera alors sur la demande en tenant compte des risques de détournement de savoir-faire ou de connaissances sensibles. Pour cela, l’autorité hiérarchique est tenue de demander l’avis du ministre ayant la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger avant de prendre sa décision d’autorisation ou d’opposition. En raison des intérêts en cause, l’avis ministériel sur ce point sera un avis conforme. A l’issue de cette instruction, l’autorité hiérarchique disposera ainsi d’un nouveau motif de refus des demandes de cumul d’activité ou de cessation temporaire d’activité.
En ce qui concerne la demande de cessation temporaire des fonctions (disponibilité ;
mise à disposition ; congé non rémunéré), afin d’éviter toute stratégie de contournement, l’agent public doit, durant la période de cessation temporaire
d’activité, solliciter une nouvelle autorisation s’il souhaite exercer une activité visée par le dispositif.
b) Le dispositif prévoit une faculté d’opposition proportionnée aux intérêts en cause
La mesure prévoit que l’opposition formulée par le ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger ou l’autorité hiérarchique est fondée sur deux critères cumulatifs :
- D’une part, un risque sérieux d’une divulgation par l’intéressé de savoir-faire ou connaissances dont il dispose dans le cadre de son activité et qui seraient susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Ce critère est inspiré et adapté de l’article L. 4122-11 du code de la défense ;
- D’autre part, le fait que cette divulgation soit de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Ce critère ne nécessite pas la caractérisation d’une infraction d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, mais vise à prévenir leur commission.
c) Le dispositif prévoit des sanctions en cas de défaut de non-respect des obligations déclaratives ou de la décision d’opposition Le projet prévoit des sanctions pénales identiques (trois ans d’emprisonnement, 45 000 euros d’amende) en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration ou de l’opposition formulée par le ministre ou par l’autorité hiérarchique.
A ces sanctions pénales s’ajoutent, pour l’obligation de déclaration en cas de cessation définitive des fonctions, des sanctions administratives tenant à l’infliction de retenus sur pension, dans la limite de 25 % de son montant, pour la durée d’exercice de l’activité illicite dans la limite de cinq ans, ainsi que le retrait des décorations perçues par l’intéressé.
Les obligations de déclaration propre aux agents publics tenant au cumul d’activité ou à la cessation temporaire des fonctions ne sont pas soumises à ces sanctions administratives dans la mesure où, d’une part, les intéressés peuvent faire l’objet de l’engagement de poursuites disciplinaires et, d’autre part, pour l’absence de respect de la déclaration de cumul d’activité ou d’opposition à celle-ci, il peut déjà être demandé à l’intéressé le remboursement des sommes irrégulièrement perçues (L. 123-9 du CGFP).
En revanche, la sanction pénale est applicable en cas de méconnaissance des obligations de déclaration au titre du cumul d’activité ou de la cessation temporaire
d’activité, ou de méconnaissance de la décision de refus opposée par l’autorité hiérarchique en raison du nouveau motif de refus créé par le dispositif.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le projet crée un dispositif complémentaire et indépendant du dispositif prévu par le code de la défense, ce qui justifie la mesure de coordination (cf supra).
L’article prévoit, d’une part, le régime envisagé, d’autre part, les exclusions de celui-ci et enfin les sanctions pénales encourues.
Le III de l’article fait référence aux enquêtes administratives réalisées dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure. Ce dernier énumère les motifs pouvant justifier la réalisation de telles enquêtes. Ces motifs ne correspondent pas exactement au périmètre de la mesure, principalement pour les agents exerçant leurs fonctions dans le cadre d’un contrat de droit privé. Afin de s’assurer de l’existence d’une base légale pour les enquêtes, le projet prévoit la possibilité de conduire des enquêtes administratives dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 CSI.
Le dispositif mobilise les secteurs scientifiques et techniques protégés au titre de la PPST, qui est elle-même intégrée aux intérêts fondamentaux de la Nation. De plus, le dispositif prévoit un pouvoir d’opposition ministériel lorsque l’exercice de l’activité est susceptible d’entrainer une captation de savoir-faire sensible au titre de la PPST et de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Il constitue dès lors un dispositif de protection de ces intérêts fondamentaux, qui sont de nature à justifier une conciliation avec d’autres principes à valeur constitutionnelle, dont fait partie le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs. De plus, la délimitation des catégories d’agents concernés par l’obligation contribue à la proportionnalité du dispositif. Il rappelle enfin que cette opposition n’intervient qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, sur sa demande, des observations orales.
Le dispositif s’articule avec les dispositions applicables aux agents publics pour la cessation temporaire de fonctions et pour le cumul d’activités, prévus par le code général de la fonction publique. En effet, pour le cas des agents publics soumis au dispositif projeté, ce dernier prévoit un nouveau motif de refus par l’autorité
hiérarchique de la demande qui lui est adressée, après avis conforme du ministre concerné.
En outre, le dispositif satisfait les exigences procédurales liées aux sanctions administratives et pénales. Il ne méconnait pas le principe non bis in idem, les sanctions administratives et pénales étant de nature différente. Il prévoit que les sanctions administratives sont susceptibles d’être prises après que l’intéressé a été informé de son droit de se taire.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen S’agissant de l’articulation du dispositif avec le droit européen, il peut être relevé qu’en seraient exclus les agents souhaitant exercer une activité au bénéfice, direct ou indirect, d’un Etat membre de l’Union européenne, d’une collectivité territoriale de l’Union européenne ou d’une entreprise ou d’une organisation sous contrôle au sein de l’Union européenne, afin de préserver l’exercice par les intéressés des principes de libre circulation des travailleurs et de liberté d’établissement.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La mesure est susceptible d’avoir un impact sur les entreprises disposant de locaux abritant des ZRR, dès lors qu’elle pourrait nuire à leur attractivité.
Également, elle vient les soumettre à une obligation déclarative tenant au recensement de leurs personnels entrant dans le champ d’application personnel du dispositif dont la méconnaissance est sanctionnée pénalement. Elle constitue dès lors une contrainte supplémentaire pour les entreprises.
Elle peut, par ailleurs, avoir un impact sur les entreprises ayant leur siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger, qui font partie des bénéficiaires des activités projetés par les agents. Cet impact sera en tout état de cause limité, compte tenu du faible nombre de personnes concernées par le contrôle institué par la mesure, et des modalités de ce contrôle qui porte, sur les personnes en amont du début de l’activité projetée.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
La mesure n’a pas pour objet de limiter l’accès aux professions réglementées en tant que telle. Compte tenu des critères retenus pour inclure certaines catégories d’activités projetées dans le dispositif, il est néanmoins possible que l’accès à certaines activités réglementées suppose au préalable la réalisation de la déclaration prévue par la mesure.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Le contrôle des déclarations sera assuré par les agents en charge de la mise en œuvre de la PPST (accès aux ZRR et analyse des projets de coopération), déjà en place dans chacun des ministères qui pourront être concernés par la procédure (Ministère de la Recherche, ministère de la Santé, de l’Agriculture, de l’Ecologie, de l’Economie et des Armées). Les dialogues entre les établissements, les entreprises et les ministères pour identifier les personnels concernés par le dispositif, ainsi que le traitement des demandes, seront susceptibles de nécessiter des moyens humains supplémentaires au sein des services des ministères et établissements publics de recherche les plus concernés par ce dispositif.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Le périmètre des emplois soumis au nouveau régime de déclaration préalable sera précisé par voie réglementaire. Les principaux emplois qui seront concernés par ce nouveau régime de déclaration préalable sont les personnels exerçant des activités de recherche dans les domaines dont les savoir-faire sont susceptibles d’être détournés à des fins de prolifération ou de terrorisme.
La mesure est susceptible d’avoir un impact sur les unités de recherche publiques disposant de locaux abritant des ZRR, dès lors qu’elle pourrait nuire à leur attractivité.
Également, elle vient soumettre les établissements publics à une obligation déclarative tenant au recensement de leurs agents entrant dans le champ d’application personnel du dispositif dont la méconnaissance est sanctionnée pénalement. Elle constitue dès lors une contrainte supplémentaire pour les établissements.
Au regard de la nature des nouvelles dispositions, ces demandes nécessiteront une charge de travail supplémentaire pour les services administratifs ministériels concernés, étant rappelé que le régime déclaratif (et non d’autorisation préalable) leur permettra de se concentrer sur les situations soulevant des difficultés avérées. Ces missions seront assurées, au sein de chaque ministère, par les services du haut-fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS), avec l’appui et le concours des établissements et services abritant des activités relevant des secteurs scientifiques et technique protégées et impliquant des agents concernés par le dispositif. A cette fin, des enquêtes administratives pourront être réalisées dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure. En ce sens, ces enquêtes seront réalisées par les services de renseignement en charge du suivi des établissements d’enseignement supérieur et de recherche ou des entités privées concernés, dont la répartition est fixée par la PPST.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité
énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Le projet a fait l’objet d’une concertation interministérielle associant les ministères chargés de la mise en œuvre du dispositif de la PPST229, le ministère de la justice, la CNRLT et la DGAFP. En outre, des démarches ont été engagées auprès de la HATVP sur la coordination du dispositif avec les dispositions du CGFP en matière de contrôle déontologique.
Le projet requiert la consultation du Conseil commun de la fonction publique dès lors qu’il est relatif à la situation des agents de l’Etat et est susceptible de concerner des agents de la fonction publique hospitalière et territoriale (1° de l’article R. 242-13 du CGFP) qui a rendu un avis défavorable le 11 mars 2026.
Conformément à l’article L. 123-1 du code de la recherche, « le rôle consultatif du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche est fixé par les dispositions de l’article L. 232-1 du code de l’éducation ». L’article L. 232-1 du code de l’éducation prévoit que le CNESER « est obligatoirement consulté sur : 1° La stratégie nationale de l’enseignement supérieur et la stratégie nationale de recherche ; (…) 4° Les projets de réformes relatives à l’emploi scientifique. (…) ». L’article D. 232-1 du même code dispose que le CNESER « donne son avis sur les questions relatives aux missions confiées aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, dans les cas prévus par le code de l’éducation, et aux établissements publics de recherche, relevant des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code de la recherche, dans les cas prévus par le code de la recherche. / Il est notamment consulté sur : / 1° Les stratégies nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche et les rapports biennaux au Parlement ; / (…) 5° Les projets de réformes concernant l’organisation de la recherche ; / 6° Les projets de réformes relatives à l’emploi scientifique ; (…) »
230
.
La notion d’emploi scientifique ne répond pas à une définition précise. Héritée des compétences de l’ancien Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT) absorbé en 2013 par le CNESER, l’expression « emploi scientifique » est reprise au titre III du livre VI du code de la recherche relatif aux personnels de la recherche, et couvre les personnels contractuels, les chercheurs et enseignants associés, les personnes bénéficiant d’un congé d’enseignement ou de recherche et les doctorants et chercheurs étrangers accueillis dans le cadre d’un séjour de recherche (L. 431-1 à L.
434-1 du code de la recherche). Par ailleurs, dans un rapport de 2023 portant sur 229 Il s’agit des ministères chargés de la recherche, de l’économie, de la défense, de la transition énergétique, de la santé et de l’agriculture.
230 La jurisprudence en matière de consultation du CNESER est peu abondante. Le Conseil d’Etat a pu juger qu’elle ne s’imposait pas notamment pour les décrets modifiés les commissions administratives paritaires des établissements (CE, 9 février 2001, n° 207809). Pour les personnels, il a été jugé que le CNESER n’avait pas à être consulté pour le décret fixant le statut particulier des corps d’EC (CE, 2 mars 1988, n° 61225), ou encore pour un décret relatif aux indemnités pour enseignements complémentaires (CE, 17 mai 2002, n° 231017 231018).
« l’état de l’emploi scientifique en France » indique qu’il « rassemble et synthétise les données statistiques permettant d’éclairer l’activité des personnels qui relèvent de l’emploi scientifique, conformément à l’article L. 411-2 du code de la recherche, qu’ils travaillent dans les organismes, les établissements d’enseignement supérieur et de la recherche ou en entreprise » (avant-propos p. 3).
En l’espèce la saisine du CNESER est nécessaire au titre des « réformes relatives à l’emploi scientifique ». En effet, la mesure envisagée va nécessairement avoir une influence sur les personnels de la recherche qui y seront soumis. Le CNESER a rendu un avis défavorable le 10 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le nouveau dispositif s’appliquera à compter du 1er janvier 2027.
Les personnes ayant déjà commencé, à cette date, l’exercice d’une activité qui aurait justifié une déclaration ne seront pas soumis à l’obligation déclarative de manière rétroactive.
En revanche, toute personne qui, postérieurement à cette même date, a le projet d’exercer un tel emploi, devra préalablement le déclarer au ministre compétent, s’il a exercé au cours des cinq années précédentes une activité professionnelle dans une ZRR visée par le dispositif et qu’il dispose de compétences critiques. Cette obligation lui sera opposable sous réserve d’avoir été individuellement informé qu’il entre dans le champ d’application de l’obligation déclarative.
5.2.2. Application dans l’espace
Le dispositif est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, en tant qu’elles concernent notamment le domaine de la défense et le statut des fonctionnaires de l’Etat, les dispositions sont applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution.
5.2.3. Textes d’application
La mise en œuvre du dispositif requiert plusieurs textes d’application :
- Un décret en Conseil d’Etat afin de préciser le régime déclaratif : précisions sur le champ des personnes visées par le dispositif, mesures de coordination avec les dispositifs visant spécifiquement les agents publics, modalités d’information des personnes visées, délai dans lequel la personne doit en amont du début de
l’activité effectuer la déclaration, formes de cette déclaration et modalités de réception de cette déclaration et d’enquête administrative par l’administration (accusé de réception, demandes complémentaires) ;
- Un arrêté du Premier ministre établissant la liste des secteurs scientifique et techniques protégés. Cet arrêté existe d’ores et déjà dans le cadre de la PPST (cf supra).
En outre, afin de permettre la réalisation d’enquêtes administratives dans le cadre de l’instruction des déclarations, il apparaît nécessaire de modifier l’article R. 114-2 du code de la sécurité intérieure afin d’y insérer une mention du dispositif.
Article 20 – Renforcement du contrôle des projets de coopération internationale pour les établissements d’enseignement supérieur 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
D’une part, aux termes , le 2nd alinéa de l’article L. 123-7 du code de l’éducation231 prévoit que « Dans le cadre défini par les pouvoirs publics, les établissements qui participent à ce service public passent des accords avec des institutions étrangères ou internationales, notamment avec les institutions d'enseignement supérieur des différents Etats et nouent des liens particuliers avec celles des Etats membres de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen et avec les établissements étrangers qui assurent leurs enseignements partiellement ou entièrement en langue française. Ces accords visent à la délivrance de diplômes nationaux ou d'établissement, conjointement ou non avec des établissements d'enseignement supérieur à l'étranger ». Il est ici question du service public de l’enseignement supérieur (cf. le 1er alinéa du même article).
D’autre part, l’article L. 123-7-1 du même code prévoit que « les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel [EPSCP] contractent librement avec les institutions étrangères ou internationales, universitaires ou nom ». Ce même article crée également une obligation de transmission préalable aux ministères chargés des Affaires étrangères et de l’Enseignement supérieur de l’ensemble des projets de coopération internationale, avec une possibilité d’opposition, totale ou partielle, de la part du ministre chargé de l’Enseignement supérieur dans un délai d’un mois.
L’article D. 123-19 du même code prévoit que « Tout établissement ayant l'intention de contracter avec une institution étrangère ou internationale, universitaire ou non, communique le projet d'accord au ministre chargé de l'enseignement supérieur, à ses autorités de tutelle et au ministre des affaires étrangères. / Le projet d'accord fait l'objet d'un examen conjoint du ministre chargé de l'enseignement supérieur, des autorités de tutelle et du ministre des affaires étrangères. / Le délai d'un mois mentionné au troisième alinéa de l'article L. 123-7-1 est applicable aux projets d'accords des établissements 231 Ces dispositions du 2nd alinéa de l’article L. 123-7 reprennent celles du 2e alinéa de l’article 8 alinéa 2 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur sur le fondement desquelles avait été pris le décret n° 85-1124 du 21 octobre 1985 relatif à la coopération internationale des établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministère de l’éducation nationale qui prévoyait, pour les établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministre de l’éducation nationale, une obligation de transmission des projets d’accords de coopération internationale avec possibilité d’opposition du ministre (article 5).
publics mentionnés à l'article D. 123-15 autres que les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. /En cas de renouvellement de cet accord, il est à nouveau soumis à la procédure de communication ». Les établissements mentionnés à l’article D. 123-15 sont les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) et les autres établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'Enseignement supérieur.
À l’expiration des accords conclus, les EPSCP mènent une évaluation qui est communiquée aux ministres intéressés.
A ce jour, l’examen des projets d’accords est réalisé par la direction des affaires européennes et internationales du ministère de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace (MESRE) qui transfère ensuite ces accords au ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), pour un flux de 1 400 dossiers en 2024. Ces accords sont examinés au regard des intérêts scientifiques, stratégiques et diplomatiques de la France.
