condition d’emploi et l’emploi des forces armées et formations rattachées passés durant l’état d’alerte de sécurité nationale seraient soumis au titre II du livre V de la deuxième partie du code de la commande publique, au titre de la condition tenant à la protection des intérêts essentiels de sécurité – prévue notamment à l’article L. 2515-1 3° du code de la commande publique. Ils seraient ainsi exonérés d’un certain nombre de règles régissant normalement la commande publique. A ce titre ils pourraient en effet être passés sans publicité ni mise en concurrence et ne devoir appliquer aucune des procédures prévues par le code de la commande publique, sous réserve que l’acheteur démontre que l’objet du marché relève de la mise en condition d’emploi et de l’emploi des forces armées et formations rattachées.
En second lieu, les opérateurs essentiels, autres que les OIV, pourraient bénéficier, pour ceux étant soumis au code de la commande publique, de dispositions prochainement applicables aux OIV. En effet, les articles L. 1332-20 à L. 1332-22 du code de la défense dans leur rédaction issue du projet de loi dit « Résilience »
prévoient l’application, pour les OIV soumis au code de la commande publique, du titre II du livre V de la deuxième partie de la commande publique (pour les marchés) et du titre II du livre II de la troisième partie du code de la commande publique (pour les contrats de concession) pour les marchés ou concessions concernant la conception, la qualification, la fabrication, la modification, la maintenance ou le retrait des structures, des équipements, des systèmes, du matériel, des composants ou des logiciels qui sont nécessaires à la protection de tout ou partie d’un bien, d’une installation, d’un équipement, d’un réseau ou d’un système concourant à la protection des intérêts essentiels de l’Etat nécessaire à leur activité ou dont le détournement de l’usage porterait atteinte aux intérêts essentiels de l’État. Durant cette période, ils devront informer les autorités administratives dès lors qu’ils passent des marchés ou concessions sur le fondement du dispositif.
Pour l’ensemble du dispositif, au terme de l’état d’alerte de sécurité nationale, les contrats de la commande publique passés sur son fondement pourront faire l’objet d’une résiliation pour motif d’intérêt général et les procédures d’attribution déjà mises en œuvre pourront être poursuivies dans un délai de deux mois.
➢ Dérogations législatives
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 du code de la défense instaure un cadre juridique spécifique, temporaire et conditionné, applicable exclusivement en cas de déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale, afin d’encadrer la réalisation de certains travaux et projets strictement nécessaires à la défense et à la sécurité nationales. Il définit de manière précise son champ d’application matériel, ses conditions de mise en œuvre et les garanties qui l’accompagnent, sans modifier durablement les règles de droit commun applicables.
S’agissant des travaux soumis au droit de l’urbanisme, le dispositif autorise la réalisation de constructions, installations et aménagements temporaires sans formalité d’urbanisme, en les rattachant au régime prévu au b de l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme. Cette faculté repose sur le caractère strictement temporaire des ouvrages concernés, dont la durée d’implantation est limitée à deux ans, assortie d’une obligation de remise en état des sites dans un délai maximal de six mois à compter de la fin de leur utilisation, sauf autorisation ultérieure accordée dans les conditions de droit commun. Ce régime garantit la possibilité de réaliser les travaux requis dans les délais nécessaires, tout en préservant les règles applicables aux implantations pérennes.
S’agissant des opérations d’archéologie préventive, le dispositif organise une application aménagée du titre II du livre V du code du patrimoine (articles L. 521-1 à L.
524-16), sans remettre en cause le principe de protection du patrimoine archéologique. Les travaux concernés ne donnent lieu à des opérations d’archéologie préventive que lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir un impact notable et direct sur le patrimoine archéologique. Dans cette hypothèse, ces opérations sont réalisées dans des délais compatibles avec la mise en service impérative des ouvrages, sans pouvoir excéder deux mois, à l’issue desquels elles sont réputées réalisées. Cette organisation assure la prise en compte du risque archéologique tout en tenant compte des contraintes propres à une situation d’alerte.
S’agissant des dérogations relatives aux espèces protégées, le dispositif aménage la séquence temporelle de définition et de mise en œuvre des mesures prévues à l’article L. 411-2 du code de l’environnement, sans en modifier les exigences de fond. La dérogation peut être délivrée avant que l’ensemble des mesures de compensation ne soit précisément défini, sous réserve que les mesures d’évitement et de réduction soient prescrites avant l’engagement des travaux et que les mesures de compensation nécessaires à l’atteinte d’un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, soient définies et mises en œuvre dans des délais strictement encadrés.
Pour faciliter l’octroi de la dérogation relative aux espèces protégées, le dispositif prévoit également que les travaux et aménagements mentionnés au I de l’article L.
2143-6, réalisés dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale, sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur. Cette organisation rend possible l’engagement rapide des travaux, tout en garantissant la complétude des obligations environnementales à bref délai.
S’agissant enfin des projets relevant du champ de l’évaluation environnementale et de la participation du public, le dispositif met en place un régime spécifique d’instruction applicable en état d’alerte de sécurité nationale, lorsque la réalisation préalable de l’évaluation environnementale et de la participation du public serait incompatible avec la finalité poursuivie. Il prévoit, avant la délivrance de la première
autorisation, la mise à disposition du public d’un dossier présentant les incidences notables du projet sur l’environnement et la santé humaine, les mesures d’évitement et de réduction prévues ainsi que les motifs justifiant le recours à ce régime.
Ce dispositif définit un cadre temporaire et strictement encadré, applicable uniquement pour des projets désignés au cas par cas, en cas d’état d’alerte de sécurité nationale. Il permet d’assurer la continuité de l’action de l’État et la satisfaction de besoins essentiels liés à la défense et à la sécurité nationales, tout en maintenant des garanties substantielles en matière d’environnement, de patrimoine et de contrôle administratif et juridictionnel. Il prévoit ainsi des obligations de remise en état des sites, destinés à garantir l’absence d’atteinte durable à l’environnement à l’issue de la mise en œuvre du dispositif.
Enfin, le III de l’article L. 2143-6 a pour objet de préciser la portée temporelle du dispositif, afin d’assurer la sécurité juridique des travaux et projets engagés pendant l’état d’alerte de sécurité nationale. Il prévoit que les dispositions des I et II demeurent applicables aux travaux et projets engagés en application de l’article jusqu’à la fin du dernier jour du sixième mois suivant la fin de la déclaration de l’état d’alerte.
Cette disposition vise à éviter toute rupture juridique susceptible d’affecter les opérations engagées pendant la période d’alerte, notamment lorsque leur réalisation ou leur instruction se poursuit au-delà de la date de fin de celle-ci. Elle permet ainsi d’assurer la continuité des procédures applicables, tant pour les porteurs de projets que pour les autorités administratives compétentes, sans imposer un basculement immédiat vers le droit commun en cours d’exécution.
Le choix d’une période transitoire limitée à six mois répond à un objectif de proportionnalité et de prévisibilité. Il garantit que les régimes spécifiques prévus aux I et II ne produisent pas d’effets indéfinis dans le temps, tout en tenant compte des délais nécessaires à l’achèvement des travaux ou à la poursuite de l’instruction des projets engagés dans un contexte d’alerte.
➢ Disponibilité des réseaux télécoms
Les travaux lancés dans le cadre de la Stratégie Nationale de résilience (SNR), au titre du renforcement de la résilience des numéros d’appel d’urgence, ont mis en évidence la nécessité pour l’Etat de disposer en temps réel, en cas de crise (état d’alerte de sécurité nationale, événement de type cyclone Chido), des données relatives à la disponibilité des infrastructures de téléphonie afin d’identifier au plus tôt les impacts sur l’accès de la population et des infrastructures critiques nationales aux communications électroniques (appels d’urgence, communications des opérateurs d’importance vitale) et ainsi pouvoir en limiter les effets.
L’état du droit actuel ne permet pas de disposer de ces données, les opérateurs n’ayant aucune obligation de les transmettre.
Pour que cette transmission de données soit opérationnelle en temps de crise, il est nécessaire de prévoir le fondement de ce mécanisme au sein du code des postes et des communications électroniques. Une disposition au sein du code de la défense est en outre nécessaire pour pouvoir activer ce dispositif dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale.
L’article prévoit donc :
- d’une part, d’obliger les opérateurs de communications électroniques, pour « assurer le suivi de l’accès aux communications électroniques de la population, des services de l’Etat et des opérateurs d’importance vitale en situation de crise ou lors d’évènements d’une particulière gravité affectant les réseaux de communications électroniques » à transmettre des données interopérables relatives à la couverture du territoire par les réseaux de communications électroniques mobiles ;
- d’autre part, de rendre cette disposition applicable lorsqu’est activé l’état d’alerte de sécurité nationale, le besoin d’une connaissance actualisée des réseaux en une telle situation étant particulièrement qualifié.
Concrètement et sous réserve des travaux réglementaires nécessaires à la déclinaison de cette disposition, cette nouvelle obligation pourrait prendre la forme suivante :
- afin d’anticiper les conséquences d’une crise sur l’accès de la population et des infrastructures critiques nationales aux communications électroniques, communiquer régulièrement – mensuellement par exemple -, au ministre chargé des communications électroniques, les données relatives aux antennes mobiles de leurs réseaux afin de constituer le socle sur lequel s’appuiera le dispositif en cas de crise ;
- en cas de crise et afin d’en limiter les effets sur la population, communiquer au ministre chargé des communications électroniques, à une fréquence rapprochée – par exemple toutes les quinze minutes -, les données relatives aux antennes dysfonctionnelles sur son réseau.
c) Articulation avec la théorie des circonstances exceptionnelles L’application de cette théorie jurisprudentielle n’est pas affectée par le présent projet de loi. Ainsi, la déclaration de l'état d’alerte de sécurité nationale sur tout ou partie du territoire national institue un régime juridique qui confère au Gouvernement, en principe, les moyens de faire face aux menaces qui justifient sa mise en œuvre.
Toutefois, elle ne fait pas obstacle à ce que l'autorité administrative prenne, lorsque des circonstances exceptionnelles l'exigent, d'autres mesures que celles prévues par le présent article, lorsqu'aucune de ces dernières mesures, pas davantage que celles relevant d'autres régimes d'exception ou de droit commun, n'est de nature à répondre aux nécessités du moment (voir, en ce sens, CE, Ass, 1er avril 2025, n° 494511, précitée).
3.2.4. Contrôle parlementaire et garanties procédurales L’article L. 2143-8 prévoit plusieurs garanties quant au contrôle parlementaire qui pourrait s’exercer sur ce régime :
- information et contrôle : le Parlement serait informé sans délai des mesures prises sur le fondement de l’état d’alerte de sécurité nationale et chacune des chambres pourrait requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ;
- durée d’application : la prorogation de l’état d’alerte de sécurité nationale au-delà d’une durée de deux mois nécessiterait un recours à la loi, qui devrait fixer sa durée définitive. Pour garantir la proportionnalité du dispositif, il serait en outre explicitement prévu qu’un décret en conseil des ministres pourrait par anticipation mettre fin à l’état d’alerte de sécurité nationale dès avant son expiration fixée par le législateur.
En outre, il peut être relevé que, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat retenue dans le cadre de l’état d’urgence (Conseil d'Etat, Assemblée, 24 mars 2006, 286834, publié au recueil Lebon) et de l’état d’urgence sanitaire (Conseil d’Etat, 1ère -4ème chambres réunies, 4 juin 2021), le décret déclarant l’état d’alerte de sécurité nationale pourrait faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat avant l’éventuelle prorogation du régime par la loi. Le droit au recours des personnes souhaitant contester l’activation d’un tel régime serait ainsi pleinement préservé, puisque d’éventuels requérants pourraient contester la légalité d’un tel décret, au regard de ses conditions d’engagement notamment, par un recours contre ce décret (avant intervention du législateur) ou un recours contre les nombreux actes pris en vertu de cet état d’urgence, au moyen d’une exception d’illégalité (là encore au moins tant que le décret n’est pas validé par le législateur).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre
constitutionnel
S’agissant des impacts sur l’ordre juridique interne, ils consistent en :
- la création d’un titre IV bis, au sein du livre Ier de la partie 2 du code de la défense, consacré aux régimes d’application exceptionnelle, relatif à l’état d’alerte de sécurité nationale, comprenant les articles L. 2143-1 et suivants ;
- la création d’un article L. 33-7-1 du code des postes et communications électroniques (CPCE) prévoyant l’obligation faite aux opérateurs de transmettre, dans certaines conditions, des données interopérables relatives à la couverture du territoire par les réseaux de communications électroniques mobiles.
- la modification de l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement prévoyant que les travaux et aménagements mentionnés au I de l’article L. 2143-6 du code de la défense, réalisés dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale, sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur.
S’agissant de l’articulation avec le cadre constitutionnel, il peut être relevé :
- que les atteintes au droit de propriété prévues par l’article sont proportionnées à l’objectif poursuivi – en particulier au regard de la gravité de la situation justifiant leur emploi – et justifiées par un motif d’intérêt général ;
- qu’il en va de même pour les atteintes à la liberté d’entreprendre, les limitations qui y seraient apportées (s’agissant de la disponibilité des réseaux télécom, de l’obligation de notifications d’incident notamment) étant proportionnées au regard de l’objectif poursuivi, non seulement au regard de la gravité de la situation les justifiant, mais également au regard de leur caractère temporaire ;
- que les atteintes portées à la liberté d’aller et venir reposent sur un cadre éprouvé sur le plan constitutionnel, dont l’extension au cas d’espèce apparaît pleinement justifiée au regard de la gravité de la menace à laquelle il serait entendu faire face.
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 du code de la défense revêt un caractère strictement dérogatoire et exceptionnel, sans remettre en cause les règles de droit commun applicables en matière de protection de l’environnement, d’évaluation environnementale et d’urbanisme.
Il s’inscrit dans le cadre des exigences résultant des articles 1er et 2 de la Charte de l’environnement, telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel. Il ressort notamment des décisions n° 2020-809 DC et n° 2022-991 QPC que, s’il est loisible au législateur, dans l’exercice de sa compétence, de modifier ou d’adapter des règles
existantes, il ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1er de la Charte. Le Conseil constitutionnel juge également que les limitations apportées à l’exercice de ce droit « doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ».
En l’espèce, le dispositif relatif aux espèces protégées n’a ni pour objet ni pour effet de priver de garanties légales les exigences résultant de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Il maintient l’obligation de prescrire, avant l’engagement des travaux, des mesures d’évitement et de réduction des atteintes, ainsi que l’exigence de définir et de mettre en œuvre des mesures de compensation permettant d’atteindre un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, dans des délais strictement encadrés. La mesure a retenu un aménagement du séquencement temporel de ces obligations, destiné à tenir compte des contraintes propres à une situation d’alerte de sécurité nationale, sans en altérer la portée ni les finalités. Ces aménagements sont justifiés par un motif d’intérêt général tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et présentent un caractère proportionné, compte tenu de leur champ d’application strictement limité, tant sur le plan matériel que temporel.
S’agissant des dispositions applicables en matière d’urbanisme, le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 s’inscrit également dans un cadre dérogatoire et temporaire, sans remise en cause des règles de droit commun. Dans son avis sur le projet de loi d’urgence pour Mayotte290, le Conseil d’État a admis que le législateur puisse prévoir, par la loi, une dispense de formalités d’urbanisme pour des constructions temporaires rendues nécessaires par des circonstances exceptionnelles appelant une réponse immédiate, dès lors que ces constructions sont strictement limitées dans le temps et justifiées par des besoins d’urgence. Le Conseil d’État a relevé à cette occasion que, si le b de l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme renvoie en principe à un décret en Conseil d’État le soin de définir les travaux dispensés d’autorisation, le législateur peut intervenir directement lorsque les besoins auxquels il entend répondre ne relèvent d’aucune des catégories existantes et justifient l’instauration d’un régime dérogatoire exceptionnel. Il a également pris acte de ce que la durée maximale d’implantation des constructions, fixée à deux ans, inclut les opérations de montage, d’aménagement et de démontage, garantissant le caractère temporaire des ouvrages et la réversibilité des situations créées.
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 reprend ces principes. En rattachant les constructions, installations et aménagements nécessaires aux besoins définis par la loi au régime des constructions temporaires dispensées de formalités d’urbanisme, il 290 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17b0772_avis-conseil-etat.pdf
repose sur des circonstances exceptionnelles résultant du déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale et sur des besoins appelant une réponse immédiate. La limitation de la durée d’implantation à deux ans, assortie d’une obligation de remise en état des sites, exclut toute remise en cause durable des règles de droit commun de l’urbanisme.
Par ailleurs, s’agissant des dispositions relatives aux fouilles archéologiques, le Conseil constitutionnel a précisé le régime juridique applicable à la préservation du patrimoine archéologique dans sa décision n° 2003-480 DC du 31 juillet 2003 relative à la loi sur l’archéologie préventive. Il a reconnu à cette occasion l’existence d’un objectif d’intérêt général qui s’attache à la préservation des éléments du patrimoine archéologique. Toutefois, ainsi que le souligne le commentaire de cette décision, cet objectif d’intérêt général ne bénéficie pas, en lui-même, d’un ancrage constitutionnel et relève de la protection conférée par la loi. Dès lors, les aménagements apportés par le législateur au régime des fouilles archéologiques en situation d’alerte de sécurité nationale s’inscrivent dans un cadre de conciliation entre, d’une part, un objectif d’intérêt général de valeur législative et, d’autre part, une exigence constitutionnelle tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.
Les dispositions prévues au II de l’article L. 2143-6 relatives à l’évaluation environnementale et à la participation du public répondent à ces mêmes exigences constitutionnelles. Dans sa décision n° 2022-843 DC précitée, le Conseil constitutionnel a rappelé que ces procédures contribuent à la mise en œuvre du droit garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement, sans pour autant revêtir, en elles-mêmes, un caractère intangible. Il en résulte que le législateur peut, pour des motifs d’intérêt général tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, en adapter les modalités, à la condition de ne pas en priver les exigences constitutionnelles de garanties légales et de prévoir des mesures proportionnées à l’objectif poursuivi.
Le dispositif retenu ne supprime ni l’évaluation des incidences environnementales ni l’information du public, mais en aménage le séquencement et les modalités. Il prévoit notamment la mise à disposition du public, pour information, d’un dossier présentant les incidences notables du projet sur l’environnement. Ces garanties, combinées à l’encadrement strict du champ d’application du dispositif et à sa limitation dans le temps, assurent que les adaptations prévues ne portent pas une atteinte disproportionnée aux exigences résultant de la Charte de l’environnement, conformément au raisonnement retenu par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2022-843 DC.
Il prévoit également, des dispositions relatives à la remise en état des sites, afin de garantir que les installations réalisées dans le cadre de ce régime exceptionnel n’emportent pas d’atteinte durable à l’environnement. À ce titre, la cessation des
travaux ou de l’exploitation s’accompagne d’obligations de remise en état adaptées aux caractéristiques du projet et aux enjeux environnementaux identifiés, sous le contrôle de l’autorité administrative. Ces exigences contribuent à assurer que les aménagements procéduraux institués demeurent strictement proportionnés et n’altèrent pas de manière pérenne les équilibres écologiques.
Enfin, la portée temporelle du dispositif est encadrée par le III de l’article L. 2143-6, qui prévoit que les régimes spécifiques demeurent applicables aux travaux engagés jusqu’à la fin du dernier jour du sixième mois suivant la cessation de l’état d’alerte.
Cette période transitoire, limitée et prévisible, permet d’éviter toute rupture juridique pour les opérations en cours sans conférer aux dispenses prévues un caractère pérenne. Elle contribue ainsi à la proportionnalité du dispositif et à la sécurité juridique des décisions prises, sous le contrôle du juge administratif.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen La disposition prévue à l’article L. 2143-3 s’appuie à la fois sur l’article 346 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, repris dans le code de la commande publique aux 3° et 4° de l’article L. 2515-1, et sur la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité.
S’inspirant du 1er considérant de cette dernière qui rappelle que « La sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, tant dans le domaine de la sécurité que dans celui de la défense. », le dispositif prévoit que la mise en œuvre de l’état d’alerte de sécurité nationale est un intérêt essentiel de sécurité (IES). Ce postulat permet de dégager les acheteurs de la démonstration de l’existence de l’IES.
Ils devront donc seulement démontrer que l’objet de leur marché relève de cet IES.
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 s’inscrit dans le cadre du droit de l’Union européenne et des engagements conventionnels de la France applicables en matière de protection de l’environnement, de conservation de la biodiversité et de préservation du patrimoine archéologique. Il repose sur les facultés d’adaptation expressément prévues par ces textes pour les situations relevant de la défense nationale ou de l’urgence, sans remettre en cause les objectifs de protection qu’ils poursuivent.
En matière d’évaluation environnementale des projets, l’article 1er, paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE, prévoit que les États membres peuvent décider, au cas par cas et si leur législation nationale le prévoit, de ne pas appliquer la directive aux projets ayant pour seul objet la défense
nationale ou destinés à répondre à des situations d’urgence à caractère civil, lorsqu’ils estiment que cette application irait à l’encontre de ces objectifs. Cette exemption, qui constitue une dérogation au régime de droit commun, doit être interprétée strictement et ne peut bénéficier qu’à des projets dont la finalité principale relève effectivement de la défense nationale. Ni la directive ni la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne n’imposent, lorsque cette exemption est légalement mise en œuvre, la réalisation d’une évaluation environnementale selon les formes prévues par le droit commun.
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 s’inscrit dans ce cadre. Il repose sur une activation, circonstanciée et temporaire, limitée aux situations d’alerte de sécurité nationale pour des projets désignés au cas par cas, et n’institue ni une exemption générale ni un régime permanent. Il prévoit en outre des garanties spécifiques en matière d’analyse des incidences environnementales, d’information du public, qui excèdent les exigences minimales résultant du droit de l’Union applicable à l’exemption prévue à l’article 1er, paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE.
S’agissant de la conservation des habitats naturels et des espèces protégées, le dispositif est compatible avec la directive 92/43/CEE dite « Habitats » et la directive 2009/147/CE dite « Oiseaux ». L’article 6, paragraphe 4, de la directive Habitats autorise la réalisation de projets susceptibles d’affecter un site Natura 2000 en l’absence de solutions alternatives, pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, sous réserve de la mise en œuvre de mesures compensatoires propres à assurer la cohérence globale du réseau Natura 2000. La Cour de justice de l’Union européenne a reconnu aux États membres une marge d’appréciation dans l’identification de ces raisons impératives, tout en exigeant le respect des conditions de fond prévues par la directive.
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 ne remet pas en cause ces conditions de fond.
Il se borne à aménager les modalités de mise en œuvre des dérogations applicables aux espèces protégées afin de tenir compte des contraintes propres à une situation d’alerte de sécurité nationale, tout en maintenant l’exigence d’un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, et en encadrant strictement dans le temps la définition et la mise en œuvre des mesures de compensation, conformément aux exigences de la directive Habitats.
Sur la présomption législative de raison impérative d’intérêt public majeur, la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État (décision n° 2024-1126 QPC du 5 mars 2025 ; CE, 30 septembre 2025, n° 497567) a admis qu’une telle présomption législative puisse être instituée, dès lors qu’elle n’exonère pas du respect des autres conditions légales et qu’elle demeure encadrée.
En matière d’accès à l’information environnementale et de participation du public, le dispositif est compatible avec la directive 2003/4/CE relative à l’accès du public à l’information environnementale, laquelle permet aux États membres de prévoir des restrictions à la communication d’informations lorsque leur divulgation porterait atteinte à la sécurité publique ou à la défense nationale. Le dispositif retient une approche proportionnée, en assurant l’information du public dans des conditions compatibles avec ces impératifs et en préservant les garanties essentielles prévues par le droit de l’Union.
Enfin, en matière de protection du patrimoine archéologique, le dispositif s’inscrit dans le cadre de la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, faite à La Valette le 16 janvier 1992 et ratifiée par la France. Cette convention impose aux États parties d’assurer la protection et l’étude scientifique du patrimoine archéologique et d’en intégrer les exigences dans les politiques d’aménagement du territoire. Son article 5 prévoit à cet égard une conciliation entre les exigences de la protection archéologique et les besoins liés à l’aménagement, sans imposer un modèle procédural unique ni le caractère systématique des opérations d’archéologie préventive. Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 s’inscrit dans cette marge d’appréciation, en aménageant les conditions de réalisation des opérations d’archéologie préventive afin de tenir compte des contraintes propres à une situation d’alerte de sécurité nationale, tout en respectant les objectifs de préservation et de valorisation scientifique des vestiges.
Ainsi, par son champ d’application strictement limité, son encadrement temporel précis et le maintien de garanties substantielles, le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 est conforme aux exigences résultant du droit de l’Union européenne et aux engagements conventionnels de la France, tout en mettant en œuvre, de manière proportionnée, les facultés d’adaptation prévues pour les situations relevant de la défense nationale et de l’urgence.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
Les mesures envisagées auraient par construction des impacts économiques, financiers et administratifs proportionnés, le régime ayant vocation à être activé de façon exceptionnelle et étant en tout état de cause d’application temporaire.
Le dispositif prévu à l’article L. 2143-6 est susceptible d’avoir des effets macro-économiques en situation d’alerte de sécurité nationale, en facilitant la réalisation rapide de travaux nécessaires à la continuité des fonctions essentielles de la Nation. Il contribue à limiter les ruptures d’activité et les désorganisations économiques susceptibles de résulter de crises affectant la sécurité nationale.
En sécurisant juridiquement la mise en œuvre de travaux urgents, le dispositif participe au maintien de la résilience des filières stratégiques, notamment industrielles et logistiques, sans modifier durablement les conditions de concurrence. Son champ d’application strictement limité et son encadrement temporel excluent tout effet structurel ou permanent sur l’économie.
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Il n’est pas attendu d’impact macroéconomique quantifiable découlant des mesures prévues. Celles-ci pourraient en revanche être adoptées en réponse à une situation ayant un impact sur la situation macroéconomique.
En outre, les mesures tendant à alléger les contraintes pesant sur la commande publique ou la capacité à construire certaines infrastructures pourraient être de nature à soutenir, le temps de l’application de l’état d’alerte de sécurité nationale, l’activité économique.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
S’agissant d’un régime d’application exceptionnelle et temporaire, son impact sur les entreprises n’est pas quantifiable a priori. Il peut néanmoins être relevé que les mesures tendant à alléger les contraintes pesant sur la commande publique ou la capacité à construire certaines infrastructures pourraient être de nature à soutenir, le temps de l’application de l’état d’alerte de sécurité nationale, l’activité des entreprises.
Ainsi, à titre d’exemple, la disposition permettant à un nombre élargi d’opérateurs d’avoir recours à des procédures dérogatoires de commande publique pour les marchés ou concessions relatifs à des équipements nécessaires à la protection de leurs installations pourrait favoriser l’activité d’entreprises françaises dans ces domaines.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
S’agissant d’un régime d’application exceptionnelle, ayant vocation à permettre à la nation de faire face à une menace inédite, il ne peut être exclu que sa mise en œuvre représente un impact budgétaire. Il n’est pas possible de le chiffrer en l’état. Ces impacts budgétaires pourraient en particulier couvrir :
- des coûts administratifs : en matière de commande publique, la hausse prévisible du recours à la commande publique dans des conditions facilitées pourrait avoir un coût administratif par exemple – relativement marginal ;
- des coûts tenant à la sécurité publique : le recours à des périmètres de protection pour protéger l’emprise d’OIV pourrait ainsi représenter un coût budgétaire ;
- des coûts tenant à la réalisation urgente de travaux dans les conditions prévues à l’article L. 2143-6 ainsi créé ;
- des coûts de ressources humaines : la mobilisation de réservistes à brefs délais, associée aux dépenses de logement, d’alimentation, de vêtement, de déplacement etc. ;
- Des coûts tenant à l’indemnisation de personnes physiques et morales au titre des préjudices matériels ou financiers exceptionnels occasionnés par les mesures prises dans le cadre de ce régime.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Aucun impact sur les associations n’est attendu
S’agissant des particuliers, certaines restrictions à la liberté d’aller et venir peuvent être attendues pour assurer la protection physique des OIV notamment.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Le principal impact prévisible s’agissant des collectivités territoriales résiderait dans la capacité de dérogation ouverte à diverses autorités de l’Etat en matière réglementaire, et qui pourrait s’étendre à des actes pris par les collectivités territoriales. A titre d’exemple, la nécessité de faciliter le transport d’engins porte-blindés peut nécessiter certaines dérogations à des actes pris en matière de circulation routière par les autorités locales (communes et intercommunalités, départements, régions) au regard de leurs compétences respectives en matière de gestion, de règlementation et de police des voies communales, routes départementales et routes régionales. Une telle atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales a en conséquence justifié le recours à la loi.
Aucune incidence technique, financière ou organisationnelle n’est prévue en tant que telle.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Certaines mesures ayant vocation à lever des contraintes juridiques pouvant paraître indues face à la réalisation du scénario central de la RNS – en matière de commande publique par exemple – elles pourront ponctuellement faciliter le travail des services administratifs.
En tout état de cause, ces services ayant vocation à être particulièrement mobilisés dans le cadre de la réponse aux menaces justifiant l’entrée dans le régime de l’état d’alerte de sécurité nationale, il n’est pas prévu, en soi et à date, un impact particulièrement lourd pour les services concernés. A titre d’illustration, l’on peut penser au cas de l’instauration d’un périmètre de protection visant à assurer la protection physique de l’emprise d’OIV, qui pourrait mobiliser des services administratifs déconcentrés (préfecture) ainsi que des forces de sécurité intérieure.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Il est attendu de cette disposition le renforcement de la résilience de la nation. En amont de toute activation potentielle de ce régime juridique, il est souhaité que l’effort de planification juridique ainsi conduit permette une mobilisation large de la société le moment venu. En outre, l’activation de l’EASN pourrait également avoir un impact, au sens large, sur la société, par exemple:
- l’instauration de périmètres de protection pourrait ainsi restreindre la liberté d’aller et venir en limitant les déplacements, ce qui impacterait le cas échéant les habitudes quotidiennes des intéressés ;
- le rappel des réservistes implique une mobilisation accrue des forces armées, ce qui peut perturber temporairement la vie professionnelle et personnelle des individus concernés ;
- la gestion des ressources énergétiques et alimentaires peut nécessiter une priorisation de leur distribution, affectant potentiellement l'accès à ces biens essentiels.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
4.4.7. Impacts sur les ressources
Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Plusieurs consultations ont été menées :
- Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (article L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques) a rendu un avis le 19 février 2026 ;
- Conseil national de l’évaluation des normes (article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) , à titre facultatif, a rendu un avis favorable le 5 mars 2026 ;
- Mission interministérielle de l’eau (article R. 213-13 du code de l’environnement) a rendu un avis favorable le 29 janvier 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entrera en vigueur le lendemain du jour de publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Les dispositions prévues par l’état d’alerte de sécurité nationale auront vocation à s’appliquer dès lors que celui-ci sera activé et, pour certaines le nécessitant, dès lors qu’un décret en conseil des ministres l’aura prévu.
Les dispositions prévues à l’article L. 2143-6 applicables aux travaux et projets engagés en application du présent article s’appliqueront jusqu’à la fin du dernier jour du sixième mois suivant la fin de la déclaration de l’état d’alerte et de sécurité nationale.
5.2.2. Application dans l’espace
Conformément à la Constitution, la défense est une matière régalienne qui relève de la compétence exclusive de l’Etat sur l’ensemble du territoire national. Ce cadre juridique est précisé dans les dispositions statutaires applicables dans les collectivités de l’article 74 et en Nouvelle-Calédonie.
Ainsi l’article 6-2 de la loi organique n° 99-209 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit que sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie les dispositions législatives relatives à la défense ainsi que toute autre disposition législative qui, en raison de son objet, est nécessairement destinée à régir l’ensemble du territoire de la République.
Ces modalités d’application du droit relatif à la défense nationale sont similaires à celles prévues à l’article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et à l’article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de La Passion-Clipperton.
S’agissant des îles Wallis et Futuna, en application des dispositions de l’article 4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer les dispositions relatives à la défense nationale sont également applicables de plein droit dans cette collectivité ultra-marine.
Les dispositions relatives à la défense nationale s’appliquent dans les collectivités soumises au principe de l’identité législative (Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte).
L’article L. 1 du code de la défense rappelle que : « Le code de la défense est applicable de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République ». Cet article liminaire recognitif permet de faciliter la lecture du code de la défense qui comporte principalement des dispositions de souveraineté.
Ainsi, les dispositions du projet d’article insérées dans le code de la défense sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
La mise en œuvre de ce régime juridique requerra l’adoption d’un décret en conseil des ministres. En outre, certaines options ouvertes par celui-ci requerront également la prise d’un décret en conseil des ministres (articles L. 2143-2 et L. 2143-4), qui pourra être celui d’activation du régime ou un nouveau décret ultérieur.
Un décret déterminera les conditions et modalités d’application de l’article L. 33-7-1 du CPCE prévoyant l’obligation, pour les opérateurs de communications
électroniques, de transmettre aux autorités des données interopérables sur l’état de leur réseau.
Article 22 – Renforcement et précision des obligations applicables aux employeurs quant au service de sécurité nationale
1. ÉTAT DES LIEUX
Lors de la présentation de ses vœux aux armées le 20 janvier 2025, depuis le Commandement de l’appui terrestre numérique et cyber à Cesson-Sévigné, le Président de la République, Emmanuel Macron, a commandé au Secrétariat général de la défense nationale (SGDSN) « une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement, y compris moral ».
