rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur l’application des mesures fiscales

N° 3189

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 septembre 2026.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE

ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

sur l’application des mesures fiscales

ET PRÉSENTÉ

Par M. Philippe JUVIN

Rapporteur Général

Député

——

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION

I. LA CONTRIBUTION DIFFérentielle sur LES HAUTS REVENUS : UNE IMPOSITION COMPLEXE AU RENDEMENT TRÈS INFÉRIEUR AUX PRÉVISIONS

A. Une contribution introduite en 2025 et reconduite jusqu’au retour à un déficit public inférieur à 3 % du PIB

B. Une contribution au rendement décevant et induisant une complexité importante pour le contribuable

1. Un faible rendement s’expliquant par la capacité de pilotage des revenus soumis à la contribution

a. Un rendement effectif divisé par quatre par rapport aux prévisions

b. Une forte capacité de pilotage des revenus soumis à la CDHR

2. Une forte complexité reposant sur le seul contribuable

a. Une complexité dans son fonctionnement

b. Une complexité dans son recouvrement

C. Une contribution qui doit demeurer exceptionnelle et qui gagnerait à être simplifiée

1. Une contribution devant rester exceptionnelle

2. La nécessité d’une simplification par la suppression du mécanisme d’acompte

II. La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises place le taux marginal d’imposition de ces sociétés en tête des pays de l’OCDE

A. Le fonctionnement de la contribution exceptionnelle

B. L’application de la contribution exceptionnelle en 2025

1. Un rendement concentré parmi les plus grandes entreprises et dans certains secteurs d’activité

2. Un gain budgétaire limité sur le long terme par l’importance des contributions acquittées par des entreprises partiellement ou totalement détenues par l’État

C. L’instauration de la contribution exceptionnelle consacre un taux statutaire d’imposition des bénéfices très élevé en comparaison internationale

III. Le rÉgime de taxation forfaitaire au tonnage des bÉnÉfices des entreprises de transport maritime

A. Un régime fiscal dérogatoire dont le coût est en hausse sur la période récente

1. Les caractéristiques du régime de taxation forfaitaire au tonnage

2. Un dispositif au coût croissant pour les finances publiques, corrélé à la hausse du taux du fret maritime depuis 2020

B. Un régime fiscal généralisé dans l’Union européenne et indispensable à la compétitivité de la France

1. Des régimes fiscaux de taxation au tonnage similaires dans la majorité des États membres de l’Union européenne

2. Un régime de taxation dont la remise en cause nuirait gravement à la compétitivité et à l’attractivité de la France

IV. La taxe sur les rÉductions de capital rÉsultant de certaines opÉrations de rachat de leurs propres titres par certaines sociÉtÉs

A. Description de la taxe

1. La taxe sur les réductions de capital résultant de certaines opérations de rachat de leurs propres titres par certaines sociétés prévue à l’article 235 ter XB du code général des impôts, applicable à compter du 1er mars 2025

2. La taxe sur les réductions de capital par annulation de titres réalisées entre le 1er mars 2024 et le 28 février 2025 et résultant d’un rachat par les sociétés de leurs propres titres

B. Une taxe qui s’ajoute à d’autres prélèvements sur les rachats d’actions

C. Une absence d’incidence sur le montant des rachats d’actions en France

V. Les effets de la hausse du taux de la taxe sur les transactions financières (TTF)

A. Une taxe au rendement croissant porté par la hausse de son taux

B. La France se distingue en europe par un taux de taxation des transactions financières important

C. Des effets négatifs sur la qualité du marché qui dissuadent toute hausse future du taux de la TTF

1. L’introduction de la TTF puis la hausse de son taux ont eu un effet négatif sur la qualité du marché.

a. Un effet négatif de la TTF sur la liquidité des titres

b. Une taxation qui ne parvient pas à réduire la volatilité des marchés

2. Une hausse du taux de la TTF n’est pas souhaitable.

VI. BILAN D’étape de La taxe sur les petits colis

A. Le contexte économique et juridique

1. La hausse des flux de petits colis importés

2. Le cadre européen

B. La taxe mise en place par la loi de finances pour 2026

C. Les difficultés de mise en œuvre et la suspension de la taxe

D. La mise en place de la taxe au niveau européen et ses effets

E. Quelques points d’attention

VII. l’impact de la fiscalité sur le trafic aÉrien et les recettes touristiques françaises

A. le secteur aérien français est lourdement taxé

B. ce haut niveau de taxation a des conséquences très négatives pour les secteurs aérien et touristique

1. Des effets déjà relevés l’an dernier

2. Des effets qui se sont malheureusement aggravés

VIII. La réforme précipitée de la franchise en base de TVA pour les petites entreprises, finalement abrogée

A. Le régime de franchise en base de TVA et la réforme envisagée

B. Une réforme menée de manière cavalière qui a créé un climat d’anxiété

C. Des précisions sur le coût de la franchise

IX. rendement et appropriation de deux outils de financement local en matière de mobilité

A. LE VERSEMENT MOBILITÉ RÉGIONAL ET RURAL (VMRR) : UN IMPÔT DE PRODUCTION AU RENDEMENT LIMITÉ, DONT LES RÉGIONS SE SAISISSENT DE MANIÈRE PROGRESSIVE

1. Contrairement aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales, les régions ne peuvent pas bénéficier du versement mobilité

a. La répartition des compétences entre les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales et régionales

b. La possibilité offerte aux AOM locales d’instituer le versement mobilité, un impôt au rendement dynamique

i. Un impôt levé par les AOM locales, dont les taux maximaux varient entre la région d’Île-de-France et le reste du territoire

ii. Une ressource financière prépondérante et dynamique pour les AOM

iii. Un impôt de production qui renchérit le coût du travail

2. Les régions peuvent instituer un versement mobilité régional et rural (VMRR) en application de l’article 118 de la loi de finances pour 2025

a. Un dispositif dont les conditions d’assujettissement et de recouvrement sont similaires à celles du versement mobilité

i. Une ressource à la main des régions, dont les caractéristiques s’inspirent du versement mobilité

ii. Une spécificité tenant à la modulation territoriale du taux et au reversement d’une fraction du produit aux AOM locales

b. Une nouvelle ressource dont les régions se saisissent prudemment

3. Une mesure coûteuse pour les employeurs et trop modeste pour couvrir les besoins de financement des régions en matière de transport

a. Un impôt de production supplémentaire, qui pèse sur les employeurs

b. Une ressource limitée face à l’ampleur des besoins de financement des régions en matière de transport

