Projet de loi
autorisant la ratification du Traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et la République du Kazakhstan NOR : EAEJ2309050L/Bleue-1
ÉTUDE D’IMPACT
I- Situation de référence
La République du Kazakhstan, est un pays d’une superficie de 2 724 900 km², dont les langues officielles sont le kazakh (langue d’Etat) et le russe (langue officielle). Sa population en 2022 s’élevait à 19 500 000 habitants (population urbaine : 59 %, densité de 6 habitants/km²).
Les ressortissants kazakhstanais en France représentent la 97ème communauté extra-européenne, avec 2 530 ressortissants résidant sur le territoire national (hors binationaux et personnes en séjour irrégulier). Cette population a augmenté de 38% par rapport à 2016.
L’immigration kazakhstanaise est principalement étudiante : 60% des premiers titres de séjour délivrés en 2020 sont des visas étudiants.
La population française au Kazakhstan est composée de 308 personnes enregistrées.
Parmi elle, des ingénieurs et des cadres, plusieurs grandes entreprises du CAC40 étant implantées au Kazakhstan et faisant de la France l’un des principaux investisseurs du pays. Des étudiants sont également présents à Almaty, résultante d’un accord de coopération universitaire avec l’Université Al-Farabi.
Première économie d'Asie centrale grâce à ses ressources en hydrocarbures, le Kazakhstan est dirigé par M. Kassym-Jomart TOKAÏEV, d'abord à titre intérimaire depuis le 19 mars 2019 puis en tant que président élu à l'issue du scrutin présidentiel du 9 juin 2019.
Depuis son accession au pouvoir en 2019, le président Tokaïev a conduit une politique de réformes encadrée. Le premier bloc des réformes, annoncé le 20 décembre 2019, prévoyait l’autorisation des manifestations sur la voie publique, la création d’un statut de l’opposition parlementaire, la facilitation du processus de création de nouveaux partis politiques, l’abolition de la peine de mort, ainsi que des mesures de transparence budgétaire, économique et financière.
L’abolition de la peine de mort, effective depuis le 2 janvier 2021, est désormais inscrite dans la Constitution.
TEXTE SOUMIS A LA DELIBERATION
DU CONSEIL DES MINISTRES
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Ministère de l’Europe
et des affaires étrangères
NOR : EAEJ2309050L/Bleue-1 2/11
Dans la semaine du 2 au 7 janvier 2022, un mouvement de protestation socio-économique déclenché par la hausse du prix du gaz naturel liquéfié a été suivi d'un mouvement à caractère insurrectionnel et des troubles ont éclaté dans plusieurs villes du pays, en particulier à Almaty.
L'Organisation du traité de sécurité collective a envoyé à cette occasion, à la demande du Kazakhstan, un contingent de forces de maintien de la paix. Les événements de janvier 2022 font l’objet d’un difficile traitement judiciaire – les cas avérés de torture à l’encontre des manifestants par les forces de l’ordre ne sont que peu judiciarisés.
A la suite de ces évènements, le président Tokaïev a marqué sa volonté de procéder à une modernisation de la vie politique et économique du pays, afin de répondre aux aspirations de la population à davantage de transparence et de justice sociale.
Le 16 mars 2022, le président Tokaïev a exposé devant les deux chambres du parlement réunies en congrès un programme de réforme, présenté comme le volet politique de la réponse des autorités aux évènements de janvier. L’objectif affiché du président est de dynamiser le débat public et de passer d’un régime « hyper présidentiel » à « une république présidentielle dotée d’un parlement fort ». Ces annonces ont été suivies par l’organisation le 5 juin d’un référendum constitutionnel, au cours duquel les Kazakhstanais ont approuvé à plus de 77% des voix l’adoption d’un paquet d’amendements à la Constitution. Des élections présidentielles anticipées se sont tenues le 20 novembre 2022. Le président Tokaïev a été réélu dès le premier tour avec 81,31% des voix. De nouveaux amendements constitutionnels avaient été adoptés en septembre 2022 en prévision de ce scrutin : ces amendements prévoient l’extension de la durée du mandat présidentiel de 5 à 7 ans et interdisent désormais la possibilité d’un second mandat consécutif.
Un renouvellement du parlement et des assemblées locales est prévu au premier semestre 2023.
