avis sur le projet de loi de finances pour 2019 (n°1255). — Immigration, asile et intégration

SOMMAIRE

Pages

1. introduction
2. I. malgré une baisse des flux à destination de l’europe, la problématique migratoire reste entière
3. A. des flux migratoires marqués par une diminution des arrivées et par une évolution des routes empruntées
4. 1. Les flux migratoires à destination de l’Europe connaissent une tendance décroissante
5. 2. La route de la Méditerranée occidentale apparaît comme une nouvelle voie privilégiée
6. 3. Des nationalités qui varient en fonction des routes migratoires
7. B. la France fait face à d’importants flux secondaires et à une demande d’asile en hausse constante
8. 1. Une demande d’asile qui continue d’augmenter
9. 2. Une pression migratoire inégalement répartie
10. 3. L’immigration irrégulière : une problématique persistante
11. II. LA MISSION IMMIGRATION, asile et intégration pour 2019 : des objectifs bien identifiés mais des moyens insuffisants
12. A. UNE INSUFFISANCE DE MOYENS POUR AMéliorer le traitement de la demande d’asile
13. B. la nécessité de mieux intégrer les étrangers en situation régulière
14. C. UNE PRIORITé : rendre la lutte contre l’immigration irrégulière plus efficace
15. III. la nécessité de remédier aux faiblesses de notre politique d’éloignement
16. A. des mesures d’éloignement qui n’aboutissent que trop peu en pratique
17. 1. Les différentes mesures d’éloignement en France
18. 2. Une politique d’éloignement qui pâtit de très faibles taux d’exécution
19. 3. Les aides au retour
20. B. les obstacles à l’éloignement effectif des étrangers en situation irrégulière se situent à toutes les étapes du processus
21. 1. Des difficultés de placement en rétention administrative
22. 2. Des mesures annulées par le juge judiciaire et par le juge administratif
23. 3. Des difficultés en matière d’identification et de traçabilité
24. 4. Des marges de progression concernant la délivrance des laissez-passer consulaires
25. C. LA PROBLématique particulière des mineurs non accompagnés
26. IV. la politique migratoire de la France doit associer la coopération européenne à des partenariats bilatéraux renforcés
27. A. le cadre européen demeure nécessaire pour répondre au défi migratoire
28. 1. Si la coopération européenne en matière migratoire connaît des points de blocage…
29. 2. … la solidarité entre États membres demeure indispensable face aux enjeux migratoires
30. 3. Dans ce contexte, plusieurs réformes en cours devraient permettre de renouveler et de renforcer la politique migratoire européenne
31. B. le renforcement de la coopération avec les pays d’origine et de transit doit constituer une priorité
32. conclusion
33. TRAVAUX DE LA COMMISSION
34. Présentation du rapport devant la commission des affaires étrangÈres
35. EXAMEN DES CRÉDITS
36. Liste des personnes auditionnées par le rapporteur
37. ANNEXE 1 : CRÉDITS
38. ANNEXE 2 : Demande d’asile en Europe et en france
39. ANNEXE 3 : ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE
40. ANNEXE 4 : CONTRôles AUX FRONTIÈRES
41. ANNEXE 5 : GESTION DES FLUX MIGRATOIRES
42. ANNEXE 6 : INTÉGRATION DES ÉTRANGERS EN SITUATION RÉGULIÈRE
43. ANNEXE 7 : hÉbergement
44. ANNEXE 8 : coopÉration bilatÉrale

introduction

La commission des Affaires étrangères est saisie pour avis afin de se prononcer sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2019. Cette mission comporte deux programmes : le programme 303 « immigration et asile » et le programme 104 « intégration et accès à la nationalité française ».

Pour la quatrième année consécutive, le budget de la mission est en augmentation. Cette hausse vise principalement à renforcer les moyens alloués à l’exercice du droit d’asile, à la lutte contre l’immigration irrégulière et à mettre en place les conclusions du comité interministériel à l’intégration du 5 juin dernier.

Dans un contexte de baisse des flux migratoires à destination de l’Europe, la France reste exposée à une demande d’asile en hausse constante et à d’importants flux secondaires venus d’autres États européens. Malgré ces dynamiques, les prévisions du gouvernement pour 2019 reposent sur une stabilisation de la demande d’asile, qui apparaît aujourd’hui plus qu’incertaine.

Surtout, pour intégrer dignement les bénéficiaires de la protection internationale et assurer une bonne intégration des étrangers en situation irrégulière, il est indispensable de faire preuve d’un volontarisme accru pour lutter contre l’immigration irrégulière et d’améliorer l’efficacité de notre politique d’éloignement.

Aujourd’hui, la politique d’éloignement menée en France pâtit d’une trop faible effectivité des mesures prises, qui reflète des obstacles présents à chaque étape du processus d’éloignement. Des leviers d’amélioration existent, et ils intègrent au premier chef la nécessité d’une coopération accrue avec les pays d’origine et de transit.

La politique migratoire de la France doit pleinement intégrer cette dimension internationale et bilatérale, au-delà d’un cadre européen qui demeure, malgré d’importants blocages, incontournable. Cette combinaison du cadre européen et du cadre bilatéral, aujourd’hui pleinement assumée par un pays comme l’Espagne, actuel premier pays d’arrivée des migrants en Europe, apparaît comme une voie prometteuse pour la France, que la commission des affaires étrangères est à même de porter.

I. malgré une baisse des flux à destination de l’europe, la problématique migratoire reste entière

A. des flux migratoires marqués par une diminution des arrivées et par une évolution des routes empruntées

1. Les flux migratoires à destination de l’Europe connaissent une tendance décroissante

Sur la période récente, les flux migratoires à destination de l’Europe ont connu plusieurs évolutions notables. La première tient à l’ampleur des arrivées, en baisse constante depuis le pic connu en 2015, où environ 1,2 million de migrants ont atteint l’Europe. Ainsi selon l’OIM (Organisation internationale des migrations), 103 172 migrants et réfugiés étaient arrivés en Europe au 3 octobre 2018, toutes voies confondues, 84 345 personnes étant arrivées par la mer. À titre de comparaison, près de 187 000 migrants sont arrivés en Europe en 2017, et plus de 390 000 en 2016.

Cette décélération globale des arrivées va de pair avec une situation contrastée selon les routes. Elle tient notamment à l’importante baisse des arrivées par la Méditerranée centrale. Sur les neuf premiers mois de 2018, environ 21 000 migrants sont arrivés en Italie, pour plus de 105 000 à la même période en 2017. Cela s’explique en partie par les dispositions prises par les autorités italiennes, et ce dès le précédent gouvernement. On peut mentionner l’accord de coopération signé en février 2017 avec la Libye, prévoyant une assistance italienne aux garde-côtes et à la marine libyenne, ou encore la mise en place d’un code de conduite encadrant les opérations de sauvetage en mer des ONG au large des côtes libyennes. Les autorités actuelles ont plus récemment procédé à la fermeture des ports italiens aux navires non-italiens affrétés par des ONG. Par ailleurs, la baisse des arrivées par la voie de la Méditerranée centrale peut aussi s’expliquer par l’instabilité au nord de la Libye, notamment dans les régions côtières.

En outre, cette baisse des flux s’est accompagnée d’une mortalité accrue sur la voie méditerranéenne. Selon le HCR (Haut-commissariat pour les réfugiés), pour chaque groupe de 18 personnes ayant entrepris la traversée de la Méditerranée centrale entre janvier et juillet 2018, une personne est décédée ou a disparu, contre une sur 42 au cours de la même période en 2017. Ces données indiquent une dangerosité accrue de cette voie, que le HCR impute principalement aux capacités réduites de sauvetage des ONG.

Un autre facteur expliquant la baisse des flux relève de l’application de l’accord du 18 mars 2016 entre l’Union européenne et la Turquie, qui prévoyait notamment une aide de 3 milliards d’euros pour la Turquie. L’application de cet accord a favorisé un endiguement des flux au plus fort de la crise migratoire ainsi qu’en 2017, mais il faut toutefois souligner ses limites, attestées par un regain des arrivées par la route des Balkans et par la Grèce. Ainsi le nombre total de migrants arrivés en Grèce au 2 septembre 2018 s’élevait à 32 159, soit une hausse de 79 % par rapport à 2017. Ce regain de la pression migratoire intervient dans un contexte préoccupant, marqué par un engorgement du système d’asile, une saturation des centres de rétention et d’identification et une poursuite de l’immigration irrégulière organisée à partir de la Grèce.

La Grèce et la route des Balkans restent aussi exposées aux évolutions du conflit syrien, alors qu’environ 3 millions de réfugiés syriens se trouvent encore en Turquie aujourd’hui. La situation dans la poche d’Idlib, qui a connu une nouvelle vague d’affrontements armés en septembre, pourrait ainsi se traduire à terme par une hausse des flux migratoires empruntant la route des Balkans.

Par ailleurs, on relève aussi une légère hausse des arrivées par Chypre, qui n’est pourtant pas membre de l’espace Schengen et ne constituait donc pas en principe une destination privilégiée pour les migrants.

2. La route de la Méditerranée occidentale apparaît comme une nouvelle voie privilégiée

Le deuxième phénomène majeur caractérisant les évolutions des flux migratoires vers l’Europe tient à l’augmentation notable des flux passant par la Méditerranée occidentale, qui a fait de l’Espagne le premier point d’entrée des migrants dans l’Union européenne. Sur les neuf premiers mois de 2018, plus de 41 000 migrants sont arrivés en Espagne toutes voies confondues, ce qui représente une hausse de plus de 143 % par rapport à 2017. On dénombre 36 674 arrivées par la mer, en hausse de 196 % par rapport à 2017, et 4 920 arrivées terrestres. Les arrivées terrestres correspondent exclusivement aux enclaves de Ceuta et Mellila, deux seules frontières terrestres entre l’Afrique et l’Union européenne. Au total, en comptant les arrivées par voie maritime, Ceuta et Mellila ont été le point d’arrivée de respectivement 1 840 et 3 877 migrants sur la période indiquée.

Si ces flux restent sans commune mesure avec les arrivées connues par l’Italie au plus fort de la crise migratoire, ils n’en demeurent pas moins préoccupants. Selon les informations communiquées par le ministère de l’Intérieur espagnol, l’Espagne est exposée à une très forte hausse de la demande d’asile, à hauteur de 92 % en 2017, et à un engorgement de son système d’asile, qui conduit à un traitement des demandes dépassant largement le délai légal de six mois. La demande d’asile déposée en Espagne reste majoritairement le fait de ressortissants sud-américains (Venezuela, Colombie, Honduras…), mais l’Espagne doit désormais traiter d’une demande d’asile croissante provenant de personnes originaires du Maghreb.

L’Espagne doit aussi faire face à des détournements de la procédure d’asile, certains migrants attendant le jour de notification de leur expulsion pour déposer une demande d’asile afin de pouvoir se maintenir sur le territoire. D’autre part, la proportion importante de mineurs non accompagnés constitue un véritable défi pour les services sociaux et de justice espagnols.

Au-delà de la pression exercée sur l’Espagne, ces flux sont préoccupants pour la France lorsqu’ils se muent en flux secondaires. En effet, les migrants arrivés en Espagne en 2018 sont ressortissants de pays en majorité francophones et sont enclins à poursuivre leur route vers la France. D’après le ministère de l’Intérieur espagnol, la majorité des migrants arrivant actuellement en Espagne viennent d’Afrique subsaharienne et notamment du Mali, du Sénégal, de Côte d’Ivoire, de Gambie et de Guinée Conakry. Surtout, la part des ressortissants Marocains et Algériens connaît une progression importante, pour s’établir autour de 20 % en moyenne pour chacun de ces deux pays. Selon la police aux frontières, les refus d’entrée à la frontière franco-espagnole ont connu une hausse importante en 2018, notamment durant la période estivale.

3. Des nationalités qui varient en fonction des routes migratoires

De façon générale, on peut souligner la part croissante des Maghrébins parmi les migrants arrivant en Europe. Au-delà du cas de l’Espagne, on relève une forte progression des ressortissants tunisiens dans les arrivées en Italie. Selon le ministère italien de l’Intérieur, les Tunisiens représentent aujourd’hui la première nationalité de migrants arrivant en Italie. Avec 1 910 arrivées sur les quatre premiers mois de 2018, pour 231 sur la même période en 2017, ils représentent l’une des rares nationalités à avoir progressé par rapport à 2017, devant les Érythréens, les Nigérians, les Soudanais, les Pakistanais, les Maliens, les Guinéens et les Sénégalais. Or, la majorité de ces pays bénéficient d’un taux de protection faible et présentent relativement peu de candidats éligibles à l’asile.

Sur la route des Balkans en revanche, les nationalités les plus représentées restent la Syrie, l’Irak et l’Afghanistan ([1]) , pays qui bénéficient de taux de protection élevés. Cette situation n’empêche pas les tentatives de détournement de la procédure d’asile auxquelles doit faire face la Grèce, notamment pour les demandeurs d’asile rassemblés dans les « hotspots » et souhaitant faire échec, par le dépôt d’une demande d’asile, au retour vers la Turquie prévu par l’accord de mars 2016.

B. la France fait face à d’importants flux secondaires et à une demande d’asile en hausse constante

La France demeure, à différents égards, une destination privilégiée pour les flux migratoires en Europe. En tant que pays de destination d’une part, choisi notamment parmi les ressortissants du Maghreb et d’autres pays d’Afrique (RDC, Congo, Cameroun, Côte d’Ivoire, Mali, Sénégal…), ou encore par des ressortissants d’Europe de l’Est (Albanais, Roumains, Géorgiens). D’autre part, la France apparaît comme un point d’étape privilégié pour des migrants en situation irrégulière désireux d’atteindre d’autres pays européens, comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne.

1. Une demande d’asile qui continue d’augmenter

Si l’évolution annuelle la plus sensible de la demande d’asile enregistrée en France sur la période récente a été observée entre 2014 et 2015 (+24 %), à l’occasion du pic des arrivées en Europe, cette dynamique de progression s’est maintenue. Après une hausse de 7 % en 2016, la demande d’asile a augmenté de 17,5 % en 2017, avec 100 755 demandes déposées ([2]). Selon l’OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides), la tendance actuelle devrait aboutir à une hausse similaire en 2018 et à un total de demandes s’établissant entre 115 000 et 120 000, pour des données qui n’intègrent pas les personnes placées en procédure Dublin et dont la demande n’est pas recevable.