Rattaché au Premier ministre, le SGDSN a organisé, de février à juin 2025, des travaux associant l’ensemble des ministères, les commissions parlementaires chargés de la défense, la délégation parlementaire au renseignement, des associations d’élus et des chercheurs.
L’actualisation de la Revue nationale stratégique (RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, a souligné l’intérêt d’une opérationnalisation et d’une harmonisation des dispositifs de réserves.
Faisant le constat (paragraphe 201) qu’il « devient nécessaire que la Nation tout entière se tourne à nouveau vers sa défense et sa sécurité », elle relevait qu’il « s’agit notamment de renforcer la cohésion nationale et de créer un réservoir de personnes mobilisables en cas de crise ».
Dès lors, elle fixait comme objectif que les « différents dispositifs de réserves et de volontariat seront également opérationnalisés et harmonisés dans le cadre d’une garde nationale rénovée et élargie à l’ensemble des dispositifs reposant sur une structuration clarifiée de l’offre d’engagement. »
La poursuite de cet objectif a en conséquence fait l’objet de la délivrance d’un mandat à Mme Françoise Dumas, anciennement députée et présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées, dont l’échéance est fixée à l’été 2026. Sa mise en œuvre a d’ores et déjà permis d’identifier plusieurs modifications nécessaires du cadre juridique applicable aux réserves, mais également au service de sécurité nationale, le tout ayant vocation à constituer un cadre cohérent au service de la résilience de la nation au sens large.
1.1. CADRE GENERAL
Fruit des travaux initiés conjointement par le Gouvernement (Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale) et le Parlement291 à la suite de l’adoption de la stratégie de sécurité nationale, définie par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, qui avait pour objectif « de parer aux risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la Nation », la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure a créé deux régimes d’exception dans le code de la défense susceptibles d’être activés par un décret en conseil des ministres en cas de crise majeure : le service de sécurité nationale (SSN) et la réserve de sécurité nationale (RSN) (évoquée à l’occasion des développements relatifs à l’article 23).
Il était en effet apparu au terme de ces travaux qu’aucun dispositif n’offrait aux opérateurs d’importance vitale visés aux articles L. 1332-1
292 et L. 1332-2
293 du code de
la défense un cadre juridique adéquat pour assurer leur continuité d’activité en cas de crise. A en conséquence été adoptée la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, qui crée le service de sécurité nationale.
Celui-ci est organisé par le code de la défense, aux articles L. 2151-1 à L. 2151-5 et, sur le plan réglementaire, aux articles R. 2151-1 à R. 2151-7.
La finalité de ce dispositif, précisée à l’article L. 2151-1 du code de la défense, vise à « assurer la continuité de l'action de l'Etat, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale » dans des situations telles que celles de l’article L. 1111-2 du même code (menace justifiant le recours à la mobilisation ou la mise en garde), de l’article L. 2171-1 de ce code (menace justifiant le recours à la réserve de sécurité nationale) ou encore de l’article 1er de la loi du 3 avril 1955 (état d’urgence).
Le recours au SSN est décidé par décret en conseil des ministres.
Le périmètre d’application du SSN est fixé par les opérateurs visés par les articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense c’est-à-dire ceux qui relèvent de la sécurité des activités d’importance vitale (SAIV). L’article L. 2151-1 du code de la défense 291 Proposition de loi de M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.
292 Opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation.
293 Etablissements mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement (installations classées pour la protection de l’environnement) ou comprenant une installation nucléaire de base visée à l'article L.
593-1 du code de l'environnement quand la destruction ou l'avarie de certaines installations de ces établissements peut présenter un danger grave pour la population.
dispose ainsi que « le service de sécurité nationale est « applicable au personnel, visé par un plan de continuité ou de rétablissement d'activité » d'un de ces opérateurs.
Les principaux effets juridiques attachés au régime sont :
- pour les employeurs, des obligations ayant trait à l’information des autorités et de leurs personnels : le régime prévoit en particulier une obligation de mettre à jour les renseignements relatifs à l’identité et à la fonction de leurs personnels susceptible d’être placés sous le régime du SSN, et de mettre à disposition ces renseignements des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS) compétents (article R. 2151-1 du code de la défense), ainsi qu’une obligation d’information des personnels concernés qu’ils sont susceptibles d’être concernés par le SSN (article L. 2151-4) comme lorsqu’ils ne le sont plus (article R. 2151-2). Enfin, les employeurs, informés par leur ministère coordonnateur de l’activation ou de la fin de la mise en œuvre du SSN, sont tenus d’en informer leurs personnels concernés (articles R. 2151-4 et R. 2151-6) ;
- pour les personnels concernés, une obligation de disponibilité : le régime prévoit ainsi que « lors du recours au service de sécurité nationale, les personnes placées sous ce régime sont maintenues dans leur emploi habituel ou tenues de le rejoindre », et ce sous trois jours à compter de leur information (article R. 2151-5).
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Les dispositions proposées au présent article s’inscrivent dans le cadre constitutionnel en vigueur. En ce qui concerne l’article susvisé, il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel294 et du Conseil d’Etat295 que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation » (IFN), au premier rang desquelles figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle. Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée » entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles.
1.2.1. Le service de sécurité nationale prévoit déjà une articulation entre les principes de continuité du service public, de sauvegarde des IFN, ou de certains objectifs à valeur constitutionnelle, ainsi que les droits et libertés 294 Par exemple : décision du Conseil constitutionnel n° 2022-987 QPC du 8 avril 2022, M. Said Z.
295 Par exemple : décision du Conseil d’Etat du 21 avril 2021, n° 393099, classé en A
constitutionnellement garantis
L’objectif du service de sécurité nationale (SSN), tel que fixé par l’article L. 2151-1 du code de la défense, est d’assurer « la continuité de l'action de l'Etat, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale ». En d’autres termes, il concourt à la continuité des services publics, à laquelle contribuent notamment les opérateurs d’importance vitale (OIV) dont le personnel est assujetti au service de sécurité nationale.
Reconnu comme principe général du droit par le Conseil d’Etat296 le principe de continuité des services publics s’est vu doté d’une valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel297. Dans sa décision Droit de grève à la radio et à la télévision, le Conseil constitutionnel a ainsi relevé qu’en « ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ».
Il en résulte que le législateur peut apporter à d’autres libertés ou droits constitutionnellement garantis, notamment aux agents publics et tout particulièrement au droit de grève, certaines limites et tempéraments. Comme l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, « ces limitations peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ».
Il en résulte que ni les dispositions régissant actuellement le SSN, ni celles dont il est proposé de le compléter – qui se bornent à clarifier la portée d’une obligation faite aux employeurs –, n’entrent en contradiction avec le cadre constitutionnel ainsi posé.
1.2.2. S’agissant des sanctions pénales
Lorsque le législateur décide d’instituer une nouvelle infraction pénale, il lui appartient de tenir compte de principes constitutionnels résultant principalement, dans un premier temps, de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
296 CE, 7 juill. 1950, Dehaene.
297 CC, 25 juill. 1979, n° 79-105 DC, Droit de grève à la radio et à la télévision.
Ces principes imposent donc de n’instituer que des peines strictement nécessaires298 ,
le Conseil constitutionnel s’assurant de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance.
Les peines encourues doivent également être proportionnées aux manquements constatés. Dans ce cadre, dans le même raisonnement que s’agissant de la nécessité, le Conseil constitutionnel se bornera à apprécier l’absence de disproportion manifeste afin de ne pas s’immiscer dans l’opportunité dont bénéficie le législateur299 .
La peine retenue pour la sanction de la méconnaissance par un opérateur de l’obligation lui étant faite de déterminer les emplois indispensables à la continuité de l’activité répond pleinement à ces principes, le montant maximum de 150.000 euros prévu étant identique aux sanctions prévues à l’article L. 1332-7 du code de la défense pour la méconnaissance d’autres dispositions comparables dans leur objet comme dans l’intensité de l’obligation qu’elles prévoient applicables aux OIV.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet : les dispositions concernées relèvent de la compétence nationale des Etats membres dans le cadre du droit européen et ne font l’objet d’aucune disposition conventionnelle internationale.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Dans le dispositif actuel de sécurité des activités d’importance vitale (SAIV), les opérateurs d’importance vitale (OIV) sont tenus de rédiger un plan de continuité d’activité (PCA) « et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu’elles sont susceptibles d’être placées sous le régime du service de sécurité nationale » (article L.
2151-4 du code).
298 Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011 299 Décision du Conseil constitutionnel n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 ; ex. a contrario, décision du Conseil constitutionnel n° 2016-744 DC du 29 décembre 2016
L’absence de réalisation de cette obligation peut être sanctionnée pénalement (premier alinéa de l’article R. 2151-7 du code de la défense), qui fixe la sanction à une simple contravention de 5e classe soit 1 500 euros maximum. Aucune disposition ne sanctionne en outre l’absence de mise à jour et de mise à disposition des ministres coordonnateurs (au niveau des hauts fonctionnaires de sécurité et de défense) des renseignements relatifs à l’identité et à la fonction du personnel, prévus à l’article R. 2151-1 du code de la défense.
En conséquence :
- Le PCA par lui-même peut ne pas être vérifié par les ministres coordonnateurs, ce d’autant qu’il peut concerner des activités qui ne relèvent pas de la sécurité des activités d’importance vitale (SAIV) ;
- Il apparaît en conséquence que certains OIV peuvent ne pas être à jour de leurs PCA, sans que l’Etat dispose des moyens d’assurer une mise en conformité.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Au regard des éléments exposés ci-avant, le Gouvernement souhaite donc disposer de moyens adéquats pour contraindre les OIV à lister les emplois nécessaires pour assurer la continuité d’activité d’importance vitale et de le notifier à l’ensemble des personnels occupant ces emplois et remplissant les conditions pour être placés sous le régime du SSN.
2.2.1. Introduction d’une sanction pénale
Les OIV devront donc déterminer les emplois indispensables à la continuité de l’activité, ce qui implique, dans un second temps, de déterminer les agents occupant ces emplois pour les informer lorsqu’ils en remplissent les conditions. Pour assurer la satisfaction de ce besoin, il est apparu indispensable de prévoir une sanction adéquate de la méconnaissance d’une telle obligation.
Le Gouvernement ayant opté pour une sanction pénale excédant 3000 euros (article 131-13 du code pénal) qui est celle actuellement applicable aux OIV dans les conditions prévues à l’article L. 1332-7 du code soit 150.000 euros, seule une disposition législative peut instituer une peine délictuelle.
2.2.2. Clarification du contenu du PCA
La nécessité de l’instauration d’une sanction pénale a conduit le Gouvernement à s’interroger sur les contours de l’obligation aujourd’hui faite aux opérateurs
concernés. Pour mémoire, l’article est ainsi rédigé : « Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 2151-1 sont tenus d'élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d'activité et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu'elles sont susceptibles d'être placées sous le régime du service de sécurité nationale. »
Or, après consultation des opérateurs, il est apparu que ceux-ci interprétaient fréquemment les mots « aux personnes concernées par ces plans » comme ne leur faisant l’obligation que d’inclure des agents nommément désignés dans leur PCA – en choisissant parfois, dès la formalisation du PCA, lequel ou lesquels des agents occupant un même poste seraient mobilisables – et de leur notifier en conséquence leur possible mobilisation au titre du SSN.
Cet état de fait n’est pas satisfaisant : il est impératif que les opérateurs incluent dans leur PCA des fonctions, afin de pouvoir mobiliser le jour venu le plus grand nombre possible d’agents occupant celles-ci et d’assurer à tout le moins leur substituabilité.
Pourtant, dans sa rédaction actuelle, l’obligation est satisfaite dès lors que l’opérateur inscrit un agent nommément désigné dans son PCA.
Or, dès lors que l’obligation ainsi faite aux opérateurs est assortie d’une sanction pénale, qui exige une précision dans ses contours, il paraît impossible de laisser perdurer dans la loi une ambiguïté quant à ceux-ci.
Enfin, la circonstance selon laquelle l’article R. 2151-1 du code de la défense imposerait de mettre à jour « les renseignements relatifs à l’identité et à la fonction de leur personnel susceptible d’être placés sous le régime du service de sécurité nationale » ne permet pas d’interpréter l’article L. 2151-4 du même code comme imposant d’établir les PCA par rapport aux fonctions auxquelles correspondent les emplois nécessaires à la poursuite d’activité dès lors que ces emplois peuvent être occupés par plusieurs collaborateurs.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Le renforcement de la sanction pénale attachée à la méconnaissance de l’obligation de constituer des plans de continuité d’activité est apparu comme une nécessité, de même que l’alignement de cette sanction sur le quantum des diverses amendes aujourd’hui prévues à l’article L. 1332-7 du code de la défense. En effet, il aurait pu être envisagé de prévoir que la sanction attachée à la méconnaissance de cette obligation soit une sanction administrative, sur le modèle de ce qui est prévu par le projet de loi « Résilience ». Par mesure de cohérence et au regard du droit positif, qui ne prévoit
pas en l’état de telle sanction, il a été fait le choix de conserver une sanction pénale sur le modèle de ce qui est actuellement prévu pour d’autres obligations des OIV.
S’agissant du contenu du plan – et donc des contours de l’obligation désormais plus sévèrement réprimée – il a été envisagé de considérer que l’article R. 2151-1 du code de la défense, qui prévoit que les employeurs « mettent à jour les renseignements relatifs à l'identité et à la fonction de leur personnel susceptible d'être placé sous le régime du service de sécurité nationale » pourrait suffire à faire obligation aux opérateurs de prévoir, dans leur PCA, les fonctions indispensables à leur activité et non la désignation de personnes susceptibles d’être mobilisées. Cette option a néanmoins été écartée, les dispositions de l’article R. 2151-1 du code de la défense ne portant pas spécifiquement sur le contenu des PCA.
3.2. OPTION RETENUE
Au regard des éléments exposés ci-dessus, l’option retenue a consisté :
- d’une part, à renforcer la sanction attachée à la méconnaissance par les OIV de leur obligation de constituer des PCA et de notifier aux personnes concernées qu’elles sont susceptibles d’être mobilisées dans ce cadre ;
- d’autre part et en conséquence, à préciser les contours de cette obligation en clarifiant les attendus quant au contenu des PCA, qui doivent mentionner des fonctions et non des personnes.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Les dispositions prévues consistent :
- d’une part, en l’insertion à l’article L. 1332-7 du code de la défense, qui prévoit les sanctions applicables aux OIV en cas de méconnaissance de certaines de leurs obligations, d’une amende de 150 000 euros en cas de méconnaissance de l’obligation leur étant faite à l’article L. 2151-4 du code de la défense d’élaborer des PCA et de notifier aux intéressés qu’ils sont susceptibles d’être mobilisés au titre du SSN ;
- d’autre part, de compléter et de clarifier la portée de cette obligation en
prévoyant à l’article L. 2151-4 que, dans l’élaboration des PCA, les employeurs sont tenus de déterminer « les emplois indispensables à la continuité de l’activité ».
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Aucun impact macroéconomique significatif n’est attendu.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
L’ajout d’une nouvelle obligation à la charge des opérateurs d’importance vitale, qu’ils soient publics ou privés ne devrait pas affecter sur le plan financier ces derniers dès lors, d’une part, que la mesure est déjà mise en œuvre par certains d’entre eux et, d’autre part, qu’elle participe à une meilleure préparation de leur stratégie de continuité d’activité et entre dans le champ de compétences des directions de la sûreté de ces organismes.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Aucun impact budgétaire significatif n’est prévu, le dispositif modifié étant déjà en vigueur.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Il n’est pas attendu d’impact spécifique sur les associations. La disposition ayant vocation à clarifier le droit existant, elle ne devrait pas entraîner d’impact significatif sur les agents concernés, qui devraient en tout état de cause, lorsque nécessaire, être mobilisés dans le cadre du SSN.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Aucun impact n’est attendu sur les collectivités territoriales.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Il n’est pas attendu d’impact majeur sur les services administratifs. Ceux-ci (les SHFDS concrètement) seront néanmoins mieux à même de contrôler l’élaboration et le contenu des PCA par les employeurs concernés, ce qui est de nature à fluidifier leur travail.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions du présent article entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. Les dispositions créées et modifiées, qui s’insèrent dans le code de la défense, correspondent à des mesures applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités d’outre-mer.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application.
TITRE IV – MOBILISER LES FORCES VIVES DE LA NATION
CHAPITRE I ER – RECENTRER LA JOURNEE DE MOBILISATION
SUR LES FONDAMENTAUX
Article 23 – Journée de mobilisation
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La revue nationale stratégique (RNS), actualisée en 2025, a tiré les conséquences du changement majeur du contexte stratégique d’ensemble de ces dernières années.
L’hypothèse d’un possible engagement de haute intensité à moyenne échéance, aux frontières de l’Europe ou impliquant la France par déclenchement des mécanismes prévus par le Traité de l’Atlantique Nord
300 ou de l’Union européenne301, est désormais
crédible.
A cette hypothèse de conflit militaire ouvert s’ajoutent le constat de menaces hybrides, conjuguant attaques informatiques, tentatives de subversion, désinformation massive ou encore sabotages, ainsi qu’une récurrence accrue de catastrophes naturelles liées aux effets du changement climatique. Enfin, les leçons tirées de la pandémie de la COVID 19 ont montré l’importance de la résilience et de la préparation, tant matérielle qu’en termes de ressources humaines indispensables.
Ce contexte dégradé est de nature à faire évoluer les enjeux et les priorités pour le ministère des armées et commande de préparer, en plus de la réquisition pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale et de la mobilisation, prévues par le code de la défense, les conditions d’une sensibilisation plus marquée des jeunes citoyens aux enjeux de la défense militaire.
Ainsi, la RNS 2025 indique que « tous les citoyens doivent pouvoir devenir acteurs de la cohésion nationale et de la résilience pour se protéger eux-mêmes, leurs proches et ainsi permettre une meilleure préparation de l’ensemble du pays. L’engagement, sous toutes ses formes au sein des armées ou d’un dispositif de mobilisation civile, doit être ancré 300 Article 5.
301 Article 42 § 7 du traité de l’Union européenne.
dans le parcours citoyen de chacun et valorisé au quotidien. Cela passera notamment par une évolution de la journée défense et citoyenneté ».
Jusqu’à la réforme du service national opérée par la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 et la suspension de l’appel sous les drapeaux, le service national était essentiellement militaire. En effet, la loi du 28 octobre 1997 a institué « l’appel de préparation à la défense », d’une durée d’une journée (JAPD), renommée « journée défense et citoyenneté » (JDC) par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique.
Ces dispositions sont codifiées dans le code du service national, dont l’article L. 111-2 prévoit que le service national universel comprend plusieurs obligations302, parmi lesquelles la JDC, et assigne à cette dernière des finalités de renforcement de l’esprit de défense, d’affirmation du sentiment d’appartenance à la communauté nationale et d’approfondissement du lien entre la jeunesse et les armées.
Le recensement est accompli par les jeunes Français à 97,6 % de la classe d’âge303. Sur la base des informations déclarées, cette obligation permet de préparer la convocation à la JDC des jeunes Françaises et Français ainsi que de faciliter l’inscription d’office sur les listes électorales des jeunes majeurs prévue par le 1° du II de l’article L. 11 du code électoral.
La JDC accueille aujourd’hui près de 800 000 jeunes par an sur tout le territoire national, dans le cadre de 18 000 journées304. Elle constitue une opportunité de rencontre de chaque jeune Français avec des militaires de son pays et est essentielle pour renforcer le lien entre les armées et la société civile, pour accroître l’attractivité des métiers de la défense afin de favoriser l’engagement militaire, mais aussi pour développer la prise de conscience de la nécessité de défendre son pays si des circonstances exceptionnelles l’exigeaient. Pour les pouvoirs publics en général et le ministère des armées en particulier, il importe de faire de cette rencontre le socle d’une relation durable avec la jeunesse.
Lors de son allocution du 27 novembre 2025 à Varces305, le Président de la République a annoncé la transformation de la JDC en une journée de mobilisation recentrée sur les fondamentaux de la défense. Cette journée sera l’occasion pour les jeunes Français d’exprimer leur volontariat pour un engagement au sein du « nouveau service national », dont les contours ont été présentés par le chef de l’Etat au cours de cette 302 Le recensement à l’âge de seize ans (obligation régularisable jusqu’à l’âge de 25 ans – articles L. 113-1 et L. 113-4 du code du service national), la JDC entre la date du recensement et le dix-huitième anniversaire des intéressés (obligation également régularisable jusqu’à 25 ans – article L. 114-5, L. 114-6, L.
114-8 et L. 114-9) et l’appel sous les drapeaux (suspendu pour tous les Français qui sont nés après le 31 décembre 1978 et ceux qui sont rattachés aux mêmes classes de recensement – article L. 112-2).
303 Source système d’information de la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ), 2023.
304 Source système d’information DSNJ, 2023.
305 Déclaration de M. Emmanuel Macron, président de la République, sur le Service national et la politique de la défense, à la 27e Brigade d'Infanterie de Montagne (BIM) de Varces le 27 novembre 2025.
même allocution. La refonte de la JDC vise ainsi à recentrer le programme de cette journée sur les objectifs initiaux de la loi du 28 octobre 1997 et à renforcer les activités à caractère militaire et la cohésion nationale.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant (…) les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens (…) ». Depuis la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009306, la politique de défense est définie à l’article L. 1111-1 du code de la défense comme ayant pour objet d'assurer l'intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées, mais également comme devant contribuer à la lutte contre les autres menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale. L’articulation des sujétions imposées par la défense nationale avec les autres règles et principes à valeur constitutionnelle est donc à apprécier à l’aune de la nature de la menace susceptible de mettre en cause la sécurité nationale.
Par ailleurs, le principe d’égalité devant la loi est prévu par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 et est respecté au regard de la sujétion de la journée de mobilisation s’imposant à l’ensemble d’âge sans distinction. Cet article prévoit que : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Ce principe « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Il n'en résulte pas pour autant que le principe d’égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. »307 Il est donc possible de prendre en compte certaines situations spécifiques308 .
Aussi, le principe d’égalité devant les charges publiques peut trouver à s’appliquer au regard de la contribution des Français au financement de ces journées. Prévu par l’article 13 de la Déclaration précitée, il prévoit que : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le Conseil constitutionnel considère que si cet article « n’interdit pas de faire supporter, pour un motif d’intérêt général, à certaines catégories de personnes 306 Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.
307 CC, 6 mai 2011, n° 2011-127 QPC.
308 Voir 3.4.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap.
des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques »
309
.
Dans le cadre de ces dispositions constitutionnelles, le recensement et la nouvelle journée de mobilisation au contenu révisé relèvent du domaine législatif en tant qu’ils constituent une sujétion imposée par la défense nationale aux citoyens en leur personne.
A ce titre, le code du service national prévoit que « les citoyens concourent à la défense et à la cohésion de la Nation », qui s’exerce « notamment par l’accomplissement du service national universel » (cf. art. L. 111-1). Le contenu de ces obligations et de ce qui en découle est précisé dans divers articles du code du service national. S’agissant du recensement, l’article L. 113-7 du code du service national prévoit ainsi qu’« après avoir été recensés, et jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans, les Français sont tenus de faire connaître à l'administration chargée du service national tout changement de domicile ou de résidence, de situation familiale et professionnelle ».
Pour la JDC, le code du service national fait également mention de convocations (articles L. 113-3 et L. 114-5) à cette journée, et précise que les Français qui y participent « ont la qualité d’appelés du service national » et « sont placés sous la responsabilité de l’Etat » (article L. 114-10). L’article L. 114-6 du même code prévoit que la personne assujettie à l’obligation de participer à la JDC doit, avant l’âge de vingt-cinq ans et sauf cas de force majeure, être en règle avec cette obligation pour « être autorisée à s'inscrire aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique ».
Enfin, l’article L. 111-3 du code précise que : « Nul ne peut être investi de fonctions publiques s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations imposées par le présent code ».
Toutefois, le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur la conformité de la JDC et du recensement aux exigences constitutionnelles. Dans sa décision n° 97-392 DC du 7 novembre 1997 relative à la loi portant réforme du service national, le Conseil s’était en effet déclaré incompétent pour connaître de cette loi, déjà promulguée.
1.2. CADRE CONVENTIONNEL
La collecte des données à caractère personnel des citoyens et leur actualisation s’inscrivent dans le respect de l’article 8 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme.
309 Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, 10 janvier 2001, n° 2000-440 DC.
La Cour considère ainsi que « la protection des données à caractère personnel joue un rôle fondamental pour l’exercice du droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l’article 8 de la Convention. La législation interne doit donc ménager des garanties appropriées pour empêcher toute utilisation de données à caractère personnel qui ne serait pas conforme aux garanties prévues dans cet article (...). Le droit interne doit notamment assurer que ces données soient pertinentes et non excessives par rapport aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées, et qu’elles soient conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées (...).
[Il] doit aussi contenir des garanties de nature à protéger efficacement les données à caractère personnel enregistrées contre les usages impropres et abusifs (...) » (CEDH, 22 juin 2017, Aycaguer c/France, n°8806/12, §38).
1.3. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Face aux enjeux contemporains d’engagement citoyen, de cohésion nationale et de préparation à la défense, il existe une grande diversité des modèles européens de dispositifs de mobilisation de la jeunesse au profit des intérêts de la sécurité nationale310
.
Dix États membres de l’Union européenne (UE) maintiennent une conscription masculine obligatoire, mais avec des périmètres très variables : la Grèce atteint près de 80 % d’une classe d’âge masculine, tandis que la Suède, qui a rétabli une conscription sélective, ne mobilise qu’environ 8 % des jeunes, sur la base de tests médicaux, psychotechniques et scolaires. La Finlande applique une « défense totale »
reposant sur un service militaire obligatoire, une réserve entraînée, et l’intégration des enjeux de défense à toute la société. Ce modèle civilo-militaire, soutenu par un fort consensus national, permet de mobiliser jusqu’à 900 000 appelés pour une population de 5,7 millions d’habitants, en cas de crise.
D’autres pays privilégient le volontariat, comme les Pays-Bas avec le « Dienjaar », service militaire volontaire et un service civique (MDT) copiloté avec des acteurs locaux. L’évolution récente du contexte géopolitique amène plusieurs pays à réexaminer la pertinence et les modalités d’un service militaire. La Pologne a ainsi annoncé son intention de rétablir une forme de conscription afin de mobiliser chaque année 100 000 jeunes, tandis que l’Allemagne envisage un dispositif inspiré du modèle suédois, fondé sur un recensement généralisé suivi d’une sélection des candidats selon les besoins opérationnels de l’armée.
310 France Stratégie, juin 2025, « Service national : construire un nouveau modèle français (et européen) ».
Les modèles suédois, procédant à une sélection ciblée, finlandais, reposant sur une réserve large, et néerlandais, s’appuyant des dispositifs de volontariat, fournissent des repères utiles en matière de proportionnalité, de faisabilité et de gouvernance.
En particulier, l’exemple de la Finlande, où la volonté de défendre le territoire et les valeurs du pays est insérée dans la Constitution et dans plusieurs textes législatifs, montre l’importance de l’inscription des finalités dans l’ordre juridique pour permettre leur appropriation par les citoyens et la participation de l’ensemble des acteurs institutionnels, économiques et associatifs.
Aux Pays-Bas, les différents dispositifs innovants ont récemment été déployés dans le cadre d’un programme global pour une communauté nationale plus résiliente, notamment, outre le service militaire volontaire précédemment cité, un intéressant programme pour favoriser la réserve parmi les étudiants. Ainsi, le « Defensity college »
propose des emplois à temps partiel pour les étudiants de l’enseignement supérieur en tant que militaire. Les étudiants sont employés comme réservistes au sein du ministère de la défense (donc sous statut militaire). Ces derniers sont placés dans une unité en fonction de leurs expertise et intérêts, un à deux jours par semaine, marqués par un changement de lieu de travail tous les six mois. Le programme comporte une formation militaire générale et une formation en développement personnel, toutes deux obligatoires. De façon facultative, les étudiants peuvent participer à d’autres formations militaires.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
2.1.1. S’agissant du contenu de la journée :
Instaurée avec la suspension du service militaire, la JDC est devenue au fil du temps de moins en moins tournée vers la connaissance de la défense et la rencontre avec des militaires susceptibles de partager leur expérience, au profit d’activités davantage orientées vers la citoyenneté.
Le contenu de cette journée a été modifié en ce sens par plusieurs lois intervenues depuis 2004 : la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile311 ,
311 Sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours.
la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique312, la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique313, la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité314, la loi n° 2011-814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique315, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense316, la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé317, la loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille318, la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels319 .
L’article L. 114-3 du code du service national distingue ainsi désormais des thématiques qui font l'objet d'une présentation, d'une sensibilisation, d'une évaluation ou d'une information générale ou spécifique.
Une modification de la loi est nécessaire pour modifier le contenu des enseignements et informations prévus à cet article, afin de le recentrer sur les enjeux de défense. La Cour des comptes a souligné dans un rapport récent que les « finalités [de la JDC] doivent être actualisées et redéfinies en adéquation avec l’évolution du contexte »
320
.
2.1.2. S’agissant des données collectées dans le cadre du service national universel
312 Délivrance d’une information sur les modalités de consentement au don d'organes à fins de greffe et sur la possibilité pour une personne d'inscrire son refus sur le registre national automatisé prévu à l'article L. 1232-1 du code de la santé publique.
313 Sensibilisation aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux du renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale.
314 Remise de la charte des droits et devoirs du citoyen français mentionnée à l'article 21-24 du code civil à cette occasion.
315 Délivrance d’une information générale sur le don de sang, de plaquettes, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d'organes à fins de greffe. S'agissant du don d'organes, une information spécifique est dispensée sur la législation en vigueur, sur le consentement présumé et sur la possibilité pour une personne d'inscrire son refus sur le registre national automatisé prévu à l'article L. 1232-1 du code de la santé publique.
316 Remplacement de la sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours par la sensibilisation à la sécurité routière.
317 Information sur la prévention des conduites à risque pour la santé, notamment celles susceptibles de causer des addictions et des troubles de l'audition.
318 Information consacrée à l'égalité entre les femmes et les hommes, à la lutte contre les préjugés sexistes et à la lutte contre les violences physiques, psychologiques ou sexuelles commises au sein du couple est dispensée.
319 Présentation des enjeux et des objectifs généraux du modèle français de sécurité civile et présentation des possibilités d'engagement en qualité de sapeur-pompier volontaire.
320 Cour des comptes, Rapport public annuel, « La Journée Défense et Citoyenneté, des objectifs à redéfinir », mars 2025.
Dans le cadre du service national universel, la loi autorise actuellement le ministère des armées à recueillir des données concernant les jeunes femmes et hommes, âgés de seize à vingt-cinq ans. Ces données sont relatives à l’état civil ainsi qu’à leur situation familiale, scolaire, universitaire et professionnelle (art. L. 113-2 du code du service national).
Une fois recensées, les personnes assujetties aux obligations du service national doivent signaler tout changement de domicile ou de résidence, de situations familiale et professionnelle jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans (art. L. 113-7 du code du service national). Cette obligation de mise à jour demeure, dans les faits, peu mise en œuvre321 .
Également, la personne qui participe à la JDC ne déclare à cette occasion aucune donnée subjective liée notamment à un intérêt pour les enjeux défense et à l’éventualité d’une intégration au sein des dispositifs existants.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
2.2.1. S’agissant du contenu de la journée
Les mesures proposées ont pour premier objectif d’accroître la connaissance des forces armées et la résilience des jeunes citoyens conformément à la stratégie nationale de résilience, ce qui aura pour finalité de renforcer le lien entre l’armée et la Nation.
Le deuxième objectif de cette journée consiste à conforter le vivier de recrutement au sein des forces armées et formations rattachées, en particulier au profit du nouveau service national volontaire, mais également au profit d’autres dispositifs tels que la réserve opérationnelle, les volontariats ou encore l’engagement en tant que militaire d’active.
Aussi apparaît-il nécessaire de modifier l’article L. 114-3 du code du service national qui définit le contenu du programme, afin de mettre en adéquation cette journée avec ces deux objectifs prioritaires, par une « remilitarisation », qui doit être toute entière dédiée aux enjeux de défense, aux échanges des jeunes avec les militaires, à la découverte, de l’environnement des forces armées, de la diversité de leurs métiers, de leur organisation, de leurs équipements et opérations, avec notamment le témoignage de militaires.
321 Alors que la quasi-totalité des jeunes se fait recenser (98,2% de la cohorte 1997), l’obligation de mise à jour des données personnelles jusqu’à 25 ans demeure « théorique » (rapport public annuel de la Cour des Comptes 2025 – la journée défense et citoyenneté – page 146).
Par ailleurs, la délivrance du certificat de participation à la journée sera désormais conditionnée, entre autres, à la réalisation les examens de santé prévus par l’article L.
2132-2 du code de la santé publique. La journée de mobilisation sera ainsi l’occasion d’effectuer une photographie de la situation sanitaire et épidémiologique d’une même classe d’âge.
2.2.2 S’agissant des données collectées dans le cadre du service national universel En premier lieu, le projet de texte vise à mieux articuler le lien entre les deux obligations que constituent à l’âge de seize ans le recensement et, « entre la date du recensement des Français et leur dix-huitième anniversaire » (article L. 114-2), la participation à la nouvelle journée de mobilisation.