Le Kazakhstan met en œuvre une politique étrangère multivectorielle, prônant le multilatéralisme et désireux de contribuer à la résolution pacifique des conflits. Membre des grandes instances internationales (Organisation des Nations unies – ONU, Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe – OSCE, Organisation mondiale du commerce – OMC) et membre non permanent du Conseil de sécurité de l’ONU pour le biennum 2017-2018, le Kazakhstan ambitionne de valoriser son potentiel économique et sa position géographique en s’affirmant comme puissance eurasienne émergente. Il est membre de plusieurs organisations régionales : Organisation du traité de sécurité collective (OTSC - 1992) ; Organisation de coopération de Shanghai (OCS - 2001) ; Union douanière (2010), devenue ensuite Union économique eurasiatique (UEE - 2015) ; Organisation des Etats turciques.
Avec un PIB dépassant les 200 milliards USD en 2021 et un PIB par habitant de 10 041 USD, le Kazakhstan concentre près de 50% du PIB de l’Asie centrale. De par la richesse de son sous-sol, l’économie kazakhstanaise repose essentiellement sur l'extraction de matières premières : le secteur pétro-gazier représentait à lui seul 21% du PIB en 2021. Le pays était en 2021 le 12ème producteur mondial de pétrole brut et le 1er producteur mondial d’uranium.
Alors qu’entre 2017 et 2019 le Kazakhstan a vu son PIB croître à un rythme légèrement supérieur à 4% par an, la crise pandémique a fait connaitre au pays en 2020 sa première année de récession depuis 1997. Le soutien de l’Etat à l’économie et la remontée des cours des hydrocarbures ont toutefois permis de limiter le recul du PIB kazakhstanais en 2020 à -2,6%. Le Kazakhstan a depuis retrouvé son niveau de croissance pré-pandémie, avec un taux de croissance du PIB de 4% en 2021. Le gouvernement a récemment annoncé la mise en œuvre de réformes de modernisation économique, destinées notamment à attirer des investissements dans des secteurs autres que le secteur énergétique.
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En matière de coopération judiciaire pénale, la France et le Kazakhstan sont tous deux Parties à plusieurs conventions multilatérales spécialisées, adoptées sous l’égide de l’Organisation des Nations unies, dont la convention unique sur les stupéfiants du 30 mars 19611 ,
la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants2 ,
la convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes du 19 décembre 19883
, la convention contre la criminalité transnationale organisée4 adoptée par la
résolution 55/25 de l’Assemblée générale le 15 novembre 20005 et la convention contre la
corruption du 31 octobre 20036
.
Sur le plan bilatéral, la France et le Kazakhstan sont liés par les stipulations de l’accord relatif à la coopération en matière de lutte contre la criminalité entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan, signé à Astana le 6 octobre 20097
, et l’accord relatif à la lutte contre la corruption entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan, signé à Astana le 6 octobre 20098
.
Toutefois, actuellement, aucun accord ne lie la France au Kazakhstan dans le domaine de l’entraide judiciaire en matière pénale, c’est-à-dire la transmission et l'exécution de commissions rogatoires internationale et demandes d’entraide internationale, qui permettent aux autorités judiciaires de chaque Etat de s’accorder mutuellement assistance dans les enquêtes portant sur des infractions pénales dans leur pays. De même, il n’existe pas d’accord bilatéral entre la France et le Kazakhstan en matière d’extradition de personnes recherchées aux termes de laquelle les Parties s’engagent à se livrer réciproquement toute personne qui, se trouvant sur son territoire, est poursuivie pour une infraction pénale ou recherchée aux fins d’exécution d’une peine privative de liberté, prononcée par les autorités judiciaires de l’autre Partie à la suite d’une infraction pénale. Enfin, il n’existe pas d’accord de transfèrement de personnes condamnées, qui vise à ce qu’une personne détenue en exécution d'une condamnation prononcée par une juridiction étrangère soit transférée sur le territoire de l’autre Etat pour y accomplir la partie de la peine restant à subir.
Les demandes couvrant ces trois aspects traditionnels de la coopération judiciaire s’étudient au cas par cas, en s’appuyant sur la courtoisie internationale et l’offre de réciprocité qui s’y rattache.
De manière générale, les demandes échangées sont relativement peu nombreuses et émanent majoritairement du Kazakhstan.