La présente disposition vise à renforcer le contrôle exercé par les ministres sur les projets d’accords.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le principe de liberté contractuelle est garanti par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Toutefois, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, « les établissements publics ne jouissent de la liberté contractuelle que dans les conditions définies par la loi » (CC, 23 janvier 2014, n° 2013-687 DC, cons. 54).
Il en découle que :
- d’une part, la fixation des conditions de la liberté contractuelle des établissements publics relève du domaine de la loi ;
- d’autre part, que le législateur peut fixer celles-ci sans devoir justifier d’exigences constitutionnelles ou de l’existence d’un intérêt général (conditions énoncées, entre autres, dans CC, 13 juin 2013, n° 2013-672 DC, cons.
6).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Les dispositions des articles 165 et 166 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) organisent la répartition des compétences en matière d’éducation, de formation professionnelle et de coopération internationale en la matière. A ce titre, l’Union contribue à la promotion de la coopération entre États-
membres et avec les pays tiers. Toutefois, la responsabilité de l’organisation des systèmes éducatifs demeure strictement nationale.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Aucune procédure centralisée n’a été identifiée à ce stade dans le parangonnage effectué pour les Etats membres de l’Union européenne où les établissements d’enseignement supérieur.
En Australie, le Foreign Arrangements Scheme impose depuis 2020 une notification et un examen des accords conclus par des gouvernements d’États ou d’universités publiques avec des entités étrangères, avec la possibilité pour le gouvernement fédéral d’annuler certains accords, notamment lorsqu’ils sont jugés contraires à la politique étrangère ou à la sécurité nationale.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Si les articles L. 123-7-1 et D. 123-19 du code de l’éducation (précités) permettent l’exercice par les ministres intéressés d’un contrôle a priori sur les accords conclus par les établissements publics d’enseignement supérieur, ce contrôle présente une lacune dans sa mise en œuvre. En effet, pour les établissements concernés par cette obligation déclarative, la transmission de l’établissement aux ministères n’intervient pas toujours suffisamment en amont de la conclusion de l’accord alors que le temps nécessaire à l’instruction des dossiers ne permet déjà pas systématiquement de respecter le délai d’un mois prévu pour émettre un avis. Un respect systématique de ce délai pourrait porter atteinte à la qualité de l’examen interministériel et concerté des projets. A cet égard, le délai moyen d’examen des projets soumis au MESRE est actuellement supérieur à trente jours.
Par ailleurs, le contrôle de certains accords de coopération conclus par les établissements d’enseignement supérieur ou de recherche est central pour la protection du potentiel scientifique et technique (PPST232) de la nation. L’objectif de cette politique publique est de préserver les échanges et coopérations scientifiques, 232 Le potentiel scientifique et technique de la Nation est constitué de l’ensemble des biens matériels et immatériels propres à l’activité scientifique fondamentale et appliquée et au développement technologique. Ce potentiel constitue l’un des éléments des intérêts fondamentaux de la nation définis par l’article 410-1 du code pénal.
nécessaires à la recherche scientifique et au progrès technologique, tout en protégeant les intérêts fondamentaux de la nation. Elle vise ainsi à empêcher que les personnes qui pourraient accéder à certaines unités de recherche et/ou développement publiques ou privées sur le territoire national, ou qui se trouvent en contact avec le personnel qui y travaille, acquièrent de manière indue des savoirs ou savoir-faire qui pourraient être utilisés à des fins malveillantes ou défavorables aux intérêts de la France. Le dispositif de PPST est déployé au sein de secteurs scientifiques et techniques identifiés comme protégés. Il se manifeste notamment par l’identification d’unités de recherche dites « protégées » et par la création de zones à régime restrictif (ZRR) au sein des unités de recherche protégées les plus sensibles, définies à l’article R. 413-5-1 du code pénal. Ces zones constituent des lieux et espaces clos à l’intérieur desquels des mesures de protection sont instaurées en raison des risques élevés de détournement ou de captation des informations, données, technologies et matériels qui s’y trouvent.
Selon l’article 6, II, de l’arrêté du 3 juillet 2012 modifié relatif à la PPST, l’instruction des projets d’accord par le MESRE doit nécessairement intégrer un avis de sécurité rendu au titre de la règlementation relative à la PPST dès lors que ledit accord concerne une unité de recherche protégée233. Ainsi 572 projets d’accords d’EPSCP présentant une sensibilité particulière ont-ils été examinés par le MESRE entre novembre 2024 et novembre 2025. Dans ce cadre, le ministère dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception du projet pour rendre un avis consolidé à l’établissement. À l’expiration de ce délai, son avis est réputé favorable. Il existe ainsi une incohérence entre les délais prévus par la règlementation relative à la PPST et par le code de l’éducation, alors même que l’objet de l’examen peut être identique.
Or, le risque de captation indue ou de détournement à des fins malveillantes de savoirs ou savoir-faire sensibles au regard des intérêts fondamentaux de la nation à travers des coopérations de recherche menées avec des entités étrangères s’est sensiblement accru ces dernières années. En effet, le nombre d'opérations de la part de puissances étrangères en la matière se sont diversifiées et intensifiées, en particulier dans le monde de la recherche et de l'innovation. On note par exemple que des entités étrangères sollicitent régulièrement des acteurs français innovants dans l'objectif d'établir des partenariats visant à s'approprier indûment leurs savoirs, savoir-faire ou technologies de pointe. Des conditions préjudiciables à la structure française peuvent ainsi être imposées par la partie étrangère, qui peut chercher à établir une relation visant à mettre son partenaire français en situation de dépendance financière ou technologique. En outre, les propositions de coopération émanant d'acteurs étrangers 233 Dès lors que ladite unité est protégée par ZRR, les dispositions du 5° du R. 413-5-2 du code pénal punissent par ailleurs de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait de « s'abstenir d'informer le ministre chargé de l'enseignement supérieur, les autorités de tutelle de l'établissement et le ministre chargé des affaires étrangères, d'un projet d'accord avec une institution étrangère ou internationale ».
peuvent servir de prétexte pour obtenir des informations sensibles sur la structure française ciblée.
Le délai d’un mois prévu à l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation s’avère donc trop court pour permettre une instruction complète de l’ensemble des dossiers, d’autant que le silence du ministre chargé de l’Enseignement supérieur vaut accord et permet à l’établissement de conclure librement son projet de coopération. En effet, en pratique, l’obligation de transmission des accords au MESRE par les établissements n’est qu’en partie respectée et il apparaît impossible d’assurer une instruction complète des projets dans le délai prévu par la loi tout en permettant un examen au titre de la PPST.
À ce titre, la mission d’information du Sénat sur les influences étatiques extra-européennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences a recommandé l’allongement de ce délai à trois mois234. Cette recommandation a été reprise par le rapport de la commission d’enquête sur les politiques publiques face aux opérations d’ingérences étrangères (rapport dit « De Legge / Temal », 2024, recommandation 38).
Dans ce contexte, la Revue nationale stratégique parue en juillet 2025 souligne également la nécessité du renforcement du contrôle des coopérations internationales scientifiques et techniques (paragraphe 492).
Force est de constater que le dispositif en place ne permet pas aux services de l’État, en l’état actuel du droit, de réaliser un examen préalable pleinement efficace des projets d’accords internationaux conclus par les EPSCP. La présente mesure apporte une réponse à cet enjeu qui met en cause la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation en allongeant la durée du contrôle.
Si l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation prévoit une obligation de transmission préalable par les EPSCP de ces projets d’accords aux ministres chargés des Affaires étrangères et de l’Enseignement supérieur, lesquels disposent d’une possibilité d’opposition dans un délai d’un mois, il apparaît indispensable de légiférer pour modifier ce délai et le porter à deux mois.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Les présentes dispositions visent à concilier deux objectifs : (i) renforcer le contrôle des projets de coopération internationale en matière de recherche publique par le Gouvernement dans un objectif de protection des intérêts fondamentaux de la 234 Recommandation 21 du rapport « Mieux protéger notre patrimoine scientifique et nos libertés académiques » du Sénat (rapport dit « Gattolin »), 2021.
nation, (ii) tout en protégeant la coopération internationale qui reste tant une nécessité qu’une raison d’être de la recherche scientifique (i) Il apparaît nécessaire au Gouvernement de renforcer le contrôle des projets de coopération internationale en matière de recherche publique, ainsi que le prévoit la Revue nationale stratégique (paragraphes 446, 467, 468 et 492).
(ii) Si certains de ces accords peuvent représenter une réelle menace pour les intérêts fondamentaux de la nation, la coopération internationale reste tant une nécessité qu’une raison d’être de la recherche scientifique. Elle demeure essentielle à son développement et ne saurait être remise globalement en cause sans porter atteinte à l’excellence académique française et à l’attractivité des établissements.
Ce renforcement implique un rallongement du délai d’instruction interministériel des projets de coopération internationale des établissements d’enseignement supérieur, visés par le code de l’éducation.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Au regard du cadre constitutionnel, de l’état actuel du droit et des enjeux de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation, seule une modification de la loi a pu être envisagée.
(i) Il a été envisagé d’étendre le dispositif de contrôle à l’ensemble des établissements publics réalisant des missions de recherche, ce qui peut notamment être le cas des établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) ou des établissements à caractère industriel et commercial (EPIC). Toutefois, un tel choix, nécessitant la création d’un nouvel article dans le code de la recherche, aurait compliqué de manière disproportionnée la mise en œuvre de la mesure pour les services administratifs du MESRE. Par ailleurs, il apparaît que les accords conclus par les EPIC avec des partenaires étrangers ou internationaux peuvent s’inscrire hors des problématiques spécifiques à l’enseignement supérieur ou à la recherche, notamment en présentant un caractère industriel ou commercial.
(ii) Il a également été envisagé de porter à trois mois le délai d’examen interministériel prévu par l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation, ainsi que le recommandait le Sénat. Toutefois, un tel choix aurait conduit à une désorganisation disproportionnée des services administratifs des établissements visés par cette obligation, qui auraient manqué de réactivité et d’agilité dans la signature de leurs accords.
(iii) Enfin, il a été envisagé de soumettre la conclusion d’accords par les établissements publics visés à un régime d’autorisation plutôt que de déclaration avec possibilité d’opposition du ministre. Toutefois, un tel choix, contraignant pour les services administratifs des ministères comme pour les établissements publics, apparaissait manifestement disproportionné au regard de l’objectif poursuivi et des effets recherchés.
3.2. OPTION RETENUE
L’objectif de renforcement du droit ne peut être poursuivi par un autre moyen que par la modification du code de l’éducation.
Le présent article a pour objet de modifier l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation en substituant un délai de deux mois au délai d’un mois actuellement en vigueur.
L’option retenue prend donc la forme d’une modification ciblée d’une disposition législative existante, bornée à l’allongement à deux mois du délai prévu par le texte, sans modification de son économie générale, de son champ d’application ni de ses effets juridiques autres que temporels.
En particulier, le dispositif retenu maintient les principes suivants :
- Liberté contractuelle encadrée : les EPSCP conservent la faculté de conclure librement des accords avec des institutions étrangères ou internationales, dans le respect de leur autonomie.
- Mécanisme de contrôle a priori par l’État : tout projet d’accord est obligatoirement transmis au ministre chargé de l’enseignement supérieur et au ministre des affaires étrangères, afin de permettre un examen au regard des intérêts scientifiques, stratégiques et diplomatiques de la France.
- Procédure d’opposition encadrée dans le temps : à défaut d’opposition totale ou partielle notifiée dans un délai de deux mois à compter de la réception du projet, l’accord peut être valablement conclu. Ce délai garantit à la fois la sécurité juridique des établissements et l’effectivité du contrôle de l’État.
- Évaluation a posteriori : à l’expiration de l’accord, une évaluation est transmise aux mêmes autorités ministérielles, afin d’apprécier les résultats et les effets de la coopération engagée.
- Renvoi à un décret d’application : les modalités pratiques de transmission des projets d’accords, d’instruction des oppositions et de réalisation de l’évaluation sont précisées par voie réglementaire.
L’aménagement est donc purement textuel et agit comme une simple prorogation du délai d’examen interministériel.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le présent d’article modifie les dispositions de l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation. Il ne soulève aucune difficulté quant à l’articulation avec le cadre constitutionnel.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen En ce que la mesure se borne à modifier un délai de procédure interne de contrôle administratif, le présent article ne se heurte à aucun obstacle issu du droit international ou européen.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
L’allongement à deux mois du délai d’examen interministériel prévu à l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation permettra un examen plus approfondi et coordonné des projets d’accords par les services administratifs des ministères concernés, qui bénéficieront d’une pression temporelle allégée. Le régime de transmission – et non d’autorisation – préalable leur permettra de se concentrer sur les projets d’accord soulevant des difficultés avérées.
Les modalités d’application de ce dispositif pour les établissements publics visés seront précisées par la voie règlementaire. Il nécessitera une transmission plus anticipée des projets d’accords par rapport à l’état actuel du droit. En effet, la mesure allonge d’un mois le délai d’instruction ministérielle implicite, ce qui a pour effet direct de retarder, à titre maximal, la possibilité pour les établissements visés de conclure les accords visés par le texte.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
Sans objet.
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers
La présente mesure contribue à la résilience de la nation en permettant une meilleure protection de ses intérêts fondamentaux. Elle assure la conformité des accords conclus par les établissements publics visés avec l’intérêt public.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 232-1 du code de l’éducation, le projet a fait l’objet d’une saisine d’opportunité du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) qui a rendu un avis défavorable le 10 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions issues de la modification de l’article L. 123-7-1 du code de l’éducation entreront en vigueur à une date différée (6 mois), afin de permettre la publication des mesures réglementaires nécessaires et l’adaptation des acteurs concernés.
Les situations juridiques constituées antérieurement demeurent régies par les dispositions en vigueur à la date de leur constitution.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République, dans la mesure où il concerne les établissements publics de l’État relevant de la compétence de l’État en matière d’enseignement supérieur. Il s’applique de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, il ne s’applique qu’aux établissements publics de l’État pour lesquels la compétence en matière d’enseignement supérieur est exercée par l’État. S’agissant de l’application à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie il convient de modifier les articles L. 165-1, L. 166-1, L.167-1 du code de l’éducation.
5.2.3. Textes d’application
Il conviendra de modifier, par décret, l’article D. 123-19 du code de l’éducation afin de le mettre en cohérence avec l’article L. 123-7-1 modifié. En effet, l’article D. 123-19 est
plus large que le champ du L. 123-7-1 car couvrant aussi, et surtout, les autres établissements publics sous tutelle du ministère de l’Enseignement supérieur. Par conséquent, le décret modifiant l’article D. 123-19 n’est pas un texte pris pour l’application de l’article L. 123-7-1.
CHAPITRE III – CREER UN CADRE JURIDIQUE ADAPTE AUX
CRISES MAJEURES
Article 21 – Nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
1.1.1. Contexte
Lors de la présentation de ses vœux aux armées le 20 janvier 2025, depuis le Commandement de l’appui terrestre numérique et cyber à Cesson-Sévigné, le Président de la République, Emmanuel Macron, a commandé au Secrétariat général de la défense nationale (SGDSN) « une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement, y compris moral ».
Le SGDSN a organisé, de février à juin 2025, des travaux associant l’ensemble des ministères, les commissions parlementaires chargés de la défense, la délégation parlementaire au renseignement, des associations d’élus et des chercheurs.
L’actualisation de la Revue nationale stratégique (RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, met en avant l’évolution des menaces et les divers changements à l’échelle du monde. « L’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial s’est encore confirmée en raison de la simultanéité, de la multiplication, de l’interpénétration, de la convergence et du durcissement des conflits (Ukraine, Proche et Moyen-Orient, Asie, Afrique, etc.), d’un accroissement inédit des menaces transnationales (terrorisme, criminalité organisée, séparatisme, etc.) et de la combinaison d’enjeux (climatiques, migratoires, énergétiques, commerciaux, etc.). »
235
.
La RNS souligne la concordance de menaces contre les intérêts de la France qui possèdent la caractéristique de se situer en dessous du seuil conventionnel : « Ces stratégies hybrides se caractérisent notamment par la conjonction de cyberattaques, de manipulations de l’information, de l’instrumentalisation du droit (ou lawfare) et de l’économie et le recours à des opérations militaires. Une stratégie hybride désigne pour la France le recours par un acteur étranger à une combinaison intégrée et volontairement 235 Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 2, p. 8.
ambiguë de modes d’actions militaires et non militaires, directs et indirects, légaux ou illégaux, difficilement attribuables. »
236
Au vu de cet état actualisé de la menace, il apparaît nécessaire de faire appel à la résilience de l’ensemble de la société française. « La résilience se définit comme la volonté et la capacité d’un pays, de la société et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d’une agression ou d’une catastrophe majeure, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore les acteurs économiques et la société civile tout entière. »
237
Le rapport d 'information n° 1890 déposé à l’Assemblée nationale le 30 septembre 2025 par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information flash sur l’application de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense238 précise ainsi qu’il convient de tirer des conséquences « de l’atténuation de la distinction entre temps de paix et temps de guerre ». Il souligne que : « Le travail d’adaptation de la réglementation […] pourra notamment s’appuyer sur l’estompement de la distinction entre temps de paix et temps de guerre que nous observons aujourd’hui. Cette distinction, très nette autrefois, est depuis quelques années fortement relativisée, avec l’apparition de situations de « conflictualité basse » (menaces hybrides sur la France ou ses partenaires, perspectives réalistes d’un retour de la haute intensité à moyen terme, etc.). […] Comme l’indique la nouvelle Revue nationale stratégique 2025, « il s’agira d’activer un pouvoir de dérogation différencié ou un cadre normatif allégé, dans différentes branches pré-identifiées du droit, pour les besoins de la défense et de la sécurité nationales. La préparation de tels régimes juridiques intermédiaires entre l’état de paix et celui de guerre, notamment nécessaires à la définition des stades de défense et de sécurité nationale interministériels, fera l’objet de travaux législatifs (2). »
Pour faire face aux menaces, la France dispose d’un cadre juridique pour protéger ses citoyens, son territoire, ses institutions et l’ensemble de ses intérêts, présenté ci-dessous.