Le recensement poursuit un double objectif, pour la défense nationale : préparer la convocation à la journée de mobilisation, en identifiant les jeunes Français concernés et en obtenant les informations permettant de les contacter ; préparer l’éventuelle mise en œuvre des lois permettant en cas de crise ou de menace le renforcement des moyens à disposition des armées par des ressources complémentaires issues de la population civile. A ce titre, les données collectées doivent comprendre, outre les données d’état civil et les données permettant de contacter le jeune, celles relatives à leur situation familiale, scolaire, universitaire et professionnelle et à leurs compétences attestées.
La journée de mobilisation offre, quant à elle, l’occasion de créer un lien direct entre les armées et les jeunes Français des deux sexes et doit permettre d’identifier ceux d’entre eux qui manifestent un intérêt personnel, une motivation et des aptitudes particulières pour servir au sein des forces armées, en particulier ceux d’entre eux qui souhaitent s’engager dans le cadre du nouveau service national.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
3.1.1. S’agissant du contenu de la journée
En premier lieu, il a été envisagée la création d’une seconde journée, citoyenne universelle et obligatoire, à un âge qui restait à déterminer, par exemple entre la fin des études et l’entrée dans la vie active. Cette seconde journée aurait été articulée autour de temps forts consacrés à la sensibilisation au contexte géopolitique, à la connaissance des valeurs de la République et à une réflexion sur le vivre ensemble et sur le sens de l’engagement, à la lutte contre la désinformation et la formation à la
conduite à tenir en cas de crise. Cette option n’a finalement pas été retenue compte tenu du doublement des coûts actuels de la JDC qu’elle impliquait.
En second lieu, a été envisagé de ne pas maintenir dans la loi les dispositions prévoyant que la JDC était l’occasion de réaliser des tests d’évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française, afin d’englober cette obligation dans une notion générique de tests utiles aux armées prévus au niveau réglementaire. Cette option a été écartée dans la mesure où cette obligation historiquement opérée lors de la conscription et résultant de la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national précitée, demeure une occasion spécifique de disposer d’un portrait statistique du niveau de lecture d’une classe d’âge, y compris les personnes déscolarisées.
3.1.2. S’agissant des données collectées dans le cadre du service national universel
En premier lieu, il a été envisagé de créer une disposition législative spécifique pour garantir le droit du ministère des armées d’accéder ou de se faire communiquer les données personnelles utiles par les administrations ou entreprises qui les détiennent, pour les mêmes finalités que celles du recensement, à l’exclusion de données sensibles322 et en prévoyant un dispositif de traçabilité des transmissions.
En deuxième lieu, il a été envisagé de permettre à l‘administration d’enjoindre, sous peine de sanction pécuniaire, à la personne assujettie à l'obligation de recensement et à celle d’information de l’administration de tout changement de domicile ou de résidence, de situation familiale et professionnelle au titre de l’article L. 113-7 et qui n’aurait pas satisfait à ces obligations, de procéder à la régularisation de sa situation le cas échéant. Ce régime de sanction n’a finalement pas été retenu, au profit du maintien des mesures incitatives existantes en l’état (impossibilité d’être investi de fonction publique de l’article L. 111-3 et impossibilité d’inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l’autorité publique de l’article L. 114-6).
Ces deux premières options n’ont pas été retenues.
En troisième lieu, le maintien de l’âge d’actualisation des données à vingt-cinq ans mentionné à l’article L. 113-7 du code du service national, cohérent avec la suspension de l’appel sous les drapeaux depuis 1997 aurait pu être retenu. Néanmoins, il a été jugé 322 Au sens de l’article 6 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés : données relevant l'origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l'appartenance syndicale, ainsi que les données génétiques, données biométriques, données concernant la santé ou les données concernant la vie sexuelle ou l'orientation sexuelle d'une personne physique.
nécessaire d’opter pour une borne d’âge plus tardive (jusqu’à cinquante ans) en raison de la nécessité de recueillir les informations nécessaires à la mise en œuvre des régimes de défense prévus aux livres I (mobilisation et mise en garde) et II (réquisitions) de la partie II du code de la défense. Le législateur a prévu de longue date ces régimes permettant, en cas de menace pour la sécurité nationale, de compléter les moyens propres des forces armées par l’apport de compétences ou d’aptitudes spécifiques détenues au sein de la population générale. Tel est, en particulier, le cas des réquisitions dont le Parlement a entièrement rénové le cadre légal lors de la précédente loi de programmation militaire. Ces régimes n’ont vocation à s’appliquer qu’à titre exceptionnel. Ils supposent, cependant, que les armées disposent d’informations pertinentes et actualisées, relatives en particulier aux compétences professionnelles ou qualifications, détenues par les Français, qui présenteraient un intérêt pour la défense nationale en cas de menace pour la sécurité nationale. Ceci justifie d’étoffer la nature des données collectées dans le cadre du recensement et d’en allonger l’obligation d’actualisation jusqu’à l’âge de cinquante ans.
3.2. OPTION RETENUE
3.2.1. La « remilitarisation » de la journée défense et citoyenneté, transformée en journée de mobilisation
La mesure entend se concentrer sur les effets de la JDC actuelle en vue de développer la résilience des jeunes citoyens et l’attractivité des métiers de la défense sur une journée unique.
Ce choix implique de recentrer à l’article L. 114-3 du code du service national le programme de la journée sur les objectifs initiaux de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, incluant l’enseignement des enjeux et des principes de la défense nationale, dans la continuité de l'enseignement de la défense prévu par l’article L. 312-12 du code de l’éducation, mais aussi le maintien des tests d'évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française. Il est notamment prévu que les jeunes puissent recevoir « une formation qui comporte une sensibilisation aux activités militaires ».
En effet, la JDC, rebaptisée journée de mobilisation, est repensée pour que les jeunes citoyens vivent une première expérience de défense au contact des militaires, permettant de développer leur intérêt pour les enjeux de sécurité et de nouer une relation de confiance pérenne avec les armées. Il est ainsi proposé d’ajouter dès l’article L. 111-2 du code du service national que la nouvelle journée de mobilisation a pour objet d’« accroitre la connaissance des forces armées » et de conforter l’esprit mais aussi « la volonté » de défense.
Il est aussi proposé de préciser au même article que cette journée contribue au recrutement volontaire des militaires d’active et de réserve, des jeunes appelés du service national dans la mesure où elle est, comme le prévoit le projet de loi, « l’occasion d’identifier les aptitudes et motivations des Français pour un engagement au sein des forces armées et formations rattachées ».
La journée de mobilisation et le nouveau service national ont vocation à remplacer les séjours de cohésion prévus dans le cadre du service national universel lancé en 2019 et dont la suppression a été annoncée par le Premier ministre dans un communiqué du 19 septembre 2025323 : « [Le Premier ministre] a décidé la suppression des délégations interministérielles suivantes : […] Suppression de la délégation générale en charge du service national universel (SNU) au 1er janvier 2026, dans un contexte de mise en extinction du SNU ». De même, le chef de l’Etat a déclaré dans son allocution du 27 novembre 2025 que l’évolution du contexte a conduit à remplacer le SNU par un dispositif plus adapté : « Là où nous soutenions l'ambition d'un service national universel pour conforter la cohésion au sein d'une classe d'âge, l'accélération des crises, le durcissement des menaces me conduisent à proposer aujourd'hui un service national purement militaire qui, sans être universel, peut engager toute une génération ».
L’éducation à la citoyenneté est quant à elle maintenue dans le cadre de la journée de mobilisation, par l’explication des enjeux et des rôles constitutionnels en matière de défense, ainsi que par la mise en avant des valeurs cardinales de liberté, d’égalité et de fraternité tout au long de la journée. En effet, il est prévu que les jeunes puissent lors de cette journée être « sensibilisés aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux du renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale ainsi qu’aux activités mémorielles » (article L. 114-3 du code du service national).
La rédaction de l’article L. 114-3 est ainsi simplifiée et constitue une base légale suffisante, sans qu’il soit nécessaire de préciser l’ensemble des enseignements et informations qui pourront être délivrés dans le cadre de la journée, en rapport avec l’objet que lui donne la loi.
Afin de percevoir un certificat de participation, les jeunes Français devront, en plus d’avoir suivi l’intégralité de la journée et rempli le questionnaire mentionné au 3.2.2., justifier à compter du 1er janvier 2027 avoir réalisé les examens de santé prévus par l’article L. 2132-2 du code de la santé publique. La journée de mobilisation sera ainsi l’opportunité d’avoir connaissance de la situation sanitaire et épidémiologique d’une même classe d’âge.
323 Communiqué de presse : Création de la Mission « État Efficace » et adoption par le Premier ministre de ses premières propositions, 19 septembre 2025
3.2.2. Les informations recueillies lors de la journée de mobilisation Aux informations actuellement collectées s’ajouteront, lors du recensement, celles relatives aux compétences attestées des jeunes français, l’ensemble des données ainsi recueillies étant nécessaires à la préparation de la journée de mobilisation, à la mise en œuvre des régimes de défense prévus aux livres I et II de la deuxième partie du code de la défense ainsi qu'à l'application des dispositions du code électoral.
Au-delà de ces premières informations, seront recueillies lors de la journée de mobilisation, via un questionnaire, des informations destinées à apprécier leur disponibilité, leur motivation, leurs capacités et leurs aptitudes pour servir au sein des forces armées et formations rattachées. Les jeunes citoyens seront à cette occasion invités à préciser leur souhait d’engagement au sein des forces armées et formations rattachées et en particulier du service national.
Le projet de loi prévoit expressément qu’aucune donnée dite « sensible » (au sens de l’article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés : données relevant l'origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l'appartenance syndicale, ainsi que les données génétiques, données biométriques, données concernant la santé ou les données concernant la vie sexuelle ou l'orientation sexuelle d'une personne physique) ne sera collectée.
Néanmoins, par exception et sous réserve de l’accord de la personne, des données concernant la santé et les engagements associatifs pourront être collectées afin d’apprécier la motivation ou l’aptitude à un engagement au sein des forces armées et formations spécialisées.
N’est pas remise en cause la contrainte en vigueur (article L. 114-6) qui subordonne jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans et sauf cas de force majeure l’inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l’autorité publique à la participation à la journée de mobilisation .
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Seront abrogés les articles L. 111-2-1, L. 112-6 et L. 114-4 du code du service national.
Seront modifiés les articles L. 111-2, L. 113-2, L. 113-3, L. 113-4, L. 113-7, l’intitulé du chapitre IV du titre Ier du livre Ier, les articles L. 114-1, L. 114-2, L. 114-3, L. 114-5, L. 114-6, L. 114-7, L. 114-8, L. 114- 9, L. 114-10, L. 114-11, L. 114-12 et L. 130-1 du code du service national, les articles L. 4211-1 et L. 4211-3 du code de la défense, ainsi que l’article L.
3142-97 du code du travail.
La modification du code du service national prévue par la présente réforme s’inscrit dans le cadre de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi fixe les règles concernant les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne, avec notamment la modification par le présent projet d’articles relatifs aux obligations incombant à tous les citoyens d’une classe d’âge donnée dans le cadre du service national.
Par ailleurs, l’abrogation de l’article L. 112-6 du code procède notamment de l’application du principe d’égalité devant la loi prévu par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Dès lors que le traitement de données personnelles autorisé par la mesure est nécessaire, adéquat et proportionné aux finalités poursuivies, la disposition est conforme au Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La présente mesure ne présente aucun effet sur l’emploi, d’une part parce que l’administration et les armées s’organisent à iso périmètre pour mettre en œuvre les modifications prévues par la présente mesure, d’autre part parce que les mesures dédiées à l’actualisation des données des assujettis ou à la militarisation de l’actuelle JDC n’entrainent pas d’effet sur l’emploi.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La mesure n’a pas d’impact sur les entreprises.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
A l’article L. 114-2 du code du service national, la mise en place, à partir du 1er janvier 2027, d’une nécessaire justification de la réalisation des examens de santé prévus par l’article L. 2132-2 du code de la santé publique pourrait avoir des impacts organisationnels sur les médecins du secteur privé.
En effet, ceux-ci seraient sollicités pour délivrer ou confirmer des attestations d’examens déjà réalisés, ce qui pourrait leur ajouter une charge de travail ponctuelle.
De plus, les jeunes n’ayant pas réalisé les examens obligatoires devraient solliciter une consultation afin de pouvoir recevoir l’attestation de participation à la journée de mobilisation, ce qui pourrait générer une hausse ciblée mais temporaire du nombre de consultations.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Afin de mettre en œuvre la JDC telle qu’envisagée dans le cadre de la JDC-nouvelle génération (JDC-NG), le ministère des armées a obtenu au titre de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 une augmentation de ses crédits de fonctionnement (relevant du programme 169) à hauteur de 15 M€, permettant sa mise en œuvre lors du premier semestre et une généralisation à compter du 1er septembre 2025. Une part importante des crédits dévolus à cette mesure a financé des achats de matériels visant à mettre en œuvre les nouvelles activités prévues et qui ne sont pas renouvelés annuellement.
Compte tenu de l’investissement réalisé en 2025, le passage à la journée de mobilisation n’occasionne pas de surcoût budgétaire sur le programme 169, dont les crédits s’élèvent à 37,6 M€ en AE/CP pour chaque année de la chronique.
Certains coûts générés par la journée de mobilisation relevant d’autres programmes de la mission « Défense » (P178 et P212) sont recensés dans le cadre de la comptabilité analytique relative au coût de la journée.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations La nouvelle journée de mobilisation reste dans le cadre limité d’une journée de sept heures et son impact sur les modalités de mobilisation des particuliers est sans changement.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Un dispositif existant (https://www.service-public.gouv.fr/particuliers/vosdroits/R2054) sur lequel les communes s’appuient déjà
afin de recueillir les pièces nécessaires auprès des jeunes concernés permet à ces derniers d’effectuer leur recensement par voie dématérialisée. Ce dispositif est garanti par les articles L. 112-8 et L. 112-9 du code des relations entre le public et l'administration et, par conséquent, il n’est pas nécessaire d’en faire mention dans le présent article comme l’a précisé le Conseil d’Etat lors de l’examen du texte. De plus, cette procédure en ligne est simplifiée depuis le 17 novembre 2025, avec notamment moins de pièces à fournir. Par ailleurs, la suppression de la mention selon laquelle le recensement s’effectue à la mairie du domicile du jeune – qui ne relève pas du domaine de la loi - n’a aucun impact sur les collectivités territoriales concernées, qui continueront d’effectuer cette mission.
Enfin, le présent article élargit les données récoltées lors du recensement en ajoutant les données relatives aux compétences attestées des jeunes français. Ces dispositions n’auront toutefois qu’un impact limité sur les collectivités territoriales, notamment les mairies du domicile du jeune qui seront en charge de recueillir ces données.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La nouvelle journée de mobilisation reste dans le cadre limité d’une journée de sept heures et son impact sur les modalités de mobilisation des services administratifs est sans changement.
De plus, ni le plan de communication autour de la journée de mobilisation qui pourra être mené au niveau ministériel ni les actions spontanées de communication à ce sujet ne devraient créer de surcharge de travail pour les services compétents du ministère des armées et des anciens combattants.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap La journée de mobilisation a été pensée dans une démarche d’universalité et d’inclusivité afin de permettre à chaque jeune, sans distinction, de participer pleinement. Les personnes reconnues en situation de handicap continueront, si elles en font la demande, à en être exemptées324
.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes 324 Cf. article L. 114-7 du code du service national.
Le service national universel est fondé sur l’universalité et l’égalité des droits et obligations.
L’abrogation de l’article L. 112-6 du code du service national, au demeurant désuet, met fin à une différence de traitement entre les femmes et les hommes au regard de la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
La mesure vise à renforcer le sentiment d’appartenance des jeunes citoyens à la communauté nationale et à susciter son désir d’engagement dans les armées, notamment en tant qu’appelé du service national, ainsi que l’a suggéré le Président de la République lors de son discours sur le service national le 27 novembre 2025 :
« Jeunes, qui êtes aujourd’hui appelés à participer à la JDC ou engagés dans la réserve opérationnelle, engagés dans l’armée d’active, tous et toutes, vous incarnez la jeunesse de France qui se tient prête, qui se tient debout, qui vibre au son de la Marseillaise, qui n’a pas peur de s’engager pour les autres, qui est fière de son pays, des valeurs républicaines qui l’incarnent. »
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers L’histoire du service national montre que le consentement à cette sujétion dépend de l’appréciation par les autorités politiques et militaires, comme par la société civile, de la nature des menaces qui pèsent sur la communauté nationale. La remilitarisation de la JDC répond à une dégradation du contexte international et au besoin de mobilisation de la population exprimé par la RNS 2025. Sans mésestimer d’éventuelles réactions négatives, son acceptation par la Nation en sera facilitée.
Elle contribuera aussi au renforcement de la cohésion nationale et de la volonté de défense, en permettant aux jeunes citoyens de mieux en percevoir les enjeux.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les efforts déployés par l'État pour réduire l'empreinte écologique des activités liées à la journée de mobilisation, telles que la limitation des déplacements ou l'utilisation de supports numériques, démontrent une volonté de concilier défense nationale et respect de l'environnement. En effet, ses activités, de courte durée et principalement pédagogiques, ne génèrent ni pression significative sur les ressources naturelles ni émissions notables. De plus, son organisation logistique repose sur des infrastructures existantes, limitant ainsi toute empreinte supplémentaire.
De cette manière, la journée de mobilisation s'inscrit pleinement dans la stratégie globale de transition écologique de la France.
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
La CNIL a été consultée de manière facultative sur le fondement des dispositions du e) du 2° du I de l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, et a rendu son avis le 7 février 2026.
Conformément aux dispositions de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d'évaluation des normes a été saisi à titre facultatif et a rendu un avis favorable le 5 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les présentes dispositions entrent en vigueur le lendemain de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française.
Toutefois, l’article L. 113-7 du code du service national, dans sa rédaction résultant du présent article, s’applique aux seules personnes n’ayant pas atteint l’âge de vingt-cinq ans à la date de son entrée en vigueur. Également, la dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 114-2 du code du service national, dans sa rédaction résultant du présent article, entre en vigueur le 1er janvier 2027.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions de la présente mesure modifiant les codes du service national et de la défense sont applicables de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République.
Au regard de son objet, la modification de ces codes n’appelle pas de dispositions spécifiques pour son application ultramarine.
5.2.3. Textes d’application
Seront fixées par voie réglementaire, par décret pris en Conseil d'Etat, les modalités d'application du chapitre III du titre premier du livre Ier du code du service national, relatif au recensement et à la mise à jour, ce qui inclut la liste des données à caractère personnel que les Français déclarent à l’occasion du recensement (article L. 113-2) ainsi
qu’à l’occasion de la journée de mobilisation (deuxième alinéa de l’article L. 114-3) et l’actualisation de ces données (article L. 113-7).
Aussi, pourront être fixées par voie réglementaire, et notamment par décret en Conseil d’État les modalités d’application du chapitre IV relatif au contenu de la journée, appelées par l’article L. 114-13 du même titre du même titre du code du service national.
CHAPITRE II – CREER UN NOUVEAU SERVICE NATIONAL,
MILITAIRE, FONDE SUR LE VOLONTARIAT
Article 24 – Service national
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
La revue nationale stratégique 2025 (RNS 2025), diffusée à l’été 2025, a acté le changement majeur de contexte stratégique d’ensemble de ces dernières années, très différent de la situation de 1997 et des « dividendes de la paix » postérieurs à la chute du Mur de Berlin, et qui rend réaliste l’hypothèse d’un possible engagement de haute intensité, aux frontières de l’Europe ou impliquant la France par déclenchement des mécanismes fixés par les traités OTAN (principe d’assistance introduit par l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord) ou de l’Union Européenne (clause de défense mutuelle définie par l’article 42 § 7 du traité sur l’UE). A cette hypothèse de conflit militaire ouvert s’ajoutent le constat de menaces hybrides (attaques informatiques, tentatives de subversion notamment dans les outremers français, sabotages) ainsi qu’une récurrence accrue de catastrophes naturelles liées aux effets du changement climatique. Enfin, les leçons tirées de la pandémie COVID 19 ont montré l’importance de la résilience et de la préparation, tant matérielle qu’en termes d’identification des ressources humaines clé.
Ce contexte impose, en complément indispensable aux efforts de réarmement, de reconstitution de stocks stratégiques, de consolidation de la Base industrielle et technologique de défense (BITD) et d'accélération des boucles d'innovation, de renforcer le pacte noué entre la Nation et ses armées et de faire progresser la Nation dans son ensemble afin que l'esprit de défense irrigue la société et renforce sa cohésion ainsi que sa capacité à faire face à ces menaces.
« Tous les citoyens doivent pouvoir devenir acteurs de la cohésion nationale et de la résilience pour se protéger eux-mêmes, leurs proches et ainsi permettre une meilleure préparation de l’ensemble du pays. L’engagement, sous toutes ses formes au sein des armées ou d’un dispositif de mobilisation civile, doit être ancré dans le parcours citoyen de chacun et valorisé au quotidien » RNS 25 (§2.2).
Le parcours de défense des jeunes, dénommé service national universel dans le code du service national (articles L. 111-2 et suivants) est aujourd’hui articulé autour de deux
temps principaux obligatoires : le recensement et la journée de défense et de citoyenneté.
Le recensement est accompli par les jeunes Français à 97,6%325de la classe d’âge à vingt-cinq ans. Sur la base des informations ainsi déclarées, le recensement permet de préparer la convocation à la journée défense et citoyenneté des jeunes français ainsi que de faciliter l’inscription d’office sur les listes électorales des jeunes majeurs prévue par le 1° du II de l’article L. 11 du code électoral.
La journée défense et citoyenneté accueille près de 800 000 jeunes par an sur tout le territoire national, dans le cadre de 18 000 journées actuellement326. Elle est souvent la seule opportunité de rencontre de chaque jeune Français avec des militaires de son pays. Elle est essentielle pour renforcer le lien entre les armées et la société civile et permet d’accroître l’attractivité des métiers de la défense afin de favoriser l’engagement militaire. Pour les pouvoirs publics en général et le ministère des Armées en particulier, cette rencontre constitue le socle d’une relation qui doit être plus durable avec la jeunesse.
Dans le cadre de leur service national universel, les jeunes Français recensés, âgés de moins de 18 ans avaient également la possibilité, depuis 2020 de participer à un séjour de cohésion organisé par l'Etat consistant en une période de vie collective avec hébergement et de s'engager à participer à une mission d'intérêt général. Ce séjour et cette mission d'intérêt général avaient pour objet de renforcer la cohésion nationale, de favoriser la mixité sociale et territoriale, de développer une culture de l'engagement et de contribuer à l'orientation et à l'accompagnement des jeunes.
Aujourd’hui, sous statut civil, la possibilité leur est offerte d’accomplir une période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale (PMIPDN) de 5 à 30 jours, organisée par les forces armées et formations rattachées, visant à contribuer à l'éducation militaire des citoyens et à susciter leur adhésion à l'organisation de la défense militaire, à les préparer à s'orienter vers un engagement d'active ou à intégrer les réserves militaires opérationnelles ainsi qu’à leur faire mieux percevoir l'esprit de défense et les valeurs qui s'y rapportent.
Créé en 1997 pour prendre le relais du volet militaire du service obligatoire, le contrat de « volontaire dans les armées »327 constitue, sous statut militaire, une autre forme 325 Source système d’information DSNJ, 2023.
326 Source système d’information DSNJ, 2023.
327 Ce contrat est régi notamment par les articles L. 4132-5, L. 4132-6, L. 4132-11 et L. 4139-16 du code de la défense et le décret n° 2008-955 du 12 septembre 2008 relatif aux volontariats militaires
d’accomplissement du service national universel par lequel les citoyens concourent à la défense et à la cohésion de la Nation,328 pouvant durer jusqu’à cinq ans.
La mise en place du service national s’inscrit dans la continuité de ces dispositifs. Il permet de prolonger la logique d’acculturation à l’esprit de défense, en ouvrant une possibilité d’engagement concret, volontaire et strictement militaire au service de la Nation. Centré exclusivement sur la défense du territoire national, d’une durée limitée à 10 mois, il est par principe sélectif pour assurer son adéquation avec le besoin opérationnel des armées qui en exerceront la gouvernance exclusive.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Les dispositions relatives au service national et aux volontaires militaires s’inscrivent dans le cadre de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoyant que la loi fixe, en particulier :
- les règles concernant les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ;
- et qu’elle détermine les principes fondamentaux de l'organisation générale de la Défense nationale.
Elles s’inscrivent plus largement dans le bloc de constitutionnalité, à travers les principes posés par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 :
- à l’article 6 celui que tous les citoyens sont égaux et également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ;
- à l’article 13 celui qu’une contribution commune est indispensable pour l'entretien de la force publique et qu’elle elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ;
- aux articles 14 et 15 dont découle une exigence de bon usage des deniers publics ;
329
- ainsi qu’à travers la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, réaffirmés par la Charte de l'environnement, au nombre desquels figurent 328 Cf. articles L. 111-1, L 111-2, L. 120-37 et L. 121-1 du code du service national.
329 Décision n° 2006-545 DC du 28 décembre 2006.
l'indépendance de la Nation et l'intégrité du territoire.330 L’article 1er de la Constitution impose également que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales.
De plus, il résulte des dispositions de l'article 3 de la Déclaration de 1789 et de l'article 3 de la Constitution de 1958 qu'en principe ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale.331
Enfin, l’article 38 de la Constitution prévoit que le Gouvernement puisse, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Cette disposition fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre,332 ainsi que leur domaine d’intervention.333 Le législateur peut ainsi habiliter le Gouvernement à modifier ou compléter un code existant.334 1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La convention du 1er mars 1980 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, ratifiée par la France335
, impose de prendre toutes les mesures
appropriées pour assurer le droit des femmes à occuper des emplois publics dans des conditions d’égalité avec les hommes (article 7).
Plus particulièrement, le recrutement des jeunes militaires est encadré par :
- la convention du 26 janvier 1990 relative aux droits de l'enfant. Par cette convention qu’elle a ratifiée336
, la France s’est engagée à s’abstenir d'enrôler
dans ses forces armées toute personne n'ayant pas atteint l'âge de quinze ans (article 38) ;
- le protocole facultatif du 25 mai 2000 à la convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication des enfants dans les conflits armés. Par ce 330 Décision n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011.
331 Décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998.
332 Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.
333 Décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986.
334 Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.
335 Décret n° 84-193 du 12 mars 1984 portant publication de la convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, ouverte à la signature à New York le 1er mars 1980.
336 Décret n°90-917 du 8 octobre 1990 portant publication de la convention relative aux droits de l'enfant, signée à New York le 26 janvier 1990.
protocole qu’elle a ratifié337, la France s’est engagée à ce que les personnes n'ayant pas atteint l'âge de 18 ans ne fassent pas l'objet d'un enrôlement obligatoire dans ses forces armées (article 2) et à ce que les membres de ses forces armées n’ayant pas atteint l'âge de 18 ans ne participent pas directement à des hostilités (article 1er).
La possibilité que soit institué un service de caractère militaire, qui n’est alors pas qualifiable de travail forcé ou obligatoire, est reconnue par :
- la convention n° 29 du 28 juin 1930 de l’organisation internationale du travail concernant le travail forcé (article 2) ;
338
- la convention de Rome du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 4) ;
339
- le pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (article 8).340
Des engagements ont également été pris par la France dans le cadre de :
- l’arrangement France-Argentine du 26 janvier 1927 relatif au service militaire ;
341
- l’arrangement France-Pérou du 16 mars 1927 relatif au service militaire ;
342
- l’arrangement France-Paraguay du 30 août 1927 concernant le service militaire ;
343
- l’accord France-Chili du 9 juin 1928 relatif au service militaire;
344
337 Décret n° 2003-373 du 15 avril 2003 portant publication du protocole facultatif à la convention relative aux droits de l'enfant, concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés, fait à New York le 25 mai 2000.
338 Décret du 12 août 1937 portant promulgation du projet de convention concernant le travail forcé ou obligatoire, adopté par la conférence internationale du travail dans sa quatorzième session tenue à Genève du 10 au 28 juin 1930.
339 Décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée le 4 novembre 1950, de ses protocoles additionnels n° 1, 3, 4 et 5, signés les 20 mars 1952, 6 mai et 16 septembre 1963 et 20 janvier 1966, ainsi que des déclarations et réserves qui ont été formulées par le Gouvernement de la République française lors de la ratification.
340 Décret n" 81-76 du 29 janvier 1981 portant publication du pacte international relatif aux droits civils et politiques, ouvert à la signature à New York le 19 décembre 1966.
341 Décret du 30 janvier 1927 approuvant l'arrangement relatif au service militaire signé à Paris le 26 janvier 1927 entre la France et la république Argentine.
342 Décret du 29 mars 1927 portant approbation et application de l’arrangement relatif au service militaire signé à Paris, le I6 mars 1927, entre la France et le Pérou.
343 Décret du 25 octobre 1927 portant approbation de l’arrangement entre la France et le Paraguay concernant le service militaire.
344 Décret du 28 mars 1935 portant promulgation de l’accord relatif au service militaire signé à Santiago du Chili le 9 juin 1928 entre la France et le Chili.
- l’arrangement France-Colombie du 16 février 1932 relatif au service militaire ;
345
- la convention France-Luxembourg du 30 mars 1949 relative au service militaire ;
346
- la convention France - Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord du 21 décembre 1949 relative au service militaire ;
347
- - la convention France-Israël du 30 juin 1959 relative au service militaire des double-nationaux ;
348
- la convention France-Belgique du 12 octobre 1962 relative au service militaire ;
349
- la convention France-Espagne du 9 avril 1969 relative au service national des double-nationaux ;
350
- la convention France-Italie du 10 septembre 1974 relative au service militaire des double-nationaux ;
351
- la convention France-Tunisie du 18 mars 1982 relative aux obligations de service national en cas de double nationalité 352 et son avenant du 4 décembre 2003 ;
353
- l’accord franco-algérien du 11 octobre 1983 relatif aux obligations du service national ;
354
345 Décret du 16 mars 1934 portant approbation et publication de l’arrangement relatif au service militaire signé à Bogota le 16 février 1932 entre la France et la Colombie.
346 Décret n° 50-282 du 6 mars 1950 portant publication de la convention entre la France et le Luxembourg relative au service militaire, signée à Paris le 30 mars 1949.
347 Décret n° 56-1001 du 12 septembre 1956 portant publication de la convention relative au service militaire, conclue le 21 décembre 1949 entre la France et la Grande-Bretagne.
348 Décret n° 62-1486 du 28 novembre 1962 portant publication de la convention entre la France et Israël relative au service militaire des double-nationaux du 30 juin 1959.
349 Décret n° 64-1101 du 26 octobre 1964 portant publication de la convention du 12 octobre 1962 entre la France et la Belgique relative au service militaire.
350 Décret n° 70-756 du 14 août 1970 portant publication de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement espagnol relative au service national des double-nationaux.
351 Décret n° 76-1142 du 3 décembre 1976 portant publication de la convention entre la République française et la République italienne relative au service militaire des double-nationaux.
352 Décret n° 83-739 du 4 août 1983 portant publication de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tunisienne relative aux obligations de service national en cas de double nationalité, signée à Paris le 18 mars 1982, et de l'échange de lettres franco-tunisien du 17 juin 1982 relatif à cette convention.
353 Décret n° 2007-1092 du 12 juillet 2007 portant publication de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tunisienne relative aux obligations de service national en cas de double nationalité, signée à Paris le 18 mars 1982, ainsi qu'à l'échange de lettres franco-tunisien du 17 juin 1982 relatif à cette convention, fait à Tunis le 4 décembre 2003.
354 Décret n°84-1087 du 5 décembre 1984 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif
- la convention France-Suisse du 16 novembre 1995 relative au service militaire des double-nationaux ;
355
et, d’une manière plus générale, la convention du Conseil de l'Europe du 6 mai 1963 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités356, modifiée par le second protocole du 2 février 1993.357S’agissant des préconisations internationales, le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH) a recommandé en 2022 que les appelés et les volontaires soient en mesure de faire part de leur objection de conscience avant, après ou à tout moment pendant le service militaire.358
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
De nombreux pays européens œuvrent à renforcer leur défense en rénovant et diversifiant les possibilités d’engagement de la jeunesse dans les armées (engagement militaire, conscription, réserve…).
Selon une note récente de France stratégie359, dix pays au sein de l’Union européenne ont un service militaire obligatoire pour les hommes, contre seulement deux appliquant cette obligation aux femmes également.
Certains sont en vigueur de longue date comme en Autriche, à Chypre, au Danemark, en Estonie, en Finlande, en Grèce, en Lettonie tandis que d’autres ont été réintroduits récemment comme en Lituanie (2015), en Suède (2017), en Lettonie (2024) et en Croatie (2025). Le caractère obligatoire de ces services militaires recouvre toutefois des réalités très différentes, la part des jeunes concernés par ce service se situant en général entre 35% et 60%, même si elle atteint 80% en Grèce.
Un service militaire obligatoire ne sous-entend pas nécessairement un recrutement massif de jeunes. La Suède et la Norvège opèrent un processus de sélection fondé sur aux obligations du service national, ensemble trois annexes et un échange de lettres, signé à Alger le 11 octobre 1983
355 Décret n°97-486 du 12 mai 1997 portant publication de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relative au service militaire des double-nationaux (ensemble une annexe), signée à Berne le 16 novembre 1995.
