3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
L’assouplissement de la caractérisation de la carence aurait pu prendre la forme de la levée de l’une des conditions actuellement posées par le texte (difficultés financières et travaux importants conduisant à l’impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble et à la sécurité des occupants).
Il est néanmoins apparu que ces conditions allaient de pair et que le retrait formel, dans la lettre du texte, de l’une ou de l’autre, risquait de se traduire malgré tout en pratique par la persistance de l’élément dans le débat judiciaire (les difficultés financières ne peuvent conduire à l’impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble qu’en présence de travaux à engager, de même l’existence de travaux ne conduit à l’impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble que si les finances sont compromises, enfin des difficultés financières et la nécessité de travaux importants ne justifient pas à eux seuls l’engagement d’une procédure menant à l’expropriation si ces travaux sont sans rapport avec la sécurité – comme l’isolation thermique par exemple).
Il a donc été décidé de maintenir les conditions légales existantes.
3.2. OPTION RETENUE
Il est proposé de compléter le III de l’article L. 615-6 du code de la construction et de l’habitation en créant une présomption simple de difficultés financières de la copropriété en cas de non présentation des comptes prévus à l’article 14-3 de la loi du 10 juillet 1965103, dans le cadre d’une expertise engagée pour constater l’état de carence du syndicat des copropriétaires ou de la copropriété en l’absence de syndicat.
La mesure tend à faciliter la démonstration de la carence s’agissant de copropriétés dépourvues de comptabilité et dont le bâti est dégradé.
Dès lors que le syndicat de copropriétaires (ou la copropriété en l’absence de syndicat), n’est pas en mesure de fournir les comptes prévus à l’article 14-3 de la loi du 10 juillet 1965 (budget prévisionnel, charges et produits de l'exercice, situation de trésorerie, ainsi que les annexes au budget prévisionnel) à l’expert judiciaire, dans un délai de deux mois à compter de la réception d’une demande en ce sens, cette absence de production de compte fait présumer des difficultés financières.
Cette présomption permet de surmonter l’impossibilité d’établir matériellement les difficultés financières de la copropriété, faute de remise voire d’existence d’une comptabilité.
La présomption simple de difficultés financières ou de gestion, associée à la caractérisation par l’expert de la nécessité de travaux, permettront au président du tribunal judiciaire de déclarer l’état de carence.
Cette présomption de difficultés financières ou de gestion est une présomption simple. Le syndicat des copropriétaires, représenté par son syndic, voire les copropriétaires pris individuellement pourront renverser cette présomption devant le juge en rapportant par tous moyens la preuve de l’absence de difficultés financières en dépit de l’absence de gestion
103 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.
comptable (ex : acquittement régulier des factures, contributions régulières des copropriétaires aux frais, tenue de comptes informels).
La mesure apparaît appropriée comme facilitant le constat de la carence et ce faisant la désignation d’un administrateur provisoire par le président du tribunal judiciaire et la poursuite de l’expropriation de l’immeuble, dans le but d’accélérer le traitement des copropriétés dégradées.
Son champ d’application est étroitement circonscrit. En effet, elle n’a vocation à s’appliquer que « dans les villes où il existe une crise grave du logement » (article L. 611-1 du CCH) et pour les immeubles collectifs à usage principal d’habitation.
Par ailleurs, les conditions de mise en œuvre de la présomption établie sont précises puisque cette présomption n’a vocation à s’appliquer qu’en l’absence de production des comptes de l’article 14-3 de la loi du 10 juillet 1965.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La présente mesure introduit une modification législative à l’article L. 615-6 du code de la construction et de l’habitation.
Dans la mesure où le présent article n'aura pour effet que d’assouplir un dispositif existant, l'ordre juridique interne ne connaîtra pas d'autres changements que la modification de l’article L. 615-6 du CCH envisagée.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure proposée a pour objet d’assouplir les conditions de mise en œuvre d’une procédure déjà existante pouvant déboucher sur une expropriation. Elle poursuit un but d’intérêt général de lutte contre l’utilisation de locaux ou d’habitation présentant un danger pour la santé et la sécurité des occupants. Par ailleurs, en cas d’expropriation, les propriétaires concernés peuvent bénéficier d’une indemnisation.
Par conséquent, les nouvelles dispositions répondent aux exigences de protection du droit de propriété prévues par la CESDH.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Néant.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Néant.
4.2.3. Impacts budgétaires
La mesure vise à sécuriser le recours à cette procédure et à son accélération, elle n’entraine pas de révision des montants d’aides publiques associées. La mesure est donc sans impact budgétaire pour l’Etat ou les collectivités territoriales.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La procédure clarifiée permettra aux collectivités territoriales de bénéficier d’une procédure plus adaptée aux situations rencontrées. La procédure sera donc mieux sécurisée sur le plan juridique (le risque de contentieux étant important pour les copropriétés confrontées à la présence de marchands de sommeil) et plus rapide dans son déploiement. L’accélération de la mise en œuvre permettra de réduire la charge financière liée à la gestion de l’attente, et facilitera la contractualisation entre les opérateurs immobiliers et les collectivités. En effet, la durée de mise en œuvre des programmes de redressement des copropriétés constitue le principal point de difficulté pour les opérateurs qui doivent assurer le portage de lots de copropriétés sur de longues périodes alors que cette gestion est déficitaire.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS /JURIDICTIONS
La modification envisagée pourra entraîner une augmentation de la saisine des tribunaux judiciaires en vue d’une expertise aux fins d’établir l’état de carence de la copropriété et de poursuivre l’expropriation de l’immeuble.
Les experts désignés dans le cadre de la procédure prévue à l’article L. 615-6 du code de la construction et de l’habitation sont des experts judiciaires qui tiennent leur mission du juge, exercent parallèlement leur profession et sont considérés comme des "collaborateurs occasionnels du service public de la justice "104. Le choix par le juge d'un expert inscrit sur la liste répond au principe fixé à l’article 265 du code de procédure civile. Les experts sont rémunérés par la ou les parties désignées par le juge, qui devront consigner la provision à valoir
104 G. Rousseau, 35 ans d'expertises judiciaires : Experts 2010.
sur la rémunération au greffe de la juridiction fixée par la décision ordonnant l’expertise (article 269 du code civil). L’éventuelle augmentation de la saisine des tribunaux n’aura donc pas pour effet d’entraîner un recrutement d’expert ou de toute autre personnes chargées de l’instruction des dossiers, à la charge des juridictions.
De plus, la procédure de carence ayant un champ d’application très circonscrit, l’impact sur l’activité des juridictions restera modéré et le nombre de saisines devrait demeurer limité. Ni l’organisation, ni le fonctionnement des juridictions ne seront affectés par la modification législative proposée.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Sans objet.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
En facilitant le constat de l’état de carence, cette procédure sera amenée à se développer entraînant une augmentation du nombre de saisines des juridictions et ce faisant du nombre de dossiers pouvant être confiés aux administrateurs judiciaires.
La modification envisagée aura donc un impact sur les besoins en administrateurs judiciaires, nécessitant un vivier de professionnels disponibles.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Le champ d’application de la procédure de carence étant étroitement circonscrit, le nombre de propriétaires et copropriétaires concernés par la mesure restera limité.
L’assouplissement du constat de l’état de carence permettant de poursuivre l’expropriation de l’immeuble peut, par voie de conséquence, aboutir à une privation du droit de propriété des copropriétaires qui apparait justifiée et nécessaire pour répondre au traitement des difficultés des copropriétés dégradées. Les propriétaires et copropriétaires concernés disposent de voies de droit pour renverser la présomption simple établie par le projet de loi devant le juge judiciaire.
L’impact sur les particuliers et les atteintes portées à leurs droits apparaissent proportionnés à l’objectif poursuivi, compte tenu de l’amélioration apportée par la mesure pour le traitement des copropriétés dégradées.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Sans objet.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l’article 13-1 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières a été obligatoirement consulté et a rendu un avis favorable sous réserve le 16 novembre 2023.
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été obligatoirement soumise au Conseil national d’évaluation des normes qui a rendu un avis favorable le 9 novembre 2023.
En application de l’article R*361-2 du code de la construction et de l’habitation, la disposition envisagée a été obligatoirement soumise au Conseil national de l’habitat qui a rendu un avis favorable le 6 novembre 2023.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article ne s’applique pas dans les territoires de Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte conformément aux dispositions de l’article L. 661-1 du code de la construction et de l’habitation.
En l’absence de mention expresse d’application, les dispositions du présent article ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et appliquant le principe de la spécialité législative. Il en est de même pour la Nouvelle-Calédonie (articles 76 et 77 de la Constitution) et pour les Terres australes et antarctique françaises (article 72-3 de la Constitution).
Les compétences dévolues à la Nouvelle-Calédonie et à ses provinces par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 et à la Polynésie française par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ne permet plus à l’Etat d’intervenir dans ces deux collectivités en matière de logement, de construction, d’habitation, d’urbanisme et de droit civil, ce qui interdit toute possibilité d’extension des dispositions du projet de loi dans ces deux collectivités. Tel n’est pas le cas pour les Terres australes et antarctique françaises et, pour certaines des dispositions du projet de loi, pour Wallis-et-Futuna. Cependant, la non-application dans ces collectivités des textes modifiés par le projet de loi rend impossible ou inutile d’éventuelles extensions.
Pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et par le principe de l’identité législative, les dispositions du présent article ne sont pas applicables en ce qu’elles interviennent dans les compétences dévolues à ces collectivités en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement (cf. articles LO 6 214-3, LO 6 314-3 et LO 6 414-1 du code général des collectivités territoriales).
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne nécessite aucun texte d’application.
Article 14 – Faciliter les procédures en matière d’urbanisme et
d’environnement pour la réalisation d’opérations d’aménagement
stratégiques pour le logement
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les opérations d’intérêt national (OIN)
L’opération d’intérêt national (OIN) est une opération d’aménagement qui répond à des enjeux d’une importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et l’engagement de l’Etat à y consacrer des moyens particuliers (article L. 102-12 du code de l’urbanisme).
La qualification d’OIN relève d’un décret en Conseil d’Etat. Elle intervient après consultation de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétent en matière d’opérations d’aménagement (ou la métropole de Lyon, si elle est concernée), et des commune(s), département(s) et région(s) dont le territoire est concerné en tout ou partie par périmètre de cette opération.
Dans son périmètre d’application défini par le décret en Conseil d’Etat, l’OIN repose sur la mobilisation potentielle de plusieurs outils spécifiques105, comme la compétence de l’Etat pour la création des zones d’aménagement concerté (ZAC) ou, en matière d’autorisation d’urbanisme106, le recours au permis d’innover qui permet de déroger à certaines règles sous certaines conditions, au sursis à statuer ou encore à une convention de projet urbain partenarial (PUP) pour financer certains équipements.
L’État veille également à ce que les documents de planification urbaine et stratégique applicables dans le périmètre de l’OIN permettent (ou tout du moins n’empêchent pas) la réalisation de cette opération d’intérêt national. A ce titre, l’OIN s’impose notamment au
105 Article L. 102-13 du code de l’urbanisme.
106 Il y a néanmoins une exception à l’article L. 102-14 du code de l’urbanisme : « Par dérogation au 5° de l'article L. 102-13, la compétence pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable peut s'exercer dans les conditions prévues à l'article L. 422-1 dans des secteurs particuliers et pour une période déterminée lorsque le stade de réalisation de l'aménagement ou la zone concernée ne justifient pas l'intervention de l'Etat.
