Projet de loi
autorisant la ratification de l’accord se rapportant à la convention des Nations unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas
de la juridiction nationale
NOR : EAEJ2405751L/Bleue-1
ÉTUDE D’IMPACT
I. Situation de référence
La convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), adoptée le 10 décembre 1982 lors de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer (1973-1982)1 , est l’un
des instruments juridiques majeurs du XXe
siècle. Remplaçant et complétant les quatre conventions
de Genève de 19582
adoptées lors de la première conférence des Nations unies sur le droit de la mer, elle est considérée comme la Constitution des mers et des océans. De portée universelle, elle traite de l’ensemble des aspects de droit de la mer et définit une succession d’espaces maritimes (cf schéma infra) au sein desquels les droits et libertés des Etats s’exercent de manière variable.
Les Etats côtiers sont ainsi souverains dans leur mer territoriale et disposent d’une juridiction (c’est-à-dire un pouvoir de règlementation) et de droits souverains (en matière économique en environnementale) dans leur zone économique exclusive et sur leur plateau continental. Au-delà de ces espaces se trouvent la haute mer3
(pour la colonne d’eau) et la Zone internationale des fonds
marins, dont l’accès et la gestion des ressources minérales
1
Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), adoptée le 10 décembre 1982 lors de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer (1973-1982).
2
Convention sur la mer territoriale et la zone contiguë, 10 septembre 1964 ; Convention sur le plateau continental, 10 juin 1964 ; Convention sur la haute mer, 30 septembre 1962 ; Convention sur la pêche et la conservation des ressources biologiques de la haute mer, 20 mars 1966.
3
La haute mer est définie par la Convention de manière négative à l’article 86 comme englobant « toutes les parties de la mer qui ne sont comprises ni dans la zone économique exclusive, la mer territoriale ou les eaux intérieures d’un État, ni dans les eaux archipélagiques d’un État archipel ».
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Ministère de l’Europe
et des affaires étrangères
TEXTE SOUMIS À LA DÉLIBÉRATION
DU CONSEIL DES MINISTRES
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relève de l’Autorité internationale des fonds marins
4
. Aussi bien la haute mer que la Zone
sont des espaces internationaux qui ne sont soumis à la souveraineté et à la juridiction d’aucun Etat.
La CNUDM contient de nombreuses dispositions relatives à la haute mer, notamment l’article 87 qui régit les différentes formes de libertés qui s’y exercent (de navigation, de survol, de poser des câbles ou des pipelines sous-marins, de construire des îles artificielles et autres installations autorisées par le droit international, de pêche et de recherche scientifique). Elle pose en outre des principes fondamentaux en matière de protection de l’environnement marin et de sa biodiversité5
qu’il est toutefois apparu nécessaire de concrétiser et d’opérationnaliser.
4
Site officiel de l’Autorité Internationale des Fonds Marins (AIFM).
5
La Partie XII de la CNUDM est dédiée à la protection et préservation du milieu marin. Son article 192 énonce de façon générale que « les Etats ont l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin ». Les dispositions suivantes chargent les Etats d’adopter des « mesures nécessaires » pour prévenir, réduire et maitriser la pollution du milieu marin et d’évaluer les effets potentiels des activités sur le milieu marin, sans en détailler les modalités (art. 194 et s.
et 206 respectivement).
Schéma représentant les principaux espaces maritimes (Direction des affaires juridiques du ministère de l’Europe et des affaires étrangères)
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En effet, la protection de l’Océan est devenue l’une des grandes préoccupations de ce début de millénaire. Le 25 septembre 20156
, l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) adoptait
le « Programme de développement durable à l’horizon 2030 » dont l’objectif 14 relatif à la vie aquatique prévoit la conservation et l’exploitation durable des océans, des mers et des ressources marines. Dans le même sillage, un objectif de protection de 30% des terres et des mers d’ici 2030 a été inscrit dans le plus récent Cadre mondial de Kunming-Montréal lors de la COP15 pour la biodiversité, le 19 décembre 20227
.
C’est donc dans un contexte de prise de conscience globale que s’est imposée la nécessité d’adopter un instrument juridique contraignant d’application de la CNUDM qui permette de protéger efficacement l’écosystème marin des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, dans un paysage où cette protection n’était jusqu’alors que régionale ou sectorielle8 .
II. Historique des négociations
Le processus de négociation de l’accord dit « BBNJ » (pour « Biodiversity Beyond National Jurisdiction » ci-après « l’accord ») est le résultat d’un long travail préparatoire initié dès 2004. Ces discussions préliminaires ont permis aux Etats de s’accorder sur les thèmes qui structurent l’accord actuel sous forme d’un « paquet de négociation » adopté par l’AGNU en 2011, à savoir les questions concernant l’accès aux ressources génétiques marines, y compris celles liées au partage des avantages monétaires issus de leur utilisation, les mesures telles que les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées, les évaluations d’impact environnemental ainsi que le renforcement des capacités et le transfert de technologies marines.
6
Résolution A/RES/70/1* en date du 25 septembre 2015.
7
Pacte de Kunming-Montréal lors de la COP15 pour la biodiversité, le 19 décembre 2022.
8
De nombreuses organisations existent mais ne traitent que d’un secteur d’activités en particulier (l’Autorité internationale des fonds marins – AIFM – pour la gestion de la Zone et de ses ressources minérales ; l’Organisation maritime internationale – OMI – pour la sécurité et la sûreté des transports maritimes et la prévention de la pollution par les navires) et/ou ne couvrent qu’une zone géographique limitée (organisations régionales de gestion des pêches, organisations et commissions de protection de l’environnement marin).
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La décision formelle d’élaborer un instrument juridique relatif à la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale a été adoptée par l’AGNU en 20159
. Elle crée à cette fin un comité préparatoire, qui s’est réuni à
quatre reprises entre 2016 et 2017. Sur la base de ces travaux, la résolution 72/249 du 24 décembre 201710 a ensuite convoqué, sous les auspices des Nations unies, quatre sessions d’une conférence intergouvernementale (CIG) chargée d’élaborer le texte de l’accord BBNJ11. Les quatre réunions de la CIG n’ayant pas permis de parvenir à un accord, une cinquième CIG a été convoquée du 15 au 26 août 2022. L’objectif de clore les négociations n’ayant pas pu être atteint à cette occasion, la session a été suspendue et réunie au cours d’une cinquième CIG « bis », du 20 février au 3 mars 2023, qui a permis d’entériner la version finale du texte de l’accord. Le texte a ensuite fait l’objet d’une adoption formelle de la CIG par consensus le 19 juin 2023.
9
Résolution A/RES/69/292* en date du 19 juin 2015. Cette résolution prend notamment acte de la résolution antérieure 66/288 qui reprenait l’engagement pris par les chefs d’État et de gouvernement, lors de la Conférence des Nations unies sur le développement durable tenue à Rio de Janeiro du 20 au 22 juin 2012, de s’attaquer de toute urgence à la question de la conservation et de l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale (Résolution A/RES/66/288 en date du 27 juillet 2012, « L’avenir que nous voulons », paragraphe 162).
10 Résolution A/RES/72/249 en date du 24 décembre 2017.
11 Les négociations formelles ont ainsi débuté lors de la première CIG organisée du 4 au 17 septembre 2018, suivie par une deuxième du 25 mars au 5 avril 2019, puis d’une troisième du 19 au 30 août 2019. La quatrième, reportée en raison de la crise sanitaire de Covid-19, s’est tenue du 7 au 18 mars 2022.