Source : ministère de l’Intérieur

En termes de nationalités, il faut distinguer entre les nationalités à taux de protection élevée comme les Afghans (83,1 %), première nationalité représentée en 2018, les Soudanais (59,6 %) ou les Syriens (95,2 %), et les nationalités à taux de protection faibles. Si la demande albanaise (6,5 % de taux de protection), qui était la première en 2017, a significativement baissé, l’OFPRA a pu constater une hausse significative de la demande d’asile géorgienne, dans un contexte de libéralisation des visas de court séjour pour les ressortissants géorgiens entrée en vigueur le 28 mars 2017. L’OFPRA a ainsi enregistré 1 979 demandes d’asile géorgiennes au premier semestre 2018, pour 469 au premier semestre 2017.

Le taux de protection de l’OFPRA s’est ainsi établi à 27 % en 2017 (36 % en incluant les demandes devant la CNDA, Cour nationale du droit d’asile). Ce léger recul par rapport au taux de 38 % observé en 2016 s’explique par la progression des nationalités à taux de protection faibles, telles que les Albanais et les Haïtiens (2,8 %). Si la France se situe à un niveau en apparence faible par rapport à d’autres pays européens, le niveau du taux de protection doit donc être apprécié en fonction des nationalités les plus représentées parmi les demandeurs.

Taux d’admission à une protection internationale dans les principaux pays de l’Union européenne pour l’année 2017 (première instance)

Source : Eurostat

Taux d’admission à une protection internationale dans les principaux pays pour le premier semestre 2018 (première instance)

Source : Eurostat

Surtout, une part importante de cette demande correspond à des flux secondaires. C’est le cas de l’essentiel de la demande afghane, arrivée notamment d’Allemagne et des pays du nord de l’Europe. La demande soudanaise est également concernée, dans le cadre de flux secondaires depuis l’Italie. En 2017, 57 761 demandeurs d’asile enregistrés en France avaient déjà été enregistrés comme demandeurs d’asile dans un autre pays de l’Union européenne, ce qui représente plus de 57 % des demandes. Ces demandeurs ont essentiellement été enregistrés en Allemagne (14 975) et en Italie (19 599). Surtout, ce nombre est en hausse significative par rapport à 2016 (37 589), ce qui souligne les effets contrastés selon les pays de la baisse globale de la demande d’asile en Europe.

Ainsi, si la France n’a pas été parmi les pays les plus exposés à la crise migratoire en 2015, elle occupe désormais une place prépondérante au sein de l’Union européenne en termes de demande d’asile. La France a été le troisième pays de l’UE, derrière l’Allemagne et l’Italie, à recevoir le plus de primo-demandes de protection internationale en 2017, et le deuxième en termes de statuts protecteurs octroyés. Au premier trimestre 2018, la France était le deuxième pays européen en termes de demandes d’asile reçues, alors que l’Allemagne connaissait un reflux, qui la rapproche des niveaux observés en 2014. La France est l’un des rares pays de l’Union européenne, avec la Grèce et l’Espagne, à ne pas connaître actuellement de baisse de la demande d’asile.

2. Une pression migratoire inégalement répartie

Au-delà de ces évolutions globales, il importe de revenir sur la répartition inégale de la pression migratoire en France.

Ainsi, l’Île-de-France compte pour environ la moitié de la demande d’asile enregistrée en France. Sur les huit premiers mois de 2018, on constate une hausse de 67 % du nombre d’attestations de demande d’asile délivrées par rapport à la même période en 2017, pour 59 968 attestations. Cette évolution est encore plus prononcée à Paris, avec 21 128 attestations délivrées contre 11 146 l’année précédente ([3]) .

Source : OFPRA

Certains départements d’outre-mer continuent de subir une pression migratoire significative. C’est le cas de la Guyane, où la demande d’asile est en progression constante depuis 2014. Elle était de l’ordre de 5 000 demandes en 2017, sachant que plus de 90 % des demandeurs sont des ressortissants haïtiens, essentiellement motivés par des raisons socio-économiques et bénéficiant d’un taux de protection très faible.

Par ailleurs, Mayotte reste exposée à des flux entrants estimés entre 25 000 et 30 000 personnes par an, pour 18 à 20 000 reconduites annuelles. La situation migratoire y est particulièrement sensible, à tel point que la préfecture a été contrainte de fermer, au printemps 2018, son bureau des étrangers.

Dans ce contexte, votre rapporteur souhaite demander l’intégration d’une ligne budgétaire qui permettrait de soutenir les territoires les plus impactés par les flux migratoires, sur le modèle du contrat de développement territorial pour Calais et le Calaisis. Ce soutien permettrait de financer des mesures variées, telles que l’éclairage des autoroutes, le cas de l’A16 constituant un bon exemple.

Concernant Calais et le Calaisis, si l’État a repris à sa charge la distribution des repas, certaines associations présentes sur place agissent également en ce sens en parallèle, ce qui conduit à une situation peu lisible et favorise des rassemblements à des endroits non équipés en conséquence ni sécurisés (poubelles, douches, WC etc) par les autorités.

De façon générale, dans les lieux faisant face à une forte pression migratoire, il s’agit aujourd’hui d’éviter la création de nouveaux points de fixation. Si la situation actuelle est stable, la tendance actuelle des flux à destination de la France pourrait fragiliser certaines zones, telles que le Calaisis où la reprise des mouvements est d’ores et déjà perceptible.

3. L’immigration irrégulière : une problématique persistante

De façon générale, la France fait face à une immigration irrégulière persistante et préoccupante.

Par nature, l’immigration irrégulière est difficile à évaluer avec exactitude. Plusieurs indicateurs peuvent toutefois en donner une mesure. Le nombre de bénéficiaires de l’AME (Aide médicale d’État) est souvent invoqué, ce dispositif permettant à certains étrangers en situation irrégulière de bénéficier d’un accès aux soins. Au 31 décembre 2017, 315 800 étaient bénéficiaires de l’AME, soit une augmentation de 1,4 % par rapport à l’année précédente.

La fiabilité de cet indicateur, attribué sous conditions de résidence stable d’au moins trois mois en France, reste relative. Elle ne permet pas de prendre en compte l’immigration irrégulière transitoire, et des modifications peuvent toucher ses conditions d’accès. D’autres données peuvent compléter cet indicateur, telles que le nombre d’interpellations d’étrangers en situation irrégulière, bien qu’il reflète également le niveau des effectifs de police disponibles.

Ainsi, on constate entre 2016 et 2017 une hausse du nombre de personnes contrôlées en situation irrégulière, de 97 143 personnes à 119 727 :

Les dix premières nationalités contrôlées en situation irrégulière

en France entre 2016 et le premier semestre 2018

Source : ministère de l’Intérieur

Sur le premier semestre 2018, 56 245 personnes ont été interpellées en situation irrégulière, en légère baisse par rapport à 2017 (60 521). En termes de nationalités représentées, on remarque une hausse du nombre de ressortissants maghrébins et une baisse plus ou moins marquée du nombre des ressortissants de pays à taux de protection élevés, tels que l’Afghanistan, le Soudan et l’Irak, et à l’exception de l’Érythrée.

Les dix premières nationalités contrôlées en situation irrégulière

en France au premier semestre 2018

Source : ministère de l’Intérieur

Enfin, l’ampleur de l’immigration irrégulière en France peut aussi s’appréhender en fonction des refus d’admission, qui se sont élevés à 87 000 en 2017, contre 64 000 en 2016 ([4]). Selon la DCPAF (Direction centrale de la police aux frontières), la tendance actuelle pour 2018 est à la baisse, ce qui ne doit pas occulter la problématique des flux secondaires, notamment depuis l’Espagne et depuis l’Italie, où l’on estime qu’environ 200 000 migrants se sont maintenus.

II. LA MISSION IMMIGRATION, asile et intégration pour 2019 : des objectifs bien identifiés mais des moyens insuffisants

Pour la quatrième année consécutive, le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » est en augmentation. Les crédits de la mission inscrits au PLF 2019 sont en hausse de 37,5 % en AE (Autorisation d’engagement) et de 22,7 % en CP (Crédits de paiement) par rapport à la loi de finances initiale pour 2018, et représentent ainsi 1,86 et 1,69 milliard d’euros.

– Le programme 303 « Immigration et asile » voit ses crédits pour 2019 portés à 1,44 milliard d’euros en AE et 1, 28 milliards d’euros en CP, en hausse respectivement de 374,9 millions d’euros et de 181,6 millions d’euros. Cette hausse vise principalement l’action 2 « garantie de l’exercice du droit d’asile » (+ 306,8 M€ en AE et + 128,9 M€ en CP), afin de renforcer les capacités d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile, et l’action 3 « lutte contre l’immigration irrégulière » (+51,2 M€ en AE et +33,9 M€ en CP), essentiellement du fait du renforcement de la capacité des centres de rétention administrative (CRA), dans le cadre du plan d’action « garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires » présenté en Conseil des ministres le 12 juillet 2017.

– Les crédits du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » atteignent 413millions d’euros, une hausse significative par rapport à 2018, à hauteur de 131,9 millions d’euros en AE et de 132 millions d’euros en CP. Il s’agit principalement de répondre aux objectifs fixés par le gouvernement à l’occasion du comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018, où il a été décidé d’amplifier l’effort d’intégration des migrants en situation irrégulière et notamment des réfugiés.

Votre rapporteur souhaite d’emblée souligner un point particulier, concernant les crédits alloués aux frais d’éloignement des migrants en situation irrégulière. Votre rapporteur constate une hausse de 1,871 million d’euros en AE, soit plus de 6 % par rapport à la LFI pour 2018. Or, cette hausse pour l’essentiel absorbée par l’utilisation accrue de l’avion Beechcraft de la DGSCGC (3,3 millions d’euros contre 2 millions d’euros en 2018). Cela signifie que la hausse des crédits dédiés à l’éloignement des migrants en situation irrégulière sera quasi intégralement dévolue au raccompagnement des ressortissants des pays des Balkans et du Caucase. Votre rapporteur souligne que l’effort de raccompagnement ne doit pourtant pas uniquement se faire à destination de pays comme l’Albanie, la Géorgie et la Roumanie, mais également vers des pays où l’effectivité des éloignements reste très insuffisante.

A. UNE INSUFFISANCE DE MOYENS POUR AMéliorer le traitement de la demande d’asile

Dans un contexte de hausse continue de la demande d’asile déposée en France, notre système d’asile reste fragilisé par la durée de traitement des demandes d’une part, et par la saturation des capacités d’accueil d’autre part.

En matière de délais, il faut tout d’abord relever un effort soutenu de l’OFPRA, qui a permis de passer entre 2017 et 2018 d’un délai moyen de traitement de 183 jours à 145 jours, au premier semestre 2018. Par ailleurs, des efforts d’optimisation du traitement des demandes ont été initiés en 2018, avec la mise en place progressive d’un système d’automatisation des convocations des demandeurs d’asile, qui doit être généralisé d’ici la fin de l’année.

Source : OFPRA

Or, l’objectif fixé par le gouvernement d’un délai incompressible de deux mois, qui ne pourra pas être atteint en 2018, ne sera pas soutenu par une hausse des moyens alloués en 2019. La dotation de l’OFPRA est fixée pour 2019 à 70,6 millions d’euros, soit 1 % de plus que pour 2018. Cette dotation est justifiée par le gouvernement par une prévision de stabilisation de la demande d’asile, qui apparaît pourtant plus qu’incertaine. Or, une hausse de la demande d’asile entraîne mécaniquement des dépenses de fonctionnement supplémentaires, liées par exemple aux frais d’interprétariat. En outre, cette dotation ne tient pas compte de la pression financière subie par l’OFPRA du fait d’une tendance à la hausse des frais irrépétibles ([5]) , qui pourraient atteindre 1 million d’euros en 2018, en hausse par rapport à 2016 et 2017.

Si le traitement des demandes d’asile tend à s’améliorer – on le voit notamment en tenant compte de la progression du délai médian de traitement des demandes, passé de 142 jours en 2017 à 108 jours sur les huit premiers mois de 2018 – la cohérence entre les objectifs affichés par le gouvernement, tant dans le plan d’action du 12 juillet 2017 que dans la loi du 10 septembre 2018, et les moyens alloués pour les atteindre, semble discutable.

En matière de capacités d’accueil, le dispositif d’hébergement a été renforcé en 2018 de 4 000 places. 3 500 places doivent être créées en 2019 et 9300 places de CHUM ([6]) en Ile-de-France seront intégrées aux dispositifs HUDA ([7]) et CPH ([8]). Pour autant, ces créations de place doivent s’accompagner d’une fluidification de l’occupation du dispositif pour être efficaces. Cela vaut pour l’intégration des bénéficiaires de la protection internationale, mais aussi pour les déboutés du droit d’asile. Or au 31 août 2018, on dénombrait selon l’OFII 12 003 déboutés du droit d’asile en maintien indu dans le DNA (dispositif national d’accueil), soit 13 % des places occupées.

Ce maintien indu doit être mis en relation avec l’absence d’automaticité entre refus d’octroi de la protection internationale et prise d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) :

Les données semestrielles sur les rejets CNDA sont provisoires.

Source : MI-DGEF

Début 2018, un dispositif d’automatisation de la transmission de l’information a été généralisé à l’ensemble des préfectures. Il permet aux préfectures d’être immédiatement avisées des rejets de demande d’asile et semble prometteur. Toutefois, au-delà de cette automatisation technique, un renforcement du lien entre refus de l’asile et mesures d’éloignement est possible, la France étant, selon les données d’Eurostat, l’un des pays européens où les obligations de quitter le territoire prises à l’encontre des déboutés de l’asile ont été le moins respectées depuis 2010.

L’Allemagne a ainsi adopté depuis 2016 une série de mesures qui ont permis de lutter plus efficacement contre ce phénomène, comme la mise en place de « processus de transit » dans les centres de police. Ces centres doivent permettre de traiter plus efficacement la demande d’asile, et de renvoyer immédiatement les déboutés aux frontières du pays.

