- Le recours à la prostitution prévue et réprimé à l’article 225-12-1 du code pénal ;
- Le délit d’entrave à la circulation prévu et réprimé à l’article L.412-1 du code de la route ;
- Les atteintes à la circulation des trains (renvoyant aux infractions de modifications, dégradation des installations ferroviaires, dépôt d’objet sur les lignes de transport ;
obstacle au fonctionnement des signaux, trouble ou entrave à la circulation des trains, pénétration, circulation dans les parties de la voie ferrée ou de ses dépendances qui ne sont pas affectées à la circulation publique ; usage du signal d’alarme ou d’arrêt mis à la disposition des voyageurs de manière illégitime et dans l’intention de troubler ou entraver la mise en marche ou la circulation des trains, pénétration sans autorisation dans les espaces affectés à la conduite des trains) ;
- L’intrusion non autorisée dans un établissement scolaire prévue et réprimée par l’article 431-22 du code pénal ;
- La détention sans permis de chien d’attaque, ou de garde ou de défense malgré mise en demeure ou incapacité prévue et réprimée par l’article L.215-2-1 du code rural ;
- L’acquisition ou cession de chien d’attaque prévue et réprimée par l’article L.215-2 du code rural ;
- La détention de chien d’attaque non stérilisé prévue et réprimée par l’article L.215-2 du code rural.
3.2. OPTION RETENUE
Il est ainsi proposé de rendre, par principe, la procédure de l’amende forfaitaire applicable d’une part, à tous les délits punis d’une seule peine d’amende, et d’autre part, aux délits punis d’une peine d’emprisonnement d’un an au plus (réécriture de l’article 495-17 du code pénal).
Les montants applicables par défaut sont fixés par un article 495-17-1 nouveau.
Si jusqu’à présent le législateur a fait le choix d’examiner délit par délit et de fixer à chaque fois les montants dont le paiement lui paraissait devoir éteindre l’action publique au regard de l’infraction considérée, aucune règle ni aucun principe n’interdit l’autorisation de recourir de façon transversale à l’amende forfaitaire délictuelle pour des catégories de délits dès lors que cette catégorie, dont les caractéristiques sont fixées par le législateur, vérifie les critères rappelés supra, à savoir des délits simples à établir, sanctionnés au plus par une faible peine de prison, et qui génèrent un contentieux massif.
Enfin et dans le but de préserver les intérêts de la victime d’une infraction ayant fait l’objet d’une procédure d’amende forfaitaire, un nouvel article 495-24-2 est introduit. A l’instar de ce qui prévu en matière de composition pénale67, la victime pourra demander au procureur de la République de citer l’auteur des faits à une audience afin de se constituer partie civile.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS SUR L’ORDRE JURIDIQUE INTERNE
Les présentes dispositions modifient l’article 495-17 du code de procédure pénale et créé un article 495-17-1 dans le même code.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Néant.
67 Article 41-2, alinéa 31 du code de procédure pénale.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Néant.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Néant.
4.5 IMPACTS SOCIAUX
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Néant.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation préalable.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les nouvelles dispositions étant de nature procédurale, elles seront immédiatement applicables dès l’entrée en vigueur de la loi.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions s’appliqueront sur l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
Aucun texte réglementaire n’est nécessaire à l’application de ces dispositions.
Article 19: Supprimer la procédure de la réquisition des services de police scientifique (PTS) par les services de police
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les travaux de police scientifique et technique (PTS) sont soumis au régime juridique de la réquisition de personne qualifiée.
Conformément aux dispositions des articles 60 (enquête de flagrance) et 77-1 (enquête préliminaire) du code de procédure pénale (CPP), ce régime conduit les officiers de police judiciaire (OPJ) ou, sous leur contrôle, les agents de police judiciaire (APJ) à adresser des réquisitions à des agents des services de police technique et scientifique de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, personnes spécialement compétentes pour réaliser ces opérations.
Sauf s’ils sont inscrits sur la liste des experts judiciaires mentionnée à l’article 157 du CPP, les agents de la PTS requis doivent, par écrit, prêter serment d’apporter leur concours en leur honneur et conscience.
Les personnes désignées pour procéder aux examens techniques ou scientifiques peuvent procéder à l’ouverture des scellés. Elles en dressent inventaire et en font mention dans un rapport établi conformément aux dispositions des articles 163 et 166 du CPP. Ces personnes peuvent également, en le mentionnant dans leur rapport, replacer sous scellés les objets examinés et placer sous scellés les objets résultant de leur examen. Elles peuvent communiquer oralement leurs conclusions aux enquêteurs en cas d'urgence.
Par ailleurs, les dispositions de l’article 99-5 (information judiciaire) du CPP encadrent l’opération qui consiste à effectuer une copie des données informatiques qui se trouvent sur un objet placé sous scellé. Dans ce cas, l’officier de police judiciaire peut, par tout moyen, requérir toute personne qualifiée inscrite sur une des listes prévues à l’article 157 ou ayant prêté par écrit le serment prévu à l’article 60 de procéder à l'ouverture des scellés pour réaliser une ou plusieurs copies de ces données, afin de permettre leur exploitation sans porter atteinte à leur intégrité. La personne requise fait mention des opérations effectuées dans un rapport établi conformément aux articles 163 et 166.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel n’a jamais eu à connaître à proprement parler de la conformité à la Constitution du régime de la réquisition des agents des services de PTS lorsqu’il y a lieu de procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques. On pourra cependant observer que par sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, relative à la loi
d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), il a censuré, au visa notamment de l’article 12 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 (points 64 à 66), la disposition par laquelle le législateur entendait créer un fonds de concours au soutien de la police technique et scientifique, rappelant à cette occasion qu’il ne pouvait y avoir de privatisation de la force publique en général et, en l’espèce, des missions de police judiciaire68.
Il est possible d’en conclure que le Conseil constitutionnel regarde la police technique et scientifique comme une activité de police judiciaire indissociable de la force publique, et qu’il est paradoxal de prévoir sa sollicitation selon les mêmes modalités qu’une personne privée, cette seconde hypothèse devant, elle, faire l’objet d’un encadrement spécifique. Dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 relative à la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (points 205 à 207), le Conseil constitutionnel a d’ailleurs validé le régime de la réquisition de personne qualifiée en écartant le grief tiré de ce que les dispositions de l’article 60 du code de procédure pénale, en ce qu'elles permettent à des personnes autres que des officiers ou agents de police judiciaire d'effectuer des actes d'enquête, méconnaissaient le principe d'indépendance de la justice et les droits de la défense.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le cadre juridique de la réquisition de personne qualifiée existant, tel qu’il résulte de la loi n° 85-1407 du 30 décembre 1985 portant diverses dispositions de procédure pénale et de droit pénale, entraîne :
̶ La rédaction de plusieurs centaines de milliers de réquisitions chaque année ;
̶ La rédaction de la prestation de serment de la personne requise à la formulation désuète au regard des obligations de probité et d’impartialité qui s’imposent déjà aux personnels de la police et de la gendarmerie en application des articles R. 434-9 à R.
434-11 du code de la sécurité intérieure. Contrairement à la prestation de serment, ces dernières font d’ailleurs l’objet de contrôles et de sanctions qui constituent autant de garanties.
La mesure propose de supprimer le formalisme de la réquisition ainsi que de la prestation de serment lorsque les demandes de travaux s’adressent à des services ou organismes de police technique et scientifique de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, tout en
68 Il était destiné à contribuer à financer les opérations liées à l’alimentation et à l’utilisation du fichier automatisé des empreintes digitales et du Fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG). Il avait vocation à être alimenté « par un versement dont le montant est déterminé par convention en fonction de la valeur des biens restitués à l’assureur ayant indemnisé le vol desdits biens ». Le fonds devait être abondé en fonction de la valeur des biens restitués à l’assureur.
maintenant les prérogatives liées à l’ouverture des scellés qui leur sont confiés pour pouvoir procéder aux examens techniques.
Cette mesure vise notamment à supprimer les réquisitions suivantes :
̶ réquisition transmise par un enquêteur (OPJ ou APJ sous son contrôle) aux personnels PTS chargés d’extraire le profil génétique présent sur le prélèvement sur la personne mise en cause et de l’enregistrement sur le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) ;
̶ réquisition transmise par un enquêteur (OPJ ou APJ sous son contrôle) aux personnels PTS en charge de la gestion du FNAEG aux fins d’alimentation et de comparaison avec les traces et profils biologiques contenus dans le fichier ;
̶ réquisition transmise par un enquêteur (OPJ ou APJ sous son contrôle) aux personnels PTS en charge de la gestion du FNAEG pour contrôle et confirmation d’un rapprochement positif entre deux traces ou profils ;
̶ réquisition transmise par un enquêteur (OPJ ou APJ sous son contrôle) aux personnels PTS affectés sur les plateaux de révélation des traces papillaires en vue de rechercher des traces papillaires présentes sur des scellés ;
̶ réquisition transmise par un enquêteur (OPJ ou APJ sous son contrôle) aux personnels PTS en charge de la gestion du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) en vue de son alimentation de l’empreinte digitale révélée et d’une comparaison avec les traces et les empreintes des personnes déjà enregistrées dans le fichier ;
Il convient de rappeler que l’objectif d’une réquisition est triple : il s’agit d’abord de fournir un moyen coercitif à l’enquêteur afin d’obtenir la réalisation d’une prestation utile à l’enquête, puis d’assurer que ces actes nécessaires à la procédure sont menés avec des garanties permettant d’en assurer la fiabilité, et enfin de constituer une forme de reconnaissance de dette permettant l’indemnisation de la prestation par l’État.
S’agissant des services techniques et scientifiques de la police ou de la gendarmerie nationale, ni la coercition, ni l’exigence de garantie, ni enfin le paiement n’entrent en jeu. Les réquisitions inter-services apparaissent à ces égards inutiles, chronophages et sources de complexification formelle de la procédure pénale.
La suppression de l’obligation procédurale de réquisitionner des services de police technique et scientifique entraînerait un gain de temps précieux pour les enquêteurs, surtout lors du traitement des contentieux de masse où ces réquisitions figurent quasi systématiquement dans les procédures afférentes. Ce temps d’enquête pourrait également être utilement mis à profit pour améliorer la qualité des prélèvements effectués et in fine les taux d’identification.
De la même manière, dans le cadre d’une information judiciaire, le formalisme de la réquisition aux fins d’ouverture d’un scellé supportant des données informatiques pour procéder à une ou plusieurs copies de ces données et permettre leur exploitation sans porter
atteinte à leur intégrité doit être simplifié ; il conviendrait d’appliquer la même mesure de suppression de la réquisition judiciaire et de la prestation de serment.
Le régime de la réquisition de personnes tierces reste en revanche inchangé.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure proposée contribue à l’objectif général de simplification de la procédure pénale.
Plus spécifiquement, il s’agit de simplifier le formalisme de la procédure pénale, en supprimant l’obligation actuelle consistant pour un enquêteur, officier de police judiciaire ou agent de police judiciaire agissant sous son contrôle, à solliciter, via une réquisition judiciaire des agents de police technique et scientifique pour effectuer des investigations techniques et scientifiques ou une copie de données informatiques sur un support placé sous scellés.
Plus simplement, il s’agit d’alléger le formalisme procédural en supprimant des réquisitions superfétatoires entre services de police.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Pour simplifier ce régime, deux options ont été initialement envisagées : la suppression de la réquisition des services de PTS ou la possibilité pour les agents PTS d’établir eux-mêmes les réquisitions dans leur sphère de compétence pour les prélèvements qu’ils réalisent (réquisition pour alimentation du FNAEG, et du FAED, réquisition pour recherche de traces papillaires et comparaison de traces révélées, réquisition pour confirmation de traces au FNAEG).
Ces deux dispositifs permettraient tous deux de libérer du temps d’enquête pour les OPJ et de faciliter les missions des agents de police technique et scientifique qui sont souvent les seuls intervenants, en dehors de la patrouille de police-secours présente pour la sécurisation des lieux, sur les scènes d’infraction du quotidien. Une fois de retour au service, l’agent PTS pourrait alors, sans avoir à solliciter un OPJ, transmettre les prélèvements effectués sur la scène d’infraction pour exploitation.
Néanmoins, la suppression de la réquisition des services de PTS est l’option de simplification la plus aboutie, qui évitera un transfert non exclusif de compétence des OPJ vers les agents PTS. Qu’elles soient réalisées par un OPJ ou un agent PTS, les réquisitions inter-services restent superfétatoires et chronophages pour les agents en charge de les produire. Aussi, il a été décidé in fine d’opter pour le dispositif prévoyant la suppression de ces réquisitions.
3.3. OPTION RETENUE
Le dispositif de réquisition des agents des services de PTS étant le même que celui des personnes qualifiées, l’option retenue pour simplifier ce régime consiste à prévoir de façon transversale que ces agents puissent procéder à ces examens « sans avoir besoin d’être requis à cette fin par un officier ou un agent de police judiciaire ».
Concrètement, les prélèvements seront transmis aux services de PTS en vue de leur exploitation, sans que cet envoi s’accompagne d’une réquisition. En revanche, cette transmission devra toujours être retranscrite sur procès-verbal dans la procédure concernée.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS SUR L’ORDRE JURIDIQUE INTERNE
Les dispositions des articles 60, 77-1, et 99-5 du CPP sont modifiées.
En effet, un nouvel alinéa est introduit à l’article 60 pour préciser que les services de police technique et scientifique de la police et de la gendarmerie nationale peuvent directement procéder à des constatations et examens techniques et scientifiques relevant de leur compétence sans avoir besoin d’être requis à ces fins par un officier ou agent de police judiciaire.
Les articles 77-1 et 99-5 transposent cette précision dans le cadre de l’enquête préliminaire et de l’information judiciaire.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Sans objet.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Sans objet.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Cette mesure participe à l’objectif de simplification de la procédure pénale. Elle devrait permettre d’une part d’augmenter les prélèvements transmis pour exploitation en facilitant leur envoi aux services de PTS et donc les identifications obtenues, et d’autre part de libérer du temps d’enquête pour les officiers et agents de police judiciaire, contribuant aussi à améliorer l’efficacité des enquêtes et les taux d’élucidation.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Cette mesure devrait permettre aux enquêteurs de consacrer davantage de temps aux investigations et aux services de PTS d’exploiter plus de prélèvements transmis par les enquêteurs. Ces deux effets attendus devraient permettre d’améliorer les taux d’élucidation des enquêtes et in fine la réponse aux attentes légitimes des victimes.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’est requise.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
S’agissant d’une loi de procédure, cette disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions seront applicables sur l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
Néant.
Article 20 : Etendre le pouvoir des agents de police judiciaire sous le contrôle des officiers de police judiciaire à certains cadres d’enquête et à certains actes
1. ÉTAT DES LIEUX
La police judiciaire est chargée, aux termes de l’article 14 du code de procédure pénale (CPP), de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs.
La police judiciaire est exercée, aux termes des articles 12 et 14 du code de procédure pénale, sous la direction du procureur de la République tant qu’une information n’est pas ouverte et, lorsqu’une information est ouverte, d’exécuter les délégations des juridictions d’instruction et de déférer à leurs réquisitions.
Conformément à l’article 15 du même code, la police judiciaire comprend notamment les membres de la police et de la gendarmerie nationale qui sont officiers de police judiciaire, agents de police judiciaire ou agents de police judiciaire adjoints.
La qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) est accordée en vertu des articles 16 et R. 5 du code de procédure pénale pour la police nationale aux fonctionnaires du corps d’encadrement et d’application de la police comptant au moins trois ans de service ou aux sous-officiers de carrière de gendarmerie, ayant satisfait à un examen technique, nominativement désignés par arrêté interministériel (Justice et Intérieur), après avis conforme d’une commission, elle-même prévue aux 2° et 4° de l’article 16 du CPP dont la composition est fixée à l’article R. 3 du même code et dont les membres sont nommés par arrêté conjoint du garde des Sceaux et du ministre de l’intérieur.
Aux termes de l’article 20 du CPP, sont agents de police judiciaire (APJ), les élèves-gendarmes affectés en unité opérationnelle et les gendarmes n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire, les fonctionnaires des services actifs de la police nationale, titulaires et stagiaires, n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire, ainsi que les gendarmes et fonctionnaires de police servant dans la réserve.
Les agents de police judiciaire ont pour mission de seconder les officiers de police judiciaire dans l’exercice de leurs fonctions ; ils n’ont en revanche pas qualité pour décider des mesures privatives de liberté, telles que la garde à vue, la vérification d’identité ou la retenue pour vérification du droit au séjour.
Contrairement à celle d’officier de police judiciaire, cette qualité ne leur permet d’exercer que certaines attributions de police judiciaire conditionnées au cadre d’enquête.
En enquête de flagrant délit, les APJ ont pour mission de constater les crimes, délits ou contraventions et d'en dresser procès-verbal, ainsi que de recevoir par procès-verbal les déclarations qui leur sont faites par toutes personnes susceptibles de leur fournir des indices, preuves et renseignements sur les auteurs et complices de ces infractions.
Ils diligentent des enquêtes préliminaires soit d’office, soit sur instructions du procureur de la République ou de leur autorité hiérarchique. Les APJ peuvent effectuer les actes de l’enquête préliminaire sous le contrôle des OPJ et notamment dresser des réquisitions, procéder à des opérations de prélèvements externes sur toute personne soupçonnée d’avoir commis un crime ou un délit, procéder à des perquisitions, saisies et placements sous scellés avec l’assentiment de la personne ou encore notifier une mesure de garde à vue décidée par un OPJ et les droits qui y sont attachés.
Certains cadres d’enquête dénient en revanche toute prérogative aux APJ : dans ce cas, ils ne peuvent qu’assister l’OPJ dans ses diligences.
Ainsi, les dispositions de l’article 74 du CPP relatives aux recherches des causes de la mort ou des blessures graves d’origine inconnue ou suspecte et de l’article 74-1 du CPP relatives aux enquêtes en recherche des causes d’une disparition réservent aux seuls OPJ les prérogatives qui y sont attachées (actes prévus aux articles 56 à 62 du CPP, réquisitions, auditions…).
C’est également le cas s’agissant de l’ensemble des investigations conduites dans le cadre d’une information judiciaire notamment en matière de réquisitions judiciaires (prévues aux articles 99-4, 99-5, 100-3, 100-4 et 100-5 du CPP) relevant des prérogatives exclusives des OPJ.
Enfin, certains actes spécifiques sont réservés par la loi aux seuls OPJ et ne peuvent donc pas être accomplis par les APJ,: c’est le cas de l’article 706-56 du CPP relatif au prélèvement génétique réalisé sur les personnes éligibles au titre des premier, deuxième et troisième alinéas de l’article 706-54 du CPP, qui réserve en effet aux seuls OPJ, la possibilité de requérir les personnes habilitées aux fins d’analyse du prélèvement (extraction du profil génétique) et d’enregistrement des empreintes génétiques au fichier national des empreintes génétiques (FNAEG).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les enquêtes aux fins de recherche des causes de la mort (article 74 CPP) et celles pour disparition inquiétante (article 74-1 CPP) sont très fréquentes dans les services d’investigation généralistes et imposent des investigations rapides et nombreuses.
Les APJ pourraient utilement y participer en apportant une réelle plus-value en termes de réactivité et in fine d’élucidation, dans les services où les enquêteurs OPJ sont peu nombreux, en particulier sur certaines plages horaires (nuits, week-end, jours fériés). Le nombre d’investigations urgentes pourrait ainsi être multiplié, pour retrouver une personne particulièrement vulnérable ou préserver des traces et indices sans risque de disparition ou d’altération.
Par ailleurs, les durées limitées de ces deux cadres d’enquête (8 jours) imposent aussi de les prioriser dans les services d’investigation : la participation des APJ, sous le contrôle de l’OPJ, permettrait également de redonner du temps d’enquête aux OPJ pour d’autres procédures sensibles (violences sexuelles, violences conjugales, trafics de stupéfiants) et diligentées en flagrant délit.
L’encadrement des diligences réalisées par l’APJ serait double : ils agiraient sous le contrôle de l’OPJ et sur les seules instructions du procureur de la République.
Concrètement, il s’agirait de permettre aux APJ d’effectuer, sur instruction du procureur et sous le contrôle des OPJ, des auditions, des enquêtes de voisinage, des réquisitions et toutes diligences nécessaires à la manifestation de la vérité, prévues aux articles 56 à 62-2 du CPP.
Pour les mêmes motifs liés à un nombre d’OPJ insuffisant dans certains services notamment de sécurité publique, certains actes diligentés dans le cadre d’une information judiciaire pourraient être délégués à l’APJ sous le contrôle de l’OPJ, notamment l’établissement de certaines réquisitions prévues aux articles 99-4, 99-5, 100-3, 100-4 et 100-5 du CPP ou procéder à la perquisition de système informatique prévue par l’article 97-1 du CPP.
L’article 706-56 du CPP prévoit que l’OPJ peut faire procéder, sous son contrôle, par un APJ ou un personnel de police scientifique, au prélèvement génétique d’une personne ainsi que la possibilité pour l’APJ, de préalablement vérifier si la personne est enregistrée au fichier. La loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle avait introduit la possibilité pour les personnels de police technique et scientifique, sous le contrôle de l’OPJ, de procéder à cette vérification préalable. Alors que l’APJ peut procéder au prélèvement et vérifier si la personne est enregistrée au FNAEG, il n’est en revanche pas autorisé à poursuivre les diligences, notamment dresser réquisition aux fins d’analyse du prélèvement et d’enregistrement du profil génétique au fichier, réservé par la loi au seul OPJ.
L’établissement de ces réquisitions par l’APJ s’inscrit dans la volonté d’étendre les prérogatives des APJ à certains actes, en l’espèce de pur formalisme.
Enfin, par parallélisme avec la possibilité pour l’APJ de notifier un placement en garde à vue décidé par l’OPJ et des droits afférents (article 63-1 du CPP), l’APJ pourrait utilement pouvoir notifier une mesure de retenue pour vérification d’identité prévue par l’article 78-3 du CPP et celle pour vérification du droit au séjour prévue par les articles L. 813-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) et les droits qui y sont attachés.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’extension des pouvoirs de police judiciaire des agents de police judiciaire répond à un double objectif :
̶ Sur le plan opérationnel, il s’agit de pallier le déficit d’OPJ dans certains services d’investigation généralistes et d’améliorer ainsi le taux d’élucidation de certaines enquêtes jusqu’ici intégralement menées par des OPJ dans un contexte où ce sont 3,9 millions de procédures judiciaires qui sont ouvertes par an. En effet, la police nationale connaît depuis plusieurs années une désaffection de la filière investigation notamment en région parisienne où les officiers de police judiciaire sont en nombre insuffisant pour répondre aux besoins de sécurité publique. Par ailleurs, l’application de la réforme des « corps et carrières » caractérisée par une forte baisse des effectifs d’officiers (-40% entre 2009 et 2018), a reporté la charge de cette mission sur le corps des gardiens de la paix, réticents à s’engager dans la filière investigation aussi bien en services généralistes que spécialisés. .
Le faible taux d’élucidation des délits de petite et moyenne délinquance révèle les difficultés de traitement des infractions par les services judiciaires de proximité69. Les soixante-deux des cent trois postes d’officiers proposés dans des services d’enquête de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) non pourvus, faute de candidats lors du dernier mouvement de mutation du corps de commandement de la police nationale, illustrent cette désaffection des policiers pour la filière investigation.
̶ Ce renforcement des pouvoirs de police judiciaire des APJ contribuerait également à simplification de la procédure pénale, en rapprochant les deux cadres d’enquête sui generis que sont les recherches des causes de la mort et les disparitions inquiétantes des cadres d’enquête de la flagrance et de l’enquête préliminaire. La possibilité pour les APJ de réaliser certains actes d’enquête lors d’une commission rogatoire participerait à cette même simplification des cadres d’enquête, dont les distinctions sont aujourd’hui moins justifiées et sources de complexité.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Aucune autre option n’a été envisagée dans la mesure où les prérogatives des agents de police judiciaire relèvent de dispositions législatives.
69 Rapport de la Cour des comptes, « La gestion des ressources humaines au cœur des difficultés de la police nationale », novembre 2021.
3.2. OPTION RETENUE
Il s’agit de modifier certaines dispositions du code de procédure pénale afin d’en étendre la compétence aux APJ :
̶ les articles 74 et 74-1 du CPP relatifs aux enquêtes relatives aux recherches des causes de la mort et de disparition inquiétante permettant de confier des prérogatives propres aux agents de police judiciaire dans la conduite des investigations, ̶ l’article 706-56 du CPP relatif au fichier national des empreintes génétiques (FNAEG) qui autorise déjà l’APJ à vérifier préalablement auprès du fichier si la personne y est enregistrée et à procéder le cas échéant au prélèvement génétique, à dresser, d’une part une réquisition aux laboratoires afin d’extraire du prélèvement le profil génétique et d’autre part une réquisition aux fins d’enregistrement du profil au fichier, ̶ les articles 78-3 du CPP relatif à la procédure de vérification d’identité et L. 813-5 du CESEDA relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour, permettant aux agents de police judiciaire de notifier aux personnes concernées ces mesures privatives de liberté décidée par un officier de police judiciaire et les droits afférents au même titre qu’une mesure de garde à vue,
̶ les articles 97-1, 99-4, 99-5, 100-3, 100-4 et 100-5 du CPP relatifs à l’information judiciaire permettent de confier à l’APJ, sous le contrôle de l’officier de police judiciaire, certaines prérogatives, notamment en lui permettant de procéder à la perquisition d’un système informatique et de dresser certaines réquisitions judiciaires 4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS SUR L’ORDRE JURIDIQUE INTERNE
Les présentes dispositions modifient les articles 74, 74-1, 78-3, 97-1, 99-4, 99-5, 100-3, 100-4, 100-5 et 706-56 du CPP et L. 813-5 du CESEDA.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Sans objet.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La disposition projetée est de nature à mieux adapter les missions des personnels affectés au sein des services à vocation judiciaire aux besoins opérationnels.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
Cette disposition est de nature à améliorer la qualité du service rendu aux citoyens et notamment aux parties à une procédure pénale, grâce à un traitement plus efficient des enquêtes et à leur élucidation.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l’article R. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) a été consulté.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
S’agissant d’une loi de procédure, cette disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française 5.2.2. Application dans l’espace
Cette disposition sera applicable à l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
La présente disposition requiert la modification de l’article R. 53 -18 du Code de procédure pénale alinéa 4 relatif au FNAEG permettant aux APJ de faire enregistrer un profil génétique au fichier.
Article 21 : Donner la qualité d’agents de police judiciaire à tous les militaires de gendarmerie, autres que les officiers de police judiciaire et les réservistes
1. ÉTAT DES LIEUX
L’absence d’habilitation judiciaire des élèves de l’Ecole des Officiers de la Gendarmerie Nationale (EOGN) pendant leur scolarité fait subsister une incohérence dans le code de procédure pénale (CPP) puisque l’article 20 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, confère aux élèves gendarmes la qualité d’agent de police judiciaire lorsqu’ils sont détachés en stage. Les élèves-officiers et officiers-élèves ne disposent pas de cette habilitation, exerçant dès lors en tant qu’agent de la force publique lors des 10 semaines de stage en unités opérationnelles.
Ces élèves sont donc dans une situation différente de celle qui prévaut dans la police nationale pour laquelle la rédaction de l’article 20 du code de procédure pénale englobe tous les corps de la police nationale et permet aux élèves officiers de police et élèves commissaires de bénéficier de la qualité d’agent de police judiciaire.
Cette différence de statut aboutit à une différence de traitement dans la mesure où les élèves de l’EOGN n’ayant pas la qualité d’agent de police judiciaire, ils ne peuvent accéder aux fichiers judiciaires, limitant de fait la conduite d’une formation plus pratique, alors qu’au regard du socle de formation acquis en amont des périodes de stage, ils peuvent valablement être employés en tant qu’agent de police judiciaire sous le contrôle d’un OPJ en se limitant strictement aux opérations qui leur sont prescrites.
En effet, les élèves de l’EOGN effectuent, durant leur scolarité, des stages en immersion dans les unités territoriales, séquences structurantes et incontournables pour les futurs officiers.
Pour rendre ces stages en immersion complètement efficients, les élèves devraient pouvoir accéder à certains outils métiers ou fichiers : Fichier des Personnes Recherchées (FPR), Fichier National des Permis de Conduire (FNPC), Traitement des Antécédents Judiciaires (TAJ), Système d’Immatriculation des Véhicules (SIV), Fichier des Objets et Véhicules Volés (FOVeS).
Or, les élèves de l’EOGN sont dans l’impossibilité légale d’accéder à ces outils métiers ou fichiers du fait de l’absence d’habilitation judiciaire qui conditionne l’accès aux bases judiciaires et administratives.
Face à la modernisation des scolarités à l’EOGN qui se traduit par une montée en compétence dans le parcours de formation désormais composé de dix semaines de stage en unité, cette impossibilité d’expérimenter légalement ces outils métiers, limite de fait la conduite d’une
formation plus pratique et ne permet pas de rendre ces stages en immersion pleinement efficients.
