Projet de loi
autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, l’Association internationale de développement, la Société financière internationale, l'Agence multilatérale de garantie des investissements et le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements
NOR : EAEJ2311010L/Bleue-1
ÉTUDE D’IMPACT
I. Situation de référence
Créé en 1944 par les Accords de Bretton Woods, le groupe de la Banque mondiale est l’une des quinze institutions spécialisées des Nations unies. Initialement chargé de soutenir le processus de reconstruction et de développement d’après-guerre, il s'est élargi pour passer d'une seule institution (la Banque internationale pour la reconstruction et le développement) à un groupe de cinq organismes de développement :
i. la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD, 1944), dont le rôle est de prêter aux gouvernements des pays à revenu intermédiaire et à faible revenu en situation de solvabilité, à des conditions non-concessionnelles1 ;
ii. l’Association internationale pour le développement (AID, 1960), qui octroie des financements concessionnels et des subventions aux pays les plus pauvres ;
iii. la Société financière internationale (SFI, 1960), dédiée au développement du secteur privé à travers des prêts et des services aux entreprises ;
iv. l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI, 1988), qui fournit aux investisseurs des services de garantie contre les risques non commerciaux2 pour stimuler
l’investissement dans les pays en développement ;
1
Un prêt concessionnel est un prêt dont le taux d’intérêt est inférieur au taux du marché.
2
Conflits armés et troubles civils, expropriation, rupture de contrat, inconvertibilité de la monnaie et restrictions sur les transferts.
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Ministère de l’Europe
et des affaires étrangères
NOR : EAEJ2311010L/Bleue -1
v. le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI, 1966).
En lien étroit avec le Fonds Monétaire International (FMI) qui assure la surveillance et le soutien macro-économique dans les premières étapes de transition économique, le groupe de la Banque mondiale occupe un rôle crucial dans le système international du développement hérité de la Seconde Guerre Mondiale et de Bretton Woods3
. Son rôle consiste à lutter contre l’extrême
pauvreté, à promouvoir une prospérité partagée, et à appuyer l’agenda international du développement durable défini par les Nations unies (les Objectifs de Développement Durable) par la conception et le financement de stratégies et de projets de développement à l’échelle du globe. Au cours de l’exercice 2022, le groupe de la Banque mondiale a mobilisé des financements à hauteur de 70,8 Mds$ fournis par la BIRD et l’IDA, 32,8Mds$ par la SFI et 4,9 Mds$ de garanties par l’AMGI.
Le groupe de la Banque mondiale rassemble 189 membres. Son siège est situé à Washington, D.C, aux Etats-Unis. Le Groupe de la Banque mondiale dispose aussi d’un bureau à Paris (66 avenue d’Iéna, 75116) actuellement sous-occupé (67 agents en juin 2021et 130 agents en mars 2023 agents sur une capacité totale de 300 postes de travail)4
. Le bureau est en charge des
relations extérieures et institutionnelles avec les bailleurs européens, pour l’ensemble des organismes du groupe, et héberge des équipes de la SFI et de l’AMGI, du Partenariat mondial pour l’éducation et du Groupe consultatif d’assistance aux pauvres (CGAP). Il dispose également d’un centre de conférences (d’une capacité de 200 personnes). Trois étages sont occupés par un cabinet d’avocat jusqu’en 2023, et un étage est partiellement occupé par le FMI.
S’agissant d’une institution spécialisée des Nations unies, les privilèges et immunités du groupe de la Banque mondiale en France résultent de la lecture combinée des dispositions de la Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies du 21 novembre 19475
(CPIIS) et de l’acte constitutif des organisations qui le composent (BIRD, AID, etc.). Un accord de sécurité sociale avait été signé avec la BIRD le 18 janvier 1971 à Paris. Cet accord prévoyait que le personnel statutaire de la Banque n’était pas soumis aux législations françaises relatives à la sécurité sociale et aux prestations familiales6 .