356 Décret n° 68-459 du 21 mai 1968 portant publication de la convention du 6 mai 1963 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités.
357 Décret n°95-796 du 14 juin 1995 portant publication du deuxième protocole portant modification à la convention sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités, signé à Strasbourg le 2 février 1993.
358 Rapport analytique du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme n° A/HRC/50/43 du 11 mai 2022.
359 France stratégie, Note flash, Mai 2025 n°1 « Service national : construire un nouveau modèle français (et européen) »
un questionnaire basé sur la motivation à servir et des tests d’aptitude physique. Seuls 8% des jeunes gens intègrent finalement le service militaire en Suède, contre 15% en Norvège. Ailleurs, comme au Danemark, en Lettonie et en Lituanie, la sélection se fait par tirage au sort.
D’autres pays de l’Union européenne ont adopté un système de service militaire sur la base du volontariat, comme aux Pays-Bas (2023), en Belgique (à compter de 2026) et, quatorze ans après qu'elle a suspendu le service militaire obligatoire, en Allemagne (à compter de 2026). Cette dernière n'exclut cependant pas la possibilité de le rendre à nouveau obligatoire, notamment si les volontaires sont trop peu nombreux au regard des besoins de la Bundeswehr.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Le service national répond aux trois objectifs suivants : renforcer le pacte armée-Nation, renforcer la capacité de résistance de la Nation et consolider la formation des jeunes. Il constitue une nouvelle forme d’engagement, distincte et complémentaire de ceux existant au profit de l’active et de la réserve qui concernera des cohortes annuelles en nombre croissant (de 3 000 en 2026 à 10 000 appelés du service national en 2030).
En effet, le contrat de « volontaire dans les armées » ne répond pas à plusieurs besoins spécifiques.
Certes, il place les jeunes sous l’état militaire, est ouvert jusqu’à l’âge de 26 ans maximum (à la date de dépôt de la candidature), est d’une durée minimale de trois mois, résulte exclusivement d’un choix d’admission par les armées, ouvre droit, notamment, aux bénéfices de la rémunération et de la réduction des tarifs ferroviaires, et intègre l’obligation de disponibilité durant 5 ans après la radiation des contrôles (dénommée couramment « réserve opérationnelle de niveau 2 »).
Cependant, le souhait d’ériger en principe l’exclusion de tout service en dehors du territoire national, d’exclure les mineurs et d’uniformiser la durée du contrat à 10 mois non renouvelables conduit à caractériser une forme de volontariat militaire se distinguant du volontariat dans les armées et à devoir créer par la loi ce volontariat particulier, de manière à régler de façon différente cette situation différente, notamment en modifiant des dispositions législatives existantes afin d’instituer au profit de ces volontaires un droit de césure dans leur parcours d’étudiant ou de fonctionnaire.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mise en place d’un service national, tel que prévu, doit permettre d’accroitre la capacité de résilience et de résistance de la Nation française tout en consolidant les savoir-faire et savoir-être des jeunes et en répondant à leur désir d’engagement dans un contexte sécuritaire dégradé et fragilisé.
Il offre ainsi la possibilité aux jeunes de tenir un rôle actif et utile à la défense de leur pays tout en acquérant des compétences concrètes et une expérience professionnelle reconnue. Il permet aux forces armées de disposer d’un renfort structuré, répondant à leurs besoins opérationnels, en métropole et en outre-mer. Il constitue une opportunité de renforcer le parcours de citoyenneté des jeunes, initié avec une sensibilisation à l’esprit de défense en milieu scolaire, puis suivi par le recensement, d’une part, et la participation à la journée de mobilisation d’autre part. Il offre l’opportunité à ceux qui souhaiteraient s’engager de confirmer leurs appétences.
Enfin, la mise en place du service national contribue à l’adaptation rapide du modèle d’armée en le structurant autour d’un continuum vertueux d’engagement associant l’armée d’active, la réserve et la jeunesse.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
La levée de la suspension et le rétablissement corrélatif du service militaire obligatoire ont été écartés. Ce dernier est en effet fondé sur les principes d’universalité et d’obligation quand le nouveau dispositif de service national se veut sélectif, car destiné à répondre aux besoins spécifiques des armées, et strictement volontaire. En outre, un certain nombre de dispositions suspendues en 1997 ne sont plus d’actualité, dont en premier lieu la limitation aux seuls français de sexe masculin.
Dans le cadre retenu de création du volontariat d’appelé du service national, il aurait pu être envisagé de procéder à une refonte approfondie des dispositions relatives aux volontariats militaires entre le livre Ier de la partie 4 du code de la défense, portant statut général des militaires, et le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code du service national, relatif au volontariat dans les armées. En effet, la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national avait créé tant dans la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires (titre III bis nouveau) que dans le code du service national, des dispositions miroirs relatives aux volontaires dans les armées.
Ces dispositions couvraient toutes les formes de volontariat, y compris au titre du service militaire adapté (SMA) dans les outre-mer. Elles ont évolué en cohérence
jusqu’à ce que la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires opère une distinction, dans ses articles 24360, 30361 et 31362 , entre le volontariat dans les
armées et le volontariat pour le service militaire adapté. Cette distinction n’a pas été transposée à l’époque dans le code du service national qui, au contraire, a été actualisé en continuant de qualifier de « volontariat dans les armées » le volontariat pour le SMA. L’option de la refonte a été écartée car dépassant les objectifs de création du nouveau dispositif du service national, sur lequel l’effort législatif est porté. Pour autant, des options présentées au 3.2.9 et au 6 ont été retenues afin de remettre les deux codes en cohérence et d’ouvrir la voie à des travaux ultérieurs.
Un âge minimum de 17 ans est exigé pour devenir militaire (16 ans pour recevoir une formation générale et professionnelle dans une école militaire), le mineur non émancipé devant être pourvu du consentement de son représentant légal.363 La possibilité d’accomplir un volontariat du service national à partir de cette date a donc été étudiée. Elle aurait permis, en particulier, d’incorporer dès la fin des études secondaires des jeunes n’atteignant leur majorité qu’en fin d’année civile. En définitive, l’âge de 18 ans a été choisi comme l’âge minimum de service sous volontariat d’appelé du service national, quand bien même le contrat aurait pu être signé avant en pratique. En effet, les militaires mineurs sont soumis à des conditions particulières d’emploi destinées à garantir spécifiquement un meilleur niveau de protection de la sécurité et de la santé.
364 Les conditions de formation initiale et
d’emploi d’une population mélangeant des volontaires mineurs et de majeurs complexifierait à l’excès le dispositif tout en créant des inégalités de traitement entre jeunes qui, toutes justifiées qu’elles soient, nuiraient à l’esprit de cohésion que le volontariat cherche à insuffler.
3.2. OPTION RETENUE
3.2.1. Création dans le statut général des militaires (SGM) de dispositions statutaires propres au volontariat d’appelé du service national La section 3 du chapitre II du titre III du livre Ier de la partie 4 législative du code de la défense comprend deux sous-sections, l’une fixant les dispositions communes à tous les militaires servant en vertu d’un contrat, l’autre comportant pour chaque type de contrat un article dédié aux dispositions particulières le régissant. Il est proposé 360 Actuel article L. 4132-5 du code de la défense.
361 Actuel article L. 4132-11 du code de la défense.
362 Actuel article L. 4132-12 du code de la défense.
363 Article L. 4132-1 du code de la défense.
364 Article L. 4121-5-1 du code de la défense, transposant la directive européenne 94/33/CE du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail.
d’insérer dans cette seconde sous-section les dispositions statutaires particulières relatives au contrat d’appelé du service national.
Il y sera indiqué que le contrat peut être souscrit tant par les Français que les Françaises, sans retenir l’emploi du masculin générique, en cohérence avec le choix du législateur pour les autres formes de volontariat365. S’en écarter conduirait à un effet d’a contrario incohérent avec l’objectif d’ouvrir le dispositif à l’ensemble des jeunes indifféremment de leur sexe.
La durée maximale du service dans le cadre du nouveau dispositif est fixée à 10 mois, afin que ce volontariat puisse s’intercaler en année de césure entre deux années d’études.
Alors que tous les contrats militaires sont renouvelables, il sera fait exception à ce principe, compte tenu de l’objectif de limiter à 10 mois le service sous volontariat d’appelé du service national. La personne qui souhaitera poursuivre un parcours militaire après son volontariat des jeunes du service national sera invitée à souscrire un autre type de contrat, éventuellement un volontariat dans les armées.
L’âge maximum de début du volontariat sera fixé à 26 ans, soit l’âge maximum de report d’incorporation des appelés du service national avant la professionnalisation des armées.366
Comme les volontaires dans les armées, les jeunes sous volontariat d’appelé du service national serviront dans les grades de militaire du rang ou, pour ceux ayant suivi avec succès un cycle de formation y donnant accès, au grade d’aspirant. La distinction de première classe pourra venir récompenser les soldats ou matelots qui se seront distingués par leur manière de servir et leur instruction militaire.
367 L’accès à un service
au premier grade de sous-officier ou d’officier-marinier est prévue afin que de jeunes infirmiers puissent faire fonction de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA)368, ainsi qu’en cohérence avec la possibilité d’avancement à titre exceptionnel des volontaires gendarmes blessés en mission de police prévue à l’article L. 4123-9 du code de la défense.
3.2.2. Nouvelle typologie des contrats
Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national constitueront une nouvelle catégorie de militaires servant en vertu d’un contrat, venant s’ajouter à celles déjà 365 Articles L. 4132-11 et L. 4132-12 du code de la défense 366 Articles L. 5 et L 5 bis du code du service national.
367 Article D. 4137-6 du code de la défense.
368 Décret n°2002-1490 du 20 décembre 2002 fixant le statut des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées.
énumérées à l’article L. 4132-5 du code de la défense et aux volontaires stagiaires du service militaire volontaire (SMV) qui ne figurent pas dans cet article.
Il est proposé de compléter l’article L. 4132-5 en y intégrant les jeunes sous volontariat d’appelé du service national et les volontaires stagiaires du SMV. Afin d’améliorer la lisibilité et l’intelligibilité de cet ensemble, les quatre types de contrat de volontariat seront regroupés dans une nouvelle catégorie générique, sous la dénomination de « volontaires militaires ». Cette disposition générale permettra aux jeunes ayant signé un contrat d’appelé du service national d’être qualifiés statutairement de volontaires.
3.2.3. Adaptation d’autres dispositions statutaires
Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national percevront la solde des volontaires définie par le décret n° 78-729 du 28 juin 1978 fixant les régimes de solde des militaires, qui sera modifié à cet effet. Cet alignement nécessite, au préalable, de prendre en compte l’apparition de cette nouvelle forme de volontariat militaire à l’article L. 4123-1 du code de la défense fixant les principes de la rémunération des militaires. A cette occasion, les principes de la rémunération particulière des volontaires stagiaires du SMA et du SMV seront posés dans le SGM.
L’éventuel bénéfice, sur demande agréée, d’un congé de reconversion de 20 jours ouvrés apparait incompatible avec l’objectif de faire accomplir aux jeunes sous volontariat d’appelé du service national un service d’un mois en formation militaire initiale369 puis neuf mois en unité, sur l’ensemble du territoire national370. En conséquence, il est proposé de modifier l’article L. 4139-5 du code de la défense pour formaliser une exclusion statutaire, plus simple et explicite qu’une politique de refus d’agrément des demandes. A titre de clarification, seront également écartés de ce dispositif les volontaires dont le volontariat a pour objet-même de recevoir une formation professionnelle : volontaires stagiaires du SMA et du SMV, apprentis militaires sous contrat de volontaires dans les armées. Pour autant, ces volontaires comme les jeunes sous volontariat d’appelé du service national pourront prétendre au bénéfice des dispositifs d’évaluation et d’orientation destinés à préparer leur retour à la vie civile prévus par ce même article, ainsi qu’au congé de reconversion s’ils sont blessés en service ou victime d’une affection survenue dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal.
369 La formation militaire initiale a pour objectif d'enseigner un socle commun d'aptitudes militaires (vie en collectivité, combat, secourisme, sport, discipline, civisme, valeurs...) nécessaires à l'exécution des missions de service courant. Elle comportera des phases théoriques et pratiques, des activités de jour et de nuit, en semaine et le week-end.
370 Par exemple, en régiment d’infanterie, en base navale, en base aérienne.
Une disposition de coordination nécessitera d’être introduite à l’article L. 4139-16 fixant les limites de durée de service des militaires servant en vertu d’un contrat pour y prendre en compte la création des jeunes sous volontariat d’appelé du service national et, incidemment, l’existence des volontaires stagiaires du SMV.
A partir de 2027, les jeunes sous volontariat d’appelé du service national pourront servir dans la gendarmerie nationale. L’article L. 4145-1 du code de la défense fixant la liste du personnel militaire de la gendarmerie nationale nécessite donc d’être modifié pour les inclure.
3.2.4. Intégration dans la réserve opérationnelle
A l’issue de leur volontariat, les jeunes ayant signé un contrat d’appelé du service national, comme actuellement les volontaires dans les armées, intégreront la réserve opérationnelle en tant qu’anciens militaires soumis à l’obligation de disponibilité de 5 ans. Ils contribueront ainsi à compléter le socle de l’armée d’active, suivant le modèle d’armée désormais structuré autour d’un continuum d’engagement associant la jeunesse, l’armée d’active et la réserve.
La modification afférente de l’article L. 4231-1 du code de la défense permettra également de clarifier, dans le sens d’une soumission à cette obligation, la situation des volontaires stagiaires du SMA, contradictoire selon que l’on se réfère à cet article du code de la défense ou au code du service national371, en raison de la dissonance entre les deux codes exposée au 3.1. Le régime des volontaires stagiaires du SMV sera aligné sur celui des autres volontaires militaires.
3.2.5. Détermination dans le code du service national des finalités et restrictions d’emploi des jeunes sous volontariat d’appelé du service national Les finalités du nouveau dispositif, qui sont de donner à la jeunesse un rôle actif dans la défense du pays, de permettre aux forces armées, y compris la gendarmerie nationale, de disposer d’un renfort structuré et de prendre place dans un parcours d’engagement du citoyen renforçant l’esprit de défense et la connaissance des armées au sein de la communauté nationale, seront posées dans le code du service national.
L’exclusion des jeunes sous volontariat d’appelé du service national de tout service en dehors du territoire national, engagement pris par le chef des armées lors de son allocution à Varces le 27 novembre 2025, recevra également force de loi.
371 Dispositions combinées des articles L. 121-1 et L. 121-3 du code du service national.
Incidemment, il sera mis fin à l’incohérence entre les codes de la défense et du service national exposée au 3.1 et des dispositions transitoires relatives à l’ancien service national seront abrogées.
3.2.6. Mesures d’accompagnement dans le parcours étudiant Le jeune sous volontariat d’appelé du service national ne devra pas être pénalisé dans ses études par son engagement au service de la défense de la Nation. Il est donc prévu qu’il puisse les suspendre et les reprendre à différentes étapes, sa période de volontariat étant alors considérée comme une période de césure.
Ainsi, dans l’hypothèse où il choisirait de souscrire un volontariat en étant inscrit dans une formation, débutée ou non, après inscription dans un établissement, ses études seraient suspendues de droit, sans pouvoir d’appréciation du directeur de l’établissement.
La période de volontariat permettra aux jeunes d’acquérir des compétences concrètes et une expérience professionnelle. Elles pourront être reconnues et valorisées sous la forme de l'attribution d'éléments constitutifs d'une unité d'enseignement, de crédits du système européen d'unités d'enseignement capitalisables et transférables (“ système européen de crédits-ECTS ”) ou d'une dispense, totale ou partielle, d'enseignements ou de stages372. Ce dispositif dont bénéficient déjà les volontaires dans les armées373, sera également étendu aux volontaires stagiaires du SMA et du SMV.
3.2.7. Mesures d’accompagnement dans la fonction publique Suivant le principe d’universalité du service national374 , les agents publics civils devront
pouvoir accomplir un volontariat d’appelé du service national, au service de la défense de la Nation. A cet effet, il est nécessaire de définir leur situation statutaire durant cette période.
372 Dans les conditions fixées à l’article D. 642-28 du code de l’éducation.
373 Article L. 611-9 du code de l’éducation.
374 Articles L. 11-1 et L. 111-2 du code du service national.
La position statutaire afférente à l’accomplissement du service national375 a été supprimée en 2016 pour chacun des trois versants de la fonction publique376. Dans cette position, le fonctionnaire ne bénéficiait pas de son traitement d’activité.
En revanche, le code général de la fonction publique prévoit désormais l’existence, parmi les congés liés à des activités civiques, d’un congé pour accomplissement d’une période de service militaire, d’instruction militaire ou d’activité dans la réserve opérationnelle377. Dans ce cadre, le fonctionnaire en activité a droit à un congé avec traitement s'il accomplit une période de service militaire, d’instruction militaire ou d’activité dans la réserve opérationnelle pour une durée inférieure ou égale à trente jours cumulés par année civile378. Dès lors, il est proposé, a contrario et compte tenu de la durée de 10 mois du volontariat, qu’il puisse s’accomplir par la prise d’un congé sans traitement. Ce dispositif apparait plus simple qu’un détachement, économe pour les deniers publics en évitant une double rémunération et équitable vis-à-vis des autres jeunes sous volontariat d’appelé du service national, qui ne percevront également que leur rémunération militaire. A l’instar du congé de citoyenneté, 379 ce congé sera
assimilée à une période de service effectif et ne pourra pas être imputée sur la durée du congé annuel.
D’autres dispositions du statut général de la fonction publique déjà existantes dans des situations comparables seront étendues aux jeunes sous volontariat d’appelé du service national :
- l'âge maximal d'admission pour l’accès à un emploi de la fonction publique sera reculé d'un temps égal à celui de la période de volontariat ;
- le temps du volontariat sera pris en compte dans le calcul de l'ancienneté exigée pour l'accès aux concours internes ;
- la présentation par les candidats des acquis de l’expérience professionnelle à l’occasion d’un concours pourra porter sur celle de jeune sous volontariat d’appelé du service national ;
- la période pendant laquelle une personne déclarée apte au recrutement dans la fonction publique territoriale peut être nommée dans un des emplois 375 Définie aux articles 32 et 53 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, aux articles 55 et 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et aux articles 39 et 63 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
376 Article 31 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
377 Chapitre IV du titre IV du livre VI de la partie législative du code général de la fonction publique.
378 Article L. 644-1 du code général de la fonction publique.
379 Articles 641-1 à L. 641-4 du code général de la fonction publique.
auxquels son concours donne accès sera prolongée de la durée du volontariat ;
- la nomination en qualité d'élève du Centre national de la fonction publique territoriale pourra être reportée à la formation initiale suivante ;
- La période du volontariat sera prise en compte dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement.
3.2.8. En amont du service national
L’article L. 115-1 du code du service national380 prévoit que la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale (PMIPDN) est accessible aux Français « ayant l'aptitude reconnue par le service de santé des armées » pour suivre le cycle de formation correspondant. En pratique, cette reconnaissance s’organise en deux phases :
- la délivrance par un médecin civil d’un certificat médical d’aptitude selon un modèle de type élaboré par le service de santé des armées, indiquant précisément les points sur lesquels l’examen réalisé par le médecin civil doit porter ;
- le renseignement par l’intéressé d’un questionnaire médical en début de PMIPDN. Au vu de ce questionnaire et en cas de doute sur l’aptitude, l’intéressé peut être convoqué pour une visite médicale menée par un médecin militaire.
Une modification rédactionnelle de cet article est proposée afin de clarifier le fait que l’aptitude médicale de ces jeunes civils pour accomplir ce type de période, sous statut civil, peut être établie par un médecin n’appartenant au service de santé des armées mais sous la supervision de celui-ci suivant ses normes.
3.2.9. Habilitation du gouvernement à codifier par ordonnance Les dispositions législatives relatives aux volontaires du SMV figurent aujourd’hui dans un article isolé de l’ancienne loi de programmation militaire 2019-2025381, il est proposé au Parlement d’habiliter le Gouvernement à les codifier par ordonnance dans tout code pertinent, en particulier le code de la défense et le code du service national, et à mettre en cohérence autant que de besoin les dispositions régissant le SMV et le SMA.
380 Créé par la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense.
381 Article 32 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le présent article abrogera les articles L. 121-2-1 et L. 121-3 du code du service national.
Le présent article modifiera :
- les articles L. 4123-1, L. 4132-5, L. 4139-5, L. 4139-16, L. 4145-1 et L. 4231-1 du code de la défense ;
- les articles L. 115-1, L. 121-1 et L. 121-2, ainsi que l’intitulé du chapitre I er du titre
II du livre Ier, du code du service national ;
- les articles L. 611-9 et L. 611-12 du code de l’éducation. En cohérence, les articles L. 685-1, L. 686-1 et L. 687-1 du même code seront modifiés par l’article [32] du projet de loi ;
- les articles L. 324-3, L. 325-6, L. 325-14, L. 325-39, L. 325-44 et L. 522-6 du code général de la fonction publique.
Le présent article créera :
- un nouvel article L. 4132-11-1 dans le code de la défense ;
- deux sections au sein du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code du service national ;
- un nouvel article L. 644-6 dans le code général de la fonction publique.
Les règles statutaires régissant le volontariat d’appelé du service national seront fixées en tant que garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, du domaine de la loi aux termes de l’article 34 de la Constitution.
Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national se différencient des autres volontaires militaires par leur type de contrat : durée unique, pas de possibilité de renouvellement. Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
382 A
382 2009-578 DC, 18 mars 2009, cons. 19, Journal officiel du 27 mars 2009, page 5445, texte n° 2, Rec. p.
cet égard, le traitement différent des jeunes sous volontariat d’appelé du service national par rapport à d’autres volontaires militaires, en matière de droit au congé de reconversion, mais aussi par le bénéfice de mesures d’accompagnement dans le parcours étudiant et dans la fonction publique, se justifie d’une part par l’objectif d’accroître la disponibilité de ces volontaires pour les missions de défense et de sécurité nationale, (et, d’autre part, par l’objet de la loi d’inciter les jeunes Français à reporter ou suspendre leurs études, ou leur accès ou leur activité en tant qu’agent public civil pour accomplir un service volontaire de 10 mois afin de défendre la Nation.
Ouvert aux jeunes hommes et aux jeunes femmes, le volontariat d’appelé du service national favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales, comme l’impose l’article 1er de la Constitution.
Réservé aux jeunes de nationalité française, il respecte le principe constitutionnel selon lequel ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale.
L’absence de double rémunération, civile et militaire, des fonctionnaires accomplissant un volontariat d’appelé du service national, est conforme à l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics.
Les conditions d’emploi des appelés du service national répondent aux besoins de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, réaffirmés par la Charte de l'environnement, au nombre desquels figurent l'indépendance de la Nation et l'intégrité du territoire.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Le volontariat d’appelé du service national est ouvert aux Françaises comme aux Français. La convention du 1er mars 1980 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes est ainsi respectée.
En prévoyant que les jeunes sous volontariat d’appelé du service national ne pourront servir sous les armes qu’à partir de l’âge de 18 ans, les engagements pris par la France dans le cadre de la convention du 26 janvier 1990 relative aux droits de l'enfant et du protocole facultatif du 25 mai 2000 à la convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication des enfants dans les conflits armés, sont également respectés.
Les jeunes accomplissant leur service en tant que volontaires, le dispositif n’entre pas dans le champ d’application des dispositions conventionnelles visant à interdire le travail forcé ou obligatoire.
Le dispositif n’entre pas non plus dans le champ des accords, arrangements et conventions bilatérales visant à articuler des obligations d’accomplissement d’un service militaire en France et dans l’autre Etat partie, à l’exception de deux d’entre-eux :
- la convention France-Israël du 30 juin 1959 relative au service militaire des double-nationaux, dans la mesure où elle prévoit que les double-nationaux auront la possibilité de prendre volontairement du service dans les forces armées de l’Etat de leur choix avant d’avoir été appelés par l’autre Etat pour accomplir leur service militaire actif. Le temps de service actif qu’ils auront ainsi accompli en qualité d’engagé viendra en déduction de la durée de leurs obligations légales d’activité dans l’Etat où ils auraient dû normalement accomplir le service militaire actif ;
- la convention France-Suisse du 16 novembre 1995 relative au service militaire des double-nationaux, dans la mesure où elle définit pour la France les obligations militaires comme « le service national dans toutes ses formes ».
La convention France-Belgique du 12 octobre 1962 relative au service militaire et la convention France-Espagne du 9 avril 1969 relative au service national des double-nationaux comportent les mêmes dispositions que celles de la convention France-Israël mentionnées ci-dessus, mais elles sont inopérantes en l’absence, pour le moment, d’obligation de service militaire dans ces deux Etats.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
S’agissant du ministère des armées, le service national est valorisé à hauteur de 2,3 Md€ sur la période 2026-2030 qui font l’objet d’une provision.
a) Titre 2 (T2)
Le besoin en T2 est estimé à 281 M€ hors CAS Pensions sur les annualités budgétaires 2026-2030 (une part des promotions 2030 sera payée sur l’annualité budgétaire 2031).
Il repose sur la montée en puissance des cohortes suivantes et sur une durée de service national de 10 mois :
Année 2026 2027 2028 2029 2030 2026-
2030
Cohorte 3 000 4 000 5 000 7 500 10 000 29 500
Le coût mensuel d’un volontaire est évalué à 1 248 € hors CAS Pensions, sur la base des coûts moyens militaires exécutés en 2024 (volontaire soldat, servant en métropole)383 .
Il comprend les primes associées, soit des indemnités opérationnelles et non opérationnelles (indemnité de sujétions d’absence opérationnelle, indemnité d’état militaire, etc.).
Sur la période de 2026 à 2030, les emplois et la masse salariale relatifs à l’encadrement et au soutien du service national sont pris sous plafond de crédit de la mission Défense. Cette prise sous enveloppe des encadrants et des soutenants est assurée à cible 2030 inchangée des effectifs (soit 275 000 ETP au 31/12/2030) de la LPM, impliquant un rattrapage.
Le taux d’encadrement est décomposé comme suit :
- 1 encadrant pour 4 volontaires, pendant la période de formation militaire initiale ;
- 1 encadrant pour 10 volontaires, pendant la phase « emploi » ;
- 1 personnel de soutien pour 16 volontaires, durant tout le SN.
b) Hors Titre 2 (HT2)
Le besoin en HT2 (infrastructures, fonctionnement et équipement), repose sur l’évaluation de coûts unitaires ou forfaitaires des besoins exprimés par les armées, rapportés aux volumes annuels de cohorte et à la durée de service de 10 mois.
383 Arrêté du 29 mars 2024 fixant les montants de la solde des volontaires, soit une solde de 791,92€ pour un soldat ou un matelot
➢ Infrastructure
La ressource en crédits de paiement pour l’infrastructure sur la période 2026-2030 s’élève à 1,456 Md€. Ce cadrage sera respecté par la poursuite de l’optimisation des besoins (niveau de confort des hébergements – passage de chambres de 4 à 6).
Le besoin en infrastructure sur le territoire national est cadencé en 3 temps :
- étape 1 : rénovations a minima sur 26-27, cette première étape associe des rénovations légères d’hébergements existants et le recours à de l’hébergement temporaire modulaire léger; le principe étant la rusticité.
- étape 2 : hébergements neufs sur 28-30 en complément des hébergements rénovés à l’étape 1. Cette phase comprend également la mise à disposition d’infrastructures connexes couvrant différentes fonctions de soutien et d’instruction ;
- étape 3 : hébergements neufs sur 31-36 pour cible 42 500.
➢ Fonctionnement /équipement
La ressource budgétaire allouée s’élève à 562 M€ en AE et CP sur 2026-2030. Les coûts de développement supplémentaires de l'application Défense + sont en cours d’estimation et seront couverts par la trajectoire budgétaire du ministère. Les coûts de fonctionnement concernent 3 types de besoins :
- l’équipement qui représente environ 1/5e du besoin et intègre de l’armement, des transmissions et l’acquisition de vecteurs tactiques (VHL, embarcations rapides),
- l’activité représente environ 1/5e du besoin et intègre notamment des munitions, du carburant opérationnel et le maintien en condition opérationnelle des équipements384
,
- le soutien commun correspond à environ 3/5e du besoin et intègre notamment de l’habillement, de l’alimentation, le soutien médical et la location de véhicules de gamme commerciale (bus, fourgons), ainsi que le financement de l’indemnité compensatrice ferroviaire pour chacun des volontaires, corrélée à la montée en puissance des effectifs.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
384 Entretien programmé du matériel.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
La création d’un congé sans rémunération au profit des agents de la fonction publique, dont la fonction publique territoriale, qui souhaiteraient accomplir un volontariat d‘appelé du service national est susceptible d’avoir un impact sur le fonctionnement quotidien des collectivités territoriales en raison de l’absence induite des agents à leur poste durant 10 mois. De manière marginale, le placement d’un agent dans cette situation de congé, induira une charge administrative et une charge technique d’adaptation des systèmes d’information de gestion de ressource humaines.
L’économie directe de traitement brut générée sur le budget de la collectivité territoriale serait de l’ordre de 1802 €/mois pour un agent territorial débutant (premier grade premier échelon) de catégorie C, de 1 836 €/mois pour un agent territorial débutant de catégorie B et de 1 945 €/mois pour un agent territorial débutant de catégorie A, à supposer qu’ils ne soient pas remplacés temporairement.
D’autres dispositions du statut général de la fonction publique déjà existantes dans des situations comparables seront étendues aux jeunes sous volontariat d’appelés du service national. Ces extensions, détaillées ci-dessous, n’entraineront donc pour les collectivités territoriales aucune procédure ou modalité nouvelle de mise en œuvre.
A l’étape du recrutement :
- l'âge maximal d'admission pour l’accès à un emploi de la fonction publique sera reculé d'un temps égal à celui de la période de volontariat (modification de l’article L. 324-3 du CGFP) ;
- le temps du volontariat sera pris en compte dans le calcul de l'ancienneté exigée pour l'accès aux concours internes (modification de l’article L. 325-6 du CGFP) ;
- la présentation par les candidats des acquis de l’expérience professionnelle à l’occasion d’un concours pourra porter sur celle de jeune sous volontariat d’appelé du service national (modification de l’article L. 325-14 du CGFP) ;
- la période pendant laquelle une personne déclarée apte au recrutement dans la fonction publique territoriale peut être nommée dans un des emplois auxquels son concours donne accès sera prolongée de la durée du volontariat (modification de l’article L. 325-39 du CGFP) ;
- la nomination en qualité d'élève du Centre national de la fonction publique territoriale pourra être reportée à la formation initiale suivante (modification de l’article L. 325-44 du CGFP).
Après le recrutement : la période du volontariat sera prise en compte dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement (modification de l’article L. 522-6 du CGFP).
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La gouvernance du service national reposera exclusivement sur le ministère des armées et des anciens combattants. Le pilotage du dispositif par le ministère des armées et des anciens combattants est une condition de la compréhension de la spécificité du dispositif du service national, à finalité strictement militaire et opérationnelle, et d’éviter tout risque de confusion avec le service civique et autres formes de volontariat civil.
En termes de ressources humaines, le SN fait l’objet d’une valorisation dédiée, estimée à hauteur de 2,3 Md € sur la période 2026-2030. Les encadrants et soutenants supplémentaires sont pris sous enveloppe dans le cadre d’un schéma d’emploi augmenté. Le recrutement et la formation des jeunes du service national s’inscrit dans le cadre des pratiques déjà en vigueur au sein des armées (recrutement des jeunes engagés, notamment au grade de militaire du rang ou équivalent). Il ne nécessite pas de formations supplémentaires. En revanche, constituant un nouvel objet à installer et incarner dans le paysage militaire, le service national doit faire l’objet d’un effort particulier de communication, à des fins de valorisation et de recrutement.
En termes de systèmes d’information (SI), le service national ne requiert pas la mise-en-place de nouveaux SI mais l’adaptation de ceux existants ou en cours de déploiement (notamment, SI recrutement interarmées (SPARTA) et SI Défense +, qui s’inscrit dans l’objectif d’offrir, aux jeunes, un parcours lisible et durable, de permettre aux armées de disposer d’un SI adapté pour accompagnement leur parcours et de faciliter la collecte et le traitement des données nécessaires à leur réalisation). Le projet de loi clarifiera également le rôle du service de santé des armées dans la reconnaissance de l’aptitude médicale à accomplir une PMIPDN, qui est d’en définir les modalités mais pas nécessairement d’assurer lui-même le contrôle, celui-ci pouvant mené par des médecins civils qui concourent ainsi au fonctionnement du parcours de citoyenneté et de défense des jeunes Français.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Pour signer un contrat d’appelé du service national, les jeunes seront soumis aux conditions d’aptitude physiques exigées pour servir en tant que militaire.385 A ce titre, en fonction de la nature et du degré du handicap, les personnes en situation de handicap ne pourront pas accéder au volontariat.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Le volontariat d’appelé du service national sera ouvert à tous les Français sans distinction entre les femmes et les hommes.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Le service national offre l’opportunité aux jeunes qui le souhaitent de contribuer concrètement et utilement à la défense du territoire national. En proposant un cadre adapté, structuré et valorisant, le service national permet aux jeunes sélectionnés d’acquérir des compétences concrètes, une culture de la responsabilité, des valeurs et un savoir-être plébiscités dans le milieu professionnel, tout en se mettant au service de la communauté nationale.