B. L’AFFECTATION D’UNE FRACTION DU PRODUIT DES QUOTAS CARBONE AUX AUTORITÉS ORGANISATRICES DE LA MOBILITÉ (AOM) : UN FINANCEMENT MODESTE AU CIBLAGE ACCRU À COMPTER DE 2026

1. Les quotas carbone génèrent des recettes dynamiques, qui représentaient 1,5 milliard d’euros pour la France en 2025 et bénéficient principalement à l’État

a. Un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, organisé depuis 2005 dans le cadre de l’Union européenne

b. Des recettes dynamiques, qui s’élevaient à 1,5 milliard d’euros pour la France en 2025

2. Depuis 2025, les AOM bénéficient de l’affectation d’une fraction du produit de la mise aux enchères des quotas carbone

a. En 2025, l’attribution à l’ensemble des AOM locales et aux régions exerçant cette compétence par substitution, de 50 millions d’euros de recettes

i. Un dispositif bénéficiant à l’ensemble des AOM locales, y compris aux régions exerçant cette compétence par substitution

ii. Une ressource concentrée sur les AOM locales de plus de 100 000 habitants et dont le montant moyen d’attributions se limitait à 43 000 euros en 2025

b. En 2026, un dispositif porté à 100 millions d’euros et recentré sur un nombre plus réduit d’AOM locales

i. Un champ d’attribution resserré autour des AOM locales exerçant leurs compétences en propre et les collectivités moins peuplées

ii. Un rééquilibrage au profit des AOM locales de moins de 100 000 habitants, pour un montant moyen d’attributions porté à près de 149 000 euros

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE N° 1 : mesures d’application de la LOI n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024

ANNEXE N° 2 : mesures d’application de la LOI n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025

ANNEXE N° 3 : mesures d’application de la LOI n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026

ANNEXE N° 4 : Dispositions fiscales adoptées hors lois de finances – Lois publiées en 2025

INTRODUCTION

En amont de l’examen du projet de loi de finances relatif à l’exercice suivant, le rapport d’information sur l’application de la loi fiscale (RALF) permet classiquement au rapporteur général de la commission des finances de faire un point sur la mise en œuvre des dispositions figurant dans les lois de finances précédentes, sur la base de compléments du Gouvernement apportés en réponse à un questionnaire qu’il lui adresse.

● Le présent rapport contient en annexe un tableau synthétique retraçant les dispositions prévues par la loi de finances pour 2026 nécessitant la publication de mesures d’application. Pour chacune de ces dispositions, ce tableau indique leur objet, leur base légale, la nature du texte requis – arrêté, décret, décret en Conseil d’État – et si ces textes ont été ou non publiés « à date ». Deux autres tableaux font de même pour les lois de finances pour 2025 et pour 2024, afin de recenser les dispositions fiscales plus anciennes qui n’auraient pas donné lieu aux mesures d’application requises.

À titre complémentaire, le présent rapport contient un autre tableau en annexe recensant les mesures fiscales – et leurs éventuelles mesures d’application – figurant dans 13 autres lois promulguées en 2025.

● Le tableau suivant retrace les principaux enseignements statistiques des tableaux portant sur la publication des textes réglementaires associés aux dispositions fiscales adoptées en lois de finances pour 2026, pour 2025 et pour 2024.

Statistiques sur les dispositions des LFI pour 2026, pour 2025 et pour 2024

● S’agissant de la loi de finances pour 2026, 83 dispositions de ses 207 articles nécessitent la publication d’au moins un texte d’application pour déterminer leurs conditions d’entrée en vigueur. 42 de ces 83 dispositions ont été accompagnées d’un tel texte – décret ou arrêté – à la date du 16 septembre 2026, soit une proportion de 50,6 %, relativement limitée, mais un peu supérieure à celle constatée l’année dernière (45 %) à la même période pour la LFI pour 2025 ; la LFI pour 2025 comme celle pour 2026 ont été promulguées avec plus d’un mois et demi de retard par rapport à la pratique habituelle, ce qui peut expliquer la publication plus tardive des mesures réglementaires d’application.

Parmi les 41 dispositions législatives qui demeurent sans texte d’application à cette date, 3 d’entre elles nécessitaient une notification à la Commission européenne, afin que celle-ci rende son avis sur la conformité du dispositif avec le droit de l’Union européenne ; les décrets qui permettront leur entrée en vigueur ne pourront être publiés qu’après l’obtention de cet accord ([1]). Pour d’autres dispositions, les projets de textes donnent lieu à des consultations, notamment des collectivités territoriales – par exemple, des échanges sont en cours avec les régions, s’agissant du décret prévu par l’article 145 de la loi de finances qui doit définir les conditions et modalités de répartition des corrections financières entre les autorités de gestion du fonds européen agricole pour le développement rural.

Afin de ne pas se limiter au suivi de l’application de la dernière loi de finances, le rapporteur général a également souhaité obtenir des informations sur celle des lois de finances pour 2024 et 2025.

● S’agissant de la loi de finances pour 2025, pour les 80 dispositions nécessitant la publication d’un texte d’application, les décrets ou arrêtés ont été publiés pour 73 d’entre elles, soit plus de 91 % du total ; 7 sont encore en attente de publication.