Dans le cadre de sa stratégie de décentralisation visant à faire passer son personnel hors siège de 45% à 55%, le groupe Banque mondiale souhaite relocaliser une partie de ses activités à Paris pour en faire son siège principal en Europe. Cette relocalisation devrait porter à 275 personnes les effectifs du groupe Banque mondiale avec des postes ciblés géographiquement sur l’Afrique
3
Voir rapport annuel de la Banque mondiale 2022.
4
Le Bureau de Paris de paris devrait accueillir 230 agents d’ici fin 2023.
5
Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations Unies du 21 novembre 1947 (CPIIS). La France y a adhéré en 2000 suite à la Loi n° 2000-65 du 27 janvier 2000 autorisant l'adhésion de la République française à la Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées approuvée par l'Assemblée générale des Nations unies le 21 novembre 1947.
6Article Ier du Décret n° 71-600 du 15 juillet 1971 portant publication de l'accord de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, signé à Paris le 18 janvier 1971.
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subsaharienne, la région Afrique du Nord et Moyen-Orient, avec un point d’intérêt particulier pour les questions de fragilités, ainsi que l’Europe de l’Est et l’Asie centrale. Les principaux pôles d’expertise du Groupe de la Banque mondiale à Paris seront la résilience, l’éducation (avec le Partenariat mondial pour l’Education) et la mobilisation des financements pour le développement (y compris les fonctions de trésorerie, AMGI et une équipe SFI élargie). En outre, les relations extérieures et institutionnelles en Europe continueront à être dirigées depuis Paris. Des travaux de réaménagement des locaux sont en cours en prévision de l’augmentation du nombre de personnel. Le centre de conférence existant accueillera plus d’activités à caractère opérationnel ainsi que des événements publics.
II. Historique des négociations
Les négociations sur un accord d’établissement entre le Gouvernement de la République française et la Banque mondiale ont débuté en 2018.
Suite à des consultations interministérielles menées en 2018, un projet de texte a été rédigé et arbitré la même année. Les services de la Banque mondiale ont toutefois retourné le texte aux services du Ministère de l’Europe et des affaires étrangères, en amendant plusieurs points spécifiques faisant l’objet de blocages. Ceux-ci portaient notamment sur la définition du « personnel des Organisations », des enfants à charge, le statut du chef de bureau, les exonérations d’impôts et de taxes pour les Organisations, les privilèges et immunités des membres du personnel des Organisations et en cas de divergence d’interprétation.
Les discussions ont repris fin 2019 suite à la confirmation de l’intérêt de la Banque mondiale de faire du bureau de Paris son siège principal en Europe et dans le contexte des négociations sur la 29ème reconstitution de l’Association internationale de Développement et de l’engagement de la France d’une hausse de sa contribution.
7
Les négociations ont principalement porté sur les points ci-après :
̶ Définition du « personnel des Organisations » [article 1, section 2 (h)] : la Banque mondiale désignait les membres du personnel « titulaires d’une lettre de nomination des Organisations, quelle que soit la durée de leur mandat […] ». Cette définition était à même d’entraîner une obligation par le Protocole de délivrer des titres de séjour spéciaux (TSS)8
à des contractuels de très courte durée ne résidant pas en France, alors même que
7
Les parties prenantes à l’Association internationale de Développement (IDA) se réunissent tous les trois ans pour reconstituer ses ressources et examiner les politiques qui la guident. L’IDA est principalement financée par les contributions de ses États membres les plus riches. L’avant dernier processus de reconstitution des ressources de l’IDA (IDA-19) s’est achevé en décembre 2019 et portait sur les exercices 2021-2023 (Rapport final). La France a contribué à hauteur de 1 453M€ (1179M DTS), soit une hausse de 10% par rapport au précédent cycle. Pour autant, en raison des conséquences de la pandémie de la COVID-19, les parties prenantes se sont entendues pour une reconstitution anticipée de l’IDA qui s’est achevée en décembre 2021 (IDA-20).