1
Publiée par décret n°69-446 du 2 mai 1969
2
Publiée par décret n°87-916 du 9 novembre 1987
3
Publiée par décret n°91-271 du 8 mars 1991
4
Publiée par décret n°2003-875 du 8 septembre 2003
5
La Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, adoptée par la résolution 55/25 de l'Assemblée générale le 15 novembre 2000, est le principal instrument dans la lutte contre la criminalité transnationale organisée. Elle a été ouverte à la signature des Etats membres lors d'une Conférence politique de haut-niveau organisée à cette occasion à Palerme (Italie) du 12 au 15 décembre 2000, pour entrer en vigueur le 29 septembre 2003.
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Publiée par décret n° 2006-1113 du 4 septembre 2006
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Publié par décret n° 2013-20 du 8 janvier 2013
Publié par décret n° 2011-307 du 22 mars 2011
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Depuis 2012, la France a adressé 6 demandes d’entraide au Kazakhstan, dont 2 sont toujours en cours d’exécution à ce jour. Aucune dénonciation officielle, c’est-à-dire le transfert d’une procédure pénale d’un Etat à un autre aux fins de poursuites et de jugement de faits sur le territoire de l’autre Etat, n’a été adressée par les autorités françaises aux autorités kazakhstanaises.
Sur la même période, le Kazakhstan a adressé 29 demandes d’entraide, dont 15 sont toujours encore en cours d’exécution. Les autorités du Kazakhstan ont adressé deux dénonciations officielles aux autorités françaises, dont l’une est en cours.
II- Historique des négociations
Le 21 décembre 2017, les autorités kazakhstanaises ont sollicité l’ouverture de négociations bilatérales en vue de la signature d’une convention d’entraide judiciaire en matière pénale, d’extradition et de transfèrement des personnes condamnées par note verbale, réitérée en entretien par l’ambassadeur du Kazakhstan le 19 juin 2018 auquel il avait été répondu par la négative en raison d’un faible intérêt opérationnel.
Une nouvelle demande, formulée par les autorités kazakhstanaises le 18 février 2019, a fait l’objet d’un accord donné par Mme Nicole BELLOUBET, Garde des sceaux, ministre de la justice, à l’occasion de son entretien avec son homologue le 8 juillet 2019 pour que des travaux techniques soient engagés sur un projet de convention d’entraide judiciaire en matière pénale.
Les services traitants du ministère de la justice ont pu indiquer que, s’agissant de l’extradition et du transfèrement de personnes condamnées, de tels travaux n’auraient vocation à être éventuellement envisagés qu’ultérieurement, en raison des problématiques liées au respect de l’Etat de droit et des droits fondamentaux par la République du Kazakhstan. Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères avait toutefois indiqué au ministère de la justice, préalablement à cet entretien, qu’au faible intérêt opérationnel toujours d’actualité, lié à un nombre très réduit de demandes de coopération, s’ajoutait une absence d’opportunité politique évidente à ce stade d’ouvrir des négociations, les progrès en matière de droits de l’Homme et d’Etat de droit au Kazakhstan n’étant pas significatifs.
A la demande du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, le ministère de la justice a apporté des éléments complémentaires venant au soutien du besoin opérationnel de disposer d’un cadre de coopération bilatéral (notamment pour le traitement de dossiers aux enjeux économiques et financiers importants), qui ont conduit à répondre favorablement à la demande kazakhstanaise de négocier une convention d’entraide judiciaire en matière pénale.
Un projet de contre-proposition française reprenant les stipulations types habituelles inspirées des instruments du Conseil de l’Europe et contenant les garanties assurant le respect des droits fondamentaux dans le cadre de la coopération qui sera mise en œuvre a donc servi de base à la négociation avec les autorités du Kazakhstan, qui s’est déroulée en 2021 en visioconférence en raison de la crise sanitaire.
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L’ensemble des réunions a eu lieu au ministère de la justice, en visioconférence avec le département de la coopération internationale du bureau du procureur général du Kazakhstan et l’ambassade du Kazakhstan à Paris. Une réunion préparatoire aux négociations s’est tenue le 11 décembre 2020. La première session de négociation s’est tenue le 11 mars 2021, la deuxième session le 26 avril 2021. Le procès-verbal de fin de négociation a été signé par les chefs de délégation (M. Jean GALIEV, ambassadeur de la République Kazakhstan en France, et M. Sylvain RIQUIER, directeur adjoint des Français à l’étranger et de l’administration consulaire et Chef du service des conventions, des affaires civiles et de l’entraide judiciaire au sein du ministère de l’Europe et des affaires étrangères) en présentiel au ministère de la justice le 28 avril 2021.