Cela constitue également une véritable contrainte face au changement de physionomie des promotions où le recrutement semi-direct (recrutement interne dans le corps des sous-officiers) ne représente plus que 23% de l'effectif, nécessitant une formation progressive et accrue pour les recrutements externes sur les rôles et responsabilités des gendarmes (ex :
chargé d'accueil) et des gradés dans les unités avant d'assumer le commandement d'une unité.
A cet effet, la détention d’une habilitation judiciaire pendant les stages permettrait de rendre les élèves plus autonomes avec la possibilité d’expérimenter en toute légalité les outils métiers.
Il est donc indispensable de résoudre la question de l’absence d’habilitation judiciaire pour les élèves de l’EOGN pour répondre de manière optimale aux besoins en formation.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Afin de donner le statut d’APJ à tous les militaires de gendarmerie, une modification de l’article 20 du CPP est nécessaire.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif consiste, de manière comparable à ce qui se pratique pour les élèves officiers de la police et les élèves commissaires, à attribuer la qualité d’agent de police judiciaire aux élèves officiers durant leur scolarité en formation initiale afin qu'ils puissent être en posture active durant leurs stages en unité territoriale. En permettant de pratiquer concrètement la matière durant les périodes de stage, cette évolution pédagogique hausse leur niveau de compétences en police judiciaire, garantissant une plus grande performance lorsqu'ils deviendront OPJ à l'issue de leur scolarité.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
La modification de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 précitée avait spécifiquement ajouté les élèves-gendarmes à l’article 20 du code de procédure pénale : « 1° les élèves-gendarmes affectés en unité opérationnelle et les gendarmes n’ayant pas la qualité d’officier de police judiciaire ». Cependant cette rédaction stricte n’est pas applicable aux élèves-officiers et officiers élèves de l’EOGN.
3.2. OPTION RETENUE
Il a été choisi d’utiliser la même formulation que pour la police nationale, qui confère la qualité d’APJ à tous les fonctionnaires des services actifs de la police nationale, titulaires ou stagiaire, excluant ainsi les policiers adjoints qui ne sont pas des fonctionnaires.
Réciproquement, la nouvelle rédaction de l’article 20 prévoit que sont agents de police judiciaire les « militaires de la gendarmerie nationale autres que les volontaires, n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire ».
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’habilitation d’agents de police judiciaire impliquera :
̶ la qualité d’agent de police judiciaire nécessite une formation minimale, qui implique de ne l’attribuer qu’après 142 heures de formation initiale en école correspondant à celui qui précède le premier stage en unité ;
̶ la transmission au Parquet local de la liste des agents de police judiciaire qui opèrent momentanément se ferait par les unités d’accueil au même titre que les renforts de gendarmes mobiles ;
̶ les officiers-élèves stagiaires, disposant en amont de la formation théorique et pratique relative à l’exercice des attributions d’agent de police judiciaire, pourront ainsi être employés, à l’instar des élèves-gendarmes, et sous le contrôle d’un officier de police judiciaire, dans l’ensemble du spectre de missions auquel ils doivent être préparés ;
̶ la qualité d’agent de police judiciaire implique un travail sous le contrôle d’un officier de police judiciaire de l’unité d’accueil ;
̶ une habilitation judiciaire permettra également d’accéder aux bases judiciaires et d’expérimenter les outils dans la légalité. Actuellement, les élèves en stage ne peuvent que s’appuyer sur le concours d’un militaire de l’unité d’accueil dans son action de travail, pour « accéder » aux bases. Au regard de la sensibilité particulière que revêtent les accès aux bases judiciaires, cette situation n’est pas acceptable sachant que ces élèves seront amenés, lors de leur première affectation, à s’assurer, comme commandant d’unité, du bon usage des identifiants de connexion de leurs militaires placés sous leur autorité.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Des consultations ont été conduites avec la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la Justice.
En application de l’article R. 4124-1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire a été saisi.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions de cet article entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Cet article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
Cette disposition ne requiert aucune mesure réglementaire d’application.
Cette modification législative est associée aux travaux à mener dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, dont cette mesure fait partie, et doit être poursuivie avec l’ensemble des services concernés de la direction générale de la gendarmerie nationale, en concertation avec la Chancellerie (Direction des affaires criminelles et des grâces).
Le Conseil d’État sera saisi pour avis du projet de loi concourant à sécuriser les accès aux bases, probablement dans le courant de l’année 2022.
Article 22 : Prévenir la nullité des procédures judiciaires tirée de la seule absence de mention expresse, au procès-verbal de consultation de traitements de données, de l’habilitation de l’agent qui y a procédé
1. ÉTAT DES LIEUX
Les fichiers de police poursuivant une finalité de prévention, recherche et constatation des infractions pénales sont autorisés par acte réglementaire, conformément aux dispositions de l’article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés qui précise les destinataires habilités à recevoir communication des données qui en sont issues. L’acte réglementaire mentionne à ce titre, que les agents sont individuellement désignés et habilités à accéder aux fichiers par l’autorité hiérarchique dont ils relèvent.
L’ensemble des fichiers administrés par le ministère de l’intérieur sont accessibles via un portail sécurisé (CHEOPS-NG) auquel l’agent a accès par authentification de sa carte agent et d’un mot de passe personnel. Un gestionnaire d’habilitation octroie les accès après vérification du droit d’en connaître de l’agent (mission, qualité) et de l’autorisation de l’autorité hiérarchique. Chaque accès fait l’objet d’une traçabilité conformément aux prescriptions de la loi informatique et libertés.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Certaines procédures portées devant le juge judiciaire ont été frappées de nullité, faute de justification dans la procédure ou de vérification par les juges du fond, de la réalité de l’habilitation expresse à consulter les fichiers, délivrée aux agents par leur hiérarchie, conformément aux prescriptions des actes réglementaires autorisant chacun des fichiers.
Dans un arrêt du 26 juin 201870, dans un cas d’espèce (trafic de stupéfiants) pour lequel subsistait un doute quant à l’identité réelle de l’enquêteur ayant eu effectivement accès au système de lecture automatisée des plaques d’immatriculation (LAPI), la chambre criminelle de la Cour de Cassation a confirmé la nécessité de faire clairement figurer, en procédure, l’identité de l’agent ayant accédé au fichier et son habilitation à y procéder. Cette identité permet ainsi de s’assurer, in concreto, que l’agent disposait d’une telle habilitation. La
70 Cour de cassation, Chambre criminelle, 26 juin 2018, 18-80.596, Inédit.
chambre criminelle a maintenu cette position dans une décision postérieure du 19 février 201971.
La Cour de cassation, de jurisprudence désormais constante, considère en effet que l’habilitation des agents à accéder aux fichiers constitue une garantie pour la protection des libertés individuelles et ne peut être présumée.
La chambre civile dans ses arrêts du 17 octobre 201872 puis du 14 octobre 202073 est, quant à elle, allée au-delà, en considérant que s’il ne résulte pas des pièces du dossier que l’agent ayant consulté les fichiers automatisé d’empreintes digitales (FAED) était expressément habilité à cet effet, la procédure se trouve alors entachée d’une nullité d’ordre public.
Autrement dit, la justification de cette habilitation doit figurer au dossier et ne peut faire l’objet d’une mesure d’instruction.
Afin de sécuriser les procédures judiciaires et se prémunir contre un tel risque de nullité, il est donc nécessaire, dans le procès-verbal relatant les résultats d’une consultation positive d’un fichier et ainsi susceptible de faire grief à la personne (exemple : découverte d’un alias au FAED ou d’une fiche de recherche au fichier des personnes recherchées, FPR), de mentionner d’une part en procédure, l’identité de l’agent à l’origine de la consultation si le rédacteur du procès-verbal n’est pas l’agent ayant consulté directement le fichier (exemple : le FAED, le LAPI ou le passenger name record, PNR, pour lesquels les enquêteurs sont destinataires des données accessibles directement des seuls gestionnaires) et de mentionner d’autre part que l’agent ayant procédé à la consultation du fichier est dûment habilité.
Cette obligation est de nature à complexifier la procédure alors que le dispositif encadrant l’habilitation des agents aux fichiers présente déjà des garanties suffisantes et qu’il est loisible au juge, en cas de moyen expressément soulevé, de solliciter, par mesure d’instruction, l’habilitation que détenait l’agent pour consulter le fichier.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est d’alléger le formalisme procédural en établissant une présomption d’habilitation à la consultation des fichiers. Cela permettra d’éviter aux FSI et aux agents des douanes de produire des fiches d’habilitation pour chaque acte.
71 Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 19 février 2019, 18-84.671, Publié au bulletin.
72 Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 17 octobre 2018, 17-16.852, Publié au bulletin.
73 Cour de cassation, Chambre civile 1, 14 octobre 2020, 19-19234, Publié au bulletin.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Seule la voie législative a été envisagée dans la mesure où l’exigence procédurale nouvelle induite par la jurisprudence allait à l’encontre de la simplification de la procédure pénale.
3.2. OPTION RETENUE
Une disposition normative prescrivant que seuls les agents individuellement désignés et habilités peuvent consulter les fichiers, ajoutée aux garanties techniques figurant dans l’application CHEOPS-NG vérifiant ces habilitations, est de nature à créer une présomption légale d’habilitation dispensant les enquêteurs d’une nouvelle mention en procédure.
Cette disposition est complétée d’un mécanisme imposant au magistrat de vérifier, par mesure d’instruction, d’initiative ou pour répondre à un moyen soulevé par une partie, la réalité de cette habilitation, lui interdisant ainsi de déduire de l’absence de cette mention l’absence de cette habilitation. Le même dispositif est prévu pour les agents des douanes confrontés à la même jurisprudence.
Une telle disposition devrait réduire les nullités procédurales sans toucher à la substance de la garantie offerte à la personne concernée par la consultation du fichier, dès lors que, dans tous les cas, la consultation sera faite par une personne habilitée, cette habilitation pouvant être vérifiée à tout moment par le juge.
Cette pratique est en effet celle prévalant devant la juridiction administrative, devant laquelle il est de jurisprudence constante que si l’absence d’assermentation ou d’habilitation d’agents pour conduire des contrôles est de nature à affecter la validité des constatations de procès-verbaux qu’ils établissent à l’issue de ces contrôles a à faire ainsi obstacle à ce qu’elles constituent le fondement d’une décision défavorable, le juge, lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision prise à la suite de telles constatations ne saurait se fonder sur les seules mentions figurant sur le procès-verbal. S’il est donc loisible à une partie d’invoquer ce vice de procédure, ou au juge de souhaiter le vérifier d’office, il ne saurait inférer de l’absence de ces mentions un défaut d’habilitation, la justification de cette habilitation n’étant nécessaire qu’en cas de contestation de la personne destinataire de la mesure ou de moyen soulevé d’office par le juge74.
Dans un tel cas, l'administration étant seule en mesure d'établir l'agrément et l'assermentation des agents qu'elle désigne pour effectuer les contrôles, il appartient au juge, si cette qualité ne ressort pas des éléments produits en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les
74 CAA Marseille, 27 octobre 2017, CNAPS c/ M. X, n° 16MA01919.
éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur75.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La présente mesure crée un article 15-5 dans le code de procédure pénale et son pendant dans le code des douanes avec un article 55 ter au chapitre III du titre II, afin de spécifier que l’absence de mention d’habilitation dans les pièces de la procédure n’emporte pas par elle-même nullité de cette même procédure.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Néant.
4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Cette mesure vise à dispenser les agents, d’acter dans chacune des procédures judiciaires ayant donné lieu à la consultation positive d’un fichier, qu’ils sont individuellement désignés et habilités à y procéder. Cette mention, prescrite par la jurisprudence, a été de nature à imposer aux enquêteurs un formalisme procédural supplémentaire.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1 CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’est requise.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
S’agissant d’une loi de procédure, cette disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
75 CE, 17 novembre 2017, n° 400976.
5.2.2. Application dans l’espace
Cette disposition sera applicable à l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
Néant.
Article 23 : Réforme de l’organisation de la police nationale –
modification de l’article 706-53-5 du code de procédure pénale
1. ÉTAT DES LIEUX
Depuis le 1er janvier 2020, l’organisation territoriale de la police nationale dans les départements et territoires d’outre-mer a été progressivement adaptée pour répondre à un triple besoin identifié notamment lors des travaux du Livre blanc de la sécurité intérieure : un pilotage renforcé et affirmé l’échelon territorial associé à une plus grande lisibilité pour les partenaires ; un décloisonnement du fonctionnement interne et une déconcentration renforcée.
Il s’agit de mettre fin à l’organisation historique de la police nationale en « tuyaux d’orgue »76 qui n’apparaissait pas optimale en lui substituant une organisation fondée sur des filières métiers.
Dans ce cadre, sept directions territoriales de la police nationale (DTPN) ont été successivement créées77 le 1er janvier 2020 et le 1er janvier 2022 dans les départements et territoires d’outre-mer. Elles se sont substituées à l’ensemble des services déconcentrés relevant du ressort de la direction générale de la police nationale (DDSP, DDPAF, etc.). De manière générique, chaque DTPN est désormais composée d’un état-major, d’un service de gestion des ressources, d’un service territorial de la sécurité publique, d’un service du renseignement territorial, d’un service territorial de police judiciaire, d’un service territorial de police aux frontières et d’un service territorial du recrutement et de la formation.
A la lumière de l’expérience réussie outre-mer et de l’expérimentation menée à droit constant sur un schéma analogue dans les départements du Pas-de-Calais, des Pyrénées-Orientales et de la Savoie depuis janvier 2021, le Président de la République a décidé de réformer l’organisation territoriale de la police nationale sur l’ensemble du territoire métropolitain.
Cette réforme a été annoncée à l’occasion de la clôture du Beauvau de la sécurité, le 14 septembre 2021.
Dans ce cadre, les actuelles directions départementales de la sécurité publique s’intégreront dans une nouvelle structure territoriale de la police nationale.
76 Selon l’expression utilisée en 2019 par l’association des hauts fonctionnaires de la police nationale dans son rapport « quelle police pour demain ? »
77 Trois DTPN ont été créées le 1er janvier 2020 sur les territoires de Mayotte, de la Nouvelle Calédonie et de la Guyane, par le décret n° 2019-1475 du 27 décembre 2019 portant création et organisation des directions territoriales de la police nationale. Quatre nouvelles DTPN ont été créées le 1er janvier 2022 en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et en Polynésie française, par le décret n° 2021-1876 du 29 décembre 2021 portant création des directions territoriales de la police nationale de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion, et de la Polynésie française.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’article 706-53-5 du code de procédure pénale impose à toute personne inscrite au fichier automatisé des auteurs d’infractions sexuelles (FIJAIS) condamnée pour un crime ou un délit puni de 10 ans d’emprisonnement de se rendre une fois tous les six mois soit au commissariat, soit à la direction départementale de la sécurité publique, soit au groupement de gendarmerie départementale de son domicile pour justifier de son adresse.
Au regard des évolutions organisationnelles actuelles et futures de la police nationale, la liste des services mentionnés à l’article 706-53-5 a vocation à être modifiée.
Aussi, dans un souci de simplification, il est proposé de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des services de police et de gendarmerie identifiés pour les besoins du suivi des personnes inscrites au FIJAIS et condamnées pour un crime ou un délit puni de 10 ans d’emprisonnement.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Il s’agit de simplifier la rédaction de l’article 706-53-5 en évitant l’énumération de tous les services de police et de gendarmerie dans lesquels les personnes inscrites au FIJAIS et condamnées pour un crime ou délit puni de 10 d’emprisonnement peuvent se rendre pour justifier régulièrement de leur domicile.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
– Statu quo : cette option a été écartée d’une part car elle aurait été source d’incertitude juridique et d’autre part car elle aurait été incohérente avec la réforme de l’organisation territoriale intervenue d’ores et déjà dans les départements et territoires d’outre-mer et prochainement en métropole.
– Intégrer les mentions « direction départementale de la police nationale » et « direction territoriale de la police nationale » à l’article 706-53-5 : cette option a été abandonnée, en ce qu’elle conduisait une nouvelle fois à fixer dans la loi des dénominations précises de services à un niveau normatif trop élevé, « figeant » l’organisation et les appellations de ces derniers.
3.2. OPTION RETENUE
L’option retenue consiste à remplacer les termes actuellement fixés dans la loi par un renvoi au pouvoir règlementaire.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS SUR L’ORDRE JURIDIQUE INTERNE
La présente mesure modifie l’article 706-53-5 du code de procédure pénale.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Néant.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Néant.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Ces évolutions législatives sont, en soi, sans impact sur l’activité des services administratifs.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Néant.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Comité technique de réseau de la police nationale a été consulté le 16 février 2022.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
L’entrée en vigueur de cet article permettant notamment la mention des DDPN doit être différée dans le temps pour être cohérente avec la date d’entrée en vigueur de la nouvelle
organisation de la police nationale, à une date fixée par voie règlementaire et au plus tard au 1er juillet 2023.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
Un acte règlementaire sera pris pour lister les services, essentiellement de police et de gendarmerie, dans lesquels les personnes mentionnées à l’article 706-53-5 du code de procédure pénale doivent se présenter pour y effectuer les obligations prévues par cet article.
Article 24 : Extension des bénéficiaires de l’affectation de biens
saisis dans le cadre d’une procédure judiciaire
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (LOPSI I) a prévu la possibilité dans le code du domaine de l’Etat, d’affecter à titre gratuit, « à des services de police, des unités de gendarmerie ou des services de l'administration des douanes effectuant des missions de police judiciaire » les biens mobiliers ayant fait l’objet d'une décision judiciaire définitive en transférant la propriété à l’Etat.
En ce qui concerne les saisies dans le cadre d’une procédure judiciaire, seule l’aliénation était envisagée par les textes, ce qui permettait notamment de ne pas faire peser sur les services de police judiciaire ou les services de douanes78 des contraintes et des frais de stockage, notamment pour les véhicules. Certains biens meubles pouvant présenter un intérêt en termes de réutilisation, le législateur a fait le choix, à côté de l’aliénation au bénéfice du Trésor, de créer la possibilité d’en affecter certains à des services de sécurité.
Ainsi, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPSI II) est venue prévoir cette possibilité pour les biens saisis au cours de la procédure et avant le jugement (sur le fondement des articles 41-5 et 99-2 du code de procédure pénale), en en réservant le bénéfice aux mêmes services que ceux visés par l’article 69-2 du code de domaine de l’Etat, devenu entre-temps l’article L.
2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques à l’occasion de l’adoption de l’ordonnance n° 2006-460 du 22 avril 2006.
Cette logique d’affectation aux services judiciaires entendait conserver un lien entre les services à l’origine de la saisie et l’objet de la saisie. Plusieurs textes législatifs sont venus par la suite étendre le champ des services bénéficiaires79.
Le régime actuel se présente désormais ainsi :
• Les biens meubles saisis pendant la phase d’enquête avant le jugement
78 Pour la recherche et la constatation des délits prévus par le code des douanes (article 414, 414-1, 414-2, 415 et 459), les services de l'administration des douanes peuvent saisir la marchandise, objet de la fraude, les moyens de transport, les marchandises ayant servi à masquer la fraude ou encore les biens et avoirs issus directement ou indirectement de l’infraction. Les objets saisis par l’administration ont vocation à être confisqués à son profit – au titre de l’action pour l'application des sanctions fiscales (article 342 § du code des douanes) - en réparation du préjudice subi par le budget de l’État.
79 Loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 a étendu le dispositif à l’Office Français de biodiversité et la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 aux services judiciaires.
Pendant une enquête ou une instruction, lorsque le maintien de la saisie serait de nature à diminuer la valeur du bien, le procureur de la République ou le juge d’instruction peut ordonner, sous réserve des droits des tiers, la remise à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), en vue de leur affectation à titre gratuit par l'autorité administrative et après que leur valeur a été estimée, aux services judiciaires ou à des services de police, des unités de gendarmerie, à l'Office français de la biodiversité ou à des services placés sous l'autorité du ministre chargé du budget qui effectuent des missions de police judiciaire, des biens meubles placés sous main de justice dont la conservation n’est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et dont la confiscation est prévue par la loi.
• Les biens meubles dont la propriété a été transférée à l’Etat suite à une décision judiciaire devenue définitive
De même, suite à une décision judiciaire définitive, les biens mobiliers dont la propriété a été transférée à l’État peuvent être affectés, à titre gratuit, dans les conditions déterminées par arrêté interministériel, aux services judiciaires ou à des services de police, des unités de gendarmerie, des services de l'administration des douanes ou des services de l'Office français de la biodiversité lorsque ces services ou unités effectuent des missions de police judiciaire.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel veille à ce que les procédures de saisie pouvant déboucher sur une aliénation ou une destruction respectent les garanties procédurales (cf. Décision n° 2014-390 QPC du 11 avril 2014, M. Antoine H.). Il n’a en revanche jamais eu à se prononcer sur les dispositions qui déterminent les services bénéficiaires.
Aucune règle ni aucun principe constitutionnel ou conventionnel n’impose de réserver le bénéfice de ces dispositions aux seuls services ayant initié la procédure qui y a donné lieu.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le cadre juridique existant permet uniquement d’attribuer des biens meubles aux services de police, unités de gendarmerie, à l'Office français de la biodiversité ou à des services des douanes qui exercent des missions de police judiciaire et qui concourent stricto sensu à la procédure pénale.
La désignation des services bénéficiaires étant fixée dans la loi, une mesure législative est nécessaire pour en faire évoluer le périmètre, à l’image de ce qui a été fait par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, qui en a étendu le bénéfice aux services judiciaires et donc aux juridictions.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La présente disposition propose d’élargir la liste des services pouvant bénéficier du dispositif d’affectation des biens meubles saisis et placés sous-main de justice ou acquis définitivement par l’Etat, afin de permettre aux services autres que ceux exerçant une mission de police judiciaire de bénéficier de la dotation de biens utiles à l’exercice à leur mission.
Ainsi, des services d’intervention de la police ou de la gendarmerie nationales (comme le RAID, GIGN), de sécurisation ou de formation pourraient se voir attribuer de nouveaux matériels au même titre que les services d’investigation.
Cette mesure n’entraine pas de modifications des critères d’appréciation visant à vérifier l’opportunité d’une affectation d’un bien meuble à un service. Ainsi, le service attributaire devra toujours procéder au contrôle de cohérence destiné à apprécier si le bien meuble saisi est compatible avec la nature des missions du service bénéficiaire et si ce dernier est en mesure d’en assurer l’entretien.
Elle ne modifie pas non plus la procédure d’affectation, chaque service bénéficiaire devant solliciter une demande d’affectation d’un bien saisi, qui n’est pas de droit.
A titre d’exemple, la procédure d’affectation des véhicules est encadrée et soumise à des conditions tenant aux caractéristiques du véhicule (véhicule immatriculé en France, non volé, non gagé, dont la valeur est susceptible de se déprécier…) et au service attributaire (au profit d’un service, d’une unité effectuant des missions de police judiciaire, en général le service à l’origine de la procédure).
Le service doit procéder à un contrôle de cohérence destiné à apprécier si le véhicule saisi est compatible avec la nature de ses missions et s’il est en mesure d’en assurer l’entretien. Aussi, l’attribution d’un véhicule haut de gamme ne pourra être attribué à un service opérationnel, mais sera revendu au titre des avoirs criminels.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Il aurait pu être envisagé de supprimer toute précision dans la loi et d’affecter les biens à l’Etat, en habilitant le pouvoir règlementaire à décider de l’affectation des biens saisis entre services ministériels. Cette option n’a pas été retenue, le Gouvernement souhaitant en conserver le bénéfice aux services judiciaires, d’enquêtes et de sécurité qui sont les premiers concernés par ces procédures.
Egalement, il aurait pu être envisagé de supprimer complètement le critère lié à l’exercice de missions de police judiciaire. Les modifications successives de ces articles ayant abouti à une écriture dans laquelle ce critère est en facteur commun de l’ensemble des services autres que
les services judiciaires, la suppression « sèche » de cette mention aurait eu pour effet d’élargir sensiblement le champ des bénéficiaires potentiels en y ajoutant tous les services placés sous l’autorité du ministre chargé du budget, en faisant disparaître le lien avec les services judiciaires, d’enquêtes et de sécurité.
3.2. OPTION RETENUE
La cadre juridique de l’affectation des biens aux services est modifié d’une part pour en faire bénéficier l’ensemble des services de police (les services d’intervention tels que le RAID, de compagnie de sécurisation, de formation, les Secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI), tant à l’échelon central que territorial) et de gendarmerie et d’autre part, pour préciser que les services bénéficiaires qui relèvent du ministre chargé du budget sont ceux qui effectuent des enquêtes judiciaires et des contrôles douaniers, pour tirer les conséquences de la réorganisation récente de cette administration avec la création du service d'enquêtes judiciaires des finances (SEJF).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
La présente mesure conduit à modifier les articles 41-5 et 99-2 du code de procédure pénale et l’article L. 2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Sans objet.
4.2. IMPACTS BUDGÉTAIRES
Pour la police nationale, les affectations de véhicules bénéficient essentiellement à la direction centrale de la police judiciaire et à la direction centrale de la sécurité publique. Au cours de l’année 2019, la Police nationale a bénéficié 211 véhicules avant jugement et de 165 véhicules après jugement. En 2020, 225 véhicules ont été affectés aux services de police avant jugement et 221 après une décision judiciaire définitive.
S’agissant des autres biens meubles, principalement du matériel informatique (écran, disque dur, clavier, souris, caméra) et des téléphones portables, la direction centrale de la sécurité publique est le principal service bénéficiaire de ces affectations, avec une moyenne de 45 demandes d’affectation par an.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’est requise s’agissant de cette disposition.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée s'appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La mesure sera applicable à l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
L’évolution législative projetée nécessitera de modifier l’arrêté du 10 septembre 2004 modifié pris pour l’application de l’article 69-2 du code du domaine de l’Etat et relatif à l’affectation de biens mobiliers confisqués.
Article 25 : Décision de confiscation d’un bien immeuble vaut expulsion
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. ETAT DES LIEUX DU SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS
La peine complémentaire de confiscation est prévue par l’article 131-21 du code pénal. Elle est encourue de plein droit pour tous les crimes, et pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure à un an, à l’exception des délits de presse. S’agissant des autres délits et des contraventions, elle est encourue dès lors que la loi ou le règlement le prévoit.
La confiscation peut porter sur les biens meubles ou immeubles :
̶ ayant servi à commettre l'infraction ou qui étaient destinés à la commettre, et dont le condamné est propriétaire ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition ;
̶ qui sont l'objet ou le produit direct ou indirect de l'infraction, à l'exception des biens susceptibles de restitution à la victime ;
̶ s’il s'agit d’un crime ou d'un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect, la confiscation porte également sur les biens meubles ou immeubles, quelle qu'en soit la nature, divis ou indivis, appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, lorsque ni le condamné, ni le propriétaire, mis en mesure de s'expliquer sur les biens dont la confiscation est envisagée, n’ont pu en justifier l'origine.
Par ailleurs, la confiscation peut également porter sur les biens :
̶ définis par la loi ou le règlement qui réprime l'infraction ;
̶ lorsque la loi qui réprime le crime ou le délit le prévoit, sur tout ou partie des biens appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis.
La chose confisquée est, sauf disposition particulière prévoyant sa destruction ou son attribution, dévolue à l'Etat.
L’article 707-1 du code de procédure pénale prévoit que l’exécution des peines de confiscation des biens immobiliers est réalisée, au nom du procureur de la République, par l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC),
établissement public de l'Etat à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget.
L'AGRASC peut affecter à titre gratuit un bien immobilier confisqué à certaines associations, fondations reconnues d'utilité publique ou organismes dans les conditions prévues au 9e alinéa
de l’article 706-160 du code de procédure pénale.
Lorsqu’ils ne font pas l’objet d’une telle affectation, l’AGRASC procède à la vente de ces biens, s’il y a lieu, aux formalités de publication et, dans tous les cas, jusqu'à leur vente, aux actes d'administration nécessaires à leur conservation et à leur valorisation. Les recettes provenant de la vente de ces biens sont en principe versées au budget général de l’Etat.
L’article 16 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit toutefois la possibilité d’affecter des recettes non fiscales à certaines dépenses du budget de l’Etat. C’est sur ce fondement que trois dérogations en matière de confiscation pénale ont été instaurées à l’alinéa 3 de l’article 706-161 du code de procédure pénale (financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité, financement de la prévention de la prostitution et de l’accompagnement social et professionnel des personnes prostituées).
Lorsque ces biens immobiliers sont occupés par le condamné et/ou les occupants de son chef, l’AGRASC doit, préalablement à l’affectation ou à la vente, procéder à leur expulsion de ces occupants.
L’article L. 411-1 du code des procédures civiles d’exécution (CPCE) prévoit que « sauf disposition spéciale, l’expulsion d’un immeuble ou d’un lieu habité ne peut être poursuivie qu’en vertu d’une décision de justice ou d’un procès-verbal de conciliation exécutoire et après signification d’un commandement d’avoir à libérer les locaux ».
En l’absence de disposition spéciale, lorsque la confiscation porte sur un bien immeuble, la décision prononçant cette confiscation ne vaut pas titre d’expulsion des occupants de ce bien.