Cette possibilité est ouverte par le décret en Conseil d'Etat conférant la qualité d'opération d'intérêt national prévu à l'article L. 102-12 ou, pour les opérations d'intérêt national existant à la date de publication de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, par un décret en Conseil d'Etat.
Les secteurs sont délimités, pendant la durée de l'opération d'intérêt national, par un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme qui fixe la période pendant laquelle cette dérogation est applicable. »
schéma directeur de la région d’Ile-de-France (SDRIF), au schéma d’aménagement régional (SAR), au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et au plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC).
Des dispositions spécifiques sont prévues pour certaines opérations d’intérêt national, entre autres pour les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) qualifiées d’OIN.
Les OIN sont listées à l’article R. 102-3 du code de l’urbanisme. Il en existe vingt-quatre.
Un grand nombre d’OIN porte sur des enjeux de réalisation de logements et notamment via l’intervention d’un établissement public d’aménagement107 (EPA) tel que prévu aux articles L.
321-14 et suivants du code de l’urbanisme.
Le dispositif OIN a pleinement démontré son efficacité pour porter des projets stratégiques pour le développement économique et le rayonnement international de la France : aménagement de Val d’Europe Agglomération autour d’EuroDisney ; pôle scientifique et technologique du Plateau de Saclay ; accueil des Jeux olympiques et paralympiques (création de la SOLIDEO, qui est aménageur pour une partie des ouvrages olympiques des Jeux de 2024 et, par ailleurs, supervise et finance l'ensemble de ceux-ci).
Une modernisation des OIN a été opérée par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN). Il s’agissait, notamment, d’adapter la procédure d’OIN afin de lui conférer des effets plus forts (périmètre de l’opération d’intérêt national valant zone d’aménagement différé), tout en lui donnant plus de souplesse (possibilité de définir des secteurs dans lesquels la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme s’exerce dans les conditions de droit commun, de telle sorte que l’État n’est pas nécessairement l’autorité compétente).
Les opérations de requalification de copropriétés dégradées (ORCOD) Pour répondre aux enjeux de requalification ou de réhabilitation du bâti existant et plus particulièrement intervenir sur les copropriétés dégradées et en difficulté, il existe à différents niveaux des dispositifs opérationnels qui mobilisent l’Etat, des collectivités territoriales, leurs groupements et des opérateurs publics ou privés.
L’opération de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) concourt précisément à lutter contre les logements indignes et la dégradation des immeubles en copropriété (article L.
741-1 du code de la construction et de l’habitation). La loi ALUR108 a créé ce nouvel outil pour faire face aux difficultés rencontrées par certaines copropriétés qui vont bien au-delà d’un simple dysfonctionnement de la gestion. Ces opérations offrent un cadre contractuel ensemblier et intégrateur nécessaire pour traiter de façon coordonnée l'ensemble des difficultés observées
107 https://www.ecologie.gouv.fr/etablissements-publics-damenagement-epa.
108 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
(dysfonctionnements internes de la copropriété, problèmes urbains, sociaux ou liés au marché de l’habitat) en utilisant un large éventail d’outils, non plus uniquement à l’échelle d’une copropriété mais à l’échelle d’un quartier.
Les ORCOD dites de droit commun peuvent être mises en place par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements. Elles sont menées sur un périmètre défini par cette collectivité ou ce groupement dans le cadre d’un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d’une politique locale de l’habitat.
Chaque opération fait l’objet d’une convention entre personnes publiques, dont, le cas échéant, l’opérateur chargé de la mise en œuvre est signataire. Cette convention mobilise plusieurs outils :
Un dispositif d’intervention immobilière et foncière, incluant des actions d’acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;
Un plan de relogement et d’accompagnement social des occupants ;
La mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l’habitat indigne ;
La mise en œuvre des actions prévues dans le cadre d’une opération programmée pour l’amélioration de l’habitat (OPAH) ;
Le cas échéant, la mise en œuvre d’un plan de sauvegarde prévu pour répondre à des difficultés exceptionnelles de logement, ainsi que la procédure d’administration provisoire renforcée prévue pour les copropriétés en difficulté ;
La mise en œuvre d’actions ou d’opérations d’aménagement intégrant les objectifs de l’ORCOD.
Il existe à ce jour quatre ORCOD dites de droit commun (qui ne sont pas déclarées d’intérêt national) contractualisées (Metz, Saint Etienne du Rouvray, Sarcelles et Argenteuil) et trois à l’étude (Marseille, Vaulx-en-Velin et Montpellier).
La mise en œuvre des actions d’accompagnement classiques (OPAH, plan de sauvegarde) sont également possibles et constituent alors un volet spécifique intégré à l’ORCOD pour cibler les efforts sur les immeubles les plus en difficulté du périmètre.
De nombreux autres outils sont par ailleurs mobilisables lorsque l’ORCOD est qualifiée d’opération d’intérêt national (OIN), en application des dispositions de l’article L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation. La conduite d’une ORCOD-IN peut être confiée à un établissement public foncier (EPF) de l’Etat. Cette déclaration d’intérêt national permet en particulier l’intervention d’un établissement public foncier d’Etat qui est chargé de la conduite de l’opération et peut mobiliser à cet effet la ressource fiscale qui lui est affectée, la taxe spéciale d’équipement, dans la limite de 5€ par habitant. Des moyens renforcés sont également mobilisés par l'Etat dans le cadre de ces opérations (renfort des agences régionales de santé pour lutter contre l'insalubrité, renfort du tribunal de grande instance). Il existe actuellement cinq ORCOD
d’intérêt national, dont quatre en Ile-de-France (Grigny, Clichy-sous-Bois, Mantes-La-Jolie, Villepinte) et une à Nîmes (Occitanie).
Pour cette qualification, la procédure de consultation prévue à l’article L. 741-2 n’est pas aussi complète que celle de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme, tant quant aux acteurs concernés qu’aux délais prévus.
La procédure de participation du public
Parmi les procédures de participation du public listées au code de l’environnement (article L.
123-1-A du code de l’environnement), il est prévu une forme de participation par voie électronique (article L. 123-19 du code de l’environnement). Certains projets, plans et programmes, notamment ceux soumis à évaluation environnementale et exemptés d’enquête publique, sont soumis à cette procédure dématérialisée. Ils doivent faire l’objet d’une consultation par voie électronique, d’une durée de trente jours dont les modalités sont notamment prévues à l’article L. 123-19 du code de l’environnement. À la différence de l’enquête publique, il n’y a pas de commissaire enquêteur ou de commission d’enquête.
Plusieurs modalités permettent une bonne information et un accès du public par d'autres canaux que la seule mise en ligne, comme les mesures de publication et d’affichage prévues (article R.
123-46-1 du code de l’environnement). Le public peut ainsi demander une communication du dossier sur support papier (article D. 123-46-2 du code de l'environnement). L'autorité compétente peut également prévoir d’autres modalités de consultation du dossier. Toute personne doit ainsi conserver la possibilité de déposer des propositions et observations, afin de s'exprimer sur le projet et que les avis soient pris en compte.
Cette procédure trouve à s’appliquer dans d’autres cas, notamment pour :
- Un projet de création d’unités touristiques nouvelles soumis à autorisation (article L.
122-22 du code de l’urbanisme) ;
- La mise à disposition de la synthèse du contenu d’un projet de document stratégique de façade (article L. 219-3 du code de l’environnement) ;
- Un projet de modification de schéma d’aménagement et de gestion des eaux (article L.
212-7 du code de l’environnement) ;
- Certains projets de travaux ou d'aménagements soumis à permis de construire ou à permis d'aménager pour lesquels a été organisée une consultation facultative (article L.
300-2 du code de l’urbanisme). Il est précisé que les projets concernés, devant faire l'objet d'une évaluation environnementale, ne sont pas soumis à enquête publique (mentionnée à l'article L. 123-1 du code de l'environnement) mais à une procédure de participation du public par voie dématérialisée telle que prévue au code de l’environnement.
Compte tenu des spécificités, notamment des délais de livraison, cette procédure a également été retenue pour les décisions ayant une incidence sur l’environnement nécessaires à la préparation, à l'organisation ou au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024
(article 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024). Des modalités particulières sont prévues, comme pour la synthèse des observations et propositions déposées par le public et le rôle de garants nommés par la Commission nationale du débat public (CNDP). Cette synthèse reprend les réponses et, le cas échéant, les évolutions proposées pour en tenir compte. L’article 9 de la loi n° 2018-202 précitée prévoit aussi une participation du public par voie électronique (PPVE) unique si la réalisation d'un projet, plan ou programme est soumise à plusieurs PPVE ou pour des PPVE concernant plusieurs projets, plans ou programmes. Cette procédure n’est en revanche pas applicable pour l'enquête préalable à une déclaration d'utilité publique au titre du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (article L. 110-1).
La dématérialisation de la participation du public avait aussi fait l’objet d’une expérimentation au titre de l’article 56 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC). Il s’agit d’une expérimentation pour une durée de trois ans d’une procédure de participation du public par voie électronique (PPVE) en remplacement de l’enquête publique prévue dans le cadre de la procédure de délivrance d’autorisation environnementale ayant donné lieu à une concertation préalable avec garant en application des articles L. 121-16 et L. 121-16-1 du code de l'environnement.
Le décret n° 2018-1217 du 24 décembre 2018 permet la mise en œuvre de cette expérimentation pour trois ans dans les régions de Bretagne et des Hauts-de-France pour les projets d’installations classés pour la protection de l’environnement (ICPE) et d’installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA).
L’article 44 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP) a pérennisé l’expérimentation, l’enquête publique devenant l’exception.
Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, l’article 12 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 dite « Délais » a également permis une dérogation particulière à la suspension des délais, pour les enquêtes publiques qui, par décision de l’autorité compétente pour l’organiser, pouvaient reprendre ou être lancées par une voie totalement dématérialisée, pour la réalisation de projets d’intérêt national et urgents pour lesquels le retard était « susceptible d'entraîner des conséquences difficilement réparables ». Elle pouvait être conduite uniquement par des moyens électroniques dématérialisés et le public en était informé « par tout moyen compatible avec l'état d'urgence sanitaire de la décision prise ».
L’article 258 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite 3DS, a permis qu’à titre expérimental, pour une durée de trois ans à compter de sa promulgation, pour tout plan, toute opération d'aménagement ou tout projet de construction situé dans les périmètres de l'opération d'intérêt national de Guyane, l'obligation de réaliser une enquête publique au titre du code de l'environnement soit remplacée par la procédure de participation du public mentionnée à l'article L. 123-19 du code de
l’environnement. Le représentant de l'Etat en Guyane peut décider d'organiser une enquête publique s'il estime que la situation le justifie.
Par ailleurs, il convient de rappeler qu’une nouvelle procédure ad hoc de consultation du public soumis à autorisation environnementale a été créée par la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte. Les modalités de consultation du public pour des projets soumis à autorisation environnementale ont été adaptées, notamment afin de paralléliser les procédures d’instruction des services et de l’autorité environnementale, d’une part, et de participation du public, d’autre part, et de prendre en compte l’avis du public plus tôt dans le déroulement de la procédure, dès la recevabilité du dossier de demande d’autorisation environnementale. Cette nouvelle procédure, en grande partie dématérialisée, reprend notamment les modalités relatives à la PPVE mais est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête.