Sur ces 7 textes règlementaires, 3 d’entre eux n’ont pas encore été publiés du fait d’échanges encore en cours avec la Commission européenne ([2]). 3 autres, prévus par l’article 128 relatif au versement d’avances remboursables aux collectivités d’outre-mer visées par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution, n’ont pas non plus été publiés : il s’agit de trois décrets en Conseil d’État, l’un fixant les conditions et limites dans lesquelles ces avances imputables sur les ressources du Trésor peuvent être consenties à Saint-Barthélemy, l’autre faisant de même pour Saint-Martin, et le dernier pour la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie. Enfin, le décret définissant les conditions dans lesquelles les comités départementaux des pêches maritimes et des élevages marins rendent leur avis sur les projets financés dans ces départements par les comités régionaux au moyen d’une fraction de la taxe sur les éoliennes en mer (laquelle fraction était jusqu’alors affectée aux comités départementaux) n’a pas été pris.

● S’agissant de la loi de finances pour 2024, pour les 112 dispositions nécessitant la publication d’un texte d’application, les décrets ou arrêtés ont été publiés pour 104 d’entre elles. 8 textes sont encore en attente de publication. Toutefois, 3 d’entre eux concernent des dispositifs qui viennent à leur terme ou ont été abrogés cette année, donc sont devenus sans objet – par exemple, pour l’article 105 qui renvoyait à un décret la définition des documents et des justificatifs devant être fournis par le redevable de la taxe incitative relative à la réduction de l’intensité d’émission de gaz à effet de serre dans les transports, alors que cette taxe a été abrogée au 31 décembre 2025 ([3]), soit avant son entrée en vigueur. Sur les 5 dispositions restantes, le décret prévoyant les modalités d’application de l’article 192 sur la publication par les collectivités territoriales d’un état de leur dette consacrée aux dépenses d’investissement « vertes » n’a par exemple pas encore été publié.

● Parmi les 13 lois simples comportant des dispositions fiscales promulguées en 2025, 6 d’entre elles correspondent à l’approbation d’une convention ou d’un accord international.

La loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte ([4]) comportait 5 dispositions fiscales : l’augmentation des plafonds pour la réduction d’impôt au titre des dons à destination de la reconstruction de Mayotte ; la suspension des délais de recouvrement fiscal forcé ; la création d’une avance remboursable afin de faciliter la reconstruction des logements détruits ; la suspension temporaire des pénalités et majorations prévues en cas de retard de paiement des impôts pour les personnes domiciliées à Mayotte et l’exonération temporaire des acteurs économiques mahorais de taxe générale sur les activités polluantes sur les déchets. 3 requéraient des mesures d’application ; pour chacune d’elles, le décret qui était prévu a été publié dans de brefs délais.

La loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte ([5]) comportait quant à elle 2 mesures fiscales, relatives à la création d’une nouvelle zone franche globale à Mayotte et aux ressources attribuées au Département-Région de Mayotte ; seule la seconde devait donner lieu à la publication d’un décret, qui a été pris le 30 décembre 2025.

5 autres lois comportaient des dispositions fiscales, notamment la loi du 3 novembre 2025 ([6]), qui rétablissait les plafonds de la franchise en base de TVA en vigueur avant le 1er mars 2025. Pour ces 5 lois, seules les dispositions de la loi du 15 juillet 2025 portant création de l’établissement public du commerce et de l’industrie de la collectivité de Corse prévoyait la publication d’une mesure règlementaire, qui a été prise avant la fin de l’année.

● En complément de ces constats statistiques, le rapporteur général a souhaité examiner de façon approfondie les conditions de mise en œuvre d’une sélection de dispositifs fiscaux adoptés ou modifiés depuis 2025 et longuement débattus lors des discussions budgétaires.

En matière de fiscalité des personnes

Le rendement effectif de la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) au titre de l’acompte versé en 2025, quatre fois inférieur aux prévisions, s’expliquerait en grande partie par la capacité d’anticipation des contribuables assujettis, qui ont pu accroître leurs distributions de dividendes en fin d’année 2024 et les réduire en 2025. Ce phénomène de pilotage des revenus pourrait se poursuivre pendant la durée d’application de la CDHR, à l’image de ce qui avait été observé lors de la période de soumission des dividendes au barème de l’impôt sur le revenu entre 2013 et 2018, et conduire ainsi à un rendement structurellement faible. Par ailleurs, la complexité de la CDHR, qui pèse sur le seul contribuable – celui-ci devant déterminer s’il entre dans le champ d’assujettissement avant même de connaître l’ensemble de ses revenus au titre de l’année d’imposition, puis en estimer lui-même le montant –, conduit le rapporteur général à formuler des propositions visant à en simplifier le fonctionnement.

En matière de fiscalité des entreprises

La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, instituée par la loi de finances pour 2025 et reconduite par la loi de finances pour 2026, a procuré un rendement de 7,2 milliards d’euros au titre de l’exercice 2025. Cette contribution, dont le rendement est concentré sur un nombre limité de redevables et dans certains secteurs d’activité, place le taux marginal d’imposition des bénéfices des sociétés de la France durablement en tête de l’OCDE et de l’Union européenne.

Le régime de taxation forfaitaire au tonnage des bénéfices des entreprises de transport maritime, prévu à l’article 209-0 B du code général des impôts (CGI), représente un manque à gagner croissant pour les finances publiques en lien avec la hausse récente du taux de fret maritime. Toutefois, ce régime, généralisé dans l’Union européenne et dans le monde, est un facteur d’attractivité et de compétitivité pour la France qu’il convient de préserver contre toute remise en cause pérenne.

Les taxes temporaire et pérenne sur les réductions de capital consécutives au rachat par les grandes entreprises de leurs propres titres, créées par la loi de finances pour 2025, ont présenté un rendement de 532 millions d’euros en 2025. Ce rendement demeure toutefois très inférieur au montant d’actions rachetées en 2025 par les sociétés du CAC 40, et ne semble pas avoir un effet sur le choix des grandes entreprises de recourir ou non à ces opérations.

Le relèvement de 0,3 % à 0,4 % du taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) en loi de finances pour 2025 s’est traduit par une hausse de son rendement de près de 36 % en 2025 – une hausse qui devrait s’accentuer en 2026, pour sa première application en année pleine. Cette augmentation se fait néanmoins au détriment de la qualité des marchés financiers français et renchérit le coût de financement des entreprises françaises. Alors que la France se distingue déjà par l’un des taux de taxation sur les transactions financières les plus élevés d’Europe, un nouveau rehaussement n’est pas souhaitable.