Par exemple, la possibilité de recruter un jeune sous volontariat d’appelé du service national au premier grade de sous-officier ou d’officier marinier offrira la possibilité à de jeunes infirmiers d’accomplir un volontariat en qualité de MITHA et d’acquérir ainsi une expérience professionnelle au sein des forces armées.
Ainsi, il se distingue du service militaire adapté (outre-mer) et du service militaire volontaire (métropole) qui sont des dispositifs tournés vers l’insertion professionnelle des jeunes candidats et des autres formes d’engagement (sous statut de volontaire des armées, de contractuel ou de carrière) qui les engagent, notamment, sur l’ensemble du spectre du statut militaire (possible participation aux opérations, hors du territoire national).
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Le service national affecte l’ensemble de la société dans la mesure où il doit contribuer à consolider le pacte noué entre la Nation et ses armées et à renforcer la capacité collective de l’Etat à faire face à l’accélération des crises et au durcissement des menaces.
385 Article L. 4132-1 du code de la défense.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La mesure nécessitera la construction de bâtiments qui suivront les prescriptions légales et règlementaires en vigueur en matière de développement durable et d’efficacité énergétique. Autant que possible, les bâtiments construits seront réalisés en lieu et place de bâtiments vétustes et inoccupés. Le cas échéant, la construction sur un foncier vierge sera systématiquement associée à une mesure de compensation, en application de la règlementation sur la ZAN.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La mesure nécessitera la construction de bâtiments qui suivront les prescriptions légales et règlementaires en vigueur en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La mesure nécessitera la construction de bâtiments qui suivront les prescriptions légales et règlementaires en vigueur en matière de préservation et de protection des espaces naturels. La fonction principale concernée par la mise sur pied du service national est l’hébergement. Cela se traduira par des opérations dans les quartiers
existants ou sur des emprises à rénover s’inscrivant déjà dans un tissu urbain défini avec une biodiversité limitée / prise en compte. Pour les infrastructures à construire dans des zones à caractère opérationnel dédiées à la préparation opérationnelle (camps de manœuvre) ou zones à caractère sécuritaire (zones de dangers des dépôts munitions), la stratégie nationale pour la biodiversité 2030 sera mise en œuvre avec les pouvoirs publics compétents.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Conformément aux dispositions de l’article L. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire a été saisi à titre obligatoire et a rendu un avis favorable le 14 janvier 2026.
Conformément aux dispositions de l’article L. 242-1 du code général de la fonction publique, le Conseil commun de la fonction publique a été saisi à titre obligatoire et a rendu un avis le 5 février 2026.
Conformément aux dispositions de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d'évaluation des normes a été saisi à titre facultatif et a rendu un avis favorable le 5 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les présentes dispositions entrent en vigueur le lendemain de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
c) Dispositions du code de la défense
Ainsi que le rappelle l’article L. 1 du code de la défense, les dispositions de ce code sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République française, à moins qu'il n'en dispose autrement.
Les dispositions modifiées ou créées n’appellent pas de dispositions spécifiques pour leur application ultramarine.
d) Dispositions du code du service national
Les dispositions du code du service national relatives au volontariat militaire sont applicables de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République française. Au regard de son objet, la modification du chapitre Ier du titre II du livre Ier de ce code n’appelle pas de dispositions spécifiques pour son application ultramarine.
e) Dispositions du code de l'éducation
Les articles L. 611-9 et L. 611-12 du code de l’éducation sont applicables de plein droit et sans adaptation dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Leur modification par le présent projet de loi sera également applicable.
En outre, les trois articles modifiés :
- sont applicables sur mention expresse à Wallis-et-Futuna ;
386
- sont applicables sur mention expresse en Polynésie française ;
387
- sont applicables sur mention expresse en Nouvelle-Calédonie ;
388
Les articles ne sont pas applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et il n'est pas nécessaire de les y rendre applicables.
f) Dispositions du code général de la fonction publique En application de son article L. 8, le code général de la fonction publique est applicable de plein droit dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis et Futuna, en tant que ses dispositions s'appliquent aux fonctionnaires de l’État, en Polynésie française, en tant que ses dispositions s'appliquent aux agents de l'Etat, en Nouvelle-Calédonie, 386 Article L. 685-1 du code de l’éducation.
387 Article L. 686-1 du code de l’éducation.
388 Article L. 687-1 du code de l’éducation.
en tant que ses dispositions sont relatives au statut des agents de l’État et dans les TAAF, en tant que ses dispositions sont relatives au statut des agents de l’État.
Dès lors et au regard de leur objet, les modifications prévues n’appellent pas de dispositions spécifiques pour leur application ultramarine.
5.2.3. Textes d’application
Les dispositions statutaires générales du nouvel article L. 4132-11-1 du code de la défense devront être complétées et précisées par un décret en Conseil d’Etat venant modifier le décret n° 2008-955 du 12 septembre 2008 relatif aux volontariats militaires.
La situation des agents publics non titulaires souscrivant un volontariat d’appelé du service national sera définie par décret en Conseil d’Etat, conformément aux dispositions de l’article L. 9 du code général de la fonction publique.
6. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION
Concernant l’habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de douze mois est nécessaire compte tenu de la priorité à donner à la prise des textes d’application mentionnés au 5.2.3 et des multiples consultations préalables à mener.
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.
CHAPITRE III – RENFORCER LE RECOURS AUX RESERVES
Article 25 – Harmonisation et renforcement des dispositifs de réserves 1. ÉTAT DES LIEUX
Lors de la présentation de ses vœux aux armées le 20 janvier 2025, depuis le Commandement de l’appui terrestre numérique et cyber à Cesson-Sévigné, le Président de la République, Emmanuel Macron, a commandé au Secrétariat général de la défense nationale (SGDSN) « une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement, y compris moral ».
Rattaché au Premier ministre, le SGDSN a organisé, de février à juin 2025, des travaux associant l’ensemble des ministères, les commissions parlementaires chargés de la défense, la délégation parlementaire au renseignement, des associations d’élus et des chercheurs.
L’actualisation de la Revue nationale stratégique (RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, a souligné l’intérêt d’une opérationnalisation et d’une harmonisation des dispositifs de réserves.
Faisant le constat (paragraphe 201) qu’il « devient nécessaire que la Nation tout entière se tourne à nouveau vers sa défense et sa sécurité », elle relevait qu’il « s’agit notamment de renforcer la cohésion nationale et de créer un réservoir de personnes mobilisables en cas de crise ».
Dès lors, elle fixait comme objectif que les « différents dispositifs de réserves et de volontariat seront également opérationnalisés et harmonisés dans le cadre d’une garde nationale rénovée et élargie à l’ensemble des dispositifs reposant sur une structuration clarifiée de l’offre d’engagement. »
La poursuite de cet objectif a en conséquence fait l’objet de la délivrance d’un mandat à Mme Françoise Dumas, anciennement députée et présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées, dont l’échéance est fixée à l’été 2026. Sa mise en œuvre a d’ores et déjà permis d’identifier plusieurs modifications nécessaires du cadre juridique applicable aux réserves, que le présent article tend à apporter, dans le triple objectif de :
- inclure la réserve opérationnelle de l’administration des douanes au sein de la RSN ;
- harmoniser le statut des différentes réserves opérationnelles composant la
RSN ;
- assurer une meilleure effectivité de la RSN en permettant aux réservistes de souscrire un engagement plus long.
1.1. CADRE GENERAL
1.1.1. S’agissant du dispositif actuel de réserve de sécurité nationale (RSN) Ce dispositif d’exception a été créé par la loi n°2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, conjointement à celui du service de sécurité nationale (voir article 22).
a) Un constat : l’absence de dispositifs permettant de mobiliser plus rapidement et plus longtemps des réservistes afin de faire face à une crise majeure
Fruit des travaux initiés conjointement par le Gouvernement (Secrétariat général de la défense nationale) et le Parlement389 à la suite de l’adoption de la stratégie de sécurité nationale, définie par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, qui avait pour objectif « de parer aux risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la Nation », la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure a créé deux régimes d’exception dans le code de la défense susceptibles d’être activés par un décret en conseil des ministres en cas de crise majeure : le service de sécurité nationale (évoqué à l’occasion des développements relatifs à l’article 22) et la réserve de sécurité nationale.
Cette loi répondait au constat, formulé en particulier par une mission d’information rapportée par les sénateurs Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam, de dispositifs de réserves aux effectifs insuffisamment nombreux, dont la disponibilité réelle paraissait incertaine, à la réactivité insuffisante et manquant d’une doctrine claire d’emploi. Or, ainsi que le mentionnait l’exposé des motifs de la proposition de loi déposée par les sénateurs Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam à l’issue de la remise de leur rapport, « La France doit pouvoir faire face à plusieurs types de crise : des scénarios purement militaires dans un conflit régional impliquant une projection massive et des implications sur la sécurité intérieure, mais également des scénarios impliquant des actes terroristes majeurs, comme les attentats du 11 septembre 2001, ou encore une 389 Proposition de loi de M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.
pandémie ou une catastrophe naturelle mettant en difficulté la continuité des services publics ». Le point commun de ces crises est ainsi d'exiger la mobilisation de moyens exceptionnels et d'être susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours mobilisés. Ce hiatus entre l’acuité de crises nécessitant la mobilisation de réserves et la relative immaturité du dispositif français était renforcé par un cadre juridique insuffisamment robuste.
En effet, le code de la défense prévoyait que le réserviste militaire qui accomplissait une mission pendant son temps de travail devait prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois. En outre, si les activités accomplies pendant le temps de travail dépassaient cinq jours par année civile, l'employeur avait la possibilité de refuser le départ de son salarié.
b) Une solution : la création d’un dispositif d’exception Pour pallier ces difficultés, a été en conséquence adoptée la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure. Celle-ci crée la réserve de sécurité nationale (RSN).
La RSN est organisée par les dispositions des articles L. 2171-1 à L. 2171-7 et R. 2171-1 à R. 2171-4 du code de la défense.
Outre la défense face aux risques d’agression armée, sa finalité première est « d’assurer de façon permanente la protection de la population, garantir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et le maintien de la vie normale en cas de crise, et défendre la Nation contre toute menace non militaire ».
Ainsi que le précisait Josselin de Rohan dans son rapport sur la proposition de M. Boutant et Mme Garriaud-Maylam, « dans le contexte actuel de diminution des effectifs des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours, la survenue de crises majeures est susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces mobilisées (…) Pour prolonger et amplifier la capacité de l'Etat à faire face à des crises majeures, les pouvoirs publics doivent pouvoir compter sur un dispositif de réserve militaire et civile dans le cas où les capacités des forces d'active viendraient à être ponctuellement ou durablement saturées »
390
.
La création de la réserve de sécurité nationale a ainsi entendu répondre à l’objectif de mobiliser plus rapidement et plus longtemps les réservistes en cas de crise majeure, de manière à améliorer la réponse de l’État à celle-ci.
390 Sénat, rapport n°343 de M. Josselin de ROHAN, enregistré à la Présidence du Sénat le 9 mars 2011.
L’article L. 2171-1 du code de la défense précise les circonstances justifiant l’activation de ce régime qui peut être activé « en cas de menace actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, sur la protection de la population, sur l'intégrité du territoire ou sur la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense, le recours au dispositif de réserve de sécurité nationale ». Sur le plan procédural, le déclenchement du régime est décidé par décret en conseil des ministres.
Ce dispositif introduit trois dérogations au régime habituellement applicable à l’emploi des réservistes :
- un raccourcissement du délai de préavis de convocation : le but de la réserve de sécurité nationale étant de permettre de mobiliser les réservistes rapidement, le texte prévoit un raccourcissement du délai minimal de préavis de convocation des réservistes, fixé dans les conditions prévues à l’article R. 2171-2 du code de la défense. Celui-ci précise que « chaque période d'emploi réalisée au titre du dispositif de réserve de sécurité nationale fait l'objet d'une convocation adressée par tout moyen écrit au réserviste par l'autorité civile ou militaire dont il relève au titre de son engagement ou de son obligation de disponibilité. La convocation mentionne : « (…)3° La date à laquelle le réserviste doit rejoindre son lieu d'affectation. Un délai minimal de préavis d'un jour franc, à compter de la date de réception de la convocation, doit être respecté ».
- L’obligation pour le réserviste de déférer à cette convocation : en effet, l’article L. 2171-6 du code de la défense dispose que « Lors du recours au dispositif de réserve de sécurité nationale, les réservistes sont tenus de rejoindre leur affectation, dans les conditions fixées par les autorités civiles ou militaires dont ils relèvent au titre de leur engagement ».
- L’obligation pour l’employeur de laisser le salarié s’absenter pour la durée requise : en vertu de l’article L. 2171-2 du code de la défense, les membres de la réserve de sécurité nationale peuvent être mobilisés jusqu’à trente jours sans l’autorisation de leur employeur. Ce délai peut être prorogé pour une durée d'emploi de trente jours consécutifs renouvelable une fois (article R. 2171-1 du même code).
S’agissant de la composition de cette réserve, l’alinéa 3 de l’article L. 2171-1 du code de la défense précise que le dispositif de RSN est constitué :
- de la réserve opérationnelle militaire dont le cadre juridique ne fait l’objet d’aucune modification au titre du présent projet de loi ;
- de la réserve opérationnelle de la police nationale (L. 411-7 et suivants du code
de la sécurité intérieure) ;
- de la réserve sanitaire, instituée pour répondre aux situations de catastrophe, d’urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national (article L.
3132-1 du code de la santé publique) ;
- de la réserve civile pénitentiaire, créée pour assurer des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ainsi que des missions de formation (articles L. 114-1 et suivants du code pénitentiaire) ;
- des réserves de sécurité civile qui constituent des réserves civiques et ne sont pas affectées par le présent projet de loi.
1.1.2. S’agissant des réserves opérationnelles faisant l’objet de modifications au titre du présent projet de loi
Le régime de la RSN agrège donc des dispositifs de réserves opérationnelles disposant chacune de leur régime juridique propre. En outre, d’autres dispositifs de réserves opérationnelles n’étant pas rattachés à la RSN – notamment celle de l’administration douanière – sont également prévus. Les réserves dont le régime est affecté par le présent article sont présentées ci-dessous.
c) Sur la réserve sanitaire
La réserve sanitaire est composée, de professionnels de santé volontaires pour être mobilisés par l’Etat (ministère de la santé ou agences régionales de santé principalement) si la situation sanitaire le nécessite. Cette réserve répond à un besoin important des pouvoirs publics pour faire face aux situations sanitaires exceptionnelles.
Le cadre juridique applicable est fixé par les dispositions des articles L. 3132-1 à L. 3132-3, L. 3133-1 à L. 3133-7, L. 3134-1 à L. 3134-3 ainsi que, sur le plan réglementaire, par les articles D. 3132-1 à D. 3133-2 et D. 3134-1 à D. 3134-6 du code de la santé publique.
La mission de la réserve sanitaire est fixée par l’article L. 3132-1 de ce code qui dispose que « I. - En vue de répondre aux situations de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national, il est institué une réserve sanitaire ayant pour objet de compléter, en cas d'événements excédant leurs moyens habituels, ceux mis en œuvre dans le cadre de leurs missions par les services de l'Etat, des établissements mentionnés au titre Ier du livre IV de la première partie, des collectivités territoriales, des agences régionales de santé, des établissements de santé et des autres personnes et organisations, nationales ou internationales, concourant à la sécurité sanitaire. La réserve sanitaire peut également compléter les moyens habituels des centres et maisons de
santé, des professionnels de santé conventionnés ainsi que des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ou des établissements qui accueillent des personnes en situation de handicap lorsqu'une situation sanitaire exceptionnelle nécessite de compléter l'offre de soins et que ces structures ou ces professionnels ne peuvent pas pourvoir eux-mêmes à leurs besoins. (…) /III. - Le personnel du service de santé des armées peut contribuer aux actions prévues au I après accord du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé. Dans les mêmes conditions, les réservistes sanitaires peuvent contribuer au soutien sanitaire des forces armées dès lors que ce soutien est compatible avec les missions mentionnées au I et s'effectue en dehors des zones de guerre ou de conflit. Une convention est établie entre le service de santé des armées et l'Agence nationale de santé publique.
Le II du même article précise que « II. - Un contrat d'engagement à servir dans la réserve sanitaire est conclu entre le réserviste et l'Agence nationale de santé publique. Ce contrat n'est pas soumis à l'accord de l'employeur ».
Enfin, l’article L. 3134-1 du même code précise que « Lorsqu'ils accomplissent les périodes d'emploi ou de formation pour lesquelles ils ont été appelés, les réservistes salariés ou agents publics, à l'exception de ceux qui sont régis par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, sont mis à la disposition de l'Agence nationale de santé publique par leur employeur. Ils ont droit au maintien de leur rémunération. /Lorsqu'ils accomplissent, sur leur temps de travail, les périodes d'emploi ou de formation pour lesquelles ils ont été appelés, les réservistes fonctionnaires sont placés en congé pour accomplir une période d'activité dans la réserve sanitaire pendant toute la durée des périodes considérées. /L'Agence nationale de santé publique indemnise chaque employeur pour les absences au titre des périodes d'emploi ou de formation accomplies par le réserviste sanitaire ainsi que, le cas échéant, pour les absences en cas d'accident ou de maladie imputables au service dans la réserve sanitaire. »
Peuvent faire partie de la réserve sanitaire les personnes volontaires appartenant à l'une des catégories suivantes : 1° Professionnels de santé en activité ; 2° Anciens professionnels de santé ayant cessé d'exercer leur profession depuis moins de cinq ans ; 3° Internes en médecine, en odontologie et en pharmacie ; 4° Personnes répondant à des conditions d'activité, d'expérience professionnelle ou de niveau de formation fixées par arrêté du ministre chargé de la santé ; 5° Les étudiants poursuivant des études médicales odontologiques, pharmaceutiques ou des études de sages-femmes ou d'auxiliaires médicaux (…) 6° les professionnels de santé titulaires de diplômes étrangers autorisés à exercer leur activité sur le territoire national (article R. 3132-1 du code de la santé publique).
Un contrat d'engagement, précisant les conditions de suspension et de résiliation de l'engagement, notamment au regard de l'évaluation du réserviste à l'issue des formations et des missions réalisées est conclu entre le réserviste et l'Agence nationale de santé publique (ou Santé publique France)
Pour autant, aucune disposition législative ni réglementaire ne fait référence à une obligation de disponibilité ni ne renvoie au fait que les intéressés sont tenus de répondre aux convocations. Lorsque qu’une demande de mobilisation de la réserve sanitaire est validée, Santé publique France est en effet chargée d’adresser une demande de mobilisation aux réservistes et de les sélectionner parmi ceux qui se portent volontaires. Un arrêté du ministre chargé de la santé précise les missions et lieux d’affectation des réservistes.
d) Sur la réserve opérationnelle de la police nationale La réserve opérationnelle de la police nationale s’est progressivement structurée depuis le début des années 2000. Créée par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la réserve civile n’était jusqu’en mars 2011 constituée qu’exclusivement de retraités des corps actifs de la police nationale, tenus par une obligation de disponibilité de 5 ans et pouvant exercer sur la base du volontariat des missions de police. La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a ouvert la réserve, sous certaines conditions aux citoyens volontaires âgés de 18 à 65 ans.
Créée par la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, la réserve opérationnelle de la police nationale a succédé à la réserve civile de la police nationale. Elle comportait en 2022 6 200 personnes pour plus de 100 000 journées d'activité avec un objectif de 30 000 réservistes d’ici 2030391 .
Aux termes de l’article L. 411-7 du code de la sécurité intérieure, elle est constituée :
- de retraités des corps actifs de la police nationale, soit qu’ils soient soumis à une obligation de disponibilité de 5 ans à compter de la fin de leur lien avec le service prévue à l’article L. 411-8 du même code, soit qu’ils soient volontaires postérieurement à cette date ;
- de volontaires, soit qu’ils justifient avoir eu la qualité de policier adjoint pendant au moins trois ans, soit qu’ils n’aient pas entretenu de lien direct avec le service. Dans ce cas, des conditions tenant à la nationalité, l’âge, l’absence de condamnation pénale, le fait d’être en règle avec les obligations au regard 391 Cet objectif est régulièrement rappelé par le ministère de l’intérieur. Voir par exemple : La réserve opérationnelle de la police nationale fête ses 3 ans | police nationale.
du service national ou l’aptitude physique sont exigées du volontaire, qui peut faire l’objet d’une enquête administrative de sécurité dans les conditions prévues à l’article L. 144-1 du code de la sécurité intérieure (article L. 411-9 du CSI).
Aux termes de l’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure, « Les policiers réservistes souscrivent un contrat d'engagement d'une durée comprise entre un an et cinq ans qui définit leurs obligations de disponibilité et de formation initiale et continue, et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public (…) ».
e) Sur la réserve opérationnelle de l’administration des douanes Créée par la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, la réserve opérationnelle de l’administration des douanes est régie par les articles 52 bis à 52 undecies du code des douanes.
Destinée « à des missions de renfort temporaire des services de l’administration des douanes », elle est constituée de retraités de l’administration des douanes ainsi que de volontaires (article 52 bis du code des douanes). Ces derniers sont soumis au respect de conditions définies à l’article 52 ter du même code (proches de celles définies évoquées supra pour la réserve opérationnelle de la police nationale).
Les réservistes signent un contrat d’engagement d’une durée comprise entre un et cinq ans (article 52 quinquies), qui précise la durée annuelle de l’affectation du réserviste, qui ne peut excéder 90 jours par an.
Les articles 52 sexies à 52 undecies prévoient enfin le régime réglementaire des réservistes (indemnisation des périodes d’emploi et de formation continue, articulation avec les obligations professionnelles du réserviste, prestations sociales et assurantielles).
Il est précisé que le dispositif réglementaire et opérationnel de la réserve de la douane, en cours de finalisation, devrait conduire à moyen terme à une capacité de renfort de 300 réservistes
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Les dispositions proposées au présent article s’inscrivent dans le cadre constitutionnel en vigueur. En ce qui concerne l’article susvisé, il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation » (IFN), au premier rang desquelles figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres
principes à valeur constitutionnelle. Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée » entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles. A cet égard, il peut en particulier être relevé ce qui suit sur le cadre constitutionnel applicable aux dispositifs de réserves.
Les dispositifs de réserve prévoient l’articulation entre les principes de continuité du service public, de sauvegarde des IFN ou de certains objectifs à valeur constitutionnelle ainsi que les droits et libertés constitutionnellement garantis.
Reconnu comme principe général du droit par le Conseil d’Etat392 le principe de continuité des services publics s’est vu doté d’une valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel393. Dans sa décision Droit de grève à la radio et à la télévision, le Conseil constitutionnel a ainsi relevé qu’en « ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ».
Il en résulte que le législateur peut apporter à d’autres libertés ou droits constitutionnellement garantis, notamment aux agents publics et tout particulièrement au droit de grève, certaines limites et tempéraments. Comme l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, « ces limitations peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ».
Enfin, les dispositifs de réserves concourent à la poursuite des objectifs à valeur constitutionnelle (OVC) de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infraction, en permettant la mise à disposition, en particulier s’agissant des réserves opérationnelles militaires et de la réserve opérationnelle de la police nationale, des personnels supplémentaires en cas de besoin.
Si les dispositifs de réserves concourent à la mise en application du principe de continuité des services publics et aux OVC de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, ils prévoient néanmoins des garanties pour les agents concernés, parmi lesquelles : limitation annuelle de la durée d’affectation, conditions d’indemnisation, articulation avec les dispositions statutaires régissant l’emploi principal de l’agent concerné, etc. Ces garanties ne sont pas modifiées par le dispositif prévu et demeurent donc pleinement applicables à l’ensemble des dispositifs de réserves concernés.
392 CE, 7 juill. 1950, Dehaene.
393 CC, 25 juill. 1979, n° 79-105 DC, Droit de grève à la radio et à la télévision.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet : les dispositions concernées relèvent de la compétence nationale des Etats membres dans le cadre du droit européen et ne font l’objet d’aucune disposition conventionnelle internationale.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Le présent article s’inscrit dans le cadre des réflexions actuellement conduites dans le cadre de la mission menée par Mme Françoise Dumas. Cette mission a d’ores et déjà établi le triple besoin de :
- compléter le dispositif de la réserve de sécurité nationale (RSN) en y incluant la réserve opérationnelle de l’administration des douanes instituée postérieurement à la création de la RSN ;
- garantir la pleine effectivité de la convocation des réserves opérationnelles autres que militaire composant la RSN, en prévoyant explicitement l’obligation de disponibilité attachée à leur inscription dans la RSN ;
- mieux assurer l’opérationnalité des réserves opérationnelles en inscrivant le caractère renouvelable des contrats d’engagement à servir dans la réserve opérationnelle de la police nationale.
Le présent article tend donc à pallier plusieurs manques qui ont d’ores et déjà été identifiés par les travaux de la mission conduite par Mme Françoise Dumas.
a) Compléter la composition de la réserve de sécurité nationale :
Il s’agit de modifier la composition de la RSN afin de prendre en compte la création de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes.
Créée par la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, cette réserve n’a toujours pas été intégrée à la RSN alors qu’elle présente des caractéristiques similaires à d’autres réserves y figurant (notamment la réserve opérationnelle de la police nationale) et que sa présence dans
celle-ci paraît entièrement justifiée. La composition de la RSN étant prévue dans la loi, il est donc nécessaire de légiférer pour procéder à cet ajustement.
b) Etendre l’obligation de disponibilité attachée au régime de la RSN pour les réservistes de la réserve sanitaire, de la réserve opérationnelle de la police nationale, de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes ➢ Sur la réserve sanitaire
Si la réserve sanitaire constitue une composante de la réserve de sécurité nationale, elle ne fait l’objet aujourd’hui d’aucune obligation de disponibilité formellement prévue en droit.
Ce défaut est dommageable au regard de la pleine mobilisation des réservistes sanitaires et de la nécessité de pouvoir compter sur un vivier de réservistes capables d’apporter leur soutien en cas de crise majeure, notamment dans le cas de la réalisation du scénario central de la RNS (détaillée pour mémoire au paragraphe 112 de la RNS, soit « l’hypothèse d’une participation des armées françaises à une guerre majeure de haute intensité dans le voisinage de l’Europe et le risque d’actions concomitantes déstabilisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure de la France »).
➢ S’agissant de la réserve opérationnelle de la police nationale Aucune obligation de disponibilité n’est formellement imposée aux réservistes opérationnels de la police nationale en l’état. Par cohérence avec les modifications apportées pour la réserve sanitaire, il est proposé de pallier l’absence d’une telle mention, afin de clarifier et d’harmoniser l’articulation du dispositif de la réserve opérationnelle de la police nationale avec celui de la réserve de sécurité nationale.
➢ S’agissant de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes Pour les mêmes objectifs de cohérence et d’effectivité, il est également proposé d’inscrire une telle obligation de disponibilité pour les réservistes des douanes.
c) Inscrire le caractère renouvelable des contrats d’engagement à servir dans la réserve opérationnelle de la police nationale
A l’expiration des cinq années pendant lesquelles s’applique le contrat d’engagement des policiers réservistes, il n’est plus possible pour la police nationale de renouveler le
contrat de ces réservistes, l’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure ne prévoyant pas le caractère renouvelable de ce dernier.
Le Gouvernement a saisi le Conseil d’Etat de la question à l’occasion de la transmission d'un projet de décret relatif à la réserve opérationnelle de la police nationale. Le Conseil d'Etat (section de l'administration) a ainsi considéré « que les dispositions législatives relatives à cette réserve font obstacle aux dispositions du projet prévoyant que le contrat d'engagement du policier réserviste opérationnel peut être renouvelé sans limite. » En effet, l’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure « ne donne pas d'indication sur un éventuel renouvellement du contrat alors que l'article 4-4 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, qui a créé la réserve civile de la police nationale, indiquait que : " les réservistes volontaires souscrivent un contrat d'engagement d'une durée d'un an, renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans, qui définit les obligations de disponibilité et de formation et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public. " Le Conseil d'Etat estime qu'en l'absence du mot " renouvelable ", il n'est pas possible d'interpréter les dispositions précitées de l'article L. 411-1 du CSI comme permettant un renouvellement sans limite du contrat d'engagement, alors surtout, d'une part, que précédemment le renouvellement n'était possible que dans la limite de cinq ans et, d'autre part, qu'aucune mention d'une telle réforme n'apparaît dans les travaux préparatoires de la loi du 24 janvier 2022. Il relève, au demeurant, que la possibilité de renouvellement du contrat est expressément prévue dans les dispositions législatives relatives à la réserve militaire (article L. 4221-1 du code de la défense) et à la réserve pénitentiaire (article L. 114-2 du code pénitentiaire) ainsi qu'en ce qui concerne les agents contractuels de l'Etat (article L. 332-4 du code général de la fonction publique)394
. »
Il est donc primordial de légiférer afin de pallier cette difficulté ; à défaut, en 2027 – soit cinq ans après la conclusion des premiers contrats d’engagement de la réserve opérationnelle de la police nationale rénovée – une perte importante de la capacité de la réserve est attendre, 3 320 contrats environ arrivant à échéance en 2027.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif général poursuivi par la mesure est de doter la nation d’un dispositif de réserves à même de faire face à la réalisation du scénario central de la RNS et, plus largement, de toute crise majeure susceptible d’affecter la vie de la nation. Il vise ce faisant à traduire en partie le paragraphe 483 de la RNS, qui fixe l’objectif suivant :
« dans le cadre d’une garde nationale rénovée et élargie à l’ensemble des dispositifs, 394 Avis n° 405486 de la section de l’administration, 26 juillet 2022.
la réserve de sécurité nationale et le service de sécurité nationale seront davantage opérationnalisés dès 2025 ».
Cet objectif se décline en deux sous-objectifs :
- d’une part, l’article vise à clarifier le périmètre de la RSN, en indiquant clairement que la réserve douanière en fait partie ;
- d’autre part, l’article vise à consolider son caractère opérationnel en imposant, d’une part, une obligation de disponibilité pour les réservistes sanitaires, pour les réservistes opérationnels de la police nationale et de l’administration des douanes et, en prévoyant, d'autre part, le caractère renouvelable des contrats des réservistes de la police nationale.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
S’agissant de l’inclusion de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes à la RSN, il aurait pu être envisagé de laisser perdurer l’état actuel du droit en la laissant en-dehors de ce périmètre. Une telle option paraît néanmoins aller à l’encontre de la nécessaire clarification des cadres juridiques de réserves.
S’agissant de l’obligation de disponibilité des réservistes sanitaires, il a été envisagé de prévoir l’obligation de disponibilité à l’article L. 3132-1 du code de la santé publique. Il a néanmoins été jugé préférable de l’associer plus clairement au contrat d’engagement prévu à l’article L. 3132-3 du même code.
S’agissant de l’obligation de disponibilité des réservistes de la police nationale et des réservistes opérationnels de l’administration des douanes, la seule option logique a consisté à rattacher cette obligation à celles résultant du contrat portant engagement à servir dans la réserve, lequel est respectivement prévu à l’article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure et à l’article 52 quinquies du code des douanes.
S’agissant du caractère renouvelable des contrats d’engagement de la réserve opérationnelle de la police nationale, aucune autre option n’a été envisagée, au regard du caractère impératif d’une telle disposition du point de vue capacitaire.
3.2. OPTION RETENUE
3.2.1. Sur le périmètre de la réserve de sécurité nationale
Le troisième et dernier alinéa de l’article L. 2171-1 est modifié afin d’inclure dans la composition de la RSN la réserve opérationnelle de l’administration des douanes.
3.2.2. Sur les réserves opérationnelles
a) Sur la réserve sanitaire
Il est proposé de modifier le 5° de l’article L. 3132-3 du code de la santé publique en le complétant par les mots : « dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171-1 du code de la défense ».
b) Sur la réserve opérationnelle de la police nationale Il est proposé de modifier de l’article L. 411-11 en insérant après les mots : « entre un et cinq ans » les mots «, renouvelable, ».
c) Pour la réserve opérationnelle de l’administration des douanes Il est proposé de modifier l’article 52 quinquies du code des douanes en insérant après les mots : « de disponibilité » les mots : « dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L.
2171-1 du code de la défense ».
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le code de la défense est complété par des dispositions modifiant l’article L. 2171-1 du code de la défense.
Le code de la santé publique est modifié en son article L. 3132-3.
Le code de la sécurité intérieure est modifié en son article L. 411-11.
Le code des douanes est modifié en son article 52 quinquies.
Les dispositions proposées s’inscrivent en outre dans le cadre constitutionnel présenté ci-avant : la clarification de l’obligation de disponibilité incombant aux réservistes sanitaires, aux réservistes opérationnels de la police nationale et de l’administration
des douanes et l’inclusion de la réserve douanière à la RSN, ont ainsi vocation à mieux garantir la continuité des services publics, en particulier en temps de crise. Elles concourent ainsi à ce que soit assuré « le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ».
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Aucun impact macroéconomique significatif n’est attendu.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Les dispositions prévues par l’article ne devraient pas avoir d’impact significatif sur les entreprises.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Aucun impact budgétaire significatif n’est prévu, l’ensemble des dispositifs affectés par le présent article étant déjà en vigueur.