Au plan budgétaire, la pression exercée sur l’OFPRA et sur le DNA (dispositif national d’asile) se traduit aussi par un impact sur l’ADA (allocation pour demandeur d’asile). Créée par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, l’ADA est versée aux demandeurs d’asile ayant accepté les conditions matérielles d’accueil de l’OFII et dont les ressources mensuelles sont inférieures au montant du RSA (Revenu de solidarité active). Le montant prévu pour 2019 s’élève à 335,9 millions d’euros, en hausse de 5,7 % par rapport à 2018.

Cela appelle à deux remarques. Premièrement, l’évolution du montant prévu pour 2019 repose sur une augmentation de 10 % de la demande d’asile en 2018, et sur une stabilisation en 2019, hypothèse qui comme évoqué apparaît plus qu’incertaine. Or en 2017, la hausse de 28 % des flux de l’asile s’est traduite par une hausse de 13 % des montants d’ADA payés.

Deuxièmement, il faut rappeler que mécaniquement, plus la demande d’asile tarde à être traitée, plus l’ADA à vocation à augmenter en volume. De même, une faible fluidité dans les dispositifs d’hébergement implique une prise en charge accrue au titre du pécule additionnel de l’ADA, versé aux personnes sans proposition d’hébergement.

Dans ce contexte, votre rapporteur appelle à davantage s’intéresser à l’application de la protection temporaire. La protection temporaire concerne les étrangers non-européens qui fuient massivement leur pays ou région d’origine et ne peuvent y retourner, en raison de conflits armés ou de violences, ou du fait de violations graves et répétées des droits de l’homme. Il s’agit d’un dispositif exceptionnel et temporaire, autorisé par décision du Conseil de l’Union européenne pour une période d’un an, pouvant être prolongée de deux ans maximum et pouvant être interrompue à tout moment par le Conseil de l’UE.

Il n’y a actuellement aucun étranger bénéficiant de ce dispositif en France, alors que la protection temporaire pourrait être appliquée dans certains cas à la marge de la protection actuelle.

B. la nécessité de mieux intégrer les étrangers en situation régulière

La situation des réfugiés vient aussi souligner les limites de notre politique d’intégration des étrangers en situation régulière.

À titre indicatif, les primo-délivrances des titres de séjour depuis 2012 se sont réparties de la façon suivante :

Source : AGDREF / DSED

En la matière d’intégration, des objectifs ont été fixés par le gouvernement à l’occasion du comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018. Sont ainsi prévus un renforcement des prestations dispensées dans le cadre du CIR (Contrat d’intégration républicaine), dont un doublement du nombre d’heures de formation en français et de la formation civique, et un apport de moyens accrus aux territoires, notamment dans le but de renforcer l’intégration professionnelle.

La mise en œuvre de ce plan permet d’expliquer la hausse des crédits alloués au programme 104. L’action 11 « accueil des étrangers primo arrivants » (+64,60 M€ en AE/CP, soit + 34 %), l’action 12 « actions d’accompagnement des étrangers en situation régulière » (+11,3 M€ en AE/CP, soit +29 %) et l’action 15 « accompagnement des réfugiés » (+56 € en AE/CP, soit +130 %) en sont les actions bénéficiaires, afin de mettre en œuvre le doublement des volumes de formation linguistique et civique et d’introduire un volet insertion professionnelle dans le CIR.

Si le renforcement de ces outils semble pertinent, on peut regretter un manque d’ambition. En effet, le passage à 400 heures de formation linguistique, pouvant aller jusqu’à 600 heures pour les non scripteurs et non lecteurs, semble nécessaire mais insuffisant, quand on sait que seuls 43,7 % des bénéficiaires du parcours 200 heures – en principe les plus éloignés du français – parviennent au niveau A1 à l’issue de leur formation. À titre de comparaison, les formations linguistiques en Allemagne comprennent généralement 600 heures d’enseignement, pouvant s’étendre à 900 heures pour les réfugiés, avec pour objectif d’atteindre le niveau B1.

Votre rapporteur souhaite aussi attirer l’attention sur les modalités du regroupement familial tel qu’il est pratiqué en France. En France, les ressources minimum exigées pour être éligible au regroupement familial sont très basses : pour une famille de 6 personnes ou plus, les ressources minimum sont fixées à 1 404,18 euros en moyenne sur les 12 mois précédant la demande. À titre de comparaison, le « revenu vital minimum » exigé au Canada était fixé en 2016 à 75 174 euros par an pour une famille de six personnes, soit en moyenne 6 264,5 euros par mois. À l’heure où le gouvernement s’est fixé pour objectif d’améliorer l’intégration des personnes en situation régulière, ces données interrogent sur notre capacité à combiner une politique d’accueil plutôt généreuse à des moyens insuffisants en matière d’intégration.

C. UNE PRIORITé : rendre la lutte contre l’immigration irrégulière plus efficace

Enjeu majeur, la lutte contre l’immigration irrégulière mobilise un nombre important d’acteurs, à différents niveaux d’action : sécurité des frontières, octroi des visas, interpellations, lutte contre les filières d’immigration irrégulière, ou encore exécution des mesures d’éloignement, aspect qui sera plus longuement traité dans la troisième partie du rapport.

Le contrôle des frontières, où interviennent les refus d’admission, est l’une des missions principales de la police aux frontières. Deux évolutions doivent être mentionnées : le rétablissement, en 2015, des contrôles aux frontières intérieures, et la modification en 2016 de l’article 8-2 du Code frontières Schengen, en vertu duquel la totalité des voyageurs entrant et sortant de l’espace Schengen doivent faire l’objet d’un contrôle aux frontières systématique et approfondi. Ces évolutions ont réorienté les missions de la police aux frontières, ce qui a impliqué une mobilisation renforcée d’autres services en compensation, notamment concernant les interpellations. Ce renforcement du contrôle des frontières s’est aussi traduit par une hausse sensible des refus d’entrées : 87 000 en 2017 contre 63 700 en 2016 et 15 800 en 2015.

Un point de vigilance a toutefois été signalé à votre rapporteur par la Direction centrale de la police aux frontières. En cas d’extension des missions de l’agence Frontex et d’augmentation de ses effectifs à 10 000 personnes d’ici 2020, la France devrait fournir l’équivalent de 370 ETP (Équivalents temps-plein) à redéployer. De façon générale, la France pourrait représenter jusqu’à 11 % de l’effort global. Il faudrait donc veiller à compenser ce redéploiement, et ce dès le prochain projet de loi de finances, si l’évolution de Frontex devait se confirmer.

Intervenant en amont des arrivées sur le territoire national, l’octroi des visas joue aussi un rôle non négligeable dans la lutte contre l’immigration irrégulière, en contribuant à la prévenir. Comme indiqué à votre rapporteur par les services du MEAE en audition, la politique française des visas, qui repose sur le cadre juridique européen pour les visas de court-séjour, doit articuler trois objectifs : attractivité du territoire, sécurité du territoire et maîtrise des flux migratoires. À ce stade, la lutte contre l’immigration irrégulière passe par un contrôle rigoureux des profils à risque, lorsque la politique des visas n’est pas directement utilisée comme un levier coercitif en cas de difficultés en matière de réadmission d’étrangers en situation irrégulière, comme cela a été fait récemment à l’égard des Comores.

La lutte contre l’immigration irrégulière se poursuit dans un second temps à l’encontre des étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire national. Les interpellations, qui ont connu une hausse entre 2016 et 2017, relèvent de la police aux frontières ainsi que d’autres services comme la gendarmerie ou la préfecture de police de Paris. Sur les huit premiers mois de 2018, 74 000 interpellations ont été effectuées, dont 41 000 par la police aux frontières.

Là encore, la DCPAF a pu alerter votre rapporteur. Le CESEDA (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) autorise la prise d’empreintes des étrangers en situation irrégulière ([9]), dont le refus peut être sanctionné depuis l’entrée en vigueur de la loi du 7 mars 2016, renforcée par la loi du 10 septembre 2018. Or, la police aux frontières constate une irrégularité des poursuites engagées selon les régions, et globalement une insuffisance dans l’engagement des poursuites.

Surtout, depuis la suppression du délit de séjour irrégulier par la loi du 31 décembre 2012, les forces de police doivent agir dans le cadre de la police administrative uniquement, et ne disposent d’aucun moyen de contrainte pour obtenir une prise d’empreintes de la part des étrangers en situation irrégulière. Dans les cas, fréquents, de refus, il est donc impossible pour les forces de police de déterminer si la personne interpellée est ou non dublinable, ce qui constitue un frein considérable dans l’aboutissement des reconduites. On estime ainsi que sur le premier semestre 2018, pour 2 800 gardés à vue, 170 étrangers en situation irrégulière ont été placés en CRA, et moins de 70 ont fait l’objet d’un éloignement.

Enfin, la police aux frontières est également mobilisée pour lutter contre les filières d’immigration irrégulière, aux côtés de la DSPAP, de la DCPJ et de la gendarmerie nationale. Ainsi en 2017, 303 filières ont été démantelées, pour 219 sur les sept premiers mois de 2018. Ces filières suivent une logique de spécialisation : filières d’aide à l’entrée au séjour (97), filières ayant recours à la fraude documentaire (66), filières spécialisées dans le travail illégal (39), filières organisant des reconnaissances indues d’enfants (14), filières spécialisées dans l’organisation de mariages de complaisance (3), filières fraudant le statut d’étrangers malades (1) ([10]) . À noter que sur 219 filières, 59 ont donné à lieu à de la coopération policière internationale, indispensable face au caractère transnational des réseaux.

L’action menée pour démanteler ces filières est d’autant plus cruciale que le savoir-faire criminel des réseaux évolue en permanence, au gré des plans de lutte adoptés. Ainsi les points d’entrée sur les frontières terrestres tendent à se multiplier, y compris par des zones difficiles d’accès comme les zones montagneuses de la frontière italienne. Les réseaux ont recours aux technologies du numérique telles que les messageries cryptées ou le dark web, mais aussi à des systèmes bancaires parallèles. Par ailleurs, des enquêtes récentes ont révélé la capacité des filières à renouveler complètement leurs schémas, par exemple en multipliant les points de « ramassage » et de « dépose ».

III. la nécessité de remédier aux faiblesses de notre politique d’éloignement

A. des mesures d’éloignement qui n’aboutissent que trop peu en pratique

1. Les différentes mesures d’éloignement en France

La politique d’éloignement repose tout d’abord sur différentes mesures d’éloignement prises à l’encontre des étrangers en situation irrégulière. Lorsqu’elles sont exécutées, ces mesures se traduisent par des éloignements dits forcés.

La principale mesure d’éloignement utilisée en France est l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), prise essentiellement en cas de refus d’octroi ou de renouvellement d’un titre de séjour, ou à la suite d’une interpellation en situation irrégulière.

Une OQTF peut être complétée par une interdiction de retour sur le territoire français, pour trois ans maximum et dans tout l’espace Schengen.

Les interdictions de territoire français relèvent d’une procédure d’éloignement distincte, d’ordre judiciaire et non administratif :

Les arrêtés d’expulsion, le plus souvent pris par les préfets, sont utilisés en cas de menace à l’ordre public :

On peut ajouter à cette liste les décisions de réadmission, prises par les préfets à l’encontre d’étrangers en situation irrégulière ayant déjà déposé une demande d’asile dans un pays membre de l’Union européenne.

Source : MI-DCPAF/DSED

2. Une politique d’éloignement qui pâtit de très faibles taux d’exécution

Malgré l’existence de ces mesures, la politique d’éloignement conduite par la France reste fragilisée par un faible taux d’exécution des mesures prononcées, qui n’évolue que très peu d’une année sur l’autre. Si ce taux dépend naturellement du nombre de mesures prises, la persistance d’un écart considérable entre les mesures adoptées et leur traduction concrète reflète les nombreux obstacles auxquels se heurte notre politique d’éloignement.

De façon globale, sur 92 076 mesures d’éloignement prononcées ([11]) en 2016, 16489 ont été exécutées, soit 17,9 %. En 2017, sur 103 940 mesures prononcées, 18 158 ont été exécutées, soit 17,4 % ([12]). On observe donc à la fois une progression dans l’absolu en 2017, en termes de mesures prononcées et de mesures exécutées, et la persistance d’un écart dont la réduction doit être une priorité. Sur une plus longue période, on peut également constater une incapacité à accompagner la hausse des mesures prononcées d’un renforcement de leur effectivité :

Source : ministère de l’Intérieur

Si l’on regarde plus spécifiquement les OQTF, qui constituent de loin la principale mesure d’éloignement en termes de mesures prises, on constate le même phénomène :

Source : ministère de l’Intérieur

Là encore, il faut tenir compte de l’évolution du dénominateur, qui reflète tant l’évolution du nombre d’étrangers en situation irrégulière en France que l’investissement des forces de police et des préfectures. Pour autant, un volontarisme accru en matière de mesures prises n’a de sens que s’il s’accompagne d’un renforcement de l’effectivité de ces mesures.

En termes de nationalités, la politique d’éloignement connaît également des effets contrastés :

Éloignement des cinq nationalités les plus éloignées en 2017

Source : MI-DCPAF/DSED

Éloignement des cinq nationalités les plus éloignées

au premier semestre 2018

Source : MI-DCPAF/DSED

Les taux d’exécution des OQTF varient beaucoup selon les nationalités. Parmi les nationalités les plus éloignées quantitativement, les Albanais et les Roumains connaissent ainsi un taux d’exécution des OQTF relativement élevé, à hauteur de 32 et de 59 % au premier semestre 2018. Cela est dû à plusieurs facteurs, au premier rang desquels l’appartenance à l’Union européenne de la Roumanie, et la bonne coopération des autorités albanaises d’autre part. À l’inverse, pour certains pays dont les ressortissants font l’objet d’un nombre important d’OQTF, tels que l’Algérie (4 480), le Maroc (3 725) ou le Mali (1 539), les taux d’exécution restent faibles (respectivement 13 %, 12 % et 4 % pour le premier semestre 2018).