En matière de fiscalité indirecte

La réforme de la franchise en base de TVA adoptée en loi de finances pour 2025 a été décidée de manière précipitée, ce qui a conduit à sa suspension rapide puis à son abrogation. Cependant, elle a créé un climat d’anxiété pour les petites entreprises pendant plus d’un an, ce qui a certainement découragé des créations d’entreprises et conduit certaines entreprises à limiter leur activité.

La hausse de la taxe sur les billets d’avion (TSBA) prévue par la loi de finances pour 2025 et entrée en vigueur le 1er mars 2025 a permis de dégager près d’1 milliard d’euros de recettes annuelles, mais elle pèse fortement sur le transport aérien français, qui affiche un véritable décrochage par rapport à celui de nos voisins. L’aviation d’affaires française est particulièrement pénalisée et perd des parts de marché par rapport à ses concurrents. Le secteur touristique est également touché, avec un nombre de visiteurs étrangers et de dépenses touristiques en stagnation. La somme des pertes fiscales liées à la moindre croissance du trafic aérien en France par rapport au reste de l’Europe, y compris celles liées aux recettes touristiques, atteindrait 2,6 milliards d’euros en 2025 et 3,5 milliards d’euros en 2026.

Si la taxe sur les envois de faible valeur dite « taxe petits colis » adoptée en loi de finances pour 2026 n’a pas eu les effets escomptés en raison d’un détournement des flux vers la Belgique, elle a permis d’accélérer la mise en place d’un droit de douane de 3 euros par colis à l’échelle européenne dès le 1er juillet 2026. Cette mesure s’est avérée très efficace : le nombre de petits colis envoyés dans l’UE a baissé de 30 à 40 % et des recettes de plus de 30 millions d’euros par semaine ont été dégagées. La mise en place d’une redevance pour frais de gestion, au plus tard le 1er novembre 2026, devrait encore améliorer ces résultats. La vigilance demeure cependant de mise car le nombre de petits colis demeure très important.

En matière de finances locales

La loi de finances pour 2025 a introduit la possibilité pour les régions d’instaurer un versement mobilité régional et rural (VMRR) afin de financer l’organisation des services de transport d’intérêt régional. S’il représente un rendement potentiel de 760 millions d’euros au niveau national, seulement la moitié des régions éligibles au 31 décembre 2025 ont décidé d’instaurer le VMRR. Il s’agit d’un impôt de production supplémentaire à la charge des employeurs, dont le rendement apparaît modeste face à l’ampleur des besoins de financement des régions en matière de transport.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2025 a affecté une fraction de 50 millions d’euros des recettes issues des quotas carbone à certaines autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Cette quote-part a été portée à 100 millions d’euros par l’article 63 de la loi de finances pour 2026, son article 168 réduisant le périmètre des AOM affectataires. Si le recentrage opéré en 2026 a utilement permis de limiter le saupoudrage des financements, l’exclusion des régions exerçant, par substitution, les compétences d’AOM locales ne semble pas pleinement justifiée. En tout état de cause, l’instabilité du dispositif – introduit en 2025, modifié dès 2026 – ne contribue pas à la prévisibilité des financements affectés aux AOM.

*

I. LA CONTRIBUTION DIFFérentielle sur LES HAUTS REVENUS : UNE IMPOSITION COMPLEXE AU RENDEMENT TRÈS INFÉRIEUR AUX PRÉVISIONS

A. Une contribution introduite en 2025 et reconduite jusqu’au retour à un déficit public inférieur à 3 % du PIB

● L’article 10 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances (LFI) pour 2025 a introduit un nouvel article 224 au sein du code général des impôts (CGI), instituant la contribution différentielle applicable à certains contribuables titulaires de hauts revenus (CDHR).

Sont assujettis à cette contribution les contribuables fiscalement domiciliés en France dont le revenu fiscal de référence (RFR) retraité excède 250 000 euros pour les personnes célibataires et 500 000 euros pour les foyers soumis à une imposition commune. Leur taux d’imposition effective doit, en outre, être inférieur à 20 %.

Cette contribution équivaut, en effet, à la différence entre :

– un impôt théorique correspondant à 20 % du RFR retraité ;

– le montant de l’impôt sur le revenu (IR) et de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR) acquittés, majorés de certains éléments.

Ce mécanisme vise à rapprocher le niveau d’imposition effectivement supporté par les contribuables les plus aisés d’un taux minimal théorique de 20 % sur leurs revenus.

● Initialement prévue pour s’appliquer aux seuls revenus perçus au titre de l’année 2025, elle a été prorogée par l’article 2 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026. Elle demeure applicable jusqu’à l’imposition des revenus de l’année au titre de laquelle le déficit public est constaté à un niveau inférieur à 3 % du produit intérieur brut (PIB). Le niveau du déficit doit être attesté par le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

B. Une contribution au rendement décevant et induisant une complexité importante pour le contribuable

1. Un faible rendement s’expliquant par la capacité de pilotage des revenus soumis à la contribution

a. Un rendement effectif divisé par quatre par rapport aux prévisions

● Lors de la présentation de la CDHR dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2025, l’évaluation préalable de l’article estimait à 2 milliards d’euros le rendement de la contribution au titre de l’année 2025. À la suite de son entrée en vigueur en cours d’année, la LFI pour 2025 a abaissé cette estimation à 1,9 milliard d’euros au titre de l’année 2025, soit, conformément au mécanisme d’acompte institué par le législateur, 95 % du montant estimé de CDHR.

Cette estimation a toutefois été rapidement revue à la baisse par le Gouvernement. Dès avril 2025, soit deux mois seulement après la promulgation de la LFI pour 2025, le Gouvernement, au moment de la construction du Rapport d’avancement annuel 2025 du plan budgétaire et structurel à moyen terme, révise à 1,5 milliard d’euros le montant de l’acompte perçu en 2025, soit une première diminution de 21 % par rapport au rendement estimé ([7]). Dans une étude publiée le 30 juin 2025, l’Institut des politiques publiques (IPP) estimait, malgré ce premier abaissement, que le rendement de la CDHR ne pourrait excéder 1,2 milliard d’euros, soit une différence de 37 % par rapport à l’estimation initiale de 1,9 milliard d’euros retenue par la LFI pour 2025 ([8]).