1.1.2. Etat des lieux des régimes d’exception
236 Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 17, p.22.
237 Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 26, p.39.
238 Rapport présenté par MM. Jean-Michel Jacques, Yannick Chenevard et Sébastien Saint-Pasteur.
a) L’article 16 de la Constitution
Entraînant un transfert des pouvoirs législatif et exécutif au seul Président de la République, avec certaines limites239, ce régime n’a été activé qu’une seule fois, du 23 avril au 30 septembre 1961, en réponse, cumulativement avec l’état d’urgence, au putsch dit « des généraux ».
b) Les régimes d’application exceptionnelle
➢ L’état d’urgence
Le régime applicable à l’état d’urgence est déterminé par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.
Décrété en conseil des ministres sur tout ou partie des territoires de la République, « soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique 240», l’état d’urgence est un régime d’application exceptionnelle ayant pour objectif de doter les autorités de police de gérer des troubles graves à l’ordre public.
Sur le plan procédural, le décret en conseil des ministres pris pour l’activation de ce régime détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur. La prorogation de l'état d'urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi, celle-ci fixant sa durée définitive. D’autres mesures ayant trait au contrôle parlementaire de l’application du régime sont en outre prévues :
- la loi portant prorogation de l'état d'urgence est caduque à l'issue d'un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du Gouvernement ou de dissolution de l'Assemblée nationale ;
- l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises 239 « Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. (…) / Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet. / Le Parlement se réunit de plein droit. / L'Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels. / Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »
240 Article 1er de la loi du 3 avril 1955.
par le Gouvernement pendant l'état d'urgence.
Conformément à son objectif, ses effets sont limités à la préservation de l’ordre public. Il ouvre ainsi au préfet ou au ministre de l’intérieur selon le cas un certain nombre de prérogatives, parmi lesquelles : limiter ou interdire la circulation dans certains lieux ; interdire certaines réunions publiques ou fermer provisoirement certains lieux publics ; réquisitionner des personnes ou moyens privés ; autoriser des perquisitions administratives ; interdire de séjour certaines personnes ; prononcer des assignations à résidence.
Depuis la loi du 3 avril 1955, l’état d’urgence a été déclaré à 9 reprises entre 1955 et 2017241
.
- 1. État d’urgence en Algérie (3 avril – 16 décembre 1955) ;
- 2. État d’urgence en métropole (17 mai – 1er juin 1958) ;
- 3. État d’urgence en métropole (22 avril 1961 – 24 octobre 1962) ;
- 4. État d’urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances (12 janvier – 30 juin 1985) ;
- 5. État d’urgence à Wallis et Futuna (29 octobre – 30 octobre 1986) ;
- 6. État d’urgence en Polynésie française (24 octobre – 5 novembre 1987) ;
- 7. État d’urgence en métropole (8 novembre 2005 – 4 janvier 2006) ;
- 8. État d’urgence antiterroriste (14 novembre 2015 – 1er novembre 2017) ;
- 9. Etat d’urgence en Nouvelle-Calédonie (13 mai – 28 mai 2024).
➢ L’état de siège
Activé dans les mêmes conditions que l’état d’urgence, l’état de siège, prévu par l’article 36 de la Constitution, permet de transférer les pouvoirs des autorités de police pour le maintien de l’ordre aux autorités militaires. Cependant, ce transfert n’est pas absolu et automatique et ne se produit que dans la mesure ou l’autorité militaire le juge nécessaire. Incompatible avec l’état d’urgence, l’état de siège répond à un « péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée »
242 ; ces deux
hypothèses devant être regardées comme applicables uniquement en cas de conflit armé sur le territoire de la République.
241 Voir l’étude annuelle du Conseil d’Etat de 2021 « les états d’urgence : la démocratie sous contraintes »
(pp. 43 s et p. 189).
242 Article L. 2121-1 du code de la défense.
L’état de siège, permet notamment à l’autorité militaire (à laquelle est transférée la responsabilité du maintien de l'ordre et la police243) de prendre les mesures suivantes244 :
- Faire des perquisitions domiciliaires de jour et de nuit ;
- Eloigner toute personne ayant fait l'objet d'une condamnation devenue définitive pour crime ou délit et les individus qui n'ont pas leur domicile dans les lieux soumis à l'état de siège ;
- Ordonner la remise des armes et munitions, et procéder à leur recherche et à leur enlèvement ;
- Interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à menacer l'ordre public.
➢ Mobilisation
Ce régime prévu par l’article L. 2141-1 alinéa 1er du code de la défense permet de mettre en œuvre l’ensemble des mesures de défense déjà préparées. Il n’a jamais été activé depuis sa création par l’ordonnance du 7 janvier 1959.
La mise en œuvre de la mobilisation est décidée par décret pris en conseil des ministres (article L. 2141-2 alinéa 1er du code de la défense). Le ministre des armées est chargé de transmettre et de notifier l’ordre de mobilisation aux diverses autorités civiles et militaires (article L. 2141-2 alinéa 2).
La mise en œuvre de la mobilisation confère au Gouvernement les mêmes prérogatives que celles mentionnées au 1 s’ajoutant à la faculté de mobilisation au sens strict (article L. 2141-4 du code de la défense) qui peut être générale ou partielle.
➢ Mise en garde
Les dispositions relatives à la mise en garde, créées par l’ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, en reprenant, pour partie, des dispositions issues de la loi du 11 juillet 1938 relative à l ‘organisation de la Nation pour le temps de guerre, puis codifiées dans le code de la défense par l’ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, se trouvent au sein du titre IV (mobilisation et mise en garde) du livre Ier (régimes d’application exceptionnelles) de la deuxième partie (régimes juridiques de défense) du code de la défense.
243 Article L. 2121-2 du code de la défense.
244 Article L. 2121-7 du code de la défense.
Le second alinéa de l’article L. 2141-1 du code de la défense prévoit les finalités assignées à la mise en garde, laquelle « consiste en certaines mesures propres à assurer la liberté d'action du Gouvernement, à diminuer la vulnérabilité des populations ou des équipements principaux et à garantir la sécurité des opérations de mobilisation ou de mise en œuvre des forces armées et formations rattachées ».
Ces dispositions sont complétées par l’article L. 2141-2, prévoyant que la mise en garde est décidée par décret pris en conseil des ministres, et par l’article L. 1311-1, prévoyant que dans chaque zone de défense et de sécurité, un haut fonctionnaire civil détient « les pouvoirs nécessaires pour prescrire, en cas de rupture des communications avec le Gouvernement du fait d'une agression interne ou externe, la mise en garde […] ».
L’article L. 2141-3 précise les effets de la décision de mettre en œuvre la mise en garde, ouvrant notamment au Gouvernement de : « Les décrets prévus à l'article L. 2141-2 ont pour effet, dans le cadre des lois existantes, la mise en vigueur immédiate de dispositions qu'il appartient au Gouvernement de préparer et d'adapter à tout moment aux nécessités de la défense.
Ils ouvrent dans tous les cas au profit du Gouvernement, dans les conditions et sous les pénalités prévues par le livre II de la présente partie, relatif aux réquisitions :
1° « le droit de requérir les personnes, les biens et les services, et celui de soumettre à contrôle et à répartition, les ressources en énergie, matières premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement et, à cet effet, d'imposer aux personnes physiques ou morales en leurs biens, les sujétions indispensables. »
Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L. 1142-1 fixant les compétences du ministre de la défense prévoit qu’ « En matière de communication, de transports, et pour la répartition des ressources générales, le ministre de la défense dispose, dès la mise en garde définie à l'article L. 2141-1, d'un droit de priorité. »
Plus largement, les prérogatives ouvertes par la mise en garde peuvent être regroupées en trois groupes.
Premièrement, certaines prérogatives participent de la réallocation des ressources humaines au profit de la défense militaire et civile. En cas d’application de la mise en garde, l’article L. 4231-4 du code de la défense dispose que « l'appel ou le maintien en activité de tout ou partie des réservistes soumis à l'obligation de disponibilité peut être décidé par décret en conseil des ministres »
245
. L’article L. 1323-1 du code de la défense
245 Article L4231-1 du code de la défense : « Sont soumis à l'obligation de disponibilité :
1° Les volontaires pendant la durée de validité de leur engagement dans la réserve opérationnelle et dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur engagement, pour ceux qui en formulent la demande dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;
permet par ailleurs de faire appel à du « personnel de complément » en vue de l’exécution des mesures de défense civile. Le service de sécurité nationale, prévu par les articles L. 2151-1 et suivants du code de la défense, peut être activé. Les fonctionnaires et agents publics peuvent être « placés sous l’autorité » d’un ministre différent de celui dont ils relèvent habituellement (L. 1141-4 du code de la défense).
Plus généralement, un ministre unique est chargé, en liaison étroite avec les ministères utilisateurs de la centralisation, des renseignements relatifs aux besoins des divers services publics ou privés et aux disponibilités en main d’œuvre ; du recrutement ; de la répartition entre services employeurs publics ou privés de la main d’œuvre disponible ; de la réglementation générale des conditions du travail. Ces mesures concernent notamment l’affectation du personnel destiné aux établissements travaillant pour la défense nationale (L. 1141-5 du code de la défense). Enfin, le pouvoir réglementaire est habilité à définir les conditions dans lesquelles les ressortissants étrangers peuvent, sur leur demande, être admis à apporter leurs collaborations aux administrations et aux services publics (L. 2113-2 du code de la défense).
Deuxièmement, le régime de mise en garde tend à organiser le basculement vers un régime d’économie de guerre, dirigée par l’Etat. Outre le fait que l’adoption du décret de mise en garde ouvre dans tous les cas le droit, déjà mentionné, de soumettre à contrôle et à répartition les ressources en énergie, matières premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement, d’imposer aux personnes physiques et morales en leurs biens, les sujétions indispensables, ces prérogatives sont détaillées par les dispositions législatives et réglementaires portant sur les prérogatives des ministres en matière de défense (L. 1142-1 et s. du code de la défense) et sur la défense économique (L. 1331-1 et s. du code de la défense).
Des mesures générales peuvent être adoptées par décrets en conseil des ministres (L.
1141-3 du code de la défense). Elles consistent :
- D’une part, à réglementer ou suspendre l'importation, l'exportation, la circulation, l'utilisation, la détention, la mise en vente de certaines ressources, les taxent et rationnent leur consommation246 ;
2° Les anciens militaires de carrière ou sous contrat et les personnes qui ont accompli un volontariat dans les armées, dans la limite de cinq ans à compter de leur radiation des cadres ou des contrôles, et au plus tard jusqu'à l'âge mentionné à l'article L. 4221-2. »
246 Le Conseil d’Etat a jugé que les dispositions de la loi du 11 juillet 1938 dont sont issues ces dispositions permettent d’adopter des mesures de contrôle des prix : CE, 19 janvier 1979, Syndicat des détaillants d'essence, réparateurs d'automobiles et gérants de stations-service de la Nouvelle-Calédonie et dépendances, n°1212, au Recueil.
- D’autre part, à soumettre à déclaration obligatoire, par les possesseurs, producteurs, détenteurs et dépositaires, des matières, objets, produits ou denrées qu'ils détiennent et qui sont nécessaires aux besoins du pays.
Dans le cas de la mise en garde, un seul ministre est responsable des mesures à prendre pour satisfaire au mieux les besoins des ministres utilisateurs pour chaque grande catégorie de ressources (matières premières et produits industriels, énergie, denrées alimentaires, transports, entreprises de travaux publics et de bâtiments, télécommunications).
- Il appartient aux ministres de préparer, exécuter les mesures relatives à la production et à la réunion des ressources dont ils sont responsables ainsi que, dans les cas de mise en garde, à la répartition de ces ressources ;
- Le ministre de la défense bénéficie d’un droit de priorité en matière de communication, de transports, et pour la répartition générale des ressources (L. 1142-1) ;
- Les ministres responsables des ressources, en liaison avec les ministres utilisateurs, exercent un droit de contrôle sur la consommation par les utilisateurs finals ;
- Les ministres peuvent, pour ce faire, s’appuyer pour la préparation ou la réalisation de ces mesures sur des « organismes professionnels », dont ils peuvent rendre la compétence obligatoire. Ces groupes de producteurs, de commerçants et de consommateurs, pouvant avoir le caractère de sociétés commerciales, peuvent être constitués en vue de procéder à toutes les opérations de réunion et de répartition d'une catégorie déterminée de ressources (v. articles L. 1141-2 et L. 1331-1 du code de la défense ; les attributions de ces organismes professionnels sont précisées à l’article R. 1142-14).
Ces principes généraux sont déclinés par les dispositions réglementaires du code de la défense, en fonction des différents domaines :
- Ainsi, les domaines des transports et des BTP relèvent des ministres des transports et de l’équipement, lesquels sont responsables des mesures à prendre pour satisfaire au mieux les besoins des ministères utilisateurs. Pour organiser leurs secteurs, ils disposent d’un pouvoir d’autorisation des marchés pouvant être conclus avec ces entreprises et des réquisitions pouvant leur être adressés (R* 1336-12). Ils s’appuient sur le Commissariat aux transports et aux travaux publics et de bâtiment dont ces dispositions fixent le régime. Les régimes de priorité entrent en vigueur dès la mise en garde et permettent l’arrêt
des activités en cours. Un régime particulier de la « circulation routière pour la défense » est organisé (R. 1336-33 et s.) ;
- Dans les domaines de l’alimentation humaine et de nourriture des animaux, la satisfaction des besoins incombe au ministre chargé de l’agriculture. Il a la charge du ravitaillement et de l’approvisionnement des forces armées et formations rattachées. Il est responsable de la préparation et de l'exécution de toutes les mesures relatives au recensement des besoins, à la production, à la transformation, à la protection, à la réunion et à la répartition des denrées et produits alimentaires. (R. 1337-1). Lorsque les conditions de la mise en garde rendent indispensables le contrôle et la répartition des ressources alimentaires, le ministre de l’agriculture est habilité à prendre toutes décisions et mesures nécessaires en vue de régler la production, la réunion, le stockage, la transformation, la circulation, la distribution et la vente sous toutes leurs formes des ressources alimentaires. Il propose au Premier ministre la hiérarchie des besoins. Toutes les industries alimentaires passent sous son contrôle (R.
1337-12) ;
- Le ministre chargé de l’industrie peut réaliser le contrôle et la répartition des ressources industrielles notamment les moyens énergétiques, les matières premières et les produits utilisés par l'industrie ou l'artisanat ou livrés par eux à l'utilisation ou à la consommation finale, directement ou par l'intermédiaire du commerce.
- Des dispositions sont prévues pour les communications électroniques (D. 1334-5 et suivants), ou encore en matière de santé (le ministre chargé de la santé est responsable de maintenir en toutes circonstances les approvisionnements en produits à un niveau correspondant aux besoins). En cas de mise en garde, il établit les plans de fabrications qui s’avèreraient nécessaires.
Troisièmement, le régime de la mise en garde produit également des effets en matière pénale. D’une part, le code de procédure pénale prévoit, en son article 699-1, que lorsque le Gouvernement décide l’application des mesures de mise en garde, « les dispositions du code de justice militaire relatives au temps de guerre peuvent être rendues applicables par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé de la défense ».
D’autre part, l’article 414-1 du code pénal prévoit notamment qu’en cas de mise en garde, les infractions prévues aux articles 413-1 à 413-3 et 413-6 relatives à des faits de nuisance à la défense nationale sont punies plus sévèrement : « En cas d'état de siège ou d'urgence déclaré, ou en cas de mobilisation générale ou de mise en garde décidée
par le Gouvernement, les infractions prévues par les articles 413-1 à 413-3 247 sont punies
de trente ans de détention criminelle et de 450 000 euros d'amende et l'infraction prévue par l'article 413-6
248 est punie de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende.