3. Les aides au retour

Parmi les étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement, certains ont recours à des aides au retour, dispositif pris en charge par l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration). L’aide au retour a été attribuée à 7 114 étrangers en 2017, enfants compris, en hausse considérable par rapport aux années 2015 et 2016 (4 758 et 4 774 personnes). Parmi eux, 3 778 personnes n’avaient pas fait l’objet d’une mesure d’éloignement et ne sont donc pas comptabilisées parmi les éloignements forcés.

Les aides au retour, qui sont en progression sur l’année 2018 avec 8 375 bénéficiaires à la fin août, sont une ressource utile pour améliorer l’efficacité des éloignements. L’aide peut être administrative et matérielle ou financière. Elle est alors versée en une seule fois, au moment du départ, en tenant compte de la situation administrative du bénéficiaire et de son pays de retour. Elle s’élève à 650 euros pour les ressortissants des pays tiers soumis à visa, et à 300 euros pour les ressortissants des pays dispensés de visa et le Kosovo.

Selon Didier Leschi, directeur général de l’OFII, ces dispositifs fonctionnent bien malgré quelques limites, telles que les difficultés rencontrées avec certaines préfectures pour la délivrance des OQTF. On peut noter qu’à partir de 2019, l’aide au retour sera proposée aux étrangers placés en centres de rétention, comme elle l’est déjà systématiquement aux déboutés du droit d’asile.

Par ailleurs, et bien qu’il soit difficile d’estimer avec exactitude le coût d’un éloignement ou le coût d’un retour aidé, les données dont nous disposons invitent à favoriser le recours aux aides au retour. Sur la base des coûts portés par le programme 176 ([13]) « police nationale » et par le programme 303, qui inclut les frais liés à la rétention à l’assignation à résidence, on obtient un coût moyen par éloignement de 4 340,28 euros en cas de rétention, et de 4 180,28 euros en cas d’assignation à résidence. Pour les retours aidés, en additionnant le coût du dispositif et le coût de gestion par dossier, on obtient un total de 2 900 euros.

Enfin, il faut mentionner le recensement des personnes en situation irrégulière quittant le territoire national spontanément, sans faire l’objet d’une mesure d’éloignement ni bénéficier d’une aide au retour. Selon le ministère de l’Intérieur, on a pu compter en 2017 5 438 départs spontanés, en légère baisse (2,7 %) par rapport à 2016 (5 591).

B. les obstacles à l’éloignement effectif des étrangers en situation irrégulière se situent à toutes les étapes du processus

Les résultats inégaux et insuffisants de notre politique d’éloignement s’expliquent par de nombreux facteurs, intervenant à toutes les étapes du processus d’éloignement : difficultés de placement en centre de rétention administrative, libération ordonnée par le juge judiciaire ou annulation des mesures d’éloignement par le juge administratif, identification des étrangers en situation irrégulière, délivrance des laissez-passer consulaires par les autorités des pays tiers.

1. Des difficultés de placement en rétention administrative

Les difficultés de placement en centre de rétention administrative (CRA) constituent un premier obstacle à l’éloignement. Le parc actuel, composé de 25 centres (dont 4 outre-mer), représente une capacité immobilière de 1 564 places en métropole et 227 outre-mer. Or, le taux d’occupation des CRA en métropole a sensiblement augmenté depuis l’automne 2017, passant de 67 % en 2017 à 80 % au premier semestre 2018. Pour les hommes isolés, qui représentent plus de 85 % du total, ce taux atteint même 89 %, soit en pratique un fonctionnement à pleine capacité.

Dans le cadre du plan d’augmentation des capacités des CRA en métropole engagé fin 2017, il est prévu, d’ici l’été 2020, d’obtenir 481 nouvelles places disponibles, par l’optimisation des places existantes et par l’accroissement du parc de rétention. Or, l’accroissement des places disponibles doit impérativement s’accompagner d’une hausse des moyens alloués aux CRA pour être efficace. Selon la Direction générale des étrangers en France (DGEF), il faut compter en moyenne 1,7 ETP par place occupée supplémentaire : une hausse de 481 places devrait donc s’accompagner d’une hausse de 818 ETP. À effectifs constants, cela se traduirait immanquablement par une pression accrue sur les services de police, qui risquerait de compromettre l’effort de renforcement du parc de rétention. Aujourd’hui, la problématique des places « neutralisées » atteste déjà des effets d’un manque d’effectifs sur le bon fonctionnement des centres de rétention. Votre rapporteur appelle donc à une vigilance particulière sur ce point, et ce dès à présent, dans un contexte où les ETP affectés à la police aux frontières, prévus par le programme 176, sont en baisse (13 906) par rapport au PLF pour 2018 (14 570).

Par ailleurs, il existe des alternatives au placement en rétention, telles que l’assignation à résidence. La loi du 7 mars 2016 a inscrit dans le CESEDA ([14]) l’assignation à résidence comme alternative prioritaire à la rétention administrative. Elle peut s’appliquer aux étrangers qui présentent des garanties de représentation effectives, et ne concerne donc pas en principe les étrangers qui ne possèdent pas de documents d’identité ou se sont déjà soustraits à une mesure d’éloignement. Ce dispositif s’est sensiblement développé sur la période récente, avec une hausse de 87 % entre 2016 et 2017, et gagnerait à s’étendre encore. Cela permettrait de réduire la pression sur les CRA, et de favoriser la continuité du processus d’éloignement des étrangers en situation irrégulière, bien que les étrangers non documentés ne soient pas concernés.

Les dispositifs de préparation au retour, mis en œuvre depuis 2015, gagneraient aussi à être développés. Ce dispositif, principalement utilisé pour les familles, repose sur un hébergement en milieu ouvert, un suivi administratif individualisé, un accompagnement par un opérateur social et une prise en charge financière par l’État. À ce stade, 13 dispositifs ont été ouverts, dont 7 en Ile-de-France.

Enfin, un recours accru aux audiences par visioconférence, concernant l’OFPRA et le juge des libertés et de la détention, permettrait de réduire la pression exercée sur les CRA. Selon la DCPAF, une généralisation de la visioconférence permettrait de gagner environ 300 ETP pour les services de police. Or, bien que 17 CRA soient dotés aujourd’hui de l’équipement nécessaire, une seule visioconférence a été tenue devant le JLD depuis 2017, du fait notamment des réticences des juges des libertés et de la détention. De même, le parc de rétention français est encore insuffisamment doté en salles d’audiences délocalisées : on en trouve dans 3 CRA de métropole, ainsi qu’à la zone d’attente de Roissy, alors que ce dispositif permet de générer des économies importantes en termes de coût d’escorte.

Au-delà de l’augmentation des moyens disponibles, l’efficacité du placement en rétention administrative passe aussi par une approche pragmatique, reposant sur une véritable politique de rétention. On peut en effet déplorer une insuffisante priorisation dans le recours aux placements en rétention, liée à un manque de coordination entre les préfectures. Or, il est possible de se doter de critères clairs et aptes à renforcer le taux d’éloignement en CRA. L’éloignement d’un étranger en situation irrégulière ne pouvant aboutir s’il n’est pas documenté, il apparaît préférable d’avoir recours au placement en rétention pour les étrangers documentés.

Le modèle mis en place par la région Ile-de-France, sous la forme d’une « cellule zonale pour la rétention », compétente pour examiner et classer toutes les demandes de placement en rétention émises dans la région, gagnerait ainsi à être développé au plan national. Au même titre que le potentiel d’éloignement de l’étranger, les risques induits pour l’ordre public sont pris en compte dans le recours à la rétention administrative. Selon les données de la préfecture de police de Paris, la mise en place de ce dispositif le 5 mars dernier a déjà permis d’améliorer significativement le taux d’éloignement en CRA : 5 à 6 étrangers sur 10 placés en rétention en Ile-de-France sont aujourd’hui effectivement éloignés, pour une moyenne nationale de 36 %.

Ainsi, le doublement de la durée maximale de rétention administrative à 90 jours, permis par loi du 10 septembre 2018, ne saurait constituer une mesure suffisante pour améliorer le taux d’éloignement en CRA. Quand on sait que les éloignements interviennent majoritairement dans les dix à quinze premiers jours de rétention, on voit que la rétention ne doit pas constituer une fin en soi, mais un outil au service de la politique d’éloignement.

2. Des mesures annulées par le juge judiciaire et par le juge administratif

Parmi les raisons avancées pour expliquer la faible exécution des mesures d’éloignement, le ministère de l’Intérieur met également en avant les libérations ordonnées par le juge judiciaire (juge des libertés et de la détention et cours d’appel), ainsi que les annulations des mesures d’éloignement par le juge administratif, qui peut aussi annuler les décisions fixant le pays de renvoi.

Les décisions de justice peuvent varier d’une juridiction à l’autre, mais on peut déplorer la part non négligeable d’annulations intervenant en raison de vices de procédure. Selon les données transmises par la DCPAF, jusqu’à 85 % des libérations ordonnées par le juge des libertés et de la détention en cas de placement en CRA s’expliquent par des vices de procédure, intervenant à différentes étapes du processus.

Des marges de progression existent donc, qui peuvent aussi passer par une meilleure représentation de l’État devant les juridictions administratives et judiciaires, afin de sécuriser davantage les procédures.

3. Des difficultés en matière d’identification et de traçabilité

Pour que l’éloignement d’un étranger en situation irrégulière puisse aboutir, son identification est nécessaire. Or, l’absence de documentation peut rendre la tâche complexe, et entraver l’obtention des laissez-passer consulaires de la part du pays d’origine.

Ainsi, la fraude documentaire demeure un mode opératoire très courant des filières d’immigration illégale. Cela concerne tant les filières dites d’acheminement, qui procurent des documents obtenus indûment, qu’ils soient falsifiés ou authentiques, que les filières dites de maintien. Elles peuvent fournir de faux documents de type CNI ou passeports, ou participer à l’obtention indue d’un titre de séjour ou d’un statut, sur la base de fausses déclarations et de faux justificatifs. Ces réseaux, qui peuvent être très localisés et intracommunautaires, sont particulièrement difficiles à identifier.

En plus de l’action menée contre les filières d’immigration illégale, des missions spécifiques portant sur l’identification ont pu être conduites, en coopération avec plusieurs pays tiers : Vietnam, Soudan, Mali, Côte d’Ivoire ou encore Sénégal. D’autres devraient être lancées prochainement, notamment avec le Pakistan et le Maroc. Une expérimentation portant sur l’identification par le biais des empreintes papillaires a par ailleurs été lancée courant 2018 avec le Maroc : les empreintes des individus dont les éléments laissent à penser qu’ils pourraient être de nationalité marocaine sont transmises aux autorités marocaines, via un canal sécurisé, pour comparaison avec les fichiers marocains. En fonction des résultats obtenus, il pourrait être pertinent d’étendre et de généraliser ce type de missions.

Des faiblesses doivent également être mises en avant en matière de traçabilité des mesures d’éloignement. En effet, depuis la dépénalisation des séjours irréguliers par la loi du 31 décembre 2012, les services de police ne disposent plus de signalisation des étrangers en situation irrégulière. Cela vaut pour les cas où une OQTF est prise sans mesure de rétention, et de façon générale, il n’existe pas de suivi entre les OQTF prises dans différents départements. Un étranger en situation irrégulière pourra donc faire l’objet d’une OQTF dans un département, puis être à nouveau interpellé dans un autre. Par ailleurs, en cas de prise d’empreintes, il n’existe pas de fichier en permettant l’enregistrement, ce qui invite à considérer la création d’un fichier administratif regroupant les empreintes des étrangers en situation irrégulière.

Le fichier Eurodac permet, dans le cadre de l’Union européenne et sur la base d’un système automatisé de reconnaissance d’empreintes digitales, d’identifier les personnes ayant déjà déposé une demande d’asile dans l’UE, d’identifier les personnes ayant franchi irrégulièrement une frontière extérieure de l’UE, et de déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile.

4. Des marges de progression concernant la délivrance des laissez-passer consulaires

L’étape de l’identification des étrangers en situation irrégulière est étroitement liée à celle de la délivrance des laissez-passer consulaires (LPC), indispensable, en dehors de l’Union européenne, pour aboutir à l’éloignement.

La délivrance des LPC dépend de la coopération des autorités du pays d’origine, et on constate en la matière une grande hétérogénéité des pratiques.

Source: MI – DGEF

Pour un taux de délivrance dans les délais de 51 % en moyenne en 2017, on observait des taux très disparates par pays, pouvant aller jusqu’à 91 % pour l’Albanie, mais restant très faibles pour d’autres pays comme le Mali (11 %). L’amélioration du taux de délivrance des laissez-passer consulaires doit ainsi passer par une approche ciblée et bilatérale, d’où l’identification en 2017 de six pays prioritaires (Maroc, Tunisie, Sénégal, Guinée, Côte d’Ivoire et Mali), avec lesquels renforcer notre coopération pour lutter contre l’immigration irrégulière constitue un impératif. Ce constat est d’autant plus important que les taux de délivrance des LPC dans les délais varient selon le nombre de laissez-passer demandés.

Source : DSED

Ces tableaux font ainsi apparaître un important et regrettable décalage entre le nombre de mesures d’éloignement prononcées et le nombre de LPC demandés. Même si ces données n’intègrent pas les personnes ayant bénéficié d’une aide au retour, elles attestent des marges de manœuvre existantes en la matière. Pire encore, le nombre de LPC demandés a baissé entre 2016 et 2017 pour plusieurs pays malgré la hausse du nombre de mesures d’éloignement prononcées (Maroc, Tunisie, Mali…).

C. LA PROBLématique particulière des mineurs non accompagnés

En matière de prise en charge comme d’éloignement, la situation des mineurs non accompagnés présents sur le territoire national constitue une problématique à part entière.

Les mineurs non accompagnés, qui se caractérisent au sens d’un arrêté de référence du 17 novembre 2016 ([15]) comme non accompagnés d’une personne majeure qui serait leur « responsable légalement sur le territoire national » ou qui prendrait effectivement en charge l’enfant et manifesterait la volonté de se le voir confier durablement, sont pris en charge en France par les départements.

Si leur estimation exacte est difficile, on comptait 8 054 mineurs accueillis sur le territoire national en 2016, pour environ 13 000 en 2017, ce qui confirme une importante tendance à la hausse.