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Plusieurs points d’achoppement ont marqué la négociation, en particulier sur la question du partage des avantages monétaires découlant de l’utilisation de ressources génétiques marines, des droits de propriété intellectuelle (droit des brevets), ou encore de l’application du régime du patrimoine commun de l’humanité comme principe directeur à l’ensemble des dispositions de l’accord et en particulier aux ressources génétiques marines. L’ouverture des Etats développés au principe d’un partage monétaire obligatoire par le biais d’un mécanisme financier prévu par l’accord – proposé par l’UE et ses Etats membres au cours de la présidence française du Conseil de l’UE – ainsi que la référence au principe de patrimoine commun de l’humanité « qui est énoncé par la Convention »12 ont été déterminants dans la conclusion de la négociation. D’autres points particulièrement clivants ont marqué la négociation, notamment la question de l’articulation entre le futur cadre créé par l’accord et les organisations internationales, régionales et sectorielles compétentes dans les zones marines ne relevant pas de la juridiction nationale. La formule retenue de ne « pas porter atteinte » à ces organisations tout en favorisant la cohérence et la coordination avec elles a permis d’assurer qu’aucune hiérarchie de droit ne soit instituée, tout en préservant les compétences des organisations existantes et des pouvoirs suffisamment ambitieux pour la COP BBNJ. Le rôle joué par l’UE et ses Etats membres a été clef pour parvenir à un compromis au niveau multilatéral, tout en préservant un niveau d’ambition environnementale élevé. C’est notamment sous l’impulsion française et sur la base de ses propositions que certaines divergences persistantes ont été résolues et que plusieurs dispositions majeures et novatrices ont été intégrées à l’accord. C’est en particulier le cas de l’adoption d’un mécanisme décisionnel alternatif au consensus – permettant notamment la création d’aires marines protégées en haute mer sur la base d’une majorité qualifiée, pour éviter les blocages d’une poignée d’Etats –, de l’extension de l’obligation de mener des évaluations d’impact environnemental à certaines activités conduites dans les eaux sous juridiction, et de l’introduction d’un contrôle environnemental préliminaire lorsqu’une activité envisagée est susceptible d’avoir des impacts mineurs ou transitoires13 .
III. Objectifs de l’accord
Les zones ne relevant pas de la juridiction nationale sont traditionnellement un espace de liberté où les Etats ne possèdent ni souveraineté ni droits souverains, et juridiction seulement sur les navires battant leur pavillon. Avec l’accroissement et la diversification des activités qui s’y déroulent, ces zones, qui représentent les deux tiers de la surface de l’Océan et près de la moitié de la surface du globe, sont de plus en plus menacées du point de vue environnemental14 .
12 Le patrimoine commun de l’humanité est une notion de droit international qui ne s’applique aujourd’hui qu’à deux espaces internationaux : la Zone internationale des fonds marins et ses ressources – art. 136 de la CNUDM – et la Lune et ses ressources – art. 11 de l’Accord régissant les activités des Etats sur la Lune et les autres corps célestes.
Elle implique plusieurs éléments : la non-appropriation étatique des espaces et des ressources concernés ; la gestion commune des espaces et ressources concernés avec la mise en place d’un système international d’accès ; un partage des avantages issus de l’exploitation des espaces et ressources concernés ; une utilisation des espaces et des ressources à des fins exclusivement pacifiques ; une préservation au profit de l’humanité et des générations futures par l’adoption de règles de protection – notamment environnementales.
13 L’introduction de ce seuil intermédiaire a permis de relever le niveau d’ambition environnementale, le seuil issu de la CNUDM de risque « d’entraîner une pollution importante ou des modifications considérables et nuisibles du milieu marin » (art. 206), qui requiert une évaluation d’impact environnemental complète, étant moins protecteur.
14 Réduction ou extinction de certaines espèces marines, diminution des ressources halieutiques, pollution marine, y compris par le plastique et les microplastiques, acidification des océans, incidence du changement climatique sur les écosystèmes marins, etc.
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L’objectif de l’accord est ainsi d’améliorer la gouvernance de l’Océan, de renforcer la coopération et la coordination entre les différentes enceintes régionales et multilatérales existantes (art. 8 notamment) et de créer des outils innovants destinés à assurer une meilleure gestion et protection de l’environnement marin et de ses ressources biologiques (parties III et IV de l’accord), pour le compte des générations présentes et futures.
Il met ainsi en œuvre les obligations générales de la CNUDM (notamment ses parties XII – protection et préservation du milieu marin – et XIV – développement et transfert des techniques marines).
Sur le volet environnemental, l’accord traduit de manière concrète et étayée l’obligation de mener une évaluation d’impact environnemental pour les activités susceptibles de causer des dommages d’une certaine gravité au milieu marin (art. 206 de la CNUDM) et introduit la possibilité de créer, dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale, des outils de gestion par zones, comme les aires marines protégées (art. 17 à 26 et Annexe I).
L’accord complète ainsi les cadres existants pour les zones situées sous juridiction (qu’ils soient nationaux ou multilatéraux) pour offrir aux Etats un panel d’instruments permettant de contribuer à la protection des écosystèmes des espaces marins internationaux.
L’accord instaure également un système de notification pour assoir un régime d’accès aux ressources génétiques marines et aux informations de séquençage numérique sur ces ressources (art. 12, 16), des dispositions sur l’accès aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources et détenues par les populations autochtones et les communautés locales (article 13) et prévoit le partage juste et équitable des avantages, y compris monétaires, découlant de leur utilisation (art. 14 et 15).
Enfin, il organise le transfert de technologies marines vers les Etats en développement et le renforcement de leurs capacités pour leur permettre de contribuer pleinement à la réalisation des objectifs de l’accord (Partie V et Annexe II).
IV. Conséquences estimées de la mise en œuvre de l’accord
Cet accord emporte des conséquences environnementales (a), financières (b), juridiques (c), économiques (d) et administratives (e). Bien qu’à la marge, l’accord intègre également des dispositions ayant trait à la parité hommes/femmes (f) et à la jeunesse (g).
a. Conséquences environnementales
Il s’agit de l’objet principal de l’accord : créer et détailler des instruments innovants destinés à préserver l’environnement marin et ses ressources biologiques dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale.
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Deux parties en particulier visent directement à renforcer la protection de l’environnement marin :
- la partie III, relative aux outils de gestion par zone, dont font partie les aires marines protégées ;
- la partie IV, relative aux évaluations d’impact environnemental, qui requiert de la part des Parties qu’elles évaluent les conséquences négatives sur le milieu marin que pourraient avoir les activités qu’elles envisagent de mener dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale avant de les autoriser.
• Des outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées :
Les outils de gestion par zone – dont font partie les aires marines protégées – devront permettre d’adopter et de mettre en œuvre des mesures de gestion des écosystèmes et des activités sur un périmètre géographique déterminé à des fins de conservation, préservation et d’utilisation durable.
S’agissant des outils de gestion par zone, plusieurs organisations régionales de gestion des pêches ont déjà créé en haute mer des zones de restriction ou d’interdiction des activités de pêche directement opposables à leurs Etats parties. D’autres organisations internationales, telles que l’OMI ou l’AIFM ont également développé leurs outils de gestion sectorielle (les aires marines particulièrement sensibles et les aires d’intérêt écologique particulier respectivement).
A l’heure actuelle, seules quelques organisations régionales disposent d’un mandat pour créer des aires marines protégées dans des zones circonscrites de haute mer, qui ne sont opposables qu’à leurs Etats membres15 (OSPAR16 et la CCAMLR17 notamment).
En visant une participation universelle, en renforçant la coopération avec les organes pertinents et en offrant une base juridique pour créer des outils de gestion par zone et des aires marines protégées partout en haute mer, l’accord élargit ainsi considérablement la perspective de protection des écosystèmes marins, tant du point de vue géographique qu’en termes d’efficacité.
L’accord introduit par ailleurs la possibilité d’adopter des mesures d’urgence lorsqu’un phénomène naturel ou une catastrophe d’origine humaine a causé, ou est susceptible de causer, des dommages graves ou irréversibles à la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale (art. 24).
15 Au moins treize aires marines protégées couvrant des zones de haute mer ont déjà été créées : deux dans le cadre de la CCAMLR (l’aire marine protégée du plateau sud des îles des Orcades en 2009 et l’aire marine protégée de la région de la mer de Ross en 2016), et onze dans le cadre d’OSPAR.