Dans les cas visés à l'alinéa qui précède, le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer à commettre les infractions prévues par l'article 413-2 est puni de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende et l'infraction prévue par l'article 413-6 de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. »
Intermédiaire entre l’état de paix et l’état de guerre, le régime de la mise en garde créé au début de la Vème République n’a jamais été mis en œuvre.
c) Dispositifs sectoriels
➢ Les réquisitions
S’agissant des réquisitions gouvernementales en cas de menace sur une partie du territoire, un secteur de la vie nationale ou sur une fraction de la population, l’article L.1111-2 du code de la défense prévoit ce régime en son alinéa 3. Ainsi, en cas de menace portant notamment sur une partie du territoire, sur un secteur de la vie nationale ou sur une fraction de la population, des décrets pris en conseil des ministres peuvent ouvrir au Gouvernement tout ou partie des droits définis à l'article L. 2141-3 du code de la défense, soit le droit de :
- 1° requérir les personnes, les biens et les services ;
- 2° soumettre à contrôle et à répartition, les ressources en énergie, matières 247 Article 413-1 du code pénal : « Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer des militaires appartenant aux forces armées françaises à passer au service d'une puissance étrangère est puni de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende. »
Article 413-2 du code pénal : « Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le fonctionnement normal du matériel militaire est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. / Est puni des mêmes peines le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le mouvement de personnel ou de matériel militaire. »
Article 413-3 du code pénal : « Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer à la désobéissance par quelque moyen que ce soit des militaires ou des assujettis affectés à toute forme du service national est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. / Lorsque la provocation est commise par la voie de la presse écrite ou audiovisuelle, les dispositions particulières des lois qui régissent ces matières sont applicables en ce qui concerne la détermination des personnes responsables. »
248 Article 413-6 du code pénal : « Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le fonctionnement normal des services, établissements ou entreprises, publics ou privés, intéressant la défense nationale, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. »
premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement et, à cet effet, d'imposer aux personnes physiques ou morales en leurs biens, les sujétions indispensables.
➢ La réserve de sécurité nationale
Ce dispositif prévu par l’article L. 2171-1 du code de la défense peut être mis en œuvre par le Gouvernement en cas de menace actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, sur la protection de la population, sur l'intégrité du territoire ou sur la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense. Le recours à ce dispositif est décidé par décret en conseil des ministres.
Il a pour objectif de renforcer les moyens mis en œuvre par les personnes publiques ou privées participant à une mission de service public. Il est constitué des réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve opérationnelle de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile.
➢ Transfert de compétences des autorités civiles en matière de police aux autorités militaires
L’article L.1321-2 du code de la défense prévoit une possibilité de transfert à l’autorité militaire de compétences des autorités civiles en matière de maintien de l’ordre public et de coordination des mesures de défense civile avec les opérations militaires dans deux situations :
- 1° dans les zones du territoire national où se déroulent des opérations militaires (alinéa 2), par décision du Gouvernement.
- 2° en cas de menace portant sur une ou plusieurs installations prioritaires de défense dans des secteurs délimités autour de ces installations (alinéa 3),par décret en conseil des ministres.
➢ Intervention des forces armées sur le territoire national Les forces armées interviennent sur le territoire national de manière permanente au titre de la défense opérationnelle du territoire (DOT) (article R.* 1421-1 à R.* 1422-4 du code de la défense), qui vise la protection des installations militaires de défense et, de manière exceptionnelle, le maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement en présence d’une menace extérieure ou d’une agression (2° et 3° de l’article R.* 1421-1 du code de la défense).
Elles peuvent également intervenir en application de l’article L.1321-1 du code de la défense pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles, sur réquisition légale par l’autorité civile. Ce dispositif prend la forme de réquisitions des préfets de zone de défense et de sécurité conformément à la décision du Président de la République prise en conseil de défense et de sécurité nationale de déployer les forces armées dans le cadre d’une opération intérieure.
d) La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles Permettant de considérer comme légales a posteriori des mesures prises en dehors du cadre existant et justifiées par la survenue de circonstances plaçant l’autorité administrative dans l’incapacité de respecter la légalité, la théorie des circonstances exceptionnelles249 peut être ponctuellement mobilisée. La jurisprudence exige qu’aucune autre mesure prise par l’autorité administrative ne puisse répondre aux nécessités du moment250
.
1.1.3. Etat des lieux en matière d’infrastructures
La revue nationale stratégique 2025 a souligné la nécessité d’assurer non seulement la défense militaire (forces armées, dissuasion nucléaire), mais aussi la résilience nationale face à des crises complexes et simultanées, en mobilisant la société tout entière — citoyens, entreprises, collectivités et institutions publiques — pour renforcer l’autonomie stratégique, la capacité de production et de réaction rapide de la Nation.
Dans ce contexte, peut s’avérer indispensable, dans des délais incompatibles avec les procédures de droit commun applicables en matière d’environnement, d’urbanisme et de protection du patrimoine, la réalisation ou l’adaptation rapide d’infrastructures nécessaires :
- à l’augmentation des capacités de production de la base industrielle et technologique de défense (BITD) ;
- au soutien logistique des forces armées françaises ou alliées ;
- à l’approvisionnement en matériels de guerre ;
- à la sécurisation des flux énergétiques, sanitaires et logistiques ;
249 CE, 28 juin 1918, Heyriès, n° 63412 ; 28 février 1919, Isabelle Dol et Jeanne Laurent, n° 61593 ; Assemblée, 16 avril 1948, Sieur Laugier, n° 85698
250 Voir en particulier la mobilisation de la théorie des circonstances exceptionnelles au sujet du blocage du service de communication au public en ligne « TikTok » en Nouvelle-Calédonie (CE, Ass., 1er avril 2025, n° 494511, au Recueil).
- à l’hébergement de populations civiles en cas de déplacement de population.
Ces procédures, conçues pour des projets planifiés dans un cadre normal et stable, reposent sur des séquences successives d’évaluations, de consultations et d’autorisations, qui, si elles concourent à la protection des intérêts environnementaux et patrimoniaux, ne permettent pas toujours de répondre à des impératifs opérationnels immédiats, lorsqu’ils sont dictés par la nécessité de préserver la sécurité nationale et la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation.
L’absence d’un cadre juridique spécifique expose ainsi l’État et les acteurs industriels concourant à la défense à un risque de paralysie opérationnelle et à une incapacité à adapter rapidement les capacités nationales de production et de soutien en cas de crise majeure.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 5 de la Constitution prévoit que : « Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. / Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. » L’article 15 complète ces dispositions en précisant notamment que : « Le Président de la République est le chef des armées. »
En application de l’article 20, le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » et « dispose de l'administration et de la force armée. » Le Premier ministre est responsable de la Défense nationale (Article 21).
L’article 34 prévoit que la loi fixe les règles concernant notamment « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; […] ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ». La loi détermine les principes fondamentaux « de l'organisation générale de la Défense nationale ». A cet égard, le Conseil constitutionnel a reconnu que figuraient parmi ces principes le fait qu’il « y a lieu de ranger au nombre de ces principes fondamentaux et qui, comme tels, relèvent du domaine de la loi, celui selon lequel, en vertu de l'article 4 de l'ordonnance susvisée du 7 janvier 1959, la mobilisation générale et la mise en garde, prévues par l'article 3 de ce même texte, sont décidées par décrets pris en conseil des ministres »
251
.
1.2.1. S’agissant du caractère législatif des dispositions proposées 251 Conseil constitutionnel, décision n° 67-45 L du 9 mai 1967.
Au regard des sujétions qu’elles imposent aux citoyens, tant en leur personne (article L. 2143-2 proposé du code de la défense) qu’en leurs biens (article L. 2143-6 proposé du code de la défense), au nom de la défense nationale, ainsi que des atteintes qu’elles portent à certaines libertés publiques (liberté d’entreprendre, liberté d’aller et venir), les dispositions proposées relèvent du domaine législatif.
Il peut être relevé que l’article L. 2143-4, qui crée un pouvoir de dérogation de certaines autorités administratives en matière réglementaire, pourrait être considéré comme de nature réglementaire. En effet, le Premier ministre dispose de la possibilité de déléguer aux ministres une partie du pouvoir réglementaire qu’il tient de l’article 21 de la Constitution et peut également procéder à une telle délégation au profit des préfets (CE, 5 octobre 1945, Belletante).
Pour autant, aucune disposition constitutionnelle ne s’oppose à ce que le « législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant la mise en œuvre des principes posés par la loi, dès lors que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu » (cf. décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990252) ; l’articulation avec l’article 21 devant ainsi être appréciée comme signifiant que « la compétence de principe du gouvernement ne désigne alors pas un pouvoir exclusif mais une clause générale de compétence susceptible d'empiétements chaque fois que le législateur consent des habilitations spéciales aux autorités secondaires sans renvoi à un décret complémentaire 253»
254
.
Dans ces conditions, plusieurs raisons ont justifié le recours à la loi :
- s’agissant de poser un principe de dérogation aux normes locales, la loi s’avère nécessaire au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales, qui découle des articles 34 (alinéa 13) et 72 (alinéa 3) de la Constitution ;
- s’agissant d’une prérogative s’exerçant dans le cadre d’un régime d’exception il paraît utile, voire nécessaire au risque d’une incompétence négative du législateur, d’en prévoir le principe et les modalités de mise en œuvre dans la 252 Cf. également décision n° 2001-451 DC du 27 novembre 2001.
253 Cf. B. Faure. « Le problème du pouvoir réglementaire des autorités administratives secondaires »
(cahiers du conseil constitutionnel n° 19 – janvier 2006).
254 Le Conseil d’Etat paraît avoir fait usage de ce raisonnement (qui repose donc sur le fait que la mesure législative doit trouver à s’appliquer dans un domaine où le pouvoir réglementaire n’a pas déjà trouvé à s’exercer) dans l’avis relatif au projet de loi d’urgence pour Mayotte, en estimant qu’ « une disposition législative peut être retenue dès lors que les besoins de relogement dans des constructions temporaires, qui sont exceptionnels et appellent une réponse immédiate, ne relèvent d’aucune des catégories prévues par l’article R. 421-5 du même code pris pour l’application de ces dispositions et justifient un régime dérogatoire exceptionnel » (Avis n° 409122 du 22 décembre 2024).
loi. Le législateur a ainsi procédé pour permettre au ministre chargé de la santé, « en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence », de prendre « toute mesure réglementaire ou individuelle relative à l'organisation et au fonctionnement du système de santé » (article L. 3131-1 du code de la santé publique) ;
- s’agissant de prérogatives consistant à préciser les modalités selon lesquelles la coordination des efforts civils et militaires est réalisée dans le cadre de la défense non militaire (elle-même organisée par le législateur), il est nécessaire d’avoir recours à la loi.
1.2.2. S’agissant des atteintes portées à certains principes à valeur constitutionnelle au nom de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation
Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation », au rang desquels figurent, outre l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire, la sécurité nationale, les moyens de la défense de la nation ainsi que la sauvegarde de sa population255, sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle. Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée » entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles256
.
a) S’agissant des atteintes au droit de propriété
Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que : « La propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Selon son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». En l'absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l'article 2 255 Article 410-1 du code pénal.
256 Mme Ekaterina B., épouse D., et autres, 10 novembre 2011, n° 2011-192 QPC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable ; Loi relative au renseignement, 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, du droit à un procès équitable et du principe du contradictoire ; Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, 10 novembre 2016, n° 2016-738 DC, à propos de la liberté d’expression et de communication ; La Quadrature du net, 9 juillet 2021, n° 2021-924 QPC, à propos du respect de la vie privée.
de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi »
257
.
b) S’agissant des atteintes à la liberté d’entreprendre
Même si le Conseil constitutionnel rappelle que « la liberté qui, aux termes de l’article 4 de la Déclaration [des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789], consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle-même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d’entreprendre »
258, il
considère que cette dernière « n’est toutefois ni générale ni absolue »
259 et « qu’il est
loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi »
260
.
c) S’agissant des atteintes à la liberté d’aller et venir Suivant une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge qu’il « appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à toutes les personnes qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figurent la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de cette déclaration, et le droit de mener une vie familiale normale qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946261
. » Comme le commentaire aux cahiers de la
décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018 (M. Rouchdi B. et autre) le rappelle, « l’affirmation s’impose a fortiori lorsque de telles mesures ont vocation à être accomplies dans le cadre d’un « régime légal de pouvoirs exceptionnels » comme l’état d’urgence. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé avec constance : « La Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence. Il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figure la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 ».
257 M. Jean-Claude G., 17 janvier 2012, n°2011-209 QPC ; M. Raïme A., 2 décembre 2016, n° 2016-600 QPC.
258 Loi de nationalisation, 16 janvier 1982, n° 81-132 DC.
259 Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, 20 janvier 1993, n° 92-316 DC.
260 Société Chaud Colatine, 21 janvier 2011, n° 2010-89 QPC.
261 Voir par exemple la décision n° 2017-674 QPC du 30 novembre 2017, M. Kamel D.
Sous certaines réserves262, le Conseil constitutionnel a ainsi admis la constitutionnalité des périmètres de protection prévus à l’article L. 226-1 du code de sécurité intérieure dont il est proposé d’étendre l’applicabilité, dans les circonstances justifiant l’état d’alerte de sécurité nationale. En particulier, la constitutionnalité de la restriction apportée à la liberté d’aller et venir suppose qu’elle soit fondée sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes et que son éventuel renouvellement soit justifié par l’établissement de la persistance du risque ayant fondé la limitation à la liberté d’aller et venir.
d) S’agissant de la libre administration des collectivités territoriales Les collectivités territoriales jouissent du principe de libre administration (alinéa 3 de l’article 72 de la Constitution) et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.
Cependant, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'est pas de même nature que celui que tient le Premier ministre de l'article 21 de la Constitution, lequel ne s'exerce que sous la réserve des prérogatives réglementaires du Président de la République.
Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'est pas inconditionné et s'exerce dans les bornes d'une compétence définie par la loi et doit avoir un fondement législatif. Cette double limitation est imposée par l'article 34 de la Constitution aux termes duquel : « La loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Ainsi, une disposition permettant de déroger aux normes locales et portant ainsi atteinte à la libre administration des collectivités territoriales justifie l’intervention du législateur.
1.2.3. S’agissant de la Charte de l’environnement
La Charte de l’environnement, à laquelle renvoie le préambule de la Constitution de 1958, consacre notamment :
- le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé263 ;
- le principe de prévention264 ;
- le principe de participation du public265
.
262 Voir la décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018 précitée.
263 Article 1er de la Charte de l’environnement.
264 Article 3 de la charte de l’environnement.
265 Article 7 de la Charte de l’environnement.
Toutefois, il est de jurisprudence constante que les limitations des effets de la Charte de l’environnement ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi266 .
A ce titre, dans sa décision n° 2022-843 DC du 12 août 2022, le Conseil constitutionnel a été saisi de dispositions législatives adoptées dans un contexte de crise énergétique européenne majeure, consécutive à la réduction brutale des importations de gaz russe. Les articles examinés visaient à renforcer rapidement les capacités françaises d’importation de gaz naturel liquéfié, notamment par le maintien en activité d’un terminal méthanier flottant existant et par l’autorisation accélérée de l’installation d’un nouveau terminal dans le port du Havre.
Le législateur avait institué, à cette fin, un régime administratif et procédural dérogatoire, permettant d’accélérer certaines procédures environnementales et patrimoniales, tout en encadrant strictement ces dérogations dans le temps et dans leur champ d’application. Les dispositions prévoyaient notamment :
- la mise à disposition du public d’analyses relatives aux incidences environnementales du projet ;
- la mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et, le cas échéant, de compensation des atteintes à la biodiversité ;
- la réalisation d’une étude d’impact après la mise en service de l’installation ;
- des limitations temporelles strictes quant à l’exploitation du terminal.
Examinant la conformité de ces dispositions à la Charte de l’environnement, le Conseil constitutionnel a relevé que le législateur avait entendu sauvegarder des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent notamment l’indépendance de la Nation et les éléments essentiels de son potentiel économique. Il a admis que cet objectif pouvait justifier des aménagements procéduraux en matière environnementale, dès lors qu’ils sont nécessaires, proportionnés et assortis de garanties substantielles.
Le Conseil constitutionnel a toutefois assorti sa décision d’une réserve d’interprétation, en jugeant que ces mesures ne pouvaient être mises en œuvre qu’en cas de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz, afin d’assurer une conciliation effective entre l’urgence énergétique et le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par la Charte de l’environnement.
266 Décision 2020-809 DC - 10 décembre 2020 - Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.
Il a enfin relevé que les dispositions contestées maintenaient :
- l’application des normes internationales de sécurité ;
- des prescriptions administratives destinées à prévenir les risques environnementaux ;
- des mécanismes d’information et de participation du public ;
- ainsi que la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif.
Sous ces réserves et garanties, les articles en cause ont été déclarés conformes à la Constitution.
En outre, dans sa décision n° 2023-851 DC du 21 juin 2023, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires et au fonctionnement des installations existantes.
Était notamment contesté l’article définissant le champ d’application des mesures spécifiques destinées à accélérer la réalisation de nouveaux réacteurs électronucléaires à proximité de sites existants.
Le Conseil constitutionnel a relevé que, par ces dispositions, le législateur avait entendu créer les conditions permettant d’augmenter durablement les capacités nationales de production d’énergie nucléaire, afin notamment de contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il a jugé que le législateur avait ainsi mis en œuvre :
- les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, incluant l’indépendance nationale et les éléments essentiels du potentiel économique ;
- ainsi que l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.
Le Conseil constitutionnel a estimé que les mesures adoptées, bien qu’inscrites dans une temporalité longue tenant à la nature des projets nucléaires, demeuraient proportionnées aux objectifs poursuivis et relevaient de la marge d’appréciation reconnue au législateur pour concilier des exigences constitutionnelles de même valeur.
Enfin, dans sa décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022 relative à la prolongation de concessions minières, le Conseil constitutionnel a été conduit à préciser les exigences résultant des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement.