Les mineurs non accompagnés relèvent du droit commun de la protection de l’enfance et ne peuvent faire l’objet d’aucune mesure d’éloignement, mais des difficultés subsistent pour évaluer avec exactitude l’âge des personnes. Le recours aux examens médicaux ne peut intervenir qu’en cas de doute persistant après l’entretien et la vérification des documents d’état civil, et après saisie de l’autorité judiciaire. Or, ces examens ne permettent pas d’obtenir une évaluation exacte et subsiste une marge d’erreur de 18 mois, ce qui pose d’autant plus de problèmes que de nombreux mineurs présumés sont proches de la majorité.

Dans ce contexte, il existe toutefois des leviers d’action. La directive retour permet, en son article 17, le placement en rétention des mineurs non accompagnés, « en dernier ressort et pour la période appropriée la plus brève possible ». Elle encadre aussi les possibilités d’éloignement (article 10), à savoir, la nécessité pour l’État concerné de s’assurer que le mineur en question sera remis à « un membre de sa famille, à un tuteur désigné ou à des structures d’accueil adéquates dans l’État de retour ». Or, l’application de l’article 10 de la directive ne constitue pas une piste prise en compte par le gouvernement, ce que votre rapporteur regrette.

Par ailleurs, la nécessité d’une aide renforcée de l’État aux départements dans la prise en charge des mineurs non accompagnés reste entière. Cette compétence implique une charge financière non négligeable pour les départements, qui sont inégalement exposés à la présence des mineurs non accompagnés.

IV. la politique migratoire de la France doit associer la coopération européenne à des partenariats bilatéraux renforcés

A. le cadre européen demeure nécessaire pour répondre au défi migratoire

1. Si la coopération européenne en matière migratoire connaît des points de blocage…

En 2016, la Commission européenne a soumis sept propositions de textes visant à refondre intégralement le Régime d’asile européen commun (RAEC), à transformer le Bureau européen d’appui en matière d’asile en Agence européenne de l’asile, et à créer un instrument inédit concernant la réinstallation. Sur sept textes, cinq font actuellement l’objet de trilogues entre le Conseil, la Commission et le Parlement mais les deux règlements les plus complexes, « Dublin » et « Procédures » sont toujours en cours de discussion au Conseil.

La réforme du règlement Dublin III apparaît comme l’emblème des blocages connus aujourd’hui au niveau européen sur les questions migratoires. Le projet présenté par la Commission en mai 2016 vise notamment à simplifier l’application des dispositions en réduisant les délais d’instruction et en instituant une responsabilité permanente, et à lutter contre les mouvements secondaires, tout en renforçant les critères familiaux. La proposition prévoit également la création d’un mécanisme d’attribution permanent, pour rendre possible les relocalisations des demandeurs d’asile en cas d’afflux soudains et massifs, selon une clef de répartition prédéterminée.

De façon quasi unanime, le fonctionnement actuel du règlement Dublin III est aujourd’hui dénoncé comme inefficace. On le voit tout d’abord aux taux de transfert entre États des demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin : en 2016, sur 25.963 procédures Dublin initiées par la France, les États membres ont accepté de reprendre en charge 14 301 demandeurs, et seuls 1 293 ont été effectivement transférés, pour un taux de transfert de 9%. Pour la première fois, en 2016, la France a transféré plus de demandeurs d’asile qu’elle n’en a repris en charge (1 242). En 2017, le taux de transfert est resté stable, mais le nombre de transferts a plus que doublé. Ainsi, le recours accru des autorités françaises à la procédure Dublin doit encore passer par une hausse des transferts effectifs pour gagner en efficacité. Cela est d’autant plus urgent que la France est sensiblement exposée aux flux secondaires : en 2017, près de 36 % des demandes d’asile déposées en guichet unique concernaient des demandes relevant de la procédure Dublin, ce qui représente un niveau inédit.

La France a donc tout intérêt à voir aboutir la réforme du règlement Dublin III. Pour autant, si les propositions de la Commission ont dans l’ensemble recueilli l’adhésion française, elles ont aussi suscité les réticences tant des États de première entrée que des États de Višegrad, opposés à toute forme d’accueil obligatoire. À ce titre, les anathèmes lancés tant par le gouvernement que par la représentation nationale à l’encontre de ces pays ne favorisent pas l’émergence d’un accord sur la refonte du règlement Dublin III, au contraire.

Dans ce contexte, les avancées les plus récentes ont été enregistrées lors du Conseil européen des 28 et 29 juin derniers, essentiellement autour de deux propositions, dont la concrétisation reste encore incertaine :

– Les « centres contrôlés », qui seraient établis dans des États membres volontaires – en priorité les pays de première entrée selon la France – permettraient d’accueillir les migrants et d’examiner leur situation afin de distinguer les bénéficiaires potentiels de la protection internationale des autres profils. Ces centres permettraient l’enregistrement des empreintes, l’identification des personnes et l’évaluation des risques sécuritaires, tout en apportant aux migrants un hébergement temporaire.

– Les « plateformes régionales de débarquement » renommées récemment « arrangements régionaux de débarquement », seraient installées dans des pays tiers, afin d’assurer une prise en charge rapide des personnes secourues en mer, et d’offrir des solutions adaptées en fonction du statut : soit le retour dans le pays d’origine (en lien avec l’OIM), soit l’accès à l’asile (en lien avec le HCR).

Ces deux propositions suscitent toutefois d’importantes questions d’ordre politique et d’ordre juridique. Aucun État membre ni État tiers ne s’est encore manifesté pour accueillir des centres ou des plateformes, et aucune estimation budgétaire n’a été réalisée. La proposition de plateformes a par ailleurs suscité une réaction assez négative des pays d’Afrique du nord, qui ont pu y voir une façon pour l’Union européenne de sous-traiter le problème migratoire. Au plan juridique, cette proposition suscite encore des interrogations en termes de conformité au droit international, tandis que la création de centres contrôlés, qui devraient être fermés pour fonctionner efficacement, nécessiterait des modifications juridiques dans plusieurs pays de première entrée (Italie, Grèce et Espagne notamment).

Dans l’intervalle, la France a ainsi pu prendre des mesures au plan national et au plan bilatéral. Selon le ministère de l’Intérieur, l’entrée en vigueur de la loi du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen, qui autorise notamment à placer en rétention un migrant après la décision de transfert vers un autre État européen, et ce dès le début de la procédure de détermination de l’État européen responsable de l’examen de sa demande, devrait permettre de confirmer la dynamique actuelle de hausse du taux de transfert, qui s’élevait à 26 % sur les huit premiers mois de 2018 ([16]) .

Au plan bilatéral, la France a conclu avec l’Allemagne un accord, actuellement en cours de formalisation, afin de s’engager mutuellement à appliquer des délais plus brefs que ceux prévus par le règlement Dublin III et à déterminer des modalités de transferts plus pratiques.

D’autres points de blocage ont pu apparaître au plan européen. C’est le cas de la proposition de révision du règlement Frontex, visant à renforcer le mandat de l’agence et présentée par la Commission le 12 septembre 2018. Les premiers échanges entre États membres ont fait ressortir une opposition entre les États favorables à la proposition, dont la France, et les États y étant opposés (Hongrie, Pologne, République tchèque, Malte, Italie) pour des raisons de souveraineté, notamment pour les États de première entrée qui redoutent une intervention renforcée de l’agence sur leur territoire national.

2. … la solidarité entre États membres demeure indispensable face aux enjeux migratoires

Pour plusieurs raisons, il reste indispensable de garantir un minimum d’entente, de responsabilité partagée et de solidarité entre les États membres.

Cette solidarité s’est déjà manifestée, à plusieurs reprises. Le mécanisme de relocalisation des demandeurs d’asile mis en place en 2015 a ainsi permis de réduire la pression exercée sur les États de première entrée. La France a accueilli à ce jour 5 029 personnes. Si le programme de relocalisation depuis la Grèce a pris fin en décembre 2017, du fait d’une réduction considérable des flux après l’accord UE Turquie, le regain actuel de ces flux pourrait justifier une reprise du programme. Concernant l’Italie, la France a décidé par solidarité de poursuivre le programme au-delà de l’automne 2017, et 192 personnes ont été relocalisées en France au premier trimestre 2018.

Malgré ces efforts, la France est loin de remplir ses objectifs en termes de relocalisation, qui avaient été fixés à 20 000 demandeurs d’asile.

Depuis l’été 2018, la position de fermeture des autorités italiennes a également rendu nécessaire une prise en charge commune des personnes secourues en mer par des navires comme l’Aquarius. La France a ainsi participé à cinq opérations financées avec des crédits européens, en accueillant 259 personnes par solidarité avec l’Espagne, Malte et l’Italie. Dans ce contexte, il faut aussi rappeler que malgré la mise en place d’une prise en charge par l’OFPRA pour les personnes débarquées, la coopération européenne ne permet pas d’empêcher les migrants non retenus par l’OFPRA d’arriver en France in fine, ce qui constitue une véritable faille dans la gestion des flux migratoires par les États européens.

3. Dans ce contexte, plusieurs réformes en cours devraient permettre de renouveler et de renforcer la politique migratoire européenne

Tout d’abord, les propositions budgétaires pour le prochain CFP (Cadre financier pluriannuel) prévoient un triplement du budget alloué à la gestion des frontières extérieures, des flux migratoires et de l’asile, à hauteur de 33mds euros. Comme la Direction de l’Union européenne du MEAE a pu l’indiquer à votre rapporteur en audition, cette hausse est de façon générale considérée comme nécessaire par tous les États membres, et non comme une variable d’ajustement.

D’autre part, plusieurs propositions de réformes en cours pourraient contribuer à mieux répondre aux enjeux migratoires actuels.

La Commission a ainsi présenté le 16 mai 2018 une proposition de modernisation du système d’information sur les visas, le VIS, allant dans le sens d’une meilleure gestion des frontières. Les modifications proposées permettraient de vérifier de manière plus approfondie les antécédents des demandeurs de visa, d’améliorer l’échange d’informations entre les États et de garantir l’interopérabilité avec les autres bases de données européennes existantes.

Le 12 septembre 2018, la Commission a également présenté une proposition de révision de la directive retour. La proposition comporte notamment un régime particulier pour le retour des étrangers en situation irrégulière et les déboutés de l’asile, à la frontière. Il s’agirait d’appliquer les dispositions actuelles de la directive retour, mais avec des délais resserrés pour déposer un recours contre la décision de retour, et un caractère non suspensif du retour. À noter toutefois que ce dispositif ne prévoit aucun régime privatif de liberté, ce qui risque de le fragiliser en termes de contrôle des flux.

Concernant Frontex, si les évolutions des compétences de l’agence sont en cours de négociation au niveau des États membres, il faut rappeler le rôle de l’agence dans la mise en place d’opérations de sauvetage en mer et de lutte contre les passeurs. Ces objectifs sont ainsi poursuivis par l’opération Thémis, lancée début 2018 en Méditerranée centrale.

Le recours accru de la France aux vols groupés Frontex depuis l’année dernière gagnerait aussi à se poursuivre pour renforcer l’effectivité des éloignements :

Source : ministère de l’Intérieur

Comme la DCPAF a pu le signaler à votre rapporteur en audition, certains pays et notamment les pays du Maghreb refusent l’organisation de vols groupés, et il serait donc souhaitable d’engager des négociations au niveau européen pour faire lever cet obstacle.

Le cadre européen peut aussi être un support pour la coopération avec les pays tiers. Le Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique, « en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes de la migration irrégulière », auquel la France contribue à hauteur de 16,5 %, a permis de financer plusieurs projets de coopération porteurs depuis son lancement suite au Sommet de La Valette de novembre 2015. La déclaration conjointe du 28 août 2017 entre l’Union européenne et plusieurs États africains, « Relever le défi de la migration et de l’asile », a aussi permis de conforter une dynamique de coopération avec les pays d’Afrique, notamment le Niger. La coopération a permis de lutter contre les réseaux de passeurs en remettant en question leur modèle économique, tout en fournissant une aide pour développer des alternatives économiques. Une action a également été menée auprès des municipalités touchées par les trafics, à l’instar d’Agadez.

La déclaration a été prolongée à Niamey en mars dernier, dans un format élargi. Une feuille de route ambitieuse a été adoptée, autour de sept domaines d’action : application des conventions, création d’outils dédiés, renforcement des capacités matérielles et humaines, coopération policière, contrôle des frontières, création d’économies alternatives, protection des migrants et des victimes de la traite.

Pour autant, la coopération avec les pays d’origine et de transit reste inégale et appelle à une certaine vigilance.

Certaines négociations sont ainsi bloquées depuis plusieurs années. C’est le cas de l’accord de réadmission souhaité avec le Maroc, depuis dix ans, de même pour l’Algérie ou pour la Tunisie, bien que le début des négociations soit plus récent. Dans une démarche pragmatique, la Commission conclut aussi depuis 2016 des arrangements « opérationnels » (SOP « Standard operational procedures ») pour mettre en œuvre des bonnes pratiques sur le retour des étrangers en situation irrégulière. Ces accords ne sont pas juridiquement contraignants mais ont l’avantage d’être plus souples, plus discrets et par là-même plus faciles à conclure. À ce stade, quatre arrangements de ce type sont en vigueur, avec l’Afghanistan (déclaration politique "Joint Way Forward"), octobre 2016 – la Guinée (Conakry), juillet 2017 – le Bangladesh, septembre 2017 et l’Éthiopie, février 2018.

B. le renforcement de la coopération avec les pays d’origine et de transit doit constituer une priorité

Au-delà des possibilités permises par le cadre européen, la politique migratoire de la France gagnerait à reposer sur un continuum entre la dimension européenne et la dimension bilatérale. Cet aspect est indispensable à la bonne gestion des flux migratoires, en amont et en aval, pour la délivrance des laissez-passer consulaires et l’effectivité des retours.

Précisons d’emblée un point. En matière de coopération bilatérale, les évolutions souhaitables ne portent pas que sur le fond, mais également sur la méthode adoptée. Cet aspect a été mis en avant par la direction générale des Relations internationales du ministère de l’Intérieur espagnol, à l’occasion d’un déplacement effectué par votre rapporteur à Madrid. Notre coopération avec les États tiers doit se faire d’égal à égal, et non par la présentation unilatérale, par la France ou par l’Union européenne, de projets intégrant ces pays sans échange préalable.