8
Les TSS découlent :
i. des textes internationaux (Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 ; Convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963 - article 46.- ; les accords de siège des Organisations internationales présentent sur le territoire français) ;
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la délivrance des TSS est limitée aux fonctionnaires résidant a minima six mois et un jour sur le sol français9
. La Banque réclamait également d’octroyer à ce personnel des garanties d’exonérations fiscales et d’immunité. La définition agréée ne reprend pas ses amendements. Elle limite la délivrance d’un TSS au personnel bénéficiant d’un contrat de travail d’au moins un an et définit le « personnel des Organisations » comme « tous les membres du personnel statutaire, engagés conformément au règlement du personnel des Entités de la Banque mondiale ».
̶ Définition des « enfants du personnel et à charge des membres du personnel des Organisations » [article 1, section 2 (f)] : la Banque mondiale renvoie aux règlements internes portant sur le Personnel des Organisations. Cette définition excédait celle du code des impôts français10, ce qui supposerait de délivrer des TSS spécifiques aux enfants à charge, sur la base de conditions définies unilatéralement par la Banque. La définition agréée renvoie aux règlements internes de la Banque, en limitant aux enfants âgés de moins de 21 ans, atteints d’un handicap sans limite d’âge, ou qui ont fait l’objet d’une adoption plénière.
− Statut du chef de bureau [article V] : la Banque mondiale souhaitait que le chef de bureau et ses personnes à charge bénéficient des privilèges, immunités, exemptions et facilités accordés aux chefs de missions diplomatiques (CMD), en application de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 196111. Ce statut n’est reconnu qu’aux seuls Secrétaires généraux des organisations internationales qui ont installé leur siège en France (Organisation de coopération et de développement économiques - OCDE, Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture - UNESCO, Conseil de l’Europe, etc.). L’octroi d’un statut CMD au chef du bureau de la Banque mondiale pouvait (i) provoquer une incompréhension des Secrétaires généraux ; (ii) créer un risque de précédent vis-à-vis des autres organisations internationales qui disposent d’un simple bureau en France et qui pourraient demander à bénéficier du même traitement (par exemple : le Programme Alimentaire Mondial, le Programme des Nations unies pour l’Environnement, ou le Conseil Européen pour la Recherche Nucléaire qui compte plus de 6600 agents en France). À signaler que depuis l’ordonnance n° 2022-533 du 13 avril 2022 qui a pour but de renforcer l’attractivité du territoire français en matière d’accueil des organisations internationales et quasi-organisations internationales, il est prévu que la personne qui exerce les fonctions de direction d’une organisation internationale (ou du bureau d’une organisation
ii. des textes nationaux : l’article 15 de l’ordonnance du 2 novembre 1945, rappelé dans l’article 3 du décret du 30 juin 1946, modifié par l’article 1 de la loi du 17 juillet 1984 et repris dans l’article 1 du décret n°84-1078 du 4 décembre 1984 dispose que « sont dispensés de souscrire une demande de carte de séjour les membres des missions diplomatiques et consulaires accrédités en France, leurs époux, leurs ascendants et leurs enfants mineurs ou non mariés vivant sous leur toit ».
9
Ces demandes supplémentaires seraient incompatibles avec le fonctionnement du Protocole qui gère au quotidien une population d’environ 40.000 personnes sous TSS.
10 Article 5 du Code général des Impôts.
11 Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961.
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internationale) s’installant en France sous le régime de cette ordonnance bénéficiera d’un tel statut12
.
Une précédente exception avait été agréée13, pour la Ligue des Etats arabes, qui ne dispose que d’un bureau et dont le chef de bureau s’est vu accordé un statut CMD. Le texte agréé reprend la proposition française d’octroyer au chef du bureau le statut des « envoyés diplomatiques de rang similaire », qui résulte de l’application de la section 21 de la Convention de 1947 susmentionnée sur les privilèges et immunités, qui prévoit que les directeurs généraux des institutions spécialisées, ainsi que leurs représentants, en leur absence (en l’espèce, le chef du bureau), bénéficient des privilèges accordés14 aux « envoyés diplomatiques ».