La prise de possession anticipée
Les articles L. 522-1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (CECUP) prévoient la possibilité de recourir à une procédure de prise de possession d’extrême urgence en matière de travaux intéressant la défense nationale et de travaux de voirie ou d’équipement d’envergure nationale risquant des retards liés à la prise de possession des biens par l’entité expropriante.
Cette procédure d’extrême urgence déroge à la procédure d’expropriation de droit commun sur un point fondamental : l’envoi de l’expropriant en possession du bien exproprié.
Dans le cadre de la procédure normale, l’envoi en possession n’intervient que si le transfert de propriété a été ordonné par le juge de l’expropriation et n’a lieu que sous réserve que l’expropriant procède au versement des indemnités d’expropriation ou, dans certains cas, à leur consignation.
En revanche, dans le cadre de la procédure d’extrême urgence, l’envoi en possession est prononcé par décret rendu sur avis conforme du Conseil d'Etat et n’est subordonné qu’au paiement d’une indemnité provisionnelle.
L’article L. 522-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit ainsi que :
« Lorsque l'exécution des travaux de construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemins de fer, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre et d'oléoducs régulièrement déclarés d'utilité publique risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou de plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage, un décret pris sur l'avis conforme du Conseil d'Etat peut, à titre exceptionnel, en autoriser la prise de possession. »
L'administration doit soumettre au Conseil d'Etat un projet motivé accompagné d'un plan parcellaire indiquant les communes où sont situés les terrains qu'elle se propose d’exproprier et la description générale des ouvrages projetés. Dans les vingt-quatre heures de la réception du décret autorisant la prise de possession, le préfet prend les arrêtés permettant une occupation temporaire, sur le fondement et dans les limites fixées par les articles 1er, 4, 5 et 7 de la loi du
29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics.
Dans les dix jours suivant l'affichage de l'arrêté, un état des lieux est dressé en présence du maire. À défaut d'accord amiable concernant l'état des lieux, le tribunal administratif peut être saisi pour désignation d'un expert.
La prise de possession donne lieu au versement ou à la consignation d’indemnités provisionnelles, d’un montant égal à l’évaluation de la direction de l’immobilier de l’Etat (article L. 522-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) ou à l’offre de l’expropriant si elle est plus élevée.
L’administration doit poursuivre la procédure d’expropriation dans le mois qui suit la prise possession.
L’exproprié peut également solliciter du juge de l’expropriation une indemnité spéciale pour compenser le préjudice causé par la rapidité de la procédure.
En vue de permettre la prise de possession des biens tout en assurant le respect des droits des occupants, le législateur a prévu que l'administration a la charge d'assurer le relogement des locataires et occupants d'immeubles bâtis expropriés.
Le droit au relogement en cas d’expropriation est institué par l’article L. 423-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Son régime se combine aux dispositions du code de l’urbanisme en matière de relogement (articles L. 314-1 et suivants).
La notion d’occupant est définie de manière très large, puisque sont concernées toutes les personnes pouvant faire valoir un titre ou un droit d’occupation sur le local dont elles sont évincées, ainsi que l’occupant de bonne foi.
L’obligation de relogement définitif est strictement encadrée et définie à l’article L. 314-2 du code de l’urbanisme qui prévoit qu’il doit être fait à chaque occupant au moins deux propositions de relogement.
En matière d’expropriation, l’article L. 423-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose que « s'il est tenu à une obligation de relogement, l'expropriant en est valablement libéré par l'offre aux intéressés d'un local correspondant à leurs besoins et n'excédant pas les normes relatives aux habitations à loyer modéré. » De plus, le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique soumet le contentieux du relogement en expropriation à la procédure dérogatoire prévue devant la juridiction de l’expropriation, et non devant le juge civil de droit commun (article L. 423-3). La loi accorde donc des facilités dérogatoires, en matière de relogement des expropriés et occupants d’immeubles expropriés.
Dans tous les cas, le local proposé doit satisfaire aux besoins personnels et familiaux de l’occupant. Ces besoins sont appréciés principalement en fonction de la composition de la famille de l’occupant et, le cas échéant, de ses besoins professionnels.
Enfin, la situation géographique du local proposé doit être examinée car celui-ci doit se situer à proximité du local dont l’occupant est évincé en vertu de l’article 13 bis de la loi n°48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et des locataires ou occupants de locaux d’habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.
Les dispositions de l’article L. 314-7 du code de l’urbanisme, auxquelles le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne déroge pas, prévoient que toute offre de relogement doit être notifiée à la personne concernée au moins six mois à l’avance. L’occupant dispose alors d’un délai de deux mois pour faire connaître son acceptation ou son refus. En cas de silence, il est considéré avoir accepté l’offre de relogement.
S’agissant de la possibilité pour l’opérateur de pénétrer dans les lieux, suite à la prise de possession anticipée, le code de l’expropriation impose de se conformer aux exigences des articles 1er, 4, 5 et 7 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics (article L. 521-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).
A l’origine, le droit de recourir à la procédure d’extrême urgence n’était possible que pour les travaux intéressant la défense nationale, sur des terrains non bâtis.
La question du relogement des occupants ne se posait donc pas, en l’absence de constructions habitables sur les terrains concernés.
Il a été étendu, à titre temporaire, sur des terrains bâtis et non bâtis, à certaines opérations spécifiques d’intérêt national :
la réalisation des aménagements nécessaires à la tenue des jeux olympiques de Grenoble (loi n° 65-496 du 29 juin 1965) ;
la construction de la première ligne expérimentale d’aérotrain (loi n° 66-1065 du 31 décembre 1966) ;
l'organisation des jeux olympiques d'hiver à Albertville (loi n° 87-1132 du 31 décembre 1987) ;
la réalisation du stade de France à Saint-Denis (loi n° 93-1435 du 31 décembre 1993) ;
la réalisation d'un itinéraire à grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse pour l'acheminement des pièces du fuselage de l'airbus A 380 (loi n° 2001-454 du 29 mai 2001) ;
des opérations de construction ou d’extension d’établissements pénitentiaires (loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002) ;
l’itinéraire routier destiné à desservir le projet international de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire ITEC (loi n° 2006-450 du 18 avril 2006) ;
l'exécution des travaux des projets d'infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris et, concomitamment, le projet de débranchement du tramway Aulnay-Bondy vers Clichy-Montfermeil (lois n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand
Paris et n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dit « Grenelle II ») ;
la réalisation d’une infrastructure ferroviaire entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle (ordonnance n° 2016-157 du 18 février 2016) ;
la réalisation du village olympique et paralympique, du pôle des médias et des ouvrages nécessaires aux compétitions des jeux Olympiques et paralympiques de 2024 (loi n° 2018-202 du 26 mars 2018) ;
des opérations de construction ou d’extension d’établissements pénitentiaires (loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice), en dernier lieu, les opérations de réalisation d’un réacteur électronucléaire (art.15 loi n°2023-491 du 22 juin 2023 accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires).
Enfin, la faculté de prise de possession anticipée a été ouverte à titre permanent par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dite « loi ELAN » s’agissant d’immeubles dégradés situés dans le périmètre d’une opération de requalification des copropriétés dégradées, par décret en Conseil d’Etat, lorsqu’il existe des risques sérieux pour la sécurité des occupants et qu’un projet de relogement a été établi. Ces dispositions pérennes ont été codifiées au 2nd alinéa de l’article L. 522-1 nouveau du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
La procédure intégrée pour l’évolution de documents de planification et d’urbanisme La mise en œuvre de projets nécessaires à une OIN ou une ORCOD(IN) peut nécessiter la mise en compatibilité de différents plans ou programmes, comme les documents de planification régionale109 et des documents locaux d’urbanisme : schéma de cohérence territoriale (SCoT), plan local d’urbanisme (PLU) ou d’un document en tenant lieu. La nécessité de cette mise en compatibilité sera d’autant plus certaine lorsqu’il s’agit d’un projet essentiel à une OIN, du fait de son ampleur et de sa complexité.
Plusieurs procédures permettant l’évolution des documents de planification régionale et des documents d’urbanisme sont déjà prévues par le code de l’urbanisme :
- La procédure d’évolution conduite par la collectivité compétente en matière d’aménagement ou d’urbanisme. Compte tenu de l’ampleur des projets concernés, une évolution des orientations des documents de planification régionale (schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire – SRADDET ; schéma d’aménagement régional – SAR – en outre-mer ; schéma directeur de la région Ile-de-France – SDRIF ; plan d’aménagement et de développement durable de la Corse – PADDUC) et des documents d’urbanisme (schéma de cohérence territoriale, plan local
109 Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF), plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), schéma d’aménagement régional (SAR).
d’urbanisme ou carte communale) serait indispensable et nécessiterait de réviser110 ces documents.
- La procédure de déclaration111 de projet, permet une adaptation simultanée du document d’urbanisme et de la procédure de déclaration d’utilité publique du projet.
Plus rapide qu’une révision, elle ne peut cependant être mise en œuvre par l’Etat lorsqu’elle a pour effet de porter atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement stratégique du SCoT ou, en son absence, du projet d’aménagement et de développement durables du PLU.
- La qualification de projet d’intérêt général (PIG), prononcée par l’Etat112, peut concerner tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique. Ces projets peuvent être qualifiés de PIG à la double condition, d’une part, que le projet soit notamment destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d'équipement ou au fonctionnement d'un service public et, d’autre part, qu’il ait fait l'objet soit d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public, soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements approuvée par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication. Dès que la qualification de PIG est prononcée, la collectivité compétente a l’obligation de mettre son document d’urbanisme en compatibilité avec ce PIG. A défaut d’y procéder dans un délai de six mois, le représentant de l’Etat peut y procéder d’office. L’objet du PIG se limite ainsi à la qualification juridique d’un projet. Ce n’est qu’au travers de l’évolution des documents d’urbanisme que le PIG produira des effets juridiques sur l’utilisation des sols. Les dispositions relatives à la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme avec un PIG113 prévoient, depuis l’ordonnance114 du 17 juin 2020 dite « Hiérarchie des normes » pour les documents d’urbanisme entrant dans son champ d’application c’est-à-dire les documents d’urbanisme dont l’élaboration ou la révision est engagée à compter du 1er avril 2021, le recours à une procédure de modification simplifiée avec enquête publique. Les documents d’urbanisme élaborés antérieurement ou n’ayant pas encore engagé une révision à la date du 1er avril 2021 restent soumis à une procédure de révision ou de modification, suivie d’une enquête publique.
110 Articles L. 143-29 et s. du code de l’urbanisme pour le SCoT, articles L. 153-31 et suivants du code de l’urbanisme pour le PLU, article L. 163-8 du code de l’urbanisme pour la carte communale.
111 Article L. 300-6 du code de l’urbanisme pour la déclaration de projet, articles L. 143-44 et suivants du code de l’urbanisme pour la mise en compatibilité du SCoT, articles L. 153-54 et suivants du code de l’urbanisme pour la mise en compatibilité du PLU.
112 Article L. 102-1 du code de l'urbanisme.
113 Article L. 153-49 et suivants du code de l’urbanisme.
114 Ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes.
- La procédure intégrée115 permet également la mise en compatibilité simultanée de documents d’urbanisme et de documents sectoriels ou de planification régionale, avec un projet immobilier de création ou de d’extension de locaux d’activités économiques.