16 Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est, signée le 22 septembre 1992. Elle comptait 16 parties au 1er décembre 2023.
17 Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique, 37 Parties au
er décembre 2023.
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• Des évaluations d’impact environnemental
Par ailleurs, l’obligation de conduire des évaluations d’impact environnemental lorsque le niveau d’incidence environnementale d’une activité envisagée atteint un seuil déterminé devra permettre aux Etats de prendre des décisions éclairées, d’ajuster leurs activités et de garantir une forme de transparence à l’égard de la société civile et de l’ensemble des parties prenantes.
Si la CNUDM instaure une obligation générale d’évaluation des effets potentiels des activités susceptibles d’entrainer une pollution importante ou des modifications considérables et nuisibles du milieu marin (art. 206), elle ne détaille pas davantage le mécanisme. L’accord met ainsi en œuvre cette obligation de façon concrète en détaillant le processus permettant à l’Etat de prendre une décision informée et en « internationalisant » une procédure jusqu’alors envisagée d’un point de vue strictement national.
Les Etats souhaitant mener une nouvelle activité dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale doivent ainsi élaborer une évaluation d’impact environnemental (art. 28), qui intègre une phase de consultation inclusive et transparente des Etats et parties prenantes (société civile, populations autochtones et locales, communauté scientifique, instruments, cadres juridiques et organisations globales, régionales ou sectorielles pertinentes). Les Etats ayant autorisé une activité suite à une évaluation d’impact environnemental doivent en surveiller les conséquences réelles (art. 35) et établir des rapports périodiques qui sont examinés par l’Organe scientifique et technique et rendus publics (art. 36). L’accord introduit par ailleurs, en plus du seuil de gravité établi par la CNUDM, un seuil de gravité intermédiaire à partir duquel un contrôle préliminaire doit être effectué par l’Etat qui souhaite initier une nouvelle activité (art. 30).
L’accord introduit également la possibilité pour la Conférence des Parties (COP) de développer les orientations nécessaires à la mise en œuvre d’évaluations environnementales stratégiques (destinées à assurer l’intégration des principes du développement durable dans les politiques et programmes nationaux) à l’art. 39. Enfin, l’accord emporte de potentielles conséquences sur les activités menées sous la juridiction des Etats côtiers, puisqu’il incombe aux Parties de procéder à une évaluation d’impact environnemental – conformément à l’accord ou à leur propre législation nationale – lorsque de telles activités atteignent le seuil de gravité prévu par l’accord (art. 28). Compte tenu de l’importance, grâce à ses Outre-mer, de son domaine maritime, la France pourrait être particulièrement concernée par cette disposition. Elle devra veiller à ce que les futures activités qui seraient envisagées dans ses eaux sous juridiction fassent bien l’objet d’une telle évaluation dès lors que l’incidence environnementale attendue sur la haute mer atteint le seuil fixé par la CNUDM et l’accord18
.
18 En France, l’évaluation environnementale implique la réalisation d’un rapport d’incidences (étude d’impact) préparé par le maître d’ouvrage du projet. Le reste de la procédure incombe ensuite à l’autorité publique locale, le plus souvent le préfet, qui consulte le public, instruit le dossier d’autorisation du projet soumis à évaluation environnementale et saisit l’autorité environnementale ou les collectivités concernées, avant de prendre une décision d’autorisation ou de refus d’autoriser. Le porteur de projet, ainsi que les directions techniques du MTECT, en lien avec le MEAE – l’activité étant envisagée au-delà de la juridiction nationale – seront donc impliqués dans la procédure de réalisation de l’étude d’impact environnemental « BBNJ ».
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• Du renforcement des capacités et transfert de technologies marines
Le volet renforcement des capacités et transfert de technologies marines, notamment au profit des Etats en développement doit expressément être mis en œuvre de façon à contribuer à la réalisation des objectifs de l’accord – à savoir la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale. Il contribue ainsi pleinement à l’objectif global de préservation de l’environnement marin. En pratique, il peut notamment conduire à une meilleure appréhension des enjeux de conservation des aires marines protégées adjacentes aux zones économiques exclusives. Et permettre ainsi un continuum dans la protection et la gestion de l'étendue des écosystèmes marins et corridors de migration des espèces marines mobiles. La mobilisation des acteurs français pour le renforcement de capacités à destination des Etats en développement contribuera par ailleurs à enrichir et à renforcer l'expertise française et la coopération scientifique et technique19
.
• De la mise en place d’un régime d’accès aux ressources génétiques marines et aux connaissances traditionnelles associées
La mise en place d’un régime d’accès aux ressources génétiques marines et aux connaissances traditionnelles associées, qui vise en premier lieu le partage juste et équitable des avantages, doit aussi permettre d’identifier le développement des connaissances scientifiques liées à la préservation de la biodiversité et de fournir les ressources financières aux Etats en développement pour contribuer aux projets de conservation et d’utilisation durables de la biodiversité marine. En cas de commercialisation de produits issus de ces ressources ou de ces connaissances traditionnelles associées, un partage monétaire devra s’effectuer par le biais d’un mécanisme mondial qui sera établi ultérieurement.
19 Parmi les initiatives sur la haute mer portées par des acteurs français, quelques projets marquants, financés par le Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM), peuvent être cités. C’est le cas du projet SARGADOM qui vise à renforcer la gouvernance en haute mer pour la conservation via deux sites pilotes (Mer des Sargasse et Dôme thermal), avec la contribution de l’Université de Bretagne occidentale (UBO) et de l’Office français de la biodiversité (OFB). Un programme concernant la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité des monts sous-marins, dans la suite du programme SEAMOUNTS de l’Union internationale pour la conservation de la nature et mené avec l’appui de l’Institut de recherche pour le développement et le Muséum national d’Histoire naturelle a permis d’améliorer les connaissances sur ces écosystèmes. Le projet Plankt’Eco, coordonné par la Fondation Tara Océan et auquel participent l’Institut de recherche pour le développement, le laboratoire d’océanographie de Villefranche-sur-Mer, Sorbonne Université, le CNRS et Nantes Université, favorise le partage de connaissance et de collaboration scientifique entre pays d’Amérique du Sud, d’Afrique et d’Europe sur les écosystèmes planctoniques. Enfin, le programme iAtlantic porté par l’Ifremer et financé par la Commission européenne, vise à évaluer la santé des écosystèmes profonds et de haute mer de l’océan Atlantique. Ces projets de recherche comportent tous un volet de renforcement des capacités sur la connaissance scientifique, la gouvernance et la conservation de la haute mer, favorisant la coopération scientifique, le partage de données et la formation de jeunes chercheurs. Le projet Ocean University Initiative, visant à créer une université des Nations unies pour les questions maritimes, porté par l’UBO, serait également un instrument privilégié de transfert de technologie et de renforcement des capacités.
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b. Conséquences financières
La mise en œuvre de l’accord doit être financée par les Parties dans la mesure de leurs capacités (art. 52, par. 1). L’accord va emporter des conséquences financières à différents titres, notamment pour assurer le fonctionnement institutionnel (art. 52, par. 2), la mise en place d’un mécanisme de partage juste et équitable des avantages issus de l’utilisation des ressources génétiques marines (art. 52 para. 4 en lien avec l’art. 14, par. 6 et 7), la coopération avec les organes pertinents pour une mise en œuvre coordonnée et efficace, les consultations publiques aux niveaux national et multilatéral, le renforcement et le développement des capacités des Parties (partie V), la création d’aires marines protégées, la mise en œuvre des dispositions sur l’évaluation d’impact environnemental, la contribution financière aux différents fonds.
La participation aux travaux de mise en œuvre de l’accord impliquera également des frais de personnel et de déplacement (cf. paragraphe e, dédié aux conséquences administratives).