En revanche, l’inclusion de la réserve douanière dans la RSN et la possibilité de renouvellement des contrats des réservistes de la réserve opérationnelle de la police nationale (ROPN) sont susceptibles d’avoir un léger impact capacitaire, en augmentant le nombre de réservistes sous contrat de la ROPN et en augmentant les possibilités de mobilisation de la réserve douanière. Dans ces conditions, un léger impact budgétaire peut être prévu, qui n’est pas quantifiable en l’état.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations
Le seul impact attendu sur les particuliers est un renforcement de l’engagement volontaire au sein des différents dispositifs de réserves, notamment au bénéfice de la légère clarification de leur périmètre.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Aucun impact n’est attendu sur les collectivités territoriales.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Le principal impact attendu sur les services administratifs résulte de la possibilité de renouvellement des contrats pour la réserve opérationnelle de la police nationale (ROPN). En effet, une telle possibilité de renouvellement est de nature à faciliter sur le plan administratif le maintien capacitaire de la ROPN ; à défaut, il serait nécessaire soit de soumettre les volontaires à un renouvellement à la conclusion d’un nouveau contrat.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Aucun impact direct n’est attendu. Néanmoins, la clarification des différents dispositifs de réserves est de nature à faciliter l’engagement de jeunes volontaires au sein des différents dispositifs de réserves.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Il est recherché par le dispositif une augmentation du nombre de réservistes, susceptible d’avoir un impact positif sur la société française, dans ses capacités de résilience, d’engagement citoyen, mais également de continuité des activités essentielles à la vie de la nation.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Aucune consultation n’a été jugée nécessaire pour les I et II de l’article.
Une consultation du comité social d’administration de réseau de la police nationale (CSA R PN) a été jugée nécessaire pour le dispositif relatif à la réserve opérationnelle de la police nationale. Son avis favorable a été rendu le 18 février 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions du présent article entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
En ce qui concerne les modifications du code de la défense, le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. Les dispositions créées et modifiées correspondent à des mesures applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités d’outre-mer.
En ce qui concerne les modifications du code de la santé publique, le présent article est applicable en métropole ainsi que dans les collectivités relevant du principe d’identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte). Il est expressément étendu dans les îles Wallis et Futuna.
En ce qui concerne les modifications du code de la sécurité intérieure, le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. Les dispositions sont expressément étendues en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises par modifications des articles L. 445-1, L. 446-1, L. 447-1 et L. 448-1 du code de la sécurité intérieure.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert aucun texte d’application.
TITRE V – REAFFIRMER LA SINGULARITE MILITAIRE
CHAPITRE I ER – REAFFIRMER LA RECONNAISSANCE DE LA
NATION
Article 26 – Dispositions relatives à l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation pour les équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le ministère des Armées souhaite introduire une disposition au projet de loi d’actualisation de la loi de programmation militaire visant à octroyer le titre de reconnaissance de la Nation (ci-après TRN) aux équipages des sous-marins lanceurs d’engins nucléaires (SNLE).
Le TRN est créé par la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 portant loi de finances pour 1968 afin de récompenser les militaires ayant pris part aux opérations en Afrique du Nord et qui ne pouvaient prétendre, à l’époque, à la carte du combattant dont l’octroi est conditionné à l’appartenance à une unité considérée combattante (liste établie par le ministère des Armées et des Anciens combattants) pendant trois mois consécutifs ou à une unité ayant connu des actions de feu ou de combat, soit à la participation personnelle à des actions de feu ou de combat. Le TRN a ensuite été étendu aux conflits et opérations menés par l’armée française depuis le début de la Première Guerre mondiale.
Aujourd’hui, le TRN est attribué395 sans nécessairement avoir pris part à des actions de feu ou de combat, mais uniquement sur la base d’une durée de service sur les territoires et durant les périodes ouvrant droit à l’attribution de la qualité de combattant.
Actuellement, les sous-mariniers servant à bord des SNLE ne peuvent bénéficier du TRN sur le fondement des missions qu’ils accomplissent, leurs patrouilles n’étant pas rattachées aux opérations et missions qui y ouvrent droit. En effet, en raison de leur spécificité et de leur doctrine d’emploi, les SNLE ne peuvent pas être localisés lors de 395 Les conditions d’attribution du TRN sont prévues par les articles D.331-1 à R*331-5 du CPMIVG.
leurs patrouilles en plongée. Par conséquent, ces patrouilles n’ouvrent pas droit à la carte du combattant ni au TRN qui exigent respectivement, a minima 112 jours et 90 jours de présence en opérations extérieures (OPEX). Ces opérations menées à l’extérieur du territoire national et des eaux territoriales françaises revêtent une intensité et dangerosité particulière et sont matérialisées par la publication d’un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé du budget, complété par un second arrêté non publié et signé par ces mêmes ministres, définissant le champ géographique de l’opération prise sur le fondement de l’article L. 4123-4 du code de la défense.
Le TRN possède une valeur symbolique pour les militaires et constitue une reconnaissance de la Nation pour leur engagement. Son attribution emporte le droit au port de la médaille de reconnaissance de la Nation, la qualité de ressortissant de l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG)396, la possibilité de souscrire une rente mutualiste majorée par l’État397 ainsi que le droit de recouvrir le cercueil du titulaire du drap tricolore.
Au 1er juillet 2025, 2 142 346 TRN ont été délivrés
398
.
Cette mesure doit répondre à des enjeux de reconnaissance, d’attractivité et de fidélisation d’une filière en déficit.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Conformément à l’article 6 de la déclaration du 26 août 1789 des droits de l’homme et du citoyen, la loi est l'expression de la volonté générale. Ce même article précise que : « tous les citoyens, étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » Au regard des missions effectuées par les équipages de SNLE, l’attribution du TRN constituerait une reconnaissance importante de la Nation.
Le TRN relève du domaine de la loi en tant qu’il se rattache aux sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens, l’organisation générale de la Défense nationale de l’article 34 de la Constitution, par analogie avec la qualité de combattant, qui a été reconnue par le Conseil Constitutionnel comme relevant du domaine législatif (CC, n° 68-8 FNR du 27 novembre 1968, voir aussi toujours par analogie CC, n° 2015-256 L du 21 396 Conformément au 16° de l’article annexe à la partie législative du CPMIVG.
397 Conformément à l’article L. 222-2 du code de la mutualité qui prévoit la possibilité de constituer une rente mutualiste majorée par l’État bénéficiant d’avantages fiscaux.
398 Chiffres transmis par l’Office national des combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) dans le cadre de la campagne ministérielle de questions parlementaires – PLF 2026.
juillet 2015 (relèvent du domaine de la loi des conditions dans lesquelles un militaire des armées françaises, un membre des forces supplétives françaises ou une personne civile qui a participé aux opérations au sein d’unités françaises doivent être regardés comme ayant pris part à des actions de feu ou de combat pour l’attribution de la qualité de combattant).
Par ailleurs, la base légale du TRN est l’article L. 331-1 du CPMIVG, laquelle renvoie s’agissant de son périmètre d’application au titre Ier du livre III de la partie législative du code pour les conflits, opérations ou missions qui ouvrent droit à la carte du combattant et s’agissant des conditions d'attribution : le vecteur législatif pour élargir les bénéficiaires du TRN (à l’exclusion de la carte du combattant) aux sous-mariniers SNLE en dehors de ces conflits, opérations ou missions apparaît donc nécessaire.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
A l’international, il est constaté que tous les pays dotés de sous-marins nucléaires accordent à leurs équipages des médailles individuelles (bravoure, mérite, service), des citations ou distinctions collectives pour l’équipage voire le sous-marin, un insigne de sous-marinier (symbole fort de qualification et d’appartenance) ainsi que parfois des titres nationaux de très haut niveau (ex : Héros de Russie).
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Sur le plan juridique, l’attribution du seul TRN aux équipages de SNLE, sans l’octroi de la qualité de combattant, suppose la modification de l’article L. 331-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) qui prévoit que « Les personnes qui ont participé aux conflits, aux opérations ou aux missions mentionnés au titre Ier du présent livre reçoivent un titre de reconnaissance de la Nation.
Les conditions d'attribution de ce titre de reconnaissance sont fixées par décret ».
En effet, les missions mentionnées au titre Ier du présent livre (articles L. 311-1 et suivants du CPMIVG) ne mentionnent pas les sous-mariniers servant sur des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins. Pour autant, il n’est pas souhaitable de modifier ces dispositions car elles emportent également la qualité de combattant. En effet,
l’attribution de cette qualité ferait bénéficier aux équipages des SNLE les avantages qui en découlent (dont le TRN auquel s’ajoutent la croix du combattant, l’allocation de reconnaissance du combattant ainsi que l’attribution d’une demi-part fiscale supplémentaire à partir de 74 ans, transmissible au conjoint survivant). Par ailleurs, cette qualité reconnaitrait aux équipages des SNLE le régime institué au profit des OPEX sans pouvoir l’adapter à leurs particularités. Ainsi, la carte du combattant à l’origine de l’octroi du TRN ne sera pas accordée sur le critère d’actions de feu ou de combat mais de temps passé en opération, i.e. sur une durée minimale de service en SNLE de cent douze jours.
Par ailleurs, avec cet octroi de la qualité de combattant, les équipages bénéficieraient de la médaille de reconnaissance de la Nation avec agrafe « opérations extérieures »
alors même que les opérations des SNLE ne constituent pas des OPEX.
Cette reconnaissance de la qualité de combattant n’est pas souhaitée au regard de la nature de leurs missions et ne fait pas l’objet de revendications par les militaires eux-mêmes.
L’octroi souhaité du TRN est une demande récurrente de nombreux parlementaires mais également des équipages, dont la différence de reconnaissance pèse durablement sur le moral.
Il apparaît une différence de reconnaissance notable (conditions exigées) entre les missions auxquelles participent les marins servant sur les SNLE et les militaires participant à des OPEX pour lesquels une participation/présence de 90 jours sur un territoire qualifié d’opération extérieure est suffisante.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif de cette modification législative est de reconnaître et de valoriser l’engagement des sous-mariniers servant au sein des SNLE. Leur dévouement et leur abnégation sont essentiels pour accomplir une mission cruciale : assurer la protection ultime de la survie de notre pays, de nos concitoyens et de nos intérêts vitaux. En outre, cette reconnaissance vise à redynamiser une filière actuellement en déficit d’attractivité et confrontée à des difficultés de fidélisation. Une meilleure valorisation de leur engagement au service d’une mission essentielle à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation pourrait ainsi attirer de nouveaux talents au sein de cette unité stratégique.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
La délivrance du TRN aux équipages du SNLE pourrait être obtenue par voie réglementaire, à condition qu’elle se double de l’attribution de la carte du combattant (CC). En effet, les personnes ayant la qualité de combattant399 sont automatiquement éligibles au TRN. Sont également attachés à cette qualité le bénéfice de la croix du combattant400 et de l’allocation de reconnaissance du combattant (ARC)401 ainsi que l’attribution d’une demi-part fiscale supplémentaire à partir de 74 ans, dont, peut également bénéficier le conjoint survivant.
Juridiquement, la mise en œuvre de cette option implique la modification de l’arrêté interministériel402 du 12 janvier 1994 fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant au titre de l’article L. 253 ter du CPMIVG.
Cette option a été écartée car elle dépasse le cadre de la simple attribution du TRN et entraîne une incidence budgétaire particulièrement significative. En effet, avec l’octroi notamment de la CC, les militaires peuvent bénéficier à l’âge de 65 ans403 de l’ARC dont le montant au 1er janvier 2025 est de 835,64 euros. Par le biais de simulations, et sans prévoir de rétroactivité à l’attribution de la CC aux équipages de SNLE, le coût de la mesure a été estimé à 690 000€ par an à compter de 2074 (date à laquelle tous les bénéficiaires pourraient bénéficier de l’ARC au regard de la pyramide d’âge actuelle des équipages des SNLE).
3.2. OPTION RETENUE
La mesure proposée vise à modifier l’article L. 331-1 du CPMIVG et l’article L. 222-2 du code de la mutualité afin de permettre aux sous-mariniers servant à bord des SNLE, dans le cadre des patrouilles de dissuasion océanique, de bénéficier du TRN sans bénéficier de la qualité de combattant et des droits associés.
En parallèle, un décret simple visant à modifier l’article D. 331-1 du même code devra être pris afin d’y inclure les sous-mariniers ayant effectué des services en patrouille de dissuasion océanique.
Une modification concomitante de l’article D. 353-7 du même code est également nécessaire pour créer une agrafe de la médaille de reconnaissance de la Nation dédiée aux équipages de SNLE.
399 Matérialiser par l’attribution de la carte du combattant.
400 La croix du combattant est prévue aux articles R. 353-1 et suivants du CPMIVG.
401 L’allocation de reconnaissance du combattant est prévue aux articles L. 321-1 et suivants du CPMIVG.
402 Ministère de la défense et ministère du budget.
403 Dès 60 ans dans certaines situations
Sans cette modification, l’agrafe « opérations extérieures » serait attribuée par défaut, ce qui n’est pas souhaité
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
L’article L. 331-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est modifié ainsi que l’article L. 222-2 du code de la mutualité.
En outre, visant spécifiquement les sous-mariniers ayant participé à des patrouilles de dissuasion océanique, le risque d’effet reconventionnel est jugé extrêmement faible compte tenu des spécificités de leur mission et de la volonté de valoriser un engagement opérationnel n’ayant pas d’équivalent. En effet, par la dualité de leur emploi opérationnel, qu’il soit nucléaire ou conventionnel, les militaires exerçant leurs missions or les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins peuvent réglementairement prétendre au TRN.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui
de la Sécurité sociale
L’octroi du TRN ouvre droit à :
- la qualité de ressortissant de l’Office national des combattants et des victimes de guerre ;
- la constitution d’une rente mutualiste majorée par l’État, qui bénéficie d’avantages fiscaux ;
- au port de la médaille de la reconnaissance de la Nation ;
- au privilège de recouvrir le cercueil d’un drap tricolore.
Les conséquences financières d’un tel octroi se basent sur des hypothèses de comportement, car l’attribution du TRN offre uniquement la possibilité d’en bénéficier. Dès lors, certains militaires pourront solliciter des avantages liés à l’attribution de ce titre tandis que d’autres n’en feront jamais la demande.
Ainsi, compte tenu des différents éléments transmis à l’occasion effectués du PLF 2026, l’estimation de cette mesure, au regard d’une éventuelle constitution d’une rente mutualiste du combattant (RMC) comme suit :
- Nombre de TRN attribués : 2 142 246 au 1er juillet 2025 ;
- Nombre de bénéficiaires de la RMC estimé au PLF 2026 : 213 223404 soit 10% des titulaires du TRN;
- Montant annuel moyen du coût de la RMC au PLF 2026 : 956 € / bénéficiaire ;
- Nombre potentiel de militaires affectés sur SNLE souscrivant à la RMC :
o Estimation du nombre de souscripteurs de la RMC sur la volumétrie globale du personnel militaire concerné ;
o Volumétrie de militaires : 632 SNListes sur une année ;
o Estimation par la Marine nationale de 55 nouveaux entrants par an soit :
▪ 1ère année de la mesure : 632 *10% = 63 militaires ▪ 2ème année de la mesure : 55 *10% = 6 militaires supplémentaires soit 69 militaires
▪ 3ème année de la mesure : 55 *10% = 6 militaires supplémentaires soit 75 militaires
404 Au 1er janvier 2026.
- Coût potentiel de la mesure à compter du remboursement par l’Etat des majorations (légale et spécifique)
o Coût de la 1ère année de la mesure (Cn1) = 63* 956 € = 60 228 € o Coût de la 2ème année de la mesure (Cn2) = Cn1 + (6* 956 €) = 65 964 € o Coût de la 3ème année de la mesure (Cn3) = Cn1 + Cn2 + (6* 956 €] = 71 700 €
Ces éléments sont donnés pour information. En effet, dans la mesure où l’entrée en jouissance de la rente mutualiste du combattant intervient l’année choisie par l’adhérent, sous réserve qu’il soit âgé d’au moins 50 ans, et qu’il ait respecté la durée minimum de versement (en principe 10 ans). Ainsi, cette mesure ne générera aucun coût pendant la durée de la LPM.
En outre, le coût qui en résultera sera très largement absorbée par la baisse tendancielle de cette dépense (247 M€ en 2018, 204 M€ en 2026).
L’octroi du TRN aux équipages de SNLE, et par conséquence la faculté de souscrire à la RMC, serait ainsi très limitée, étant donné qu’il est estimé qu’environ 55 nouveaux militaires affectés sur SNLE pourront y prétendre chaque année.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et associations
Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
Le volume de demandes de TRN lié aux nouveaux bénéficiaires ne sera pas significatif pour déstabiliser l’organisation des services administratifs. Il s’agira d’établir à l’égard des différents services impactés par la mesure une communication adéquate sur l’évolution du dispositif.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes En 2017, la Marine nationale française a intégré des femmes dans les équipages de ses sous-marins nucléaires. Cette initiative s’inscrit dans une démarche plus large d’égalité des sexes au sein du ministère des Armées et des Anciens combattants.
L’octroi du TRN aux équipages des SNLE ne remet pas en cause ce principe d’égalité et vise à permettre aux sous-mariniers, quel que soit leur sexe, la reconnaissance de la Nation.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers L’octroi du TRN aux équipages des SNLE permet de valoriser une filière actuellement en déficit d’attractivité et confrontée à des difficultés de fidélisation.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets
et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions prévues à l’article R. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) exprime son avis sur les questions concernant les aspects statutaires, économiques, sociaux et culturels susceptibles d'avoir une influence sur l'attractivité de la profession et des parcours professionnels, le moral et les conditions de vie des militaires et de leurs ayants droit, la situation et l'environnement professionnels des militaires, le soutien aux malades, aux blessés et aux familles ainsi que les conditions de départ des forces armées et formations rattachées et d'emploi après l'exercice du métier militaire.
Le projet de loi relatif à l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation aux équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins a été présenté au CSFM qui a rendu un avis favorable le 19 décembre 2025.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est un code de souveraineté qui a vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République sans mention expresse d’application. Le code s'applique aux personnes qu'il mentionne expressément, indépendamment du territoire où elles se trouvent.
5.2.3. Textes d’application
L’évolution proposée nécessite également des déclinaisons réglementaires. Ainsi, un décret simple sera nécessaire pour :
- Modifier l’article D. 331-1 du CPMIVG pour l’application du présent article afin d’inclure dans le présent dispositif les sous-mariniers ayant effectué des services en patrouille de dissuasion océanique ;
- Modifier l’article D. 353-7 du même code en application du présent article afin de créer une agrafe spécifique à la médaille de reconnaissance de la Nation dédiée aux équipages de SNLE.
Article 27 – Simplifier le mode de recrutement des bénéficiaires du dispositif des emplois de reconnaissance nationale / Modification du dispositif des emplois réservés
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Prévu par l’article L. 4139-3 du code de la défense, le dispositif dit des « emplois réservés » dont les conditions et modalités de mise en œuvre sont détaillées par le code des pensions militaires et des victimes de guerre (CPMIVG), est un dispositif d’accès dérogatoire aux emplois de la fonction publique ouvert, notamment, aux militaires et anciens militaires blessés.
Le dispositif des emplois réservés constitue une « obligation nationale405» à laquelle l’État, les collectivités territoriales et établissements hospitaliers doivent concourir.
Sont bénéficiaires de ce dispositif, les militaires titulaires d’une pension militaire d’invalidité en raison d’une blessure ou d’une maladie contractée au cours d’une guerre ou d’une opération extérieure, les victimes civiles de guerre, les sapeurs-pompiers volontaires victimes d’un accident en service, les victimes d’actes de terrorisme, les personnes blessées dans le cadre de leurs fonctions professionnelles ou électorales au service de la collectivité et réformées de ce fait (militaires406, douaniers, policiers, élus…) et toute personne blessée en exposant sa vie lors d’une mission d’assistance à personne en danger et incapable, de ce fait, de poursuivre son activité professionnelle. Les conjoints et enfants des personnes dont le décès est imputable à ces mêmes situations sont également bénéficiaires des emplois réservés, de même que les enfants de Harkis.
La particularité de ce dispositif d’accompagnement vers l’emploi public réside principalement dans le fait que les employeurs des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière, doivent s’acquitter de leur obligation de solidarité nationale en recrutant un nombre déterminé de bénéficiaires du dispositif. Ainsi, l’article L. 242-2 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) prévoit que les postes ouverts au recrutement par la voie des emplois réservés, sont déterminés par l’application d’un pourcentage407 sur le nombre de postes déclarés vacants pour chaque recrutement (dans les fonctions publiques d’État 405 Article L. 241-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) 406 1° et 5° de l’art. L.241-2 du CPMIVG
407 Le pourcentage exact étant précisé par l’article R. 242-3 du CPMIVG et, le cas échéant par arrêté.
et hospitalière) et à l’occasion de la déclaration des postes vacants par les autorités territoriales compétentes (pour la fonction publique territoriale).
Les candidats sont inscrits pour une période limitée (5 ans) sur des listes d’aptitude après instruction de leur dossier (comprenant un passeport professionnel récapitulant leurs compétences professionnelles et leurs souhaits d’orientation) par l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG). L’administration qui recrute dispose des listes d’aptitude et a accès au "passeport professionnel" des candidats de manière anonymisée. Pour arrêter son choix, elle convoque à des entretiens les bénéficiaires ayant le profil (compétences et souhaits d’orientation) correspondant au poste vacant et qui ont postulé sur celui-ci. Après évaluation et sélection, elle nomme le candidat comme fonctionnaire stagiaire. Elle en informe l’ONaCVG, qui retire alors le nom des listes d’aptitude après réception de l’arrêté de nomination. A l'issue de la période de stage, le candidat est, en principe, titularisé.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Les dispositions relatives aux emplois réservés s’inscrivent dans le cadre de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoyant que la loi fixe, en particulier les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat et qu’elle détermine notamment les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales et du droit du travail.
Les dispositions relatives aux emplois réservés s’inscrivent plus largement dans le bloc de constitutionnalité, à travers les principes :
- que tous les citoyens sont égaux et également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents (article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789) ;
- que chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi, que la Nation assure à l'individu les conditions nécessaires à son développement et que tout être humain qui, en raison de son état physique ou mental se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence (Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946).
A ce sujet, le Conseil constitutionnel a jugé que le principe d’égal accès des citoyens aux emplois publics ne s'oppose pas à ce que les règles de recrutement destinées à permettre l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à l'entrée dans un corps de fonctionnaires soient différenciées pour tenir compte tant de la variété
des mérites à prendre en considération que de celle des besoins du service public.
408
Il a également jugé que ce principe exige que le choix des candidats soit effectué en fonction des capacités nécessaires à l'exercice des attributions qui leur seront confiées.
409 La mise en œuvre de recrutements différenciés permise par l'article 6 ne peut conduire, dans la généralité des cas, à remettre au seul Gouvernement l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à la titularisation dans un corps de fonctionnaires pas plus qu'à placer, dans un tel corps, l'ensemble des fonctionnaires issus du recrutement par concours dans une situation d'infériorité caractérisée.410Il a indiqué qu’aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de prévoir que les statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires peuvent autoriser le recrutement d'agents sans concours, dès lors qu'aucune disposition de la loi ne saurait être interprétée comme permettant de procéder à des mesures de recrutement en méconnaissance de l'article 6 de la Déclaration de 1789.411
D’une manière plus générale, le Conseil constitutionnel a établi que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
412
Il a aussi précisé qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de prendre des mesures propres à venir en aide à des catégories de personnes défavorisées ; que le législateur peut donc, en vue d'améliorer l'emploi de certaines catégories de travailleurs, autoriser des mesures qui leurs sont propres ; que les différences de traitement qui peuvent résulter de ces mesures entre catégories de travailleurs répondent à une fin d'intérêt général qu'il appartient au législateur d'apprécier et ne sont, dès lors, pas contraires à la Constitution.
413
Il a reconnu que les exigences constitutionnelles résultant du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes invalides et qu’il est possible au législateur, pour satisfaire à ces exigences, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées.414
408 Décision n° 82-153 DC du 14 janvier 1983.
409 Décision n° 84-179 DC du 12 septembre 1984.
410 Décision n° 85-204 DC du 16 janvier 1986.
411 Décision n° 84-178 DC du 30 août 1984.
412 Ex : décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998.
413 Décision n° 85-200 DC du 16 janvier 1986.
414 Décision n° 2024-1095 QPC du 6 juin 2024.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, dans son article 27, fait l’obligation à la France, qui l’a ratifiée,415 de garantir et favoriser l'exercice du droit au travail des personnes handicapées, y compris pour ceux qui ont acquis un handicap en cours d'emploi, en prenant des mesures appropriées, y compris des mesures législatives, pour notamment :
- permettre aux personnes handicapées d'avoir effectivement accès aux programmes d'orientation technique et professionnel, aux services de placement et aux services de formation professionnelle et continue offerts à la population en général ;
- promouvoir les possibilités d'emploi et d'avancement des personnes handicapées sur le marché du travail, ainsi que l'aide à la recherche et à l'obtention d'un emploi, au maintien dans l'emploi et au retour à l'emploi ;
- employer des personnes handicapées dans le secteur public ;
- promouvoir des programmes de réadaptation technique et professionnelle, de maintien dans l'emploi et de retour à l'emploi pour les personnes handicapées.
De plus, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne416 reconnaît le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et à leur participation à la vie de la communauté (article 26).
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
415 Décret n° 2010-356 du 1er avril 2010 portant publication de la convention relative aux droits des personnes handicapées (ensemble un protocole facultatif), signée à New York le 30 mars 2007.
416 Décret n° 2009-1466 du 1er décembre 2009 portant publication du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, et de certains actes connexes.
La mise en œuvre du dispositif des emplois réservés fait apparaitre plusieurs difficultés :
a) Un objectif de recrutement décorrélé des possibilités réelles d’embauche
Chaque année et pour toutes catégories confondues, sauf exceptions tirées de la nature des emplois auxquels le corps donne accès, les recruteurs publics dans les fonctions publiques de l’Etat et hospitalières doivent affecter aux emplois réservés un certain pourcentage des postes déclarés vacants. La fonction publique territoriale, quant à elle n’est soumise à aucun quota et les emplois réservés doivent être identifiés par les autorités territoriales compétentes à l’occasion de la déclaration des postes vacants auprès du centre de gestion.
Cette obligation de « réserver » des postes pour les bénéficiaires ne produit pas l’effet attendu. Ainsi, par exemple, sur la période 2020-2024, 434 militaires blessés se sont inscrits sur les listes du dispositif des emplois réservés, alors que 117 seulement ont été recrutés à ce titre en 5 ans.
Ce dispositif apparait, à l’inverse, comme une contrainte pour les employeurs publics qui, lorsqu’ils doivent ou souhaitent le mobiliser, les oblige à « réserver » des postes qui, au final, restent vacants faute de postulant ou d’entretien concluant.
Pour les militaires et anciens militaires bénéficiaires, la typologie des postes réservés correspond peu à leurs aspirations. En effet, les postes ouverts au titre du dispositif font ressortir une forte prévalence de la fonction publique d’État (surveillants pénitentiaire, police, douane et éducation nationale) proposant majoritairement des postes dans le domaine de la sécurité (dont certains bénéficiaires souhaitent s’éloigner) et une quasi inexistence de propositions de postes des collectivités territoriales (CT) et établissements hospitaliers.
b) Une procédure de traitement des candidatures compliquée pour les militaires et anciens militaires blessés
La procédure d’accompagnement vers un emploi civil des militaires et anciens militaires blessés fait intervenir deux interlocuteurs. D’une part, Défense mobilité (DM), service à compétence nationale rattaché à la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH-MD), qui accompagne au titre de la reconversion, les militaires blessés en activité ou non, et les anciens militaires non titulaires d’une pension militaire d’invalidité et, d’autre part, l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) qui accompagne les anciens militaires blessés ainsi que tous les autres bénéficiaires dans le cadre des emplois réservés.
Cette double intervention rend peu aisée la compréhension du dispositif pour les militaires et anciens militaires blessés.
c) Une dénomination prêtant à confusion
La dénomination actuelle « emploi réservé » prête à confusion pour les bénéficiaires.
En effet, ces derniers, au regard du mot « réservé » pensent généralement que l’employeur, après entretien, est tenu de les recruter. Or, le procédé actuel repose sur la seule volonté du futur employeur qui sélectionne les candidatures transmises par l’ONaCVG et peut décider au vu de son besoin, du profil présenté, après un entretien, de retenir ou non le candidat, ce qui génère l’incompréhension pour les bénéficiaires.
Parallèlement, cette dénomination est perçue par certains militaires blessés avec une connotation péjorative qui laisserait penser qu’ils sont « déconsidérés ».
Toutes ces difficultés expliquent la nécessité de légiférer afin de faire évoluer le cadre juridique existant.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’évolution proposée vise à rendre plus attractif, à simplifier et à faciliter le parcours de retour à l’emploi des militaires et anciens militaires blessés, tout en renforçant l’effectivité du dispositif existant.
Elle vise, dans le même temps, à réaffirmer le sens premier du dispositif, à savoir la reconnaissance accordée par la Nation aux militaires et anciens militaires blessés dans le cadre de leur engagement au service de la défense du pays.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Au vu des difficultés observées, il a été envisagé de diminuer le quota d’emplois vacants à affecter aux emplois réservés afin d’éviter qu’ils demeurent non pourvus.
Cette option aurait permis aux employeurs publics de répondre à leurs besoins de recrutement plus aisément, mais sans s’attaquer aux causes structurelles du manque d’efficacité du dispositif.
3.2. OPTION RETENUE
a) Décloisonner le dispositif
A l’égard des employeurs publics, il est proposé de supprimer à la fois l’obligation de réserver un pourcentage des emplois mis au recrutement (fonctions publiques de l’État et hospitalière) ou de les identifier spécifiquement (fonction publique territoriale) et la contrainte, pour eux, d’utiliser un processus de sélection particulier.
Ces employeurs resteraient néanmoins tenus de recruter les bénéficiaires d’emplois réservés dans le cadre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés auxquels ils sont assujettis.417 Correspondant à un intérêt de solidarité nationale, cette obligation parait à elle seule suffisante, sans qu’il soit nécessaire de la doubler par un quota particulier.
A l’égard des militaires et anciens militaires bénéficiaires, l’évolution proposée leur permettra de candidater sur toute fiche de poste en cohérence avec leur cursus, leurs compétences et qualifications, dans les trois versants de la fonction publique.
417 Articles L. 351-1 à L. 351-6 du code général de la fonction publique, articles L. 5212-2 et L. 5212-13 du code du travail.
b) Simplifier le suivi et l’accompagnement des bénéficiaires et spécifiquement pour les militaires et anciens militaires blessés
L’évolution proposée vise à confier au service Défense mobilité seul l’inscription des candidatures, le contrôle et la validation des passeports professionnels ainsi que l’accompagnement de l’ensemble des militaires et anciens militaires. Ces derniers pourront bénéficier de l’expertise des conseillers en transition professionnelle qui accompagnent déjà les militaires en reconversion. Cet accompagnement, couplé, éventuellement, avec des mesures d’accompagnement à la prise de poste du recruteur, permettra d’assurer le succès du retour à l’emploi. L’accompagnement proposé par DM en totale cohérence avec ses missions principales, sera renforcé et assuré par des conseillers en transition professionnelle habitués à ce public.
c) Rendre la dénomination du dispositif intelligible Afin d’éviter les malentendus et incompréhensions liés au terme « réservé » et de redonner son sens premier au dispositif, il est proposé de le renommer « emploi de reconnaissance nationale ». Cette nouvelle dénomination rappellera qu’un tel dispositif a été pensé et mis en place au titre de la reconnaissance due par la Nation à ceux qui en sont bénéficiaires. Cette nouvelle dénomination permettra, en outre, à certains militaires et anciens militaires de se sentir moins déconsidérés en tant que travailleurs handicapés (dans le cas de l’existence d’un handicap).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
La mesure conduit à modifier :
- les intitulés des chapitres I et II du titre II du livre II et du chapitre IV du titre III du livre III de l’annexe du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;
- les articles L. 241-1, L. 241-7, L. 242-1, L. 242-2, L. 242-4, L. 242-5, L. 244-1 et L.
611-6 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;
- l’article L. 4139-3 du code de la défense ;
- l’article L. 5212-15 du code du travail ;
- les articles L. 311-2, L. 326-1, L. 326-4, L. 327-3, L. 327-10 et L. 351-5 du code général de la fonction publique.
Elle se traduira par l’abrogation :
- de l’article L. 242-7 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;
- de la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, dont les articles autonomes 2, 3 et 4 ont cessé tous leurs effets ;
- de l’ordonnance n° 2014-1567 du 22 décembre 2014 portant application de l’article 55 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, dont l’article autonome 8 a cessé tous ses effets.
Les modifications proposées s’inscrivent dans la cadre de l’article 34 de la Constitution qui permet au législateur d’intervenir notamment sur les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État.
L’évolution du dispositif s’effectue en restant au sein de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés, qui s’inscrit dans la politique de solidarité nationale en faveur des personnes invalides exigées par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et qui répond donc à une fin d’intérêt général.