Elle est susceptible d’aboutir plus rapidement qu’une procédure de révision et peut être mise en œuvre par l’Etat, qu’importe l’impact du projet sur le SCoT ou le PLU. De plus, l’octroi du permis de construire est aussi accéléré, puisque la demande d’autorisation d’urbanisme peut être déposée dès l’engagement de la procédure116.
Si les opérations d’intérêt national doivent nécessairement être prises en compte par plusieurs documents de planification (comme par exemple les SRADDET117), les projets qui sont réalisés dans son périmètre, et qui contribuent directement à ses objectifs, ne sont pas inclus en tant que tels dans le cadre de la procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme. Les ORCOD ne sont pas non plus visées, alors que cette procédure peut leur être utile. Elle est déjà prévue notamment pour les opérations de revitalisation des territoires (PIORT) et les grandes opérations d’urbanisme (PIGOU).
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Globalement, compte tenu des cadres opérationnels visés par la mesure, il convient de rappeler que la conduite par l’Etat en lien avec les collectivités territoriales d’opérations d’aménagement et d’urbanisme, en disposant de moyens exceptionnels établis en ce sens, veille au respect du principe de libre administration consacré par l’article 72 alinéa 3 de la Constitution.
Sur la participation du public
La Charte de l’environnement, intégrée au préambule de la Constitution de 1958 depuis la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, dispose dans son article 1er que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » et dans son article 6 que « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. »
Le principe de participation du public figure parmi les principes du droit de l’environnement depuis la loi du 2 février 1995 sur le renforcement de la protection de l’environnement118 et figure au niveau constitutionnel sous la forme d’un « droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement », à l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004. En effet, ce dernier dispose que : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à
115 Article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme.
116 Articles R. 300-16, R. 423-21 et R* 423-22 du code de l’urbanisme.
117 Article L. 4251-2, 3°, a). du code général des collectivités territoriales.
118 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».
L’application du principe de l’article 7 de la Charte de l’environnement est prévue notamment par les articles L. 123-19-1 et suivants du code de l’environnement. Ces articles prévoient explicitement qu’ils ne sont applicables que lorsqu’une procédure particulière organisant la participation du public à l’élaboration de décision ayant une incidence sur l’environnement n’est pas prévue par d’autres dispositions législatives. Le Conseil constitutionnel a précisé que ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d’application des conditions et limites fixées par le législateur119.
Par ailleurs, le Conseil a censuré une disposition qui prévoyait le principe même d’une participation du public mais dont le législateur n’avait en revanche pas précisé les conditions et les limites dans lesquelles devaient s’exercer ce droit120.
Les principes de la Convention d’Aarhus se retrouvent, de surcroît, dans cette Charte.
Sur la prise de possession anticipée
S'appuyant sur les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le Conseil constitutionnel a reconnu la pleine valeur constitutionnelle du droit de propriété121. Le droit de propriété figure, de même que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, « au nombre des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique ». Les atteintes et limitations à ce droit doivent être justifiées par une nécessité publique conformément aux dispositions de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, soit par un intérêt général suffisant et proportionnées à l'objectif d'intérêt général poursuivi122.
Tout dispositif mis en place avec un risque d’atteinte doit poursuivre un but d'intérêt général, ce qui est le cas quand il tend à la maîtrise de l'occupation des sols et du développement urbain123 et, par exemple, qu’il poursuit un but de protection de l'environnement, objectif à valeur constitutionnelle124. Le Conseil constitutionnel est attentif à accorder une protection du droit de propriété, si ce n’est identique, du moins équivalente à celle du standard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CESDH).
119 Décision n° 2008-564 DC, 19 juin 2008.
120 Décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014.
121 Cons. Const. 16 janvier 1982, n° 81-132 DC, loi de nationalisation.
122 V. par exemple décision n° 2011-177 QPC du 7 octobre 2011 point 2 ; v. aussi décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020 point 5.
123 V. décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 point 15 ; v. aussi décision n° 2011- 177 QPC précitée point 5.
124 V. n° 2019- 823 QPC du 31 janvier 2020, point 4.
En matière de maîtrise foncière publique, l’intervention publique doit également être observée au regard de la liberté d'entreprendre et de la liberté contractuelle garanties par la Constitution.
La liberté d’entreprendre et la liberté contractuelle découlent de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Le Conseil constitutionnel a énoncé en 2012 que le législateur peut y apporter des limitations « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi »125.
L’extension progressive du recours à la prise de possession anticipée a été accompagnée et encadrée par le Conseil constitutionnel. Il a précisé que la prise de possession sous seule condition d’octroi d’une provision représentative de l’indemnité due n’est pas incompatible avec le respect des droits en présence et que les trois grandes conditions de constitutionnalité sont les suivantes :
1. Un tel mécanisme doit répondre à des motifs impérieux d’intérêt général et garantir les droits des propriétaires intéressés126. Ont notamment été considérés comme des motifs impérieux d’intérêt général, susceptibles de motiver une dérogation au principe d’indemnisation préalable de l’exproprié :
la nécessité de prendre possession d’immeubles ayant fait l’objet d’une déclaration d’insalubrité à titre irrémédiable ou d’un arrêté de péril assorti d’une ordonnance de démolition ou d’une interdiction définitive d’habiter, en application des dispositions de la loi « Vivien » du 10 juillet 1970127 ;
de façon plus large, la prise de possession immédiate pour la réalisation de grands ouvrages publics d’intérêt national selon la procédure déterminée aux articles L. 522-1 et L. 522-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique 128.
2. Le Conseil constitutionnel est attentif à ce que le champ d’application du dispositif soit « étroitement circonscrit ». Au titre de la délimitation du champ d’application de la mesure, le Conseil souligne notamment que « le texte de l’article L. 522-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ne peut être invoqué que lorsqu’apparaissent des difficultés bien localisées susceptibles de retarder l’exécution des travaux et que la procédure normale est déjà largement avancée ».
125 V. décision n° 2012-242 QPC du 14 mai 2012.
126 V. décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, Loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et d’agglomérations nouvelles.
127 V. décision n° 2010-26 QPC du 17 septembre 2010, SARL L’Office centrale d’accession au logement.
128 V. décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 précitée.
3. Enfin, des garanties effectives au profit des propriétaires concernés doivent être assurées. Il appartient au seul juge de l’expropriation de fixer le montant de l’indemnité définitive et ce en réparation de l’intégralité du préjudice subi, particulièrement celui résultant le cas échéant de la rapidité de la procédure129.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sur la participation du public
L’accès à l’information et la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences sur l’environnement ont largement été encouragés par le droit international. La Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 1992130, la convention d’Aarhus de 1998131, dont l’article 6 prévoit notamment le principe de participation du public aux décisions relatives à des activités listées pouvant porter atteinte à l’environnement, ou les directives n° 2003/35 (concernant la participation du public et modifiant notamment la directive 85/337/CEE) et n° 2003/4/CE (concernant l’accès du public à l'information en matière d’environnement)132 ont contribué à développer la démocratie environnementale en droit interne.
S’agissant de l’évaluation environnementale, les règles en droit interne sont issues de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014. Cette directive est venue abroger la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement Elle comprend notamment, à l’article 6, des dispositions relatives à la participation du public, encadrant en particulier les informations qui doivent être notifiées au public , ainsi que la possibilité pour ce dernier de participer au processus décisionnel, en formulant des observations et des avis à l’autorité compétente et la durée minimale de cette participation.
En ce qui concerne les plans et programmes, la directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001133 prévoit dans son article 6 la mise à disposition d’informations
129 V. décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 précitée.
130 Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, signée à Rio (Brésil), 9 mai 1992.
131 Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, Organisation des Nations unies, signée à Aarhus (Danemark), 25 juin 1998.
132 Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil.
133 Directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
au profit du public, mais également de donner à ce dernier la possibilité d’exprimer son avis sur les projets de plan ou programme avant son adoption.
Les dispositions de ces directives sont transposées dans le droit interne dans le titre II du livre Ier du code de l’environnement.
Sur la prise de possession anticipée
Le droit de propriété est un droit fondamental qui bénéficie aussi de la protection qu’assure aux citoyens la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme134.
En vertu de l’article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (CESDH), « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ».
En application de cette disposition, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) juge qu’il incombe aux autorités nationales de déterminer ce qui est « d’utilité publique » et de se prononcer sur l’existence d’un problème d’intérêt général justifiant des privations de propriété.
Elle estime que les Etats jouissent ici d’une large marge d’appréciation135.
L’atteinte au droit de propriété doit, pour être compatible avec l’article 1er du Premier Protocole additionnel, se conformer au principe de légalité et poursuivre un but légitime par des moyens présentant un rapport raisonnable de proportionnalité avec le but visé136.
Elle considère également que l’obligation d’indemniser les personnes expropriées découle implicitement de ces dispositions137. En revanche, le paiement préalable de l’indemnité d’expropriation ne parait pas être une condition conventionnellement protégée selon l’état de la jurisprudence de la CEDH à ce jour.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
134 CEDH, R.P. c/ France, 21 janvier 2010, req. n° 1027/02.
135 CEDH 22 avril 2002, Lallement c. France, n° 46044/99.
136 CEDH 5 janvier 2000 Beyeler c. Italie, n° 33202/96, §§ 108-114.
137 CEDH 8 juillet 1986, Lithgow c. Royaume-Uni, n° 9006/80.
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les OIN et ORCOD(IN) constituent des dispositifs opérationnels qui bénéficient d’ores et déjà d’outils spécifiques, parfois exorbitants du droit commun au vu des enjeux poursuivis. Compte tenu de leur intérêt pour répondre aux objectifs en matière de réalisation de logements (OIN) ou de requalification d’immeubles dégradés (ORCOD), et des mesures prévues pour d’autres grands projets, comme la réalisation des ouvrages des jeux olympiques et paralympiques (JOP) ou pour le réseau de transport public du Grand Paris (RTPGP), il convient de pouvoir sécuriser et même renforcer autant que possible ces opérations, en leur permettant de mobiliser tous les moyens disponibles.
La procédure de prise de possession anticipée en matière d’expropriation n’est pas actuellement mobilisable pour l’ensemble des OIN. Il en est de même pour la procédure de participation du public, notamment par dérogation à l’obligation de réaliser une enquête publique. La procédure intégrée en matière d’urbanisme couvre différents types de projets comme les ORT et les GOU, mais pas les OIN et les ORCOD(IN).
Dès lors qu’il est envisagé de compléter les outils mobilisés en OIN, qui sont prévus au niveau législatif et plus particulièrement de prévoir des mesures en matière de procédure de participation du public et de prise de possession anticipée de biens en matière d’expropriation (et donc au regard des principes tenant au droit de propriété), définies dans la loi, il convient de légiférer.
Par ailleurs, les cas où la procédure de participation du public par voie électronique est utilisée étant déterminés uniquement par la loi, il est nécessaire de disposer d’un véhicule législatif pour en ajouter.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cet article a pour objectif principal de faciliter des opérations stratégiques et ambitieuses en particulier pour le renouvellement urbain et la réalisation de logements, qui impliquent notamment une mobilisation importante de l’Etat en lien étroit avec les collectivités territoriales. Il est ainsi prévu de pouvoir renforcer le cadre des opérations d’intérêt national (OIN), qui présentent des enjeux majeurs et reposent pour plusieurs d’entre elles sur l’intervention d’un établissement public d’aménagement (EPA). Sur le modèle de ce qui a été permis pour d’autres grandes opérations comme la préparation des Jeux olympiques et paralympiques (JOP) ou la réalisation du réseau de transport public du Grand Paris (RTPGP), les porteurs de projets situés dans le périmètre de l’OIN et contribuant directement à ses objectifs pourront mobiliser deux mesures d’accélération et de simplification : la participation du public par voie électronique (PPVE) et la procédure de prise de possession anticipée en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. Par ailleurs, pour ces projets, comme ceux s’inscrivant dans le cadre d’une opération de requalification de copropriétés dégradées (ORCOD), il pourra être possible d’avoir recours à la procédure intégrée (PI) pour la mise en
compatibilité de plusieurs plans et programmes à la fois, comme cela est déjà permis pour les grandes opérations d’urbanisme (GOU) et les opérations de revitalisation de territoire (ORT).