• Du fonctionnement institutionnel de l’accord
L’article 52, dédié au financement des objectifs de l’accord et de son architecture institutionnelle, prévoit au sujet de cette dernière que « les institutions créées en application du présent accord sont financées par les contributions des Parties ». L’architecture institutionnelle envisagée est conséquente : outre la Conférence des Parties (COP, créée par l’art. 47) et le Secrétariat permanent (art. 50), l’accord crée un Centre d’échange d’informations sous la forme d’une plateforme en ligne (art. 51) et cinq organes subsidiaires :
- L’Organe scientifique et technique (art. 49) ;
- Le Comité de renforcement des capacités et de transfert de technologies marines (art. 46) ;
- Le Comité de mise en œuvre et de contrôle du respect des dispositions (art. 55) ;
- Le Comité sur l’accès et le partage des avantages (art. 15, par. 2) ;
- Le Comité des finances chargé des ressources financières (art. 52, par. 14).
A cet ensemble s’ajoute la possibilité pour la COP de créer les organes subsidiaires qu’elle jugerait nécessaires pour la mise en œuvre de l’accord (art. 47, par. 6, d).
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Bien qu’il soit difficile d’évaluer le montant de la contribution financière française au titre du fonctionnement de l’accord, quelques exemples de l’existant peuvent servir de point de référence. Ainsi, la contribution française à l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM) pour l’année 2024 s’élève à 475 752 €20, alors qu’elle s’élève à 713 312 € pour la Convention sur la diversité biologique (CDB) pour la même année21. Ces deux instruments comptent une participation quasi-universelle (169 et 196 Parties respectivement), ce à quoi aspire également l’accord BBNJ. Leur architecture institutionnelle est toutefois plus réduite à ce stade.
Compte tenu de l’importance de l’architecture institutionnelle de l’accord et de la difficulté à déterminer si – et sous quelle échéance – elle comptera autant de Parties – impliquant une meilleure répartition de la charge financière – on ne peut exclure que les coûts financiers inhérents au fonctionnement de l’accord soient à terme sensiblement plus élevés que ceux des exemples précités22. Ils pourraient en effet davantage se rapprocher de ceux du cadre global de la CDB, qui intègre, en plus des coûts de fonctionnement de la CDB, celui de ses deux protocoles23. La contribution française dans ce contexte s’élève à 951 334 € pour l’année 202324 .
En complément du financement obligatoire de ces organes et du fonctionnement du futur cadre BBNJ, un fonds de contributions volontaires créé par la COP devra être abondé pour faciliter la participation des représentants des Etats parties en développement aux réunions de ces différents organes.
20 514 228 USD. Cette contribution couvre le financement institutionnel de l’Autorité, notamment le fonctionnement du Secrétariat et des réunions de l’Assemblée (qui réunit toutes les Parties), du Conseil (qui compte 36 Etats et des observateurs), de la Commission juridique et technique et du Comité des finances (pour un total a minima de 9 semaines de réunions sur l’année). Le budget de l’Autorité est adopté de façon biennale. Son budget pour l’exercice 2023-2024, adopté en 2022 par l’Assemblée dans sa décision ISBA/27/A/10, s’élève à 22 256 000 USD.
21 771 000 USD. Le budget biennal adopté par la COP 15 pour l’exercice 2023-2024 s’élève à 27 315 000 USD (décision CBD/COP/DEC/15/34). La CDB réunit ses parties tous les deux ans au sein de la Conférence des Parties (COP), dispose d’un secrétariat et de deux organes subsidiaires : l’Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologiques, ainsi que l’Organe subsidiaire chargé de l’application. Ces deux organes subsidiaires ne se réunissent que quelques jours par an.
22 Le budget de fonctionnement n’atteindra toutefois ces montants qu’après plusieurs années, quand l’ensemble des institutions aura été mise en œuvre.
23 Le premier est le Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques de la Convention sur la diversité biologique, adopté le 29 janvier 2000, qui compte 173 Parties. Le second est le Protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, adopté par la Conférence des Parties à la CDB le 29 octobre 2010, qui compte 141 Parties. Les protocoles établissent respectivement un Centre d'échange pour la prévention des risques biotechnologiques et un Centre d'échange d'informations sur l'accès et le partage des avantages (plateformes internet). Le secrétariat de la CDB fait office de secrétariat pour les deux protocoles. La COP CDB siège en tant que réunion des Parties aux protocoles.
24 1 027 469 USD. Le budget biennal adopté par la COP 15 pour l’exercice 2023-2024 de la CDB et de ses deux protocoles s’élève à 41 646 100 USD (décision CBD/COP/DEC/15/34). La répartition du budget total est la suivante :
72 % pour la CDB, 15% pour le Protocole de Cartagena et 13 % pour le Protocole de Nagoya.
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• Du volet ressources génétiques marines, informations de séquençage numérique sur ces ressources et partage des avantages issus de leur utilisation L’accord prévoit expressément une contribution obligatoire de la part des Etats développés au titre du partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques marines et des informations de séquençage numérique sur ces ressources, s’élevant dans un premier temps à hauteur de 50% de la contribution annuelle au budget de fonctionnement de l’accord (art. 14, par.
6). Ces contributions financières doivent être mobilisées dès l’entrée en vigueur de l’accord dans un fonds spécial et maintenues jusqu’à ce que la COP décide de substituer ce mécanisme à d’autres modalités de partage des avantages monétaires (art. 14, par. 7) basées sur les retombées financières d’éventuelles commercialisations des produits issus de l’utilisation de ressources génétiques marines. Des contributions volontaires supplémentaires pourront être versées par les Parties et entités privées qui le souhaitent.
Par ailleurs, pour satisfaire aux obligations relatives aux activités de recherche scientifique, des moyens techniques, financiers et humains suffisants, qu’il n’est pas possible d’estimer à ce stade, seront nécessaires25. Ce sera notamment le cas pour estimer, lorsque cela est possible, les collections ex-situ existantes (échantillons physiques provenant de la haute mer) constituées avant l’entrée en vigueur de l’accord. Il en sera de même pour mettre en lien les informations requises par les bases de données mondiales de référence et les plateformes de séquençage existantes au niveau national – qui doivent être suffisamment dimensionnées en machines et personnel. Il sera également nécessaire de prévoir la coordination avec les travaux actuellement en cours dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique pour la mise en place d’un mécanisme mondial de partage des avantages relatif aux informations numériques de séquençage sur les ressources génétiques, qui pourrait couvrir celles qui proviennent des zones situées au-delà de la juridiction nationale (art. 15 para. 5).
Outre le partage des avantages monétaires évoqué supra, la mise en œuvre des dispositions relatives au renforcement de la coopération (art.11, par. 2), à l’établissement du plan de gestion des données (art.12, par. 2), la création d’un référentiel de données avec la création d’un identifiant de lot « BBNJ » (art. 12, par. 6 et 14, par. 3), la fourniture de rapports (art. 12, par. 7), le financement de programmes de recherche (art. 14, par. 2, f), l’accès aux RGM et aux informations numériques de séquençage sur les ressources génétiques (art. 14, par. 4), et les rapports périodiques sur la mise en œuvre des dispositions impliquera une charge financière, qu’il n’est pas possible d’évaluer avant l’entrée en vigueur de l’accord.
La mise en œuvre des dispositions de l’accord impliquera ainsi une augmentation des coûts financiers et de ressources humaines26 pour le financement et la gestion des programmes scientifiques et des infrastructures sur lesquelles ils s’appuient.
25 Les personnels recrutés dans ce cadre seront employés par les différents instituts de recherche, notamment l’Ifremer qui opère l’infrastructure de recherche Flotte océanographique française (FOF).
26 Les personnels recrutés dans ce cadre seront également employés par les différents instituts de recherche, notamment l’Ifremer qui opère l’infrastructure de recherche Flotte océanographique française (FOF).