Le Gouvernement a une nouvelle fois revu à la baisse son estimation de rendement de la CDHR lors du dépôt du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2025, en la ramenant à 1,4 milliard d’euros (– 26 %), tout en maintenant, dans le PLF pour 2026, une prévision de 1,5 milliard d’euros au titre de l’année 2026.

En janvier 2026, en nouvelle lecture lors de l’actualisation de l’article d’équilibre, le Gouvernement a, une nouvelle fois, révisé ses prévisions de rendement :

– pour 2025, à 0,5 milliard d’euros, contre 1,9 milliard d’euros estimé en LFI pour 2025, soit une diminution de 74 % du montant initialement prévu ;

– pour 2026, à 0,65 milliard d’euros, contre 1,5 milliard d’euros estimé dans l’évaluation préalable du PLF pour 2026, soit une diminution de 57 %.

● Finalement, le montant des acomptes de CDHR perçus par l’État au titre des revenus de l’année 2025, au 31 décembre 2025, s’est élevé à 369,4 millions d’euros, soit une baisse de 80 % par rapport à la prévision initiale ([9]).

La direction de la législation fiscale (DLF) indique, dans ses réponses au questionnaire du rapporteur général, que la prévision de 650 millions d’euros pour l’année 2026 repose sur :

– 500 millions d’euros au titre de l’acompte pour l’année 2026, qui augmenterait de 35 % selon cette hypothèse ;

– 150 millions d’euros au titre du solde dû sur les revenus perçus en 2025.

Le montant total de CDHR au titre des revenus perçus en 2025 serait ramené à 520 millions d’euros, contre 2 milliards d’euros estimés dans le PLF pour 2025, soit une division par quatre du rendement initialement anticipé pour cette contribution.

Le rapporteur général relève toutefois que cette dernière estimation apparaît encore relativement optimiste au regard des seuils définis par la loi. En effet, l’article 10 de la LFI pour 2025 prévoit que l’acompte versé par les contribuables doit représenter 95 % du montant total de la contribution, sous peine de pénalités financières, avec une tolérance pouvant aller jusqu’à environ 19 % du montant total de CDHR ([10]). Le solde restant dû est régularisé au printemps de l’année n+1, lors de la déclaration des revenus. Or, le solde de 150 millions d’euros estimé par la DLF représenterait près de 30 % du montant total de CDHR perçu au titre de l’année 2025, soit un niveau sensiblement supérieur à la fourchette de 5 % à 19 % résultant du mécanisme prévu par le législateur. Le montant définitif de CDHR au titre des revenus de l’année 2025 pourrait donc s’avérer inférieur aux 520 millions d’euros actuellement anticipés.

b. Une forte capacité de pilotage des revenus soumis à la CDHR

L’explication principale de la forte baisse du rendement de la CDHR réside dans la capacité des contribuables qui y sont théoriquement assujettis à piloter leurs revenus afin d’en réduire, voire d’en éviter, l’assujettissement.

● Les contribuables entrant dans le champ de la CDHR disposent, pour une large majorité, de revenus principalement taxés au prélèvement forfaitaire unique (PFU), et notamment de dividendes.

C’est d’abord la structure des revenus qui explique, dans une large mesure, comment certains contribuables, pourtant titulaires de revenus annuels supérieurs à 250 000 euros pour une personne célibataire et à 500 000 euros pour un couple soumis à imposition commune, peuvent afficher un taux d’imposition inférieur à 20 % et, de ce fait, être assujettis à la CDHR. Leurs revenus sont en effet majoritairement constitués de revenus du capital, qui ne sont pas soumis au barème de l’IR, mais au PFU. Dans son étude précitée, l’IPP montre ainsi que « 90 % des revenus des redevables de la CDHR ne sont pas imposés au barème de l’IR, contre seulement 23 % pour les personnes satisfaisant le critère de revenu fiscal de la CDHR mais déjà imposés à un taux d’IR d’au moins 20 % » ([11]). Par exemple, les 50 contribuables ayant versé les acomptes de CDHR les plus élevés en 2025 percevaient, au total, 2,07 milliards d’euros de revenus de capitaux mobiliers cumulés en 2024, incluant les plus-values, pour un RFR total cumulé de 2,1 milliards d’euros ([12]). Ces revenus, pour la plupart imposés au PFU, représentaient ainsi 98,6 % de leur RFR.

Décomposition du revenu fiscal de référence en catégorie de revenus

Source : Institut des politiques publiques, Effets budgétaires et redistributifs des mesures socio-fiscales, juin 2025, p. 34.

● Or, les dividendes constituent un revenu particulièrement susceptible d’être piloté, notamment par les cadres dirigeants, qui peuvent en contrôler le moment de perception, c’est-à-dire le moment où le bénéfice quitte l’entreprise, personne morale qui n’est pas soumise à la CDHR, pour être perçu par la personne physique susceptible, quant à elle, d’y être assujettie.

Le rapport de la commission d’enquête de M. Charles de Courson intitulé L’imposition des très hauts revenus et patrimoines face au principe d’égalité ([13]) publié en juillet dernier montre que la capacité d’arbitrage et de pilotage des revenus du capital des contribuables les plus aisés est bien établie par les études économiques et reconnue par l’administration fiscale. Il est donc possible d’observer une variation du niveau de distribution des dividendes en fonction de leur régime d’imposition :

– lors du passage du prélèvement forfaitaire libératoire (PFL), dans le cadre duquel les dividendes étaient, en principe, soumis à un taux d’imposition à l’IR de 18 % – puis de 21 % en 2012 –, au barème progressif de l’IR à partir de 2013, la distribution des dividendes a diminué de 34 % cette même année, avant de stagner pendant toute la durée d’application de ce régime ;

– l’instauration du PFU en 2018, qui a ramené à 12,8 % le taux d’imposition des dividendes au titre de l’IR, a, à l’inverse, entraîné une hausse de 41 % du taux de distribution dès cette même année, progression qui s’est poursuivie les années suivantes, à l’exception de la période marquée par la crise sanitaire ([14]).