L’approche développée par l’Espagne dès les années 2000, qui combine le cadre européen aux accords bilatéraux, repose ainsi également pour les autorités actuelles sur cette attention particulière apportée à la qualité des échanges.

Côté français, de nombreux outils et accords existent déjà, et connaissent un succès inégal. La France a ainsi signé 43 accords bilatéraux de réadmission, un accord de ce type comportant en général trois volets : la reprise des nationaux en situation irrégulière sur le territoire de l’autre partie contractante, la réadmission des ressortissants d’États tiers ayant séjourné ou transité sur le territoire de la partie requise, avant d’être en situation irrégulière sur le territoire de la partie requérante, et le transit par les États contractants pour l’éloignement des ressortissants d’États tiers vers leur pays.

Des dispositions spécifiques à la réadmission se rencontrent également dans certains accords de gestion concertée des flux migratoires. La France en a signé 8 dont 7 en vigueur, et 2 avec des pays à risque en matière d’immigration irrégulière, la Tunisie et le Sénégal. Ces dispositions connaissent un bilan mitigé : si la mobilité légale se développe en provenance des pays partenaires, la compensation attendue en matière d’endiguement de l’immigration irrégulière est souvent déficiente, voire inexistante.

Enfin, la France a conclu avec 8 pays des procès-verbaux, sans valeur juridique contraignante, portant sur la délivrance des LPC. La présence parmi ces États du Maroc, de l’Algérie et de la Tunisie, qui figurent parmi les six pays prioritaires identifiés en 2017 pour un renforcement du dialogue sur les enjeux migratoires, indique l’existence de marges de progression pour notre coopération bilatérale.

Au-delà de ces accords et arrangements, la France coopère avec les pays d’origine et de transit par le biais de l’aide au développement, plus de 8 milliards d’euros en moyenne par an ciblant prioritairement l’Afrique subsaharienne. La France apporte également son expertise aux pays tiers par des échanges en matière de formation, menés par la DCPAF, ou par la participation à la construction des outils nécessaires à une meilleure gestion des frontières et des flux, tels que le projet de mise en place d’un état civil en Guinée.

Pour autant, des leviers existent pour renforcer cette coopération et il est indispensable de s’en saisir. Le taux de délivrance des LPC connaît actuellement une progression, de 24 % entre le premier semestre 2017 et le premier semestre 2018, preuve de la nécessité d’un volontarisme renforcé.

En matière de prévention des flux, l’aide au contrôle des frontières, parfois très difficile dans certaines régions comme le Sahel, doit être renforcée, de même que la lutte contre les trafics de migrants. Là encore, le Niger constitue un bon exemple des actions possibles, bien qu’elles ne soient pas reproductibles à l’identique partout compte tenu des spécificités locales et des différents contextes politiques, plus ou moins favorables.

L’accompagnement des pays tiers passe aussi par le développement d’outils comme l’état civil et la biométrie. Ces outils sont indispensables pour lutter contre l’immigration irrégulière, qui est facilitée par la fraude documentaire, mais aussi pour créer en retour des conditions plus favorables à la mobilité légale. Des projets sont également en cours en ce sens aux niveaux européen et multilatéral, par exemple par le biais du programme ID4D de la Banque mondiale.

En matière d’aide au développement, si un débat existe de longue date sur le recours à une conditionnalité des aides, il faut rappeler que cette conditionnalité peut également s’envisager de façon positive, en prévoyant un complément d’aide au développement modulé selon la qualité de la coopération en matière de gestion des flux migratoires.

Dès lors, le volet coercitif consistant à réduire voire à interrompre l’attribution des visas pour les ressortissants d’États peu coopérants est loin d’être notre seul levier d’action, bien qu’il ait récemment été intégré par la Commission à sa proposition de modification du Code communautaire des visas, sous la forme d’un mécanisme ad hoc permettant le déclenchement, sur décision politique, de conditions plus strictes pour le traitement des visas lorsqu’un pays tiers ne coopère pas suffisamment en matière de réadmission.

conclusion

Dans un contexte où la France reste particulièrement exposée aux flux migratoires arrivant en Europe et figure parmi les rares pays de l’Union européenne à connaître une hausse constante de la demande d’asile, les crédits prévus pour la mission Immigration, asile et intégration dans le PLF pour 2019 sont loin d’être suffisants.

Malgré une hausse significative par rapport à la LFI pour 2018, la prévision plus qu’incertaine d’une stabilisation de la demande d’asile en 2019 ne peut que fausser la sincérité du budget pour 2019. C’est pourquoi votre rapporteur appelle à rejeter les crédits de la mission, par souci de sincérité budgétaire et pour aller au-delà d’un budget d’affichage, qui ne permettra pas de renforcer efficacement la lutte contre l’immigration irrégulière.

Si l’on peut saluer la hausse prévue des places en centres de rétention administrative et la hausse des capacités du parc de centres d’accueil pour demandeurs d’asile, la lutte contre l’immigration irrégulière (action n° 3 du programme 303) ne représente que 51,2 millions d’euros dans le PLF 2019, pour un total de crédits en AE de 1,44 mds d’euros. À titre de comparaison, les crédits prévus pour l’Aide médicale d’État s’élèvent à 935 millions d’euros, en hausse de 6 %, dans un contexte où les mesures d’éloignement exécutées connaissent une baisse alarmante, avec un recul de 10 654 éloignements forcés exécutés entre 2012 et 2017, alors que la pression migratoire continue de s’accroître. Cela vaut tout particulièrement pour des territoires qui semblent abandonnés par l’État, à l’instar de Mayotte qui a vu arriver illégalement environ 18 000 personnes sur les six premiers mois de 2018.

De même, les objectifs affichés en matière d’amélioration du traitement de la demande d’asile ne sont aucunement soutenus au plan budgétaire : la dotation allouée à l’OFPRA est de 70,6 millions d’euros, soit une hausse qui n’atteint même pas 1 % par rapport à 2018, à rebours de l’augmentation de la demande d’asile.

Dès lors, si certaines évolutions vont dans un sens favorable à la gestion des flux migratoires, les moyens alloués à la mission « Immigration, asile et intégration » restent largement insuffisants pour mener une politique migratoire qui permette à la fois de renforcer l’efficacité des éloignements forcés et d’accueillir dignement les étrangers en situation régulière, l’un ne pouvant aller sans l’autre.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Présentation du rapport devant la commission des affaires étrangÈres

Au cours de sa réunion du mardi 23 octobre 2018, la commission examine le présent avis budgétaire.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Nous en venons à l’examen pour avis des crédits de la Mission « Immigration, asile et intégration ». Nous avons beaucoup débattu de cette question lors de notre précédente réunion, et nous avons notamment reçu Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France au ministère de l’intérieur.

M. Pierre-Henri Dumont, rapporteur pour avis. Madame la présidente, mes chers collègues, je reviens vers vous aujourd’hui pour vous présenter mes travaux sur la Mission « Immigration, asile et intégration » dans le cadre du projet de budget pour 2019. Je vais résumer les grandes lignes de mon rapport, long d’une centaine de pages et qui comporte beaucoup de chiffres, ce qui vous permettra de remettre à jour vos fiches et vos données, avant de vous faire part de mon sentiment sur un budget qui me semble largement insuffisant pour répondre à la situation migratoire que connaît la France.

La mission « Immigration, asile et intégration » comporte deux programmes : le programme 303 « Immigration et asile » et le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ».

Pour la quatrième année consécutive, le budget de la mission est en hausse de 37,5 % en autorisations d’engagement et de 22,7 % en crédits de paiement et, bien évidemment, il faut le saluer. En effet, si les flux migratoires arrivant en Europe connaissent une tendance à la baisse depuis le pic de 2015 – un peu plus de 103 000 arrivées sur les neuf premiers mois de 2018 pour un total de 187 000 migrants parvenus en Europe en 2017 –, la France reste particulièrement exposée à ces flux.

La France demeure attractive tant comme pays de destination que comme point de transit, et ce pour les ressortissants de nombreux pays : des pays du Maghreb, d’autres pays d’Afrique comme la République démocratique du Congo (RDC), la Côte d’Ivoire ou le Mali, sans oublier des pays comme l’Albanie, la Géorgie et la Roumanie. La France figure parmi les rares pays européens à connaître une hausse constante de la demande d’asile : l’augmentation a été de 17 % en 2017.

Pourtant, le budget prévu pour 2019 repose sur une hypothèse de stabilisation de cette demande d’asile. Cette hypothèse, au vu des évolutions observées en 2018, apparaît plus qu’incertaine et ne peut que fausser la sincérité du budget. De même, la subvention allouée à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) doit augmenter de moins de 1 % par rapport au budget de 2018, alors qu’une hausse de la demande d’asile requiert inévitablement des moyens renforcés, tout particulièrement si le Gouvernement souhaite atteindre les objectifs fixés en termes de délais de traitement des dossiers, comme annoncé lors de l’examen du dernier texte sur l’asile et l’immigration.

Le projet de budget pour 2019 pourra difficilement être à la hauteur en matière de lutte contre l’immigration irrégulière, malgré une timide hausse des moyens alloués à cette action.

Cette année, j’ai choisi de centrer mon rapport sur notre politique d’éloignement et sur les nombreux obstacles qu’elle rencontre à tous les niveaux : placement en centre de rétention administrative (CRA), identification des étrangers en situation irrégulière, délivrance des laissez-passer consulaires par les pays tiers, failles de la procédure Dublin et autres.

Un chiffre doit être retenu : en 2017, il y a eu 10 654 exécutions de mesures d’éloignement de moins qu’en 2012, alors que la pression migratoire était largement supérieure. Pire encore : si le nombre de mesures prononcées a pu augmenter, le taux d’exécution de ces mesures recule, signe de l’insuffisance des politiques mises en œuvre.

Les forces de police, et notamment la police aux frontières (PAF), ont pu m’alerter sur les difficultés rencontrées. Ainsi, depuis la suppression du délit de séjour irrégulier à la fin de 2012, la police ne dispose plus de moyens de contrainte pour obtenir une prise d’empreintes des personnes interpellées et il n’existe plus aucune traçabilité des mesures prises. En termes d’effectifs, si l’on peut saluer la hausse prévue du nombre de places en CRA, il faut rappeler qu’elle n’aura de sens que si elle s’accompagne d’une augmentation des moyens humains. Selon le ministère de l’intérieur, une place occupée supplémentaire requiert en moyenne 1,7 ETP en plus. Pourtant, le programme budgétaire concerné ne prévoit pas de hausse des effectifs de la police aux frontières par rapport à 2018. Nous sommes donc face à un risque de neutralisation des places de CRA nouvellement créées.

La politique d’éloignement dépend aussi étroitement de la coopération internationale et européenne. Comme j’avais pu l’évoquer devant vous, début octobre, la coopération avec les pays tiers est indispensable à la bonne gestion des flux migratoires. L’éloignement d’un étranger en situation irrégulière ne peut aboutir sans l’obtention d’un laissez-passer consulaire délivré par le pays d’origine. Or si le taux d’obtention tend à augmenter légèrement pour atteindre 51 % en 2017, il faut tenir compte d’importantes disparités entre les pays. L’an dernier, le taux de délivrance était de 91 % pour l’Albanie, mais de seulement 11 % pour le Mali.

Il y a donc urgence à renforcer et développer nos partenariats bilatéraux avec les pays d’origine et de transit, d’autant plus que les autorités françaises tendent à s’autocensurer dans leurs demandes de laissez-passer aux pays les moins coopératifs. Cette coopération doit aussi passer par une aide financière et technique dont les fondements sont déjà posés avec des actions de formation menées par la police aux frontières ou encore des projets de développement de l’état civil et de la biométrie, notamment en Afrique subsaharienne.

À ce stade, je vais faire une incise, madame la présidente. Depuis au moins trois mois, nous attendons un document qui ne nous a toujours pas été transmis : un tableau mettant en relation le nombre de personnes en situation irrégulières contrôlées en France par nationalité, le nombre d’obligations de quitter le territoire français (OQTF) prises, le nombre d’OQTF exécutées, le nombre de laissez-passer consulaires demandés, le nombre de laissez-passer consulaires obtenus en temps idéaux et surtout valides pour pouvoir procéder à la reconduite à la frontière. On refuse de nous communiquer ce document.

M. Jean-Paul Lecoq. C’est l’effet Mayotte !

M. Pierre-Henri Dumont, rapporteur pour avis. C’est absolument anormal quand on sait qu’il revient aux parlementaires et au Parlement de contrôler l’action du Gouvernement. L’incise est terminée.

En matière migratoire, la France pourrait ainsi s’inspirer de l’approche adoptée par l’Espagne dès les années 2000, consistant à associer le cadre européen à une coopération bilatérale renforcée, de façon assumée. Le cadre européen reste fondamental dans la gestion des flux migratoires et plusieurs des dernières propositions de réforme de la Commission vont dans le bon sens. C’est le cas de la réforme de modernisation du système de visas – Visa information system (VIS) – ou encore de la proposition de réforme de la directive retour.

Pour autant, la persistance de blocages, notamment sur la réforme du règlement « Dublin III » qui fait l’objet de critiques quasi unanimes, ne doit pas limiter notre action. Notons que l’Union européenne peut aussi être un vecteur pour la coopération avec les pays d’origine et de transit, par exemple dans le cadre du Fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique, lancé en 2015. Là encore, la coopération est inégale et appelle à une certaine vigilance. Quand on voit que la négociation des accords de réadmission souhaités avec le Maroc ou l’Algérie est bloquée depuis plusieurs années, il ne faut pas hésiter à avoir davantage recours à des outils plus souples comme les arrangements opérationnels qui permettent la mise en œuvre de bonnes pratiques sur l’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

De façon générale, nous n’arriverons à rien en matière de gestion des flux migratoires si nous ne renforçons pas notre politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Une politique d’éloignement efficace constitue, à bien des égards, le pendant d’une bonne intégration des étrangers en situation régulière et notamment des réfugiés.