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• Du renforcement des capacités et de transfert de technologie marine Le transfert de technologies demeure volontaire. L’accord emporte par ailleurs des conséquences mineures sur les enveloppes financières allouées via divers instruments financiers et des agences ou instituts publics français (AFD, FFEM, IRD27, Ifremer, etc.) dont les missions contribuent à l’aide publique au développement et à la politique française bilatérale de coopération et de développement durable. Les incidences financières attendues pour appuyer la structuration du Centre d’échange en charge des demandes de renforcement de capacités et de transfert de technologies marines et pour assurer la capacité de la France à suivre l’activité du Centre d’échanges et répondre aux demandes dans les domaines d’expertise des acteurs publics et privés français sont également limitées. Il convient en outre de relever que les contributions françaises au Fonds pour l’environnement mondial (FEM) qui est intégré au mécanisme de financement visant à aider les Etats en développement à mettre en œuvre l’accord, devront être ajustées et adaptées aux objectifs qui lui sont assignés28, la France étant l’un des principaux contributeurs à cet instrument financier.
c. Conséquences juridiques
• Articulation avec les accords ou conventions internationales existantes L’accord met en œuvre les dispositions de la CNUDM et doit en conséquence être interprété et appliqué d’une manière compatible avec celle-ci (art. 5 par. 1).
L’accord doit également être interprété et appliqué d’une manière qui ne porte pas atteinte aux instruments, cadres juridiques et organes multilatéraux pertinents et de façon à favoriser la cohérence et la coordination avec eux (art. 5, par. 2). En pratique, la COP BBNJ ne pourra donc pas adopter de décisions ou de mesures de gestion qui relèvent de la compétence d’une autre organisation, mais pourra leur recommander d’adopter les mesures idoines, et adopter toute mesure compatible avec celles-ci. L’articulation avec les cadres juridiques existants repose principalement sur le renforcement de la coopération et de la coordination29. L’accord invite également expressément ses Parties à renforcer la coopération et à promouvoir les objectifs de l’accord lorsqu’elles participent aux travaux des instruments, cadres juridiques et organes multilatéraux dont elles sont membres (art. 8).
27 Respectivement : l’Agence française de développement, le Fonds français pour l’environnement mondial et l’Institut de recherche pour le développement.
28 Le FEM est un instrument financier multilatéral au service d’une série de conventions internationales environnementales majeures en faveur des pays en développement : la Convention pour la diversité biologique (1992), la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992), la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (1994), la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (2001) et la Convention de Minamata sur le mercure (2013). Le FEM a investi 80 millions USD au bénéfice d’une centaine d’Etats dans le volet des eaux au-delà des juridictions nationales. La nouvelle programmation du GEF-8 y alloue 34 millions USD pour la période allant jusqu’en 2026, et apporte ainsi un soutien direct à la ratification et à la mise en œuvre de l’accord (cf Recommandation lors de la 64ème réunion du Conseil du FEM du 22 juin 2023, réf.
GEF/C.64/12/Rev.01, "Preparing the GEF to serve as part of the Financial Mechanism of the international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of Areas Beyond National Jurisdiction (BBNJ)").
29 Sous réserve de l’approbation de la COP, le secrétariat BBNJ dispose notamment de la capacité de conclure des arrangements administratifs et contractuels avec les secrétariats des autres organes internationaux pertinents (art. 50, par. 4, d).
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L’accord prévoit en outre le cas de la création de nouveaux instruments, cadres juridiques ou organes multilatéraux, qui n’impliquera pas la suppression automatique subséquente des mesures adoptées par la COP BBNJ qui relèveraient désormais de leurs compétences (art. 22, par. 7). S’agissant des évaluations d’impact environnemental – qui peuvent être requises dans d’autres cadres préexistants à l’accord BBNJ – l’accord prévoit expressément qu’une nouvelle évaluation n’est pas nécessaire lorsque les impacts ont déjà été évalués dans le respect de la procédure d’un autre instrument pertinent, si celle-ci est équivalente à celle de l’accord.
Les principaux organes multilatéraux pertinents régissent un secteur d’activités en particulier – l’Organisation maritime internationale (OMI) pour le transport maritime et la navigation et l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM) pour la gestion de la Zone et de ses ressources minérales30 – ou une région maritime définie (organisations régionales de gestion des pêches31, OSPAR, CCAMLR).
Le principal instrument international établissant un cadre général pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique et le partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques est la Convention sur la diversité biologique – CDB (1992)32, qui ne s’applique toutefois pas aux zones ne relevant pas de la juridiction nationale.
Un nouveau Cadre mondial de la CDB a été adopté à la COP15 en décembre 2022. Parmi les objectifs clés, l’objectif 3 vise à protéger 30 % des mers et des océans d’ici à 2030 (« objectif du 30x30 »). Les futures aires marines protégées qui seraient établies dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale pourront être comptabilisées dans cet objectif chiffré.
30 L’OMI et l’AIFM comptent respectivement 175 Etats membres (et 3 Etats associés) et 169 Parties.
31 On compte actuellement 16 organisations régionales de gestion des pêches. La France est active, en tant qu’Etat membre de l’UE qui est la Partie contractante ou en tant que Partie contractante propre, dans 9 organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). A titre d’exemple, la Commission internationale de conservation des thonidés de l’Atlantique (CICTA) compte à elle seule 52 Etats parties.
32 Convention sur la diversité biologique – CDB (1992) – qui compte 196 Parties à ce jour.
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Le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, rattaché à la Convention sur la diversité biologique33, apporte des précisions sur le respect des règles générales fixées par la CDB en ce qui concerne l’accès aux ressources génétiques et le partage des avantages monétaires et non monétaires découlant de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques. Le Protocole de Nagoya s’applique aux ressources génétiques sur lesquelles les Etats exercent des droits souverains, relevant du champ d’application de l’article 15 de la CDB (sous juridiction nationale), par opposition au champ d’application plus large de l’accord BBNJ, c’est-à-dire aux activités menées dans les zones marines situées au-delà de la juridiction nationale. Le Protocole de Nagoya prévoit également un cadre juridique mondial pour l’accès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques qui doit se réaliser avec l’accord des populations autochtones et locales et un partage juste et équitable des avantages au bénéfice de ces populations.
Dans le Cadre mondial de la CDB adopté à la COP15, un mécanisme mondial de partage des avantages monétaires sur les informations numériques sur les ressources génétiques a été initié 34. Ces informations jouent un rôle significatif, en particulier dans la mise en œuvre de stratégies visant à restaurer les écosystèmes dégradés et à protéger les espèces menacées, mais sont surtout utilisées en biotechnologies, pour développer des vaccins, médicaments, etc. Le système mondial de partage des avantages devra être précisé dans les prochaines années pour traiter des aspects monétaires qui découleraient de l’utilisation de ces informations. Ce mécanisme mondial pourra également prendre en compte les informations numériques sur les ressources génétiques provenant de la recherche engagée sur la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale.
L’articulation entre les dispositions législatives prises en application du Protocole de Nagoya devra s’effectuer de manière cohérente, efficace et en respectant les règles applicables selon qu’il s’agit de ressources génétiques marines prélevées sous juridiction ou de connaissances traditionnelles associées présentes sous la juridiction des Etats (Nagoya) ou selon qu’elles se situent au-delà de la juridiction nationale (BBNJ).
• Articulation avec le droit européen
L’accord BBNJ est un accord mixte, qui relève pour partie de compétences partagées entre l’Union européenne et les Etats membres (en matière environnementale), de compétences parallèles (recherche scientifique, coopération et développement), de compétences exclusives de l’Union (pour la conservation des ressources biologiques marines dans le cadre de la politique commune de la pêche, qui pourrait être invoquée à la marge) et de compétences des Etats. La conclusion de l’accord par l’Union requiert l’adoption d’une décision du Conseil et l’approbation du Parlement européen. Elle nécessitera également le dépôt, auprès des Nations unies, d’une déclaration de compétences en vertu de l’article 67, par. 1 de l’accord, visant à informer les Etats tiers des domaines relevant de la compétence de l’Union. L’Union et ses Etats membres poursuivent l’objectif d’une ratification concomitante.