Dividendes perçus par les ménages entre 2009 et 2022

Source : Laurent Bach, Antoine Bozio, Arthur Guillouzouic, Claire Leroy et Clément Malgouyres, « Follow the money! Why dividends overreact to flat-tax reforms », PSE Working Papers, septembre 2024.

● Une telle capacité de pilotage pourrait également avoir été à l’œuvre lors de l’instauration de la CDHR.

D’une part, les contribuables ont pu anticiper l’entrée en vigueur de la CDHR sur les revenus perçus au titre de l’année 2025 en procédant à une distribution accrue de dividendes à la fin de l’année 2024. Ces distributions ne pouvaient, en effet, être soumises à la nouvelle contribution, faute d’adoption de la loi de finances avant le 31 décembre 2024. Dans ses réponses au questionnaire du rapporteur général, la DLF constate ainsi que « la distribution anticipée de dividendes au dernier trimestre de 2024 a progressé de + 138 % en décembre en comparaison avec décembre 2023 ». Elle souligne également que le flux de dividendes soumis au PFU a doublé entre la moyenne des montants constatés au dernier trimestre des années 2021 à 2023 et celui enregistré en 2024, pour atteindre 16 milliards d’euros, contre 8 milliards d’euros précédemment. L’Insee relève également une progression de 23 % du versement des dividendes entre 2023 et 2024 ([15]). Si cette distribution anticipée a pu accroître de 1,5 milliard d’euros, en fin d’année 2024, le montant d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux acquittés au titre du PFU, elle a également pu conduire les contribuables concernés à réduire significativement l’assiette taxable de la CDHR au titre des revenus de l’année 2025.

D’autre part, les contribuables concernés ont pu choisir de conserver leurs bénéfices établis en 2025 au sein des entreprises ou de holdings patrimoniales plutôt que de se les distribuer. La DLF souligne ainsi, dans ses réponses au questionnaire du rapporteur général, que « la chute des dividendes déclarés au PFU de 16 % au premier semestre 2025 tend à démontrer que les distributions intervenues à la fin de l’année 2024 avaient pour seul objectif d’éviter une taxation plus importante de ces dividendes en cas de distributions en 2025 », en raison de l’anticipation de l’application de la CDHR. La baisse de la distribution des dividendes s’est poursuivie tout au long de l’année 2025, l’Insee constatant qu’elle a été inférieure de 14 % à celle enregistrée en 2024 ([16]).

Dividendes perçus par les ménages entre 2023 et 2025

(en milliards d’euros)

Source : à partir de l’Insee, « Dividendes reçus par les ménages (y compris les entreprises individuelles) – Valeur aux prix courants – Série CVS », 28 août 2026.

● Si de tels mouvements de pilotage des revenus des contribuables assujettis à la CDHR sont susceptibles de se reproduire en 2026, notamment par une moindre distribution de dividendes, leur ampleur pourrait toutefois être moindre qu’en 2025. Deux raisons peuvent être avancées :

– d’une part, la capacité à anticiper ses revenus de 2026 dès la fin de l’année 2024 apparaît limitée. Si le contribuable a pu réduire ses distributions en 2025 en s’appuyant sur le surplus de dividendes perçu en 2024, une telle stratégie apparaît plus difficilement reproductible, compte tenu de l’application de la CDHR aux revenus de 2025 et de 2026 ;

– d’autre part, la prorogation de la CDHR jusqu’au retour à un déficit public inférieur à 3 % du PIB, prévue par la LFI pour 2026, rend particulièrement incertaine l’anticipation de la date de fin du dispositif. Cette incertitude peut empêcher les contribuables de thésauriser leurs dividendes au sein d’une structure sous forme de personne morale dans l’attente d’une échéance précise. Il s’agit de l’explication principale avancée par la DLF, dans ses réponses au questionnaire du rapporteur général, pour justifier la hausse à 500 millions d’euros du montant d’acompte de CDHR anticipé au titre de 2026.

Le rapporteur général rappelle toutefois que, par le passé, l’application d’un régime fiscal moins favorable à la taxation des dividendes a pu conduire les contribuables à privilégier leur thésaurisation pendant plusieurs années. Ainsi, la soumission des dividendes au barème progressif de l’impôt sur le revenu à partir de 2013 n’a pas entraîné de hausse tendancielle significative de leur distribution les années suivantes. Au contraire, les contribuables ont conservé leurs dividendes avant de procéder à des distributions importantes lors de l’instauration du PFU en 2018. Par ailleurs, la meilleure connaissance du dispositif par les contribuables, après un an et demi d’application, pourrait favoriser la mise en place de stratégies d’optimisation destinées à échapper à la CDHR, notamment en exploitant la complexité du mécanisme. Dès lors, le rendement de la CDHR au titre de l’année 2026 pourrait, une nouvelle fois, s’avérer inférieur aux prévisions.

2. Une forte complexité reposant sur le seul contribuable

a. Une complexité dans son fonctionnement

● En tant qu’imposition différentielle, la CDHR repose sur un mécanisme de calcul particulièrement complexe, faisant intervenir plusieurs opérations et retraitements d’assiette. Le commentaire qui lui est consacré dans le Bulletin officiel des finances publiques (Bofip) s’étend ainsi sur 30 pages ([17]), ce qui apparaît relativement élevé au regard d’impositions comparables, telle que la CEHR, dont le commentaire est développé sur 12 pages seulement ([18]).