Il a, en premier lieu, relevé qu’une décision de prolongation d’une concession minière détermine le cadre général ainsi que le périmètre des travaux susceptibles d’être réalisés et qu’elle est, par suite, susceptible de porter atteinte à l’environnement.
En second lieu, le Conseil a constaté que les dispositions contestées subordonnaient cette prolongation à la seule condition de l’exploitation du gisement au 31 décembre 2018, sans prévoir que l’autorité administrative compétente prenne en compte les conséquences environnementales d’une telle décision. Il a jugé à cet égard inopérante la circonstance que certaines de ces conséquences puissent être examinées ultérieurement à l’occasion de l’instruction d’autorisations de recherches ou de travaux.
Le Conseil constitutionnel en a déduit que, en s’abstenant de prévoir toute prise en compte des atteintes susceptibles d’être portées à l’environnement lors de la décision de prolongation, le législateur avait méconnu les exigences résultant des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement.
Les dispositions contestées ont, en conséquence, été déclarées contraires à la Constitution.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
A titre liminaire, il convient de souligner que les dispositions de cet article relèvent de « la sécurité nationale » qui, selon l’article 4 du traité sur l’Union Européenne, « reste de la seule responsabilité de chaque Etat membre » comme l’a souligné le Conseil d’Etat dans son avis sur le présent projet de loi.
1.3.1. Cadre conventionnel général
La Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, signée en 1950 et ratifiée par la France en 1974, reconnait un ensemble de droits auxquels il ne peut être porté atteinte tels que le droit à la vie, l’interdiction de la torture, de l’esclavage et du travail forcé, le droit au respect de la vie privée et familiale, la liberté d’expression, de pensée, de conscience et de religion. Dans les cas prévus par la loi, des restrictions ou des ingérences peuvent être nécessaires, pour assurer la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.
L’article 15 relatif aux dérogations en cas d'état d'urgence prévoit, en son premier alinéa, que : « En cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l'exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international. »
Par ailleurs, lors de la ratification de la Convention en 1974, la France a émis une réserve concernant le paragraphe 1 de l'article 15 de la Convention qui autorise les États à déroger aux obligations de la Convention « en cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation ». Pour la France, « les circonstances énumérées par l'article 16 de la Constitution pour sa mise en œuvre, par l'article 1er de la loi du 3 avril 1878 et par la loi du 9 août 1849 pour la déclaration de l'état de siège, par l'article 1er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 pour la déclaration de l'état d'urgence, et qui permettent la mise en application des dispositions de ces textes, doivent être comprises comme correspondant à l'objet de l'article 15 de la Convention et, d'autre part, que pour l'interprétation et l'application de l'article 16 de la Constitution de la République, les termes dans la stricte mesure où la situation l'exige ne sauraient limiter le pouvoir du Président de la République de prendre les mesures exigées par les circonstances ». La réserve d’interprétation de la France et l’article 15 de la Convention permettent ainsi l’édiction de mesures spécifiques en cas de crise.
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, conclu à New York le 16 décembre 1966 et ratifié par la France en 1980, reconnaît à tous les Hommes un ensemble de droits civils et politiques.
Son article 4 prévoit que notamment que : « Dans le cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation et est proclamé par un acte officiel », un Etat partie peut prendre, « dans la stricte mesure où la situation l’exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le présent Pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et qu’elles n’entraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l’origine sociale ».
Ces mesures ne doivent toutefois pas porter à certains droits tels l’interdiction de la peine de mort, de la torture, de l’esclavage et servitude ou encore la liberté de pensée, de conscience et de religion. Ainsi en période de crise, des restrictions peuvent être apportées aux droits par un Etat.
Dans le champ communautaire, le paragraphe 2 de l’article 4 du traité sur l’Union européenne précise que : « L'Union respecte […] les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. Ainsi que le rappelle la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009267 , dans
267 Directive2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et 2004/18/CE.
son premier considérant, « La sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, tant dans le domaine de la sécurité que dans celui de la défense ».
La défense s’intègre dans la sécurité nationale relevant de la compétence des Etats membres.
Par ailleurs, l’article 347 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit que « Les Etats membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit affecté par les mesures qu’un Etat membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves affectant l’ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou pour faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale. » Ces dispositions reconnaissent ainsi qu’un Etat européen peut être amené à édicter des mesures spécifiques en cas de crise interne ou internationale.
1.3.2. Cadre conventionnel en matière de fouilles archéologiques La France est partie à la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique du 16 janvier 1992 (dite Convention de « La Valette »). L’article 3 de la Convention dispose « qu’en vue de préserver le patrimoine archéologique (…) chaque partie s’engage à mettre en œuvre des procédures d’autorisation et de contrôle des fouilles, et autres activités archéologiques, afin d’assurer que les fouilles et prospections archéologiques sont entreprises de manière scientifique ».
La France est également partie à la Convention portant sur la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de 16 novembre 1972 adopté dans le cadre de l’UNESCO. Celle-ci dispose, en son article 4 que : « Chacun des Etats parties à la présente Convention reconnaît que l'obligation d'assurer l'identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures du patrimoine culturel et naturel visé aux articles 1 et 2 et situé sur son territoire, lui incombe en premier chef. Il s'efforce d'agir à cet effet tant par son propre effort au maximum de ses ressources disponibles que, le cas échéant, au moyen de l'assistance et de la coopération internationales dont il pourra bénéficier, notamment aux plans financier, artistique, scientifique et technique. ». Cette convention oblige, pour ce faire, les Etats à adopter « des mesures juridiques, scientifiques, techniques, administratives et financières adéquates pour l’identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la réanimation (du) patrimoine » (article 5).
Le dispositif national d’archéologie préventive est issu de la loi du 17 janvier 2001, modifiée en 2003 puis en 2016 par la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine. Régi par les dispositions du livre V du code du patrimoine, ce régime permet à la France de respecter les obligations qui lui
incombent en vertu de la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique du 16 janvier 1992.
1.3.3. La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998
Les stipulations des articles 4 et 6 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice prévoit une exception pour les besoins de la défense nationale en matière d’accès à l’information sur l’environnement et de participation du public aux décisions relatives à des activités particulières.
S’agissant du droit d’accès à l’information, l’article 4 énonce qu’« une demande d'informations sur l'environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur: (…) b) les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique; (…) ».
Concernant le droit de participation du public, l’article 6 stipule :« 1. Chaque partie :
(…) c) peut décider, cas par cas, si le droit interne le prévoit, de ne pas appliquer les dispositions du présent article aux activités proposées répondant aux besoins de la défense nationale si cette partie estime que cette application irait à l'encontre de ces besoins ».
La France a ratifié la Convention d’Aarhus le 8 juillet 2002. Elle est entrée en vigueur le 6 octobre 2002 (voir loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l’approbation de la Convention d’Aarhus et décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la Convention d’Aarhus). L’Union européenne a également ratifié cette convention le 17 février 2005 (décision du Conseil 2005/370/CE).
1.3.4. Cadre conventionnel en matière d’évaluation environnementale Le cadre conventionnel applicable en matière d’évaluation environnementale repose principalement sur deux instruments complémentaires, relatifs respectivement aux projets et aux documents de planification.
La directive 2011/92/UE, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE, concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement de certains projets publics et privés.
Elle vise à garantir que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement fassent l’objet d’une appréciation préalable de leurs effets, ainsi que d’une information et, le cas échéant, d’une participation du public.
La directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 concerne quant à elle l’évaluation des incidences sur l’environnement de certains plans et programmes, afin d’intégrer les considérations environnementales dès la phase de planification stratégique.
Ces deux directives prévoient toutefois des exceptions spécifiques liées aux impératifs de défense nationale et de protection civile.
Ainsi, la directive 2011/92/UE prévoit que les États membres peuvent décider, au cas par cas et lorsque leur législation nationale le permet, de ne pas appliquer tout ou partie de la directive aux projets ou parties de projets ayant pour seul objet la défense, ou aux projets ayant pour seul objet la réponse à des situations d’urgence à caractère civil, lorsqu’ils estiment que l’application de la directive irait à l’encontre de ces objectifs.
De même, la directive 2001/42/CE exclut expressément de son champ d’application les plans et programmes destinés uniquement à des fins de défense nationale et de protection civile.
Par ailleurs, le droit à l’information en matière d’environnement, mis en œuvre au niveau de l’Union européenne par la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003, prévoit également des aménagements fondés sur des motifs de sécurité. Son article 4, paragraphe 2, autorise les États membres à rejeter une demande d’informations environnementales lorsque la divulgation de ces informations porterait atteinte, notamment, aux relations internationales, à la sécurité publique ou à la défense nationale.
Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que des dérogations aux obligations d’évaluation environnementale, d’information et de participation du public peuvent être prévues pour répondre aux besoins de la défense nationale, sous réserve de plusieurs conditions cumulatives :
- l’existence d’un fondement explicite en droit national ;
- un examen réalisé au cas par cas pour chaque projet concerné ;
- le caractère exclusivement ou principalement lié à la défense nationale ou à la protection civile du projet, du plan ou du programme en cause.
La Commission européenne a précisé, dans sa communication 2019/C 386/05, que l’application de l’exemption « défense » prévue par la directive 2011/92/UE suppose que l’État membre démontre que la mise en œuvre des procédures de la directive serait de nature à compromettre la finalité poursuivie. Elle a en outre indiqué que les projets de défense incluent ceux liés à des activités menées par des forces alliées sur le territoire des États membres, conformément aux obligations internationales, ainsi que le rappelle le considérant 19 de la directive 2014/52/UE.
La Cour de justice de l’Union européenne a, pour sa part, jugé que les exclusions fondées sur la défense nationale constituent des exceptions au principe général d’évaluation environnementale et doivent, à ce titre, faire l’objet d’une interprétation
stricte. Dans l’arrêt Commission c. Italie (aff. C-435/97, dit « Bolzano »), la Cour a ainsi précisé que seuls les projets destinés à titre principal à des fins de défense nationale peuvent être exclus de l’obligation d’évaluation préalable des incidences sur l’environnement.
Toutes ces dispositions sont codifiées au sein du chapitre II « Évaluation environnementale » du titre II du livre Ier du code de l'environnement (articles L. 122-1 et suivants).
1.3.5. Cadre conventionnel en matière de protection des habitats naturels et des espèces
La protection des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages au niveau de l’Union européenne repose principalement sur la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite directive « Habitats », complétée par la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.
Ces directives instituent un régime général de protection stricte des espèces animales et végétales protégées ainsi que de leurs habitats, et imposent aux États membres de prévenir la destruction, la détérioration ou la perturbation significative de ces espèces et de leurs milieux de vie. Elles sont transposées en droit interne, notamment aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.
La directive « Habitats » prévoit toutefois, à son article 16, la possibilité de déroger à ce régime de protection, sous réserve que soient réunies des conditions cumulatives strictes. Ces dérogations peuvent être accordées lorsqu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, qu’elles ne nuisent pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et qu’elles répondent, notamment, à des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique.
Par ailleurs, la directive « Habitats » impose, pour les projets susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, la réalisation d’une évaluation appropriée de leurs incidences sur les objectifs de conservation du site, conformément à son article 6. Elle n’exclut toutefois pas que des projets puissent être autorisés, à titre exceptionnel, lorsque des raisons impératives d’intérêt public majeur le justifient, sous réserve de la mise en œuvre de mesures compensatoires propres à assurer la cohérence globale du réseau Natura 2000.
La Cour de justice de l’Union européenne a encadré strictement le recours à la dérogation prévue à l’article 6, paragraphe 4, de la directive « Habitats », en rappelant
qu’il s’agit d’une exception devant faire l’objet d’une interprétation restrictive268 .
S’agissant de la condition tenant à l’existence de « raisons impératives d’intérêt public majeur », la Cour reconnaît toutefois aux États membres une marge d’appréciation importante, la directive ne définissant pas cette notion. Elle a ainsi admis que des objectifs tels que l’irrigation et l’approvisionnement en eau potable d’une région puissent, en principe, constituer un tel intérêt public majeur269. Plus récemment, le législateur de l’Union a élargi cette approche en instaurant, dans la directive RED III, des présomptions de raisons impératives d’intérêt public majeur pour certains projets d’énergies renouvelables270, réduisant corrélativement la portée de l’analyse au cas par cas et la mise en balance des intérêts par les autorités compétentes et le juge.
La Cour a en revanche souligné avec constance le caractère central de la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante. Cette exigence impose aux autorités nationales d’examiner l’ensemble des options réalisables permettant d’atteindre les objectifs poursuivis tout en portant une atteinte moindre à l’intégrité du site concerné271, y compris au regard des contraintes techniques et financières272 .
Si la directive « Habitats » demeure peu précise quant aux modalités concrètes des mesures compensatoires, la jurisprudence de la Cour exige que celles-ci assurent une équivalence écologique effective entre les atteintes portées aux habitats ou espèces protégés et les gains obtenus par la compensation273. La Cour a également rappelé que de telles mesures ne peuvent, en principe, conduire à la dégradation d’autres sites Natura 2000 ou de milieux protégés, sauf à méconnaître les objectifs de la directive.
En outre, et comme le précisait M. Olivier Fuchs, alors rapporteur public auprès du Conseil d’Etat, dans ses conclusions prononcées sur l’affaire du contournement routier de Taillan274:
« Si la barre est donc haute s’agissant de cette condition [la raison impérative d’intérêt public majeur], elle ne doit toutefois pas être infranchissable, ni même trop difficile à franchir, sauf à altérer le mécanisme dérogatoire prévu par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, et ce d’autant plus que les deux autres conditions énoncées sont tout 268 CJCE, 26 octobre 2006, Commission européenne c/ Portugal, C-239/04, point 35.
269 CJUE (Gr. ch.), 11 septembre 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. c/ Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon e.a., aff. C-43/10, point 122 270 Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.
271 CJUE, 26 avril 2017, Commission européenne c/ République fédérale d’Allemagne, aff. C-142/16, point 72.
272 CJUE, 14 janvier 2016, Grüne Liga Sachsen eV e.a. c/ Freistaat Sachsen, aff. C-399/14, point 77.
273 CJUE, 25 juillet 2018, Edel Grace et Peter Sweetman, aff. C-164-17, point 38.
274 CE, 6ème chambre, 10 mars 2022, Société Parc éolien des Avant-Monts et Ministre de la transition écologique, n°s 439784, 439786, C.
aussi importantes pour garantir une limitation des impacts sur la biodiversité. Le projet ne pourra ainsi pas se faire s’il existe une solution alternative satisfaisante ou s’il porte atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Cette dernière condition, en particulier, garantit l’impossibilité de conduire un projet qui porterait des atteintes irrémédiables à l’environnement et prend pour ce faire en compte les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des atteintes à l’environnement. Or, prendre au sérieux ces mesures dites ERC, sur lesquelles le code de l’environnement insiste à plusieurs reprises, suppose aussi de ne pas buter de manière indue sur la condition de raison impérative d’intérêt public majeur ».
C’est ce à quoi s’attache le présent article, qui organise un dispositif de reconnaissance légale du critère de raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets réalisés dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale Enfin, par son avis « Sud-Artois ,»
275, le Conseil d’État a précisé la portée du régime de protection des espèces résultant des directives dites « Habitats » et « Oiseaux », telles que transposées aux articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement ainsi qu’aux dispositions réglementaires prises pour leur application.
Il a rappelé que la destruction ou la perturbation des espèces animales protégées, de même que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont en principe interdites, mais que l’autorité administrative peut y déroger à la condition que soient réunies trois exigences cumulatives : l’absence de solution alternative satisfaisante, l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, et la justification de la dérogation par l’un des motifs limitativement énumérés, au nombre desquels figure l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, notamment de nature économique ou sociale.
Le Conseil d’État a, en outre, précisé que l’applicabilité de ce régime de protection implique d’examiner la nécessité d’une dérogation dès lors que des spécimens de l’espèce concernée sont présents dans la zone du projet, indépendamment de leur nombre ou de l’état de conservation des espèces en cause.
Il a également jugé qu’une dérogation « espèces protégées » doit être sollicitée lorsque le projet comporte un risque suffisamment caractérisé pour ces espèces, en tenant compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le pétitionnaire.
Toutefois, lorsque ces mesures présentent, sous le contrôle de l’administration, des 275 CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Sud Artois.
garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de ramener ce risque à un niveau non suffisamment caractérisé, l’octroi d’une dérogation n’est pas requis.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Les menaces hybrides auxquelles est confrontée la France sont également rencontrées par d’autres Etats qui disposent d’un système juridique permettant d’assurer la défense de leur intégrité numérique et territoriale et de leurs intérêts. Les éléments suivants précisent les grandes lignes des dispositifs en vigueur en Allemagne, au Canada, en Espagne, en Estonie, aux Etats-Unis d’Amérique, en Finlande, aux Pays-Bas, en Pologne, au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et en République tchèque.