− Exonération d’impôts et de taxe pour les Organisations [article VI] : la Banque mondiale demandait une extension de l’exonération aux impôts indirects, y compris les prélèvements de pension ou de sécurité sociale et les droits de douane ainsi que de toute responsabilité pour la perception ou le paiement de toute taxe ou droit. Les conventions régissant les organisations du groupe de la Banque mondiale15, prévoient une exonération d’impôts directs, TVA et droits de douanes. Il s’agit également de la pratique retenue par la Direction de la législation fiscale (DLF). S’agissant des cotisations sociales, les Organisations ne sont exonérées des cotisations patronales à la seule condition que le salarié soit couvert par le régime de l’Organisation, pour l’ensemble des risques couverts par le régime français. Le texte agréé ne reprend pas ces amendements.
− Privilèges et immunités des membres du personnel des Organisations [article VII, section 7] : la Banque mondiale souhaitait une exemption des membres du Personnel des Organisations de tout impôt direct (y compris les charges obligatoires telles que les cotisations sociales, prélèvements sociaux pour la retraite et l’impôt sur le revenu). Les conventions régissant les organisations du groupe de la Banque mondiale, prévoient une exonération de l’impôt sur le revenu16. Les cotisations sociales n’étant pas assimilables aux impôts qui font l’objet des exonérations prévues par la Convention de 1947 susmentionnée et des actes constitutifs des Organisations, elles devaient faire l’objet de
12 Article 3.II de l’Ordonnance n° 2022-533 du 13 avril 2022 définissant la nature, les conditions et les modalités d'octroi par le Gouvernement de privilèges, immunités et facilités à des organisations internationales, des agences décentralisées de l'Union européenne et à certaines associations ou fondations.
13 Décret n° 2000-937 du 18 septembre 2000 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et la Ligue des États arabes relatif à l'établissement, à Paris, d'un bureau de la Ligue des États arabes et à ses privilèges et immunités sur le territoire français signé au Caire le 26 novembre 1997.
14 Inviolabilité personnelle, immunité de juridiction, exemptions fiscales et des droits de douanes et liberté de déplacement, en vertu de la Convention de Vienne.
15 CPIIS du 21 novembre 1947, Convention AMGI du 11 octobre 1985 et Convention CIRDI du 14 octobre 1966.
Le droit français prévoit que les rémunérations perçues par les personnels français et étrangers des organisations internationales sont des traitements et salaires imposables dans les conditions prévues par la loi interne, sauf si un traité international applicable en France prévoit expressément des exonérations (BOI-IR-LIQ-20-30-30, paragraphe 210).
16 Ibid.
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dispositions distinctes. Le texte agréé ne reprend pas cet amendement, mais prévoit une exception au régime de sécurité sociale à l’article suivant.
− Divergence d’interprétation [article XIII] : la Banque mondiale propose qu’en cas de divergence d’interprétation de l’accord d’établissement, la version anglaise prévaudra.
Cette demande était contraire à l’article 2 de la Constitution du 4 octobre 195817. Le texte agréé ne reprend pas cet amendement et ne comprend pas de dispositions sur ce point.
Le texte a été signé le 9 mai 2022 à Paris.
III.Objectifs de l’accord
Le renforcement des équipes du Groupe de la Banque mondiale contribuera à positionner la France et Paris comme un centre d’expertise et d’excellence pour le développement et son financement (tout particulièrement la finance verte et l’éducation). Cette dynamique s’inscrira autour de la présence d’organisations internationales de référence (OCDE, UNESCO), d’un des principaux bailleurs bilatéraux (Agence Française de Développement) ainsi que des établissements de formation et de recherche de haut niveau (Institut de Recherche pour le Développement, Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement, etc.).