Les modalités qu’il est proposé au législateur de choisir en vue d'améliorer l'emploi de cette catégorie de travailleurs sont appropriées car la particularité du dispositif, en ce qu’il prévoit un mode d’accès dérogatoire aux emplois civils de la fonction publique tient compte à la fois des mérites liés au service de la Nation jusqu’à se trouver en situation d’invalidité, qui valent la reconnaissance nationale, et des besoins du service public dans la mesure où aucun n’emploi n’est spécifiquement créé à fin de reclassement. La mise en œuvre de recrutements différenciés ne conduira pas à remettre au seul Gouvernement l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à la titularisation dans un corps de fonctionnaires ni à placer, dans un tel corps, l'ensemble des fonctionnaires issus du recrutement par concours dans une situation d'infériorité caractérisée compte tenu de la dispersion entre corps et du taux de l’obligation d’emploi.418 Enfin, aucune disposition de la loi autorisant ce recrutement d’agents sans concours ne méconnait de l'article 6 de la Déclaration de 418 L’article L. 351-4 du code général de la fonction publique prévaut que le taux, qui est celui fixé à l'article L. 5212-2 du code du travail soit au moins 6 % est calculé sur l'effectif total de l'ensemble des agents rémunérés par chaque employeur.
1789 car le choix des candidats restera effectué en fonction des capacités nécessaires à l'exercice des attributions qui leur seront confiées.
Enfin, après le recrutement du militaire ou de l’ancien militaire blessé, sa carrière se déroulera dans les mêmes conditions que l’ensemble des autres agents publics (au sein du même employeur public, selon les règles statutaires particulières des différentes catégories d’emplois et de corps/cadres d’emplois).
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Par les mesures proposées, la France exécutera les engagements qu’elle a pris dans le cadre de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, détaillés au 1.3., en ce qu’elles visent à permettre aux militaires et anciens militaires blessés :
- de bénéficier d’une prise en charge, un suivi et un accompagnement par un opérateur dédié spécifiquement à cette population cible ;
- de bénéficier d’un suivi et d’un accompagnement global (santé physique, psychologique, social…) tout au long de leur parcours : dès la reconnaissance de leur blessure/maladie jusqu’au retour à l’emploi ;
- d’accéder à un emploi de la fonction publique
Le présent article permettra également de mettre en œuvre le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et leur participation à la vie de la communauté reconnu par la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Sans objet.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations L’évolution proposée du dispositif ne modifie pas les catégories de bénéficiaires concernés par les emplois de reconnaissance nationale ni, d’une manière plus large, les catégories de bénéficiaires l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés. De la même façon, les modifications envisagées n’auront pas d’impact sur l’accompagnement par l’ONaCVG des bénéficiaires des emplois de reconnaissance nationale autres que militaires ou anciens militaires.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales L’évolution du dispositif aura un impact positif sur l’administration des collectivités territoriales (CT) à plusieurs égards :
- suppression de l’obligation préalable de “flécher” les postes à proposer au titres des emplois réservés
- la suppression précitée permettra également aux CT de pourvoir aux postes vacants sans risque de perdre un poste « réservé »;
- l’ensemble des évolutions proposées supprime également la phase préalable d’expression des besoins (fiche de poste) que les CT doivent actuellement transmettre à l’ONaCVG ;
- intervention d’un interlocuteur unique et bien identifié pour ce qui concerne les militaires et les anciens militaires : Défense Mobilité (déjà connu dans le cadre de l’accompagnement des reconversion de militaires).
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
A l’égard des services administratifs concernés par le dispositif dit des « emplois réservés » (tant de l’Etat, des CT ou des établissements hospitaliers), les simplifications apportées, tout en clarifiant la procédure, devraient permettre d’alléger l’ensemble du processus.
Ainsi :
- pour l’ONaCVG : suppression d’étapes administratives d’établissement de listes d’attitude, de sélection et d’échanges avec les recruteurs publics ;
- pour les services des recruteurs publics : suppression du pourcentage à appliquer sur les postes mis au recrutement, mettant fin au fléchage et donc au suivi (“comptage”) des postes mis au recrutement, suppression d’échanges avec l’ONaCVG et unification des procédures de recrutement et de sélection des candidats.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap L’évolution du dispositif doit permettre à davantage de militaires et anciens militaires blessés porteurs d’un handicap d’accéder aux emplois ouverts par les fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière. L’accès à ces emplois sera pris en considération au titre de la reconnaissance due par la Nation à ces derniers et non du seul fait de leur handicap. De la même façon, cette évolution permettra aux bénéficiaires de s’insérer plus activement dans leur procédure de transition professionnelle, d’abord dans la phase de recherche d’emploi, en ayant la possibilité de chercher et sélectionner les fiches de postes correspondant à leurs attentes et profils, puis, dans la phase de candidature, en provoquant les entretiens de recrutement (candidature directe auprès des recruteurs).
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Le changement de dénomination permettra de rappeler que le dispositif des emplois de reconnaissance nationale s’inscrit dans la volonté de reconnaitre les services rendus et le sacrifice fait par les militaires et anciens militaires blessés pour la défense et l’intégrité de la Nation et du pays. Cette reconnaissance se manifeste donc par la volonté de maintenir le lien avec ces derniers et la société. En outre, permettre aux militaires et anciens militaires blessés d’accéder de manière dérogatoire à des emplois sur lesquels ils pourront, de surcroit, continuer à servir la Nation, a un sens considérable.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
Conformément aux dispositions de l’article L. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire a été saisi à titre obligatoire et a rendu un avis favorable le 19 décembre 2025.
Conformément aux dispositions de l’article L. 242-1 du code général de la fonction publique, le Conseil commun de la fonction publique a été saisi à titre obligatoire et a rendu un avis le 5 février 2026.
Conformément aux dispositions de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d'évaluation des normes a été saisi à titre facultatif et a rendu un avis favorable le 5 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française dans le respect des compétences des collectivités ultra-marines.
- Le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est un code de souveraineté qui a vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République sans mention expresse d’application. Le code s'applique aux personnes qu'il mentionne expressément, indépendamment du territoire où elles se trouvent. Pour sa parfaite application, une adaptation est spécifiquement prévue pour l’application de ce dispositif en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (article 32, V).
- La modification du code du travail n’est pas applicable dans les collectivités de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie, le droit du travail étant une compétence de ces collectivités.
- Les dispositions modifiant le code de la défense, le code général de la fonction publique, les articles 2, 3 et 4 de la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés (et portant dispositions diverses relatives à la défense) et l’article 8 de l’ordonnance n° 2014-1567 du 22 décembre 2014 (portant application de l'article 55 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale) sont applicables sur tout le territoire.
En effet, ces dispositions s’appliquent de plein droit dans les collectivités relevant du principe de l’identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) conformément à l’article 73 de la Constitution.
Elles s’appliquent de plein droit dans les collectivités de Saint-Barthélemy (article LO. 6213-1 du CGCT), Saint-Martin (article LO. 6313-1 du CGCT) et Saint-Pierre-et-Miquelon (article LO. 6413-1 du CGCT).
Par ailleurs, l’article 6-2 de la loi organique n° 99-209 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit que sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie les dispositions législatives relatives à la défense et aux statuts des agents publics de l’Etat ainsi que toute autre disposition législative qui, en raison de son objet, est nécessairement destinée à régir l’ensemble du territoire de la République.
Ces modalités d’application du droit relatif à la défense et aux agents publics de l’Etat sont similaires à celles prévues à l’article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et à l’article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de La Passion-Clipperton.
S’agissant des îles Wallis et Futuna, en application des dispositions de l’article 4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer les dispositions relatives à la défense et aux agents publics de l’Etat sont également applicables de plein droit dans cette collectivité ultra-marine.
Ainsi, ces dispositions relatives aux emplois de reconnaissance nationale s’appliquent sur le territoire.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne nécessite aucun texte d’application. Néanmoins, l’évolution proposée nécessite la mise en cohérence des certaines dispositions réglementaires qui seront fixées par décret en Conseil d’Etat.
CHAPITRE II – ADAPTER NOTRE DROIT A LA SINGULARITE DU
STATUT MILITAIRE
Article 28 - Rénover le régime de sanctions disciplinaires des officiers généraux en 2ème section
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Le cadre des officiers généraux et assimilés a été constitué en deux sections par la loi du 4 août 1839 sur l'organisation de l'état-major général de l'armée. Cette disposition s’est perpétuée dès lors à travers les articles 72 à 78 de la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires puis par les articles L.4141-1 à L.4141-7 du code de la défense.
Les officiers généraux admis dans la deuxième section restent à la disposition du ministre de la défense. Ils peuvent être replacés en première section après leur admission en deuxième section pour occuper un emploi permanent. Ainsi, entre 2019 et 2024, 5 officiers généraux ont été replacés en 1re section. Par ailleurs, pour des missions ponctuelles, les officiers généraux de la 2e section peuvent être rappelés à
l'activité par voie de vacation jusqu'à 67 ans. Environ 150 à 200 officiers généraux de la 2e
section sont chaque année concernés par cette disposition.
L’admission dans la deuxième section ne constitue pas une radiation des cadres. Les officiers généraux qui y sont admis restent soumis à certaines obligations inhérentes au statut des militaires. Parmi celles-ci figure le devoir de réserve. Les opinions ou croyances notamment philosophiques, religieuses ou politiques sont libres mais ne peuvent être exprimées qu’avec la réserve exigée par l’état militaire. Cette règle s’applique à tous les moyens d’expression. En contrepartie de leurs sujétions, les officiers généraux en deuxième section conservent leur grade et le port de l’uniforme sous certaines conditions. Ils bénéficient de la réduction sur les tarifs des services de transport ferroviaire de voyageurs accordée aux militaires et sont soumis jusqu’à l’âge de 67 ans à un régime fiscal et social mixte (solde imposable à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun applicable aux traitements et salaires mais soumise aux cotisations sociales selon les règles applicables aux pensions).
Les officiers généraux en deuxième section constituent donc une catégorie de militaire à part, au sens du statut général des militaires. Le code de la défense ne prévoit actuellement qu’une mesure disciplinaire vis-à-vis de ces derniers : la radiation
des cadres419, qui relève des sanctions du troisième groupe420. Celle-ci est prononcée par le Président de la République au terme d’un processus qui ne permet pas de répondre de manière immédiate aux situations disciplinaires les plus sensibles.
Ainsi, l'envoi devant le conseil supérieur de la force armée ou de la formation rattachée siégeant disciplinairement, dont la composition et le fonctionnement sont prévus aux articles R.4137-94 et suivants du code de la défense, est ordonné par le ministre de la défense. Cet ordre d'envoi mentionne les faits à l'origine de la saisine du conseil supérieur et précise les circonstances dans lesquelles ils se sont produits.
L'avis du conseil doit être remis au ministre de la défense ou à l'autorité habilitée par lui à prononcer la sanction dans les trois mois qui suivent la date d'émission de l'ordre d'envoi. Si aucun avis n'est rendu à l'issue de ce délai, le ministre de la défense met le conseil en demeure de se prononcer dans un délai déterminé qui ne peut être supérieur à un mois. S'il n'est pas fait droit à cette demande, l'autorité habilitée constate la carence du conseil et prononce la sanction, sans l'avis de ce conseil, après avoir invité le militaire incriminé à présenter sa défense. Ce processus peut donc s’étendre sur une durée de quatre mois. Il est un prérequis obligatoire au prononcé d’une radiation des cadres d’un officier général en deuxième section. La radiation des cadres place l’intéressé à la retraite et lui retire tous les avantages inhérents au statut de la deuxième section.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux militaires. La détermination des sanctions disciplinaires applicables aux militaires relève dans ce cadre du domaine de la loi421 .
La mesure proposée s’inscrit dans le cadre des principes constitutionnels s’appliquant au droit disciplinaire. Ainsi le Conseil constitutionnel a pu reconnaitre que les sanctions disciplinaires devaient obéir aux principes de nécessité et proportionnalité422 déduits de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. S’agissant du principe de nécessité423 des peines appliqué à la matière disciplinaire, le Conseil constitutionnel l’a consacré comme « l'absence 419 Article L.4141-4 du code de la défense qui renvoie, dans le même code, au b) du 3° de l’article L.4137-2 relatif aux sanctions disciplinaires applicables aux militaires.
420 Les sanctions du troisième groupe sont le retrait d’emploi et la radiation des cadres ou la résiliation du contrat.
421 Décision n° 2014-450 QPC du 27 février 2015.
422 Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987.
423 Décision n°2011-199 QPC du 25 novembre 2011.
d'inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance ».
Le droit disciplinaire s’inscrit également dans le cadre du principe d’égalité, l’article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 disposant que la Loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ».
Enfin, le juge constitutionnel a reconnu que les droits de la défense s’appliquaient aux procédures disciplinaires en tant qu’ils constituaient des « principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle »
424
. S’agissant particulièrement
du droit de se taire et de son information, il a dernièrement été rendu applicable aux procédures disciplinaires militaires par le Conseil constitutionnel425 et doit faire l’objet d’une transcription législative prochaine par un autre vecteur.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La Cour Européenne des Droits de l’Homme a jugé que les procédures disciplinaires ne relevaient pas de la matière pénale telle que régie la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, en particulier de son article 6 qui vise les organes juridictionnels426 et de son protocole n°7427. A ce titre, prises individuellement, elles ne sont pas susceptibles de constituer une double peine en cas de cumul avec une sanction pénale.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
La seule sanction actuellement applicable est la plus lourde du régime disciplinaire militaire, attachée aux fautes et manquements les plus graves. Outre, la complexité et la longueur de la procédure de radiation, il apparait que son application peut se 424 Décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000.
425 Décision n° 2025-1137 QPC du 30 avril 2025.
426 CEDH Arrêt Vilho Eskelinen et a. c. Finlande du 19 avril 2007.
427 Décision CEDH DURAND c. France du 31 janvier 2012.
heurter au principe de proportionnalité dès lors qu’il n’existe pas d’alternative. Ainsi, depuis la fin des années 1980, environ 140 officiers généraux admis dans la deuxième section ont pu être considéré comme susceptibles d’avoir manqué à leurs obligations, dont certains à plusieurs reprises ; seuls quatre d'entre eux ont été radiés des cadres par mesure disciplinaire. La majorité des autres officiers généraux concernés a reçu une lettre de mise en garde (signée du Ministre, de son directeur de cabinet, du chef d’état-major des Armées ou de l’un des chefs d’état-major d’Armée), sans portée disciplinaire.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La modification des dispositions du code de la défense envisagée vise la gradation des sanctions pouvant être appliquées aux officiers généraux en deuxième section.
L’adoption de cette mesure permettra de sanctionner de manière proportionnée et plus rapidement les officiers généraux admis dans la deuxième section.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
L’ouverture d’une possibilité d’emploi de l’ensemble des sanctions du premier groupe déterminées à l’article L. 4137-2 du code de la défense aurait pu être envisagée.
Toutefois, astreindre au régime des tours de consignes ou des arrêts imposent une mesure de mise en œuvre de l’obligation de disponibilité des militaires prévue à l’article L. 4121-5 du même code. Or, cette sujétion statutaire ne fait pas partie de celles applicables d’une manière générale à la deuxième section des officiers généraux428 et l’y soumettre irait au-delà de la portée souhaitée de la réforme.
Ont été exclues les sanctions du deuxième groupe car se révélant inopérantes.
L’exclusion temporaire de fonction, n’est pas applicable car elle implique que le militaire exerce des fonctions, ce qui n’est pas le cas d’un officier général en deuxième section. La sanction de l’abaissement temporaire d’échelon ne peut concerner que les militaires en position d’activité percevant une solde attachée à un échelonnement statutaire et indiciaire, ce qui n’est pas le cas de l’officier général en deuxième section qui perçoit une solde de réserve dont le montant brut est identique à celui d’une pension de retraite429. De la même façon, la radiation du tableau d’avancement n’est 428 Article L. 4141-4 du code de la défense.
429 Article L. 4141-4 du code de la défense.
pas plus transposable aux officiers en deuxième section qui ne concourent à aucun avancement.
3.2. OPTION RETENUE
Face à la situation d’officiers généraux en deuxième section ne respectant pas les obligations auquel ils sont astreints, le ministère de la défense doit se doter d’un dispositif de sanction disciplinaire simple, progressif et réactif comprenant deux niveaux :
- un premier niveau consistant à délivrer une sanction du premier groupe à l’officier général s’étant écarté de ses obligations de réserve : l’avertissement, la réprimande ou le blâme du ministre ;
- un second niveau se traduisant par la prise d’une mesure de radiation des cadres par le Président de la République à l’encontre de l’officier général n’ayant pas pris en compte l’une des trois sanctions du premier groupe qui lui a été signifiée ou ayant commis une faute suffisamment grave pour justifier d’appliquer d’emblée cette sanction la plus lourde.
Les dispositions réglementaires du code de la défense relatives aux sanctions disciplinaires prévoient que l’avertissement est notifié verbalement et n’est pas inscrit dans le dossier individuel (articles R. 4137-22 et R. 4137-26), que la réprimande est notifiée par écrit et inscrite dans le dossier disciplinaire mais qu’elle peut faire l’objet d’un effacement (article R. 4137-23) et que le blâme du ministre est notifié par écrit, inscrit dans le dossier disciplinaire mais qu’il ne peut faire l’objet d’un effacement si les faits constituent des manquements à la probité, aux bonnes mœurs ou à l'honneur (article R. 4137-23 du code de la défense). Par ailleurs, aucune de ces sanctions ne nécessite la saisine du conseil de discipline prévu à l’article L. 4137-3 ou du conseil supérieur de la force armée ou de la formation rattachée siégeant disciplinairement en application de l’article L. 4141-7.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
La mesure proposée nécessite de modifier le premier alinéa de l’article L. 4141-4 du code de la défense relatif aux dispositions applicables aux officiers généraux de la
deuxième section afin d’y ajouter les références aux sanctions disciplinaires du 1er groupe prévues aux a), c) et f) du 1° de l’article L. 4137-2 du code précité.
Elle s’inscrit en cohérence avec les sanctions disciplinaires limitativement précisées à l’article L. 4137-2 du code de la défense. Elle relève du domaine de la loi conformément à la jurisprudence constitutionnelle.
Par ailleurs, elle est conforme au principe de proportionnalité des sanctions puisqu’elle permet d’élargir le panel de sanctions applicables permettant en conséquence une meilleure individualisation des sanctions.
Elle ne s’oppose pas non plus au principe de nécessité des peines dès lors que les sanctions proposées sont en adéquation avec les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance, en particulier le devoir de réserve prévu à l’article L. 4121-2 du code de la défense.
La mesure proposée s’inscrit en cohérence avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au principe d’égalité devant la loi qui ne s’oppose pas « à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes » et qu’en l’occurrence, la singularité de la deuxième section des officiers généraux justifie que ne soit pas appliqué à ces derniers un régime de sanctions disciplinaires identiques aux autres militaires.
Il convient de noter que les droits de la défense seront toujours préservés et que l’intéressé devra être mis en mesure de consulter son dossier et de faire valoir ses arguments avant de se voir notifier la sanction. Les éventuelles procédures disciplinaires engagées à l’encontre des officiers généraux en deuxième section demeurent régies par l’article L. 4137-1 du code de la défense qui prévoit bien les droits précités. S’agissant particulièrement du droit de se taire et de son information, il a été rendu applicable aux militaires par le conseil constitutionnel dans sa décision n° 2025-1137 QPC du 30 avril 2025. Les officiers généraux en deuxième section bénéficieront donc de ce droit au même titre que les autres militaires.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen La mesure proposée, du fait de son caractère disciplinaire, n’entre pas dans le champ d’application de l’article 6 et du protocole n°7 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Sans objet
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La mesure proposée est susceptible d‘entrainer un accroissement de l’activité des services du ministère par la mise en œuvre des procédures disciplinaires des sanctions du 1er groupe, en particulier pour les démarches de convocation et de communication du bulletin de sanction.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers La mesure proposée aura un impact sur les officiers généraux en deuxième section en les rendant davantage susceptibles d’être sanctionnés pour des fautes ou manquements qui, en l’état actuel du droit, ne justifiaient pas une mesure de radiation des cadres considérée comme trop lourde.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces
naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions de l’article L. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) exprime son avis sur les projets de loi modifiant le statut général des militaires. La mesure proposée portant sur une disposition du code de la défense relevant du livre 1er relatif au statut général des militaires, elle a été présentée au CSFM qui a rendu un avis favorable le 19 décembre 2025.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions proposées entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions proposées sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, elles correspondent à des mesures statutaires concernant les militaires applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités d’outre-mer régies par le principe de spécialité législative.
5.2.3. Textes d’application
La disposition proposée ne nécessite pas de mesure d’application.
Article 29 - Définition du salaire de référence pris en compte pour le calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
L’article L. 4123-7 du code de la défense dispose : « Les militaires qui quittent le service et qui sont involontairement privés d'emploi ont droit à un revenu de remplacement, sous forme d'allocation de chômage attribuée dans les conditions fixées par le code du travail. Un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application du présent article ».
L’article R. 4123-37 du code de la défense précise : « La rémunération servant de base au calcul de l'allocation de chômage servie aux anciens militaires comprend la solde budgétaire, l'indemnité de résidence au taux de métropole et, le cas échéant, le supplément familial de solde au taux de métropole, à l'exclusion de toute autre prime ou indemnité accessoire et des prestations familiales ».
Les modalités de calcul prévues par l’article R. 4123-37 précité, en vigueur depuis 2008430, s’inspirent d’une circulaire de 2007 relative aux agents du secteur public.
Cette circulaire précisait : « La rémunération servant de base au calcul du salaire de référence est la rémunération brute comprenant l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement431 ». / « Sont exclues : les allocations familiales et les indemnités accessoires au traitement (…) ». Bien que cette circulaire ait depuis été abrogée et que les modalités de calcul de l’assurance chômage des agents du secteur public aient évolué, les dispositions de l’article R. 4123-37 du code de la défense, adaptées aux spécificités militaires sont demeurées inchangées depuis 2008.
Au même titre que les salariés de droit privé et les agents publics civils, les anciens militaires involontairement privés d’emploi432 ont droit à un revenu de remplacement versé sous la forme d’une allocation de chômage (allocation de retour à l’emploi – ARE) attribuée dans les conditions fixées par le code du travail. Mais à la différence de la réglementation applicable aujourd’hui aux agents publics civils, l’assiette servant de 430 Décret n°2008-392 du 23 avril 2008 relatif à certaines dispositions règlementaires de la quatrième partie du code de la défense (Décrets en Conseil d’Etat).
431 Circulaire DGEFP/DGAFP/DGCL/DHOS/Direction du budget n° 18 du 15 mai 2007 relative à l’indemnisation du chômage des agents du secteur public, point 3.2.
432 Au sens des articles R. 4123-33 et R. 4123-34 du CODEF.
base de calcul à cette allocation exclut pour les militaires toute prime ou indemnité accessoire.
Tout militaire involontairement privé d’emploi doit obligatoirement recevoir une attestation de l’employeur (AE) qui permet de déterminer sa situation au regard des droits à l’allocation chômage et qui est destinée à France Travail. En effet, depuis le 1er octobre 2011, une convention délègue à France Travail la gestion de l’indemnisation du chômage de l’ensemble des agents civils et militaires du ministère.
A ce titre, France Travail examine les ouvertures de droit au chômage, calcule et verse les allocations dues aux anciens militaires pour le compte du MINARM selon la même période de référence que pour les personnels civils à la différence des éléments pris en compte dans le salaire de référence (assiette).
Le Centre Expert de Traitement de l’Indemnisation du Chômage (CETIC)433, interface unique entre le MINARM et France Travail, contribue au contrôle de la délégation de l’indemnisation du chômage à France Travail et à la maîtrise du coût de l’indemnisation du chômage des militaires.
En moyenne, 11 500 militaires bénéficient chaque mois d’une indemnisation au titre de l’assurance chômage, pour un coût annuel d’environ 122 millions d’euros434 .
Il est à noter que les futurs volontaires appelés du service national, en qualité de militaires, pourront bénéficier de cette indemnisation. Ils devront néanmoins remplir, en pratique, les conditions précisées notamment par l’article R. 4123-33 du code de la défense et par l’article 3 §1er du règlement annexé à la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage (pour les moins de 55 ans, 130 jours travaillés au cours des 24 mois qui précèdent la fin du contrat).
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Selon le considérant de principe du Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (voir par exemple la décision n° 2014-432 QPC du 28 novembre 2014 sur les incompatibilités électorales en raison de l’état militaire).
Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la particularité de l’état militaire par deux QPC en 2014 (2014-432 et 2014-450), portant sur l’incompatibilité entre l’état militaire et des mandats électifs, d’une part, et sur les sanctions disciplinaires (en 433 Placé sous l’autorité de la DRH-MD/Défense Mobilité (service à compétence nationale).
434 Chiffres issus du rapport social unique 2024 (p. 189).
l’espèce les arrêts), d’autre part. En 2018, il a également examiné une QPC portant sur la compétence des juridictions spécialisées en matière militaire pour les infractions commises par des militaires de la gendarmerie dans le service du maintien de l’ordre (décision n° 2018-756 QPC du 17 janvier).
Dans la première QPC, le conseil a censuré une incompatibilité qui n’était limitée ni en fonction du grade de la personne élue, ni en fonction des responsabilités exercées, ni en fonction de la taille des communes, estimant que le législateur avait institué une interdiction (générale) qui excédait ce qui était nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur ou l’indépendance de l’élu contre les risques de confusion ou de conflit d’intérêt. Dans sa décision, il a par ailleurs rappelé les obligations particulières attachées à l’état de militaire (cons.13) et en particulier les obligations de neutralité et de disponibilité.
Dans la deuxième QPC, le conseil a estimé que la nécessaire libre disposition de la force armée avait pour corollaire l’existence de sujétions particulières.
Dans la décision du 17 janvier 2018, le conseil a jugé que les policiers et les gendarmes n’étaient pas placés dans la même situation pour les infractions commises dans leur activité de maintien de l’ordre, compte tenu des particularités de l’état de militaire ayant abouti à la création de formations juridictionnelles spécifiques permettant de mieux appréhender les particularités de cet état. Ainsi, les militaires de la gendarmerie étant sous l’emprise d’un statut différent, le recours à une instance distincte était justifié. Le législateur était donc intervenu pour traiter différemment des situations différentes et le recours à une juridiction spécialisée permettait de prendre en compte la différence de statut.
La singularité militaire est de nature à justifier l’instauration de règles spécifiques, en matière de recrutement, de parcours professionnel, de rémunération, de pension de retraite, mais aussi en matière d’aide au retour à l’emploi, impliquant une différenciation par rapport au régime de droit commun applicable aux civils.
En conséquence, il est proposé de supprimer la référence au code du travail présente à l’article L. 4123-7 du code de la défense afin de conserver une cohérence des règles applicables au statut des militaires.
Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités de détermination des droits, qui à l’exception des éléments de rémunération pris en compte dans le salaire de référence, suivront les règles applicables aux agents de la fonction publique.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
L’article 51 du Traité de Rome du 25 mars 1957 n’exige pas une harmonisation mais une simple coordination des législations nationales en matière de sécurité sociale. Les systèmes de protection sociale relèvent de la stricte compétence nationale.
La Cour de justice de l’Union européenne (7 avril 2016, affaire C 284/15) écarte ainsi l'application de l'article 3 du règlement n° 1408/71 (article relatif à l'égalité de traitement), pour décider que « l'article 67, paragraphe 3, du règlement n° 1408/71 doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à ce qu'un État membre refuse la totalisation des périodes d'emploi nécessaire à l'admissibilité au bénéfice d'une allocation de chômage destinée à compléter les revenus d'un emploi à temps partiel, lorsque l'occupation dans cet emploi n'a été précédée d'aucune période d'assurance ou d'emploi dans cet État membre » .
Dès lors, chaque Etat membre reste libre de déterminer ses régimes nationaux d’assurance chômage et rien ne s’oppose à ce qu’un régime spécifique existe pour les militaires.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
Le ministère des Armées et des Anciens combattants souhaite introduire une disposition au projet de loi d’actualisation de la loi de programmation militaire visant à supprimer la référence au code du travail au sein de l’article L. 4123-7 du code de la défense relatif à l’allocation de chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi.
Cette évolution fait suite à un jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 18 mars 2022 qui a considéré que les dispositions de l’article R. 4123-37 du code de la défense, excluant les primes et les indemnités accessoires de la rémunération servant de base au calcul de l’allocation de chômage des militaires involontairement privés d’emploi, ont introduit une restriction non prévue par le législateur à l'article L. 4123-7 du code de la défense (décision n° 2000316 du 18 mars 2022).
Prenant acte de cette illégalité, le ministère des Armées et des Anciens combattants souhaite en conséquence modifier l’article législatif en supprimant la référence au
code du travail, renvoyant ainsi aux seules dispositions réglementaires du code de la défense pour définir les éléments de rémunération devant être pris en compte dans l’assiette de calcul de l’allocation de chômage servie aux militaires.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
En premier lieu, cette mesure participe pleinement à relever le défi de la fidélisation au sein du ministère afin de répondre à l’impératif de jeunesse des armées et son corollaire d’un modèle RH à flux avec plus de 25 000 entrées sorties par an, et ainsi gagner la bataille des ressources humaines.
La fidélisation est en effet un enjeu majeur afin de conserver au sein du ministère la ressource, notamment des militaires du rang, ainsi que les compétences dans les domaines clés compte tenu de la concurrence du secteur civil (nucléaire, renseignement, SIC/Cyber, etc.).
Il apparaît ainsi fondamental de conserver la pleine maîtrise des flux de départs pour non seulement accroître le niveau d’expertise des militaires du ministère mais également limiter le turnover, source de coûts importants en termes de recrutement et de formation.
En outre, la mesure accompagne et préserve l’effectivité des nombreuses mesures destinées à soutenir la fidélisation (plans famille I et II) engagées au soutien de l’augmentation des effectifs prévue en LPM 2024-2030.
Cette mesure favorise ainsi les départs préparés, accompagnés et orientés vers un retour rapide et durable à l’emploi. Elle s’inscrit dans la cadre global et cohérent des dispositifs d’accompagnement spécifiques aux militaires vers une transition professionnelle réussie dans la vie civile435 (bénéfice d’un service ministériel de transition professionnelle dédié, Défense Mobilité, ainsi que différents dispositifs statutaires : congés de reconversion, détachement-intégration dans la fonction publique (L. 4139-2), formations professionnelles qualifiantes, cumul intégral sous certaines conditions de la pension militaire de retraite avec l’allocation chômage).
Enfin, les armées mettent en œuvre une politique de certification des compétences des militaires avec inscription de celles-ci au RNCP afin de renforcer l’employabilité des militaires sur le marché du travail.
435 Alinéa 3 de l’article L. 4111-1 du code de la défense : « Le statut énoncé au présent livre assure à ceux qui ont choisi cet état les garanties correspondant aux obligations particulières imposées par la loi. (…) Il offre à ceux qui quittent l’état militaire les moyens d’un retour à une activité professionnelle dans la vie civile (…) ».
Le ministère des armées a ainsi fait le choix de consacrer des ressources budgétaires importantes au financement de nombreux dispositifs d’accompagnement au retour à l’emploi leur permettant de préparer, sécuriser et réussir leur transition professionnelle, avec un suivi individualisé assuré par Défense Mobilité (DEFMOB), jusqu’à trois ans après leur départ.
En 2025, en moyenne par mois, 1 769 militaires (dont 1 150 militaires du rang, 498 sous-officiers et 121 officiers) ont été radiés des cadres ou des contrôles.
En 2025 également, en moyenne par mois, 1 793 anciens militaires (dont 773 militaires du rang, 848 sous-officiers et 172 officiers) ont bénéficié d’un accompagnement par DEFMOB, illustrant le recours massif et quasi systématique des militaires involontairement privés d’emploi à ce dispositif.
En second lieu, la mesure permet de maintenir au même niveau la dépense actuelle allouée à l’indemnisation du chômage des militaires involontairement privés d’emploi (122 M€), et de ne pas remettre en cause l’équilibre financier du dispositif global d’accompagnement des militaires involontairement privés d’emploi.
La mise en œuvre systématique de la jurisprudence du TA de Châlons-en-Champagne aurait en effet entraîné mécaniquement un effet inflationniste (de + 15 à + 35 M€ en fonction de l’assiette retenue).
Pour mémoire, en 2025, en moyenne par mois, 9 910 militaires (dont 7 292 militaires du rang, 2 184 sous-officiers et 434 officiers) ont bénéficié de l’indemnisation chômage pour un montant moyen mensuel de 715 euros pour les militaires du rang, de 954 euros pour les sous-officiers et de 1 365 euros pour les officiers.
Enfin, la mesure permet de réduire voire éteindre les nombreux recours précontentieux devant la commission des recours des militaires (pour mémoire la CRM a enregistré 118 recours depuis la décision du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 18 mars 2022, avec une forte augmentation en 2025 puisque 99 recours ont été formés à date, ce qui laisse présager une nouvelle augmentation en 2026), et partant, de réduire voire éteindre les recours devant les juridictions administratives (peu nombreux du fait des décisions d’agrément rendues par la CRM).
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Au niveau législatif, la loi de programmation militaire est le vecteur juridique adapté, permettant de donner une assise juridique au maintien des dispositions de l’article R.
4123-37 du code de la défense.
3.2. OPTION RETENUE
La modification législative vise à supprimer la référence au code du travail et renvoyer exclusivement à un décret en Conseil d’Etat pour définir de manière exhaustive et limitative l’assiette de calcul de l’allocation chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi et les modalités d’application du dispositif.