33 Protocole adopté le 29 octobre 2010 par les parties à la CDB et ratifié en 2016 par la France. Il compte 141 Parties au 1er décembre 2023 (état des ratifications disponible sur la page dédiée des Nations unies).
34 Décision 15/9 de l’accord de Kunming-Montréal. La dernière réunion à ce sujet a eu lieu à Genève le 18 novembre 2023.
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Concernant les outils de gestion par zone, dont font partie les aires marines protégées, il n’existe pas de cadre réglementaire européen, exception faite de la directive Oiseaux 2009/147/CE du 30 novembre 2009 et de la directive Habitats faune flore 92/43/CEE du 21 mai 1992, qui ne s’appliquent qu’au territoire des Etats membres.
Concernant les évaluations d’impact environnemental, la France applique les textes européens et internationaux en matière d’évaluation environnementale via leur transposition dans le code de l’environnement. Sont notamment transposées aux articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement les obligations découlant des directives 2011/92/UE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que celles découlant de la Convention d’Espoo sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (c’est-à-dire d’un Etat à un autre).
Ces obligations sont similaires à celles prévues par l’accord BBNJ en ce qu’elles prévoient un processus regroupant la préparation d’un rapport d’évaluation des impacts environnementaux, des consultations, en particulier du public, et une prise de décision qui comprend des mesures d’évitement, de réduction et de compensation des impacts environnementaux (dite « démarche ERC »).
Le droit interne en matière d’évaluation environnementale est donc déjà très complet et encadré par le droit européen, avec parfois des exigences qui vont bien au-delà de ce qui est prévu par l’accord35. Tout comme pour le volet des outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées, l’acquis communautaire ne concerne toutefois que les zones relevant de la juridiction des Etats membres de l’UE et ne s’étend pas aux zones maritimes situées au-delà.
Concernant les ressources génétiques marines et les connaissances traditionnelles associées : au niveau européen, le Règlement communautaire 511/2014 (dit « Règlement APA ») adopté en 2014 transpose le Protocole de Nagoya en droit européen. Les droits des communautés autochtones et locales relèvent de la compétence des Etats membres ayant pris des dispositions nationales spécifiques (par. 20 du préambule Règlement APA). Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution du règlement, il a été conféré à l’Union des compétences d’exécution conditionnées par le règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil.
Sur cette base, les utilisateurs de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées (CTA) doivent s’acquitter d’une obligation de diligence nécessaire. Ainsi, chaque acteur européen souhaitant utiliser des ressources génétiques ou des CTA dans un autre pays (au sein de l’UE ou en dehors de l’UE), doit se conformer à la législation nationale du pays fournisseur.
A ce stade, l’UE n’a pas développé de droit européen sur les activités qui se déroulent dans les zones situées au-delà des juridictions nationales. Toutefois, l’Union finance des projets de recherche ayant eu lieu dans certaines zones situées au-delà des juridictions nationales.
35 Des seuils et critères de soumission à évaluation environnementale ou à examen au cas par cas sont prévus, ainsi que des durées minimales de consultation du public.
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• Articulation avec le droit interne
A titre liminaire, il convient de noter que les principes de la Charte de l'environnement sont respectés et repris pour la plupart dans le préambule et l'art. 7 de l’accord.
➢ Du volet ressources génétiques marines et connaissances traditionnelles associées
La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a mis en place des règles d’accès et de partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques françaises et des connaissances traditionnelles associées. Le dispositif français d’APA est inscrit dans le code de l’environnement aux articles L. 412-3 à L. 412-20 et R. 412-12 à D. 412-41.
Le décret n° 2017-848 du 9 mai 2017 relatif à l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées et au partage des avantages découlant de leur utilisation a précisé les conditions de mise en œuvre du dispositif, entré en vigueur le 1er juillet 2017. Ainsi, l’utilisation de ressources génétiques françaises ou de connaissances traditionnelles associées doit faire l’objet d’un consentement préalable (permis) et d’un partage juste et équitable négocié dans des conditions convenues d’un commun accord (contrat)36
.
En droit interne, il est important de signaler également le décret n° 2017-956 du 10 mai 2017 fixant les conditions d’application des articles L. 251-1 et suivants du code de la recherche relatifs à la recherche scientifique marine. Ces dispositions ne seront pas impactées mais pourraient servir de modèle pour les notifications qui seront à effectuer en application de l’accord par les expéditions scientifiques et les instituts de recherche.
L’article L. 412-5, b) et c) du code de l’environnement prévoit explicitement l’exclusion des ressources génétiques marines de la haute mer (ou couvertes par des instruments internationaux spécialisés) du champ d’application de la loi.
La transposition de l’accord BBNJ en droit interne nécessitera en conséquence l’adoption de nouvelles dispositions législatives et réglementaires (en introduisant par exemple un identifiant de lot « BBNJ » normalisé pour la traçabilité des échanges) visant les utilisateurs de ressources génétiques marines prélevées en haute mer (principalement les instituts de recherche qui conduisent des expéditions scientifiques ou font de la recherche appliquée, comme le MNHN ou l’Ifremer).
S’agissant du droit des brevets et du respect de la confidentialité (en particulier le secret industriel et commercial), une articulation pourrait être envisagée avec la protection conférée par le code de commerce au sein de son Titre V sur la protection du secret des affaires (article L. 151-1), étant rappelé cependant que l’accord ne modifie pas le droit de la protection intellectuelle. Les utilisateurs doivent notifier au Centre d’échange de l’accord BBNJ l’emplacement des brevets accordés (site internet de l’INPI par exemple) qui ont été développés sur la base de ressources génétiques marines provenant de la haute mer.
36 Le dispositif national comprend un régime général pour les ressources génétiques sauvages ainsi que des régimes spécifiques pour certaines catégories de ressources (telles que celles issues d'espèces domestiquées ou cultivées ou celles collectées afin de lutter contre les dangers sanitaires).
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Le dispositif français d’APA est applicable aux outre-mer, à l’exception de de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Compétentes en matière environnementale, ces collectivités d’outre-mer disposent de leurs propres règles en matière d’accès aux ressources génétiques, de connaissances traditionnelles associées et de partage des avantages liés à leur utilisation.
➢ Des outils de gestion par zone, dont les aires marines protégées Les outils de gestion par zone sont intégrés à l’objectif 1, mesure 4, du plan d’actions 2021-2023 de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030 (SNAP). Cette mesure prévoit une analyse au niveau national qui s’appuiera sur des études de cas précises et un parangonnage au niveau international.
Pour ce qui est des aires marines protégées, l’article L334-1 du code de l’environnement énumère les outils de protection de la nature considérés comme des aires marines protégées.
La définition des aires marines protégées n’est pas inscrite dans le code de l’environnement mais dans la SNAP qui n’a pas de valeur légale bien qu’elle soit prévue à l’article L110-4 du code de l’environnement avec ses objectifs de 30 % d’aires protégées et 10 % de protection forte. Cette définition ne diverge pas de celle donnée à l’article premier de l’accord BBNJ.
S’il est nécessaire d’inscrire la définition d’aire marine protégée prévue par l’accord BBNJ, elle pourrait être introduite à l’article L334-1. Il conviendra par ailleurs d’inscrire la définition issue de la SNAP, en adéquation avec celle-ci.
Au niveau national, on distingue les aires marines protégées des zones sous juridiction de celles qui sont créées au-delà. L’accord n’emporte pas d’incidences sur les règles et procédures nationales existantes pour les aires marines protégées sous juridiction. Des dispositions nouvelles seront en revanche à prévoir pour couvrir les futures initiatives françaises en haute mer, ainsi que la modification de l'article L. 334-1 du code de l'environnement notamment, afin d’ajouter les aires marines protégées créées en vertu de l’accord à la liste des outils reconnus comme aires marines protégées par le droit national.