1.4.1. L’Allemagne
En Allemagne, la réalisation d’infrastructures nécessaires à la défense nationale ou à la défense alliée repose sur un cadre juridique spécifique permettant, en situation de tension ou de défense, d’adapter ou d’accélérer les procédures administratives de droit commun. Ce cadre trouve son fondement dans la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz), qui prévoit des régimes particuliers en cas de situation de tension (Spannungsfall) ou d’état de défense (Verteidigungsfall). L’article 80a de la Loi fondamentale permet ainsi l’activation de lois comportant des mesures spéciales destinées à garantir la défense, avant même la constatation formelle de l’état de défense, tandis que l’article 115a organise le régime applicable en cas d’attaque armée ou de menace imminente.
Sur le plan de l’urbanisme, le Code fédéral de l’urbanisme (Baugesetzbuch) prévoit une dérogation expresse aux règles de planification locale pour les projets nécessaires à la défense. Le paragraphe 37 du Baugesetzbuch autorise en effet les projets servant à la défense nationale ou à la défense alliée indépendamment des documents d’urbanisme, lorsque cela est nécessaire pour satisfaire aux besoins de la défense.
En matière d’évaluation environnementale, la loi allemande relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz) prévoit des adaptations pour les projets liés à la défense ou à la sécurité. Elle permet, lorsque des motifs tenant à la sécurité publique ou à la défense nationale s’y opposent, d’écarter ou d’aménager la procédure d’évaluation environnementale276 .
276 https://www.gesetze-im-internet.de/uvpg/ , notamment les paragraphes 2 et 9.
La protection des espèces et des habitats est régie par la loi fédérale sur la protection de la nature (Bundesnaturschutzgesetz), qui prévoit des dérogations aux interdictions de protection lorsque des raisons impératives d’intérêt public majeur, incluant la défense nationale, le justifient. Ces dérogations sont prévues notamment aux paragraphes 45 et 67 de cette loi.
Enfin, la loi sur la garantie de l’économie (Wirtschaftssicherstellungsgesetz) permet à l’État fédéral d’ordonner, en situation de tension ou de défense, les mesures nécessaires à la construction, à la modification ou à l’exploitation d’installations et d’infrastructures indispensables à l’approvisionnement de la population et des forces armées277
.
1.4.2. Le Canada
Au Canada, la loi sur les mesures d’urgence du 21 juillet 1988 prévoit quatre types de régimes d’exception : le sinistre, l’état d’urgence, l’état de crise internationale et la guerre.
La déclaration de sinistre concerne une « situation de crise comportant le risque de pertes humaines et matérielles, de bouleversements sociaux ou d’une interruption de l’acheminement des denrées, ressources et services essentiels d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nationale, causée par les événements suivants ou par l’imminence de ceux-ci : a) incendies, inondations, sécheresse, tempêtes, tremblements de terre ou autres phénomènes naturels ; b) maladies affectant les humains, les animaux ou les végétaux ; c) accidents ou pollution. »
L’état d’urgence est provoqué par une situation de crise causée par des menaces envers la sécurité du Canada278 d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nationale (espionnage ou sabotage ; activités influencées par l’étranger qui touchent le Canada ou s’y déroulent et sont préjudiciables aux intérêts canadiens, et qui sont d’une nature clandestine ou trompeuse ou comportent des menaces envers quiconque ; activités visant à favoriser l’usage de la violence grave ou de menaces de violence contre des personnes ou des biens dans le but d’atteindre un objectif politique, religieux ou idéologique au Canada ou dans un État étranger ; activités visant à saper le régime constitutionnel). L’état d’urgence est déclaré par le Gouverneur en conseil, « s’il croit, pour des motifs raisonnables, qu’il se produit un état d’urgence justifiant en l’occurrence des mesures extraordinaires à titre temporaire ». La déclaration d’état d’urgence prend effet à la date de la proclamation, sous réserve du 277 https://www.gesetze-im-internet.de/wisig_1965/BJNR009200965.html .https://www.gesetze-im-internet.de/wisig_1965/BJNR009200965.html .
278 Cf. article 2 de la Loi sur le service canadien du renseignement de sécurité (1985)
dépôt d’une motion de ratification devant chaque chambre du Parlement. La déclaration cesse d’avoir effet après trente jours, sauf abrogation ou prorogation.
Pendant l’état d’urgence, le gouverneur en conseil peut prendre toute mesure dans les domaines suivants :
- (1) la réglementation ou l’interdiction des assemblées publiques, des déplacements à destination, en provenance ou à l’intérieur d’une zone désignée, de l’utilisation de biens désignés ;
- (2) la désignation et l’aménagement de lieux protégés ;
- (3) la prise de contrôle ainsi que la restauration et l’entretien de services publics ;
- (4) l’ordre donnés à une personne de fournir des services essentiels (contre indemnité) ;
- (5) l’application de sanctions pénales spécifiques.
Le Parlement peut abroger une déclaration d’état d’urgence dans le respect des dispositions législatives prévues.
L’état de crise internationale concerne une situation de crise à laquelle sont mêlés le Canada et un ou plusieurs autres pays à la suite d’actes d’intimidation ou de coercition ou de l’usage, effectif ou imminent, de force ou de violence grave et qui est suffisamment grave pour constituer une situation de crise nationale. La déclaration d’état de crise internationale est effectuée par le gouverneur en conseil, elle comporte une description sommaire de la situation et l’indication des mesures d’intervention nécessaires. Elle prend effet à la date de la proclamation, sous réserve du dépôt d’une motion de ratification devant chaque chambre du Parlement. La déclaration cesse d’avoir effet après soixante jours, sauf abrogation ou prorogation.
Pendant la durée de validité de la déclaration de crise internationale, le gouverneur en conseil peut prendre des mesures extraordinaires à titre temporaire dans les domaines suivants :
- (1) le contrôle ou la réglementation d’une industrie ou d’un service spécifié, y compris l’usage de matériel, d’installations et de stock ;
- (2) la réquisition, le contrôle, la confiscation et l’aliénation de biens ou de services, ou leur usage ;
- (3) la conduite d’enquêtes relatives aux contrats de défense et aux matériels de défense ;
- (4) les perquisitions dans les maisons, moyens de transport ou lieux ainsi que la fouille de personne en lien avec les enquêtes relative aux contrats de défense ;
- (5) l’ordre donné à une personne de fournir des services essentiels, (contre indemnité) ;
- (6) la désignation et l’aménagement de lieux protégés ;
- (7) la réglementation ou l’interdiction du déplacement à l’étranger des citoyens canadiens ou des résidents permanents ;
- (8) le renvoi hors du Canada de personnes autres que les canadiens, les résidents permanents et les personnes protégées pour raison de sécurité ou pour grande criminalité ;
- (8) le contrôle ou la réglementation d’activités financières désignées ;
- (9) l’autorisation de dépenses supérieures à la limite fixée par le Parlement ;
- (10) l’habilitation d’un ministre à s’acquitter sur le plan international de responsabilités d’urgence ;
- (11) des sanctions pénales contraventionnelles pour non-respect des règlements d’application sur déclaration préalable de culpabilité ...
Enfin, l’état de guerre concerne une guerre ou autre conflit armé, effectif ou imminent, où est partie le Canada ou un de ses alliés et qui est suffisamment grave pour constituer une situation de crise nationale. Il est déclaré par le gouverneur en conseil et permet à ce dernier prendre toute mesure qu’il croit, pour des motifs raisonnables, fondée ou opportune pour faire face à la crise. La déclaration d’état de guerre prend effet à la date de la proclamation, sous réserve du dépôt d’une motion de ratification devant chaque chambre du Parlement. La déclaration cesse d’avoir effet après cent vingt jours, sauf abrogation ou prorogation.
L’état d’urgence et l’état de crise internationale sont les deux régimes canadiens se rapprochant du projet d’état d’alerte et de sécurité nationale, la mise en œuvre de chacun de ces régimes dépendant des circonstances de crise et du nombre d’Etats concernés.
1.4.3. L’Espagne
L’Espagne dispose de trois régimes d’exception prévus par la Constitution (article 116) et complétés par la loi organique n° 4/1981 du 1er juin 1981 sur les états d’alarme, d’exception et de siège.
En cas de catastrophes, calamités ou malheurs publics (tels que tremblements de terre, inondations, incendies ou accidents de grande ampleur), crises sanitaires (telles que les épidémies et les situations de contamination graves), paralysie des services publics essentiels, situations de pénurie de produits de première nécessité, l’état
d’alarme est déclaré par décret adopté en Conseil des ministres qui fixe le territoire concerné. Le Congrès des députés est informé immédiatement. La durée maximale initiale est de 15 jours maximum. La prolongation est soumise à l’approbation du Congrès des députés. Pendant l’état d’alarme, des prescriptions peuvent être imposées aux autorités civiles et à leurs agents pour la protection des personnes, des biens et des lieux. D’autres mesures peuvent être adoptées : limitation de la circulation ou de la présence de personnes ou de véhicules à certaines heures et lieux, réquisitions temporaires de tous types de biens, mise en place de prestations personnelles obligatoires, intervention et occupation temporaire des industries, usines, ateliers, exploitations ou locaux de toute nature, à l'exception des domiciles privés, limitation ou rationnement de l'utilisation des services ou de la consommation d'articles de première nécessité, édiction d’ordres nécessaires pour assurer l'approvisionnement des marchés et le fonctionnement des services des centres de production affecté, mobilisation des entreprises et de leur personnel. L’application des mesures doit être proportionnée aux circonstances. Le Gouvernement rend compte au Congrès des décrets pris en relation avec l’état d’alarme et lui fournit les informations demandées.
Lorsque l'exercice libre des droits et libertés des citoyens, le fonctionnement normal des institutions démocratiques, celui des services publics essentiels pour la communauté, ou tout autre aspect de l'ordre public, sont si gravement perturbés que l'exercice des pouvoirs ordinaires est insuffisant pour les rétablir et les maintenir, l’état d’exception est déclaré par décret adopté en Conseil des ministres après autorisation préalable du Congrès des députés. L’autorisation et la proclamation de l’état d’exception doivent déterminer les effets de l’état d’exception, le territoire concerné et sa durée. La durée maximale initiale est de 30 jours. Sur autorisation du Congrès des députés le Gouvernement peut ordonner des inspections, des perquisitions domiciliaires, intervenir dans toutes sortes de communications, y compris les postes, les télégrammes et les téléphones nécessaire pour l'élucidation des faits présumés délictueux ou pour le maintien de l'ordre public, contrôler tout type de transport, interdire ou restreindre la circulation des personnes et des véhicules aux heures et aux lieux déterminés, délimiter des zones de protection ou de sécurité, suspendre tout type de publications, d'émissions de radio et de télévision, soumettre à autorisation ou interdire la tenue de réunions et de manifestations, dissoudre les réunions et manifestations (sauf celles des partis politiques, syndicats et associations d'entreprises), interdire les grèves, procéder à la saisie de toutes sortes d'armes, de munitions ou de substances explosives, ordonner les mesures nécessaires de surveillance et de protection des bâtiments. L’état d’exception est renouvelable pour une période égale dans les mêmes conditions. L’application des mesures doit être proportionnée aux circonstances.
Lorsque se produit ou menace de se produire une insurrection ou un acte de force contre la souveraineté ou l'indépendance de l'Espagne, son intégrité territoriale ou l'ordre constitutionnel, qui ne peut être résolu par d'autres moyens, l'état de siège est déclaré à la majorité absolue du Congrès des députés, sur proposition du Gouvernement. Le Congrès détermine son champ territorial, sa durée et ses conditions. Ses effets comprennent les effets de l’état d’alarme et de l’état d’exception, par ailleurs, des infractions peuvent être soumises à la juridiction militaire et des compétences sont attribuées à l’autorité militaire.
1.4.4. L’Estonie
L'Estonie dispose de plusieurs régimes juridiques distincts pour gérer les crises.
L’état de circonstances extraordinaires est activé lorsque les moyens habituels de gestion de crise sont insuffisants pour résoudre une urgence, comme une catastrophe naturelle, un accident majeur ou une épidémie. Déclarée par le gouvernement estonien, cet état permet d'imposer des obligations de travail, d'exproprier des biens et de restreindre les libertés telles l'interdiction de rassemblement ou la limitation des déplacements. Cette situation est soumise à une évaluation continue du Parlement et comporte des garanties telles que la protection des travailleurs réquisitionnés et l'indemnisation des dommages causés par les mesures d'urgence.
L'état d'urgence est déclenché en cas de menaces graves contre l'ordre constitutionnel telles une tentative de coup d'État ou des activités terroristes. Il est déclaré, sur proposition du Président de la République ou du Gouvernement, par le Parlement à la majorité de ses membres, pour une durée maximale de trois mois, renouvelable. Ce régime permet des mesures plus larges, telles que des restrictions de circulation, un couvre-feu et des réquisitions.
Par ailleurs, la loi relative à la défense nationale (National defense act) prévoit qu’en cas de menace accrue pour la sécurité du pays, le Gouvernement, après accord du Parlement, peut activer la préparation de défense accrue permettant une préparation militaire renforcée permettant la mobilisation et la coopération militaire, la limitation des droits et libertés, l'obligation de travail et la restriction de la liberté de la presse.
La durée de ce régime est déterminée par le Parlement, qui examine la situation au moins tous les trois mois,
Ces trois régimes sont conçus pour s'articuler entre eux. Ainsi, un état de circonstances extraordinaires peut évoluer en état d'urgence lorsqu’une crise s'aggrave, par ailleurs l'état d'urgence peut être maintenu pendant l'activation du régime de défense nationale.
1.4.5. Les Etats-Unis d’Amérique
Aux Etats-Unis d’Amérique, afin de garantir au pouvoir exécutif les moyens d’agir en cas de crise, il n’existe pas de régime spécifique mais un corpus juridique édicté au long de l’histoire.
Le National Emergencies Act de 1976, accorde au Président et à son administration près de 150 compétences exceptionnelles. Ces pouvoirs dérogatoires s’accompagnent de mesures de contrôle du Congrès, en premier lieu desquelles l’information préalable du Congrès de la déclaration d’urgence. Le National Emergencies Act ne définit pas les conditions constituant une situation d’urgence, dont la déclaration est un pouvoir propre du Président découlant de l’article 2 de la Constitution. Pendant l’état d’urgence, le pouvoir exécutif dispose de prérogatives étendues notamment en matière de santé, gestion du domaine public, défense militaire et civile, justice, administration pénitentiaire, administration fédérale, économie, fiscalité, transports et énergie.
L’Insurrection Act (1807) autorise le déploiement de forces armées fédérales sur le territoire américain afin de conduire des opérations de maintien de l’ordre en appui des forces de sécurité intérieure.
Le War Powers Resolution (1973) donne pouvoir au Président d’agir sur le territoire américain en cas de situation nationale d’urgence résultant d’une attaque contre les Etats-Unis, ses territoires et possessions, ou ses forces armées.
Le Stafford Act (1988) permet le déploiement des forces armées fédérales en cas de catastrophe naturelle, industrielle ou de dangers pour la santé publique.
1.4.6. La Finlande
La Finlande ne dispose pas d'un régime juridique spécifique à un système d'alerte mais d’un corpus juridique octroyant des pouvoirs supplémentaires aux autorités en cas d’urgence déterminé par la loi sur les pouvoirs d’urgence (2011). Cette loi a pour objectif de protéger la population et d'assurer sa subsistance et l'économie nationale, de maintenir l'ordre juridique et les droits fondamentaux et humains et de garantir l'intégrité territoriale et l'indépendance de la Finlande en cas de situation d'urgence.
La condition d’urgence est remplie lors :
- (1) d’une attaque armée ou une autre attaque de gravité comparable contre la Finlande ;
- (2) d’une menace considérable d'une attaque armée ou d'une autre attaque de gravité comparable contre la Finlande ;
- (3) d’un incident ou une menace particulièrement grave contre le mode de vie de la population ou les fondements de la société, de l'économie nationale
mettant en danger les fonctions vitales pour la société ;
- (4) d’un accident majeur particulièrement grave et ses conséquences immédiates ;
- (5) d’une épidémie ;
- (6) d’une menace ou activité visant la capacité de décision des autorités publiques, le maintien de la sécurité des frontières ou l'ordre et la sécurité publics, la disponibilité des soins de santé essentiels, de l'aide sociale ou des services de secours, la disponibilité de l'énergie, de l'eau, des approvisionnements alimentaires, des produits pharmaceutiques ou d'autres biens essentiels, la disponibilité des services de paiement, le fonctionnement des transports socialement critiques ou les systèmes d'information et de communication.
L’urgence est déclarée par décret du Président de la République et du gouvernement pour une durée maximale de six mois qui est soumis au Parlement. Elle peut être prolongée pour la même période dans les mêmes conditions. En cas d'urgence, les autorités ne peuvent être autorisées à utiliser que les pouvoirs d'urgence essentiels et proportionnés en vue d'atteindre l'objectif de la loi. Les autorités bénéficient de pouvoirs étendus pour gérer les crises. Les pouvoirs supplémentaires couvrent un large éventail de domaines de la société. Chaque autorité évalue dans son secteur de gouvernance si la situation est telle qu'elle a besoin de l'un des pouvoirs supplémentaires prévus par la loi sur les pouvoirs d'urgence, la mise en œuvre de ces pouvoirs pouvant déroger aux droits fondamentaux.