Participation du public par voie électronique (PPVE)
L’objectif est de simplifier les procédures de participation tout en veillant au respect des exigences conventionnelles et constitutionnelles dans ce domaine et ce en s’appuyant sur un dispositif d’ores et déjà utilisé pour des projets spécifiques (ex : JOP) : la PPVE.
Prise de possession anticipée en OIN
Compte tenu des enjeux portés par les OIN, notamment en matière de logements, et des moyens mobilisés, ces opérations doivent s’appuyer sur des dispositifs de maîtrise foncière solides et facilitant la réalisation des projets contribuant à leurs objectifs.
Les acteurs impliqués, en particulier les établissements publics d’aménagement (EPA), ont recours à des procédures d’expropriation afin de disposer d’emprises foncières pour conduire les actions ou opérations d’aménagement au sein de l’OIN.
Dans le cadre de la procédure normale d’expropriation, l’envoi en possession n’intervient que si le transfert de propriété a été ordonné par le juge de l’expropriation et n’a lieu que sous réserve que l’expropriant procède au versement des indemnités d’expropriation ou, dans certains cas, à leur consignation. Or, la fixation des indemnités par le juge peut intervenir dans des délais plus ou moins longs, selon les juridictions concernées.
Pour limiter les retards tenant à la prise de possession des biens expropriés, l’expropriant doit pouvoir recourir à la procédure d’extrême urgence prévue par les articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, comme cela a été rendu possible pour d’autres projets d’intérêt national comme les ouvrages des jeux olympiques et paralympiques (JOP) ou le réseau de transport public du grand Paris (RTPGP).
Procédure intégrée pour l’adaptation des documents de planification et d’urbanisme dans le cadre d’une OIN ou d’une ORCOD(IN)
L’objectif de cette mesure est de permettre pour les projets nécessaires à la réalisation d’une OIN ou d’une ORCOD(IN) la mise en compatibilité d’un ou de plusieurs plans ou programmes ou de certaines servitudes d’utilité publique, dans le cadre d’une procédure unique et de délais resserrés.
Elle permet d’ouvrir cette procédure qui est d’ores et déjà prévue pour d’autres dispositifs opérationnels que sont les grandes opérations d’urbanisme (GOU) ou les opérations de revitalisation de territoire (ORT).
Procédure de consultation préalable pour la reconnaissance d’intérêt national d’une ORCOD Les ORCOD peuvent être d'intérêt national (ORCOD-IN) et ainsi être des opérations d’intérêt national (OIN) au sens du code de l’urbanisme. Or, les modalités de consultation de ces OIN
particulières prévues au code de la construction et de l’habitation ne sont pas les mêmes que celles prévues pour les OIN « classiques » et toutes les collectivités concernées ne sont donc pas consultées. L’article a pour objectif de permettre une clarification avec une mise en cohérence des procédures et qu’un délai pour rendre l’avis soit fixé.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Les procédures visées par cet article ne sont pas nouvelles et sont simplement étendues aux OIN et pour la procédure intégrée aux ORCOD. Il n’a pas été envisagé d’options alternatives consistant notamment à créer de nouveaux dispositifs.
Il a été envisagé de pouvoir renvoyer la procédure de prise de possession anticipée en OIN à la nouvelle procédure mise en place pour les ORCOD(IN) à l’article 11 du présent projet de loi.
Mais l’extension prévue pour les OIN porte sur des immeubles bâtis ou non bâtis, qui ne sont pas forcément dégradés dans le premier cas. Au vu des précédents, il convient plutôt de renvoyer au cadre prévu aux articles L. 522-1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
3.2. OPTION RETENUE
L’article propose que :
Lorsqu’un projet situé dans le périmètre d’une OIN et répondant aux objectifs de cette opération, ou toute évolution de plan ou de programme rendue nécessaire pour permettre sa réalisation, doit faire l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement ou d’une consultation du public prévue à l'article L. 181-10-1 du même code, il peut être procédé par dérogation à ces dispositions à une participation du public par voie électronique prévue à l’article L. 123-19 du même code. Il est par ailleurs indiqué que lorsque la réalisation d'un projet ou l’évolution d’un plan ou programme est soumise à l'organisation de plusieurs participations par voie électronique, il peut être procédé à une participation par voie électronique unique, dès lors que les autorités compétentes pour prendre la décision s'accordent sur celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette participation.
A défaut d'accord, et sur la demande du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable, le représentant de l'Etat, dès lors qu'il est compétent pour prendre l'une des décisions d'autorisation ou d'approbation envisagées, peut ouvrir et organiser la participation par voie électronique. Dans les mêmes conditions, il peut également être procédé à une participation par voie électronique unique lorsque les participations par voie électronique concernant plusieurs projets ou évolutions de plans ou programmes peuvent être organisées simultanément et que l'organisation d'une telle participation par voie électronique contribue à améliorer l'information et la participation du public. Enfin,
pour permettre la réalisation d’un projet, lorsqu’il est recouru à une déclaration emportant une mise en compatibilité d’un document de planification ou d’urbanisme ou à une procédure intégrée la participation du public par voie électronique doit porter à la fois sur l’intérêt général de l’opération et sur la mise en compatibilité qui en est la conséquence.
Cette évolution est apportée directement dans le code de l’environnement avec un nouvel article dédié, et en parallèle une précision, dans le cadre des exemptions au régime des enquêtes publiques (article L. 123-2 du code de l’environnement et dans la liste des spécificités tenant au périmètre de l’OIN (article L. 102-13 du code de l’urbanisme).
Cependant, cette évolution n'est pas applicable à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) mentionnée au second alinéa de l'article L. 110-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, compte tenu de la nature de cette procédure et des enjeux afférents, notamment en matière de propriété en cas d’expropriation.
- Lorsque l'exécution des travaux de projets risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou de plusieurs immeubles bâtis ou non bâtis dont l’acquisition est nécessaire à pour une OIN, la procédure prévue aux articles L. 522-1 à L. 522-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique peut être appliquée, dans les conditions prévues par le même code, en vue de la prise de possession immédiate de ces immeubles par le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique.
Pour les immeubles bâtis à usage d’habitation, un projet de plan de relogement est établi préalablement au décret pris sur l'avis conforme du Conseil d'Etat ;
- La procédure intégrée prévue à l’article L. 300-6-1 du code de l’urbanisme, permettant l’évolution et la mise en compatibilité de plusieurs plans ou programmes pour la réalisation de projets, soit étendue aux projets nécessaires à la réalisation d’une OIN ou aux actions dans le cadre d’une ORCOD ou ORCOD-IN ;
- La procédure de consultation préalable à la reconnaissance de l’intérêt national d’une ORCOD, au sens de l’article L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation, soit clarifiée et mise en cohérence avec celle des OIN (ce que sont les ORCOD-IN). Sont ainsi ajoutés aux acteurs déjà mentionnés dans cet article L. 741-2, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d'opérations d'aménagement et la métropole de Lyon, les départements et les régions dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre de l'opération. Il est également indiqué que les avis interviennent dans un délai de trois mois à compter de la saisine et sont réputés favorables s’ils ne sont pas exprimés à l'expiration de ce délai.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure envisagée modifie :
- Les articles L. 102-13 et L. 300-6-1 du code de l’urbanisme ;
- L’article L. 123-2 du code de l’environnement ;
- L’article L. 741-2 du code de la construction et de l’habitation.
La mesure envisagée crée un article L. 123-19-11 au code de l’environnement inséré dans une nouvelle section 5 intitulée « Dispositions particulières aux opérations d’intérêt national ». En conséquence, l’actuel article L. 123-19-11 devient l’article L. 123-19-12 et l’actuelle section 5 devient la section 6.
Elle crée également un article L. 522-1-1 au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La présente mesure s’appuie sur des dispositions déjà existantes pour les étendre aux seules opérations d’intérêt national (OIN). Elle n’en remet pas en cause les modalités, et ces procédures s’inscrivent en conformité avec les exigences conventionnelles en matière de droit de propriété et de participation du public (cf. 1.3).
Sur la participation du public plus particulièrement, le recours à la PPVE est conforme avec les directives européennes, en particulier la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, modifiée par la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014. Cette directive prévoit notamment que :
Le public soit consulté en amont et pendant au moins 30 jours ;
L’avis de l’autorité environnementale soit mis à disposition du public dès qu’il est disponible (ce qui est déjà assuré par ailleurs au niveau législatif) ;
Le dispositif prévoie un délai raisonnable pour les différentes phases de la procédure.
Ces points sont garantis par l’article L. 123-19 du code de l’environnement.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La mesure envisagée doit permettre de faciliter la réalisation d’actions ou d’opérations portant en particulier sur des enjeux de réalisation de logements, de recyclage foncier et de renouvellement urbain. L’ampleur de ces actions ou opérations est significative pour le marché local du logement et plus généralement pour le développement de la collectivité locale concernée. Cette mesure va donc contribuer à la dynamique des territoires, à remédier à des déséquilibres locaux importants des marchés locaux de l’habitat ayant des impacts sociaux
majeurs en termes soit d’accès au logement, soit de mal logement, et au développement économique des territoires concernés.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
La mesure vise à favoriser des actions pouvant mobiliser l’intervention de diverses entreprises.
Elle aura un impact positif sur les entreprises, d’une part, en ce qui concerne l’activité directe générée par les études et les travaux des projets, en particulier pour les acteurs du bâtiment et de la construction et, d’autre part, en ce qui concerne la dynamique économique qui sera créée dans les territoires concernés par ces démarches.
La mesure relative à la prise de possession anticipée peut concerner dans certains cas des biens détenus par des entreprises. Elles disposent de l’ensemble des garanties applicables à cette procédure.
4.2.3. Impacts budgétaires
Cette mesure n’entraîne aucune dépense budgétaire supplémentaire directe.
Cependant, les actions visées, en particulier en matière de prise de possession anticipée de biens, pourront nécessiter que l’État et ses établissements publics partenaires, les collectivités territoriales et leurs groupements et, le cas échéant, d’autres acteurs publics et privés impliqués, prévoient des participations financières pour mettre en œuvre les outils concernés. Ces participations sont néanmoins difficiles à évaluer, car elles dépendent de chaque opération.
Par ailleurs, les mesures permettant de faciliter voire d’accélérer la réalisation de projets, il peut éventuellement en résulter des effets positifs au niveau budgétaire.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le renforcement de ce dispositif permet d’accompagner certaines collectivités territoriales et leurs groupements, de faciliter ou de poursuivre leur action en matière d’amélioration du cadre de vie, d’aménagement de leur territoire et surtout de répondre plus efficacement aux enjeux liés à l’habitat dégradé, indigne ou dangereux.