Pour obtenir l’expulsion de ces occupants, l’AGRASC doit saisir les juridictions civiles en vue d’obtenir une décision de justice ordonnant l’expulsion.
1.2. CADRE CONVENTIONNEL
L’article 8 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales prévoit que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ». Conformément au paragraphe 2 de cet article, il peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit si elle est prévue par la loi, et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.
La Cour européenne des droits de l’homme considère que cet article ne saurait être interprété comme conférant un droit au logement80 ou comme consacrant le droit de vivre à un endroit en particulier81.
La Cour a toutefois jugé que la perte d’un logement est une atteinte des plus graves au droit au respect du domicile et que toute personne qui risque d’en être victime doit en principe pouvoir faire examiner la proportionnalité de cette mesure par un tribunal indépendant à la lumière des principes pertinents qui découlent de l’article 8 de la Convention, quand bien même son droit d’occuper les lieux aurait été éteint par l’application du droit interne82.
Afin d’apprécier s’il y a eu violation de cet article, la Cour recherche notamment si le processus décisionnel ayant débouché sur des mesures d’ingérence était équitable et respectait les intérêts de l’individu protégés par l’article 883. La Cour exige ainsi que la mesure vise un objectif légitime et que la perte du domicile soit proportionnée aux buts légitimes poursuivis conformément à l’article 8 §2 de la Convention.
La Cour a notamment jugé84 que lorsqu’une autorité de l’Etat a affaire à un propriétaire qui se trouve avoir acheté de bonne foi un bien acquis frauduleusement par le précédent propriétaire, les juridictions nationales ne sauraient automatiquement ordonner son expulsion sans se pencher plus avant sur la proportionnalité de cette mesure ou sur la particularité de la situation.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
En application de l’article L. 411-1 du code des procédures civiles d’exécution, l’expulsion d’un immeuble nécessite son prononcé par une décision de justice. Il est possible, par disposition spéciale, de déroger à cet article, c’est-à-dire de poursuivre l’expulsion en l’absence de décision de justice ordonnant l’expulsion.
Tel est le cas, par exemple du jugement d’adjudication à l’issue d’une procédure de saisie immobilière civile85 et du jugement d’expropriation86.
80 CEDH, Affaire Chapman c. Royaume-Uni, requête n° 27238/95, 18 janvier 2001, § 99 81 CEDH, Grande chambre, Affaire Garid c. Pays-Bas, requête n° 43494/09, §141 82 CEDH, Affaire McCann c. Royaume-Uni, requête n° 19009/04, § 50 et suivants 83 CEDH, Arrêt Connors c. Royaume-Uni, requête n° 66746/01, § 83 84 CEDH, Affaire Gladysheva c. Russie, requête n° 7097/10, §§ 90-97 85 Articles L.322-13 et R.322-64 du code des procédures civiles d’exécution.
86 article L.231-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure envisagée a pour objet de faciliter la vente des biens immeubles confisqués et occupés par le condamné et/ou des occupants de son chef en évitant à l’AGRASC d’engager des procédures longues et coûteuses afin d’obtenir une décision judiciaire d’expulsion du condamné et/ou des occupants de son chef.
En premier lieu, cette mesure permettra d’éviter l’engagement de dépenses importantes en frais d’avocat en vue d’obtenir un jugement d’expulsion. A titre indicatif, les frais d’avocat engagés par l’AGRASC liés à des procédures d’expulsion ont été de 152 000 euros sur les trois derniers exercices.
En deuxième lieu, en supprimant la nécessité d’obtenir un jugement d’expulsion, la mesure envisagée permettra de diminuer les frais de gestion des biens immobiliers occupés pendant toute la durée de la procédure, soit en moyenne un an. A titre indicatif, les coûts de gestion par immeuble sont estimés à environ 4 600 euros par an.
En troisième lieu, afin d’éviter une procédure d’expulsion longue et coûteuse, l’AGRASC décide parfois de céder le bien immobilier occupé. Dans une telle hypothèse, la valeur du bien est diminué, du fait de l’occupation du bien, et le produit de la cession est donc moindre par rapport à la cession d’un bien vide de tout occupant.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
L’efficacité des mesures d’exécution des décisions de confiscation portant sur des immeubles occupés prises par l’AGRASC se heurte à un obstacle juridique (la nécessité d’une décision de justice ordonnant l’expulsion des occupants de l’immeuble confisqué) auquel il ne peut être remédier autrement que par une modification législative. Aucune autre mesure, quelle que soit sa nature, ne permettrait d’atteindre les objectifs poursuivis.
3.2. OPTION RETENUE
L’option retenue est de déroger à l’article L. 411-1 du CPCE afin de prévoir, en modifiant l’article 131-21 du code pénal, que la décision de confiscation d’un bien immeuble vaut titre d’expulsion87. Cette mesure permettra à l’AGRASC de mettre en œuvre, dès le prononcé de la
87 Le rapport Warsmann-Saint Martin, remis en novembre 2019, proposait d’inscrire dans le code de procédure pénale que la décision judiciaire définitive de confiscation d’un bien immobilier vaut titre d’expulsion à l’encontre du condamné ou de ses proches.
confiscation, la procédure d’expulsion, dans les conditions prévues par le code des procédures civiles d’exécution88.
Enfin, il convient de préciser que cette disposition ne fera pas obstacle à l’application des délais légaux laissés à l’occupant pour quitter les lieux et à la possibilité pour l’occupant du bien confisqué de saisir le juge de l’exécution afin que lui soit accordé des délais dérogatoires sur le fondement des articles L. 412-1 à L. 412-6 du code des procédures civiles d’exécution.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS SUR L’ORDRE JURIDIQUE INTERNE
La présente disposition modifie l’article 131-21 du code pénal.
4.2. IMPACTS BUDGÉTAIRES
Cette mesure permettra à l’AGRASC d’éviter l’engagement de dépenses liées d’une part aux frais de procédure d’expulsion et d’autre part aux frais de gestion des biens immobiliers pendant toute la durée de cette procédure.
En premier lieu, cette mesure aura un impact s’agissant des dépenses en frais d’avocat réalisées pour l’obtention d’un jugement d’expulsion. A titre indicatif, les frais d’avocat engagés par l’AGRASC liés à des procédures d’expulsion ont été de 152 000 euros sur les trois derniers exercices.
En second lieu, cette mesure permettra de supprimer les frais de gestion des biens immobiliers occupés pendant toute la durée de la procédure, soit en moyenne un an. A titre indicatif, les coûts de gestion par immeuble sont estimés à environ 4 600 euros par an.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES
La modification législative permettra d’alléger les juridictions civiles en supprimant la nécessité, pour l’AGRASC, d’engager des procédures d’expulsion devant ces juridictions.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’est requise.
88 Articles L. 412-1 à L. 412-7 du code des procédures civiles d’exécution.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La modification législative opérée est d’application immédiate, c’est-à-dire dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
La disposition est applicable à l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d’application
La présente disposition n’appelle pas l’adoption de mesures d’application.
Article 26 : Extension des autorisations générales de réquisitions 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La direction de la police judiciaire par le procureur de la République est régie par plusieurs dispositions du code de procédure pénale (CPP).
L’article 12 dispose que : « La police judiciaire est exercée, sous la direction du procureur de la République, par les officiers, fonctionnaires et agents désignés au présent titre. »
L’article 39-3 dispose, dans son premier alinéa que, « Dans le cadre de ses attributions de direction de la police judiciaire, le procureur de la République peut adresser des instructions générales ou particulières aux enquêteurs. Il contrôle la légalité des moyens mis en œuvre par ces derniers, la proportionnalité des actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits, l'orientation donnée à l'enquête ainsi que la qualité de celle-ci. »
Il précise dans son deuxième alinéa que ce magistrat : « veille à ce que les investigations tendent à la manifestation de la vérité et qu'elles soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée. »
Les deux premiers alinéas de l’article 41 précisent par ailleurs que : « Le procureur de la République procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale » et qu’« A cette fin, il dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal. ».
Ces principes sont déclinés dans le code de procédure pénale pour les différentes catégories d’actes d’enquête. A ce titre, des règles spécifiques sont prévues pour les réquisitions demandant des examens à des personnes qualifiées (77-1) ainsi que pour les réquisitions tendant à obtenir des documents ou des informations (77-1-1).
Dans le cadre de l’enquête préliminaire, l’article 77-1 alinéa 1er du code de procédure pénale prévoit que « s'il y a lieu de procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques, le procureur de la République ou, sur autorisation de celui-ci, l'officier ou l’agent de police judiciaire, a recours à toutes personnes qualifiées. ».
L’article 77-1 alinéa 2 précise que sont applicables les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 60. Celui-ci prévoit ces mêmes actes pendant l’enquête de flagrance. En outre, il précise les modalités d’intervention des personnes qualifiées agissant sur réquisitions et organise l’information des parties quant aux résultats des examens réalisés.
L’article 77-1 est issu de la loi n° 85-1407 du 30 décembre 1985 de simplification de la procédure pénale. Les actes que cet article permettait de réaliser au cours de l’enquête de flagrance n’étaient initialement possibles que s’ils ne pouvaient « être différés », cette condition d’urgence ayant été supprimée par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale.
L’article 77-1-1 prévoit quant à lui dans son premier alinéa :
« Le procureur de la République ou, sur autorisation de celui-ci, l'officier ou l'agent de police judiciaire, peut, par tout moyen, requérir de toute personne, de tout établissement ou organisme privé ou public ou de toute administration publique qui sont susceptibles de détenir des informations intéressant l'enquête, y compris celles issues d'un système informatique ou d'un traitement de données nominatives, de lui remettre ces informations, notamment sous forme numérique, le cas échéant selon des normes fixées par voie réglementaire, sans que puisse lui être opposée, sans motif légitime, l'obligation au secret professionnel. Lorsque les réquisitions concernent des personnes mentionnées aux articles 56-1 à 56-5, la remise des informations ne peut intervenir qu'avec leur accord.
La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice a permis que ces actes ou informations puissent être demandés par un agent de police judiciaire et non uniquement par un officier de police judiciaire.
Pendant plusieurs années, notamment depuis la circulaire du 8 septembre 2016 relative aux mesures de simplification de la procédure pénale et la circulaire du 16 novembre 2018 relative à la simplification de la procédure pénale à droit constant, la pratique judiciaire reconnaissait la possibilité pour les procureurs de la République d’adresser aux enquêteurs de leur ressort des instructions générales et permanentes les autorisant à procéder à certains actes relevant de l’article 77-1, notamment à des examens médicaux ou psychologiques des victimes ou des suspects.
S’agissant de l’article 77-1-1, il était préconisé dans la circulaire du 8 septembre 2016 précitée de recourir à des autorisations permanentes pour les catégories de réquisitions suivantes :
̶ Réquisition pour l’obtention d’images extraites d’un système de vidéoprotection (RATP, SNCF, banque, etc.) ;
̶ Réquisition à un opérateur téléphonique pour l’identification d’un numéro de téléphone ou la recherche d’un abonné, « sous réserve de définir précisément les contentieux par infraction et par importance de préjudice » ;
̶ Réquisition aux administrations (préfectures, mairies, etc.) aux fins de fourniture de données relatives à l’état civil, aux documents d’identité (passeport, carte nationale d’identité, etc.), au permis de conduire ainsi qu’aux documents d’organisation interne, rapports, marchés publics ;
̶ Réquisition aux organismes sociaux et fiscaux (CAF, sécurité sociale, pôle emploi, CARSAT, URSSAF, conservations des hypothèques pour les références cadastrales et relevés de propriétés, base GIE carte bancaire, ARGOS, EDF-GDF) ;
̶ Réquisition aux fins d’obtention de données issues du traitement LAPI (lecture automatisée des plaques d’immatriculation) ;
̶ Réquisitions aux établissements privés ou publics en vue d’obtenir des listes de personnels ou de clients (embarquements aériens, clients de sites internet, émetteurs de mandats cash…), « sous réserve de préciser un seuil de coût au-delà duquel une autorisation individuelle est nécessaire ».
La généralisation de cette pratique, pour les réquisitions relevant de l’article 77-1-1, était recommandée dans les mêmes termes par la circulaire du 16 novembre 2018 précitée (fiche annexe 1 de la circulaire).
Ces pratiques, du moins celles concernant l’article 77-1, ont été remises en cause par un arrêt n° 19-83.574 rendu par la Cour de cassation le 17 décembre 201989, publié au bulletin. Dans cette décision, la chambre criminelle a cassé un arrêt de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Lyon qui avait validé, dans une procédure criminelle, le recours à une autorisation permanente du procureur de la République de procéder à une réquisition visée à l’article 77-1 du code de procédure pénale, en l’espèce une réquisition adressée à l’Institut national de police scientifique aux fins de comparaison entre des traces génétiques relevées sur la scène de l’infraction et le profil génétique d’un suspect.
La chambre criminelle a précisé qu’il résultait de l'article 77-1 du code de procédure pénale « que l’autorisation donnée par le procureur de la République aux officiers de police judiciaire de faire procéder à des examens techniques ou scientifiques doit être donnée dans le cadre de la procédure d’enquête préliminaire en cours et non par voie d’autorisation générale et permanente préalable ; que cette interprétation est commandée par la nécessité de garantir la direction effective des enquêtes préliminaires par le procureur de la République ».
Les juridictions ont été informées de cette décision par un message de la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) en date du 23 décembre 2019, qui en précisait la portée90.
89 https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000039692064 90 Ce message comportait notamment les précisions suivantes :
« Il résulte de cet arrêt que les autorisations préalables générales applicables de façon indéterminée à l’ensemble des enquêtes préliminaires ne satisfont pas aux conditions de l’article 77-1 du code de procédure pénale, ce qui prohibe donc la référence à des autorisations permanentes dans les procès-verbaux sur ce fondement.
Tirant les conséquences de la jurisprudence de la Cour de cassation, la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée a modifié l’article 77-1 du code de procédure pénale pour permettre dans certaines hypothèses le recours aux instructions permanentes ou l’absence d’autorisation préalable.
Cet article prévoit désormais que :
« Le procureur de la République peut, par la voie d'instructions générales prises en application de l'article 39-3, autoriser les officiers ou agents de police judiciaire à requérir toutes personnes qualifiées afin de procéder à des examens médicaux ou psychologiques de la victime ou de procéder à des examens médicaux de la personne suspectée d'avoir commis une des infractions mentionnées à l'article 706-47 ou exigés en application de l'article 706-115.
Le procureur est avisé sans délai de ces réquisitions. Ces instructions générales ont une durée qui ne peut excéder six mois. Elles peuvent être renouvelées.
Aucune autorisation n'est nécessaire lorsque l'officier de police judiciaire a recours à une personne qualifiée aux fins :
1° De procéder à la comparaison entre une empreinte génétique issue de trace biologique et l'empreinte génétique d'une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis l'une des infractions mentionnées à l'article 706-55, ou à la comparaison entre plusieurs traces biologiques ;
2° De procéder à la comparaison entre une trace digitale ou palmaire et l'empreinte digitale ou palmaire d'une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons Néanmoins, cet arrêt ne remet pas en cause la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle, si le défaut d’autorisation du procureur de la République emporte la nullité de la réquisition, l’autorisation donnée n’est soumise à aucune forme particulière : elle peut être donnée oralement, par téléphone ou par courriel.
Il n’exige pas non plus que chaque réquisition aux fins d’examens techniques ou scientifiques à l’occasion d’une même enquête fasse l’objet d’une autorisation spécifique, dès lors qu’une autorisation a bien été donnée dans la procédure en cours, laissant ainsi la possibilité pour les parquets de délivrer, dans une enquête déterminée, une autorisation de réquisitions valable pour toute la durée de la procédure.
Il n’exige pas enfin que cette autorisation ne puisse être délivrée qu’à partir du moment où les enquêteurs agissent en préliminaire, alors même qu’ils ont commencé leurs investigations en flagrance.
Le procureur peut par ailleurs ajouter sur les soit-transmis aux fins d’enquête une mention d’autorisation à réquisitions. »
En tout état de cause, il appartiendra donc aux enquêteurs, dans les procès-verbaux faisant état des réquisitions délivrées en enquête préliminaire en application de l’article 77-1 du code de procédure pénale, de mentionner l’autorisation donnée par le procureur de la République.
plausibles de soupçonner qu'elle a commis un crime ou un délit, ou à la comparaison entre plusieurs traces digitales ou palmaires. »
Le Conseil d’Etat, dans son avis concernant le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée, en date du 23 janvier 2020, avait indiqué qu’il ne relevait « pas d’obstacle constitutionnel à ce que la loi habilite en enquête préliminaire le procureur de la République à donner aux enquêteurs de son ressort une autorisation générale et préalable mais non permanente, pour effectuer des réquisitions à la condition que celles-ci soient précisément définies, nécessaires à la manifestation de la vérité ou prescrites par la loi et en adéquation avec les infractions auxquelles elles se rapportent ». Il avait ajouté que le procureur de la République devait être informé de ces réquisitions afin d’être en mesure d’exercer effectivement le pouvoir de contrôle de la police judiciaire qu’il tient de l’article 66 de la Constitution.
S’agissant de la comparaison d’empreintes, après avoir rappelé que l’article 706-54 du code de procédure pénale permettait à un officier de police judiciaire de décider d’office de faire procéder à un rapprochement entre l’empreinte génétique d’une personne suspectée d’avoir commis une infraction mentionnée à l’article 706-55 et les données inscrites dans le fichier national des empreintes génétiques (FNAEG) et que des dispositions similaires existaient s’agissant du fichier automatisé des empreintes digitales (décret n° 87-249 du 8 avril 1987), le Conseil d’Etat avait estimé que les dispositions nouvelles ne se heurtaient à aucune objection constitutionnelle ou conventionnelle, dès lors que les réquisitions en cause portaient « sur des réquisitions circonscrites à des rapprochements entre un nombre limité de traces ou d’empreintes et pour les comparaisons génétiques à celles des personnes suspectées de l’une des infractions énumérées à l’article 706-55 ».
A la suite d’un amendement du rapporteur adopté en commission des lois au Sénat, l’article 77-1-1 du code de procédure pénale a également été complété par un alinéa, permettant, dans des conditions similaires à ce qui était prévu dans l’article 77-1, des autorisations générales de réquisitions lorsque celles-ci portent sur des enregistrements de vidéoprotection. Cet alinéa est ainsi rédigé :
« Le procureur de la République peut, par la voie d'instructions générales prises en application de l'article 39-3, autoriser les officiers ou agents de police judiciaire, pour des catégories d'infractions qu'il détermine, à requérir de toute personne, de tout établissement ou organisme privé ou public ou de toute administration publique, de leur remettre des informations intéressant l'enquête qui sont issues d'un système de vidéoprotection. Le procureur est avisé sans délai de ces réquisitions. Ces instructions générales ont une durée qui ne peut excéder six mois. Elles peuvent être renouvelées.»
Les informations recueillies auprès des acteurs de terrain avaient en effet démontré que ces réquisitions aux fins d’obtenir des informations issues des dispositifs de vidéosurveillance étaient très fréquentes pour identifier les auteurs d’infractions commises sur la voie publique.
En synthèse, il résulte à présent des dispositions des articles 77-1 et 77-1-1 du code de procédure pénale différents régimes en fonction de la catégorie de la réquisition :
̶ Les réquisitions effectuées dans le cadre d’instructions générales du procureur de la République, à l’initiative des officiers de police judiciaire et des agents de police judiciaire (article 77-1 alinéa 3 et article 77-1-1alinéa 4 du code de procédure pénale) ;
̶ Les réquisitions réalisées sans autorisation préalable du procureur de la République, mais à l’initiative des seuls officiers de police judiciaire (article 77-1 alinéas 4 à 6 du code de procédure pénale).
Les réquisitions nécessitant une autorisation spéciale du procureur de la République pour chaque dossier.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Dans sa décision n° 2019-778 du 21 mars 2019 portant sur la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le Conseil constitutionnel tout en rappelant que l’exigence de direction et de contrôle de la police judiciaire par l’autorité judiciaire résultait de l’article 66 de la Constitution, a validé la réécriture de l’article 77-1 à laquelle procédait l’article 47 de cette loi afin de permettre que, sur autorisation du procureur de la République, les personnes qualifiées pour procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques puissent être requises non seulement par un officier de police judiciaire, mais également par un agent de police judiciaire.
Il a en revanche censuré les dispositions qui permettaient aux enquêteurs de prendre, lors d’une enquête préliminaire, des réquisitions sur le fondement de l’article 77-1-1 du code de procédure pénale (réquisitions à tout organisme privé ou public aux fins de remise d’information intéressant l’enquête sans que puisse être opposé, sans motif légitime, le secret professionnel), sans autorisation du procureur de la République.
Considérant que ces réquisitions pouvaient porter sur toute information relative à la vie privée et être adressées à toutes personnes sans autorisation du procureur de la République, il a estimé que les dispositions en cause ne permettaient pas de garantir l’exigence de direction et de contrôle de l’autorité judiciaire sur la police judiciaire résultant de l’article 66 de la Constitution.
En outre, par une décision n° 2021-952 QPC du 3 décembre 2021, le Conseil constitutionnel a censuré partiellement l’article 77-1-1 alinéa 1er du code de procédure pénale relatif aux réquisitions en matière de données de connexion, au motif que le recours à celles-ci n’était assorti d’aucune autre garantie que celle de l’autorisation du procureur de la République (« auquel il revient, en application de l’article 39-3 du code de procédure pénale, de contrôle la légalité des moyens mis en œuvre par les enquêteurs et la proportionnalité des actes d’investigation au regard de la nature et de la gravité des faits »).
Il a souligné qu’étaient notamment en jeu les données relatives à l’identification des personnes, à leur localisation et à leurs contacts téléphoniques et numériques ainsi qu’aux services de communication au public en ligne qu’elles consultent et qu’elles fournissaient donc sur les personnes en cause ainsi que, le cas échéant, sur des tiers, des informations nombreuses et précises, particulièrement attentatoires à leur vie privée. Il a par ailleurs relevé que la réquisition de ces données était autorisée dans le cadre d’une enquête préliminaire, qui peut porter sur tout type d’infraction et qui n’est pas justifiée par l’urgence ni limitée dans le temps.
Il résulte de cette décision que le Conseil constitutionnel limite le recours à certaines réquisitions les plus attentatoires à la vie privée, en exigeant qu’elles soient entourées de davantage de garanties, même lorsqu’elles sont autorisées par le procureur de la République.
En revanche, rien ne s’oppose à étendre les possibilités d’autorisations générales dans le cadre des réquisitions de l’article 77-1-1, avec les garanties actuellement prévues par l’article 77-1 et l’article 77-1-1, dès lors qu’elles concernent des réquisitions demandant des informations qui ne sont pas de nature à porter atteinte à la vie privée des personnes.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Au regard de la jurisprudence de la Cour de cassation du 17 décembre 2019 précitée, seule la loi peut autoriser le procureur de la République à adresser des instructions générales aux officiers de police judiciaire pour procéder à certains types de réquisitions.
Afin d’étendre le champ d’application de ces instructions générales, il est donc nécessaire de procéder à une modification législative (modification de l’article 77-1-1 du code de procédure pénale), dans le prolongement de la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’utilité opérationnelle des instructions générales des procureurs de la République aux services d’enquête n’est aujourd’hui plus à démontrer.
Il s’agit, en allégeant le formalisme procédural, de laisser davantage de temps aux enquêteurs pour se consacrer au contenu des investigations les plus complexes.
Il s’agit également de permettre aux magistrats du ministère public de se recentrer sur les décisions pour lesquelles leur intervention s’impose en tant que gardiens des libertés individuelles. Cela est notamment le cas pour le suivi en temps réel des mesures de garde à vue – en raison de la privation provisoire de liberté que celles-ci impliquent – ainsi que des décisions relatives aux poursuites, qui exigent une réactivité totale des magistrats (joignables par téléphone et par courriel). Il importe d’éviter que les magistrats du parquet soient
submergés par des appels téléphoniques incessants mais inutiles car portant sur des actes qui, en raison de leur nature répétitive, peuvent être autorisés à l’avance.
Le recours à des instructions générales s’inscrit ainsi dans le prolongement des préconisations du rapport de mission de l’Inspection générale de la Justice du mois d’octobre 2018 relatif à l’attractivité des fonctions de magistrat du ministère public (N° 047-18), qui signalait notamment la préoccupation suivante : « L’action publique définie par le procureur de la République est de plus en plus difficile à maîtriser. Les parquets subissent les appels des services enquêteurs plus qu’ils ne dirigent et orientent leurs investigations ».
En outre, la nécessité de réquisitions spéciales du procureur de la République pour chaque dossier induit nécessairement des risques procéduraux plus importants, dès lors que leur omission peut affecter la régularité des actes accomplis dans ce cadre.
En pratique, certains actes sont particulièrement chronophages pour les enquêteurs et les magistrats, alors même que du fait de leur nature, ils sont effectués de manière récurrente voire systématique dans les enquêtes les plus courantes, par exemple dans les cas d’atteintes aux biens concernant des victimes multiples (vols, escroqueries…).
L’objectif de ces nouvelles dispositions est bien de concilier l’efficacité de l’enquête préliminaire et la direction de la police judiciaire par les procureurs de la République, dans le respect de l’article 66 de la Constitution.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Certains praticiens ont proposé de porter à un an le délai au-delà duquel ces autorisations devaient être renouvelées. Une telle durée a néanmoins été écartée pour deux raisons.
En premier lieu, il est apparu nécessaire de maintenir un contrôle régulier et le plus fréquent possible du procureur de la République sur les investigations qu’il conduit, afin de lui permettre d’adapter et d’actualiser ces autorisations générales au regard de l’évolution de la politique pénale mise en œuvre localement, mais également de s’assurer de la légalité des moyens mis en œuvre par les enquêteurs conformément à l’article 39-1 du code de procédure pénale.
En second lieu, le délai de six mois in fine retenu s’inscrit dans le prolongement de l’article 77-1-1 du code de procédure pénale crée par la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée, dont la mise en œuvre opérationnelle n’a posé aucune difficulté. Ces dispositions fixant le délai à six mois avaient été introduites par un amendement parlementaire. Le maintien de ce délai de six mois s’inscrit donc en cohérence avec la volonté du législateur.
3.2. OPTION RETENUE
Il est proposé de réécrire le dernier alinéa de l’article 77-1-1 du code de procédure pénale afin de permettre aux procureurs de la République d’adresser des instructions générales pour quatre autres types de réquisitions, outre celles aux fins de remise d’enregistrements issus d’un système de vidéoprotection pour lesquelles il est précisé qu’ils doivent porter sur les lieux dans lesquels l’infraction a été commise ou dans lesquels seraient susceptibles de se trouver les personnes suspectées :
̶ La recherche des comptes bancaires dont est titulaire une personne contre laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis l’infraction, ainsi que le solde de ces comptes ;
̶ la fourniture de listes de salariés, collaborateurs, personnels, prestataires de service de sociétés de droit privé ou public, à la condition que l’enquête porte sur les délits prévus aux articles L 8224-1 et L 8224-2 du code du travail ;
̶ la remise de données relatives à l’état-civil, aux documents d’identité et aux titres de séjour concernant la personne contre laquelle il existe des raisons plausibles d’avoir commis l’infraction ;
̶ la remise de données relatives à la lecture automatisée de plaques d’immatriculation, lorsque l’infraction a été commise en utilisant un véhicule et que ces données sont susceptibles de permettre de localiser une personne contre laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre l’infraction ;
Par ailleurs et pour l’ensemble de ces réquisitions, il est précisé qu’elles ne peuvent être autorisées que s’agissant de crimes ou délits punis d’une peine d’emprisonnement, limitativement énumérés par le procureur de la République.
Ces dispositions sont assorties de garanties visant à assurer le contrôle effectif et direct de la police judiciaire par l’autorité judiciaire, en application de l’article 66 de la Constitution.
En premier lieu, la nature des réquisitions visées est très circonscrite de sorte qu’elles portent atteinte de façon limitée au droit à la vie privée. Il s’agit ainsi des données liées à l’identification de titulaires de comptes bancaires et au seul montant des sommes créditées sur ce compte, à la liste du personnel d’une société ou organisme, à l’état civil et aux titres de séjour ou encore aux plaques d’immatriculation. Il convient de relever que les dispositions ayant fait l’objet d’une censure dans la décision n° 2019-778 DC précitée visaient un champ beaucoup plus étendu puisqu’il s’agissait toute « information intéressant l’enquête » adressée à un organisme public, ou des réquisitions donnait lieu à des frais de justice d’un montant inférieur à un seuil fixé par voie règlementaire.
En second lieu, le principe d’une information prompte du procureur de la République sera maintenu, puisqu’il devra être « immédiatement avisé » de la délivrance des réquisitions réalisées par les enquêteurs en application des instructions générales qu’il aura délivrées. Cet avis précisera la nature de l’infraction pour laquelle la réquisition a été faite et le procureur pourra demander que cette réquisition soit rapportée.