Par ailleurs, la loi sur l'état de défense (1991) est destinée à être appliquée en cas de guerre contre la Finlande et en cas de troubles violents internes comparables à une guerre qui perturbent gravement l'ordre public et visent à renverser ou à modifier l'ordre constitutionnel. Elle s'applique dans les situations de crise les plus graves et permet une ingérence plus large et plus profonde dans les droits fondamentaux que la loi sur les pouvoirs d'urgence.
La loi sur les pouvoirs d'urgence et la loi sur l'état de défense peuvent être appliquées simultanément en cas d'attaque armée ou de menace d'attaque armée contre la Finlande. Des travaux sont en cours pour réformer la loi sur les pouvoirs d'urgence afin de mieux prendre en compte les menaces actuelles.
1.4.7. Les Pays-Bas
Aux Pays-Bas, la Constitution et trois lois de 1996, la loi de coordination des états d’urgence, la loi sur l’état de guerre et la loi sur les pouvoirs extraordinaires de l’administration civile fixent le cadre juridique des mesures dérogatoires au droit
commun. Deux régimes d’état d’urgence sont prévus, les deux ne pouvant être mis en œuvre simultanément, l’état d’urgence limité et l’état d’urgence général. Tous deux sont déclarés par décret royal sur recommandation du Premier ministre en cas de circonstances extraordinaires ou pour le maintien de la sécurité intérieure ou extérieure. L’état d’urgence limité permet d’une part, des collectes d’informations, des restrictions de liberté et une centralisation de pouvoirs au profit du ministre de l’intérieur, et d’autre part, des restrictions d’accès ou de circulation, des réquisitions et expropriations, et des ordres de remise d’armes par le ministre de la défense. L’état d’urgence général bénéficie des effets de l’état d’urgence limité et permet d’une part, au ministre de l’intérieur de prendre des mesures d’interdiction de rassemblement, de privation de liberté, en matière d’écoutes, de lectures de courrier, de censure, de perquisition et d’internement et d’autre part au ministre de la défense de disposer d’autorité sur des pouvoirs publics, de faire effectuer de mesures d’éloignement et de fouilles, de mettre en œuvre des mesures dérogatoires au temps de travail, en matière d’écoutes, de censure, d’interdiction de rassemblement.
Par ailleurs, des travaux sont en cours pour réaliser un plan de crise en vue de répondre aux menaces liées au bouleversement des équilibres entre les puissances géopolitiques, à l’instabilité à la périphérie de l’Europe et du territoire, aux menaces hybrides et militaires contre des infrastructures vitales, et à une guerre hybride impliquant de la désinformation, des cybers attaques et de la désinformation.
1.4.8. La Pologne
La Constitution de la Pologne prévoit trois régimes d’exception : l’état de catastrophe naturelle, l’état de guerre et l’état d’urgence.
La loi relative à l’état d’urgence du 21 avril 2002 concerne une menace particulière contre l’ordre constitutionnel de l’Etat, la sécurité des citoyens ou l’ordre public y compris celles causées par des activités terroristes ou des activités dans le cyberespace qui ne peuvent être éliminés par des moyens constitutionnels ordinaires.
Sur demande du conseil des ministres précisant les motifs, la durée, la zone, les types de restriction aux droits et libertés adaptées au degré et à la nature de la menace), l’état d’urgence est déclaré par décret du président de la République suivi d’un vote d’approbation de la Diète dans les 48 heures postérieures à la signature du décret.
La durée maximale de l’état d’urgence est de 90 jours que le président de la République peut prolonger pour 60 jours (également soumis à un vote d’accord) lorsque les circonstances de sa mise en œuvre n’ont pas cessé. Sur demande du Premier ministre, le président de la République peut décider d’utiliser des forces armées pour rétablir le fonctionnement normal de l’Etat si les forces et moyens utilisés ont été épuisés. Le recours aux forces armées ne peut compromettre leurs missions
découlant de la Constitution et des accords internationaux. Les militaires restent sous le commandement militaire et exécutent leurs missions en concertation avec le ministre de l’intérieur. Les militaires disposent des pouvoirs des policiers (vérification des documents d’identité, interpellation, prises d’empreintes digitales, prélèvements buccaux, fouilles de personnes, utilisation de moyens de coercition direct et armes à feu, etc.).
L’état d’urgence permet de restreindre la liberté de circulation et d’imposer des contrôles dans certaines zones, d’interdire les rassemblements publics et les manifestations, de contrôler la presse et les communications pour éviter toute diffusion d’informations pouvant nuire à la sécurité nationale et d’imposer des restrictions sur les entreprises et sur le commerce, notamment des contrôles sur les ressources vitales.
Par ailleurs, la loi sur la défense de la patrie du 11 mars 2022 (modifiée par la loi du 26 juillet 2024) permet l’organisation d’opération militaire sur le territoire en temps de paix, ce recours aux forces armées sur le territoire est possible sans déclaration de l’état de guerre ou de l’état d’urgence. La loi permet notamment un transfert de compétences vers les autorités locales (distribution de secours, maintien de l’ordre) et prévoit que les militaires peuvent faire usage des armes à feu pour la défense de zones sensibles.
1.4.9. Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord Au Royaume-Uni, trois régimes pourraient s’appliquer en période de crise : la loi sur les situations d’urgence (Civil Contingencies Act, 2004), le Privilège Royal (Royal Prerogative), le dispositif d’assistance militaire aux autorités civiles et le Reserve Forces Act (1996).
La loi sur les situations d'urgence civiles permet l’édiction de règlements d'urgence par ordonnance du Conseil ou par un ministre selon les circonstances. Cette mesure est conditionnée à la survenue d'une urgence ou à une urgence imminente. Le règlement est soumis à l’approbation du Parlement.
Historiquement exercés par le monarque, les pouvoirs relevant du Privilège Royal ont été pour la plupart délégués aux ministres ou remplacés par des législations et ne sont pas soumis à l’approbation du Parlement. En matière de défense, ces pouvoirs sont partagés entre le secrétaire d’Etat à la défense et le Conseil de défense. Le Privilège Royal joue un rôle central dans l'existence et l'organisation des forces armées du Royaume-Uni. Il est accompagné d’un ensemble de textes. Il existe plusieurs prérogatives relatives aux forces armées concernant une gamme d'actions possibles en cas d'état d'urgence : décision de mener la guerre ou la paix, ou mener des hostilités d’un niveau en deçà du niveau de la guerre, déploiement des forces armées dans des
situations de conflit armé, utilisation des forces armées dans des opérations de combat au Royaume-Uni, réquisition des navires britanniques en cas de nécessité nationale urgente, certains pouvoirs en cas d'urgence nationale grave, y compris entrer, disposer et détruire des biens privés. L’usage du Privilège Royal peut, dans la plupart des cas, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.
L’assistance militaire aux autorités civiles répond à la demande d’un ministère ou d’une autorité civile. La base juridique du déploiement dépend de la nature de la mission : si elle est militaire, la prérogative royale s’applique, si elle est civile, ce sont des pouvoirs législatifs qui s’appliquent. Elle est définie comme la conduite d’opérations militaires au Royaume-Uni et dans les Dépendances de la Couronne, avec l’emploi de ressources de la Défense.
Enfin, le Reserve Forces Act, prévoit que le roi peut autoriser par décret la mobilisation des réservistes pour un service permanent à temps plein, s’il apparaît qu’un danger national est imminent ou qu’une grave urgence s’est produite ou en cas d’attaque réelle ou imminente contre le Royaume-Uni.
Par ailleurs, au Royaume-Uni, l’évaluation environnementale des projets est mise en œuvre par les règlements de 2017 relatifs à l'aménagement du territoire (évaluation des impacts environnementaux) et à la planification des infrastructures (évaluation des impacts environnementaux), pour les projets soumis à autorisation locale ou nationale. Ces règlements ne prévoient pas, par eux-mêmes, d’exemption automatique fondée sur la défense nationale279
.
Toutefois, une disposition spécifique figure dans un règlement de 2017 sur l’évaluation des incidences environnementales, qui permet au secrétaire d’Etat, par décision expresse, de dispenser un projet (en Ecosse ou en Irlande du Nord) de la réalisation d’une évaluation environnementale lorsque celui-ci a pour seul objet la défense nationale ou la réponse à une urgence civile, et lorsque la réalisation de cette évaluation serait de nature à compromettre la finalité du projet280 .
La protection des sites Natura 2000 est assurée par le règlement de 2017 sur la conservation des habitats et des espèces. Conformément à l’article 63, les projets susceptibles d’avoir une incidence significative sur un site protégé doivent faire l’objet d’une évaluation appropriée. L’article 64 permet néanmoins, à titre exceptionnel, l’autorisation d’un projet en l’absence de solution alternative et pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, sous réserve de la mise en œuvre de mesures 279 https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/571 ; https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/572.
280 Cette faculté est prévue à l’annexe 5, paragraphes 20A :
https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/1070/made.
compensatoires, ces raisons pouvant inclure des considérations tenant à la sécurité nationale ou à la défense.
L’accès à l’information environnementale peut être limité pour des motifs tenant à la défense ou à la sécurité nationale en application de l’article 12(5)(a) du règlement sur l’information environnementale de 2004.
Enfin, en cas de situation exceptionnelle, la loi de 2004 sur les mesures d'urgence civile autorise l’adoption de règlements d’urgence dérogeant temporairement au droit commun afin de faire face à une menace grave pour la sécurité nationale, conformément à ses sections 19 à 22.
1.4.10. La République tchèque
La République tchèque comprend un corpus comprenant plusieurs stades de gestion d’une crise : l’état de danger, l’état d’urgence, l’état d’urgence nationale et l’état de guerre.
L'état de danger est déclaré si la vie, la santé, les biens ou l'environnement sont menacés, si l'intensité de la menace est d'une ampleur significative, mais qu’aucune situation de crise plus grave n'est déclarée et s'il n'est pas possible d'éviter la menace sur les activités normales. L'état de danger est proclamé par les gouverneurs des régions concernées et par le Maire à Prague. L’état de danger est déclaré pour une période maximale de 30 jours, au-delà de laquelle elle ne peut être prolongée qu'avec le consentement du Gouvernement. S'il n'est pas possible d'éviter la menace et selon l’ampleur de celle-ci, le gouverneur de région demande au Gouvernement de déclarer l'état d'urgence.
Prévu par la loi constitutionnelle n°110/1998 sur la sécurité de la République tchèque, l’état d'urgence est déclaré par le Gouvernement, sur tout ou partie du territoire, en cas de catastrophes naturelles, d’accidents environnementaux ou industriels, d’accidents, de pandémies ou d'autres risques et que la situation de crise ne peut être surmontée par un cadre de crise plus faible (état de danger). L’état d’urgence peut limiter les droits des personnes. Sans l'accord de la Chambre des députés, l’état d’urgence est proclamé pour une durée maximale de 30 jours.
Lors d’une situation de crise, l'état d'urgence nationale peut être déclaré si la souveraineté de l'État, l'intégrité territoriale de l'État ou son principe démocratique est immédiatement menacé ; peu importe s'il existe une menace d'origine interne ou externe. L'état d'urgence nationale est déclaré, sur proposition du Gouvernement, par le Parlement à la majorité absolue de tous les députés et à celle de tous les sénateurs.
Le Gouvernement, les ministères, les autorités administratives centrales, la Banque nationale tchèque, les autorités régionales et les autorités municipales sont autorisés
à prendre des mesures de crise ou d'urgence réglementées par des lois spéciales, telles que la loi sur la crise, la loi sur la défense ou la loi sur les mesures économiques de crise.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Initié en 2021, « ORION 2023 » est un exercice majeur des armées françaises permettant un entraînement en interarmées et en multinational, selon un scénario allant jusqu’à la haute intensité. L’exercice prend en compte les différents milieux et champs de conflictualité (cyber, espace, influence, lutte informationnelle) et permet d’aborder les aspects interministériels de la gestion de crise au-delà du périmètre des seules armées.
Sur cette séquence de dialogue civilo-militaire en particulier, le groupe de travail juridique piloté par le Premier ministre (Secrétariat général du Gouvernement) et impliquant l’ensemble des acteurs concernés a constaté que les dispositions alors en vigueur dans différentes législations éparses relatives au soutien des forces armées en période de crise, n’étaient pas adaptées au contexte d’un conflit de haute intensité ouvert sur un territoire allié et impliquant des rétroactions sur le territoire national.
En effet, un tel scénario impose d’assurer en sécurité le transit et le soutien de forces françaises et alliées, d’accélérer le renforcement des capacités militaires et de production d’armement et de pouvoir lutter, dans le domaine civil, contre des actes malveillants visant à déstabiliser le pays et à miner la cohésion nationale (sabotages, attaques cyber massives, manipulation de l’information etc.).
L’actualisation de la RNS, présentée par le Président de la République en juillet 2025, pose ainsi le diagnostic d’un monde durablement plus dangereux et incertain, au sein duquel la France doit se préparer à un scénario central : la possibilité d’un engagement majeur des forces armées, hors du territoire national, en soutien à un pays européen attaqué. En outre, face aux évolutions technologiques récentes et aux nouvelles menaces qui pèsent sur les démocraties ciblées, l’adversaire pourrait multiplier de façon exponentielle des attaques de type « hybrides » afin de perturber gravement le fonctionnement de la société, briser le consensus autour de l’effort de défense, diminuer le potentiel productif de l’outil industriel, etc.
Or les conditions d’activation et finalités poursuivies par les régimes légaux existant (décrits précédemment) ne répondent pas aux besoins identifiés par la RNS. En outre, comme l’a reconnu le Conseil d’Etat dans son avis sur un projet de loi et un projet de loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de COVID-19, l’existence de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles ne prive nullement
d’intérêt la création d’un cadre juridique spécifique – en l’espèce, aux mesures de police administrative nécessaires en cas de catastrophe sanitaire. Il avait notamment relevé que « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse281
. »
Il est donc nécessaire de proposer un cadre juridique adapté à l’hypothèse du scénario central, tenant compte du niveau de la menace et accordant aux autorités compétentes des prérogatives dérogatoires au droit commun, proportionnées et justifiées par les besoins de mobilisation des différentes ressources de la Nation au profit de la montée en puissance des forces armées en cas de projection hors du territoire.
Par ailleurs, en matière environnementale, le cadre juridique en vigueur ne permet pas, en l’état, de répondre de manière suffisamment réactive aux besoins exceptionnels qui peuvent surgir en cas de menace grave et actuelle pesant sur la sécurité nationale.
Les procédures de droit commun applicables en matière d’environnement, d’urbanisme, de patrimoine ou de participation du public sont conçues pour des situations ordinaires et reposent sur des séquences dont la durée et la complexité sont peu compatibles avec des situations caractérisées par l’urgence et la nécessité de déployer rapidement des capacités critiques.
La mesure envisagée s’inscrit exclusivement dans un cadre d’urgence, strictement conditionné au déclenchement formel de l’état d’alerte de sécurité nationale. Elle ne vise ni à modifier durablement le droit commun ni à instaurer un régime dérogatoire permanent, mais à prévoir, en amont, les conditions dans lesquelles certaines procédures peuvent être temporairement adaptées lorsque la gravité de la menace impose une réponse immédiate et coordonnée de l’État. L’absence d’un tel cadre anticipé conduirait en l’état du droit soit à des retards incompatibles avec les exigences de la sécurité nationale, soit à des réponses ponctuelles adoptées dans l’urgence, au prix d’une insécurité juridique accrue.
Cette nécessité a été rappelée dans le cadre des débats parlementaires récents relatifs à la défense et à la programmation militaire. Devant l’Assemblée nationale, le Premier ministre a souligné que « l’indépendance ne se décrète pas, c’est une conquête permanente »
282, insistant sur le fait que la capacité de la Nation à résister à une crise majeure, à absorber un choc et à maintenir la continuité de ses fonctions essentielles constitue désormais un enjeu stratégique à part entière. Dans cette perspective, la 281 Conseil d’Etat, avis n° 399873 sur un projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, point 15.
282 Déclaration du Premier Ministre sur la stratégie de défense, Assemblée nationale – 10 décembre 2025.
préparation juridique de l’urgence apparaît comme un complément indispensable aux efforts budgétaires, capacitaires et industriels engagés.
La nécessité de légiférer s’inscrit ainsi dans une logique d’anticipation et de sécurisation juridique de l’action publique. En définissant précisément les conditions, la portée et la durée des adaptations procédurales applicables en situation d’alerte, le législateur vise à doter l’État d’outils proportionnés et encadrés, permettant de répondre efficacement à une crise majeure sans recourir à des régimes d’exception plus lourds ni fragiliser les exigences constitutionnelles et conventionnelles.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif général poursuivi par le Gouvernement est de créer un cadre juridique clair et unifié, proportionné aux conséquences prévisibles de la réalisation du scénario central de la RNS, et répondant à trois finalités particulières :
- permettre aux armées de disposer d’un dispositif fluidifiant en tant que de besoin la montée à l’engagement ;
- permettre aux autorités civiles de pouvoir répondre aux rétroactions massives sur le territoire national qu’il peut être attendu d’un tel engagement, notamment s’agissant de menaces hybrides ;
- assurer la lisibilité et la sécurité juridique du cadre applicable en situation d’alerte de sécurité nationale, en définissant de manière précise les conditions, la portée et la durée des régimes spécifiques prévus. Le dispositif a ainsi pour objectif de garantir une mise en œuvre encadrée, temporaire et proportionnée des dispositifs instaurés, sous le contrôle du juge.