La conclusion de l’accord d’établissement constitue une étape importante pour faciliter la décentralisation d’effectifs de la Banque à Paris, en offrant les meilleures conditions d’attractivité (régime fiscal et de sécurité sociale) et clarifier l’ensemble des règles, notamment relatives aux immunités et privilèges, dans un contexte où le nombre de personnel devrait considérablement augmenter dans les prochaines années (de 90 à 275 personnes).
IV.Conséquences estimées de la mise en œuvre de l’accord Cet accord emporte des conséquences juridiques (a.), économiques (b.), financières (c.), administratives (d.) et sociales (e.) qui méritent d’être soulignées.
a. Conséquences juridiques
• Articulation avec les accords ou conventions internationales existantes En tant que signataire des statuts des organisations du groupe de la Banque mondiale, de la Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies du 21 novembre 1947 (CPIIS), et de l’acte constitutif des Organisations de la Banque mondiale ainsi que de l’accord sur la sécurité sociale signé avec la BIRD le 18 janvier 1971, la France reconnaissait déjà certains privilèges et immunités aux Organisations du groupe de la Banque mondiale sur le territoire français pour ses activités et son personnel.
17 Constitution du 4 octobre 1958.
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La CPIIS et l’acte constitutif des Organisations de la Banque mondiale reconnaissent la personnalité juridique de ces institutions et définissent les privilèges et immunités des organisations : l’immunité de juridiction pour elles-mêmes, leurs biens et leurs avoirs, l'inviolabilité de leurs locaux, de leurs archives et documents et la liberté de détenir et de transférer des fonds. En matière fiscale, les institutions spécialisées sont exonérées de tout impôt direct, de tout droit de douane et de toute restriction d'importation ou d'exportation à l'égard de leurs publications et d'objets nécessaires pour leur usage officiel. Ces institutions disposent de toutes facilités de communications et pose le principe du respect du secret de leurs correspondances. S’agissant des privilèges et immunités des fonctionnaires des institutions spécialisées, il s'agit de l'immunité de juridiction pour les actes accomplis par eux en leur qualité officielle, l'exonération d'impôts pour leurs traitements et émoluments, l'octroi de facilités de change et de rapatriement comparables à celles des agents diplomatiques, la possibilité d'importer en franchise leur mobilier et leurs effets lors de leur prise de fonction.
L’accord de sécurité sociale signé avec la BIRD le 18 janvier 1971 prévoit une exemption d’affiliation au régime obligatoire de sécurité sociale des membres du personnel statutaire de la Banque.
Ces dispositions sont reprises dans le présent accord d’établissement (à l’exception de la possibilité d'importer en franchise leur mobilier et leurs effets lors de leur prise de fonction).
L’accord d’établissement étend ces dispositions à l’ensemble des Organisations du groupe de la Banque mondiale. En outre, il prévoit des privilèges et immunités ainsi que des précisions notamment s’agissant de l’application de ces dispositions en France.
• Articulation avec le droit européen
Les privilèges et immunités accordés par l’accord respectent le cadre juridique européen, en particulier s’agissant des exonérations fiscales détaillées au paragraphe suivant.
Les exonérations prévues dans le cadre de l’accord
Le présent accord exonère le groupe de la Banque mondiale, ses avoirs, ses opérations, ses revenus, ses autres biens et son personnel de tout impôt direct ou indirect et de l'application de droits de douane (articles VI et VII).
La directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la directive TVA18) prévoit que des exonérations de taxe peuvent être prévues, par des accords de siège, pour les livraisons de biens et les prestations de services destinées à une organisation internationale.
Il ressort, d'une part, de l'article 143, sous g), de la directive TVA que « [l]es États membres exonèrent les (...) importations de biens effectuées par les organismes internationaux reconnus
18 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.