Par ailleurs, ces autorisations devront préciser quelles sont les réquisitions autorisées selon les infractions retenues, au regard de la nature ou de la gravité de celles-ci . En pratique, il pourra s’agir d’infractions de même nature pour lesquelles certaines réquisitions apparaissent particulièrement utiles (ex : pour les escroqueries ou abus de confiance, autorisation de procéder à des réquisitions relatives à l’identification et au solde des comptes bancaires lorsque le préjudice excède un certain montant ; pour les vols et recels, autorisation de procéder à des réquisitions relatives à l’état civil du mis en cause afin de le localiser).
Enfin, ces autorisations devront être renouvelées de façon régulière, et au moins une fois tous les six mois, ce qui permet au procureur de la République de les adapter et de les actualiser, au regard de l’évolution de la politique pénale mise en œuvre localement, conformément à l’article 39-1 du code de procédure pénale. Le procureur de la République pourra également les modifier ou y mettre fin avant leur terme.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Les modifications législatives concernent exclusivement les dispositions du code de procédure pénale.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les modifications législatives ne nécessitent pas d’articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne.
4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
En libérant les services enquêteurs et les magistrats d’actes particulièrement chronophages, ces dispositions permettront de leur laisser davantage de temps pour se consacrer au contenu des investigations les plus complexes.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’est juridiquement nécessaire.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions s’appliqueront, dès leur entrée en vigueur, aux procédures en cours à cette
date en application de l’article 112-2 du code pénal.
5.2.2. Application dans l’espace
Ces dispositions ont vocation à s’appliquer à l’ensemble des collectivités d’outre-mer où
l’État est compétent en matière pénale.
Dans les collectivités régies par le principe de l’identité législative, à savoir la Guadeloupe, la
Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, les dispositions pénales sont applicables de plein droit. Aucune adaptation n’apparaît nécessaire.
Dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative, à savoir la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, aucune adapatation n’apparaît nécessaire et ces dispositions sont expressément étendues à ces collectivités. Elles seront donc
applicables sur tout le territoire par une mise à jour du compteur « Lifou » de l’article 804 du
code de procédure pénale qui pourra intervenir dans l’ordonnance autorisée par l’habilitation
prévue par l’article 33 du projet de loi.
5.2.3. Textes d’application
Ces dispositions ne nécessitent aucun texte d’application.
CHAPITRE II FAIRE FACE AUX CRISES HYBRIDES ET INTERMINISTÉRIELLES
Article 27 : Pouvoirs du préfet en cas de crise
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Le préfet représente le Gouvernement et chacun de ses ministres, en vertu de l’article 72 alinéa 6 de la Constitution et de l’article 1er, alinéas 1 et 3, du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements.
Dans ce cadre et sous l’autorité des ministres, le préfet assure la direction des services déconcentrés des administrations civiles de l'État de son ressort, conformément aux articles 15 à 18 du décret du 29 avril 2004 susvisé.
Si, du fait de son caractère interministériel et de rôle en matière de police administrative, le préfet constitue l’autorité naturelle pour prendre les décisions nécessaires en cas de crise, le cadre juridique de la gestion des crises territoriales demeure régi par un ensemble de dispositions éparses, certaines applicables à la généralité des crises, telles celles figurant dans le livre VII du code de la sécurité intérieure ou dans le code général des collectivités territoriales sur le pouvoir de police, d’autres applicables à des crises spécifiques, comme c’est le cas de dispositions particulières du code de la santé publique, du code rural et de la pêche, ou encore du code de l’environnement, sans omettre des lois particulières comme la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, également susceptible d’être mise en œuvre « en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique », ou la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles Ces diverses dispositions laissent ouverte la possibilité d'interprétations divergentes en l’absence de conditions précises et d’unicité de la règle, alors que l’existence d’une crise exige une réactivité ne permettant pas les hésitations et atermoiements.
Ainsi, la crise sanitaire de la Covid-19 a mis en exergue des interrogations sur l’articulation entre les compétences des préfets, les services de l’État ainsi que les établissements publics au premier rang desquels les agences régionales de santé. et a rappelé le besoin de clarification du rôle et du positionnement de ces acteurs, dans un objectif de coordination de l’action publique au niveau déconcentré, sous l’égide du préfet en charge de maintenir l’ordre public et la sécurité des personnes et des biens.
Si les différents textes introduits à raison de la gestion de cette crise91, dans le code de la santé publique (renforcement de l’article L. 3131-1, régime de l’état d’urgence sanitaire prévu aux articles L. 3131-15 à L.3131-17, régime de sortie de l’état d’urgence sanitaire prévu à l’article 1er de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021) ont précisé les compétences des différents acteurs pour la gestion d’une telle crise, il reste que d’une part, l’ensemble des crises systémiques ne se résume pas à des crises sanitaires et que, d’autre part, ces textes ne traitent pas de l’ensemble des mesures susceptibles de devoir être prises dans le cadre d’une crise sanitaire.
De fait, les causes de la crise sont multiples et dissemblables : naturelles, technologiques, sanitaires, numériques, cyber parfois avec des causes associées ou hybrides. L’origine de la crise peut être aussi bien due à un risque qu’à une menace. Tous les scénarios anticipant les crises de demain convergent vers leur augmentation, du fait a minima de phénomènes climatiques extrêmes engendrant, par effets de bords, l’émergence d’autres risques mondialisés (vague épidémique, pénurie alimentaire) et menaces (« guerre de l’eau », manipulation des flux migratoires à des fins géopolitiques). Chacun de ces phénomènes, pris individuellement, dispose déjà de moyens de réponse existants, dimensionnés et permettant une réponse des différents acteurs impliqués, notamment au travers des déclinaisons du plan ORSEC92 et de son articulation avec les plans propres à chaque périmètre ministériel.
Cependant, la complexité des interactions, l’augmentation des menaces sur les systèmes d’information, les nouveaux risques liés au dérèglement climatique font craindre l’apparition de nouvelles crises plus graves, plus fréquentes, plus multiples et donc plus incertaines. Notre incapacité à y répondre suffisamment efficacement serait également facteur d’aggravation par l’enchaînement des phénomènes, la survenue de « crises dans la crise », menaçant l’ordre public et sapant l’autorité des pouvoirs publics. Ainsi, la conjonction de ces phénomènes pourrait engendrer des crises plus graves, plus soudaines, plus complexes et systémiques nécessitant d’adapter la réponse des pouvoirs publics.
La situation de crise :
̶ Réduit le temps disponible pour la prise de décision, ce qui implique la mise en place d’un système de veille efficace et d’une organisation de crise dédiée, éprouvée et en capacité de prendre les décisions adaptées dans un temps court ;
̶ Implique une gestion stratégique et proactive autour d’un décideur commun, dont la légitimité n’est pas juridiquement remise en cause ;
̶ Nécessite un degré de préparation sur la base d’une planification globale, d’une préparation des acteurs de la crise et de la mobilisation de moyens d’anticipation permettant d’englober l’ensemble des conséquences d’un phénomène ;
̶ Implique la mise en œuvre par le décideur d’une communication adaptée et univoque.
91 Voir tableau en annexe.
92 Articles L. 741-1 à L. 741-5 du code de la sécurité intérieure
A titre d’illustration, le retour d’expérience du rapport inter-inspections de mai 2020 relatif à l’incendie du site « Lubrizol » du 25 septembre 2019 à Rouen93 a mis en exergue les difficultés de mobilisation et de coordination par le préfet de département d’un certain nombre d’organismes publics. Ainsi, le défaut de coordination des services mobilisés pour évaluer le danger pour la santé lié au panache de fumée a constitué un obstacle important à l’évaluation globale des risques. En conséquence, cette situation n’a pas permis de diffuser une information claire et rapide en direction des populations.
De même, dans le cadre de la crise COVID, plusieurs préfets ont fait part de difficultés de coordination quant au travail avec certains services, notamment du fait que les mesures n’avaient pas encore été prévues dans les textes de gestion de la crise sanitaire (en 2020, suite au premier confinement, la réouverture des écoles ou la fermeture de classes avait mis à évidence des différences d’interprétation et d’approche en fonction des DSDEN et des départements sans que les préfets aient eu la main sur les modalités de retour en classe ou de fermeture de classe en raison de cas contact. Il en est allé de même pour les mesures à prendre dans les EHPAD. Dès lors, le préfet n'était pas en capacité d'assumer la responsabilité entière d’une politique mise en partie en œuvre par une chaîne décisionnelle sur laquelle il n'avait pas la main et dont la coordination reposait davantage sur les relations interpersonnelles entre préfet, DT et ARS que sur une chaîne claire de commandement.
Or la gestion de crise requiert donc une unité de commandement, la plus à même de réguler des flux d’informations importants mais aussi, le cas échéant, de dépasser des organisations, des modes de fonctionnement et des doctrines parfois hétérogènes. Le préfet incarne cette unité de commandement du fait de sa dimension interministérielle et de son identification par les élus, citoyens et acteurs de la vie locale.
De fait, dans son étude annuelle de 2021 sur les états d’urgence, le Conseil d’État a ainsi relevé (p. 159-160) que : « Le processus qui, depuis plusieurs décennies, a multiplié, à côté de la représentation de l’État par l’administration préfectorale, les structures territoriales spécialisées est inspiré par une logique de spécialisation et de sophistication de l’action déconcentrée de l’État qui n’est pas pertinente face à des situations de crise grave qui imposent que des décisions soient prises dans l’urgence et de façon intelligible et cohérente.
De même que l’état d’urgence se traduit, au sommet de l’État, par la concentration des pouvoirs d’impulsion et de décision, il doit se traduire, au plan local, par une unité de commandement qui, sans affaiblir la capacité des autorités sectorielles à apporter leurs éclairages, garantisse la rapidité, l’efficacité et l’intelligibilité des décisions à prendre. C’est à l’évidence l’administration préfectorale qui, sur le fondement des textes qui régissent les prérogatives des préfets et sous-préfets, et au regard de son savoir-faire, doit exercer cette unité de commandement territorial de l’État dans les régions, départements et
93 Retour d’expérience après l’incendie d’un site industriel à Rouen en septembre 2019, 15 mai 2020 (Conseil général de l’économie ; Conseil général de l'environnement et du développement durable ; Inspection générale des affaires sociales ; Inspection générale de l’administration ; Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux).
arrondissements. Cette analyse est d’ailleurs unanimement partagée par les élus territoriaux et les associations qui les représentent.
1.2 CADRE CONSTITUTIONNEL
Tel que le précise l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, « le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
La répartition des compétences entre services de l’État ne relève pas de la loi. C’est d’ailleurs le décret n°2004-374 du 29 avril 2004 précité relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements qui prévoit ceux de services déconcentrés placés sous l’autorité du préfet de département et ceux qui ne le sont pas à raison des missions exercées (articles 32 ou 33).
En revanche, la répartition des compétences entre État et collectivités, qu’il s’agisse de collectivités territoriales ou d’établissements publics, relève bien de la loi, au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales ou d’autonomie des personnes morales de droit public.
Sur le fondement de l’article 72, le Conseil constitutionnel a été amené à préciser qu’il appartient « au législateur de prévoir l’intervention du représentant de l'État pour remédier, sous le contrôle du juge, aux difficultés résultant de l'absence de décision de la part des autorités décentralisées compétentes en se substituant à ces dernières lorsque cette absence de décision risque de compromettre le fonctionnement des services publics et l'application des lois» (décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007, cons. 24). Le Conseil a précisé par ailleurs que les pouvoirs de substitution doivent être « définis quant à leur objet et à leur portée » et s'accompagner de « garanties suffisantes », notamment en termes de recours. Cette disposition figure au 2° de l’article L. 2215-1 du CGCT.
De même, tant le Conseil constitutionnel94 que le Conseil d’État95 ont estimé que seule une loi pourrait porter atteinte à la liberté contractuelle d’un établissement public et à son autonomie.
Pour autant, par souci de cohérence et de lisibilité, il est donc proposé d’afficher, dans la loi, les pouvoirs dont dispose le préfet de département en cas de crise, alors même que certaines mesures relèveraient du pouvoir réglementaire.
94 Décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014.
95 CE, 14 mai 1971, n° 77582, Sieur Fasquelle.
2 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Si lors de l’adoption du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, l’ensemble des services déconcentrés de l’État étaient placés sous l’autorité du préfet, la loi a progressivement opéré cependant des aménagements spécifiques propres à certaines administrations, telles que les agences régionales de santé, les rectorats ou l’administration fiscale ou certains opérateurs, qui viennent moduler voire rendre impossible une quelconque autorité du préfet sur ceux-ci, ce qui est susceptible de rendre la gestion d’une crise inefficiente voire complexe.
Ainsi, l’article 33 du décret n°2004-374 exclut des missions placées sous l’autorité du préfet de département, celles relatives au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsi qu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent, aux actions d'inspection de la législation du travail ainsi qu'à la gestion des personnels d'inspection qui y concourent, au paiement des dépenses publiques, à la détermination de l'assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu'aux évaluations domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d'aliénation des biens de l'État, à la tenue des comptes publics et aux modalités d'établissement des statistiques, aux attributions exercées par les agences régionales de santé.
Par ailleurs, les établissements publics, même opérateurs de l’État, ne relèvent pas de son autorité.
La nouvelle disposition, résultant d‘une autorisation du préfet de zone saisi par le préfet de département, se justifie pleinement au regard des objets juridiques existants, notamment au regard de la théorie des circonstances exceptionnelles.
Ce nouveau dispositif, repose sur l’appréciation du préfet de département que l’exercice de prérogatives à l’égard des établissements publics et services de l’Etat lui est nécessaire pour assurer l’organisation des opérations matérielles permettant le rétablissement de l’ordre public. S’inscrivant dans des conditions d’application différentes, il permettrait précisément d’inscrire dans la légalité une capacité d’action renforcée face aux situations d’ampleur :
̶ il couvrirait un champ plus large de crise que la « situation profondément anormale »
retenue par le juge pour les circonstances exceptionnelles qui n’a plus trouvé à s’appliquer depuis des décennies (alors que la France traverse plusieurs crises majeures par décennie) ;
̶ ce dispositif n’a pas nécessairement vocation à répondre à une impossibilité pour l'administration d'agir légalement, mais à unir dans un même sens l’ensemble des moyens de l'administration, indépendamment de l’autorité d’emploi, pour la rendre plus efficace. Dès lors, il ne donnerait pas le droit d’agir en dehors de la loi, mais au
contraire à faciliter l'emploi de mesures légalement prévues qui seraient dérogatoires du droit commun.
Les crises modernes (environnementales, technologiques ou de cyber sécurité) renforcent encore davantage ce besoin de coordination car elles investissent des champs sectoriels de plus en plus en vastes, nécessitant une réponse unifiée.
Dès lors, afin de permettre au préfet de disposer d’une autorité sur les services précités et étant donnée la jurisprudence constitutionnelle et administrative mentionnée supra, il importe qu’une loi vienne formaliser cette possibilité, dans certaines circonstances dûment encadrées.
A la lumière de ces crises récentes, où l’autorité préfectorale a été en première ligne du fait de son expertise des situations exceptionnelles, de sa capacité à incarner l’unité de l’action de l’État et du lien opérationnel avec les collectivités territoriales (le « couple préfet/maires »), il importe de renforcer le pilotage public de la gestion de crises autour des préfets dans les territoires pour assurer une coordination pleine et entière de la gestion de crise : mise en sécurité des biens et des personnes, organisation des moyens de secours, fonctionnement des institutions et continuité des services publics, préservation de l’environnement.
2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif de la présente mesure vise à renforcer le champ de l’autorité fonctionnelle du préfet, sur les services déconcentrés de l’État et les établissements publics couvrant un large champ de l’action publique.
Le préfet dispose déjà de prérogatives en cas de gestion de crise. Mais il s’agit de franchir un pas supplémentaire dans la volonté de donner aux préfets les leviers nécessaires à une gestion de crise la plus fluide et la plus efficace possible.
Ces dispositifs existants ont vocation à demeurer. La gestion des troubles à l’ordre public, de la sécurité civile, de la santé publique, de la sécurité alimentaire, de la cyber sécurité, de la sécurité économique ou de la sécurité environnementale demeure régie par les moyens et règles de droit commun propres à chacun de ces segments.
Le dispositif proposé permettra par contre au préfet de département de disposer d’une autorité sur ceux des services déconcentrés et établissements publics de l’Etat sur lesquels il n’a pas autorité hors situation de crise, pour le temps de la crise et dans le champ des mesures nécessaires à la résolution de celle-ci.
Ce dispositif vise ainsi à apporter des moyens supplémentaires au préfet pour gérer un ou plusieurs événements à effet systémique, touchant l’ensemble des domaines économiques et sociaux et dont l’ampleur et la gravité requièrent une intervention forte, rapide, coordonnée et parfois dans la durée. Il se justifie par l‘aggravation attendue des crises, dans leur intensité comme dans leur fréquence.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1 OPTIONS ENVISAGÉES
1ère option : recourir à la jurisprudence des « circonstances exceptionnelles ».
En l’état de la jurisprudence développée par le Conseil d’Etat depuis son arrêt Heyriès, du 28 juin 1918, la « théorie des circonstances exceptionnelles » pourrait permettre au préfet d’agir dans ces situations de crise complexes. Il en résulte, qu’en période de guerre ou de crise, l’administration dispose, de manière exceptionnelle, de pouvoirs étendus afin d’assurer la continuité de l’Etat et le fonctionnement des services publics. Ce contexte particulier autorise à s’affranchir des règles habituelles de compétences et de la réglementation en vigueur, dès lors que la situation de crise ne permet plus d’agir dans le cadre de droit commun.
Pour autant, lorsque survient une crise, chaque acteur doit répondre de manière urgente et coordonnée, ce que ne permet pas toujours l’application de la théorie des circonstances exceptionnelles qui suppose une réaction
Aucun texte ne reprend de manière globale et harmonisée les pouvoirs rendus exceptionnellement possibles, en cas de crise, en application de cette jurisprudence. L’inscrire dans un texte permettrait, pour toutes les institutions concernées et mobilisées, de connaître à l’avance les modalités d’action et de les anticiper. Cela éviterait également une divergence d’interprétation et une inégalité d’action entre les territoires.
Par ailleurs, il serait complexe de vouloir compléter chacun des dispositifs spécifiques existants, qui confèrent des pouvoirs des préfets en période de crise.
2ème option : compléter la loi sur l’état d’urgence n° 55-385 du 3 avril 1955.
Aux termes de l’article 1er de la loi précitée, l’état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.
Si cette loi, essentiellement mise en œuvre pour faire face à des menaces pour la sécurité publique liée à la menace terroriste, elle n’en est pas moins applicable en cas d’évènements présentant le caractère d’une crise systémique, telle que définie à l’article L. 742-2-1.
Toutefois, force est de constater que les outils dont disposent le préfet de département dans ce cadre visent essentiellement à prévenir les atteintes à l’ordre public et non à gérer les conséquences de l’évènement ayant justifié la déclaration d’état d’urgence.
Hormis le pouvoir de réquisition et la concentration dans ses mains des pouvoirs de police générale, le préfet ne dispose donc d’aucune capacité « augmentée » en matière d’organisation administrative, lui permettant de prendre rapidement les décisions qui s’imposent.
Il a donc été envisagé d’intégrer le dispositif envisagé à l’article L. 742-2-1 au sein de la loi de 1955 précitée.
Toutefois, d’une part, le régime de l’état d’urgence obéit à une procédure lourde96, d’autre part, il est désormais très connoté, dans l’esprit du public, comme réservé à la menace terroriste, de sorte qu’il est assez peu probable qu’il soit utilisé pour un évènement de type calamité publique, ainsi qu’en témoigne d’ailleurs la création d’un régime d’état d’urgence sanitaire ex nihilo97 s’agissant de l’épidémie de la COVID-19 dont pourtant le caractère de calamité publique ne fait aucun doute.
3ème option : permettre au préfet de département de faire usage de l’article L. 742-2-1 du CSI même en cas d’état d’urgence sanitaire, sur décision expresse.
Si les régimes de l’état d’urgence sanitaire ou de sortie de l’état d’urgence sanitaire précités habilitent les préfets à prendre les mesures d’exécution en résultant, ces dispositions n’ont pas pour effet de modifier la répartition des compétences entre autorités administratives. Par suite, le préfet ne peut prendre des mesures qu’à l’égard des services placés sous son autorité, à l’exception toutefois des agences régionales d’hospitalisation dont, par l’effet des articles L.
1435-1 et L. 1435-2 du code de la santé publique, il dispose des moyens, leurs services étant placés pour emploi sous son autorité.
Il aurait donc pu être envisagé, lorsque la désorganisation résultant de l’ampleur d’un évènement exige une réponse coordonnée et rapide, d’autoriser expressément, même dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ou de son régime de sortie, le préfet à mettre en œuvre l’article L. 742-2-1 du code de la sécurité intérieure afin de lui permettre d’agir plus efficacement, non dans le domaine seulement sanitaire (déjà couvert comme démontré) mais dans d’autres domaines (scolaire, culturel…). Cette option n’a pas été retenue.
3.2 OPTION RETENUE
L’article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que « Les opérations de secours sont constituées par un ensemble d'actions caractérisées par l'urgence qui visent à soustraire les personnes, les animaux, les biens et l'environnement aux effets dommageables d'accidents, de sinistres, de catastrophes, de détresses ou de menaces » : sont donc ainsi visées les actions visant à mettre un terme à ces évènements mais également celles visant à la prévenir, l’article L. 742-2 que le préfet est le directeur des opérations de secours lorsque les conséquences de
96 L'état d'urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres. La prorogation de l’état d'urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi.
97 Articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique.
l’évènement dépassent les limites d’une commune..En créant un nouvel article L. 742-2-1 dans le code de la sécurité intérieure, la présente mesure vient renforcer la notion de directeur des opérations de secours en ne le cantonnant pas aux seules opérations matérielles mais en élargissant le champ de l’autorité fonctionnelle du préfet, sur les administrations civiles de l’État et ses établissements publics couvrant un large champ de l’action publique, dès lors qu’interviennent des événements de nature à entrainer un danger grave et imminent pour la sécurité, l’ordre ou la santé publics, la préservation de l’environnement, l’approvisionnement en biens de première nécessité ou la satisfaction des besoins prioritaires de la population définis à l'article L. 732-1 du code de la sécurité intérieure.
Il s’agit de doter le préfet de département des outils permettant de renforcer leur pilotage des crises « classiques » en lui permettant de mettre en œuvre les actions mentionnées au troisième alinéa de l’article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure, dont le champ est précisé pour ajouter aux « actions », les « décisions » pouvant être prises dans ce cadre, afin de n’avoir qu’un seul acteur au niveau local en la personne du préfet. Ce renforcement de l’autorité du préfet s’inscrit dans un dispositif encadré qui lui permet de prendre toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstance de temps et de lieu : le préfet devient donc, de fait, le directeur des opérations, qu’il s’agisse des opérations de secours ou des décisions visant à prévenir la menace ou sa réitération Ces précisions justifient que l’article L. 115-1 du même code soient abrogées dès lors qu’elles font double emploi.
La mise en œuvre de ce dispositif résulte d’une autorisation donnée pa le préfet de zone au préfet de département qui le sollicite en ce sens, au regard Elle affirme immédiatement, d’une part, que le préfet incarne l’unité de direction afin d’éviter la gestion de crises en silo et, d’autre part, de disposer de toutes les ressources pour organiser la réponse opérationnelle, mobiliser les moyens, anticiper les réactions et les suites. Elle annonce également aux forces vives que des perturbations seront à prévoir dans leur fonctionnement, y compris s’il paraît éloigné du type de crise rencontré, du fait du caractère systémique de la crise attendue ou en cours et de la nécessaire concentration des moyens attendue pour y répondre.
Dans l’exercice de la direction des opérations de secours, le préfet devient l’autorité d’emploi de tous les services de secours, de sécurité publique, de sécurité sanitaire, de sécurité alimentaire, de sécurité environnementale, de sécurité économique, de cyber sécurité, etc. Au-delà, ces forces seront susceptibles d’être amenées, dans le respect des législations en vigueur (notamment relatives à l’exercice de professions réglementées), à exercer des activités qui pourront les distraire de leurs missions habituelles (assistance à la population, surveillance de levées, etc.) sous l’autorité du préfet ou de son représentant, en étant alors délié du lien de subordination qui les lie à leur autorité hiérarchique et/ ou fonctionnelle habituelle.
Plusieurs garanties sont prévues :
• D’une part, c’est le préfet de zone de défense et de sécurité qui autorise le préfet de département à diriger l’action de l’ensemble des services et établissements publics de
l’Etat ayant un champ d’action territorial, que la crise concerne un ou plusieurs départements. Ce choix est cohérent avec les missions qui lui sont attribuées par l’article R*122-4 du code de la sécurité intérieure (notamment coordination des actions dans le domaine de la sécurité civile, allocations de moyens). Un dispositif relevant du niveau national paraît inapproprié à une cinétique rapide ;
• D’autre part, l’intensité de l’événement et ses répercussions généralisées sont des critères d’appréciation de la capacité à activer cette autorisation, telles que les situations :
̶ obérant gravement le potentiel économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation ;
̶ mettant gravement en cause la santé ou la vie de la population ;
̶ rendant indisponible la production ou la distribution de biens ou de services indispensables à la satisfaction de besoins essentiels, soit pour la vie des populations, soit à l'exercice de l'autorité de l’État, soit au fonctionnement de l’économie, soit à la sécurité de la Nation ;
̶ ou pouvant présenter un danger grave pour la population.
La nature des événements susceptibles de justifier la mise en œuvre de ce dispositif doit être la plus large possible :
̶ sécurité des populations (sécurité sanitaire, alimentaire, économique, civile, attaque terroriste) ;
̶ organisation des moyens de secours (gestion de situations sanitaires exceptionnelles et réponse aux risques majeurs) ;
̶ fonctionnement des institutions et la continuité des services publics (continuité démocratique et celle des services publics essentiels) ;
̶ préservation de l’environnement (crise environnementale, énergétique ou technologique, ainsi que la gestion de tous les risques naturels) ;
• Enfin, les mesures que peut prendre le préfet dans ce cadre ne peuvent viser qu’à prévenir, faire cesser ou éviter la réitération de l’évènement susceptible d’entraîner un danger grave et imminent pour la sécurité, l’ordre ou la santé publics.
Le renforcement du rôle du préfet dans la coordination de la gestion de crise, définie largement, concernerait d’une part les administrations civiles de l’État, en introduisant une dérogation temporaire aux exemptions d’autorité du préfet prévus à l’article 33 du décret du 29 avril 2004 susvisé pour les services académiques et les directions départementales des finances publiques. Seules seraient exclues de son champ d’intervention les actions d’inspection de la législation du travail ainsi que les organismes ou missions à caractère juridictionnel, les organismes chargés d’une mission de contrôle des comptes et les services relevant du garde des sceaux, ministre de la justice, visés à l’article 32 du décret de 2004.
D’autre part, l’autorité du préfet serait également accrue à l’égard des établissements publics
de l’État permettant de couvrir notamment les agences régionales de santé et l’Office français de la biodiversité.
Le projet de loi exclut toutefois de ce dispositif, en son III, les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence sanitaire (articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de la santé publique) et l’article 1er de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire lesquelles sont temporaires, mais également les dispositions de l’article L. 3131-1 à L. 3131-11 du code de la santé publique relatives à la « menace sanitaire grave »
dont la mise en œuvre est subordonnée à une décision du ministre de la santé et pour lesquelles le préfet détient déjà des prérogatives propres.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1 IMPACTS SUR L’ORDRE JURIDIQUE INTERNE
Suppression de l’article L. 115-1 du code de la sécurité intérieure, modification de l’article L.
742-1 et création de l’article L. 742-2-1 au sein du chapitre II relatif aux opérations de secours du titre IV du livre VII de la partie législative de ce code.
IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En cas d’autorisation du préfet de zone saisi par le préfet de département, le renforcement de l’autorité de ce dernier sur l’ensemble des services déconcentrés et des établissements publics permettra d’assurer une unité de la parole et de l’action de l’État au niveau territorial.
Cette autorité accrue du préfet aura pour effet de renforcer la cohérence de l’action de l’État dans les territoires, et à l'égard des collectivités territoriales. C’est une assurance d’avoir un seul interlocuteur, bien identifié, parlant d’une seule voix au niveau déconcentré.
4.2 IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le renforcement de l’autorité du préfet sur l’ensemble des services déconcentrés et des établissements publics de son ressort permettra de renforcer la cohérence de l’action de l’État et de ses services dans les territoires.
4.3 IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
En cas de déclenchement de ce dispositif, le renforcement de l’autorité du préfet sur l’ensemble des services déconcentrés et des établissements publics de l’État permet d’assurer une unité de la parole et de l’action de l’État au niveau territorial.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1 CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’est requise.
5.2 MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1 Application dans le temps
La mesure envisagée s’applique dès le lendemain de la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2 Application dans l’espace
La mesure s’applique à l’ensemble du territoire de la République, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie.
5.2.3 Textes d’application
Néant.
Article 28 : Création d’une journée annuelle obligatoire de prévention des risques
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Le plan d’action « Tous résilients face aux risques », élaboré à partir des conclusions de la mission « culture du risque » diligentée par le Gouvernement et dirigée par Frédéric Courant, a dessiné plusieurs axes de travail visant à renforcer la sensibilisation des populations face aux risques majeurs et à leurs manifestations (catastrophes naturelles, accidents industriels, etc.).