Pourtant, il n’y a pas d’automaticité entre la décision de refus d’octroi de la protection internationale et la prise d’une OQTF. Les taux d’exécution des OQTF sont en forte baisse : 17 % en 2015, 14,3 % en 2016, 13,5 % en 2017 et 12,6 % au premier semestre de 2018. Rappelons que, dans le dispositif national d’asile, 13 % des places étaient occupées par des déboutés de ce droit d’asile en 2017. Au plan strictement budgétaire, un traitement efficace et fluide de la demande d’asile se traduira aussi par des dépenses réduites au titre de l’allocation pour demandeur d’asile.

Cette vigilance est d’autant plus nécessaire quand on sait combien la pression migratoire est inégalement répartie en France. Face à ce constat, le soutien de l’État n’est pourtant pas toujours à la hauteur, on le voit dans un département comme Mayotte où la préfecture a dû fermer son bureau des étrangers pendant plusieurs mois cette année, mais aussi le long de la façade maritime de la Manche et de la mer du Nord. Ce matin, une nouvelle évacuation d’un campement de migrants d’environ 1 800 personnes avait lieu à Grande-Synthe.

Cette pression pèse aussi sur les départements en matière de prise en charge des mineurs non accompagnés, qui constitue une problématique à part entière, allant de la difficulté d’évaluation de l’âge des mineurs présumés à leur prise en charge financière. Dans ce contexte, j’appelle à l’intégration d’une nouvelle ligne budgétaire qui serait consacrée au versement d’une aide aux territoires les plus affectés par les flux migratoires.

Face au décalage entre les objectifs affichés par le Gouvernement et la réalité des flux migratoires arrivant en Europe et en France, d’une part, et les moyens alloués à la gestion de ces flux, d’autre part, j’appelle à rejeter le budget de la Mission « Immigration, asile et intégration ». Envoyer un tel signal me semble indispensable pour que nous nous dotions d’un budget avant tout sincère et qui corresponde à la réalité migratoire. Un budget d’affichage tel que celui-ci ne saurait être suffisant. Il faut se donner les moyens des objectifs fixés, quand il n’est pas nécessaire de revoir totalement ces dits objectifs.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. De notre côté, nous relancerons le ministère de l’intérieur. Il n’est pas normal que des documents demandés par la représentation nationale à l’exécutif ne soient pas délivrés. Nous remonterons au créneau. Certes, il y a une nouvelle équipe au ministère de l’intérieur. Ceci peut expliquer cela. Quoi qu’il en soit, nous n’allons pas lâcher l’affaire.

Je vais maintenant donner la parole à nos collègues, en commençant par les orateurs des groupes.

Mme Jacqueline Maquet. Les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » reflètent les orientations du plan d’action pour garantir les droits d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires, présenté par le Gouvernement lors du conseil des ministres du 12 juillet 2017, et la mise en application de la loi du 10 septembre 2018 dont les dispositions entreront en vigueur au 1er janvier et au 1er mars 2019.

Dans le domaine du droit d’asile sur lequel notre commission s’est particulièrement penchée en recevant notamment Pascal Brice, directeur général de l’OFPRA, et Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France, les crédits que nous examinons donnent à l’État les moyens de remplir ces objectifs : mieux accueillir, mieux intégrer mais aussi mieux éloigner ceux qui n’ont pas vocation à rester sur le territoire.

La réduction des délais des procédures d’asile et la garantie d’une instruction rapide des demandes sont des mesures essentielles sur lesquelles nous devons être particulièrement attentifs. L’objectif est que le délai d’examen total des dossiers, entre le dépôt de la demande à l’OFPRA et la décision rendue le cas échéant en appel par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), ne dépasse pas six mois. De son côté, l’OFPRA s’est fixé l’objectif d’examiner les demandes en soixante jours. Elle pourrait s’en approcher en 2019.

L’accueil sera également amélioré. Dans la poursuite des actions menées par les différents gouvernements depuis 2015, les places d’hébergement sont renforcées par la création d’environ 2 000 places en centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) en 2018 et de 1 000 places en 2019. Cela complète les 15 000 places créées entre 2015 et 2017 et porte la capacité de ce dispositif à 43 450 places à partir de 2019. Les places disponibles dans le dispositif d’hébergement d’urgence, dédiées aux demandeurs d’asile, augmentent par la création de 5 000 places entre 2018 et 2019.

Enfin, des propositions du rapport de notre collègue Aurélien Taché se retrouvent dans ces crédits. Le renforcement des prestations dispensées dans le cadre du contrat d’intégration républicaine est ainsi permis par le doublement du nombre d’heures de formation en français, le doublement de la formation civique et la meilleure prise en compte de la dimension insertion professionnelle dès le stade du contrat d’intégration républicaine.

Il est vrai aussi qu’il reste à faire, monsieur le député du Calaisis. Le règlement de Dublin n’est pas un outil adapté pour conduire une politique migratoire humaniste et réaliste. Il doit être revu et c’est bien l’ambition globale du Gouvernement et du Président de la République. Mais notre groupe votera pour les crédits de cette mission, pour toutes les raisons évoquées précédemment et pour l’équilibre de l’action que nous menons.

M. Michel Fanget. La proposition du budget pour 2019 respecte la trajectoire initialement fixée, avec une hausse de 14 % par rapport au budget pour 2018, ce que le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés souhaite saluer.

Cette quatrième année d’augmentation témoigne en effet de la sincérité de la progression des crédits dédiés à la mission « Immigration, asile et intégration ». La politique volontariste de la France, visant à améliorer et à harmoniser le droit d’asile, traduit à la fois l’humanité et la fermeté voulues par le Gouvernement.

Il est nécessaire de rappeler, une fois de plus, que nous ne pouvons pas ignorer le contexte international et l’accélération du mouvement migratoire qui s’est imposé à la France et qui l’a contrainte à revoir ses objectifs en matière d’immigration. L’effort budgétaire de la France en la matière est considérable.

La question de l’immigration est un enjeu majeur pour la France mais aussi et surtout pour l’Europe. Nous devons trouver les moyens pour mettre en place une stratégie européenne, doublée d’une vision à long terme. Nous pensons donc que la solidarité entre les États membres demeure indispensable face aux enjeux migratoires. Cette nécessité semble avoir été prise en compte par la Commission qui a présenté de nouvelles priorités dans son budget pour 2019.

La question du contrôle aux frontières est aussi évoquée par le rapporteur qui pointe une diminution des effectifs au programme 176 de la mission. Cependant, le rapporteur Maurice Leroy notait dans son travail la montée en puissance de Frontex dont les effectifs vont passer de 1 200 à 10 000 en moins de dix ans. N’y a-t-il pas, selon le rapporteur, les moyens d’une coopération entre les services nationaux et européens ? Nous convenons que, sur ce sujet, il faille aller encore plus loin, mais nous tenons à souligner tous les efforts qui sont faits en France d’abord et en Europe ensuite pour répondre de manière pragmatique à l’enjeu majeur que représente la question migratoire.

En tous les cas, notre groupe apporte son plein soutien à la politique menée dans ce domaine par le Gouvernement.

Mme Laurence Dumont. Pour éviter tout suspense, je vous annonce dès à présent que le groupe Socialistes et apparentés votera contre les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » – pour des raisons bien différentes, cependant, de celles exposées par notre rapporteur pour avis. Certes, le budget de cette mission augmente de façon importante – trop, disent certains – mais, lorsqu’on l’examine dans le détail, on s’aperçoit qu’une bonne partie de cette augmentation vise, en définitive, à éloigner mieux et plus vite et à enfermer davantage. Il est ainsi prévu d’accroître le nombre des places en centres de rétention grâce, notamment, à la réalisation de travaux destinés à aménager des espaces pour les familles et les enfants. Or, nous sommes absolument opposés à l’enfermement des enfants, que la Cour européenne des droits de l’homme, du reste, nous demande depuis des années de proscrire.

En revanche, les moyens consacrés à l’amélioration de l’examen des demandes d’asile ne sont pas flagrants, et pour cause : compte tenu, d’une part, des modalités d’examen et de la réduction des délais prévues dans la loi « Asile et immigration » et, d’autre part, du renforcement des moyens alloués à l’éloignement, certains seront renvoyés chez eux avant même d’avoir pu demander l’asile ! Quant à ceux qui, malgré les délais, auront été en mesure de le faire, il est difficile de croire que leur dossier sera examiné en 60 jours, dès lors qu’il est prévu d’augmenter les effectifs de l’OFPRA de seulement 10 ETP, contre 15 dans le PLF pour 2018, 40 dans le PLF pour 2017 et près de 200 dans le PLF pour 2016. Le PLF pour 2019 apparaît ainsi très faible, en comparaison des efforts consentis sous le quinquennat précédent. La question est donc de savoir si l’objectif de réduire le temps d’examen des dossiers à six mois ne sera pas atteint au mépris de l’effectivité du droit d’asile. En effet, l’augmentation de 10 ETP en 2019 est liée à l’expérimentation menée en Guyane, dont la conformité avec les standards européens du droit à un recours effectif apparaît discutable.

Qu’en est-il de l’accueil et de l’hébergement des demandeurs d’asile ? La situation actuelle est édifiante. Faute de places suffisantes en structures d’accueil, les migrants arrivant sur le sol français sont souvent contraints de vivre dans la rue, livrés à eux-mêmes, dans des conditions qualifiées d’inhumaines par le Défenseur des droits lui-même. Ainsi, je viens de recevoir un SMS m’informant que, dans ma circonscription, quatre familles demandant l’asile ou ayant formé un recours avaient été expulsées d’un squat. À cet égard, les efforts annoncés par le Gouvernement ne semblent pas à la hauteur de la situation. À titre de comparaison – et Mme Jacqueline Maquet, députée de La République en Marche, a eu l’honnêteté de citer les chiffres –, il envisage la création de 1 500 places en centres d’accueil de demandeurs d’asile (CADA) en 2018 et 1 000 en 2019, alors qu’il en a été créé 15 000 entre 2015 et 2017 !

S’agissant de l’hébergement, si le budget pour 2018 a permis la création de 4 000 places qui ouvrent progressivement depuis le 1er avril, il est prévu, pour 2019, la création de 3 500 places d’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile (HUDA) et de 9 003 places en centres provisoires d’hébergement (CPH). On peut constater qu’en dépit d’efforts qui vont dans le bon sens, l’ensemble est loin d’être à la hauteur des besoins et s’inquiéter que le budget de 2019 repose en grande partie sur la volonté de fluidifier la sortie des déboutés du droit d’asile.

En conclusion, ce budget est parfaitement cohérent, je le reconnais, avec la loi du 10 septembre 2018 relative à l’asile et à l’immigration, que nous avons dénoncée, puisque l’objectif est de réduire les délais d’examen des demandes d’asile, au risque de porter atteinte à la substance même de ce droit constitutionnel.

M. Jean-Paul Lecoq. Vous ne serez pas étonnés si je vous dis que le groupe de la Gauche démocrate et républicaine votera également contre les crédits de cette mission, pour différentes raisons. Tout d’abord, mon groupe fut le seul à s’opposer à la départementalisation de Mayotte – vous pouvez vous reporter au compte rendu des débats –, estimant que capter ainsi une île des Comores, même si celle-ci avait un lien particulier et fort avec la France, risquait de provoquer un drame migratoire. Nous aimerions donc connaître les chiffres du ministère de l’intérieur concernant Mayotte, qu’il s’agisse des reconduites à la frontière, des victimes de naufrages dans l’espace maritime ou des moyens que la France consacre spécifiquement à cette île. Lorsque mes amis de La Réunion m’expliquent qu’une fois devenus français, les Mahorais n’ont qu’une envie, quitter Mayotte pour aller à La Réunion, je m’interroge sur l’intérêt, pour notre pays, de prendre cette partie du territoire comorien ainsi, du reste, que sur les conséquences qu’une telle attitude de colonisateur a sur la diplomatie française et sur le rayonnement de notre pays dans le monde.

Ensuite, quelles sont les causes des migrations et des demandes d’asile ? La France a des responsabilités en la matière, de par son rôle – mon groupe l’a dit – dans la guerre en Libye et son attitude militaire très offensive, qui provoque des déplacements de populations. Or, lorsqu’on est impliqué dans les causes d’un phénomène, il faut en assumer les effets. Elle porte également une responsabilité dans le fait que des sociétés multinationales françaises prélèvent leur quote-part sur les richesses de certains pays, alors que, pour permettre un véritable développement, celles-ci devraient revenir à leurs habitants. Les pays africains notamment n’ont pas besoin de ce que, dans nos quartiers, on désignerait sous le nom d’assistanat ; ils ont besoin d’aide et d’assistance pour se développer et vivre de manière autonome. Or, dans ce domaine, les moyens, même s’ils augmentent par ailleurs, ne sont pas suffisants pour que les habitants retrouvent l’espoir et cessent de penser que leur vie ne peut avoir de sens que s’ils quittent leur pays pour atteindre ce qu’ils croient être un paradis. C’est dans cette perspective qu’il faut envisager l’accueil des migrants et mener notre politique migratoire. Hélas ! on construit des murs et on accueille mal. Ainsi, Laurence Dumont l’a dit, le traitement réservé aux enfants n’est pas acceptable : on n’enferme pas des enfants et on ne les sépare pas de leur famille, de leur mère !

Pour conclure, j’ai en tête cette caravane de migrants en provenance du Honduras qui traverse actuellement le Mexique. Avec l’évolution de la démographie, d’autres vagues de ce type peuvent arriver. Que fera-t-on ? On tire ? On accueille ? Ou l’on évite qu’elles arrivent en agissant avec force de manière préventive ? C’est tout le sens de l’appel du groupe de la gauche démocrate et républicaine, qui ne votera pas les crédits de cette politique d’affichage.

M. Jean-Michel Clément. Je suis fier de représenter mon nouveau groupe, Liberté et territoires, au sein de la commission des affaires étrangères, mais, sur ce sujet qui, vous le savez, me tient à cœur, je m’exprimerai à titre personnel.