Les collectivités territoriales sont par ailleurs représentées dans le cadre de la gouvernance des établissements publics d’aménagement qui interviennent en OIN pour la réalisation de logements et elles sont associées à chaque étape de la réalisation des actions ou opérations d’aménagement conduites sur le périmètre de l’OIN.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Il n’y a pas d’impact majeur sur les services administratifs.
Les services de l’Etat et des collectivités seront mobilisés en vue de la mise en œuvre des dispositifs visés, plus particulièrement sur la procédure intégrée et lors du contrôle de légalité exercé pour les services de l’Etat.
Par ailleurs, contrairement à l'enquête publique qui s’appuie sur un commissaire enquêteur pour en établir le bilan (rapport), la PPVE est conduite par l'autorité compétente pour autoriser le projet concerné (avec l’organisation et la synthèse des observations apportées).
Sur la prise de possession anticipée, si la mesure entraîne le versement d’une indemnité provisionnelle aux propriétaires, le juge reste chargé de déterminer l’indemnité définitive. Il n’y a donc pas d’impact sur la charge des tribunaux judiciaires.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Cette mesure permet de renforcer et faciliter la réalisation d’opération stratégiques et d’ampleur pour la réalisation ou la rénovation de logements et donc de répondre directement aux enjeux d’amélioration de l’habitat ou de production de logements, notamment pour des particuliers concernés par des logements dans ces opérations.
Sur la participation du public par voie électronique, si la mesure permet de simplifier les modalités par rapport à l’enquête publique, elle repose sur des garanties (délais, avis, possibilité de consultation de dossier papier, assistance apportée aux personnes en difficulté avec l’informatique au sein des maison France service, etc.) pour assurer une participation effective du public.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
A l’instar d’autres mesures du projet de loi, cette mesure permet de renforcer et faciliter l’intervention en faveur du logement et donc de répondre directement aux enjeux d’accès au logement et d’amélioration de l’habitat.
Concernant plus particulièrement la mesure relative à la prise de possession anticipée, elle est de nature à causer un préjudice particulier aux propriétaires et occupants des immeubles expropriés selon cette procédure, laquelle déroge à un critère essentiel de constitutionnalité de l’expropriation à savoir le paiement préalable de l’indemnité due (article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen).
La conformité de cette dérogation est conditionnée à :
- La poursuite de motifs impérieux d’intérêt général ; au cas présent, l’aboutissement des opérations d’intérêt national (OIN) qui répondent à des enjeux d'une importance telle qu'elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l'Etat décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers ;
- Un champ d’application « étroitement circonscrit » ; au cas présent, aux OIN au nombre de vingt-quatre ;
- Des garanties effectives au profit du propriétaire concerné doivent être assurées ; cet aspect de la législation en vigueur, dont la constitutionnalité a déjà été confirmée, reste intact (la rapidité de la prise de possession fait l’objet d’une indemnisation spécifique).
Par ailleurs, un projet de plan relogement est prévu au préalable.
L’impact sur les particuliers semble donc justifié, circonscrit et assorti de garanties suffisantes.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La mesure n’emporte pas en tant que telle d’impacts environnementaux, si ce n’est qu’elle peut contribuer à favoriser certaines actions ou opérations qui contribuent aux démarches de renouvellement urbain et à l’amélioration du cadre de vie et ce en veillant par ailleurs aux enjeux de sobriété foncière.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été obligatoirement soumise au Conseil national d’évaluation des normes qui a rendu un avis favorable le 29 novembre 2023.
Selon les termes de l’article R*361-2 du code de la construction et de l’habitation, la consultation du Conseil national de l’habitat (CNH), n’était pas obligatoire. La disposition envisagée lui a tout de même été soumise pour avis le 30 novembre 2023. Le CNH a émis à cette occasion un avis favorable.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
La nouvelle disposition est applicable aux OIN et ORCOD déjà existantes et à venir.
Il est prévu une disposition transitoire pour la PPVE, afin qu’elle ne trouve à s’appliquer que pour les procédures de participation du public engagées après la publication de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure s'applique sur le territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à La Réunion.
Les autres collectivités ultramarines disposent de leurs propres codes et règlements en matière d’urbanisme.
Par ailleurs, la mesure n’emporte aucune modification ou adaptation spécifique pour les collectivités ultramarines prévues à l’article 73 de la Constitution.
5.2.3. Textes d’application
La disposition ne requiert aucune mesure d’application.
CHAPITRE III – MESURES DIVERSES
Article 15 – Corrections d’erreurs de rédaction de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La lutte contre l’habitat indigne et dégradé est un enjeu essentiel des politiques nationales de l’habitat privé.
La définition de l’habitat indigne est inscrite dans l’article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (modifiée) : « Constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».
Cette politique publique a fait l’objet de nombreux textes de lois, de réglementations et d’outils pour permettre aux collectivités territoriales et acteurs concernés d’enrayer « toute situation d’habitat portant atteinte et contraire à la dignité humaine », et qui « expose les occupants à des risques manifestes », mais aussi d’en réduire les délais de procédure, sans pénaliser pour autant les occupants, propriétaires et locataires, au regard de leurs droits.
Les dispositions visant à l’amélioration et à une meilleure efficacité de la lutte contre l’habitat indigne datent essentiellement des années 2000 et 2010, même si la première loi relative aux logements insalubres date du 13 avril 1850 et introduit, en droit français, une notion permettant de lutter contre les immeubles dangereux pour la santé dans un domaine au sein duquel, usuellement, seul le code civil intervenait ; l’objectif est alors celui de préserver la santé publique.
Au début du XXe siècle, c’est la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique qui va donner une nouvelle impulsion à la lutte contre l’insalubrité des logements, son article 1er prévoyant que « dans toute commune, le maire est tenu, afin de protéger la santé publique, de déterminer, après avis du conseil municipal et sous forme d’arrêtés municipaux portant règlement sanitaire : […] 2° les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances, des voies privées, closes ou non à leurs extrémités, des logements loués en garni et des autres agglomérations quelle qu’en soit la nature, notamment les prescriptions relatives à l’alimentation en eau potable ou à l’évacuation des matières usées ».
Plus tard, la loi du 1er septembre 1948 prévoit notamment, en son article 14, que « les locataires ou occupants d'un immeuble ne peuvent mettre obstacle aux travaux que le propriétaire se propose d'entreprendre avec l'autorisation préalable du ministre de la construction ou de son délégué et qui ont pour objet d'augmenter la surface habitable, le nombre de logements ou le confort de l'immeuble ou d'améliorer le confort d'un ou de plusieurs logements dudit immeuble, lorsque ces travaux ne rendent pas inhabitable ce qui est nécessaire au logement du locataire ou de l'occupant et de leur famille ».
Par la suite, la loi du 14 décembre 1964 est venue s’inscrire dans un objectif de lutte contre les « bidonvilles » et, en 1971, l’Agence nationale de l’habitat est créée – poursuivant ainsi la mission de l’ancien Fonds national d’amélioration de l’habitat institué en 1945 – et, tout au long des années 1970, l’Etat est fréquemment intervenu dans le domaine du logement, par exemple pour réévaluer les normes d’habitabilité minimales. La loi Vivien de 1970 marque un tournant dans la lutte contre l’habitat insalubre, laquelle prévoit des procédures d’expropriation spéciales aux fins de combattre les « marchands de sommeil ».
La loi du 13 juillet 2006 a renforcé l’obligation de prise en compte effective de l’habitat indigne dans les documents de cadrage et de programmation des politiques locales de l’habitat (programmes locaux de l’habitat) et dans les conventions de délégation des aides à la pierre.
Elle a renforcé le rôle et le contenu du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) qui doit désormais explicitement prévoir les modalités de repérage de l’habitat indigne ainsi que les actions territorialisées nécessaires à sa résorption.
La nécessité d’agir contre l’habitat indigne a été, de plus, confortée par les effets de la loi du 5 mars 2007 relative au droit au logement opposable, laquelle prévoit, parmi les personnes prioritaires à l’accès au logement ou à l’hébergement, celles qui occupent des « locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ». Pour mettre en œuvre ce nouveau droit, l’action territorialisée de lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux a été renforcée afin que les responsabilités respectives des propriétaires et des acteurs locaux soient effectivement assurées.
La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion du 25 mars 2009 a encore renforcé les moyens d’action des autorités publiques pour lutter contre l’habitat indigne, grâce à un ensemble de dispositions techniques qui précise ou renforce des dispositions existantes et en particulier les droits des occupants. Elle organise l’articulation entre la loi relative au droit au logement opposable lié aux situations d’habitat insalubre ou dangereux, et les outils spécifiques de lutte contre l’habitat indigne.
La loi ELAN du 23 novembre 2018 a tout d’abord mis en œuvre le dispositif de la présomption de revenus à l’égard des marchands de sommeil, qui permet de leur appliquer une pression financière significative puisque toute personne condamnée ou poursuivie pour des activités de marchands de sommeil pourra faire l’objet d’une poursuite par l’administration fiscale sur la base d’une présomption des revenus tirés de cette activité. Elle a également renforcé les sanctions pénales qui leur sont applicables systématiquement, sauf décision contraire motivée
du juge (confiscation du bien immobilier ayant servi à commettre l’infraction, interdiction pendant 10 ans d’acheter un bien immobilier autre qu’à des fins personnelles, interdiction pendant 5 ans d’exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l’infraction). En outre, elle généralise et systématise le dispositif de l’astreinte administrative à l’ensemble des procédures ordinaires de police administrative spéciale de lutte contre l’habitat indigne. Il s’agit d’exercer une pression financière importante sur le propriétaire indélicat pour qu’il réalise les mesures prescrites par l’arrêté de police, et ainsi éviter le passage en exécution d’office par l’autorité administrative. Enfin, elle a également œuvré en matière de repérage des propriétaires indélicats. En effet, le notaire a désormais l’obligation de vérifier, en cas de vente, que l’acquéreur n’a pas fait l’objet d’une condamnation à une peine d’interdiction d’acheter un bien immobilier à usage d’habitation, et d’en informer le maire de la commune. De même, les syndics professionnels doivent désormais signaler au procureur les suspicions d’activité de « marchand de sommeil » au sein des copropriétés dont ils ont la gestion.
L’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l’harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations, publiée au JORF du 17 septembre 2020, a été prise sur le fondement de l’article 198 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) habilitant le Gouvernement à prendre des mesures pour améliorer et renforcer la lutte contre l’habitat indigne.
L’ordonnance apporte des simplifications importantes aux procédures en créant une nouvelle et unique police administrative spéciale de la sécurité et de la salubrité des immeubles, en remplacement de plus d’une dizaine de procédures existantes relevant de plusieurs codes (code de la santé publique, code de la construction et de l’habitation). Le déroulement procédural est par ailleurs uniformisé qu’il s’agisse d’une procédure engagée par le préfet (pour ce qui relève de la santé des personnes), le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (pour ce qui relève de la sécurité des personnes).
L’ordonnance renforce aussi la capacité des maires à intervenir dans des délais très brefs dans un cadre sécurisé pour l’autorité publique en permettant le recouvrement des frais liés à l’exécution d’office des mesures, mais également pour les occupants en les faisant bénéficier d’un régime de protection adapté.
Enfin, l’ordonnance permet de favoriser l’organisation, au niveau intercommunal, des outils et moyens de lutte contre l’habitat indigne par deux voies : en facilitant le transfert des pouvoirs du maire au président d’établissement public de coopération intercommunale, lorsqu’il résulte d’une volonté locale exprimée, et en assouplissant les conditions de délégation des pouvoirs du préfet au président d’établissement public de coopération intercommunale investi dans le champ de la lutte contre l’habitat indigne.