L’un des objectifs est d’organiser, sur l’ensemble du territoire national, métropolitain et outre-mer, des actions de sensibilisation et de préparation de la population à ces événements pour lesquels le code de l’environnement instaure le droit à l’information des citoyens sur les risques auxquels ils sont exposés (article L. 125-2 du code de l’environnement).
En effet, si les territoires ultra-marins sont plus sujets aux risques naturels majeurs, des événements récents en métropole (inondations dans l’Aude, tempête Alex, usine Lubrizol, etc.) ont rappelé l’importance de former et d’informer les populations à l’ensemble des risques sur la totalité du territoire national. Toutefois, la résilience des populations ne tient pas qu’à la connaissance des risques, mission de prévention portée par le ministère de la transition écologique. Il est également important de former la population française aux bons comportements à adopter en cas de survenue d'un événement majeur, pendant et après la crise, cette compétence relevant du ministère de l’intérieur. Il est en effet essentiel de connaître la signification d’un signal d’alerte, les gestes réflexes à acquérir pour se mettre à l’abri de l’aléa ou de la menace selon la nature de ces derniers, et de savoir se préparer dans de bonnes conditions à une éventuelle décision d’évacuation ou de confinement.
Le développement d’un citoyen acteur de sa mise en sécurité et de la protection d’autrui se comprend dans la complémentarité du volet formation à la prévention des risques et aux comportements en cas d’évènement et du volet d’une journée nationale de sensibilisation et de prise de conscience collective des enjeux. Ces deux volets doivent à terme permettre une gestion plus efficace de la crise par des comportements adaptés de la population.
Parmi ces actions de sensibilisation du grand public, une journée annuelle de la résilience face aux risques sera organisée chaque année le 13 octobre, journée internationale de la prévention des risques de l’ONU. Cette journée doit progressivement être enrichie dans l’esprit des « journées japonaises » qui, au-delà des éléments de connaissance et d’information, comprennent des exercices prévoyant la participation des populations et devant toucher le plus grand nombre.
Les actions d’information prévues dans les administrations publiques, les établissements et entreprises privés ou les établissements d’enseignements intégreront notamment des exercices
qui pourront se tenir soit, de manière privilégiée et dans la mesure du possible, à l’occasion de la journée annuelle de la résilience prévue le 13 octobre soit, si cela n’est pas possible pour les différents acteurs publics et privés précités, à une date différente.
Pour cela, les actions suivantes devront être mises en place :
1) Dans les établissements scolaires et d’enseignement supérieur, développer l’information face aux risques majeurs naturels ou technologiques : sensibilisation et compréhension du risque et mise en place d’exercices tout au long de l’année pour apprendre à réagir face aux crises et plus spécifiquement informer les élèves et les équipes éducatives des risques auxquels ils peuvent être exposés dans l’environnement de leur établissement.
2) Dans la fonction publique, les agents sont astreints chaque année à une information et une préparation face aux risques. Cette disposition doit être applicable aux agents des trois fonctions publiques, tant en métropole qu’outre-mer. L’information des agents publics ainsi proposée est indispensable au regard des missions qui leur sont dévolues notamment d’accueil et de prise en charge de publics parfois vulnérables ou dépendants. Cette action s’intégrera également dans la Stratégie nationale de résilience (SNR) qui comprendra une initiative intitulée "Sensibiliser, acculturer et former les agents publics aux enjeux de sécurité et à la gestion de crise".
3) Dans le secteur privé, les employeurs dispensent, au travers d’un ou de plusieurs référents chargés de l’information des travailleurs en matière de prévention des risques majeurs, une information aux travailleurs sur les risques naturels et technologiques auxquels l’établissement est exposé. Il est en effet de la responsabilité de l’employeur de préparer ses travailleurs à adopter les bons réflexes en cas de crise afin d’en assurer au mieux la sécurité. Cette information pourra opportunément se tenir à l’occasion de la journée nationale de résilience, sans pour autant l’imposer. De même, dans l’objectif que les employeurs disposent d’une souplesse d’organisation, cette information des salariés pourra être organisée soit dans les locaux de l’établissement soit auprès des acteurs identifiés à l’article L. 4644-1 du code du travail comme pouvant dispenser la formation du ou des référents (services de santé au travail interentreprises, services de prévention des caisses de sécurité sociale …).
4) Le milieu associatif est associé à l’organisation de la journée nationale de la résilience (cf. plan d’action « Tous résilients face aux risques »). Les interactions entre cette journée grand public et les journées de sensibilisation prévues en milieu professionnel seront recherchées, notamment par la participation du grand public aux exercices organisés par les services de l’État ou les collectivités territoriales.
5) Par ailleurs, ces actions de sensibilisation seront intégrées autant que possible à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans communaux de sauvegarde (PCS) et notamment dans le cadre de la réalisation d’exercices de gestion de crise.
Divers dispositifs de droit commun, de différents niveaux normatifs, participent de l’information et de la sensibilisation des populations :
• Au niveau législatif :
̶ Information du public relative aux risques majeurs (Etat et communes) : article L. 125-2 du code de l’environnement ;
̶ Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) : article L. 562-1 du code de l’environnement ;
̶ Principe de sensibilisation à la prévention des risques : code de l’éducation : article L. 312-13-1 du code de l’éducation ;
̶ Plans communaux et intercommunaux de sauvegarde (PCS-PCIS) : articles L. 731-1 à L. 731-5 du code de la sécurité intérieure ;
̶ Journée nationale de lutte contre l’arrêt cardiaque et de sensibilisation aux gestes qui sauvent : article 5 de la loi n°2020-840 du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l’arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent.
• Au niveau réglementaire :
̶ Information donnée au public sur les risques majeurs : article R. 125-11 du code de l’environnement ;
̶ Modalités de sensibilisation à la prévention des risques : code de l’éducation : article D.312-40 du code de l’éducation ;
̶ Plans communaux de sauvegarde : articles R. 731-1 à R. 731-10 du code de la sécurité intérieure.
• Au niveau infra-réglementaire :
̶ Plan particulier de mise en sûreté face aux risques majeurs (PPMS) : circulaire du 24 mai 2006 relative à l’éducation à la responsabilité en milieu scolaire (sensibilisation à la prévention des risques, aux missions des services de secours, formation aux premiers secours et enseignement des règles générales de sécurité) et circulaire n°2015-205 du 25 novembre 2015 ;
̶ Rencontre de la sécurité : circulaire du 29 juillet 2013 (fusion de la Journée de la sécurité intérieure et de la Semaine de la sécurité routière).
Pour l'outre-mer, un dispositif proche de celui recherché par le présent projet de loi a été mis en place récemment par l'article 241 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS).
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL ET CONVENTIONNEL
La disposition envisagée ne se heurte à aucune règle ni aucun principe constitutionnel ou conventionnel.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Compte tenu de l’objectif poursuivi qui est de systématiser l’information de nos concitoyens aux risques majeurs et aux bons comportements à adopter en cas de survenue d'un événement majeur y compris au travers d’exercices et cela qu’il s’agisse des administrations et des établissements scolaires mais également des collectivités territoriales et de leurs établissements ainsi que des entreprises privées, il est nécessaire de recourir au vecteur législatif.
En outre, la mise en place d’un dispositif d’information obligatoire des salariés relative à la prévention des risques majeurs reposant notamment sur la désignation d’au moins un salarié référent formé à cet effet nécessite la modification de la partie législative du code du travail.
Enfin, l’intégration dans la journée nationale de la résilience de l’actuelle « journée nationale de lutte contre l'arrêt cardiaque et de sensibilisation aux gestes qui sauvent » instituée par la loi du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l’arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent implique l’abrogation de l’article 5 de cette dernière loi.
Cette dernière mesure permet également d’aboutir à réduction ainsi qu’à une simplification du dispositif normatif en évitant de créer une seconde journée nationale dédiée à une action participant de la même finalité.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif du projet de dispositions législatives est de contribuer à un haut degré de résilience de la société française face aux risques de tous types et, à cette fin, de systématiser l’information pour sensibiliser nos concitoyens aux risques majeurs et la bonne appréhension par ces derniers des comportements à adopter pour y faire face.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Une option envisageable aurait été de se fonder sur un dispositif ne reposant que sur le volontariat des acteurs notamment des entreprises. Compte tenu de l’objectif d’atteindre la participation la plus large possible de nos concitoyens afin de contribuer à la résilience de la société, une telle option n’a pas été retenue.
De même la modification du code du travail pour instituer l’obligation d’information des salariés sur les risques majeurs et les moyens d’y faire face nécessite de recourir à un vecteur permettant d’assurer cette obligation.
Enfin, le souhait d’une intégration de la « journée nationale de lutte contre l'arrêt cardiaque et de sensibilisation aux gestes qui sauvent » à la journée nationale de la résilience pour constituer un ensemble cohérent nécessite également d’une inscription dans un dispositif législatif complet.
3.2. OPTION RETENUE
L’option retenue consiste à instituer dans le code de la sécurité intérieure et dans le code du travail des dispositions visant à instituer une journée nationale de la résilience, à prévoir une information et des mises en situation sur les risques majeurs et les conduites à tenir, organisées par les employeurs (publics et privés) ainsi que par les responsables d’établissement à l’attention des occupants réguliers et notamment des personnes qui y sont accueillies en formation initiale ou professionnelle ou encore aux membres d’associations.
Cette option retenue se concrétise, en termes normatifs, selon le schéma suivant :
1 - La journée nationale de la résilience pour toute la population [article L. 731-1-1 du code de la sécurité intérieure] – les modalités d’organisation de cette journée seront fixées par un décret en Conseil d’État ;
2 - Une information et une préparation obligatoires pour les travailleurs et occupants réguliers des établissements, notamment ceux qui y sont accueillis en formation initiale ou professionnelle ou encore aux membres d’associations [article L. 731-1-2 du code de la sécurité intérieure] ;
3 – Pour les employeurs privés : il est institué au moins un référent chargé de l’information relative à la prévention des risques majeurs, désigné par l’employeur et bénéficiant d’une formation obligatoire à cet effet [L 4644-1 code du travail] ; l’employeur informant ses salariés sur les risques majeurs et les moyens d’y faire face [L 4141-1 code du travail] au travers du référent précité.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne
La disposition proposée vise à compléter ou modifier trois codes :
1 - Le code de la sécurité intérieure en y insérant deux nouveaux articles :
̶ l’article L. 732-1-1 qui institue le principe d’une journée nationale de la résilience ;
̶ l’article L. 732-1-2 qui institue une obligation pour les employeurs publics et privés et les responsables d’établissement d’informer, au moins une fois par an, leurs personnels et les occupants réguliers des établissements, notamment des personnes qui y sont accueillies en formation initiale ou professionnelle ou encore aux membres d’associations, à la prévention des risques et au volet comportemental associé au travers de l’organisation d’exercices pouvant intervenir tout au long de l’année.
2 - Le code du travail en complétant :
̶ l’article L. 4644-1 pour prévoir que l’employeur désigne un référent chargé de l’information relative à la prévention des risques ; et, d’autre part,
̶ l’article L. 4141-1 pour prévoir que l’employeur s’assure que chaque travailleur reçoive annuellement une information sur les risques auxquels l’établissement est soumis avec l’organisation d’exercices ou de démonstrations associés à ces risques.
Compte-tenu de la proximité du dispositif prévu par le projet de loi avec celui mis en place par la loi n° 2022-217 précitée, il est proposé d'abroger le chapitre III du titre II du livre VIII de la quatrième partie du code du travail (articles L. 4823-1 et L. 4823-2) à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er novembre 2023.
Par ailleurs, compte tenu de l’intégration de la « Journée nationale de lutte contre l'arrêt cardiaque et de sensibilisation aux gestes qui sauvent » dans la journée nationale de résilience, il est proposé d’abroger l’article 5 de la loi n° 2020-840 du 3 juillet 2020 qui institue la première journée nationale citée.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
4.2.1. Impacts macroéconomiques
La finalité de ces dispositions est qu’elles aboutissent à l’imprégnation la plus large possible parmi nos concitoyens des comportements qui permettent de se préparer à la survenance
d’une crise, et, lorsque celle-ci survient, que les personnes soient en capacité de se mettre en sécurité et de protéger tant leurs proches qu’autrui afin d’éviter certains dangers et de diminuer les prises de risques.
Pour la société, l’ambition est également qu’elles permettent par une acculturation de la population de réduire le risque à la source et avoir une moindre sollicitation des services de secours et des moyens d’intervention et, idéalement, qu’elles contribuent à réduire le bilan humain des catastrophes.
4.2.2. Impacts sur les entreprises
Entreprises exposées aux risques naturels et technologiques • Nombre d’entreprises exposées aux risques naturels mentionnés au I de l’article L.
562-1 du code de l’environnement
Les inondations représentent le premier risque naturel en France avec 9 850 000 emplois concernés (9 millions pour les débordements de cours d’eau et 850 000 pour les submersions marines), selon les chiffres du ministère de la transition écologique98.
• Nombre d’entreprises exposées aux risques technologiques et présents dans un périmètre de plans particuliers d’intervention (PPI) tels que mentionnés à l’article L.
741-6 du code de la sécurité intérieure
Au 20 janvier 2022, on peut évaluer à environ 9 000 le nombre d’entreprises concernées sur la base des 680 sites SEVESO seuil haut répertoriés avec obligation de PPI et les 19 centrales nucléaires concernées99.
Cette estimation est fondée sur une moyenne de sociétés par zone PPI (janvier 2022) :
̶ environ 10 entreprises par zones PPI hors nucléaire : soit entre 6500 et 7000 entreprises ;
̶ environ 100 entreprises par zones PPI des centres nucléaires de production d'électricité (CNPE) : soit entre 1900 et 2000 entreprises.
Information des travailleurs des entreprises exposées aux risques naturels et technologiques • Nombre de travailleurs concernés par les risques naturels et technologiques
98 Données issues de l’évaluation préliminaire des risques d’inondation (2011) :
https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/EPRI-Principaux-resultats_120712.pdf 99 Données non publiques issues d’extractions du SIG (Système d’information géographique) Synapse au 20 janvier 2022.
◦ Pour les risques naturels :
Comme expliqué ci-dessus, selon les chiffres du ministère de la transition écologique, 9 850 000 emplois sont concernés par le risque d’inondations (débordements de cours d’eau et submersions marines).
◦ Pour les risques technologiques :
Les chiffres ci-dessous sont issus des données de l’INSEE de 2017 sur la répartition moyenne des entreprises. Cette classification correspond aux quatre catégories suivantes définies par l’article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie :
̶ Grande entreprise : entreprise qui a moins de 5 000 salariés mais plus de 1,5 milliard d'euros de chiffre d’affaires et plus de 2 milliards d'euros de total de bilan ;
̶ Entreprise de taille intermédiaire (ETI) : entreprise qui a entre 250 et 4 999 salariés, et soit un chiffre d’affaires annuel n’excédant pas 1,5 milliard d'euros, soit un total de bilan n’excédant pas 2 milliards d’euros ;
̶ Petite et moyenne entreprises (PME) : entreprise occupant moins de 250 personnes, et qui a un chiffre d'affaires annuel inférieur à 50 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros ;
̶ Microentreprise (MIC) : entreprise occupant moins de 10 personnes, et qui a un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros.
Selon les données du tableau ci-dessous, en moyenne 30 314 salariés sont exposés aux risques technologiques du fait de l’intégration de leur entreprise dans un plan particulier d’intervention (PPI).
Grandes
entreprises
Entreprises de
taille
intermédiaire
Petites et
moyennes
entreprises
Microentreprises Total
Nombre
d'entreprises 257 5 722 147 767 3 701 363 3 855 109 Effectif salarié en
EQTP 3 399 000 3 258 000 3 883 000 2 445 000 12 985 000
Nombre moyen
de salariés par
type d'entreprises
13 226 569 26 1 3
Répartition
moyenne des
entreprises
0,01% 0,15% 3,83% 96,01% 100,00%
Répartition
moyenne des
entreprises
concernées par les
risques
technologiques
0,60 13,36 344,97 8 641,07 9 000,00
Nombre moyen
de salariés
exposés aux
risques
technologiques
7 935 7 606 9 065 5 708 30 314
• Estimation du coût financier pour les entreprises En estimant en moyenne à deux heures la durée de l’information aux salariés et sachant que le coût horaire moyen de la main d’œuvre est de 38,10 euros (données INSEE, 2020), le coût engendré par la mobilisation du salarié pour recevoir cette information revient :
̶ Pour les entreprises exposées aux risques naturels à 750 570 000 euros (9 850 000 × 76,2 €) ;
̶ Pour les entreprises exposées aux risques technologiques à 2 309 927 euros (30 314 × 76,2 €).
Ce qui aboutit à un coût total de 752 879 927 euros à supporter pour l’ensemble des entreprises concernées.
Ce montant est à mettre en vis-à-vis de l’utilité de ces formations, qui permettront aux entreprises d’être plus résilientes face aux risques et de sauver des vies humaines.
4.2.3. Impacts budgétaires
Il n’est pas prévu de compensation financière pour la mise en œuvre de ces dispositions par les acteurs économiques et administratifs, celles-ci représentant, pour chacun des acteurs, un coût peu significatif ne nécessitant pas une telle compensation.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales et leurs établissements publics participent à la journée nationale de la résilience instituée par le nouvel article L. 731-1-1 du code de la sécurité intérieure. Les manifestations et actions d’information et de sensibilisation organisées dans le cadre de la journée nationale de la résilience ont vocation à être organisées au plus près des populations, par les collectivités territoriales. Cette journée et les actions qui y seront associées rejoignent et complètent les récentes dispositions votées dans le cadre de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels. En effet, les maires, par l’intermédiaire d'un adjoint, d'un conseiller ou du correspondant incendie et secours, doivent communiquer à la population, par tout moyen approprié, les caractéristiques du ou des risques majeurs, les mesures de prévention, les modalités d’alerte et d’organisation des secours et, le cas échéant, celles de sauvegarde.
Il est estimé qu’environ 31 000 communes sont soumises à un risque majeur (naturel ou industriel). Il ne s’agit pas d’une obligation nouvelle pour les communes, celles-ci étant déjà concernées par la mise en œuvre des dispositions du code de l’environnement relatives à l’information et à la sensibilisation des habitants aux risques majeurs. Le dispositif normatif ici proposé vise donc à donner un cadre permettant la mise en œuvre de ces dispositions à l’égard des habitants et des personnels en associant la mise à disposition de l’information préventive pertinente relative aux risques majeurs et la sensibilisation aux comportements qui permettent de s’en prémunir.
Bien entendu, l'État accompagnera les collectivités territoriales dans cette mission. En effet, dans le cadre du plan d'action « Tous résilients face aux risques » lancé le 18 octobre 2021 par le ministère de la Transition écologique, l’État soutiendra l’Association française de prévention des catastrophes naturelles et technologiques (AFPCNT, dont les statuts sont en cours de révision) afin qu’elle élabore des supports adaptés aux différents publics et aux différents territoires, qu’elle partage avec les collectivités les initiatives et bonnes pratiques, qu’elle sensibilise les élus sur les risques naturels et technologiques et leur propose un panel de formations adaptées aux enjeux de leur territoire. Par ailleurs, le site Géorisques sera adapté et progressivement enrichi d’outils et de supports pédagogiques. Il doit permettre, à terme, de partager et de diffuser les informations aujourd’hui contenues dans les dossiers départementaux sur les risques majeurs (DDRM) et les documents d’information communaux sur les risques majeurs (DICRIM).
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
En ce qui concerne l’information des personnels des administrations, en estimant en moyenne à deux heures la durée de l’information aux agents publics sur les risques majeurs et les moyens d’y faire face et sachant que le salaire brut moyen est de 3.220 euros pour la fonction publique d’État (FPE) rapporté à 2.491.487 agents, 2.456 € pour la fonction publique territoriale (FPT) rapporté à 1.935.435 agents et de 2.842 € pour la fonction publique hospitalière (FPH) rapporté à 1.034.712 agents (données DGAFP, RAEFP 2021100), le coût potentiel, sur une base de 35 heures hebdomadaires, de la mobilisation de l’agent pour recevoir cette information revient à :
̶ Pour la FPE : 105 790 046 euros ;
̶ Pour la FPT : 62 684 433 euros ;
̶ Pour la FPH : 38 776 970 euros.
Ce qui représente un coût total potentiel de 207.251.449 euros pour l’ensemble des administrations, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers concernées.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
4.5.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap
Néant.
4.5.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Néant.
4.5.3. Impacts sur la jeunesse
La journée nationale de la résilience s’inscrit dans le cadre de l’éducation à la sécurité. Cette dernière se construit de la maternelle au lycée. Il s’agit d’une démarche, engagée dans une continuité éducative, qui doit permettre aux élèves de développer des comportements de responsabilité individuelle, collective, morale et civique en faisant appel à la sensibilité, à la conscience et à l’engagement de chacun.
Cette éducation s’articule autour de plusieurs axes :
̶ la prévention des risques majeurs qui comprend la sensibilisation à une démarche citoyenne de la responsabilité et de l’approche des risques ;
̶ l’éducation à la sécurité routière ;
100 https://www.fonction-publique.gouv.fr/rapport-annuel-sur-letat-de-la-fonction-publique-edition-2021.
̶ la sensibilisation aux gestes qui sauvent et la formation aux premiers secours ;
̶ la prévention des accidents de la vie courante.
La mise en œuvre de l'éducation à la sécurité est pilotée, en lien avec le projet d’école ou d’établissement, par l’inspecteur de l’éducation nationale, le directeur d’école et le chef d’établissement. Elle est assurée par les membres de la communauté éducative, enseignants, personnels d'éducation, de santé et en collaboration avec les parents et des partenaires institutionnels ou associatifs agréés.
Les projets éducatifs et pédagogiques s’insèrent dans les activités définies par le comité d’éducation à la santé, à la citoyenneté et à l’environnement (CESCE). Tous les élèves doivent acquérir au cours de leur scolarité les savoirs et les comportements nécessaires pour prévenir une situation de danger, pour se protéger et pour porter secours. Cette éducation à la responsabilité face aux risques est inscrite dans le code de l’éducation et est mise en œuvre tout au long de la scolarité (article L. 312-13-1 du code de l’éducation).
La journée nationale de la résilience est également susceptible de s’appuyer sur les exercices prévus dans le cadre des plans particuliers de mise en sûreté face aux risques majeurs prévus par la circulaire n° 2015-205 du 25 novembre 2015. Les coordonnateurs académiques risques majeurs placés auprès de chaque recteur assurent l’impulsion, le pilotage et la coordination de cette politique.
La journée nationale de la résilience peut également constituer un temps fort de la formation des élèves dans le cadre du continuum éducatif des premiers secours de l’éducation nationale (D. 312-40 à D. 312-42 du code de l’éducation). Elle pourra être un temps fort de l’animation pédagogique des classes cadets de la sécurité civile.
Aussi la journée nationale de la résilience pourra-t-elle être un temps fort, fédérateur des actions déjà menées, contextualisé autour des risques majeurs existants sur le territoire.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Trois instances doivent impérativement être consultées :
̶ le Conseil d’orientation des conditions de travail (COCT) en application de l’ article R.
4641-9 du code du travail : consultation électronique effectuée entre le 24 et le 28 février 2022 ;
̶ la Commission nationale négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle en application de l’article L. 2271-1 du code du travail : consultation électronique effectuée entre le 15 et le 21 février 2022 ;
̶ le Conseil national d’évaluation des normes en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales : consultation effectuée le 22 février 2022 ;
S’agissant des agents publics, la question s’est posée de la consultation du Conseil commun de la fonction publique (CCFP). Toutefois et après avis de la DGAFP, il ressort que cette saisine ne s’avère pas impérative au regard des dispositions du décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 relatif au CCFP, le dispositif reposant sur une information des agents publics aux risques majeurs et aux moyens de s’en prémunir qui ne présente pas le caractère d’une formation statutaire au sens de l’article 2 du décret précité.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La majeure partie des dispositions proposées au titre de cet article ne sont pas d’application directe mais doivent être précisées par voie réglementaire, qu’il s’agisse des dispositions à intégrer dans le code de la sécurité intérieure ou de celles modifiant le code du travail.
Dès lors, les modalités d’entrée en vigueur seront déterminées par trois décrets dont deux décrets en Conseil d’Etat pour l’application des dispositions à inscrire au code de la sécurité intérieure et un décret simple d’application des dispositions modifiant le code du travail.
Il est à noter que la disposition visant à abroger la disposition instituant la « Journée nationale de lutte contre l'arrêt cardiaque et de sensibilisation aux gestes qui sauvent » par l’article 5 de la loi du 3 juillet 2020 visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l’arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent, a pour objet d’intégrer cette journée au sein de la journée nationale de résilience instituée par le projet de loi (article L. 731-1-1 du code de la sécurité intérieure). L’application de ce nouvel article étant subordonnée à un décret d’application, l’abrogation précitée doit être effective à la date d’entrée en vigueur de ce décret en Conseil d’État.
5.2.2. Application dans l’espace
L’application de ces dispositions est souhaitée pour l’ensemble du territoire national.
S’agissant des outre-mer, il convient de noter que des dispositions visant la même finalité sont contenues dans la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (JORF du 22 février) relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, à son article 241.
Ces dispositions, qui visent certains territoires ultramarins (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, St-Martin, St-Barthélémy, St-Pierre-et-Miquelon), sont très proches dans leur finalité de celles proposées par l’article 28 du présent projet de loi.
Ces dernières sont toutefois plus complètes notamment en visant un périmètre de risques plus large puisque tant les risques naturels que les risques technologiques sont pris en compte contre les seuls premiers dans la loi du 21 février 2022 et également en ajoutant à l’information sur ces risques un volet de sensibilisation aux bons comportements à adopter notamment au travers d’exercices. Il est donc proposé d’abroger l’essentiel de l’article 241 de la loi du 21 février 2022 au bénéfice de l’application, dans les territoires ultramarins précités, de l’article 28 du présent projet de loi.
Le calendrier d’entrée en vigueur des dispositions proposées étant subordonné à celui des débats parlementaires pour l’examen du présent projet puis à la mise en œuvre des décrets d’application, il est proposé un dispositif d’entrée en vigueur de l’abrogation de l’essentiel de l’article 241 de la loi du 21 février 2022 qui soit subordonné à la prise d’un décret dédié et au plus tard le 1er novembre 2023.
5.2.3. Textes d’application
La présente disposition nécessite quatre décrets pour son application :
̶ Décret en Conseil d’Etat pour l’application de l’article L. 731-1-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) concernant l’institution de la journée nationale de la résilience ;
̶ Décret en Conseil d’Etat pour l’application de l’article L. 731-1-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) concernant l’information et la préparation à une crise (risques naturels, technologique et atteintes graves de sécurité publique) dans tous les établissements publics et privés ;
̶ Décret d’application de l’article L. 4644-1 du code du travail concernant la désignation et formation des salariés compétents et du référent chargé de l’information relative à la prévention des risques majeurs.
̶ Décret fixant l’entrée en vigueur de l’abrogation des dispositions instituées par l’article 241 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 et applicables aux outre-mer
CHAPITRE III SUBVERSIONS VIOLENTES
Article 29 : Créer une procédure de dévolution des biens des
associations dissoutes par l’autorité administrative
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La liberté d’association est un principe constitutionnel, reconnu par la décision du Conseil constitutionnel n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, et faisant l’objet d’une protection particulière, notamment par l’article 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH).
De ce fait, la création d’une association repose, en France, sur un régime déclaratif sans contrôle a priori de l’État, conformément aux dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association.
Si la liberté d’association constitue le principe, le cadre juridique actuel autorise néanmoins l’autorité judiciaire ou administrative à prononcer la dissolution d’une association (ou d’un groupement de fait, s’agissant de la seule police administrative) pour des motifs strictement délimités et principalement liés à la prévention ou à la répression des atteintes à l’ordre public.
Une fois la dissolution de l’association prononcée, l’association conserve sa personnalité morale pour les besoins de la liquidation de ses biens et peut ainsi encore accomplir des actes de gestion de son patrimoine.
Une telle dissolution peut s’opérer101 de plusieurs façons :
101 La mise en sommeil d'une association n'entraîne pas sa dissolution (cour d'appel de Paris, 13 mars 1996, Asso. Images et mouvements) néanmoins, en cas d’inactivité il peut y avoir dissolution. La jurisprudence reconnaît ainsi au juge la faculté de prononcer une dissolution judiciaire lorsqu'il existe de justes motifs pour le faire, notamment lorsque l'association a cessé l'activité constituant son objet (Cour de cassation, 1ère chambre civile, 13 mars 2007). Cette jurisprudence, se fondant en l'occurrence sur l'article 1844-7 du code civil applicable aux sociétés, réserve par là même l'action en justice aux seuls membres de l'association. La Cour de cassation a également reconnu la possibilité d'une dissolution judiciaire en cas d'impossibilité objective et irréversible de réaliser le but poursuivi par l'association (Cour de cassation, 1ère chambre civile, 17 février 2016). La dissolution administrative reste quant à elle applicable aux seuls cas visés par l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure et par l'article 6-1 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence modifiée par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015.