L’allocation de chômage continuera d’être déterminée sur la base de la rémunération perçue par le militaire au titre de la solde de base, de l’indemnité de résidence au taux de métropole et, le cas échéant, du supplément familial de solde au taux de métropole, à l’exclusion de toute autre prime ou indemnité accessoire et des prestations familiales.
Ces trois éléments de rémunération constituent l’essentiel de la rémunération servie aux militaires, les autres éléments de rémunérations les plus fréquemment servis étant soit versés en compensation de sujétions (indemnité d’état militaire, indemnité de garnison, etc.), par nature exclues de l’assiette de l’allocation chômage, soit des primes et indemnités spécifiquement militaires versées en contrepartie d’activités opérationnelles, qui ne trouvent pas d’équivalent dans la fonction publique civile (indemnité de sujétions d’absence opérationnelle, indemnité de sujétions pour service à l’étranger, etc.).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le présent article vise à modifier l’article L. 4123-7 du code de la défense en renvoyant à un décret en Conseil d’Etat le soin de déterminer les modalités d’application du présent article.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
La mesure consolidant au niveau législatif l’assiette de calcul actuellement définie par l’article R. 4123-37 du code de la défense n’entraîne aucun coût supplémentaire.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La mesure permettra une continuité des procédures actuelles sans besoin d’évolution des pratiques des services administratifs. Elle favorisera une diminution du nombre de recours pré contentieux et contentieux et allégera la charge de travail de la commission des recours des militaires et des tribunaux administratifs.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers La mesure s’inscrit dans un dispositif global d’accompagnement propre aux militaires.
Elle consolide le dispositif existant et permet aux militaires d’avoir une connaissance précise des droits qui leur sont ouverts.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
En application des dispositions prévues à l’article R. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) exprime son avis sur les projets de loi relatifs au statut des militaires. La mesure proposée portant sur une disposition du code de la défense relevant du livre 1er relatif au statut général des militaires, elle a été présentée au CSFM qui a rendu un avis défavorable le 19 décembre 2025.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure est applicable sur le territoire métropolitain, dans les départements d’outre-mer (hors Mayotte) et dans les collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin436 .
436 Article 5 de la convention du 15 novembre 2024 relative à l’assurance chômage, applicable depuis le 1er janvier 2025, reprenant une jurisprudence constante de la Cour de cassation (Cour de cassation, civile, 27 juin 2024, 22-13.472).
L’application de l’indemnisation chômage en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie s’effectue selon les règles locales d’assurance chômage.
5.2.3. Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat précisera les conditions et modalités dans lesquelles
l’allocation chômage est attribuée aux militaires.
CHAPITRE III – MIEUX RECONNAITRE LES SUJETIONS LIEES
AU STATUT MILITAIRE
Article 30 – Prolongation du régime de décote applicable aux cessions immobilières militaires
1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Les tensions du marché du logement affectent particulièrement les populations soumises à des mobilités fréquentes, comme les militaires du fait de leurs sujétions opérationnelles, tant dans les zones tendues qu’à leur périphérie. Ces difficultés à se loger affectent l’attractivité du statut militaire et la fidélisation des agents soumis à ces obligations de mobilités récurrentes.
Le principe constitutionnel de « nécessaire libre disposition de la force armée »
437
« implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieux, des forces armées »
438. En découlent notamment la possibilité de limiter dans l’intérêt du service la liberté de résidence des militaires (art. L. 4121-5 du code de la défense) et pour le ministre ou le commandement d’imposer aux militaires relevant de son autorité de résider soit dans des limites géographiques déterminées, soit à l’intérieur du domaine militaire (D. 4121-5). Il revient par ailleurs à l’Etat d’héberger obligatoirement et gratuitement les militaires du rang. Enfin, l’article L. 4123-1 du code de la défense prévoit que « Lorsque l’affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d’une aide appropriée. ». Cependant, contrairement aux personnels de tous grades de la gendarmerie nationale qui, lorsqu’ils sont en activité et logés en casernement ou locaux annexés bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service (D. 2124-75 CGPPP), il n’existe pas d’obligation comparable pour les militaires hors militaires du rang. Cela justifie, pour le Ministère des armées, la recherche d’un ensemble de solutions d’accès à l’hébergement ou au logement combinant aides à la pierre et aides à la personne.
Si le ministère des armées conduit une politique d’aide au logement volontariste, qui se traduit par la mobilisation de son patrimoine foncier (logements domaniaux) et par la réservation de logements sociaux, avec une offre d’environ 34 000 logements sur le 437 Conseil constitutionnel, décision n°2014-450 QPC du 27 février 2015 438 Décision de l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat du 17 décembre 2021 Bouillon, n°437125
territoire national, cette dernière reste insuffisante pour remplir le double objectif d’accompagnement des mobilités et de développement d’une offre financièrement accessible pour les agents du ministère les plus modestes. L’offre de logements réservés se raréfie et le coût moyen de réservation augmente.
Le ministère dispose d’un stock de foncier dont l’utilité militaire peut évoluer et qui peut, lorsque cette utilité n’est plus avérée, faire l’objet de cessions. Les terrains concernés peuvent alors contribuer à la dynamique de mobilisation du foncier public en faveur du logement qui permet, depuis 2005, qu’un terrain de l’Etat soit cédé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsqu’il est destiné à la construction de logements sociaux439
.
En application du I. de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), les cessions de terrains du domaine privé de l’Etat peuvent ainsi être consenties à un prix inférieur à la valeur vénale de ceux-ci lorsqu’elles rendent possible la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements dont une partie au moins de logements sociaux. En application du II. du même article, la décote est de droit i) quand l’acquéreur est l’un de ceux qu’énumère cet article et ii) que les terrains concernés appartiennent à une liste établie annuellement par le préfet de région dans le cadre d’une stratégie de mobilisation du foncier destinée à satisfaire des besoins en matière de logement.
Afin de pouvoir s’il le souhaite étoffer le parc des logements sociaux susceptibles d’être mis à la disposition de ses personnels, le ministère des armées a souhaité pouvoir disposer d’une capacité de réservation dans le programme rendu possible par la cession opérée.
Le régime porté par le II bis de l’article précité prévoit ainsi pour le ministère des armées la possibilité de conditionner la décote en zones tendues, en particulier en Île-de-France et région Provence-Alpes-Côte d’Azur, à la réalisation de programmes de logements sociaux au sein desquels des logements peuvent être réservés en faveur des agents du ministère des armées.
Ce régime, en conditionnant la cession au droit de réservation, garantit la capacité pour le ministère d’augmenter sa ressource en logements là où les autres administrations disposent seulement de la faculté de réserver, dans le cadre de la convention conclue entre le préfet de région et l’acquéreur (prévue au V. de l’article), un contingent maximum de 10% de logements sociaux du programme Entre 2014 et 2021, le régime a été mis en œuvre pour 23 cessions effectuées par le ministère des Armées, avec un taux variant entre 23,9 % et 100 % de la valeur vénale 439 Article 95 de la loi n°2005-32 du 18 janvier 1995 pour la cohésion sociale.
estimée. Ce faisant, il a contribué à la politique du logement à hauteur de 118 millions d’euros, représentant 18 % des cessions en volume et, surtout, 50 % de celles-ci en valeur, permettant la construction de 6 200 logements, dont plus de 50 % sociaux. Le ministère des armées a pu grâce au mécanisme prévu par le II bis précité réserver 76 logements pour ses personnels
440
.
A date, un terrain de 2 ha du ministère des armées à Sanary (Var) déclaré inutile en 2025 et d’ores et déjà identifié par l’Etat pour y construire à terme des logements sociaux pourrait bénéficier du régime de cession et de décote applicable au ministère des armées dans une zone de forte pression locative aux alentours de la base navale renforcée par les grands projets (porte-avions de nouvelle génération). Afin de permettre au ministère des armées de continuer à développer sa politique du logement en recourant à un instrument souple et équilibré, le présent article prolonge l’application de cet aménagement du dispositif de décote jusqu’au terme de la période couverte par la loi de programmation militaire (LPM), conformément aux enjeux d’accompagnement et de fidélisation de la population militaire, prioritairement concernée par ladite mesure.
Si le bilan financier des opérations à venir est difficile à présenter, elles permettront, comme celles qui les ont précédées, de contribuer à l’effort national de production de logements sociaux tout en permettant au ministère des armées d’augmenter le parc des logements mobilisables pour ses personnels et d’économiser des ressources destinées au conventionnement de logements sociaux.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
1.2.1. Sur le droit de propriété
La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 juin 1986 et relative aux lois de privatisation (Déc. 86-207) de 1986 « affirme sans ambigüité la propriété des personnes publiques sur leurs biens et la situe dans le périmètre du droit de propriété protégé par la Constitution. Cette protection constitutionnelle va, « à un titre égal », à la propriété publique comme à la propriété privée. Dès lors et puisqu'il s'agit du droit de propriété garanti par la Constitution, c'est la loi et la loi seule qui peut procéder à la détermination de son régime, ceci valant « à un titre égal » pour les propriétés des personnes publiques et pour celles des personnes privées. »
441
440 Cour des comptes, Bilan des cessions immobilières du ministère des armées – Les cessions hors Paris (Exercices 2006-2022), S2024-1324, 2024
441 Cf. Constitution et biens publics, Yves Gaudemet, in Nouveaux cahiers du conseil constitutionnel n°37 – octobre 2012
La formule sera régulièrement reprise dans les décisions ultérieures (Déc. 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication - Déc. 94-346 DC du 21 juillet 1994, Loi complétant le code du domaine de l'État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public). Elle est parfois enrichie par le visa explicite, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789, référence au principe d'égalité sous ses différents aspects, d'autre part, des articles 2 et 17 de la Déclaration, référence au droit de propriété (Déc. 2005-513 DC du 14 avril 2005, Loi relative aux aéroports - Déc.
2009 DC du 3 décembre 2009, Loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports - Déc.
2010-618 du 9 décembre 2010, Loi portant réforme des collectivités territoriales - Déc.
2010 67/68 du 17 décembre 2010, Région Centre et Région Poitou Charente).
Dès la décision fondatrice de 1986, le Conseil constitutionnel a affirmé, et a régulièrement repris la proposition par la suite, que la protection constitutionnelle de la propriété publique « s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédées à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur ».
De plus, aucune protection constitutionnelle spécifique, ni prohibition, n'existe pour d'éventuelles cessions de biens en deçà de leur valeur, par une personne publique, à une autre personne publique ou encore à des personnes privées poursuivant des fins d'intérêt général, et dès lors qu'il n'en résulte d'autre part aucune atteinte à la continuité du service public en cause (Déc. 2009-594 du 3 décembre 2009).
Enfin, dans sa décision du 21 juillet 1994, le Conseil constitutionnel, examinant la loi relative à la constitution de droits réels sur le domaine public, indique que la protection constitutionnelle de la propriété publique « fait obstacle à ce que le domaine public puisse être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquels il est affecté ». On voit apparaître ici - derrière la protection constitutionnelle de la propriété - le principe, lui-même constitutionnel, de continuité du service public.
1.2.2. Sur le logement des militaires à proximité de leur lieu de travail Le principe constitutionnel de « nécessaire libre disposition de la force armée »
442
« implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieux, des forces armées »
443. En découlent notamment la possibilité de limiter dans l’intérêt du service la liberté de résidence des militaires (art. L. 4121-5 du code de la défense) et pour le 442 Conseil constitutionnel, décision n°2014-450 QPC du 27 février 2015 443 Décision de l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat du 17 décembre 2021 Bouillon, n°437125
ministre ou le commandement d’imposer aux militaires relevant de son autorité de résider soit dans des limites géographiques déterminées, soit à l’intérieur du domaine militaire (D. 4121-5). Il revient par ailleurs à l’Etat d’héberger obligatoirement et gratuitement les militaires du rang. Enfin, l’article L. 4123-1 du code de la défense prévoit que « Lorsque l’affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d’une aide appropriée. ». Cependant, contrairement aux personnels de tous grades de la gendarmerie nationale qui, lorsqu’ils sont en activité et logés en casernement ou locaux annexés bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service (D. 2124-75 CGPPP), il n’existe pas d’obligation comparable pour les militaires hors militaires du rang. Cela justifie, pour la ministère des Armées, la recherche d’un ensemble de solutions d’accès à l’hébergement ou au logement combinant aides à la pierre et aides à la personne.
Dans sa décision n°2018-697 QPC du 6 avril 2018, le Conseil constitutionnel qualifie de motif d’intérêt général l’objectif, au profit de l’AP-HP, des HCL et de l’AP-HM, tous trois situés dans des zones où le marché du logement est particulièrement tendu, de loger leurs agents à proximité de leurs différents sites pour assurer la continuité du service public.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
2.1.1. Situation actuelle
Dans sa rédaction en vigueur, le II bis de l’article L. 3211-7 du CG3P permet au ministère des armées, à sa demande et jusqu’au 31 décembre 2025, de conditionner en zones tendues l’application de la décote prévue aux I et II du même article aux opérations de cession de terrains qu’il occupe lorsqu’ils sont situés dans des zones tendues, à la faculté de réserver, au profit de ses ressortissants, jusqu’à 75 % des logements sociaux ainsi produits.
Dans un contexte de persistance des tensions sur le logement, d’augmentation des tensions internationales et d’augmentation des effectifs du MINARM sur la durée de la LPM, le ministère a besoin de pouvoir disposer de l’ensemble des instruments permettant d’augmenter ses ressources en matière de logements.
2.1.2. Description des dispositifs juridiques en vigueur et date de leur dernière modification
Le II bis de l’article L. 3211-7 du CG3P est issu des dispositions de l’article 47 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Il n’a pas été modifié depuis lors.
2.1.3. Problème à résoudre, raisons pour lesquelles les moyens existants sont insuffisants et le cas échéant nécessité de procéder à une nouvelle modification des dispositifs existants
En l’état de sa rédaction, le II bis de l’article L. 3211-7 du CG3P comporte une restriction temporelle puisqu’il n’est applicable que jusqu’au 31 décembre 2025, date correspondant au terme initialement fixé de la précédente LPM.
La présente mesure vise à prolonger l’application dans le temps, jusqu’au 31 décembre 2030, de l’aménagement dont bénéficie le ministère des armées s’agissant de la décote pratiquée sur le prix des cessions de terrains de l'État destinés à la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements, afin qu’il demeure applicable durant toute la période couverte par la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
La prolongation permettra ainsi sur cette période de poursuivre la réalisation de programmes de logements sociaux dans lesquels des logements peuvent être réservés pour les agents du ministère des armées, particulièrement en zones tendues.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Entre 2014 et 2021, le régime a été mis en œuvre pour 23 cessions effectuées par le ministère des Armées, avec un taux variant entre 23,9 % et 100 % de la valeur vénale estimée. Ce faisant, il a contribué à la politique du logement à hauteur de 118 millions d’euros, représentant 18 % des cessions en volume et, surtout, 50 % de celles-ci en valeur, permettant la construction de 6 200 logements, dont plus de 50 % sociaux. Le
ministère des armées a pu grâce au mécanisme prévu par le II bis précité réserver 76 logements pour ses personnels444
.
A date, un terrain de 2 ha du ministère des armées à Sanary (Var) déclaré inutile445 en 2025 et d’ores et déjà identifié par l’Etat pour y construire à terme des logements sociaux pourrait bénéficier du régime de cession et de décote applicable au ministère des armées dans une zone de forte pression locative aux alentours de la base navale renforcée par les grands projets (porte-avions de nouvelle génération).
Afin de permettre au ministère des armées de continuer à développer sa politique du logement en recourant à un instrument souple et équilibré, le présent article prolonge l’application de cet aménagement du dispositif de décote jusqu’au terme de la période couverte par la LPM 2024-2030, conformément aux enjeux
d’accompagnement et de fidélisation de la population militaire, prioritairement concernée par ladite mesure.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Afin de répondre aux objectifs poursuivis par la mesure initiale, deux options sont envisageables.
En premier lieu, il est possible de pérenniser le dispositif actuellement prévu au II bis de l’article L. 3211-7 du CG3P. Cette option présenterait l’avantage de la simplicité, en pérennisant purement et simplement un dispositif d’application temporaire déjà en vigueur.
444 Cf. rapport Cour des comptes précité
445 En raison de la spécificité de ses activités, le ministère des Armées et des Anciens combattants dispose d’une large autonomie de gestion du parc immobilier qu’il occupe, dans le respect des grands principes de la politique immobilière de l’Etat définis par la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE). A ce titre, il établit ses propres schémas directeurs immobiliers : ces derniers, définis à l’article R 5131-3 du code de la défense, sont des documents prospectifs qui décrivent la stratégie immobilière sur le périmètre géographique de chacune des bases de défense (BdD). Ils sont établis par les Commandants de base de défense et approuvés par la Direction des Territoires, de l’Immobilier et de I ’Environnement (DTIE). Le ministère des armées informe les préfets de région des orientations principales retenues dans ses propres SDI BdD. C’est notamment dans le cadre de ces schémas directeurs immobiliers que certains biens militaires sont identifiés comme inutiles au besoin des armées. La désaffectation des biens militaires est ensuite constatée par l’autorité militaire. Puis une décision de désaffectation et de déclassement du domaine public militaire est prise pour remise à la Direction départementale des finances publiques afin d’engager la procédure de cession.
En second lieu, la prolongation de l’application de cette mesure pour l’ensemble de la durée de la programmation militaire, telle qu’elle résulte de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 susmentionnée. Cette option s’inscrirait alors dans la continuité de l’approche initiale introduite par la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 susmentionnée, fondée sur un juste équilibre entre l’exigence de mobilisation du foncier public cessible en faveur du logement, et plus particulièrement du logement social, et les évolutions des besoins des armées en matière de ressources humaines appréhendées notamment lors des travaux législatifs relatifs aux lois de programmation et pour la durée de celles-ci.
3.2. OPTION RETENUE
La seconde option apparaît comme une solution d’équilibre, dont le caractère temporaire permet de se conformer aux objectifs définis dans le cadre de la programmation militaire.
Elle tient compte de la conjoncture du logement en zones tendues et du fait que, le temps passant, le foncier disponible tendra à s’amenuiser. La possibilité de mobiliser ce dispositif dérogatoire dans les cinq prochaines années paraît mesuré et adapté aux besoins du MINARM, au foncier dont il dispose et au contexte du logement.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Le présent projet d’article, en modifiant l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, vise à prolonger un dispositif de décote lors d’opérations d’aliénation du domaine privé de l’État, il est susceptible d’affecter les ressources de ce dernier et relève du domaine de la loi.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
Entre 2014 et 2021, le régime a été mis en œuvre pour 23 cessions effectuées par le ministère des Armées, avec un taux variant entre 23,9 % et 100 % de la valeur vénale estimée. Ce faisant, il a contribué à la politique du logement à hauteur de 118 millions d’euros, représentant 18 % des cessions en volume et, surtout, 50 % de celles-ci en valeur, permettant la construction de 6 200 logements, dont plus de 50 % sociaux446 .
Les actions entreprises ont montré la pertinence du dispositif du point de vue de la politique du logement, composante de la politique immobilière du ministère des Armées, avec, sur trois opérations, 76 logements récupérés pour une économie globale de 9,2 M€, notamment lors d’opérations emblématiques comme la cession de l’Îlot Saint-Germain. Dans cette dynamique et en support des actions de fidélisation portées par le ministère des armées, les futures cessions envisagées apporteront des solutions de logements complémentaires pour un sujet sur lequel le ministère, via les conventions de réservations, mobilise des crédits budgétaires (8 M€ par exemple en loi de finances pour 2025 pour l’enveloppe conventions de réservation).
Ainsi, un terrain de 2 ha du ministère des armées à Sanary (Var), déclaré inutile en 2025, est identifié par l’Etat pour y construire à terme des logements sociaux. Il sera donc éligible au dispositif de décote Duflot. Compte tenu de la pression locative aux alentours de la base navale et des futurs grands projets (porte-avions de nouvelle génération), la possibilité de conventionner les logements au profit des ressortissants de l’armée est particulièrement prégnante. Les économies réalisées lors de cette opération ne sont pas encore quantifiables compte tenu de la jeunesse du projet.
La valeur de la décote supportée par les finances publiques qui ne peut être estimée a priori dans la mesure où elle est intrinsèquement liée au modèle économique de chaque opération concourt à l’effort général de production de logement social, et, 446 Cf. Rapport Cour des comptes précité
lorsque le ministère des armées fait valoir son droit de réservation, à l’alimentation du parc de logements que le ministère des armées peut mettre à la disposition de ses personnels.
Tableau : Cessions avec décote assorties d’une réservation de logements sociaux réalisées par le MINARM depuis 2014
Ville Emprise
Nombre
de
logements
récupérés
Coût annuel
moyen d'un
logement
conventionné
dans secteur
identique
Durée de
la
convention
(en
années)
Economie
MINARM
La
Tronche
Avenue du Marquis
du Gresivaudan
8 959 € 25 191 800 €
Paris Îlot Saint-Germain 50 6 805 € 25 8 506 250 €
Toulouse CEAT Guillaumet 18 1 038 € 25 467 100 €
Total 9 165 150 €
Source : DTIE
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Le présent article est applicable aux collectivités territoriales lorsque celles-ci exercent leur droit de priorité et se portent acquéreuses des emprises du ministère des Armées devenues inutiles. Sur les 23 cessions identifiées depuis 2014, seulement quatre ont été acquises par les collectivités territoriales : Elles ont concerné :
- la communauté urbaine de Bordeaux (en 2014, cession pour 150 000 € de 526 m2 avec décote de 60,5% et création de 23 logements sociaux) ;
- Toulouse Métropole (en 2019, cession pour 13,28 M€ de 132 563 m2 avec décote de 47,5% et création de 1 150 logements dont 630 logements sociaux) ;
- la commune de Orx (en 2020, cession pour 90 000 € de 5 000 m2 avec une décote de 75,1% et création de 15 logements sociaux) ;
- la commune de Rillieux-la-Pape (en 2022, cession pour 480 000 € avec décote de 41%).
La faculté de réserver une partie des logements sociaux du programme immobilier rendu possible par la cession n’a été exercée qu’à Toulouse (18 logements soit moins de 3% du nombre de logements sociaux construits).
Pour mémoire, le régime est applicable à l’ensemble des acquéreurs mentionnés au II.
de l’article L. 3211-7 qui peuvent présenter des liens étroits avec les collectivités territoriales.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La prolongation de cette mesure permettra de maintenir l’attractivité des métiers militaires et la fidélisation des personnels des armées soumis à des obligations de mobilités fréquentes en favorisant l’accès aux logements. Il n’est pas possible à ce stade d’évaluer précisément cette incidence sur l’emploi public. Cette mesure n’entrainera pas de charge administrative supplémentaire dès lors qu’il s’agit uniquement de prolonger un dispositif déjà existant à moyens constants.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers La mesure concourt à l’effort général de production de logement social, et, lorsque le ministère des armées fait valoir son droit de réservation, à l’alimentation du parc de logements que le ministère des armées peut mettre à la disposition de ses personnels.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
En l’absence d’extension de l’application des dispositions du II bis de l’article L. 3211-7 du CG3P aux collectivités d’outre-mer régies par le principe de spécialité législative, la consultation de ces dernières n’apparaît pas requise.
Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre facultatif en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis favorable le 5 mars 2026.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Une entrée en vigueur des présentes dispositions est fixée le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel et ce, jusqu’au 31 décembre 2030.
5.2.2. Application dans l’espace
Les dispositions de l’article L. 3211-7 du CG3P sont applicables de plein droit au sein des collectivités d’outre-mer mentionnées à l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte).
S’agissant des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution :
- ces dispositions sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, ainsi que le rappellent respectivement les articles L. 5211-1 et L. 5311-1 du CG3P ;
- elles ne sont pas applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que le prévoit le 3° de l’article L. 5411-1 du même code ;
- elles n’ont pas été rendues applicables dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative, ainsi qu’il ressort des articles L. 5511-4, L. 5611-3 et L. 5641-4 (II) ainsi que L. 5711-2, respectivement applicables à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, étant rappelé que les dispositions du CG3P ne sont pas applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises.
5.2.3. Textes d’application
La présente mesure ne nécessite aucun texte d’application.
TITRE VI - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES
Article 31 – Evolution de la gouvernance de l’Ecole polytechnique 1.ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GENERAL
Depuis 2013447, la gouvernance de l’Ecole Polytechnique, définie à l’article L. 755-1 du code de l’éducation, est composée d’un président exécutif, d’un directeur général chargé d’assurer le commandement militaire et la direction générale de l’Ecole, et d’un directeur de l’enseignement et de la recherche.
En 2019, la Cour des comptes dans ses observations définitives concluait que « l’organisation de la direction de l’Ecole polytechnique est complexe et favorise un fonctionnement en silo. Le point d’équilibre entre le précédent modèle de gouvernance et le modèle actuel n’a pas encore été trouvé ».
En effet, plus de dix ans après cette réforme, le fonctionnement de cette gouvernance met en lumière des difficultés relatives aux périmètres respectifs des différents dirigeants et notamment du positionnement du directeur général qui ne dispose pas de toutes les prérogatives de sa fonction. Cette situation complexifie la gestion de l’Ecole, en particulier dans le domaine des ressources humaines : le directeur général est chargé de la gestion des ressources humaines alors que le directeur de l’enseignement et de la recherche propose et met en œuvre la politique de recrutement des personnels d'enseignement et de recherche, tandis que le président du conseil d’administration nomme les enseignants-chercheurs et assure la gestion financière.
En outre, cette organisation perturbe les relations avec les usagers et partenaires de l’école, notamment étrangers, qui perçoivent difficilement le rôle de chacun et n’identifient pas distinctement les responsables.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La mesure proposée doit, en application de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, d’une part, répondre au principe selon lequel la détermination des règles 447 Article L. 755-1 du code de l’éducation modifié par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 et décret n° 213-233 du 21 mars 2013 modifiant le décret n° 96-1124 du 20 décembre 1996 abrogé par le décret n° 2015-1176.
relatives aux catégories d’établissements publics relève de la loi et, d’autre part, respecter le principe de la liberté de l’enseignement.
Sur le premier point, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 14 mars 2024 (décision n° 2024-304 L), a indiqué que l’Ecole polytechnique constituait une catégorie particulière d’établissement public sans équivalent sur le plan national, compte tenu des spécificités liées à ses missions et au statut de ses élèves. Elle constitue à elle seule une « catégorie d’établissements publics » qui relève de l’article 34 de la Constitution.
Ainsi, la décision du Conseil constitutionnel n° 64-27 L du 17 mars 1964 selon laquelle le législateur est seul compétent pour fixer les règles de création de cette catégorie d’établissement, lesquelles comprennent nécessairement les règles constitutives dont fait partie la gouvernance, est applicable en ce qui concerne l’Ecole polytechnique.
Sur le second point, la mesure proposée qui consiste à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2024-304 L précitée tout en procédant à une modification de la gouvernance de l’Ecole polytechnique n’est pas de nature à revenir sur le principe de la liberté de l’enseignement consacrée par ce même article 34.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet.
1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES
Sans objet.
2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NECESSITE DE LEGIFERER
La gouvernance en vigueur, fixée par l’article L. 755-1 du code de l’éducation (précité), ne permet pas au directeur général d’exercer la plénitude de ses missions puisqu’il ne dispose pas de toutes les prérogatives liées à sa fonction de direction. La réforme souhaitée nécessite de modifier l’article L. 755-1 précité, qui prévoit que le directeur général assure la direction générale de l’école sous l’autorité du président du conseil d’administration ; dispositions dont le Conseil constitutionnel a confirmé la nature législative par la décision n° 2024-304 L du 14 mars 2024.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La nouvelle gouvernance doit permettre une complémentarité stratégique entre un directeur général exécutif (officier général), qui dispose de l’ensemble des prérogatives de gestion, et un président non exécutif issu du monde de l’entreprise, qui préside le conseil d’administration et définit la politique de l’Ecole en lien avec son ministère de tutelle.
Elle correspond au modèle dominant de la gouvernance des grandes écoles d’ingénieurs françaises, dans le cadre de laquelle le chef d’établissement exerce le pouvoir exécutif pour la mise en œuvre des orientations décidées par le conseil d’administration. La nomination d’un président ayant une expérience reconnue dans l’industrie ou le secteur économique permet, par ailleurs, une compréhension fine des évolutions économiques, des attentes des employeurs et des compétences recherchées chez les ingénieurs capables de répondre aux enjeux économiques, industriels et sociétaux.
3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE
3.1. OPTIONS ENVISAGEES
Saisi d’une demande de déclassement d’une partie des dispositions de l’article L. 755-1 du code de l’éducation, sur le fondement de l’article 37 al. 2 de la Constitution et en raison du rattachement de l’Ecole polytechnique à la catégorie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel constitués en grand établissement (EPSCP-GE), le Conseil constitutionnel par la décision n° 2024-304 L du 14 mars 2024 a confirmé la nature législative des dispositions de l’article L. 755-1, en considérant que l’Ecole polytechnique constitue une catégorie particulière d’établissement public sans équivalent sur le plan national en raison de la spécificité de l’École liée à ses missions et au statut de ses élèves.
3.2. OPTION RETENUE
L’Ecole polytechnique constituant une catégorie particulière d’établissement public, l’article L. 755-1 du code de l’éducation est modifié afin d’établir la nouvelle gouvernance de l’Ecole (le lien de subordination entre le directeur général et le président du conseil d’administration étant supprimé), de spécifier la qualité d’officier général du directeur général – lequel assure le commandement militaire de l’école, de préciser les modalités de nomination du président du conseil d’administration et de faire figurer dans cet article les règles constitutives de l’établissement.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel
Dans sa version résultant du présent projet de loi, l’article L. 755-1 du code de l’éducation modifie la gouvernance de l’Ecole polytechnique, administrée par le conseil d’administration et dirigée par le directeur général. Il rend, par ailleurs, applicables à l’Ecole polytechnique les dispositions relatives aux EPSCP et liste les principales ressources de l’établissement. Il renvoie, enfin, le soin à un décret en Conseil d’Etat de préciser les modalités d’application de la disposition législative.
Cette mesure s’inscrit dans le cadre constitutionnel évoqué au point 1.2. Elle conduit à préciser les éléments constitutifs d’une catégorie d’établissement public, en préservant les équilibres constitutionnels et en ne remettant pas en cause le principe de la liberté de l’enseignement consacré par l’article 34.
4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.
4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale
La modification des attributions du président du conseil d’administration aura pour effet de rendre son emploi non rémunéré, à l’instar des dispositions relatives aux présidents de conseil d’administration des EPSCP sous tutelle du ministre des armées, et donc de diminuer les charges de l’établissement. Cette disposition figurera dans le décret en Conseil d’Etat pris pour l’application de l’article L. 755-1 du code de l’éducation.
4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.
4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales
Sans objet.
4.2.7. Impacts sur les services administratifs
La modification de la répartition des attributions entre le président du conseil d’administration et le directeur général est dépourvue d’incidence sur les services administratifs relevant de l’Ecole polytechnique. La mesure opère un transfert d’attributions entre les deux dirigeants sans apporter de modifications aux missions qui seront réalisées par les mêmes services de l’Ecole.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.3.3. Impacts sur la jeunesse
La mesure proposée a notamment pour effet de modifier la gouvernance de l’Ecole polytechnique. Le président du conseil d’administratif deviendra un président non exécutif issu du monde de l’entreprise, à qui incombera plus particulièrement de définir la politique générale de l’établissement et de l’organisation des relations avec les structures nationales et internationales afin de promouvoir le rayonnement scientifique et technologique de l’Ecole polytechnique.
Cette promotion du rayonnement bénéficiera aux usagers de l’Ecole, tant en cours de scolarité qu’une fois diplômés.
4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
4.4.1. Impacts sur le changement climatique
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.
4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.
4.4.3. Impacts sur la ressource en eau
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.
4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.
4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.
4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
4.4.7. Impacts sur les ressources
La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.
5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENEES
En application de l’article L. 253-1 du code général de la fonction publique et de l’article 9 du décret n° 2015-1176, le comité social d’établissement et le conseil d’administration de l’Ecole polytechnique ont été consultés sur le projet de modification de l’article L. 755-1 du code de l’éducation, et ont respectivement rendu un avis défavorable le 17 juillet 2025 et un avis favorable le 21 juillet 2025.
Les présentes dispositions ont, par ailleurs, été soumises à l’avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (séance du 8 juillet 2025), conformément aux dispositions des articles L. 232-1, D. 232-1 et D. 232-5-1 du code de l’éducation, qui a émis un avis défavorable.
5.2. MODALITES D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Cette mesure s’applique sur l’ensemble du territoire de la République française.
S’agissant de l’application à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie, il convient de modifier les articles L. 775-1, L. 776-1 et L. 777-1 du code de l’éducation pour étendre la mesure dans ces collectivités.
5.2.3. Textes d’application
Afin de tirer les conséquences des évolutions législatives portées par cet article et de les compléter sur différents points, le décret n° 2015-1176 du 24 septembre 2015 relatif à l’organisation et au régime administratif et financier de l’Ecole polytechnique sera modifié pour procéder à la nouvelle répartition des attributions entre le directeur général de l’Ecole et le conseil d’administration. Le décret n° 2015-566 du 20 mai 2015 relatif au remboursement des frais d'entretien et d'études par certains élèves de l'Ecole polytechnique sera par ailleurs modifié pour tirer les conséquences du transfert de compétences entre le président du conseil d’administration et le directeur général.