Un important travail de concertation auprès des personnes qualifiées, acteurs de terrain dans le domaine du logement et associations d’élus a permis d’enrichir ce texte de dispositions pragmatiques.
Les dispositions de l’ordonnance et de son décret d’application n°2020-1711 du 24 décembre 2020 sont entrées en vigueur le 1er janvier 2021 et sont applicables aux arrêtés de mise en sécurité et de traitement de l’insalubrité notifiés depuis cette date.
Ces arrêtés pris par les maires et le cas échéant par les présidents d’établissement de coopération intercommunale ainsi que par le préfet prescrivent aux propriétaires la réalisation de mesures.
En cas d’inaction dans les délais prescrits par l’arrêté, les mesures sont exécutées d’office.
Un des enjeux en matière de lutte contre l’habitat indigne est celui du recouvrement des frais engagés en exécution d’office. Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance et du décret, l’ancien article R. 511-5 du code de la construction et de l’habitation permettait, en cas d’exécution d’office, de recouvrer auprès du propriétaire les frais correspondant à la rémunération des experts nommés par le tribunal administratif.
Le périmètre des dépenses recouvrables est fixé par l’article L. 511-17 du code de la construction et de l’habitation.
Enfin, l’ordonnance du 16 septembre 2020 a permis de remplacer plus d’une dizaine de procédures de police administrative spéciale utilisées en matière de lutte contre l’habitat indigne par une seule police de la sécurité et de la salubrité des immeubles locaux et installations dont le régime est prévu par les articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation. C’est notamment le cas des procédures prévues jusqu’alors par les articles L. 1331-22 et suivants du code de la santé publique : les infractions pénales étaient propres aux différentes procédures de police administrative spéciale concernées par l’harmonisation et la simplification. Ainsi, le régime des infractions pénales propres aux procédures prévues par les articles L.1331-22 et suivants du code de la santé publique était fixé par l’article L. 1337-4 du même code.
Plusieurs erreurs ou oublis se sont glissés lors de la rédaction de l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel a reconnu un « principe de clarté de la loi » qu’il a fait découler de l’article 34 de la Constitution 138. Ce principe de clarté de la loi consiste à « prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu’à la loi »139.
Ce principe se distingue de l’« objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi » fondé sur les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789 dont le
138 Décisions n° 2001-455 DC, 12 janv. 2002, cons. 9 ; n° 2001-451 DC, 27 nov. 2001, cons. 13 ; n° 98-401 DC, 10 juin 1998, cons. 10.
139 Décision n° 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14.
but est de garantir la lisibilité et la diffusion de la loi. L’objectif d'intelligibilité en particulier a pour finalité de combattre la contradiction et l’inintelligibilité de la loi140, et pose simultanément une exigence de précision141,142.
Le Conseil constitutionnel invoque fréquemment les deux normes simultanément et leur confère un contenu partiellement commun puisque « le principe de clarté de la loi [···] et l’objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi [···] imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques »143.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les corrections des erreurs et oublis lors de la refonte des polices de lutte contre l’habitat indigne sont de nature législative. Elles touchent aux articles L. 511-2, L. 511-17 et L. 511-22 du code de la construction et de l’habitation.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Dans un objectif d’harmonisation et de sécurisation juridique des dispositions tant au niveau de la police administrative que de la police pénale, il est nécessaire de corriger trois erreurs :
1. L’article L. 511-2 du code de la construction et de l’habitation liste 3 faits générateurs définissant la police spéciale de mise en sécurité du maire nommé. Cette police spéciale de mise en sécurité a pour objectif de protéger la sécurité des personnes : occupants ou tiers.
Le 1er fait générateur (deuxième alinéa de cet article), correspondant à l’ancienne procédure de péril, est ainsi rédigé « 1°Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers ».
Or les faits générateurs 2 et 3 (troisième et quatrième alinéas de cet article) précisent bien la bonne rédaction « la sécurité des occupants ou des tiers »
140 Décision n° 2001-447 DC, 18 juill. 2001, cons. 27. 141 Décision n° 2000-437 DC, 19 déc. 2000, cons. 3. 142 A. Fluckiger, « Le principe de clarté de la loi ou l’ambiguïté d’un idéal » in Cahiers du conseil constitutionnel, n° 21, janv. 2007.
143 Décision n° 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14.
Ainsi, il s’agit de corriger le 2ème alinéa de l’article L.511-2 du CCH en remplaçant le « et » par un « ou ».
2. Les maires, et le cas échéant les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale, sont l’autorité compétente pour les faits générateurs 1° à 3° de l’article L.511-2 du CCH.
Dans l’application de leur police spéciale de mise en sécurité, ils peuvent, conformément aux articles L. 511-8 et L. 511-9 du code de la construction et de l’habitation, se faire assister, préalablement à la prise d’un arrêté de mise en sécurité, d’experts qu’ils choisissent ou nommés par le juge administratif selon la procédure du référé expertise.
L’article R. 511-9 du CCH précise la possibilité –pour la commune ou l’Etat de recouvrir l’ensemble des frais d’expertise.
Il est nécessaire de sécuriser le recouvrement des frais d’expertise préalable à la prise d’un arrêté de mise en sécurité en inscrivant cette possibilité dans des dispositions législatives, et non seulement réglementaires comme c’est aujourd’hui le cas.
3. Le travail d’harmonisation a par erreur entraîné la perte des infractions spécifiques suivantes :
non-respect d'un arrêté prescrivant une cessation de mise à disposition de locaux impropres l'habitation. Cette infraction était prévue par le III de l’article L.1337-4 du code de la santé publique qui disposait que « III. - Est puni d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 100 000 euros - le fait de ne pas déférer, dans le délai fixé, à une mise en demeure du représentant de l'Etat dans le département prise sur le fondement de l'article L. 1331-22 (…) » ;
non-respect d'un arrêté prescrivant une interdiction d'utiliser. Cette infraction était prévue par le III de l’article L.1337-4 du code de la santé publique qui disposait que « III. - Est puni d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 100 000 euros (…) - le fait, de mauvaise foi, de ne pas respecter une interdiction d'habiter et le cas échéant d'utiliser des locaux prise en application des articles L. 1331-22, L. 1331-23, L. 1331-24, L. 1331-25 et L. 1331-28 » ;
Le nouvel article L. 511-22 du code de la construction et de l’habitation, relatif aux infractions pénales liées à la nouvelle police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations, ne comporte plus ces infractions spécifiques. Cela entraîne donc le rattachement de tels faits à son I qui dispose qu’« Est puni d'un an d'emprisonnement et d'une amende de 50 000 € le refus délibéré et sans motif légitime d'exécuter les travaux et mesures prescrits en application du présent chapitre. ».
L’objet de la modification proposée est donc de rétablir ces infractions et les sanctions associées.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Aucune autre option n’a été envisagée.
3.2. OPTION RETENUE
La mesure précise les conditions alternatives permettant la prise d’un arrêté de péril, sécurise le recouvrement des frais d’expertise préalables, à la prise d’un arrêté de mise en sécurité, et rétablit le régime des infractions et sanctions en cas de non-respect d'un arrêté prescrivant une cessation de mise à disposition de locaux impropres l'habitation ou d'un arrêté prescrivant une interdiction d'utiliser, préexistantes à l’entrée en vigueur de l’ordonnance.
Quant à la ratification expresse de l’ordonnance, prévue par l’article 17 du présent projet, elle vient clore son parcours législatif pour lui conférer force de loi, conformément à l’article 38 de la Constitution.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Le présent article modifie le code de la construction et de l’habitation :
à l’article L. 511-2 (conditions alternatives permettant la prise d’un arrêté de mise en sécurité, 1er fait générateur),
à l’article L. 511-17 (recouvrement des frais de toute nature, y compris les astreintes), à l’article L. 511-22 (sanctions pénales),
à l’article L. 551-1 (devoir de vérification des notaires).
Le présent article modifie également l’article 434-41 du code pénal (sanctions pénales).
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Sans objet.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
Sans objet.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Sans objet.
4.2.3. Impacts budgétaires
Sans objet.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le rétablissement des erreurs de transcription dans l’ordonnance du 16 septembre 2020 va notamment permettre de sécuriser la puissance publique pour l’exercice des compétences de la police spéciale de mise en sécurité des maires (et le cas échéant des présidents d’établissement de coopération intercommunale), et assurer la protection des occupants ou des tiers.
La sécurisation juridique de niveau législatif, du recouvrement des frais d’expertise avancés par la collectivité territoriale, leur permettra d’intervenir plus sereinement dans la mise en œuvre de la procédure de mise en sécurité.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le rétablissement de la sanction pénale en cas de non-respect d'un arrêté prescrivant une cessation de mise à disposition d’un local impropre à l'habitation rétablira l’action publique des services de l’Etat en cas de relocation d’un local impropre à l’habitation par un propriétaire indélicat.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Sans objet.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les mesures contenues dans l’article proposé vont renforcer la protection bénéficiant aux occupants des immeubles, locaux et installations, en apportant tous les outils nécessaires à l’action publique.
L’harmonisation des faits générateurs de l’article L.511-2 du CCH sécurise aussi les occupants dans l’application de la protection des occupants en application des articles L.521-1 et suivants du CCH.
Le rétablissement de la sanction pénale en cas de non-respect d'un arrêté prescrivant une cessation de mise à disposition d’un local impropre à l'habitation permettra à des victimes concernées par cet habitat de porter plainte auprès du procureur.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Sans objet.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l’article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d’évaluation des normes, qui a rendu un avis favorable le 9 novembre 2023.
En application de l’article R*361-2 du code de la construction et de l’habitation, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national de l’habitat (CNH), qui a rendu un avis favorable le 6 novembre 2023.
En application de l’article 13-1 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières a été obligatoirement consulté et a rendu un avis différencié pour les articles qui impactent les missions des syndics le 10 novembre 2023.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article s’applique de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion et à Mayotte, collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et par le principe de l’identité législative.
En l’absence de mention expresse d’application, les dispositions du présent article ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et appliquant le principe de la spécialité législative. Il en est de même pour la Nouvelle-Calédonie (articles 76 et 77 de la Constitution) et pour les Terres australes et antarctique françaises (article 72-3 de la Constitution).
Les compétences dévolues à la Nouvelle-Calédonie et à ses provinces par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 et à la Polynésie française par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ne permet plus à l’Etat d’intervenir dans ces deux collectivités en matière de logement, de construction, d’habitation, d’urbanisme et de droit civil, ce qui interdit toute possibilité d’extension des dispositions du projet de loi dans ces deux collectivités. Tel n’est pas le cas pour les Terres australes et antarctique françaises et, pour certaines des dispositions du projet de loi, pour Wallis-et-Futuna. Cependant, la non-application dans ces collectivités des textes modifiés par le projet de loi rend impossible ou inutile d’éventuelles extensions.
Les dispositions du présent article modifiant le chapitre unique du titre I du livre V du code de la construction et de l’habitation seront applicables dans ces trois collectivités dans les conditions prévues par l’article L. 531-2-1 du même code, c’est-à-dire dans le cadre de la protection de la santé des personnes afin de remédier à l'insalubrité des immeubles, installations et locaux définie par le 4° de l'article L. 511-2. La procédure liée à la sécurité des immeubles relève quant à elle de la compétence des trois collectivités en matière de construction et il leur appartient de définir leurs propres règles de police de la sécurité des immeubles.