− De manière volontaire par autodissolution ;
− Par la voie judiciaire :
- sur le fondement de l’article 3 de la loi du 1er juillet 1901 précitée, - sur le fondement de l’article 1er de la loi n° 2001-504 du 12 juin 2001102, pour les personnes morales dont l’activité a pour but de « créer, de maintenir ou d’exploiter la sujétion psychologique ou physique des personnes (…) », - en tant que sanction pénale, sur le fondement des dispositions de l’article 131-39 du code pénal ;
− Par la voie administrative :
- sous le régime de droit commun, par une mesure de police administrative fondée sur les dispositions de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure (CSI),
- sur le fondement de l’article L. 332-18 du code du sport,
- en période d’état d’urgence, sur le fondement de l’article 6-1 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, modifiée par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015.
1.1.1 Les dissolutions d’association par la voie judiciaire
La dissolution d’une association peut être prononcée par l’autorité judiciaire sur le fondement de plusieurs dispositions législatives.
Il est à noter que l’ensemble de ces dispositions précisent que la mesure de dissolution ne peut être prononcée qu’à l’égard d’une personne morale ou d’une association, entendue comme une association déclarée en préfecture et jouissant de la personnalité morale, et excluant par là-même les groupements de fait.
Sur le fondement de la loi du 1er juillet 1901 précitée, dont l’article 3 prévoit qu’est frappée de nullité et est de nul effet toute association « fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement ». Dans ce cas de figure et en application de l’article 7 de la même loi, le tribunal judiciaire du siège du lieu de En dehors de ces différentes hypothèses de dissolution, il n'existe aucune autre procédure permettant d’engager une procédure de dissolution à l'encontre d'une association en sommeil. Une telle mesure serait en tout état de cause de nature à porter atteinte au principe, de valeur constitutionnelle, de la liberté d'association.
102 Loi n° 2001-504 du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales
l’association concernée prononce la dissolution de l’association concernée à la demande soit de toute personne intéressée, soit du ministère public. L’article 8 accompagne cette mesure d’une sanction pénale, exposant les fondateurs, directeurs ou administrateurs de l’association qui se serait maintenue ou reconstituée illégalement après le jugement de dissolution à une peine de trois ans d’emprisonnement et à 45 000 euros d’amende.
Sur le fondement de l’article 1er de la loi n° 2001-504 du 12 juin 2001 précitée : cet article dispose que « peut être prononcée […] la dissolution de toute personne morale, quelle qu’en soit la forme juridique ou l’objet, qui poursuit des activités ayant pour but ou pour effet de créer, de maintenir ou d’exploiter la sujétion psychologique ou physique des personnes qui participent à ces activités, lorsque ont été prononcées, contre la personne morale elle-même ou ses dirigeants de droit ou de fait, des condamnations pénales définitives pour l’une ou d’autre des infractions mentionnées [à cet article] ».
Les infractions concernées sont les suivantes :
̶ infractions contre l'espèce humaine, infractions d'atteintes volontaires ou involontaires à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique de la personne, de mise en danger de la personne, d'atteinte aux libertés de la personne, d'atteinte à la dignité de la personne, d'atteinte à la personnalité, de mise en péril des mineurs, d'atteintes aux biens ;
̶ infractions d'exercice illégal de la médecine ou de la pharmacie prévues par les articles L. 4161-5 et L. 4223-1 du code de la santé publique ;
̶ infractions de publicité mensongère, de fraudes ou de falsifications prévues par les articles L. 121-6 et L. 213-1 à L. 213-4 du code de la consommation.
La dissolution est également prononcée par le tribunal judiciaire à la demande du ministère public agissant d’office ou à la demande de toute personne intéressée.
Le maintien ou la reconstitution, ouverte ou déguisée, d’une personne morale dissoute sur ce fondement constitue le délit prévu au deuxième alinéa de l’article 434-43 du code pénal, punissable de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.
En tant que sanction pénale, sur le fondement de l’article 131-39 du code pénal, qui dispose que « lorsque la loi le prévoit à l’encontre d’une personne morale, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs des peines suivantes :
1° La dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu’il s’agit d’un crime ou d’un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d’une peine d’emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés […] ».
Le dernier alinéa de cet article prévoit toutefois que cette peine n’est pas applicable à certaines personnes morales, notamment les partis ou groupements politiques, les syndicats professionnels ou les institutions représentatives du personnel.
1.1.2 Les dissolutions d’association par l’autorité administrative Sous réserve des dispositions spécifiques au sport (article L. 332-18 précité du code du sport) et à l’état d’urgence, prévues à l’article 6-1 précité de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 qui autorisent, lorsque l’état d’urgence a été déclaré, la dissolution administrative d’une association, ou d’un groupement de fait « qui participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent », le cadre juridique des dissolutions administratives d’associations ou de groupements de fait est régi par l’article L. 212-1 précité du code de la sécurité intérieure (CSI).
1.1.2.1 Les mesures de dissolutions administratives sur le fondement des dispositions de l’article L. 212-1 du CSI
La dissolution prévue par les dispositions précitées est une procédure distincte de la procédure de dissolution judiciaire prévue par la loi sur la liberté d'association du 1er juillet 1901 à l’encontre de « toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement ».
Ce dispositif, issu de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées, a conduit à la dissolution de plus d’une centaine d’associations ou groupements de fait.
Initialement, la loi du 10 janvier 1936 permettait la dissolution des associations ou groupements :
− provoquant à des manifestations armées dans la rue [art. 1er, al. 1] ;
− présentant, en dehors des sociétés de préparation au service militaire agréées, par leur forme et leur organisation militaire, le caractère de groupes de combat ou de milices privées [art. 1er, al. 2] ;
− ayant pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou d'attenter par la force à la forme républicaine du gouvernement [art. 1er, al. 3].
Ces hypothèses de dissolution se sont successivement enrichies :
− avec l’ordonnance du 30 décembre 1944 (JORF du 31 décembre 1944) portant modification de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combats et milices privées, ayant introduit à cette loi une disposition permettant de dissoudre les associations et groupements dont l’activité tendrait à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine103 ;
103 https://www.legifrance.gouv.fr/download/securePrint?token=$OFTOwZtAynbWewbYY5V
− avec l’article 29 de la loi no 51-18 du 5 janvier 1951104 portant amnistie, instituant un régime de libération anticipée, limitant les effets de la dégradation nationale et réprimant les activités antinationales ayant introduit à la loi de loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combats et milices privées, un nouveau cas permettant de dissoudre les associations ou groupements de fait qui auraient pour but de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi ou d'exalter cette collaboration ;
− avec la loi no 72-546 du 1er juillet 1972 qui a permis d'étendre la dissolution administrative aux associations incitant à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes en raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ; propageant des idées ou des théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence [art. 1er, al. 6] ;
− avec la loi no
86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État, s'agissant des groupements se livrant, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger [art. 1er, al. 7].
− en dernier lieu par la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
En l’état actuel du droit, l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, prévoit une liste limitative de sept cas permettant la dissolution administrative de groupements de fait ou d’associations :
1° Qui provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens ;
2° Ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ;
3° Ou dont l'objet ou l'action tend à porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;
4° Ou dont l'activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ;
5° Ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du chef de collaboration avec l'ennemi, soit d'exalter cette collaboration ;
104 https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000705473/
6° Ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;
7° Ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger.
Par ailleurs, la loi du 24 août 2021 susmentionnée a, en outre, codifié la jurisprudence du Conseil d’État105 en imputant à l’association ou au groupement de fait des agissements mentionnés à l’article L. 212-1 du CSI commis par un ou plusieurs de ses membres agissant en cette qualité ou directement liés aux activités de l'association ou du groupement, dès lors que leurs dirigeants, bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient106.
Enfin, la dissolution administrative prononcée sur ce fondement emporte interdiction de la reconstitution ou du maintien de la personne morale ou du groupement dissous. Le dernier alinéa de cet article dispose, en effet, que « le maintien ou la reconstitution d'une association ou d'un groupement dissous en application du présent article, ou l'organisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi que l'organisation d'un groupe de combat sont réprimées dans les conditions prévues par la section 4 du chapitre Ier du titre III du livre IV du code pénal ». Ce renvoi désigne les incriminations relatives au maintien ou à la reconstitution d’associations ou de groupements dissous prévues aux articles 431-15 et 431-17 à 431-23 du code pénal.
1.1.2.2 Procédure
Aux termes d’une jurisprudence constante, cette procédure de dissolution constitue sans conteste une mesure de police107.
A ce titre, elle a pour objet la protection de l’ordre public en prévenant ou en mettant fin à des troubles à l’ordre public causés par les associations ou groupements de fait dont l’activité
105 voir par exemple CE Barakacity, 25 novembre 2020, n° 445774
106 Article L212-1-1 : « Pour l'application de l'article L. 212-1, sont imputables à une association ou à un groupement de fait les agissements mentionnés au même article L. 212-1 commis par un ou plusieurs de leurs membres agissant en cette qualité ou directement liés aux activités de l'association ou du groupement, dès lors que leurs dirigeants, bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient ».
107 CE, 8 septembre 1995, n° 155161 et 155162 Comité du Kurdistan et autres ; CE 26 juin 1987, Fédération d’action nationale et européenne, n° 67077 ; CE 13 février 1985, Debizet, n° 44910 ; CE, 13 janvier 1971, Geismar, n° 81087 ; 21 juillet 1970 Krivine ; CE, n° 339293, 13 juillet 2010 Association Supras Auteuil ; CE n°339257, 13 juillet 2010 Association les Authentiks, n° 315723 ; CE 25 juillet 2008 Association nouvelle des Boulogne Boys, CE, 17 novembre 2006, n° 296214, M. Capo Chichi ; CE, 21 juillet 1970, Schroedt, n° 76234
entre dans l’un des sept cas de figure énumérés par cet article. En visant « toutes les associations ou groupements de fait », le législateur a entendu viser tous les groupes réunis dans un but donné et dont les activités portent atteinte à l’ordre public, quelle que soit leur structure juridique et quel que soit leur degré d’organisation concrète.
Afin de garantir un niveau de protection élevé à la liberté d’association, constitutionnellement garantie, les dissolutions administratives prennent la forme d’un décret du président de la République, pris en conseil des ministres. L’instruction de la mesure est assurée, au sein du ministère de l’intérieur, par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ).
1.1.2.3 Les garanties apportées à la liberté d’association La mise en œuvre de l’article L. 212-1 du CSI s’accompagne de nombreuses garanties procédurales et judiciaires permettant l’établissement d’une conciliation efficace et équilibrée entre la prévention et la répression des troubles à l’ordre public, d’une part et la sauvegarde des libertés publiques, au premier chef la liberté d’association, d’autre part. Ainsi, une mesure administrative de dissolution d’association ou de groupement de fait doit être solidement motivée, proportionnée, faire l’objet d’une procédure contradictoire108 et est susceptible de recours devant le juge administratif.
Sur les éléments de motivation : la dissolution administrative doit mettre en évidence la dangerosité particulière, pour l’ordre et la sécurité publics, des activités du groupement ou de l’association. Le Conseil d’Etat tient en effet compte de considérations de fait et de droit pour justifier le maintien d’une décision d’une décision de dissolution109.
Sur les garanties procédurales : la mesure de dissolution d’association ou de groupement de fait constituant une décision individuelle de police restreignant l’exercice d’une liberté publique, elle doit être motivée et précédée, par voie de conséquence, d’une procédure contradictoire conformément à l’article L. 121-1 du CRPA.
Ainsi, sauf urgence, cette procédure impose :
− l’envoi d’une lettre adressée aux responsables de l’association ou du groupement de fait les informant du projet du Gouvernement de dissoudre leur organisation en application de l’article L. 212-1 du CSI ;
− des motifs de cette décision ;
− de leur possibilité de faire valoir leurs observations dans un délai raisonnable et suffisant pour leur permettre de préparer leur défense110 à l’oral ou à l’écrit, par le biais d’un avocat ou non 111.
108 CE 25 juillet 2008, Association nouvelle des Boulogne Boys, n° 315723.
109 CE, 17 novembre 2006, Tribu Ka, n° 296214.
110 CE, 31 octobre 1984, F.A.N.E, n° 28070.
L’administration ne peut adopter la mesure envisagée qu’après avoir pris connaissance des observations invoquées par les intéressés.
Sur la proportionnalité de la mesure : les mesures de dissolution sont, au même titre que toute mesure de police administrative, soumises préalablement à leur édiction à un triple contrôle de nécessité, d’adaptation et de proportionnalité (cf. infra - Cadre constitutionnel).
Sur les possibilités de recours : conformément au principe du droit à un recours effectif, garanti par le droit international (article 13 de la Convention EDH), une mesure administrative de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait est susceptible de recours, à plusieurs niveaux :
− recours administratifs : à l’instar de toute décision administrative, un décret de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait peut faire l’objet d’un recours gracieux ou d’un recours hiérarchique ;
− recours contentieux : une décision administrative de dissolution est susceptible de recours contentieux devant le Conseil d’État, tant en procédure de référé – notamment en référé-liberté s’agissant de l’atteinte à la liberté fondamentale d’association et sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CJA) – qu’en recours en annulation.
Et le Conseil d’État a rappelé, à l’appui de son refus de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité fondée sur l’absence de caractère suspensif du recours dirigé contre la décision de dissolution, qu’une association dissoute par l’autorité administrative dispose encore de la capacité juridique pour contester, devant le juge administratif, la mesure de dissolution et obtenir, le cas échéant, la suspension de celle-ci par la voie de l’un des référés organisés par les articles L. 521-1 ou L. 521-2 du code de justice administrative, le juge saisi sur ce deuxième fondement devant statuer, en principe, dans un délai de 48 heures112.
1.1.2.4 Effet de la mesure de dissolution administrative
➢ Effets sur la capacité juridique de l’association
La personnalité juridique d’une association dissoute subsiste pour les besoins de sa liquidation et jusqu’à la clôture de celle-ci113. Dans ce cas, c’est le liquidateur, ou à défaut, le curateur nommé par le tribunal judiciaire, qui représente l’association. En effet, l'article 14 du décret du 16 août 1901 dispose que « si les statuts n'ont pas prévu les conditions de liquidation et de dévolution des biens d'une association en cas de dissolution, par quelque mode que ce soit, ou si l'assemblée générale qui prononce la dissolution volontaire n'a pas pris de décision à cet égard, le tribunal, à la requête du ministère public, nomme un curateur ».
111 CE 23 février 2011, M. Ahcène Bouaffou, n° 313965.
112 CE, 25 novembre 2020, Association Barakacity, n° 445574 113 Civ. 1ère, 11 décembre 1973 et CA Paris, 20 oct. 1952
La personnalité juridique survit même à sa dissolution afin que le liquidateur puisse reprendre ses pouvoirs chaque fois que la validité de l’acte portant dévolution est contestée114.
Il en va de même lorsque l’association dissoute l’a été en application de la loi du 10 janvier 1936 sur les milices privées et groupes de combat (dissolution administrative – texte désormais codifié à l’article L. 212-1 du CSI)115, c’est-à-dire que sa personnalité juridique perdure pour les besoins de la liquidation.
La survie de la personnalité juridique pour les besoins de la liquidation a ainsi pour conséquence la possibilité reconnue à l’association, représentée par le liquidateur ou le curateur, d’ester en justice116.
Ainsi les associations dissoutes conservent la capacité d’agir, par la voie du recours pour excès de pouvoir, contre les décisions prononçant leur dissolution, bien que cette dernière mette fin à leur existence juridique 117.
La Cour de cassation a jugé également que la dissolution de l’association n’entraînait pas la fin d’un contrat de bail. Ainsi, le bailleur ne peut demander la libération des locaux occupés par une association en liquidation118. Il est alors fait application de l’article 1742 du code civil qui dispose que « le contrat de louage n'est point résolu par la mort du bailleur ni par celle du preneur ».
En outre, s’agissant des salariés de l’association, les dispositions de l’article L. 1224-1 du code du travail ont vocation à s’appliquer « Lorsque survient une modification dans la situation juridique de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds, mise en société de l'entreprise, tous les contrats de travail en cours au jour de subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise ». Par suite, si la décision de dissolution d’une association ouvre la liquidation et a pour effet la cessation totale et définitive de l’activité de l’entité, il incombe toutefois à l’inspecteur du travail, saisi d’une demande d’autorisation de licenciement motivée par l’intervention d’une décision de liquidation, de tenir compte, à la date à laquelle il se prononce, de tous les éléments de droit ou de fait recueillis lors de son enquête qui seraient de nature à faire obstacle au licenciement envisagé. Notamment, si la cession des droits et biens de l’entreprise s’est accompagnée d’une reprise, même partielle, de l’activité, dans des conditions impliquant un transfert du contrat de travail du salarié à un nouvel employeur en application de l’article L. 1224-1 du code du travail, une telle circonstance fait obstacle au licenciement demandé119.
114 Civ. 1ère, 11 décembre 1973 n° 72-13.853
115 Civ. 2ème, 3 janvier 1985, n° 83-13.421
116 Com., 8 juillet 2003 ; Civ., 4 octobre 1995
117 impl. CE, Sect., 22 avril 1955, Assoc. Rousky-Dom, p. 2020, Rev. adm. 1955, p. 404, concl. C. Heumann 118 Civ. 1ère, 4 avril 1991, n° 89-15.856
119 CAA Marseille, 6 octobre 2016, n° 15MA02800.
Aussi, en l’état actuel du droit, les conséquences juridiques de la dissolution administrative de l’association sont aménagées par le droit civil ou le droit du travail, de façon à préserver les droits de l’association dissoute, dont celui d’ester en justice et d’organiser les modalités du transfert de son patrimoine ou de ses salariés.
➢ Effets sur les biens de l’association
L’article 9 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association dispose « En cas de dissolution volontaire, statutaire ou prononcée par justice, les biens de l'association seront dévolus conformément aux statuts ou, à défaut de disposition statutaire, suivant les règles déterminées en assemblée générale. »
Aux termes de l’article 14 du décret du 16 août 1901 pris pour l'exécution de cette loi, « Si les statuts n'ont pas prévu les conditions de liquidation et de dévolution des biens d'une association en cas de dissolution, par quelque mode que ce soit, ou si l'assemblée générale qui prononce la dissolution volontaire n'a pas pris de décision à cet égard, le tribunal, à la requête du ministère public, nomme un curateur. Ce curateur provoque, dans le délai déterminé par le tribunal, la réunion d'une assemblée générale dont le mandat est uniquement de statuer sur la dévolution des biens ; il exerce les pouvoirs conférés par l'article 813 du code civil aux curateurs des successions vacantes. »
S’agissant des dissolutions administratives, l’article 3 de la loi de 1936 prévoyait que « les biens mobiliers et immobiliers » des groupes dissous « seront liquidés dans les conditions de l’article 18 de la loi du 1er juillet 1901 », c’est-à-dire nécessairement par voie judiciaire par un liquidateur nommé par le tribunal.
Le régime a été plus sévère encore de 1944 à 1993. Ainsi, l’ordonnance du 30 décembre 1944 portant modification de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées a modifié l’article 3 de la loi, prévoyant que « Les biens mobiliers et immobiliers des mêmes associations et groupements seront placés sous séquestre et leur liquidation sera effectuée par l’administration des domaines dans les formes et conditions prévues pour les séquestres d’intérêt général ».
Il a été mis fin à ce régime par l’article 372 de la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l’entrée en vigueur du nouveau code civil, lequel a abrogé les articles 2 et 3 de la loi de 1936 de sorte que, en l’absence de dispositions spécifiques, il y a lieu de faire application de l’article 9 de la loi du 1er juillet 1900 relative au contrat d’association.
Le régime de dévolution des biens appartenant à des associations dissoutes est donc principalement soumis à la volonté de l’association, soit que l’association l’ait prévu dans ses statuts, soit qu’elle l’ait déterminé lors d’une assemblée générale exceptionnelle. A défaut de disposition statutaire ou d’assemblée générale, en application de l’article 14 du décret du 16 août 1901, un curateur devrait pouvoir être nommé.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le Conseil constitutionnel a conféré à la liberté d’association, à l’occasion de sa décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, la valeur de principe fondamental reconnu par les lois de la République. Reflet du régime libéral de constitution des associations en France, cette jurisprudence a été constamment réaffirmée depuis lors. Ainsi, le Conseil constitutionnel a récemment rappelé que « les associations se constituent librement et peuvent être rendues publiques sous la seule réserve du dépôt d'une déclaration préalable ; qu'ainsi, à l'exception des mesures susceptibles d'être prises à l'égard de catégories particulières d'associations, la constitution d'associations, alors même qu'elles paraîtraient entachées de nullité ou auraient un objet illicite, ne peut être soumise pour sa validité à l'intervention préalable de l'autorité administrative ou même de l'autorité judiciaire »120.
Le Conseil constitutionnel ne s’est jamais prononcé sur la conformité de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combats et milices privées, aujourd’hui codifiée à l’article L. 212-1 du CSI, que ce soit à l’occasion du contrôle de constitutionnalité des différentes lois ayant modifié la loi du 10 janvier 1936 ou à l’occasion d’une QPC.
Le Conseil d’État a toutefois refusé, à deux reprises, de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité fondée sur ces dispositions en relevant :
̶ d’une part, qu’elles ne portaient pas une atteinte excessive au principe de la liberté d'association « eu égard aux motifs susceptibles de conduire, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, au prononcé de la dissolution d'associations ou de groupements de fait, les dispositions de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure répondent à la nécessité de sauvegarder l'ordre public, compte tenu de la gravité des troubles qui sont susceptibles de lui être portés par les associations et groupements visés par ces dispositions ; que, par ailleurs, le prononcé d'une telle dissolution, qui doit être motivé par application de la loi du 11 juillet 1979, ne peut intervenir, en vertu des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, qu'au terme d'une procédure contradictoire permettant aux représentants de l'association ou du groupement de fait en cause de présenter des observations écrites et, le cas échéant, orales. »121
̶ d’autre part, que la circonstance qu’elles ne prévoient pas un recours à caractère suspensif ne porte pas atteinte au droit au recours effectif dès lors « une association dissoute sur ce fondement dispose encore de la capacité juridique pour contester, devant le juge administratif, la mesure de dissolution et obtenir, le cas échéant, la suspension de celle-ci par la voie de l’un des référés organisés par les articles L. 521-1 ou L. 521-2 du code de justice administrative, le juge saisi sur ce deuxième fondement devant statuer, en principe, dans un délai de 48 heures »
120 Décisions n° 2011-138 QPC du 17 juin 2011 et n° 2010-3 QPC du 28 mai 2010.
121 CE, n, 30 juillet 2014, n° 370306.
Par ailleurs, le Conseil d’État a refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions de l’article L. 332-18 du code du sport qui prévoient un dispositif de dissolution par l’autorité administrative, propre aux associations sportives de supporters en jugeant « qu'eu égard aux motifs susceptibles de conduire, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, au prononcé de la dissolution ou de la suspension d'activité de ces associations ou groupements de fait ainsi qu'aux conditions de mise en œuvre de ces mesures, les dispositions de l'article L. 332-18, qui permettent le prononcé de mesures qui présentent le caractère de mesure de police administrative, répondent à la nécessité de sauvegarder l'ordre public, compte tenu de la gravité des troubles qui lui sont portés par les membres de certains groupements et associations de soutien des associations sportives, et ne portent pas d'atteinte excessive au principe de la liberté d'association qui est au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République »122.
Par ailleurs, la conformité des dispositions de l’article L. 212-1 du CSI aux principes constitutionnels a été confirmée à plusieurs reprises par le Conseil d’État, dans le cadre de recours contentieux exercé à l’encontre de mesures de dissolution.
Tel a d’abord été le cas lors de l’application de l’article L. 212-1 CSI issu d’une ordonnance non encore ratifiée, présentant un caractère réglementaire : le Conseil d’Etat a considéré qu’« eu égard aux motifs susceptibles de conduire, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, au prononcé de la dissolution d’associations ou de groupements de fait », cette disposition répond « à la nécessité de sauvegarder l’ordre public, compte tenu de la gravité des troubles qui sont susceptibles de lui être portés par les associations et groupements visés par ces dispositions ». Il a alors estimé que le Gouvernement avait opéré, dans le cadre de l’article 38 de la Constitution et au regard du principe fondamental reconnu par les lois de la République de la liberté d’association, « la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public sans lequel l’exercice des libertés ne saurait être assuré » et, qu’ainsi, « les dispositions de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure ne portent pas une atteinte excessive au principe de la liberté d’association » 123 1.3 CADRE CONVENTIONNEL
La Convention européenne des droits de l’homme protège à la fois la liberté d’opinion et d’expression (article 10) et la liberté de réunion et d’association (article 11), cette dernière constituant essentiellement un moyen de mettre en œuvre la première.
Néanmoins, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) considère que les États peuvent restreindre l’exercice des libertés d’expression et de réunion par le biais :
122 CE, 8 octobre 2010, n° 340849, publié au recueil Lebon.
123 CE, 30 juillet 2014, Association « Envie de rêver » et autres, n° 370306.
̶ de sanctions pénales incitation à la haine envers les immigrés124 ou apologie du terrorisme ;
̶ de la dissolution d’association125 ;
̶ de l’interdiction des activités de l’association et de la confiscation de ses actifs126.
Plus précisément, la CEDH n’admet la dissolution d’une association que si cette mesure répond à un besoin social impérieux. Pour vérifier le risque d’atteinte à l’ordre public, la CEDH s’attache aux éléments visant à démontrer la réalité et la gravité de la menace que représente l’association concernée pour la sauvegarde de l’ordre public. A titre d’exemple, le seul fait de heurter la population par des discours et des actes ne justifie pas une entrave à la liberté d’association au regard de la Convention. A contrario, la CEDH a admis la légalité des mesures de dissolution concernant :
− un parti politique visant à instaurer la charia, modèle social et politique en total contradiction avec les principes démocratiques et n’excluant pas de recourir à la force pour imposer ce modèle127 ;
− une association dont un nombre important de publications appelaient à la destruction de l’État d’Israël et au meurtre de ses habitants128.
− une association de supporters de football au regard de la gravité des faits reprochés à l’association et du fait qu’ils sont constitutifs de troubles à l’ordre public129.
En revanche, la CEDH considère que les responsables d’associations ne sauraient se prévaloir de la liberté d’association, telle que garantie par l’article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales lorsque, à raison de leurs agissements ou de ceux de leur membres, ils peuvent être regardés comme poursuivant des buts prohibés par l’article 17 de la Convention, en ayant abusé de leur liberté d’association en contradiction avec les valeurs de tolérance, de paix sociale et de non-discrimination qui sous-tendent la Convention130 Le régime français de la dissolution administrative est respectueux du cadre établi par la CEDH et permet, par là-même, une prévention efficace des troubles à l’ordre public et à la sécurité publique. En effet, les obligations de motivation et de proportionnalité d’une décision
124 , CEDH, 16 juillet 2009, Féret c/ Belgique, n° 15 615/07, CEDH, 2 août 2008, Leroy c/ France, n° 36 109/03.
125 CEDH, 13 février 2003, Parti de la Prospérité c/ Turquie, n° 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98.
126 CEDH, 19 juin 2012, Hizb Ut-Tahrir et autres c/ Allemagne, n° 31 098/08.
127 CEDH, 13 février 2003, Parti de la Prospérité c/ Turquie, n° 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98 128 CEDH, du 19 juin 2012, Hizb Ut-Tahrir et autres c/ Allemagne, n° 31 098/08 129 CEDH, 22 févr. 2011, Assoc. nouvelle des Boulogne Boys c/France, n° 6468/09 130 CEDH, 8 octobre 2020, n° 345532/15
de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait, la mise en place systématique d’une procédure contradictoire et les possibilités de recours administratifs et contentieux, concourent à l’établissement d’une procédure équilibrée et conforme aux stipulations de la Convention EDH.
Ainsi, à plusieurs reprises, le Conseil d’État a jugé que si une dissolution administrative constituait une restriction à l’exercice du droit d’association, une telle restriction était justifiée par la gravité des dangers pour l’ordre et la sécurité publics et n’était donc pas contraire aux stipulations de l’article 11 de la Conv. EDH131.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
2.1.1 Le dispositif actuel est efficace s’agissant de la prévention et de la répression des atteintes à l’ordre public et à la sécurité publique L’efficacité de la mesure de dissolution administrative a été démontrée en particulier ces dernières années, en ce que cette mesure est partie intégrante du dispositif mis en œuvre par les autorités publiques pour lutter contre la diffusion d’une idéologie islamiste radicale et la résurgence de groupuscules d’extrême droite. Au 20 janvier 2022, et sur la période 2010-2022, ont ainsi été dissous un total de 40 associations ou groupements de fait.
Les mesures de dissolution prononcées sur cette période ont permis de répondre aux nouveaux risques identifiés pour l’ordre et la sécurité publics, notamment :
̶ le renforcement de la menace djihadiste, s’agissant tant de personnes morales gestionnaires de lieux de culte que de groupements adhérant à l’idéologie islamiste radicale ;
̶ la multiplication d’associations et de groupuscules à l’idéologie extrémiste et/ou provoquant ou organisant des activités violentes.