Cette complexité s’est notamment traduite par la nécessité, pour l’administration de Bercy, d’apporter plusieurs ajustements techniques à la CDHR à l’issue de sa première année d’application. La LFI pour 2026 a ainsi opéré des corrections concernant :

– les montants d’IR et de CEHR pris en compte pour déterminer le champ d’application et le montant de la CDHR, en alignant leur régime sur celui applicable au RFR retraité ;

– le transfert du domicile fiscal en cours d’année, en précisant que la date d’application de la CDHR est déterminée en fonction de la date du déménagement, et non plus du fait générateur de l’imposition ;

– la détermination des revenus exceptionnels, en précisant, d’une part, que le RFR retraité et l’IR acquitté par le contribuable sont déterminés sans application des règles du quotient et, d’autre part, en alignant les modalités d’appréciation du caractère exceptionnel d’un revenu, en cas de changement de situation familiale, sur celles prévues par le droit commun. L’IPP relève d’ailleurs, sur ce point, que la définition des revenus exceptionnels « restait encore floue jusqu’à la fin de l’année dernière » ([19]).

● La complexité de la CDHR tient, dans son fonctionnement, à deux mécanismes principaux.

D’une part, le calcul de l’assiette de la contribution apparaît particulièrement complexe. Si celle-ci repose sur le RFR, ce dernier fait l’objet de plusieurs retraitements, si bien que le montant finalement retenu ne correspond ni au RFR, tel qu’il est défini à l’article 1417 du CGI, ni au RFR utilisé pour le calcul d’autres contributions, telles que la CEHR. Le « RFR retraité » retenu pour la CDHR est en effet minoré du montant d’une vingtaine d’abattements et de bénéfices, ce qui en rend le calcul particulièrement difficile pour les contribuables. Le traitement des revenus exceptionnels dans le cadre du RFR retraité diffère également de celui retenu pour la CEHR. Enfin, des règles particulières s’appliquent lorsque la situation familiale du contribuable évolue au cours de l’année d’imposition ou des deux années précédentes, avec des règles différentes selon qu’il s’agit d’une séparation ou du décès de l’un des membres du foyer.

D’autre part, le montant de l’imposition effectivement acquittée par le contribuable, qui intervient dans le calcul de la CDHR, fait lui-même l’objet de nombreux ajustements. En premier lieu, le montant d’IR pris en compte ne correspond pas à celui effectivement acquitté par le contribuable, puisqu’il est majoré de l’avantage fiscal résultant d’une quarantaine de réductions et crédits d’impôt, ce qui implique de nouveaux retraitements. En deuxième lieu, le montant de CEHR retenu doit être recalculé a posteriori par le contribuable, dès lors que le calcul de la CDHR exclut le mécanisme de lissage des revenus exceptionnels prévu dans le cadre de cette contribution. En dernier lieu, le montant d’imposition acquittée retenu pour le calcul de la CDHR est majoré en fonction de la composition du foyer fiscal et du nombre de personnes à charge.

La CDHR comporte également un mécanisme de décote conduisant à réduire le montant de contribution dû. Cette décote est calculée en fonction de l’écart entre, d’une part, le montant correspondant à 20 % du RFR retraité et, d’autre part, 82,5 % de la différence, lorsqu’elle est positive, entre le RFR retraité et 250 000 euros pour les contribuables célibataires et 500 000 euros pour ceux soumis à imposition commune.

Le rapporteur général souligne que l’ensemble de ces spécificités concourt à faire de la CDHR une contribution sui generis, dont l’articulation avec l’IR, la CEHR, le PFU, les retenues à la source, les impositions étrangères et les éventuelles impositions différées, telles que celles résultant d’une opération d’apport-cession, est particulièrement complexe pour les contribuables. Cette complexité est d’autant plus problématique que ces derniers sont eux-mêmes chargés de déterminer s’ils entrent dans le champ d’application de la CDHR et, le cas échéant, de calculer le montant de la contribution dont ils sont redevables.

b. Une complexité dans son recouvrement

● L’article 10 de la LFI pour 2025 prévoit que la CDHR est recouvrée sous la forme d’un acompte versé entre le 1er et le 15 décembre de l’année d’imposition. Celui-ci est égal à 95 % du montant de la contribution estimé par le contribuable au titre de l’année d’imposition.

Ce mécanisme, qui ne figurait pas dans la version initiale du PLF pour 2025, s’explique par l’adoption de la contribution en cours d’année 2025. Il visait à permettre au Gouvernement de disposer des recettes de CDHR au cours de l’année n, sans devoir attendre la déclaration d’impôt sur le revenu de l’année n+1. Il soulève toutefois deux difficultés principales :

– d’une part, les contribuables doivent être en mesure, dès le début du mois de décembre, de disposer d’une vision suffisamment précise de l’ensemble de leurs revenus de l’année 2025. Or, certaines informations, telles que les Imprimés fiscaux uniques (IFU), les revenus provenant de sociétés de personnes, les revenus de fonds ou encore certaines opérations conditionnelles, ne sont habituellement connues que l’année suivante. De même, les plus-values mobilières présentent, par nature, un caractère fluctuant, leur montant dépendant du moment auquel le bénéficiaire réalise le gain, ce qui peut rendre difficile son estimation avant la fin de l’année ;

– d’autre part, il revient au contribuable, en toute autonomie, de déterminer s’il entre dans le champ d’assujettissement de la CDHR, mais également d’estimer, à partir de revenus eux-mêmes susceptibles d’être encore incertains, le montant de la contribution dont il est redevable. Or, compte tenu de la complexité des modalités de calcul de cette imposition, cette détermination apparaît elle-même particulièrement complexe. En pratique, le contribuable qui estime être susceptible d’entrer dans le champ de la CDHR peut ainsi être dans l’obligation de recourir aux services de professionnels spécialisés, tels que des avocats fiscalistes ou des experts-comptables, afin de déterminer correctement le montant de l’acompte à verser.

De ce point de vue, le recouvrement de la CDHR, qui repose largement sur l’initiative du contribuable, ajoute une difficulté supplémentaire au fonctionnement même de la contribution. L’IPP identifie d’ailleurs la complexité de son recouvrement comme l’une des explications possibles de la faiblesse de son rendement : « le faible acompte pourrait s’expliquer en partie par des erreurs de calcul d’une partie des contribuables concernés, qui ne disposaient pas encore de l’intégralité de leurs revenus au moment du versement et n’avaient encore jamais eu à effectuer ce calcul auparavant » ([20]).