J’ai le sentiment qu’apprécier les moyens consacrés à ce budget revient à regarder dans un puits sans jamais en voir le fond. Que ce soit cette année ou les années précédentes, nous avons toujours été confrontés au même problème. Or, moins de moyens, c’est plus d’insécurité pour les personnes qui sont dans une situation d’errance. En réalité, ce qui fait défaut, en matière d’immigration, c’est une stratégie claire qui nous permettrait d’évaluer les moyens que nous voulons y consacrer. Aujourd’hui, nous ne sommes capables que de créer une nouvelle catégorie de personnes, sans statut ni droit identifiés. Tous nos diplomates devraient avoir pour mission, notamment dans les pays où l’émigration est la plus forte, de faire en sorte que ceux qui sont tentés par un départ aient à nouveau confiance dans le gouvernement de leur pays d’origine. Il me semble en effet que, le jour où ce sera le cas, il y aura moins de mouvements vers nos pays.

M. Pierre-Henri Dumont, rapporteur pour avis. Monsieur Clément, votre intervention s’apparentait davantage à une déclaration qu’à une question. Chacun est libre de souscrire ou non à vos propos. En tout cas, je vous remercie d’avoir partagé votre pensée avec nous.

Madame Maquet, en ce qui concerne les délais d’examen des dossiers de demande d’asile par l’OFPRA, je vous rappelle que le budget pour 2019 est fondé sur l’hypothèse selon laquelle ces demandes n’augmenteront pas. Or, aujourd’hui, rien ne permet d’affirmer que tel sera le cas. Si la tendance actuelle – une augmentation de 17 % par an – se maintient, nous n’aurons donc aucun moyen de respecter ces délais, qui sont actuellement de 150 jours en moyenne – 105 jours dans le cadre de la procédure accélérée. En tout état de cause, faute d’ETP supplémentaires – puisque, Mme Dumont l’a indiqué, les 10 ETP prévus dans le budget seront exclusivement affectés à la Guyane pour gérer le problème de l’immigration haïtienne –, rien ne permet de dire que l’on atteindra l’objectif de diminuer la durée de traitement des demandes d’asile, qui est pourtant crucial.

S’agissant des Centres de rétention administrative, le problème ne se limite pas à la question de l’ouverture de places supplémentaires. En effet, ouvrir des places, c’est très bien, mais, faute de fonctionnaires de police pour faire tourner les centres, ces places seront « neutralisées ». Actuellement, 10 % à 15 % des places de CRA sont déjà neutralisées et ne peuvent donc pas être ouvertes, même si les équipements existent. Je rappelle en effet que toute place nouvelle nécessite 1,7 équivalent temps plein – ce n’est pas anodin. Or, à l’heure actuelle, les moyens humains sont insuffisants pour assurer le plein fonctionnement des places du parc de CRA.

Se pose également la question, laquelle relève davantage d’une procédure interne, de savoir qui l’on place en centre de rétention administrative. Dans le cadre d’expérimentations menées actuellement, principalement en Île-de-France, on s’efforce de placer dans ces centres des personnes pour lesquelles on obtiendra facilement des laissez-passer consulaires, de sorte qu’on sait qu’elles seront facilement reconduites à la frontière. On assure ainsi un plus grand turn-over. Il faut donc éviter de placer en CRA des personnes dont on sait qu’elles n’ont aucune chance d’être reconduites à la frontière parce que leur pays d’origine ne délivrera pas de laissez-passer consulaires. C’est pourquoi il était important pour nous d’obtenir ce document dont l’administration nous refuse la communication.

En ce qui concerne le contrat d’intégration républicaine (CIR), le nombre des heures de cours de français a en effet doublé, passant de 300 à 600 heures, mais nous sommes encore très loin de ce que proposent nos voisins européens. En Allemagne, par exemple, le nombre d’heures de cours d’allemand est de 900. De même, le niveau de qualification attendu en français est largement inférieur au niveau de qualification attendu en allemand. Peut-être cette augmentation n’est-elle qu’une première étape – ce sera aux élus de la majorité de nous le dire –, mais nous sommes encore très loin, je le répète, d’une pleine intégration par la langue.

Enfin, le gouvernement français veut revoir l’accord de Dublin. Du reste, tous les gouvernements en Europe – ainsi que tous les partis représentés dans notre assemblée – le souhaitent, pour des raisons différentes. De fait, cet accord n’est pas appliqué ou mal appliqué et il produit surtout un effet repoussoir. Mais nous ne pourrons le revoir que si nous avons des alliés dans le cadre de la négociation européenne. Or, actuellement, il est très difficile d’aboutir à une position commune car chacun – les pays nordiques, la France, l’Allemagne, l’Italie – tire dans un sens différent, de sorte que je ne crois pas, hélas ! que l’on parviendra à une refonte du système de Dublin.

Monsieur Fanget, vous avez évoqué la solidarité des États membres. J’étais, hier, en discussion avec un collègue allemand de la CDU qui ne connaissait pas la différence des taux de protection selon les nationalités entre la France et l’Allemagne, par exemple. Pour les Allemands, ce n’est pas une véritable question, alors que, pour nous, le sujet est crucial, puisque 80 % des Afghans qui demandent l’asile en France l’ont déjà demandé ailleurs. De manière générale, 57 761 des quelque 100 000 demandes d’asile enregistrées en France en 2017 ont été formulées par des personnes qui ont déjà demandé l’asile ailleurs en Europe. Il est donc nécessaire d’harmoniser les taux de protection entre les différents pays européens, les procédures et les aides qu’on peut apporter aux demandeurs d’asile, mais aussi de modifier certaines législations. Ainsi, lorsque le Gouvernement parle de centres contrôlés, cela signifie concrètement que des pays comme l’Espagne, l’Italie ou la Grèce doivent profondément changer leur législation interne pour créer des centres fermés, qui, actuellement, n’existent pas.

Par ailleurs, Frontex peut combler certaines failles, mais uniquement aux frontières extérieures de l’Europe. Je rappelle également que la contribution de la France au budget de Frontex est estimée à hauteur de 11 %, soit 370 équivalents temps plein qui quittent notre police de l’air et des frontières (PAF). Il va donc falloir les refinancer au niveau national. En effet, Frontex aura pour mission première, non pas d’intervenir sur notre frontière avec l’Espagne ou l’Italie, mais d’équilibrer le contrôle des frontières extérieures de l’Union, notamment avec les Balkans.

Madame Dumont, en ce qui concerne les équivalents temps plein affectés en Guyane, nous sommes parfaitement d’accord. Le budget de l’OFPRA n’augmentera, en 2019, que de 1 %. Est-ce suffisant ? Je ne le crois pas. Nous verrons qui a raison mais, en tout état de cause, il sera très difficile de débloquer des crédits en cours d’exercice pour faire face à d’éventuelles demandes d’asile supplémentaires.

En ce qui concerne les conditions d’hébergement des demandeurs d’asile, on a besoin de fluidité, en particulier dans le dispositif national d’accueil. En effet, actuellement 13 % des places sont indûment occupées par des personnes qui ont été déboutées de leur demande d’asile mais qui restent dans ces hébergements et qui, ce faisant, prennent la place de personnes qui se retrouvent, vous l’avez dit, dans des squats ou qui sont hébergées grâce à une allocation pour demandeur d’asile (ADA) majorée. À l’évidence, tout cela ne fonctionne pas. La véritable solution, au-delà de l’augmentation du parc d’accueil et d’une clarification de ce qui relève du DNA et de ce qui n’en relève pas, consiste à fluidifier le parc et à faire en sorte que ceux qui n’ont pas vocation à être dans le DNA n’y restent pas et soient donc reconduits s’ils sont parvenus au bout de la procédure.

Monsieur Lecoq, je donnerai quelques chiffres concernant Mayotte : on y enregistre de 25 000 à 30 000 entrées par an, qui donnent lieu à 18 000 à 20 000 reconduites par an. Par ailleurs, je n’étais pas député lorsque la départementalisation de Mayotte a été décidée.

M. Jean-Paul Lecoq. Voulez-vous dire que vous auriez été d’accord avec moi ?

M. Pierre-Henri Dumont, rapporteur pour avis. Je n’ai pas dit cela. Du reste, il me semble que cette question a fait l’objet d’un référendum.

M. Jean-Paul Lecoq. Non, c’était une loi.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Mes chers collègues, avant de vous demander de vous prononcer sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », sur laquelle la commission n’est saisie d’aucun amendement, je vais demander de nouveau son avis à notre rapporteur.

M. Pierre-Henri Dumont, rapporteur pour avis. Je ne suis pas certain que je serai suivi, mais je vous appelle, mes chers collègues, à voter contre ces crédits, car ce budget, qui ne me paraît pas sincère, ne permettra pas, faute d’argent, d’atteindre sereinement les objectifs fixés par le Gouvernement.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Merci, monsieur Dumont, pour la précision et la concision de vos réponses. Il me paraît très important que l’ensemble des sensibilités soient représentées dans les différents avis que notre commission est amenée à rendre.

EXAMEN DES CRÉDITS

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission émet un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » sans modification.

Liste des personnes auditionnées par le rapporteur

1/ à Paris

Mercredi 12 septembre 2018

M. Philippe Setton, directeur de l’Union européenne au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères ;

– Mme Solène Jolly, rédactrice au service des Politiques internes et des questions institutionnelles.

Jeudi 13 septembre 2018

– M. Nicolas Warnery, directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire au Ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères ;

– Mme Sandrine Lelong-Motta, sous-directrice de la politique des visas, à la direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE).

– M. Julien Marion, directeur de la police générale de la préfecture de police de Paris ;

– Mme Michèle Hammad, cheffe du bureau de lutte contre l’immigration irrégulière de la préfecture de police de Paris.

Mardi 18 septembre 2018

– M. Didier Leschi, directeur général de l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII).

Jeudi 20 septembre 2018

– M. Jacques Toubon, Défenseur des droits ;

– Mme Elsa Alasseur, juriste - Droits fondamentaux des étrangers ;

– Mme France de Saint-Martin, attachée parlementaire.

Jeudi 27 septembre 2018

– M. Pascal Teixeira da Silva, ambassadeur en charge des migrations.

– M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières ;

– M. Patrick Hamon, sous- directeur de l’immigration irrégulière et des services territoriaux de la DCPAF.

Mercredi 3 octobre 2018

– M. Pascal Brice, directeur général de l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatride (OFPRA).

Mardi 9 octobre 2018

– M. Pierre-Antoine Molina, directeur général des étrangers en France au ministère de l’Intérieur ;

– M. Christian Chassaing, sous-directeur du service du pilotage et des systèmes d’information ;

– Mme Julie Bouaziz, adjointe au directeur de l’asile ;

– Mme Marie-Hélène Amiel, cheffe du département des statistiques, des études et de la documentation ;

– Mme Carole Puig-Chevrier, sous-directrice de la lutte contre l’immigration irrégulière (SDLII).

Jeudi 18 octobre 2018

– M. Paolo Artini, Représentant pour la France et Monaco du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) ;

– Mme Caroline Laly-Chevalier, conseillère juridique, chargée de liaison auprès de l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

Vendredi 19 octobre 2018

– M. Fabrice Leggeri, directeur de l’agence Frontex (par téléphone).

2/ Déplacement en Espagne du 24 au 26 septembre 2018.

a) Lundi 24 septembre 2018

– M. Jean-Marc Souvira, conseiller de sécurité intérieure, M. Arnaud Goudard, attaché de sécurité intérieure et Mme Rachel Caruhel, conseillère politique.

– Mme Elena Garzon, directrice générale des relations internationales du ministère de l’Intérieur

– Visite du CECORVIGMAR (centre de gestion du système de surveillance des côtes méditerranéennes)

– Visite du CEFRONT (police nationale, centre de contrôle des postes frontières)

b) Mardi 25 septembre 2018

– Son Exc. M. Yves Saint-Geours, ambassadeur de France en Espagne

– M. Agustín Torres Herrero Secrétaire général d’Immigration et d’Emigration du ministère du Travail, des Migrations et de la Sécurité sociale

– Visite du centre de rétention de Valence et entretiens avec les représentants de la police nationale et représentants de la Croix rouge présents sur place.

ANNEXE 1 : CRÉDITS

Bilan de l’utilisation des crédits votés en loi de finances initiale et montants prévus dans le PLF pour 2019 (loi de programmation)

Fonds de concours envisagés en 2019 pour le fonds asile, migration

et intégration, et pour le fonds sécurité intérieure :

Paiements effectués par la Commission européenne

aux États membreS en 2017 :

Paiements effectués par la Commission européenne

aux États membre en 2018

ANNEXE 2 : Demande d’asile en Europe et en france

Demandes de protection internationale en Europe :

La demande d’asile syrienne dans l’Union européenne

Demande syrienne en France

Source : Ofpra sauf *Eurostat 1er trimestre 2018.

Demande syrienne en Europe

Source : Eurostat.

Pays européens accueillant le plus de réfugiés syriens

Source : Eurostat.

Nombre de demandeurs d’asile dans les principaux pays européens,

aux États-Unis, au Canada et en Australie, pour l’année 2017

Source : Eurostat

Nouveaux demandeurs d’asile dans les principaux pays européens

au premier semestre 2018

Source : Eurostat

Taux d’admission à une protection internationale par pays

pour l’année 2017 (première instance)

Source : Eurostat

Taux d’admission à une protection internationale par pays

pour les 3 premiers mois de 2018 (première instance) :

Source : Eurostat

Nombre de demandeurs d’asile enregistrés en France ayant déjà déposé

une demande précédente en Europe, par pays

Nombre d’accords donnés par chaque État-membre aux requêtes de la France dans le cadre de la procédure Dublin

OFPRA :

Exécution du contrat d’objectifs et de performance de l’OFPRA :

Nombre de demandeurs d’asile non hébergés dans le DNA à partir du fichier des allocataires ADA actualisé en juillet 2018

ANNEXE 3 : ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

Participation de la France aux vols groupés organisés par l’agence Frontex

Etats statistiques des opérations auxquelles la France s’est associée

Répartition par pays de destination des éloignements forcés réalisés à bord des VGE

Centres et locaux de rétention administrative (CRA et LRA)

1) Métropole

1) Outre-mer :

Pratique des audiences délocalisées dans les CRA :

L’évolution du nombre d’escortes en 2017 et 2018:

Mesures d’éloignement prononcées et exécutées :

Source MI – DCPAF

Statistiques relatives aux 20 nationalités les plus éloignées :

Source : MI-DCPAF/DSED

OQTF prononcées et exécutées par pays depuis 2015