La négociation s’est déroulée avec facilité, très peu de modifications ont été apportées au texte proposé par la délégation française. La délégation kazakhstanaise ayant clairement pour instruction d’aboutir rapidement à une signature. Le texte négocié en français et en russe a ensuite fait l’objet d’une traduction en kazakh.
L’accord a été négocié sous la forme d’un traité pour des raisons juridiques tenant au droit interne du Kazakhstan. Il s’agit donc d’un accord d’Etat à Etat, et non de gouvernement à gouvernement comme c’est le cas habituellement pour les conventions bilatérales d’entraide judiciaire en matière pénale. La portée juridique d’un accord intergouvernemental et d’un traité est la même. Le texte relève donc de la compétence du chef d’Etat (art. 52 de la Constitution) avec le contreseing du Premier ministre et du ministre de l’Europe et des affaires étrangères.
Suite à la vérification de la concordance linguistique entre les versions française et kazakhe en juillet 2021, le texte négocié a été signé le 28 octobre 2021 à Nour-Soultan par l’ambassadeur de France Didier CANESSE et le procureur général du Kazakhstan.
En raison des troubles survenus en janvier 2022, la procédure de ratification a été suspendue côté français.
III- Objectifs du traité
Le traité a pour objectif de permettre aux deux Etats de disposer d’un cadre juridique solide pour la coopération judiciaire bilatérale en matière pénale et ce, afin de renforcer la coopération notamment dans le domaine de la criminalité économique et financière tout en garantissant le respect des droits fondamentaux à la lumière des instruments multilatéraux déjà existants, notamment dans le cadre du Conseil de l’Europe. En s’inspirant d’autres textes adoptés récemment au niveau multilatéral, tels que la convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l’Union européenne du 29 mai 20009 et le deuxième
protocole additionnel à la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du 8 novembre 200110, il convenait ainsi d’inclure des dispositions relatives au recours à la visioconférence, aux interceptions de télécommunications, aux saisies et confiscations, ou à la protection des données personnelles.
9 Convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats-membres de l’Union européenne du 29 mai 2000
10 Deuxième Protocole additionnel à la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du 8 novembre 2001
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Parallèlement, afin de garantir le respect des droits fondamentaux, il convenait néanmoins de reprendre les dispositions classiquement prévues dans des accords bilatéraux d’entraide et d’extradition permettant de refuser l’exécution d’une demande d’entraide qui serait de nature à porter atteinte à l’ordre public ou à des intérêts essentiels de la Partie requise ainsi que de prévoir des stipulations relatives aux relations avec d’autres traités ou accords internationaux, permettant ainsi d’exciper des conventions internationales plus protectrices auxquelles la France est Partie.
Il convenait également de prévoir un mécanisme de transmission des demandes d’entraide d’autorité centrale à autorité centrale, et d’exclure la possibilité, en cas d’urgence, d’une transmission d’autorité judiciaire à autorité judiciaire.
A cette fin, le traité d’entraide judiciaire en matière pénale prévoit que la France et le Kazakhstan s’engagent à s’accorder mutuellement l’entraide judiciaire la plus large possible (article 1er). Il organise de manière claire les modalités de communication et de transmission des demandes entre les Parties (articles 3 et 5). Il définit précisément les modalités et délais d’exécution des demandes d’entraide (article 6). Il offre enfin la possibilité de recourir à toute une série de techniques modernes de coopération dont les auditions par vidéoconférence11 (article 10), les demandes d’informations en matière bancaire (article 15), les saisies et confiscations (articles 16 et 17) et les interceptions de télécommunications (article 18).
IV- Conséquences estimées de la mise en œuvre du traité
Ce traité emporte des conséquences dans les domaines juridique et administratif.
A- Conséquences juridiques
Le texte du traité d’entraide judiciaire s’efforce d’élargir le champ de l’entraide, de fluidifier les échanges entre les autorités des deux pays et d’encourager le recours aux techniques modernes de coopération. Il vient en outre encadrer l’usage des informations et éléments de preuve communiqués ou obtenus en exécution de ses stipulations. Enfin, il s’articule de manière cohérente avec les accords existants et les dispositions européennes liant la France en la matière.