Outre qu’elle permet de déstabiliser ces structures en les privant des moyens de se réunir, de communiquer ou d’agir sous leur ancienne bannière, la mesure de dissolution interdit et pénalise toute reconstitution de cette association ou de ce groupement.
Ainsi, l’article 431-15 du code pénal punit de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait de participer au maintien ou à la reconstitution, ouverte ou déguisée, d’une
131 CE, 17 novembre la loi du 5 juillet 2006, Capo Chichi, n° 296214 ; voir aussi CE, 26 janvier 2018, Association Rahma de Torcy Marne-la-Vallée, n° 412312 ou 26 janvier 2018, Association Fraternité musulmane Sanâbil-Les Epis, n° 407220 ou encore 24 septembre 2021, Association de défense des droits de l’homme – collectif contre l’islamophobie en France (CCIF) et autres
association ou d’un groupement dissous en application de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. Pour être caractérisée, cette infraction suppose l’existence d’un acte de participation au maintien ou à la reconstitution, ouverte ou déguisée, d’une association dissoute.
Selon la jurisprudence, cette infraction suppose une continuité des buts, de la direction, de la composition et des modes d'action de la nouvelle association ou du nouveau groupement par rapport au groupement ou association dissous (TGI de Paris, 1er avril 2008 ; CA de Paris n° 08/03094, 7 novembre 2008). Parmi les indices d’un tel maintien ou reconstitution, figurent en général :
̶ la présence des anciens « sympathisants » de l’organisation dissoute dans le nouveau groupement ;
̶ la poursuite des mêmes objectifs par les deux structures : le juge de première instance dans l’affaire Capo Chichi s’est appuyé sur les déclarations faites sur le site internet du nouveau groupement pour constater que celui-ci poursuivait les mêmes objectifs que l’organisation dissoute ;
̶ l’absence de rupture entre les deux structures.
Une telle infraction ne peut toutefois être caractérisée qu’une fois la décision de dissolution devenue définitive (donc une fois les voies et délais de recours purgées ou la décision confirmée par une décision en excès de pouvoir) et après avoir observé le fonctionnement de la nouvelle structure pendant un certain temps pour en déduire les indices ci-dessus mentionnés.
De fait, si des signalements à l’autorité judiciaire ont pu être effectués, s’agissant de la reconstitution d’associations dissoutes, et ont pu parfois donner lieu à poursuites, celles-ci ne l’ont été qu’à distance de la mesure de dissolution elle-même, laissant donc entière la question du sort des biens de l’association dissoute.
2.1.2 Le dispositif actuel comprend néanmoins des failles en particulier s’agissant des conséquences de cette dissolution sur la liquidation de l’association et la dévolution de ses actifs
En effet, si les dispositions du code de la sécurité intérieure se bornent à prévoir les cas dans lesquels une dissolution administrative est possible, les conséquences de cette dissolution sur la liquidation de l’association et la dévolution de ses actifs ne sont pas en elles-mêmes prévues.
Force est en effet de constater que l’article 9 de la loi du 1er juillet 1900 relative au contrat d’association ne dit expressément rien du sort des biens des associations dissoutes par la voie administrative, alors que le sort de ces biens est particulièrement important pour prévenir la réitération des faits ayant justifié la dissolution de l’association.
A titre d’exemple :
̶ dans le cas de l’« Association Rahma de Torcy - Marne-la-Vallée », dissoute le 4 mai 2017, ses anciens dirigeants ont tenté dans un premier temps de maintenir leurs activités au travers d'une association créée à cette fin, l’« association des musulmans de Torcy -Marne-la Vallée » dont l’objet réel était similaire à celui de l’association dissoute. Face au risque de signalement au titre de la reconstitution d’association dissoute, ils ont finalement attendu la fin de l'année 2019 avant de se résoudre à transmettre ce patrimoine à une association modérée nouvellement créée, l'« union des musulmans de Torcy », patrimoine qui comportait notamment un terrain destiné à accueillir le futur lieu de culte ;
̶ plus récemment l'association « Barakacity », dissoute le 28 octobre 2020, avait quant à elle anticipé dès 2017 une possible dissolution et avait en conséquence modifié ses statuts, afin de prévoir qu’en cas de dissolution, l’ensemble des actifs serait transférés à la société Barakacity Limited située à Londres, lui permettant ainsi de continuer une partie de ses activités nonobstant la mesure de dissolution ;
̶ le « Collectif contre l'islamophobie en France », dissout en tant que groupement de fait par décret du 2 décembre 2020, a quant à lui prononcé son autodissolution en tant qu’association déclarée quelques jours plus tôt et avait à cette occasion transmis ses actifs (520 000 euros) à deux associations situées à l'étranger ;
̶ dernièrement les associations « association allonnaise pour le Juste Milieu » et « Al Qalam » dissoutes par décret en conseil des ministres du 5 janvier 2022, ont modifié leur statut à la suite de la notification de la procédure de dissolution pour prévoir notamment que le président des associations dissoutes serait le liquidateur.
Face à l’ensemble de ces comportements, susceptibles de réduire la portée de la mesure de dissolution, il est nécessaire de donner à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge judiciaire, les moyens de s’opposer à une décision de l’assemblée générale de l’association visant à contrecarrer les effets de cette dissolution.
Si l’on peut soutenir que l’article 9 de la loi précité a vocation à régir également la dévolution des biens des associations dissoutes administrativement, la dévolution par le tribunal judiciaire n’est en tout état de cause possible qu’en l’absence de dévolution par l’association elle-même, aucun mécanisme ne permettant de s’opposer à cette dévolution, lorsque celle-ci est contraire à l’ordre public.
Enfin, dans la mesure où ces dispositions bien que proportionnées, justifiées et strictement nécessaires, sont de nature à porter atteinte à la liberté d’association et à la liberté d’expression - libertés fondamentales constitutionnellement garanties -, matières qui relèvent de l’article 34 de la constitution du 4 octobre 1958 au terme duquel « La loi fixe les règles concernant : -les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour
l'exercice des libertés publiques ; [….] », elles sont donc de la compétence du législateur et nécessitent ainsi son intervention.
2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure envisagée vise donc à créer une procédure spécifique relative à la dévolution des biens d’une association dissoute sur le fondement de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure afin de s’assurer que les actifs d’une association sont dévolus à une personne morale n’ayant pas pour finalité de perpétuer les agissements de la personne morale dissoute.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1 OPTIONS ENVISAGÉES
Une première option aurait été de prévoir que les actifs de l’association soient liquidés dans les conditions de l’article 18 de la loi du 1er juillet 1901 tel que le prévoyait l’article 3 de la loi de 1936, s’agissant des biens de certaines congrégations n’ayant pas satisfait dans le délai de trois mois à compter de la promulgation de loi, à ses prescriptions.
L’article 18 de la loi prévoit en effet le régime de liquidation et de dévolution des biens des congrégations qui n’auraient pas été autorisées ou reconnues au moment de la promulgation de la loi et réputées dissoutes de plein droit pour n’avoir pas satisfait, dans le délai de trois mois à compter de cette promulgation, aux diligences nécessaires pour se conformer à ses prescriptions.
Dans ce cas, la liquidation des biens détenus par ces associations a nécessairement lieu en justice, le tribunal, à la requête du ministère public, nommant, pour y procéder, un liquidateur qui aura pendant toute la durée de la liquidation tous les pouvoirs d’un administrateur séquestre et étant seul compétent pour connaître, en matière civile, de toute action formée par le liquidateur ou contre lui.
Toutefois, cette option aurait présenté des fragilités, au niveau constitutionnel ou conventionnel puisque dans ce cas l’association serait purement et simplement privée de son autonomie, alors même qu’il n’existe pas nécessairement de raisons sérieuses de penser que les actifs risquent d’être transmis à une personne morale dont l’objet ou les agissements font peser un risque pour l’ordre et la sécurité publics.
Une deuxième option aurait été de créer un dispositif de mise sous séquestre des biens mobiliers et immobiliers de l’association dissoute et de confier la liquidation à l’administration des domaines. Pour les mêmes raisons que mentionnées supra, cette option a été considérée comme présentant des risques constitutionnels et conventionnels.
Enfin, une dernière option aurait été de prévoir un dispositif d’automaticité de gel des avoirs, pris sur le fondement de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier, des associations dissoutes. Toutefois, cette mesure aurait présenté une double limite : d’une part, elle n’aurait pas permis de prévenir durablement les risques de troubles à l’ordre public car les mesures de gels des avoirs ne peuvent être prises que pour une durée de six mois, renouvelable s’il est constaté la persistance des agissements ayant fondé la mesure initiale ; d’autre part, ces dispositions ne sont applicables qu’aux personnes physiques et morales qui « commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes de terrorisme, y incitent ou y participent ». Ce faisant, elles n’auraient pas été applicables aux associations qui bien que ne se livrant pas sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger, accomplissent des actes qui permettent de fonder une mesure de dissolution administrative au sens de l’article L. 212-1 du CSI et en particulier les associations ou groupements de fait qui « provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens »132 ou qui « soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence »133.
3.2. OPTION RETENUE
Afin de concilier d’une part, l’autonomie de l’association qui participe du principe de liberté d’association et d’autre part, de donner un effet utile à la mesure de dissolution administrative, le dispositif retenu prévoit :
̶ en premier lieu, la faculté pour l’autorité administrative de saisir, dès l’engagement d’une procédure de dissolution en application de l’article L. 212-1, le président du tribunal judiciaire territorialement compétent aux fins de désignation d’un curateur, dans un délai maximal de cinq jours, dont les missions prennent effet, s’il y a lieu, à la date où la dissolution est prononcée ;
̶ en deuxième lieu, le curateur ainsi désigné a pour mission de procéder à la liquidation des biens de l’association dissoute, c’est-à-dire à l’examen de son actif et de son passif, et de provoquer, dans un délai déterminé par le tribunal, la réunion d’une assemblée générale dont le mandat est uniquement de statuer par délibération sur la dévolution des biens, cette délibération se substituant à toute clause figurant dans les statuts de l’association ou à toute délibération préexistante ;
132 1° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.
133 6° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.
̶ enfin, lorsqu’au vu de cette délibération, l’autorité administrative ayant procédé à la dissolution de l’association a des raisons sérieuses de penser que les actifs de l’association dissoute risquent d’être transmis à une personne morale dont l’objet ou les agissements sont de même nature que ceux ayant justifié la mesure de dissolution, ou en cas de carence de l’assemblée générale réunie qui n’a pas décidé de la dévolution des biens, elle peut saisir le tribunal judiciaire aux fins d’annulation de la délibération et de dévolution judiciaire des biens en désignant une association ou une fondation reconnue d’utilité publique ou une personne morale de droit public.
Ce dispositif opère donc une conciliation équilibrée entre, d’une part, la liberté d’association et les garanties fondamentales qui y sont attachées, au premier rang desquelles la subsistance de la personnalité juridique pour les besoins de sa liquidation ainsi que la possibilité d’organiser les modalités du transfert de son patrimoine et, d’autre part, la nécessité de la préservation de l’ordre public en prévoyant que dans ces cas strictement limités, la décision du tribunal judiciaire se substitue à l’organe délibérant de l’association aux fins de procéder à la dévolution des biens.
Par ailleurs, les motifs d’ordre public ayant conduit à la dissolution administrative de l’association (limitativement énumérés par l’article L. 212-1 du code de sécurité intérieure) sont de nature à justifier une atteinte proportionnée, limitée et strictement nécessaire à la liberté d'association, ainsi qu’à la liberté contractuelle (dans le cas où les statuts prévoient des modalités relatives à la liquidation et à la dévolution des biens de l’association) tout comme au droit de propriété dans la mesure où cette atteinte n’existe et n’est limitée que dans les cas de risques avérés pour l’ordre et la sécurité publics ou lorsque l’assemblée générale a refusé de délibérer sur la dévolution des biens de l’association. De plus, s’agissant de l’atteinte au droit de propriété, une garantie procédurale est apportée en ce que seule la décision du juge vient désigner le bénéficiaire de la dévolution des biens de l’association dissoute.
Enfin, le dispositif est assorti de nombreuses garanties permettant de respecter les principes constitutionnels et conventionnels susmentionnés au premier chef, la liberté d’association d’une part, et l’objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.
En premier lieu, la procédure de dévolution organisée vise à préserver, dans un premier temps, l’autonomie de l’association, consubstantielle à la liberté d’association :
− la désignation d’un curateur est réalisée par le président du tribunal judiciaire territorialement compétent ;
− si cette désignation intervient dès l’engagement de la procédure contradictoire, le mandat du curateur ne prend effet qu’une fois la dissolution prononcée, l’objectif étant qu’un curateur puisse être désigné, et donc contrôler la dévolution des biens, dès le prononcé de cette décision. Empruntant la procédure d’ordonnance sur requête, elle est exécutoire au vu de sa seule minute ;
− le rôle du curateur est à la fois de procéder à la liquidation des biens, c'est-à-dire à l’évaluation des actifs et du passif et donc de l’actif net devant faire l’objet de la dévolution mais également de conserver la garde des biens immeubles et autres meubles jusqu’à ce qu’il soit statué sur la requête en annulation et, le cas échéant, sur la dévolution des biens de l’association par une décision définitive. Par ailleurs, s’agissant des sommes en numéraire ainsi que les titres financiers, ils font l’objet d’une consignation;
− cette dévolution est décidée par une délibération en assemblée générale ou par l’association elle-même ;
− si la disposition prévoit que cette nouvelle délibération se substitue aux dispositions figurant dans les statuts s’agissant de la dévolution des actifs en cas de dissolution ou à toute délibération précédemment intervenue en cette matière, rien n’interdit à l’assemblée générale de réitérer les clauses desdits statuts ou les vœux émis lors de précédentes délibération. La désignation du bénéficiaire de la dévolution des biens est seulement opérée sous le contrôle du curateur désigné par le juge. Cette procédure de désignation préserve donc les droits de l’association dissoute et le principe d’autonomie des associations, en lui permettant d’organiser elle-même les modalités du transfert de son patrimoine.
En deuxième lieu, afin de concilier cette autonomie avec l’objectif poursuivi par la mesure de dissolution, la délibération portant sur la dévolution des biens est portée systématiquement à la connaissance de l’administration, qui peut la soumettre au contrôle du juge judiciaire :
− la disposition prévoit que la délibération portant sur la dévolution des biens est communiquée sans délai par le curateur à l’autorité administrative qui peut s’y opposer lorsque cette dernière a des raisons sérieuses de penser que ces actifs risqueraient, par l’effet de la délibération, d’être transmis à des personnes morales ou à des groupements de fait dont l’objet ou les agissements sont de même nature que ceux ayant justifié la mesure de dissolution que l’association dissoute ou lorsque l’assemblée générale a refusé de délibérer ;
− cette opposition prend la forme d’une contestation motivée de la délibération devant le tribunal judiciaire, dans un délai strictement limité dans le temps - un mois -, ce qui permet de concilier le principe de la liberté d’association et l’objectif général de prévention des troubles à l’ordre et à la sécurité publics. Afin de lui assurer un effet utile, cette contestation suspend toute possibilité de mise en œuvre de la délibération ;
− il revient donc au tribunal judiciaire saisi d’apprécier les raisons sérieuses qui ont conduit l’autorité administrative à contester la délibération de l’assemblée générale, d’annuler cette délibération le cas échéant et, dans cette hypothèse, de procéder lui-même à la désignation d’une personne morale bénéficiaire.
L’ensemble de ces garanties est de nature à assurer la constitutionnalité et la conventionnalité de cette disposition.
Sur le plan conventionnel
L’article 11, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantit la liberté d’association, toutefois, son paragraphe 2 permet aux Etats d’y apporter des restrictions prévues par la loi et nécessaires, dans une société démocratique, à certaines exigences dont la défense de l’ordre, la protection de la santé et de la morale, ainsi que la protection des droits et libertés d’autrui. La CEDH se montre cependant particulièrement vigilante dans ce domaine.
En effet, s’ils disposent d’un droit de regard sur la conformité du but et des activités d’une association avec les règles fixées par la législation, les Etats doivent en user d’une manière conciliable avec leurs obligations au titre de la Convention et sous réserve du contrôle des organes de celle-ci.
Les exceptions visées à l’article 11 appellent à une interprétation stricte, seules des raisons convaincantes et impératives pouvant justifier des restrictions à la liberté d’association (CEDH, 5 octobre 2006, Branche de Moscou de l’Armée du salut c/ Russie, n° 72881/01, pt.
59). « Pour juger en pareil cas de l’existence d’une nécessité au sens de l’article 11 § 2, les Etats ne disposent que d’une marge d’appréciation réduite, laquelle se double d’un contrôle européen rigoureux portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent, y compris celles d’une juridiction indépendante » (CEDH, 10 juillet 1998, Sidiropoulos et autres c/ Grèce, 57/1997/841/1047, pt. 40).
En outre, si l’État peut imposer aux associations un certain nombre d’obligations de base concernant le rôle et la structure de leurs instances dirigeantes, il ne devrait pas intervenir dans le fonctionnement organisationnel interne des associations au point de vérifier qu’elles respectent chacune des formalités prévues dans leurs statuts (CEDH, 8 octobre 2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti et Israfilov, 37083/03, §78). Or, intervenir sur le bénéficiaire de la personne morale qui récupérerait les biens de l’association dissoute apparaît rentrer dans ce cadre.
Compte tenu de cette jurisprudence constante, et au regard des garanties susmentionnées, comme des conditions d’intervention de l’autorité judiciaire dans la dévolution des biens d’une association dissoute, il apparait que la disposition envisagée est conforme au cadre conventionnel. Plus particulièrement, ces dispositions sont conformes aux articles 11 et 17 de la Convention européenne des droits de l’homme en ce qu’elles sont de nature à préserver d’autres droits et libertés et sont strictement conditionnées à l’effectivité de la mesure de dissolution administrative. En effet, et comme indiqué supra, la CEDH admet des restrictions à la liberté d’association par les Etats parties. Les Etats sont notamment en droit de « prendre des mesures préventives pour protéger la démocratie face à des entités autres que des partis
lorsqu’un préjudice menaçant de manière suffisamment imminente les droits d’autrui risque de saper les valeurs fondamentales sur lesquelles se fonde une société démocratique ». Ces mesures préventives peuvent être prises s’il est établi que l’organisation a commencé à adopter des actes concrets dans la vie publique pour mettre en pratique un projet politique incompatible avec les normes de la Convention et la démocratie (CEDH, 9 juillet 2013, Vona c/ Hongrie, n° 35943/10, § 57). En l’espèce, la dévolution des biens d’une association est conditionnée à la validité de la mesure de dissolution administrative ce qui permet de justifier d’un encadrement des conditions de transmission des biens par la loi dès lors puisqu’il est de nature à protéger d’autres droits et libertés conventionnels.
Pour mémoire, la CEDH a appliqué l’article 17134 en matière :
̶ d’apologie et de justification du terrorisme et des crimes de guerre ;
̶ d’incitation à la violence ;
̶ de promotion d’idéologies totalitaires ;
̶ d’incitation à la haine (xénophobie, discrimination raciale, haine ethnique, haine religieuse…) ;
̶ de négationnisme.
En raison des restrictions autorisées par le paragraphe 2 de l’article 11 et, pour les cas les plus graves, de l’article 17, la disposition législative envisagée, ne saurait être lue comme générant une violation de l’article 11.
Sur le plan constitutionnel
Au regard des jurisprudences susmentionnées et relatives au principe même de la mesure de dissolution administrative prévue par l’article L. 212-1 du CSI, et au regard des nombreuses garanties de mise en œuvre de la procédure de dévolution des biens des associations dissoutes sur ce fondement, il apparait que la disposition ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’association et opère une conciliation équilibrée entre l’impératif d’ordre et de sécurité publics et les libertés constitutionnellement garanties, au premier rang desquelles figure la liberté d’association et la liberté d’expression.
134 L’article 17 de la CEDH dispose qu’« aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un État, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention ».
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne
La mesure proposée insère, après l’article L. 212-1-1 du chapitre II, du titre IER, du livre II du code de la sécurité intérieure, un nouvel article L. 212-1-2.
4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne A l’instar du dispositif existant aux articles L. 212-1 et L. 212-1-1 du CSI, la création d’un régime spécifique de dévolution des biens d’une association dissoute sur le fondement de l’article L. 212-1 du CSI s’inscrit pleinement dans le respect des dispositions issues du droit international et du droit de l’Union européenne en matière de libertés fondamentales. Dès lors, elles n’entrent en contradiction avec aucune norme internationale ou issue du droit de l’Union européenne.
4.2 IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La mesure envisagée implique, pour ce qui concerne le ministère de l’intérieur, de saisir le président du tribunal judiciaire du ressort du siège de l’association dissoute aux fins de désignation d’un curateur et, le cas échéant, le tribunal judiciaire afin qu’il procède à la dévolution des biens.
Cette procédure impliquera donc d’être en capacité de démontrer l’existence de raisons sérieuses de penser que ces actifs risquent d’être transmis à une personne morale dont l’objet ou les agissements sont de même nature que ceux ayant justifié la mesure de dissolution.
Toutefois, dans la mesure où aujourd’hui les services de renseignements à l’origine de ces dossiers continuent leur surveillance des associations tout au long de la procédure de dissolution, cette étape de la procédure génèrera une charge limitée pour ces services. De la même manière, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques à laquelle il reviendra de saisir le tribunal judiciaire ne sera pas particulièrement impactée par cette saisine.
Si la volumétrie du contentieux ne peut pas être précisément déterminée par anticipation, il peut être utilement relevé que l’article L. 212-1 du CSI n’a été que peu utilisé (40 dissolutions sur une période de douze ans).
Les procédures susceptibles d’être engagées sur le fondement du texte nouveau s’inscrivent sans dérogation dans le droit commun (procédure sur requête et procédure accéléré au fond), ce qui n’implique aucun développement ni aucune adaptation particulière du fonctionnement des juridictions.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l’article 63 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, le Haut Conseil à la vie associative (HCVA) sera consulté sur les présentes dispositions.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1.1 Application dans le temps
Les mesures proposées ne renvoient pas à la prise ultérieure d’actes règlementaires d’application et seront, de ce fait, directement applicables à compter de leur promulgation.
5.1.2 Application dans l’espace
Les mesures envisagées s’appliquent en France métropolitaine et en outre-mer (cf. tableau d’application en outre-mer).
5.1.3 Textes d’application
Les mesures proposées ne renvoient pas à la prise ultérieure d’actes règlementaires d’application.
CHAPITRE IV FRONTIÈRES
Article 30 : Permettre l’inspection visuelle aux frontières des véhicules particuliers par les officiers de police judiciaire 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1 CADRE GÉNÉRAL
1.1.1 Exigences générales
A l’exception des visites douanières, les mesures visant à inspecter visuellement un coffre ou à visiter un véhicule ne peuvent être réalisées que sous le contrôle du procureur de la République, par des officiers de police judiciaire (OPJ) ou, sous leur contrôle et leur responsabilité, par des agents de police judiciaire et des agents de police judiciaire adjoint, et ne peuvent avoir lieu qu’avec l’accord du conducteur (exprès ou matérialisé par sa demande d’accès à un lieu contrôlé – cf. article L. 226-1 du code de sécurité intérieure) ou en cas de refus de ce dernier, sur instruction du Procureur de la République, le véhicule pouvant alors être immobilisé pendant une durée maximale de quatre heures.
La mesure d’inspection visuelle et, a fortiori, de fouille, ne pouvant être effectuée que par un OPJ ou par un agent placé sous son contrôle, les policiers municipaux ne disposent pas de cette faculté dans la mesure où, relevant des autorités communales, ils ne sont pas mis à la disposition des officiers de police judiciaire et ne sont pas placés sous le contrôle hiérarchique du procureur de la République (cf. décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, points 57 à 60 ; décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, points 2 à 12).
La possibilité de procéder à des inspections visuelles a été étendue à des personnels ne relevant pas des services des douanes ou des forces de sécurité intérieure, à savoir certaines catégories d’agents privés de sécurité limitativement énumérés. Il s’agit d’une part des agents de sûreté aéroportuaire (mentionnés au II de l’article L. 6342-4 du code des transports), qui peuvent, sous le contrôle des officiers de police judiciaire et des agents des douanes, procéder à la fouille et à la visite par tous moyens appropriés des véhicules pénétrant ou se trouvant dans la zone côté piste des aérodromes, et d’autre part des agents « chargés des missions de sûreté » dans le domaine portuaire (II de l’article L. 5332-15 du code des transports), qui, désignés par les services de l’Etat, les exploitants d’'installations portuaires, les compagnies de transport maritime et les prestataires de services portuaires, peuvent, sous le contrôle des
officiers de police judiciaire ou des agents des douanes, procéder à la fouille des véhicules pénétrant ou se trouvant dans les zones d’'accès restreint ou embarqués à bord des navires.
1.1.2 Inspection visuelle par la PAF
L’article 812-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers (CESEDA) est issu de la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l’immigration, dite « loi Debré », qui a inséré un article 8-2 nouveau dans l’'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Sa rédaction est restée quasiment inchangée depuis135.
En application de cette disposition, les agents de la PAF procèdent régulièrement à des opérations de visite sommaire des véhicules de plus de 9 places au bord des routes situées dans la bande des 20 km de la ligne frontière. L’efficacité de ces contrôles est en baisse marquée depuis plusieurs années du fait des contre-mesures prises par les passeurs. En effet, ceux-ci ont maintenant recours à des véhicules particuliers de moins de 9 places pour échapper aux contrôles. La mesure proposée constitue donc une réponse à l’évolution des pratiques des passeurs ainsi qu’à l’augmentation des flux migratoires aux frontières terrestres de la France. Elle permettra, dans la perspective de la fin du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, de rendre plus efficaces les contrôles qui seront opérés à proximité de la frontière.
Par ailleurs, les dispositions du code frontières Schengen prévoient que, lors du contrôle aux points de passage aux frontières (PPF) ou, lors de la surveillance des frontières extérieures entre les PPF, les vérifications réalisées par les garde-frontières concernent non seulement les personnes mais également leur moyen de transport. Les frontières intérieures, en période de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, comme c’est le cas pour la France depuis 2015, bénéficient toutes choses égales par ailleurs, des mesures applicables aux frontières extérieures (article 32 du code frontières Schengen).
1.2 CADRE CONSTITUTIONNEL
Dans sa décision du n° 97-389 DC du 22 avril 1997, le Conseil constitutionnel a expressément validé l’article 8-2 devenu depuis l’article 812-3 du CESEDA.
Reprenant une démarche usuelle, il a vérifié que le législateur avait assuré la conciliation entre la recherche des auteurs d’'infractions, objectif de nature constitutionnelle, et l’exercice
135 L’article 5 de la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées ayant simplement précisé que le contrôle avait pour finalité, outre la recherche et le constat des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France, celle de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des pièces ou documents justifiant du droit au séjour. En outre, ces dispositions, codifiées dans le CESEDA sous les numéros 611-8 et 611-9, figurent à l’issue de la recodification dans un unique article 812-3 qui a réorganisé la présentation de la disposition sans en modifier la substance.
des libertés publiques constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figure la liberté individuelle.
Conformément à sa jurisprudence ancienne (n° 76-75 DC du 12 janvier 1977 et n° 94-352 du 18 janvier 1995), il a rappelé que la possibilité de procéder à la fouille de véhicules devait être entourée de garanties effectives, faute de quoi il serait porté atteinte à la liberté individuelle.
Relevant les garanties procédurales substantielles prévues par le législateur, à savoir la caractérisation d’une opération de police judiciaire obéissant aux règles de procédure pénale, la nature de la visite sommaire, « laquelle à la différence de la fouille du véhicule n’est destinée qu’'à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées », le nécessaire accord du conducteur, ou dans le cas contraire, la nécessité d’obtenir l’autorisation du procureur de la République, la limitation de la durée de la visite et enfin la remise d’un exemplaire du procès-verbal au conducteur, il a considéré que n’étaient pas méconnues les garanties attachées au respect de la liberté individuelle, non plus que les droits de la défense.
Sa décision, éclairée par son commentaire aux cahiers, indique que l’exclusion des voitures particulières ne constitue pas pour le Conseil une garantie dont dépendrait la conformité de ce régime à la Constitution136.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’exclusion des véhicules particuliers est incohérente avec la finalité de la disposition et la mission confiée par ailleurs de constater les infractions à l’entrée et au séjour des étrangers.
En effet, l’'inspection visuelle de tout véhicule est nécessaire pour que les OPJ puissent assurer l’'effet utile de la disposition et l’'exercice de la mission de contrôle.
Au vu des retours d’expérience des agents de la PAF indiqué supra, il est nécessaire de supprimer dans la loi cette limitation aux compétences des agents contrôleurs.