Par ailleurs, certains dispositifs particuliers prévus par le présent article répondent à des objectifs spécifiques.
Ainsi, la mesure poursuit l’objectif de définir un cadre juridique spécifique applicable, en situation d’alerte de sécurité nationale, à certains travaux nécessaires à la défense et à la sécurité nationales. Elle vise à préciser les conditions dans lesquelles les règles relatives à l’urbanisme, à la protection des espèces et à l’archéologie préventive s’appliquent à ces travaux, en tenant compte de leur objet, de leur caractère temporaire et des contraintes particulières liées à leur calendrier de réalisation. Dans la définition de ce régime applicable aux travaux, le dispositif s’inspire de solutions déjà retenues par le législateur pour faire face à des situations exceptionnelles et circonscrites, notamment celles prévues par l’ordonnance n° 2019-36 du 23 janvier 2019 prise pour préparer le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.
La mesure poursuit également l’objectif d’organiser une conciliation entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les droits et principes résultant de la Charte de l’environnement, pour les projets directement liés aux besoins mentionnés au présent article lorsqu’ils relèvent du champ de l’évaluation environnementale. À cet effet, elle prévoit des modalités spécifiques d’instruction environnementale applicables en situation d’alerte, lorsque la mise en œuvre préalable des procédures de droit commun serait incompatible avec la finalité poursuivie.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Il a été envisagé par le Gouvernement d’actualiser et compléter le régime de la mise en garde, décrit supra, comme support d’un régime permettant de répondre au souhait de création d’un régime unifié de réponse à la réalisation du scénario central de la RNS.
Cette option n’a in fine pas été retenue, au regard de la nécessité de préserver un régime qui, bien qu’étant daté, permet une souplesse d’action, en particulier s’agissant des mesures relatives à l’entrée en économie de guerre, correspondant à un stade de défense et donc de crise plus élevé que celui envisagé dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale. En outre, le régime de la mise en garde, dont les finalités sont essentiellement d’ordre militaire, se prêtait mal à la nécessité d’apporter une réponse au scénario central de la RNS, qui présente des incidences à la fois sur les plans civil et militaire. Ceci conduit à la définition d’un régime intermédiaire d’application exceptionnelle, en amont de la mise en garde, en l’espèce l’état d’alerte pour la sécurité nationale.
Par ailleurs, plusieurs approches ont été envisagées en ce qui concerne les modalités de l’assouplissement normatif nécessaire pour faire face à la menace concernée. Une première option consiste à prédéfinir l’ensemble des règles dérogatoires qui seraient rendues applicables par l’activation du régime d’état d’alerte. La sécurité juridique des mesures prises sur le fondement de ces règles serait optimale dès lors que la constitutionnalité et la conventionnalité desdites mesures aura pu donner lieu à un contrôle préalable approfondi, le cas échéant juridictionnel. Il est néanmoins délicat de prétendre identifier et circonscrire à l’avance l’ensemble des dérogations susceptibles d’être nécessaires en cas d’engagement d’envergure.
Une solution consiste à se fonder intégralement, une fois venu l’engagement, sur la théorie des circonstances exceptionnelles. Cette option donne à l’administration une
souplesse optimale en lui permettant de s’écarter, en fonction des besoins, de règles dont elle constate qu’elles sont devenues inadaptées aux circonstances. Cette souplesse est cependant contrebalancée par une insécurité juridique maximale, la juridiction administrative ayant toujours fait de cette théorie, en cas de contentieux, une application très stricte.
3.2. OPTION RETENUE
L’option retenue a été de créer un régime unifié, permettant d’ouvrir aux autorités administratives des facilités claires et proportionnées dans leurs effets, dans le cas où une menace correspondant au scénario central de la revue nationale stratégique (RNS) venait à se réaliser.
Pour mémoire, ce scénario, repris au paragraphe 112 de la RNS, est le suivant :
« L’hypothèse d’une participation des armées françaises à une guerre majeure de haute intensité dans le voisinage de l’Europe et le risque d’actions concomitantes déstabilisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure de la France atteignent un niveau inégalé depuis la fin de la guerre froide. La menace d’une guerre conventionnelle majeure sur le territoire national hexagonal n’est en revanche pas considérée comme crédible. »
Ce régime aurait ainsi vocation à être mobilisable en amont d’autres régimes tels que la mobilisation, la mise en garde ou l’état d’urgence, destinés à répondre à une menace différente dans son degré ou sa nature. Il pourrait par ailleurs être activé sur une partie du territoire seulement, afin d’en garantir la proportionnalité et de répondre au plus juste au besoin identifié – des actions déstabilisatrices pouvant être circonscrites à un territoire donné, par exemple ultramarin.
3.2.1. Sur la création d’un nouveau régime juridique de défense d’application exceptionnelle
La création d’un cadre juridique comportant plusieurs mesures liées à un état de menaces constaté en Conseil des ministres répond aux objectifs suivants :
- disposer d’un cadre juridique défini en amont des crises et permettant d’organiser et faciliter la réponse des pouvoirs publics aux menaces lorsque celles-ci surviennent ;
- Doter le Président de la République et le Premier ministre, dans le cadre des prérogatives qui leur sont conférées en matière de défense par la Constitution, d’une capacité de signalement stratégique à destination de la population française comme de nos alliés et compétiteurs, de ce que le pays,
conformément à la vision donnée par la RNS, se prépare dans tous les champs au scénario central et pouvoir délivrer ce signal lorsque les circonstances, strictement définies en amont, le justifient.
- Faciliter le recours à des dispositifs légaux existant et conçus pour le temps de crise pour mettre en œuvre des mesures ne relevant pas de la gestion quotidienne en sécurité juridique.
Le mécanisme de gradation des mesures activées expressément dans le décret instaurant l’état d’alerte de sécurité nationale permet de proportionner les mesures aux circonstances. Ce lien avec l’évolution des circonstances de fait assure également, de manière souple et non contraignante pour le Gouvernement, une coordination avec l’évolution des stades de défense et de sécurité nationale, qui figureront dans le plan de défense et de sécurité nationale en cours d’élaboration.
A contrario, se priver de la capacité à qualifier la situation placerait les autorités décisionnaires en insécurité sur les décisions prises (cf. retour d’expérience du cyclone Irma qui a conduit à élaborer l’état de catastrophe naturelle exceptionnelle283) et rendrait l’Etat moins manœuvrant face à un contexte très mouvant. Ce serait également encourir deux risques politiques : maintenant, tenter d’inscrire dans le droit commun des mesures qui doivent relever d’un cadre correspondant à un état de faits spécifique et provisoire, à l’avenir, être conduit à légiférer dans l’urgence sans cadre initial et dans un contexte d’extrême tension stimulée par des compétiteurs.
3.2.2. Conditions et modalités d’activation du régime Il a été choisi de créer un régime aux conditions d’engagement claires, correspondant au scénario central de la RNS décrit ci-avant. En conséquence, les conditions d’engagement seraient liées au constat par les autorités de l’existence d’une menace grave et actuelle :
- « pesant sur la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation, la protection de la population » ;
- « ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’Etat en matière de défense » ;
- « ou de nature à justifier le déploiement à bref délai sur le territoire national des forces armées et formations rattachées françaises ou de forces alliées en vue de leur mise en condition d’emploi ou de leur emploi».
283 Cf. également avis du Conseil d’Etat du 6 mai 2023 (point 50) sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique.
Ce faisant le Gouvernement a poursuivi deux objectifs : i) entourer de garanties suffisantes l’activation de ce régime et ii) en placer l’engagement au niveau et au type de menace appropriés.
S’agissant du premier objectif, il peut en particulier être relevé ce qui suit.
Premièrement, la menace devrait être caractérisée sur le double plan i) de sa gravité et ii) de son actualité. L’état d’alerte de sécurité nationale ne serait ainsi déclaré que dans le cas où la menace pesant sur les intérêts évoqués ci-après serait qualifiable de grave. Cette hypothèse, qui correspond au scénario central de la RNS, permettrait ainsi de présenter une garantie contre un engagement inopportun d’un régime ouvrant à l’autorité administrative des prérogatives et facilités d’action spécifiques.
En outre, la menace constatée devrait être actuelle, c’est-à-dire présenter une matérialité suffisante, par opposition à une menace simplement « prévisible ». Elle devra en conséquence être constatée à l’aune d’éléments matériels caractérisés. A cet égard, le seuil d’engagement du dispositif est donc situé à un niveau de menace plus important que celui permettant, à titre d’illustration, l’activation des dispositifs de réserve de sécurité nationale (RSN, article L. 2171-1 du code de la défense) ainsi que des réquisitions (cf. supra, article L. 2212-1 du même code), qui peuvent être employés dès lors que la menace à laquelle il est entendu répondre n’est pas qualifiée sur le plan de sa gravité et peut être « actuelle ou prévisible ».
Deuxièmement, la menace justifiant l’entrée dans le régime de l’état d’alerte de sécurité nationale devrait concerner des intérêts de la Nation à protéger clairement identifiés (cf. infra).
En caractérisant ainsi les conditions d’entrée dans le dispositif, le dispositif délimite avec précision le champ dans lequel les menaces que ce régime entendrait appréhender s’inscriraient. Ce faisant, le Gouvernement a entendu poursuivre un objectif de proportionnalité en faisant valoir des garanties robustes à l’engagement du dispositif.
S’agissant du second objectif poursuivi par le Gouvernement, à savoir placer la possibilité d’activation du régime au niveau et au type de menace appropriés, il peut être relevé que les champs dans lesquels une menace intervenant serait susceptible de justifier la mise en œuvre du régime répondent au scénario central de la RNS :
- 1° la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation et la protection de la population : le recours à la notion de sécurité nationale, dont les éléments particulièrement visés par ce dispositif sont précisés par la référence à la continuité des activités essentielles et à la protection de la population, permet en particulier d’inclure dans le champ du dispositif les menaces hybrides, dans leur diversité, susceptibles d’intervenir sur le territoire national dans le cadre du scénario central ;
- 2° le fait que la menace en cause soit « de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’Etat en matière de défense ». Cette hypothèse étant au cœur du scénario central de la RNS, elle doit nécessairement figurer parmi les conditions d’entrée dans le dispositif ;
- 3° enfin, le fait que la menace en cause soit « de nature à justifier le déploiement à bref délai sur le territoire national des forces armées et formations rattachées françaises ou de forces alliées en vue de leur mise en condition d’emploi ou de leur emploi », traduit en particulier la fonction de « nation hôte »
284, susceptible
d’être exercée par la France, aux termes de la RNS.
Ainsi, les conditions d’activation du régime ont été définies pour présenter des garanties suffisantes de proportionnalité au regard des prérogatives ouvertes aux autorités administratives, tout en étant pleinement applicables à l’hypothèse à laquelle ce régime est censé répondre.
3.2.3. Effets juridiques du régime
La logique ayant présidé à l’élaboration du régime est celle d’une « boîte à outils » dans laquelle l’autorité administrative pourrait se saisir d’outils nécessaires, adaptés et proportionnés à la menace ayant justifié son activation. Il en résulte un régime ouvrant une série d’options, dont les effets juridiques peuvent notamment être distingués selon qu’ils sont de droit ou applicables sur décret en conseil des ministres.
a) Prérogatives optionnelles ouvertes par décret en conseil des ministres Lorsque serait en vigueur l’état d’alerte de sécurité nationale, plusieurs dispositifs pourraient être activés par décret en conseil des ministres – cette condition procédurale ayant été retenue au regard des attributions constitutionnellement reconnues au Président de la République et au Premier ministre en matière de défense et par homologie avec celle choisie pour l’activation du régime. L’activation de ces facultés serait soumise à un critère de nécessité pour répondre à la menace ayant justifié la déclaration d’état d’alerte de sécurité nationale.
En premier lieu, pourrait être renforcée la protection physique de sites sensibles, à deux niveaux.
284 Se définit comme la capacité à fournir l’aide civile et militaire en temps de paix, en période de crise ou en cas de conflit par un pays hôte à des forces alliées et à des organisations implantées ou en transit sur son territoire.
A un premier niveau, à la seule fin d’assurer la sécurité des opérateurs d’importance vitale (OIV)285, un décret en conseil des ministres pourrait prévoir l’applicabilité des périmètres de protection prévus à l’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure sur tout ou partie du territoire. Ce faisant, pour la seule durée de l’état d’alerte de sécurité nationale et tout en préservant les conditions de nécessité, adaptation et proportionnalité déjà prévues à l’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure, des périmètres de protection pourraient être mis en œuvre, au-delà de la seule finalité « d'assurer la sécurité d'un lieu ou d'un événement exposé à un risque d'actes de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation » actuellement prévue à l’article L. 226-1 du CSI, pour assurer la sécurité de l’emprise et des abords des OIV.
A un second niveau, des opérateurs essentiels mais ne présentant pas, en particulier en l’absence de crise, une criticité suffisante pour la vie de la Nation pourraient voir leur sécurité mise en péril dans le cas « d’actions concomitantes déstabilisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure » résultant d’un engagement majeur des forces. Les risques de sabotage sont à cet égard particulièrement visés. Pour répondre à cette menace, il est proposé de créer une nouvelle catégorie d’opérateurs, n’étant pas OIV mais pouvant, dans le contexte de crise propre à l’état d’alerte de sécurité nationale, revêtir une sensibilité toute particulière. Désignés par arrêté non publié du Premier ministre, ces opérateurs – sous-traitants de la base industrielle et technologique de défense (BITD), opérateurs d’infrastructures de transport ou d’eau – pourraient se voir appliquer, par décret en conseil des ministres, deux dispositions ayant vocation à être rendues applicables aux OIV hors période d’état d’alerte de sécurité nationale (articles L. 1332-6 et L. 1332-7 du code de la défense dans sa rédaction issue de l’article 1er du projet de loi dit « Résilience ») :
- une faculté leur permettant de renforcer la protection physique de leurs sites et la résilience de leur activité : la possibilité de soumettre à autorisation préalable l’accès physique ou à distance de leurs sites, y compris après la conduite d’une enquête administrative de sécurité (EAS, article L. 114-1 du CSI) ;
- une prescription permettant de mieux garantir le suivi par l’Etat en temps réel de l’état de la menace sur le territoire national : l’obligation faite aux opérateurs concernés de notifier sans délai à l’autorité administrative tout incident 285 Les opérateurs d’importance vitale sont « des opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation (…) Ces établissements, installations ou ouvrages sont désignés par l'autorité administrative » - article L. 1332-1 du code de la défense. Le projet de loi relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, adopté par le Sénat en première lecture et actuellement en cours d’examen au Parlement, modifie les dispositions de cet article.
susceptible de compromettre la continuité de leurs activités.
En second lieu, un décret en conseil des ministres pourrait prévoir la capacité des autorités administratives à déroger aux normes réglementaires pour prendre des actes relevant des compétences qu’elles sont susceptibles d’exercer en matière de défense.
L’article L. 2143-4 nouveau pourrait ainsi permettre, lorsque l’état d’alerte de sécurité nationale est activé, d’autoriser par décret en conseil des ministres des autorités administratives à déroger aux normes réglementaires nationales ou locales régissant des domaines limitativement énumérés286 pour prendre des actes, réglementaires ou individuels, relevant des compétences qu’elles exercent en matière de défense.
En effet, le pouvoir de dérogation dont disposent les préfets et directeurs généraux d’agences régionales de santé (ARS)287 ne répond pas au besoin puisqu’il est cantonné à la prise de décisions non réglementaires et ne peut s’exercer qu’à l’égard des seules normes arrêtés par les administrations de l’Etat288
.
En délégant ainsi, sous conditions et de manière circonscrite, l’exercice du pouvoir réglementaire, le législateur donnerait aux ministres et préfets les moyens d’exercer pleinement les compétences qu’il leur a lui-même attribuées en matière de défense289 .
L’article L. 2143-5 précise que les actes pris sur le fondement de ce pouvoir dérogation sont dispensés des obligations de consultation résultant de dispositions législatives ou réglementaires. Cette dispense s’applique également aux actes réglementaires pris durant l’état d’alerte de sécurité nationale nécessaire à la mise en œuvre de la réponse apportée à la menace ayant justifié son déclenchement.
b) Prérogatives ouvertes de droit
La mise en œuvre de l’état d’alerte de sécurité nationale permettrait l’ouverture aux autorités administratives de plusieurs prérogatives de droit.
➢ Commande publique
En matière de commande publique, deux assouplissements seraient ouverts de droit.
En premier lieu, les marchés de défense et de sécurité ayant pour objet la mise en 286 Ces domaines sont les suivants : sécurité des activités d’importance vitale ; urbanisme et environnement ; temps de travail et protection en matière de santé et sécurité au travail pour les seuls emplois relevant du service de sécurité nationale ; sécurité des approvisionnements et contrôle des exportations de produits stratégiques ; transports ; communications électroniques.
287 Décret n° 2020-412 du 8 avril 2020 et décret n° 2023-260 du 7 avril 2023.
288 Décret n°2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.
289 Articles L. 1142-1 à 9 du code de la défense pour les ministres, article L. 1111-7 du CGCT pour les préfets et article L. 1311-1 du code de la défense pour les préfets de Zone de défense et de sécurité.