- Elargir le champ de l’entraide
S’inspirant des instruments conventionnels européens les plus récents, et plus particulièrement de la convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l’Union européenne du 29 mai 2000 et du deuxième protocole additionnel à la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du 8 novembre 2001, outre les procédures visant les infractions pénales, le traité s’applique dans les actions civiles jointes aux actions pénales tant que la juridiction répressive n’a pas encore définitivement statué sur l’action pénale. Il est également applicable aux procédures pénales pour des faits ou infractions pouvant engager la responsabilité d’une personne morale.
11 En France, la possibilité d’auditionner par visioconférence est prévu par l’article 706-71 du code de procédure pénale.
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Le champ de l’entraide se trouve en outre élargi par l’impossibilité pour la Partie requise de se prévaloir du caractère fiscal de l’infraction à l’origine de la demande (article 2.3) ou encore du secret bancaire (article 2.4) pour rejeter une demande d’entraide. Sur ces aspects, le traité s’inscrit dans la lignée du protocole additionnel du 16 octobre 2001 à la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l’Union européenne12 et du protocole additionnel du 17 mars 1978 à la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale13
.
- Le traité vise à renforcer les échanges entre les Parties afin d’assurer une meilleure exécution des demandes d’entraide.
Le traité institue des mécanismes de consultations à différentes étapes. Il prévoit en premier lieu, à l’article 2.6, que la Partie requise consulte la Partie requérante avant de refuser ou d’ajourner une demande d’entraide pour envisager les conditions auxquelles la demande pourrait être exécutée. En second lieu, il permet aux Parties de se consulter au stade de l’exécution d’une demande, notamment en cas de difficultés ou de retard d’exécution (art. 6.5 et 6.6) ou encore pour envisager la formalisation de demandes complémentaires sollicitant l’accomplissement de diligences non prévues dans la demande d’entraide initiale (art. 7). En dernier lieu, à l’issue de l’exécution de la demande, des échanges entre les Parties peuvent intervenir, par exemple pour décider du sort d’avoirs confisqués (art. 17.6).
- Le traité contient plusieurs stipulations dont l’objectif est de renforcer l’efficacité de l’entraide.
Le traité d’entraide judiciaire en matière pénale pose une exigence de célérité dans l’exécution des demandes (art. 6.4). La pratique montre en effet que la lenteur mise à accorder l’entraide judiciaire aboutit souvent à vider cette dernière de sa substance. Pareil le défaut de diligence apparaît en outre susceptible d’amener la France à contrevenir au paragraphe 1er de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales14
.
Par ailleurs, afin de faciliter l’admissibilité devant les juridictions de la Partie requérante des preuves obtenues en application du traité d’entraide judiciaire, le texte prévoit la possibilité pour la Partie requise, à la demande de la Partie requérante, de réaliser les actes d’entraide sollicités selon les formalités et procédures expressément indiquées par la Partie requérante, sous réserve qu’elles ne soient pas contraires aux principes fondamentaux de la Partie requise (art. 6.2). De fait, l’expérience permet de constater que des actes équivalents accomplis par les autorités de la Partie requise en lieu et place des actes expressément demandés par les autorités de la partie requérante ne bénéficient pas toujours de la même force probatoire dans le cadre de la procédure conduite par celles-ci. En droit interne français, cette modalité spécifique d’exécution des demandes d’entraide se trouve d’ores et déjà intégrée à l’article 694-3 du code de procédure pénale15
.
12 Publié par décret n° 2006-16 du 5 janvier 2006
13 Publié par décret n° 91-386 du 17 avril 1991
14 Publiée par décret n°74-360 du 3 mai 1974
Article 694-3 du code de procédure pénale
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En dernier lieu, le traité prévoit que si les autorités compétentes de la Partie requise y consentent, les autorités de la Partie requérante ou les personnes mentionnées dans la demande peuvent assister à l’exécution de celle-ci et même, dans la mesure autorisée par la législation de la Partie requise, interroger un témoin ou un expert ou les faire interroger (art. 6.7). En droit interne français, la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 201116 a introduit la possibilité, pour le magistrat instructeur, accompagné de son greffier, et pour le procureur de la République, dans le cadre d’une commission rogatoire ou d’une demande d’entraide adressée à un Etat étranger, de procéder à des auditions sur le territoire de cet Etat, avec son accord (articles 41, alinéa 5,17 et 93-118 du code de procédure pénale). A l’inverse, en raison de nos exigences constitutionnelles19, notre droit national ne permet pas à une autorité étrangère de procéder elle-même à des auditions sur le territoire national mais uniquement d’assister à l’exécution de la demande d’entraide. Par voie de conséquence, il ne pourrait en l’état être exigé de la Partie française qu’elle accepte qu’une autorité compétente kazakhstanaise procède elle-même à une audition en France, dans le cadre de la mise en œuvre du traité.