2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS
Dans le contexte de renforcement de lutte contre l’immigration irrégulière, il s’agit de rendre plus efficaces les contrôles opérés à proximité de la frontière, par les forces de sécurité intérieure, ce qui est d’autant plus nécessaire que le rétablissement des contrôles aux
136 Le Conseil relevant simplement cette exclusion et la faisant figurer dans la présentation du dispositif (point 18 de sa décision là où les garanties sont listées au point 19), le commentaire indiquant que « Au cas présent, des garanties procédurales substantielles entourent le déroulement de la visite sommaire, du champ de laquelle sont en toute hypothèse exclues les voitures particulières : en premier lieu (…) ».
frontières intérieures de la France, en vigueur depuis 2015, ne pourra éternellement perdurer (en l’absence contrôle aux frontières intérieures, il devient essentiel de renforcer l’efficience du contrôler des véhicules faisant mouvement dans la bande frontalière).
Ce renforcement de l’efficacité dans les contrôles menés a aussi pour objectif de mettre la France en conformité avec les exigences européennes, les recommandations n° 16 de l’évaluation Schengen des frontières extérieures de la France réalisée en 2016 et n° 17 de celle réalisée en 2021 appelant au renforcement des attributions de la PAF en matière de contrôle des véhicules.
3 OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1 OPTIONS ENVISAGÉES
Il a été envisagé de prévoir des arrangements opérationnels consistant à recourir, occasionnellement, à l’appui d’un personnel des douanes pour mener des contrôles conjoints permettant ainsi de contrôler les véhicules particuliers. Ce dispositif suppose cependant l’existence d’un service douanier localement et d’une parfaite coopération entre ce service et les services de police et de gendarmerie. Cette organisation n’est cependant ni satisfaisante ni pérenne alors que chacun de ces services relève d’administrations différentes et a ses propres objectifs de contrôle.
Par ailleurs, il a été envisagé de supprimer la notion de « visite sommaire » qui n’existe que dans cet article, pour lui préférer celui de « visite » qui, dans d’autres législations et notamment plusieurs articles du code de sécurité intérieure, renvoie à l’inspection visuelle.
Cette option a cependant été écartée pour ne pas créer de confusion avec la terminologie douanière qui utilise le vocable de visite mais dans le sens de « fouille du véhicule ».
3.2 OPTION RETENUE
La modification retenue consiste à attraire les véhicules particuliers dans le périmètre des véhicules contrôlables dans la bande frontalière des 20 km.
4 ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1 IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne
La présente disposition prévoit une modification de l’article 812-3 du CESEDA.
4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne
Comme il a été indiqué supra, cette évolution renforce l’articulation des dispositions de droit national avec les exigences européennes prévues par le code frontières Schengen qui dispose que : « la surveillance des frontières a pour objet principal d’empêcher le franchissement non autorisé de la frontière, de lutter contre la criminalité transfrontalière et de prendre des mesures à l’encontre des personnes ayant franchi illégalement la frontière » (art. 13) et que :
« l’absence de contrôle aux frontières intérieures ne porte pas atteinte : / - à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’Etat-membre en vertu du droit national ; (…) /- à l’exercice des contrôles de sûreté dans les ports ou aéroports et à la possibilité pour un Etat-membre de prévoir dans son droit national l’obligation de détention et de port de titres et documents » (art. 23).
4.2 IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Sans objet.
4.3 IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Sans objet.
4.4 IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Sans objet.
4.5 IMPACTS SOCIAUX
Sans objet.
4.6 IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Lors du contrôle, en mission de surveillance des frontières, dans la bande frontalière des 20 km, les vérifications réalisées par les garde-frontières concerneront non seulement les personnes mais également leur moyen de transport. La visite des véhicules particuliers sera possible, alors qu’elle ne l’était pas jusque-là.
5 CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1 CONSULTATIONS MENÉES
Cette évolution a été concertée avec l’administration des douanes dans le cadre du projet plus global de mise en cohérence des compétences et attributions des services intervenant dans les zones frontalières.
5.2 MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1 Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication du texte au Journal officiel de la République française, sans effet rétroactif.
5.2.2 Application dans l’espace
La présente disposition s’appliquera à l’ensemble du territoire de la République.
5.2.3 Textes d’application
La présente disposition ne requiert aucune mesure d’application.
Article 31 : Prévoir la transmission à l’autorité administrative des données API des membres d’équipage dans le transport aérien, maritime et ferroviaire
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1 CADRE GÉNÉRAL
Le dispositif API-PNR France dans le domaine aérien, maritime et ferroviaire est régi par les dispositions du chapitre II du titre III du livre II du code de la sécurité intérieure (articles L.
232-1 et suivants).
Il autorise la collecte de deux types d'informations :
̶ Les données API (Advanced passenger informations ou renseignements préalables sur les voyageurs) : informations liées à l’enregistrement des passagers provenant du passeport ou d’un autre document de voyage et des informations générales concernant le vol ;
̶ Les données PNR (Passenger Name Record ou dossier passager) : informations liées à la réservation et contenues dans les dossiers créés par les compagnies aériennes pour chaque vol. Elles permettent d’identifier chaque passager et d'avoir accès à tous les renseignements concernant son voyage : vols d’aller et de retour, correspondances éventuelles, moyens de paiement utilisés, services particuliers souhaités à bord, etc.
Le dispositif concerne le traitement des données de voyage (réservation, enregistrement et embarquement) des passagers en déplacements internationaux en provenance et à destination de la France, extra et intra-européens, et à destination ou en provenance des collectivités d’outre-mer.
Expérimenté à partir de 2013, il a ensuite été pérennisé par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
Conçu au départ pour le seul transport aérien, le dispositif PNR a été étendu ces dernières années au transport maritime, puis ferroviaire. Les articles L. 232-1 à L. 232-7-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) autorisent aujourd’hui la collecte des données d’enregistrement et de réservation pour le transport aérien et le transport maritime. En revanche, seules les données d’enregistrement peuvent être collectées pour le transport ferroviaire. Par ailleurs, si le cadre législatif et règlementaire est pleinement en vigueur pour le transport aérien, le cadre règlementaire est en cours de finalisation pour le transport maritime et doit encore être défini pour le transport ferroviaire.
Si le droit actuel permet la collecte et la transmission des données relatives aux passagers, les membres d’équipage ne peuvent en faire la demande. Le Gouvernement entend corriger cette incohérence par le présent article.
En outre, l’extension de ce dispositif au transport maritime, par l'article 14 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, à travers l'article L. 232-7-1 du code de la sécurité intérieure – mentionne de façon erronée des navires à passagers qui assurent respectivement des services maritimes nationaux et des services maritimes intérieurs en application des paragraphes 2 et 3 de l'article 3 du règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires, après mention en son deuxième alinéa (1°) des navires à passagers qui assurent bien des services maritimes internationaux.
Le dispositif PNR ne pouvant se concevoir que dans le domaine des déplacements internationaux, il est nécessaire de corriger cette malfaçon afin de ne viser plus que les navires assurant des services maritimes internationaux.
1.2 CADRE CONVENTIONNEL
La collecte des données de voyage est régie par des textes européens et internationaux.
En droit de l’Union européenne, il s’agit de :
̶ La directive 2004/82/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant l’obligation pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers ;
̶ La directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil ;
̶ La directive (UE) 2016/681 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.
̶ le règlement 2016/399 du code frontière Schengen :
Les titulaires d’une licence de pilote ou d’un certificat de membre d’équipage peuvent dans l’exercice de leurs fonctions, embarquer et débarquer dans l’aéroport d’escale ou de destination situé sur le territoire d’un État membre, se rendre sur le territoire de la commune dont relève l’aéroport d’escale ou de destination situé sur le territoire Schengen, rejoindre par tout moyen de transport, un aéroport situé sur le territoire d’un État membre de l’espace Schengen afin d’embarquer sur un aéronef au départ de cet aéroport.
Conformément aux dispositions de l’annexe VII du code frontières Schengen (CFS), relatives aux modalités propres à certaines catégories de personnes, les pilotes d’aéronef et les autres membres d’équipage titulaires d’une licence de pilote ou d’un certificat de membre d’équipage prévus à l’annexe 9 de la convention du 7 décembre 1944 relative à l’aviation civile ne font pas l’objet d’une interrogation sur les conditions d’entrée et de séjour (article 6 du CFS) lorsqu’ils franchissent les frontières extérieures pour l’exercice de leurs fonctions.
Ces personnes doivent toutefois faire l’objet des vérifications aux frontières conformément aux dispositions des articles 7 à 14 du même code dont la consultation des bases de données européennes, internationales et nationales (SIS, SLTD, FPR). Dans la mesure du possible aux points de passage frontaliers (PPF) aériens, les vérifications concernant les pilotes des aéronefs ont lieu avant celles des passagers, dans des emplacements dédiés (aubettes et file de circulation réservée). Si l’équipage est connu des autorités en charge du contrôle aux frontières, les vérifications peuvent avoir lieu par sondage de manière aléatoire.
Dans la pratique, le contrôle effectué en aubettes sur ces personnels porte sur la concordance entre la licence de pilote ou le certificat de membre d’équipage avec la déclaration générale du vol, appelée également GENDEC. Il serait donc opportun que le système API intègre les pilotes et membres d’équipage pour permettre d’effectuer un contrôle des bases de données en amont du voyage, avec envoi d’une alerte aux services compétents de l’État en cas de hit positif. Le contrôle des pilotes d’aéronef et des membres d’équipage aux fichiers nationaux, européens et internationaux ne pourrait donc pas être perçu comme disproportionné car il constitue une modalité des vérifications aux frontières prévues par le Code frontières Schengen.
Par ailleurs, dans le cadre du contrôle de l’aviation d’affaires, le commandant de bord d’un avion privé en provenance ou à destination d’un aéroport situé en dehors de l’espace Schengen doit transmettre aux garde-frontières de l’État membre de destination, et le cas échéant de l’État membre de destination, une déclaration générale appelée GENDEC, comprenant un plan de vol conforme à l’annexe 2 de la Convention relative à l’aviation civile internationale incluantdes informations sur l’identité des passagers et les membres d’équipage. Cette déclaration, transmise en amont du vol, devrait servir au criblage des bases de données européennes, nationales et internationales. Les membres d’équipages sont contrôlés en présentiel à l’occasion de leur embarquement et débarquement au terminal d’affaires du PPF aérien.
De plus, en matière de vérification du trafic maritime (annexe VI du CFS), les gardes-frontières sont en charge de la vérification aux frontières des passagers et équipage des navires. Les membres d’équipage comprennent toutes les personnes exerçant effectivement des fonctions à bord du navire pendant un voyage, soit pour le fonctionnement du navire, soit pour servir à bord, et inscrites sur le rôle d’équipage. Sur la base d’une analyse de risques, les passagers et les membres d’équipage des navires sont contrôlés en présentiel ou sur la base d’une liste faisant l’objet d’un criblage des bases de données européennes, nationales et internationale. Le capitaine du navire, l’agent maritime ou tout autre personne dûment habilitée dresse une liste de l’équipage et des passagers en remplissant les informations requises dans les formulaires FAL 5 (liste d’équipage) et n°6 (liste des passagers) de la convention visant à faciliter le trafic maritime international (convention FAL) ainsi que le cas échéant, le numéro de visa ou de
titre de séjour. Les listes des membres d’équipage et des passagers doivent être transmises aux garde-frontières sans délai au plus tard 24 heures avant l’arrivée au port ou au plus tard au moment où le navire quitte le port précédent, si la durée du voyage est inférieure à 24 heures ou si le port d’escale n’est pas connu ou s’il est modifié durant le voyage, dès que cette information est disponible. Ces listes sont transmises en France par le guichet unique portuaire maritime « Trafic 2000 » conformément aux préconisations du règlement UE n°2019/1239 établissant un guichet unique maritime européen et font l’objet d’un criblage sur les bases de données par les autorités en charge du contrôle frontière en amont de l’arrivée et du départ du navire.
Enfin, pour ce qui concerne les marins ou gens de mer (annexe VII point 3. du CFS), les États Schengen peuvent autoriser les marins munis d’une pièce d’identité des gens de mer, à entrer dans les États Schengen en se rendant à terre pour séjourner dans la localité du port où leur navire fait escale ou dans les communes limitrophes, ou à sortir du territoire des États membres en retournant dans leur navire sans se présenter à un PPF à condition qu’ils figurent sur un rôle d’équipage, préalablement soumis à une vérification des autorités compétentes, du navire auquel ils appartiennent. Sur la base d’une analyse de risque, les marins sont soumis, avant leur descente à terre, à une vérification effectuée par les gardes-frontières conformément à l’article 8 du CFS.
En droit international, il s’agit :
(i) dans le domaine aérien de la Convention relative à l’aviation civile internationale (« Convention de Chicago ») de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) du 4 avril 1947, notamment son annexe 9.
Cette annexe, qui est relative aux facilitations accordées aux compagnies aériennes, dispose à son chapitre 9 que « chaque État contractant mettra en place un système de renseignements préalables concernant les voyageurs (RPCV) […] Le système RPCV de chaque État contractant sera appuyé par les instruments juridiques adaptés (législation, règlement ou décret, par exemple) et conforme aux normes de RPCV internationalement reconnues. […] Les RPCV permettent à l’exploitant de l’aéronef de saisir les données personnelles sur les passagers ou les membres d’équipage ainsi que les détails de leurs vols avant leur départ.
Ces renseignements sont communiqués par voie électronique aux services de contrôle frontalier du pays de destination ou de départ. Des informations détaillées sur les passagers et/ou membres d’équipage sont ainsi reçues préalablement au départ ou à l’arrivée du vol. ».
L’OACI accorde ainsi une reconnaissance juridique à la collecte des données relatives aux membres d’équipage dans le cadre de la mise en place d’un système de renseignements préalables concernant les voyageurs.
(ii) dans le domaine maritime, il s’agit de la Convention de l’Organisation maritime internationale (OMI) visant à faciliter le trafic maritime international (« convention FAL ») adoptée le 9 avril 1965 et modifiée le 8 avril 2016.
L’Organisation Maritime Internationale a élaboré une démarche similaire en matière de définition des normes de facilitation pour les transporteurs maritimes. Les normes FAL 5 et FAL 6 sont relatives à la collecte des données des personnes à bord des navires au départ et à l’arrivée des traversées. La norme FAL 5 est spécifiquement dédiée aux membres d’équipage dont la liste est transmise par les compagnies maritimes au profit à la fois des autorités portuaires du port de départ et de l’agent d’escale du port d’arrivée, qui lui-même alimente le système européen de surveillance de la circulation maritime « TRAFIC 2000 ».
1.3 ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Les États-Unis, le Canada et l’Australie se sont dotés de systèmes équivalents.
2 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les services opérationnels, utilisateurs du dispositif API-PNR France, ont besoin d’avoir accès à l’ensemble des données relatives aux individus présents à bord des aéronefs ou des navires, passagers comme membres d’équipage.
En effet, les membres d’équipages sont des cibles de choix pour les recruteurs des organisations criminelles (fonction de « mules » par exemple, les mesures d'inspection-filtrage à l'entrée des zones de sûreté des aéroports étant plus souples pour les équipages que pour les passagers).
Ainsi, l’affaire récente « Air Cocaïne » illustre bien les potentialités de ce vecteur de fraude :
en 2013, la direction nationale du contrôle des drogues de République Dominicaine, associée à la DEA américaine, interceptaient un jet privé sur l’aéroport de Punta Cana alors qu’il s’apprêtait à décoller. Effectué dans le cadre d’une vaste opération anti-corruption, ce contrôle aboutissait à la découverte de 682 kg de cocaïne et à l’interpellation des deux pilotes et des deux passagers, tous de nationalité française.
De même en 2021 l’OFAST a pu appréhender un navire battant pavillon libérien, dont les membres d’équipage avaient entreposé plus de 1,127 tonnes de cocaïne dans des caches.
Initialement prévue par voie règlementaire, la collecte des données d’embarquement des membres d’équipage dans le transport aérien a été supprimée à l’occasion des travaux de transposition de la directive (UE) 2016/681 précitée. En effet, dans sa version antérieure au décret n° 2018-714 du 3 août 2018 relatif au « système API-PNR France » et modifiant le code de la sécurité intérieure (partie réglementaire), l’article R. 232-14 du CSI, qui détermine la liste des données d’enregistrement et d’embarquement des passagers aériens transmises par les transporteurs aériens, mentionnait, pour ce qui concerne le statut de la personne embarquée, les données relatives aux membres d’équipage.
Le Conseil d’Etat avait cependant estimé, dans son avis n° 394649 du 26 juin 2018, que « s’il est loisible au Gouvernement de créer, par voie réglementaire, un traitement automatisé de données à caractère personnel relatives aux données des membres d’équipage, seule une modification de nature législative serait de nature à mettre à la charge des transporteurs aériens l’obligation de transmettre de telles données », invitant le ministère de l’intérieur à le prévoir dans la loi.
Si la directive écarte de son champ d’application les membres d’équipage de la collecte des données PNR, partant du principe qu’ils ne réservaient pas leur voyage, elle ne fait pas obstacle, ainsi que le relève le Conseil d’Etat lui-même, à ce que le législateur national prévoie l’obligation pour les transporteurs de transmettre les données API concernant ces mêmes personnes. Ce besoin opérationnel étant le même pour tous les modes de transport, cette obligation pour les transporteurs aériens doit être également étendue pour le transport maritime et ferroviaire.
2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS
Le traitement de l’ensemble des passagers et membres d’équipage des voyages internationaux par voie aérienne, maritime et ferroviaire permettra aux services de renseignement, de police et de gendarmerie, de garde-frontières et de douane d’améliorer l’analyse du risque et de disposer d’outils complets pour des finalités harmonisées (lutter contre le terrorisme, les formes graves de criminalité, les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, l’immigration clandestine et améliorer le contrôle aux frontières).
3 OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
La seule option possible consiste à modifier les dispositions législatives du chapitre II du titre III du livre II du code de la sécurité intérieure, pour permettre aux services utilisateurs de disposer d’un champ de données de voyage collectées élargi en termes de qualification des personnes présentes à bord des modes de transport, cohérent au regard de l’objectif de sécurité.
4 ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1 IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne
Plusieurs articles du chapitre II du titre III du livre II sont modifiés :
Les articles L. 232-1, L. 232-4 et L. 232-7 sont modifiés pour élargir le champ des données collectées, de même que l’article L. 232-7-1 dans lequel il est également prévu la correction du champ des navires considérés.
4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne
Ainsi qu’il a été dit au point 1.2. supra, l’évolution envisagée est en cohérence avec les conventions internationales dans le domaine des transports internationaux.
Pour la collecte et le traitement des données de voyage API et PNR dans le transport aérien, l’Annexe 9 « Facilitation » à la Convention relative à l’aviation civile internationale, porte sur les renseignements préalables concernant les voyageurs (RPCV) et les données des dossiers passagers (PNR) et à leurs éléments indicatifs correspondants. Ces derniers ont été conjointement élaborés par l’Organisation mondiale des douanes (OMD), l’Association du transport aérien international (IATA) et l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) par l’intermédiaire de leur comité de contact sur les RPCV et les PNR. Ce comité a été établi en 2004 afin de s’assurer que les différents éléments indicatifs sur les RPCV et les PNR tiennent compte des besoins du moment des États et des capacités fonctionnelles des systèmes des exploitants d’aéronefs, en vue d’une interopérabilité totale aux frontières.
Pour la collecte et le traitement des données de voyage, d’enregistrement et de réservation dans le transport maritime, les données d’enregistrement des membres d’équipage et des passagers correspondent aux données FAL 5 et FAL 6 issues de la Convention de l’Organisation maritime internationale (OMI) visant à faciliter le trafic maritime international (« convention FAL ») adoptée le 9 avril 1965 et modifiée le 8 avril 2016.
4.2 IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
État des lieux
La collecte des données de voyage ne concerne pour le moment que le transport aérien, étant donné, d’une part, que le dispositif règlementaire de mise en œuvre de l’article L. 232-7-1 du code de la sécurité intérieure pour le transport maritime est en cours de finalisation et que, d’autre part, aucune action similaire n’a été engagée pour le transport ferroviaire.
Les compagnies aériennes transmettent actuellement l’ensemble des données de réservation et, le cas échéant, d’enregistrement et d’embarquement de toutes personnes à bord des aéronefs concernés par le dispositif API-PNR France. Conformément à la règlementation en vigueur, et considérant l’absence de dispositions législatives et règlementaires en matière de collecte et de traitement des données relatives aux membres d’équipage, le système API-PNR ne collecte que les données concernant les passagers.
Au 1er juin 2018, soit quelques mois avant la fin de la collecte autorisée des données des membres d’équipage, il y avait 4,3 millions de dossiers API/Crew de PNC (personnel naviguant commercial) et de PNT (personnel navigant technique) dans la base API/PNR France (ce qui peut correspondre, sur la base approximative de 200 vols effectués par an, à environ 21.000 personnels navigants distincts).
Analyse des impacts des dispositions envisagées
La mise en œuvre de ces nouvelles dispositions ne génèrera aucun coût supplémentaire pour les compagnies aériennes qui disposent déjà des informations concernées.
Il en est de même pour le transport maritime, étant donné que les données relatives aux équipages (gens de mer) figurent sur le document FAL n°5 (liste de l’équipage) au sein de l’ensemble des documents FAL faisant l’objet des obligations déclaratives que les capitaines de navires doivent réaliser auprès des ports d’arrivée.
La flotte de commerce mondiale comptabilise environ 156 514 navires dont 93,2% de navires de charge et 6,8% de navires à passagers (ces derniers répartis en : 0,6% de croisières et 6,2% de ferries).
La France est au 27è rang de la flotte mondial avec 424 navires de commerce dont 191 navires à passagers. La grande majorité des escales de navires de charge dans les ports français est par conséquent faite par des navires étrangers. A bord des navires de croisière le nombre des gens de mer est en moyenne de 28% du total des personnes. Pour exemple le "Symphony of the Seas" avec 9174 personnes dont 2394 gens de mer.
A bord des ferries le nombre des gens de mer est en moyenne de 7% du total des personnes.
Les escales sont très fréquentes. Les navires de charge transportant des passages de façon exceptionnelle sont donc armés de façon quasi exclusive par des gens de mer (sachant qu'ils représentent 93,2% des navires). Pour 2018 le franchissement de frontières maritimes a concerné 24,3 millions de passages et 6,2 millions de gens de mer (soit un flux de 20% de gens de mer).
Au vu de ces chiffres il apparait que les gens de mer constituent une part importante du nombre de franchissements de frontière (20%) et que les navires de charge représentent une part majoritaire en nombre de navires et par conséquent en nombre d'escales (93,2%).
En revanche, pour le transport ferroviaire, il n’existe actuellement pas d’obligations similaires concernant les équipages.
4.3 IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les services en charge de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée ainsi que des missions de contrôle aux frontières relèvent du ministère de l’intérieur, du ministère des armées et du ministère chargé des comptes publics et bénéficient d’un accès conditionné aux données de voyage collectées auprès des transporteurs aériens.
Cette collecte des données de voyage s’appuyait jusqu’à présent sur les compétences de deux services à compétence nationale distincts, l’Unité Information Passagers (UIP) et le Service national des données de voyage (SNDV).
L’UIP, créée par le décret n° 2014-1566 du 22 décembre 2014 (modifié par le décret n° 2018-722 du 3 août 2018) et le SNDV, créé par un arrêté du 16 décembre 2019, avaient jusqu’ici pour missions respectives la collecte d’une part, et la mise en place et l’amélioration des dispositifs de collecte d’autre part, des données de voyage à des fins de lutte contre le terrorisme, les formes graves de criminalité, les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, l’immigration clandestine et le contrôle aux frontières.
Ces deux services seront réunis à la date du 1er juillet 2022 dans un nouveau service à compétence nationale dénommé « Agence nationale des données de voyage ». A ce titre, deux projets de décret (un décret simple et un décret CE), dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er juillet 2022, sont actuellement en phase d’examen. Son dimensionnement ainsi que son organisation s’appuient sur une étude des besoins (ressources, compétences) définis sur la base d’une extension des dispositifs de collecte et de traitement des données de voyage aux autres modes de transports. L’organisation d’ores et déjà dimensionnée afin d’atteindre les objectifs relatifs au transport maritime et au transport aérien en l’état des dispositions législatives, sera adaptée pour son extension au transport ferroviaire.
5 CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1 CONSULTATIONS MENÉES
Cette disposition requiert la consultation de la CNIL.
5.2 MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1 Application dans le temps
La présente disposition entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française s’agissant des transports aériens. L’’extension aux transports maritimes et ferroviaires ne sera effective qu’à l’entrée en vigueur des textes règlementaire d’application à l’horizon du premier semestre 2023.
Toutefois, le gouvernement prévoit d’accompagner l’entrée en vigueur de cette disposition législative, par la voie réglementaire, pour préciser les modalités particulières de la collecte des données de voyage relatives aux membres d’équipage. L’objectif est d’apporter les garanties nécessaires pour respecter le principe de minimisation en prenant en compte la particularité des déplacements des catégories de personnes concernées et en assurant un équilibre entre les objectifs visés et la protection de la vie privée des personnes concernées.
5.2.2 Application dans l’espace
La présente disposition a vocation à s’appliquer à toutes les compagnies de transport opérant des vols en provenance et à destination de la France, extra et intra-européens, ainsi que les déplacements en provenance et à destination des collectivités d’outre-mer ainsi que dans les ports français pour les passagers et gens de mer de toutes nationalités, au départ et à l’arrivée des liaisons France/France, des liaisons France/étranger ou étranger/France, à bord de tous navires battant pavillon français ou étranger.
5.2.3 Textes d’application
Plusieurs des articles du chapitre II du titre III du livre II modifiés par le présent article prévoient une mise en application par décret en Conseil d’Etat, après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
CHAPITRE V : DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER
Article 32 : Habilitation du Gouvernement relative à l’application des dispositions dans les outre-mer
1. CADRE CONSTITUTIONNEL
Les dispositions prévues par le projet de loi ont vocation à être appliquées sur l’ensemble du territoire, y compris dans les outre-mer.
La Constitution opère une distinction entre les différentes collectivités d’outre-mer :
− les collectivités soumises au principe d’identité législative (collectivités de l’article 73, ainsi que certaines collectivités relevant de l’article 74). Dans ces collectivités, les lois et règlements sont applicables de plein droit, sous réserve d’adaptation ;
− les collectivités soumises au principe de spécialité législative (collectivités de l’article 74 et Nouvelle-Calédonie). Dans ces collectivités, dans les matières pour lesquelles l’Etat demeure compétent, les lois et règlements n’y sont applicables que sur mention expresse d’application, sous réserve d’adaptation.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les extensions et adaptations des dispositions applicables en outre-mer sont opérées par un texte de même niveau normatif que les dispositions applicables en métropole.
Dans ce cadre, soit le projet de loi prévoit lui-même les extensions et adaptations nécessaires pour son application dans les outre-mer, soit ces extensions et adaptations sont opérées ultérieurement par le Gouvernement par le mécanisme des ordonnances.
L’article 13 prévoit déjà l’extension, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, des dispositions de l’article 2, jusqu’à présent non applicables, de la loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique permettant, désormais, aux personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire de procéder, aux moyens de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se
produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées. L’article 14 rend applicables, par la mise à jour du compteur figurant à l’article L. 2573-19 du code général des collectivités territoriales, en Polynésie française, les dispositions plaçant sous la compétence des maires des zones de compétence de la police nationale la mission de surveillance de la fermeture et du scellement des cercueils en cas de crémation.
Cependant, ce projet de loi impacte d’autres textes ou codes pour lesquels il a été décidé de différer l’extension et les adaptations éventuelles : code pénal, code de procédure pénale, code des assurances, code de la sécurité intérieure, code du travail, code de l’environnement, code général de la fonction publique, code des pensions civiles et militaires, code général de la propriété des personnes publiques, code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif est l’application des dispositions de ce projet de loi sur l’ensemble du territoire.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1 OPTIONS ENVISAGÉES
3.1.1 Option exclue : le recours aux ordonnances de l’article 74-1 de la Constitution
L’article 74-1 prévoit une habilitation permanente du Gouvernement à étendre et adapter des dispositions législatives dans les collectivités de l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.
Dans ce cadre, les collectivités de l’article 73 se trouvent exclues de ce dispositif, ce qui restreint le champ d’application de cette procédure.
Par ailleurs, l’article 74-1 oblige une ratification de l’ordonnance dans un délai de 18 mois suivant sa publication, sans laquelle l’ordonnance devient caduque.
3.1.2 Option retenue : le recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution
Contrairement aux ordonnances de l’article 74-1, le recours aux ordonnances de l’article 38 peut concerner les collectivités de l’article 73.
En outre, la caducité peut ici être écartée plus facilement : l’article 38 de la Constitution prévoit que celle-ci est écartée dès lors que le projet de loi de ratification de l'ordonnance est déposé au Parlement avant le terme du délai fixé par la loi d’habilitation.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
Néanmoins, il peut d’ores et déjà être fait état des impacts suivants : certaines dispositions du projet de loi seront applicables dès l’entrée en vigueur du projet de loi. Il s’agit des dispositions aux articles 13 et 14 du présent projet de loi.
5. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Le délai de dix-huit mois permet la rédaction des dispositions de l’ordonnance ainsi que la consultation des collectivités concernées avant de soumettre l’ordonnance au Parlement.