➢ Des évaluations d’impact environnemental
L’accord traite principalement des projets d’activités envisagés en haute, mer, hors des juridictions nationales, mais également des activités envisagées dans les zones maritimes relevant de la juridiction nationale des Etats et ayant un impact conséquent sur la biodiversité de la haute mer. Les dispositions du code de l’environnement devront être adaptées en vue de mieux coordonner la procédure d’évaluation environnementale existante avec les exigences de l’accord BBNJ. La nomenclature annexée à l’article R.122-2 du code de l’environnement devra ainsi être modifiée afin d’inclure les activités concernées. L’article R.122-5 détaillant le contenu de l’étude d’impact devra prévoir la possibilité d’inclure des éléments sur les impacts en haute mer. Enfin, l’article R.122-10 sur les consultations transfrontières devra détailler les éléments spécifiques aux notifications et consultations des activités en haute mer ou ayant un impact sur la haute mer (notamment via le Centre d’échange qui sera créé par l’accord BBNJ).
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d. Conséquences économiques
En ce qui concerne le volet ressources génétiques marines et le partage des avantages issus de la commercialisation de produits, l’accord laisse libre cours aux innovations (aucune obligation n’est requise avant le dépôt d’un brevet) mais est susceptible d’emporter des conséquences lorsqu’un produit ayant utilisé les propriétés des ressources génétiques est développé. Avant la mise sur le marché du produit, l’utilisateur doit en effet renseigner le Centre d’échange dans la perspective d’un potentiel partage monétaire. Si la confidentialité des informations est respectée car elle doit se réaliser en accord avec le droit interne des Etats Parties à l’accord, il n’est pas à exclure que la perspective d’un potentiel partage monétaire entraine une perte de bénéfice sur les résultats de l’utilisation des ressources génétiques marines prélevées en haute mer, notamment pour les organismes publics qui auront financé la collecte des ressources génétiques marines (bien que cela soit déjà le cas pour les ressources prélevées sous juridiction nationale, conformément à la loi biodiversité de 2016).
Concernant le renforcement des capacités et de transfert de technologies marines, il est possible d’envisager qu’un soutien puisse être apporté à la transmission des connaissances et de technologies marines françaises vers des pays en développement qui en seraient demandeurs, sur la base de conditions convenues d’un commun accord, permettant ainsi l’ouverture à de nouveaux marchés potentiels pour les acteurs économiques français.
e. Conséquences administratives
Un appui institutionnel (administratif et juridique) et ministériel sera nécessaire aux instituts de recherches et établissements publics détenant des collections d’échantillons et de spécimens marins afin de se conformer aux nouvelles obligations et modalités découlant de la mise en œuvre de l’accord.
S’agissant des ressources génétiques marines, les pratiques actuellement mises en place pour assurer la traçabilité et la conformité de leur utilisation sont conformes aux dispositifs du Protocole de Nagoya transposé en droit interne. Il serait pertinent d’examiner si ces pratiques applicables aux zones maritimes sous juridiction nationale pourraient être étendues au contexte BBNJ et être reconnues comme des bonnes pratiques, afin de limiter les incidences de la mise en œuvre de l’accord sur les organismes de recherche.
L’accord emporte également des incidences sur les pratiques de coopération au sein des projets auxquelles il est fait référence aux articles 12, par. 2, h), et 14, par. 1 de l’accord. Ces dispositions impliquent d’initier de nouvelles formes de collaborations (pour l’Ifremer notamment), dont la définition des modalités nécessitera l’appui du MEAE et du MTECT37 .
37 Un ou plusieurs ETP par ministère pourrait s’avérer nécessaire.
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L’accord emporte par ailleurs des conséquences sur les pratiques dans le domaine de la gestion de données. L’Ifremer fonctionne actuellement avec une base de données interne pour les ressources génétiques marines (Morse) et une base de données internationale pour le séquençage numérique sur les ressources génétiques (ENA : European Nucleotide Archive). L’outil Morse en interne ne répond pas aux revendications de sciences ouvertes telles qu’énoncées à l’article 12, par. 2, j) et n’a pas été conçu pour cela38. La mise en conformité aux dispositions de l’accord aura donc une incidence financière et en ressources humaines pour l’Ifremer39 .
Le succès de la mise en œuvre de l’accord au niveau national sur le volet ressources génétiques marines pourrait nécessiter de la part de l’administration centrale qu’elle mène les actions suivantes :
– proposition d’outils pédagogiques et fourniture des supports de communication et de vulgarisation (types vidéo motion design…) et constitution d’une équipe de l’administration centrale pour la formation et la sensibilisation des personnels de recherche ;
– travail d’harmonisation et de stabilisation des termes et référentiels utilisés en droit interne et international, afin de contourner une forte insécurité juridique qui pourrait naître face à des champs d’application complexes et mouvants, notamment pour la mise en œuvre des obligations relatives aux collections ex-situ de ressources génétiques marines constituées avant l’entrée en vigueur du BBNJ et des informations numériques de séquençage sur les ressources génétiques ;
– la mise en place et la communication, dès l’entrée en vigueur de la nouvelle règlementation, des outils (cf formulaires CERFA, etc.), d’une doctrine d’interprétation et d’application claire, précise et pédagogique des dispositions de l’accord permettant de comprendre le champ d’application et les conséquences de la loi sur les activités de recherche scientifique est indispensable au déploiement de bonnes pratiques. De la même façon, il est crucial pour la recherche que le dispositif soit complet au moment de son entrée en vigueur.
S’agissant des évaluations d’impact environnemental, il n’y aura aucune obligation de refaire les évaluations d’impact environnemental déjà effectuées, ce chapitre ne s’appliquant pas de manière rétroactive. Seules les nouvelles activités dont les effets atteignent le seuil de gravité établi par l’accord devront faire l’objet d’une évaluation d’impact environnemental conforme aux dispositions de l’accord.
38 Même si l’accord ne requiert pas de création spécifique de nouvelles bases de données, les bases de données existantes devront être mises en lien avec le niveau international et nécessiteront des aménagements. Dans le cas de l’Ifremer, une nouvelle base de données répondant aux revendications de science ouverte pourrait s’avérer nécessaire, MORSE étant un outil de traçabilité interne de l’Ifremer qui n’a pas vocation à être ouvert aux autres instituts. Il faudra toutefois attendre les mesures prises par la COP pour en savoir plus sur les modalités et l’échelle de création éventuelle de cette base de données BBNJ. Pour ce qui est des coûts de développement estimés, pour référence, la mise en œuvre de MORSE est estimée à 1 750 000 €. Son maintien opérationnel à 350k€ / an.
39 A titre de comparaison, la mise en place de la règlementation découlant du Protocole de Nagoya a été estimée à 570 000 € en ressources humaines pour la période 2017-2023, et s’élève à près 199 000 € par an à partir de 2023.
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Les conséquences administratives concerneront surtout les activités en haute mer qui jusque-là n’étaient pas encadrées par les textes nationaux. L’accord crée de nouvelles obligations d’évaluations environnementales pour les futures activités envisagées en haute mer, ce qui va engendrer une charge (difficile à estimer à ce stade) pour les services instructeurs, corrélée au nombre d’activités concernées.
Pour les activités initiées sur le territoire français ayant un impact sur la biodiversité de la haute mer, la majorité de ces activités répond déjà à des obligations d’évaluation environnementale existantes. La charge supplémentaire devrait donc être limitée à l’inclusion des éléments liés à la haute mer dans l’étude d’impact, rédigée par le porteur de projet, et aux obligations de notification et de consultation supplémentaires lors de l’instruction du dossier.