- Promouvoir des techniques modernes de coopération
Afin notamment de renforcer les capacités communes des deux pays à lutter contre les opérations de blanchiment d’argent, le traité d’entraide instaure de larges possibilités d’obtention d’informations en matière bancaire (art. 15), qu’il s’agisse de l’identification de comptes ouverts au nom d’une personne physique ou morale ou de la communication ou du suivi d’opérations bancaires réalisées pendant une période déterminée.
Le traité permettra par ailleurs aux Parties de réaliser des auditions de témoins, d’experts ou de parties civiles par vidéoconférence (art. 10), pour autant que le recours à cette méthode ne soit pas contraire à leur législation respective et à condition qu’elles disposent des moyens techniques pour effectuer l’audition. Les dispositions de cet article peuvent également s’appliquer, si le droit interne le permet, aux auditions par vidéoconférence auxquelles participe une personne poursuivie pénalement, si cette dernière y consent. En France, la possibilité d’auditionner des personnes par vidéoconférence est prévue par l’article 706-71 du code de procédure pénale20. Les effets de cet article ont été étendus à l’entraide pénale internationale par l’article 694-5 du code de procédure pénale21. L’usage de la vidéoconférence pour la comparution d’un prévenu devant le tribunal correctionnel, s’il est détenu, est possible depuis la loi n° 2011-267 du 14 mars 201122
.
16 Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles
17 Article 41 du code de procédure pénale
18 Article 93-1 du code de procédure pénale
19 Décision du Conseil constitutionnel DC 98-408 du 22 janvier 1999 relative à la ratification du statut de Rome à la suite de laquelle l’article 53-2 a été introduit dans la Constitution (considérant n° 38 de la décision : « en l'absence de circonstances particulières, et alors même que ces mesures sont exclusives de toute contrainte, le pouvoir reconnu au procureur de réaliser ces actes hors la présence des autorités judiciaires françaises compétentes est de nature à porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale »).
20 Article 706-71 du code de procédure pénale
21 Article 694-5 du code de procédure pénale
22 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure
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Enfin, le texte offre de larges possibilités en matière de gel des avoirs, d’identification et de confiscation des produits et des instruments des infractions (art. 17). En droit interne français, la possibilité de saisir des produits d’infraction en vue de leur confiscation a été prévue par la loi n° 2010-768 du 9 juillet 201023. Les effets de ces dispositions ont été étendus à l’entraide pénale internationale par les articles 694-10 et suivants24 et 713-3625 et suivants du code de procédure pénale, issus de la même loi.
- Encadrer l’usage des informations et éléments de preuve communiqués ou obtenus en exécution du traité
Le Kazakhstan, qui n’est pas membre de l’Union européenne, ni lié par la convention du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel adoptée le 28 janvier 198126, ne peut se voir transférer des données revêtant un caractère personnel, qu’à la condition que les autorités françaises puissent constater, à la lumière des exigences françaises et européennes, que cet Etat assure un niveau de protection adéquat ou suffisant de ces données au regard du respect de la vie privée et des libertés et droits fondamentaux des personnes concernées par la procédure d’entraide ou qui y sont mentionnées.
La récente modification du cadre juridique européen relatif à la protection des données personnelles en matière pénale, qui résulte de la directive « Police-Justice » du 27 avril 201627, et la transposition de cette directive en droit interne, n’ont pas d’effet sur les stipulations du présent traité. En effet, les transmissions de données personnelles impliquées, le cas échéant, par cet accord, doivent toujours s’inscrire dans le cadre des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés28 (en particulier, ses articles 70-25 et 70-26), qui ont transposé les dispositions de la directive Police – Justice. A ce jour et au vu de la législation actuelle du Kazakhstan en la matière, le pays n’a pas fait l’objet d’une « décision d’adéquation » prévue à l’article 45 du RGPD. La Commission indique ainsi que le pays n’assure pas une protection adéquate des données personnelles.