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comme tels par les autorités publiques de l'État membre d'accueil ainsi que par les membres de ces organismes, dans les limites et sous les conditions fixées par les conventions internationales instituant ces organismes ou par les accords de siège ». Il ressort, d'autre part, de l'article 151, paragraphe 1, sous b), de la directive TVA que « [l]es États membres exonèrent les (...) livraisons de biens et les prestations de services destinées aux organismes internationaux reconnus comme tels par les autorités publiques de l'État membre d'accueil ainsi qu'aux membres de ces organismes, dans les limites et conditions fixées par les conventions internationales instituant ces organismes ou par les accords de siège ».
La directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE19 établit le régime général des droits d'accise frappant directement ou indirectement la consommation des produits énergétiques et l'électricité relevant de la directive 2003/96/CE, de l'alcool et les boissons alcoolisées relevant des directives 92/83/CEE et 92/84/CEE, et des tabacs manufacturés relevant des directives 95/59/CE, 92/79/CEE et 92/80/CEE. Elle prévoit également que des exonérations peuvent être accordées aux produits utilisés par des organismes internationaux.
Il ressort de l’article 12, paragraphe 1, sous b), de cette directive que « les produits soumis à accise sont exonérés du paiement de l'accise lorsqu'ils sont destinés à être utilisés (…) par les organismes internationaux reconnus comme tels par les autorités publiques de l'État membre d'accueil ainsi qu'aux membres de ces organismes, dans les limites et sous les conditions fixées par les conventions internationales instituant ces organismes ou par les accords de siège ». En vertu du paragraphe 2 de cet article, l’exonération peut être accordée par le remboursement de l’accise.
Le règlement (CE) 1186/2009 du Conseil du 16 novembre 200920 relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières, article 128, point b), autorise par ailleurs les Etats membres à octroyer des « franchises relevant de privilèges d'usage accordés en vertu d'accords internationaux ou d'accords de siège auxquels est partie contractante soit un pays tiers, soit une organisation internationale, y compris les franchises accordées à l'occasion de réunions internationales ».
• Articulation avec le droit interne
Le présent accord n'appelle aucune modification du droit interne français ou l'adoption de dispositions législatives ou réglementaires nouvelles.
Les activités du groupe de la Banque mondiale n’impliquent aucun transfert de données personnelles. Les Organisations du groupe de la Banque mondiale sont des responsables de traitement qui assurent leur propre traitement de données.
19 Directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE.
20 Règlement (CE) 1186/2009 du conseil du 16 novembre 2009 relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières.
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b. Conséquences économiques
Le renforcement du Bureau du groupe de la Banque mondiale à Paris aura des conséquences économiques positives, correspondant aux dépenses de fonctionnement du bureau (recours à des prestataires français pour les dépenses fixes et variables)21 ainsi qu’aux dépenses locales des agents. À terme, le bureau pourrait accueillir jusqu’à 300 agents.
c. Conséquences financières
En l'absence de tout engagement relatif au financement du renforcement du bureau parisien du groupe de la Banque mondiale ou à la participation aux coûts liés à ce renforcement, les conséquences financières se limitent à une perte de recettes dans le budget de l'État du fait des exonérations fiscales et douanières prévues par l'accord (articles VI et VII, section 2).
L’installation et les coûts de fonctionnement du centre sont assumés par le groupe de la Banque mondiale.
d. Conséquences administratives
Les services du Protocole devront délivrer des titres de séjours spéciaux au Personnel des organisations du groupe de la Banque mondiale ainsi qu’aux personnes à charge (article VII, section 11).
e. Conséquences sociales
L’exonération du Personnel des Organisations du groupe de la Banque mondiale aux législations françaises relatives à la sécurité sociale, n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour le budget de la sécurité sociale (article VIII). Les Organisations assurent aux membres de leur Personnel, les services des prestations familiales, maladies, maternité, paternité, invalidité, accidents du travail, maladies professionnelles et vieillesse.
V. État des signatures et ratifications
La France et le Groupe de la Banque mondiale ont signé l’accord d’établissement le 9 mai 2022 à Paris.
21 Par exemple, les frais de téléphonie, d’électricité, d’entretiens.