Il en est de même de la ratification de l’ordonnance du 16 septembre 2020, prévue par l’article 17 du présent projet, qui crée ledit article L. 531-2-1 du code de la construction et de l’habitation.
5.2.3. Textes d’application
Le présent article ne requiert pas de texte d’application.
Article 16 – Corrections légistiques de dispositions de la loi n°65-557 du 10 juillet 1965 et du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
L’article 18-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis :
L'article 18-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 organise la passation de pouvoirs entre l’ancien et le nouveau syndic d‘une copropriété et les modalités de transmission par l’ancien syndic de l’intégralité des documents et des fonds intéressant le syndicat.
Les articles 18 et 18-2 de cette loi ont été remaniés par les articles 15 et 17 de l’ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019 portant réforme du droit de la copropriété des immeubles bâtis.
L’article 15 de l’ordonnance du 30 octobre 2019, modifiant l’article 18 de la loi du 10 juillet 1965, a remplacé par un seul et même alinéa, les alinéas 6 et 7 du I de l’article 18. Par cette écriture, le 11ème alinéa du I de l’article 18 est devenu le 10ème alinéa du I de l’article 18.
Or, l’alinéa 1er de l’article 18-2 de cette loi vise « les lots gérés mentionnés à l’alinéa 11 du I de l’article 18 », alors même que l’alinéa 11 du I de l’article 18 n’existe plus. L’article 18-2 de la loi devrait donc viser « les lots gérés mentionnés à l’alinéa 10 du I de l’article 18 ».
L’article 20 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 :
Lors d’une vente en copropriété, et afin de valider la mutation d’un lot, le notaire notifie la vente au syndic qui délivre un certificat de l’article 20 I de la loi du 10 juillet 1965. Ce certificat atteste que le copropriétaire vendeur est libre de ses engagements envers la copropriété. Il permet également de faire opposition à la vente en cas d’impayés de charge.
L’alinéa 3 du I de l’article 20 de la loi du 10 juillet 1965 dispose que : « L’opposition régulière vaut au profit du syndicat mise en œuvre du privilège mentionné à l'article 19-1. ».
Or, l’article 19-1 de la loi du 10 juillet 1965 modifié par l’ordonnance n° 2021-1192 du 15 septembre 2021 portant réforme du droit des sûretés dispose que : « Toutes les créances mentionnées au premier alinéa de l'article 19 sont garanties par l'hypothèque légale prévue à l’article 2402 du code civil ».
Il existe donc une discordance terminologique entre les deux textes.
L’article 26-7 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 :
Les conditions permettant au syndicat de souscrire des emprunts sont fixées par les articles 26-4 à 26-7 modifiés de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et par l’article 11, I, 3° modifié du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l’application de la loi du 10 juillet 1965.
L’alinéa 3 de l’article 26-7 de la loi du 10 juillet 1965 dispose que : « Au regard de l’hypothèque légale prévue au 3° de l'article 2402, les sommes correspondant au remboursement de l’emprunt ainsi qu’au paiement des accessoires sont assimilées au paiement des charges et travaux. Après mise en œuvre de la caution, celle-ci est subrogée de plein droit dans l’exercice du privilège du syndicat des copropriétaires prévu au même 1° bis ».
Ce renvoi au 1°bis de l’article 2402 du code civil est obsolète. Depuis le 1er janvier 2022, date d’entrée en vigueur l’ordonnance n° 2021-1192 du 15 septembre 2021 portant réforme du droit des sûretés, les privilèges immobiliers spéciaux ont été remplacés par des hypothèques légales correspondantes. Ces articles du code civil ont par ailleurs fait l’objet d’une renumérotation.
L’article L. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (CECUP) :
Enfin, l’article L. 132-2 du CECUP dispose que : « Lorsque la déclaration d’utilité publique prévoit, conformément à l’article L. 122-7, le retrait des emprises expropriées de la propriété initiale, l’acte prononçant la cessibilité précise l’emplacement de la ligne divisoire ».
L’article L. 122-7 du CECUP est quant à lui relatif aux bénéficiaires de la déclaration d’utilité publique. Il est sans rapport avec les dispositions de l’article L. 132-2. Il s’agit d’une erreur de renvoi datant de la recodification du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique par l’ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014144.
L’article L. 132-2 devrait en fait renvoyer à l’article L. 122-6 aux termes duquel, « lorsque les immeubles expropriés sont soumis à la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, la déclaration d'utilité publique peut prévoir que les emprises expropriées sont retirées de la propriété initiale ».
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel a reconnu un « principe de clarté de la loi » qu’il a fait découler de l’article 34 de la Constitution 145. Ce principe de clarté de la loi consiste à « prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu’à la loi »146.
144 Ordonnance n° 2014-1345 du 6 novembre 2014relative à la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
145 Décisions n° 2001-455 DC, 12 janv. 2002, cons. 9 ; n° 2001-451 DC, 27 nov. 2001, cons. 13 ; n° 98-401 DC, 10 juin 1998, cons. 10.
146 Décision n° 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14.
Ce principe se distingue de l’« objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi » fondé sur les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789 dont le but est de garantir la lisibilité et la diffusion de la loi. L’objectif d'intelligibilité en particulier a pour finalité de combattre la contradiction et l’inintelligibilité de la loi147, et pose simultanément une exigence de précision148,149.
Le Conseil constitutionnel invoque fréquemment les deux normes simultanément et leur confère un contenu partiellement commun puisque « le principe de clarté de la loi [···] et l’objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi [···] imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques »150.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La Cour européenne des droits de l’homme consacre, elle aussi, sur le fondement de l’article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, un principe de clarté et de « prévisibilité de la règle de droit », lequel suppose que la norme soit « énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s’entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d’un acte déterminé »151.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le présent article a pour objet de corriger des erreurs de plume ou de coordination figurant dans la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et dans le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Ces dispositions sont indispensables afin de garantir l’intelligibilité des textes concernés.
147 Décision n° 2001-447 DC, 18 juill. 2001, cons. 27. 148 Décision n° 2000-437 DC, 19 déc. 2000, cons. 3. 149 A. Fluckiger, « Le principe de clarté de la loi ou l’ambiguïté d’un idéal » in Cahiers du conseil constitutionnel, n° 21, janv. 2007.
150 Décision n° 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14. 151 CEDH, 26 avr. 1979, Sunday Times c/ Royaume-Uni, série A, n° 30, § 47 ; CEDH , 25 juin 2009, Liivik c/ Estonie, § 96 104 ; CEDH, 24 avr. 1990, Huvig et Kruslin c/ France.
S’agissant de dispositions de nature législative, leur modification nécessite une intervention de la loi.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Cet article a pour objet de rétablir la lisibilité et clarifier les articles 18-2, 20 et 26-7 de la loi du 10 juillet 1965 en corrigeant les erreurs de plume ou de coordination y figurant.
L’erreur de renvoi figurant à l’article L. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique nuit également gravement à l’intelligibilité du texte et doit être corrigée.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Aucune autre option n’a été envisagée.
3.2. OPTION RETENUE
Le 1° du I du présent article a pour objet de rectifier une erreur de renvoi figurant au premier alinéa de l’article 18-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, dans sa version en vigueur depuis le 1er juin 2020.
L’article 15 de l’ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019 portant réforme du droit de la copropriété des immeubles bâtis a remplacé les alinéas 6 et 7 du I de l’article 18 par un seul et même alinéa. Autrement dit, le 11ème alinéa du I de l’article 18 est devenu le 10ème alinéa.
Il convient donc de modifier le renvoi à ces dispositions opéré par l’article 18-2.
Le 2° et le 3° du I du présent article sont des mesures de coordination avec l’ordonnance n° 2021-1192 du 15 septembre 2021 portant réforme du droit des sûretés, aux articles 20 et 26-7 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2020.
Depuis le 1er janvier 2022, date d’entrée en vigueur de la réforme du droit des sûretés, la terminologie de « privilège immobilier spécial » a été remplacé » par celle d’« hypothèque légale ». La proposition vise donc à substituer de termes dans la loi du 10 juillet 1965.
Le II du présent article a pour objet de rectifier une erreur de renvoi figurant à l’article L. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui fait référence à l’article L. 122-7 en lieu et place de l’article L. 122-6.
Cet article répond donc à l'objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi et aux exigences conventionnelles de clarté et de prévisibilité de la règle de droit.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Le présent article modifie les articles 18-2, 20 et 26-7 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et L. 132-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Sans objet.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Sans objet.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Cet article garantira un accès à des textes lisibles, précis et intelligibles, c'est-à-dire aisément compréhensibles pour les collectivités territoriales engagées dans un programme d’aménagement et bénéficiaires d’une DUP.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Cet article garantira un accès à des textes lisibles, précis et intelligibles, c'est-à-dire aisément compréhensibles pour les services administratifs pilotant des programmes d’aménagement ou d’expropriation.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur la société
Sans objet.
4.5.2. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
4.5.3. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.
4.5.4. Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
4.5.5. Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Cet article garantira un accès à des textes lisibles, précis et intelligibles, c'est-à-dire aisément compréhensibles pour les particuliers, et plus spécialement les copropriétaires et les syndics.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Sans objet.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l’article 13-1 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières a été obligatoirement consulté et a rendu un avis favorable sous réserve le 16 novembre 2023.
En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été obligatoirement soumise au Conseil national d’évaluation des normes qui a rendu un avis favorable le 9 novembre 2023.
En application de l’article R*361-2 du code de la construction et de l’habitation, la disposition envisagée a été obligatoirement soumise au Conseil national de l’habitat qui a rendu un avis favorable le 6 novembre 2023.
Aucune autre consultation obligatoire ni facultative n’a été réalisée.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les présentes dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Le présent article s’applique de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion et à Mayotte, collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et par le principe de l’identité législative.
En l’absence de mention expresse d’application, les dispositions du présent article ne sont pas applicables à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et appliquant le principe de la spécialité législative. Il en est de même pour la Nouvelle-Calédonie (articles 76 et 77 de la Constitution) et pour les Terres australes et antarctique françaises (article 72-3 de la Constitution).
Les compétences dévolues à la Nouvelle-Calédonie et à ses provinces par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 et à la Polynésie française par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ne permet plus à l’Etat d’intervenir dans ces deux collectivités en matière de logement, de construction, d’habitation, d’urbanisme et de droit civil, ce qui interdit toute possibilité d’extension des dispositions du projet de loi dans ces deux collectivités. Tel n’est pas le cas pour les Terres australes et antarctique françaises et, pour certaines des dispositions du projet de loi, pour Wallis-et-Futuna. Cependant, la non-application dans ces collectivités des textes modifiés par le projet de loi rend impossible ou inutile d’éventuelles extensions.
Pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et par le principe de l’identité législative, les dispositions du présent article modifiant la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 ne sont pas applicables en ce qu’elles interviennent dans les compétences dévolues à ces collectivités en matière d’urbanisme, de construction, d’habitation et de logement (cf. articles LO 6 214-3, LO 6 314-3 et LO 6 414-1 du code général des collectivités territoriales).
Cependant, les dispositions modifiant le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique y sont applicables de plein droit dans les conditions prévues par les titres II, III et IV du livre VI du même code.
5.2.3. Textes d’application
La présente mesure ne nécessite pas de texte d’application.