23 Articles 706-141 et suivants du code de procédure pénale, issus de la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale
24 Articles 694-10 à 694-13 du code de procédure pénale
25 Article 713-36 à 713-41 du code de procédure pénale
26 Publiée par décret n° 85-1203 du 15 novembre 1985
27 Directive UE 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 28 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés
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- Législation du Kazakhstan en matière de protection des données à caractère personnel
Le Kazakhstan n’est pas considéré comme « adéquat » par les instances de l’Union européenne en matière de protection de données personnelles. Ainsi, le transfert de données personnelles depuis l’Union européenne doit être encadré par des clauses spécifiques, telles que celles prévues à l’article 24 de la convention. Le Kazakhstan bénéficie néanmoins d’une législation générale (loi du 21 mai 2013 sur les données personnelles et leur protection, loi du 24 novembre 2015 sur la protection des données contenues dans les « objets d’informatisation ») sur la protection et d’un comité d’Etat de protection des données personnelles, rattaché au ministère de l’intérieur depuis juin 2021. Les années 2020/2022 ont permis de moderniser l’arsenal législatif kazakhstanais de définition et de protection des données personnelles, notamment la loi du 30 décembre 2022, qui rentrera en vigueur en mars 2023. Ce texte de loi prévoit notamment une mise en conformité avec le RGPD. Il reste néanmoins sujet à modification. A ce jour, les dispositions législatives relatives à la protection des données personnelles ne permettent pas une mise en conformité avec la législation européenne en la matière. Si cette mise en conformité est effectivement menée, le pays fera l’objet d’une décision d’adéquation et donc permettra in fine le transfert de données personnelles sans exigences supplémentaires.
- Assurer une articulation cohérente avec les engagements internationaux et européens de la France
Les stipulations du traité d’entraide sont largement inspirées des mécanismes de coopération qui prévalent déjà au sein de l’Union européenne et dans le cadre du Conseil de l’Europe. Elles reprennent, pour l’essentiel, les dispositions classiques de la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 195929 et de son protocole additionnel du 17 mars 197830. Les éléments les plus modernes (articles 10, 11, 12, 15 et 18) s’inspirent des stipulations de la convention du 29 mai 2000 relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l’Union européenne31, de son protocole additionnel en date du 16 octobre 200132 ou encore du deuxième protocole additionnel à la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale en date du 8 novembre 200133. L’ensemble de ces mécanismes ont d’ores et déjà été intégrés dans l’ordre juridique interne français.
Par conséquent, le traité d’entraide judiciaire en matière pénale n’implique aucune adaptation des dispositions législatives ou règlementaires nationales.
B- Conséquences administratives
Le traité d’entraide judiciaire en matière pénale institue, en son article 3, un protocole de transmission des demandes d’entraide appelées à transiter directement entre autorités centrales, c’est-à-dire entre le ministère de la justice français et le Parquet général du Kazakhstan.
29 Publiée par décret n° 67-636 du 23 juillet 1967
30 Publié par décret n° 91-386 du 17 avril 1991
31 Publiée par décret n° 2006-15 du 5 janvier 2006
32 Publié par décret n° 2006-16 du 5 janvier 2006
33 Publié par décret n° 2012-813 du 16 juin 2012
NOR : EAEJ2309050L/Bleue-1 11/11
Pour la France, c’est le bureau de l’entraide pénale internationale (BEPI) de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice qui traitera l’ensemble des demandes échangées par les deux pays. Ce bureau étant d’ores et déjà en charge de la transmission aux autorités centrales des Etats étrangers ou à la mission des conventions et de l’entraide judiciaire du ministère de l’Europe et des affaires étrangères des demandes émises ou exécutées par les autorités judiciaires françaises, il n’en résultera aucune charge administrative supplémentaire pour celui-ci.
L’entrée en vigueur du traité ne générera aucune charge administrative notable pour la Partie française.
V- État des signatures et ratifications
Le Traité d’entraide judiciaire en matière pénale conclu entre la République française et la République du Kazakhstan a été signé à Nour-Soultan le 28 octobre 2021 par l’ambassadeur de France M. Didier CANESSE et le procureur général du Kazakhstan, M. Gizat NURDAULETOV.
L’entrée en vigueur du traité suppose l’accomplissement des procédures constitutionnelles requises dans chacun des deux Etats.
A ce jour, le Kazakhstan a indiqué à la Partie française que le 15 février 2023, le président Tokaïev a promulgué la loi de ratification du Traité d'entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et la République du Kazakhstan.