Concernant le renforcement des capacités et le transfert de technologie marine, la France dispose déjà de nombreux outils de coopération d’aide au développement et de transferts de connaissance via différentes agences et instituts publics (notamment Institut de recherche pour le développement, Ifremer, Université de Bretagne occidentale, Office français de la biodiversité, Sorbonne Université, Laboratoire d’océanographie de Villefranche-sur-Mer), la société civile, les acteurs privés et divers instruments financiers (Fonds français pour l’environnement mondial – FFEM –, Commission européenne, contribution française au Fonds pour l’environnement mondial – FEM). Les conséquences administratives de la mise en œuvre de l’accord concernant le transfert de technologies marines semblent par conséquent limitées, car le transfert de technologies marines et le renforcement de capacités pourront être assurés par le biais de programmes ou mécanismes existants, sur une base contractuelle et avec des conditions convenues d’un commun accord.
Il sera enfin nécessaire de prévoir le suivi, au niveau interne, des activités découlant de la mise en œuvre de l’accord BBNJ, compte tenu de la diversité et de la technicité des sujets couverts et de permettre une participation d’experts et services nationaux aux réunions périodiques des organes de l’accord. Il conviendra en outre de définir pour la France l’organisation administrative lui permettant de suivre les activités du Centre d’échange et les notifications/demandes qui y seront faites, afin d’y répondre lorsque cela relève des domaines d’expertise française, en facilitant autant que possible la mobilisation des acteurs et des partenariats publics et privés, qui pourraient interagir directement avec le Centre d’échange.
f. Conséquences sur la jeunesse
En ce que cet accord vise à la conservation et à l’utilisation durable des ressources biologiques marines des zones ne relevant pas de la juridiction nationale et permet la mise en place des outils de gestion innovants pour préserver l’écosystème marin dans l’intérêt de l’humanité, des générations présentes et futures, il intègre expressément la dimension transgénérationnelle indissociable des questions environnementales.
De par son ouverture à la société civile – s’agissant des processus de consultation notamment – l’accord pourrait en outre permettre à des organisations représentant les intérêts de la jeunesse de participer au processus de création d’outils de gestion par zone (aux stades de la proposition, de la consultation des parties prenantes et de l’évaluation de la proposition), mais également d’être impliquées dans la coopération dans le domaine du renforcement des capacités et du transfert de technologies marines (art. 41, par.2).
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Enfin, parmi les formes du renforcement des capacités et du transfert de technologie marines citées dans l’annexe II, paragraphe e alinéa ii, l’accord prévoit un soutien au renforcement des capacités en termes d’éducation et de formation dans les sciences naturelles et sociales (marines ou non), les politiques et la gouvernance.
g. Conséquences concernant la parité, l’égalité femmes/hommes L’accord apparaît conforme à la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, plusieurs de ses dispositions intégrant le critère de l’équilibre des genres. C’est le cas dans la composition des cinq organes subsidiaires de l’accord BBNJ.
L’équilibre des genres doit également être recherché dans le contexte de la mise en œuvre des dispositions relatives au renforcement des capacités et au transfert de technologies marines (art. 42, par. 3).
V. État des signatures et approbations
L’accord, ouvert à la signature le 20 septembre 2023, compte 87 signataires40 et deux Parties à ce jour, Palau et le Chili, ayant déposé leur instrument de ratification les 22 janvier et 20 février 2024. L’UE et ses Etats membres visent, dans la mesure du possible, une ratification concomitante de l’accord, d’ici le début d’année 2025 au plus tard.
VI. Déclarations ou réserves
L’article 70 de l’accord énonce l’interdiction par principe des réserves et exceptions, hormis pour celles expressément autorisées par l’accord.
Le gouvernement français présentera à ce titre, conformément à l’art. 10, par. 1 de l’accord, une notification alignée sur celle de l’UE pour exclure l’application rétroactive de la partie II de l’accord relative aux ressources génétiques marines et au partage juste et équitable des avantages issus de leur utilisation.
La France fera également référence à la déclaration de compétences que l’Union européenne devra effectuer au moment de la conclusion de l’accord, conformément à l’art. 67, par. 2 de l’accord.
La France effectuera en outre une déclaration relative à l’art. 13 sur les connaissances traditionnelles associées, permettant de rappeler que les populations autochtones et locales (communautés d’habitants) bénéficient déjà depuis 2016 d’un système de protection au niveau national (consentement préalable donné librement et en connaissance de cause par ces populations pour l’accès à leurs connaissances traditionnelles et des conditions convenues d’un commun accord pour l’utilisation de ces connaissances traditionnelles associées). Ce système pourrait être étendu aux zones marines ne relevant pas de la juridiction nationale dès lors que ces connaissances traditionnelles associées ne bénéficient pas déjà de la protection conférée par le dispositif actuel.
La déclaration envisagée se lit comme suit :
40 Nombre de signataires et de Parties au 20 février 2024.
NOR : EAEJ2405751L/Bleue-1 23/24
« La France appuie pleinement la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones adoptée le 13 septembre 2007 qui figure dans le préambule de l’accord BBNJ. Cette déclaration représente l’aboutissement d’un long processus marquant une avancée essentielle dans la protection des droits de l’Homme des populations autochtones et locales.
Les principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’unicité du peuple français et d’égalité des citoyens devant la loi, ont pour conséquence que seul le peuple français dans son ensemble peut se voir conférer des droits (Décision du Conseil constitutionnel N°91-290 DC du 9 mai 1991). La terminologie comportant les mots « peuples autochtones » au pluriel, dans des textes juridiquement contraignants rendrait, en effet, inconstitutionnelle la ratification de ces instruments par la France.
Dans ce contexte, la France se référant à la déclaration interprétative qu’elle a formulée lors de l’adoption de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, tient à rappeler qu’en vertu des principes à valeur constitutionnelle d’indivisibilité de la République et d’unicité du peuple français, chaque citoyen français dispose par la constitution des mêmes droits et obligations quelle que soit son origine.
La France est directement concernée par les populations des collectivités territoriales d’outre-mer et prévoit dans sa législation nationale des dispositions spécifiques en respectant les principes constitutionnels. La France conduit des programmes de soutien à leur développement économique et social dans un cadre adapté aux spécificités de ces populations détentrices de connaissances traditionnelles, ainsi qu’à leur expression culturelle. Ces spécificités sont notamment reflétées dans la loi sur la reconquête de la biodiversité par laquelle la France répond aux obligations internationales découlant du Protocole de Nagoya.
Le titre V portant sur l’accès et le partage des avantages de la loi n° 2016-1087 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, adoptée le 8 août 2016, permet à la France d’honorer ses engagements internationaux et en particulier, les obligations de protection des connaissances traditionnelles détenues par les communautés d’habitants.
Afin d’assurer la cohérence avec la législation en vigueur et la sécurité juridique des utilisateurs, l’interprétation des dispositions de l’accord BBNJ relatives aux connaissances traditionnelles détenues par les communautés d’habitants se fera ainsi dans le respect de nos principes constitutionnels. »
Une déclaration effectuée conformément à l’art. 60, par. 4 de l’accord, qui renverrait à la déclaration française faite en vertu de l’art. 298 de la CNUDM sur la procédure de règlement des différends au moment de la ratification de la Convention, est aussi envisagée. Cette dernière se lit comme suit :
« Se référant aux dispositions du paragraphe 1er de l'article 298, la France n'accepte aucune des dispositions prévues à la section 2 de la Partie XV, au sujet des différends énoncés ci-après :
– les différends concernant l'interprétation ou l'application des articles 15, 74 et 83 relatifs à la délimitation des zones maritimes ou les différends qui portent sur les baies ou titres historiques ;
NOR : EAEJ2405751L/Bleue-1 24/24
– les différends relatifs à des activités militaires, y compris les activités militaires des navires et aéronefs d'Etat utilisés pour un service non commercial, et les différends qui concernent les actes d'exécution forcée accomplis dans l'exercice de droits souverains ou de la juridiction, et que l'article 297, paragraphe 2 ou 3, exclut de la compétence d'une cour ou d'un tribunal ;
– les différends pour lesquels le Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations unies exerce les fonctions qui lui sont conférées par la Charte des Nations unies, à moins que le Conseil de sécurité ne décide de rayer la question de son ordre du jour ou n'invite les Parties à régler leur différend par les moyens prévus dans la Convention ».