● De fait, les contribuables se sont heurtés à des difficultés importantes lors du versement de leur acompte en décembre 2025.

Bien que l’administration fiscale ait mis en ligne, en amont, une foire aux questions ainsi qu’un guide à destination des usagers relatif à l’acompte de CDHR, cette contribution ne faisait alors l’objet d’aucun commentaire au Bofip. Celui-ci n’a été publié que le 30 juin 2026, soit plus de six mois après la campagne de versement de l’acompte 2025 de CDHR et après la déclaration, au printemps 2026, des revenus de l’année 2025. L’administration fiscale avait certes organisé, à compter de juillet 2025, plusieurs présentations à destination des professionnels de la fiscalité des particuliers et, surtout, adressé un courriel aux usagers potentiellement concernés par la CDHR. Toutefois, tous les contribuables ne recourent pas nécessairement à un professionnel de la fiscalité pour établir leur déclaration d’impôt. En outre, l’absence de réception de ce courriel ne permettait pas, à elle seule, de conclure à une absence d’assujettissement à la CDHR, notamment en cas de perception, en 2025, de revenus de capitaux mobiliers supérieurs à ceux des années précédentes. Enfin, si l’administration a effectivement mis en ligne un simulateur de CDHR à partir de la mi-novembre, la complexité intrinsèque du dispositif en rendait elle-même son utilisation particulièrement délicate pour les contribuables.

Malgré ces mesures d’accompagnement, les contribuables ont donc pu rencontrer des difficultés au moment de déterminer leur assujettissement et de verser leur acompte. En effet, si l’administration fiscale précise, dans ses réponses au questionnaire du rapporteur général, qu’« il n’y a pas eu de difficultés applicatives ou de recouvrement », elle fait également état de taux d’accompagnement à la demande des contribuables particulièrement élevés. Aussi, 2 596 appels aux services d’aide fiscale ont été passés par les contribuables, soit le quart de l’ensemble des déclarations déposées, alors que le taux de contact observé habituellement lors des campagnes de déclaration de l’IR se situe autour de 7 %.

Par ailleurs, la brièveté de la période ouverte pour déclarer l’acompte, limitée à quinze jours, conjuguée à la complexité inhérente au dispositif, n’a pas toujours permis aux contribuables de disposer du temps nécessaire pour estimer leurs revenus de fin d’année, déterminer s’ils entraient dans le champ de la CDHR, puis calculer le montant estimé de leur imposition acquittée au titre de 2025 et, par conséquent, celui de leur CDHR et de l’acompte correspondant. Face à cette situation, l’administration a dû prolonger la campagne de déclaration de l’acompte jusqu’au 24 décembre 2025. Elle a également ouvert, pour les contribuables ayant constaté qu’ils avaient finalement sous-estimé les revenus qu’ils percevraient en fin d’année, la possibilité de verser un acompte complémentaire entre le 29 et le 31 décembre 2025. Cette faculté a été utilisée par 206 contribuables, soit 3 % des déclarants ayant versé un acompte.

● Face à cette complexité, les contribuables ont, dans le doute quant à leur assujettissement, préféré déposer une déclaration de CDHR dès l’ouverture du mécanisme d’acompte en décembre 2025. Ainsi, 10 439 déclarations de CDHR ont été enregistrées au total par l’administration fiscale, alors que seules 7 117 d’entre elles ont donné lieu au versement d’un acompte, soit un niveau de sur-déclaration de 32 %.

Les contribuables ont, en effet, cherché à se prémunir contre l’application du mécanisme de sanction prévu par la loi. Celui-ci prévoit qu’en cas de défaut ou de retard dans le paiement de l’acompte, le montant de la CDHR est majoré de 20 % de 95 % de la contribution effectivement due. Lorsque l’acompte versé est inférieur de plus de 20 % à 95 % de la contribution effectivement due, la majoration de 20 % s’applique à la différence positive entre 95 % de la CDHR effectivement due et le montant de l’acompte versé.

C. Une contribution qui doit demeurer exceptionnelle et qui gagnerait à être simplifiée

1. Une contribution devant rester exceptionnelle

La CDHR peut, sur le plan théorique, apparaître comme un instrument pertinent de justice fiscale. Elle constitue en effet un moyen de rapprocher les contribuables disposant d’un RFR particulièrement élevé d’un niveau minimal d’imposition sur leurs revenus, fixé à 20 %.

Ainsi, le RFR moyen des 7 117 foyers ayant versé un acompte s’élevait à 1 949 698 euros en 2024, contre 1 348 355 euros en 2023. Le RFR médian atteignait, quant à lui, 732 610 euros en 2024, contre 529 160 euros en 2023. Leur taux d’imposition moyen s’établissait à 14,9 % en 2024, contre 16,4 % en 2023, tandis que le taux médian s’élevait respectivement à 15,4 % et 15,3 %. L’acompte moyen de CDHR versé par ces foyers atteignait 52 190 euros en 2025, tandis que son montant médian s’établissait à 29 669 euros.

Profil des contribuables ayant versé un acompte de cdhr en 2025

(1) Nombre de foyers ayant versé un acompte en 2025 et présents avec la même composition en 2024 et 2023.

Source : réponses de la DLF au questionnaire du rapporteur général.

Ces données tendent ainsi à montrer que le rendement de la CDHR repose principalement sur les foyers situés aux niveaux les plus élevés de la distribution des contribuables assujettis. Les 50 foyers ayant versé les acomptes les plus élevés ont acquitté, à eux seuls, un montant total de 58,6 millions d’euros, soit 15,9 % de l’ensemble des acomptes versés en 2025, alors même qu’ils ne représentent que 0,7 % des contribuables à la CDHR. Ces contribuables affichaient, en 2024, un taux d’imposition moyen de 16,2 %, tandis que le montant moyen de leur impôt sur le revenu s’élevait à 3,5 millions d’euros.

Toutefois, la capacité de pilotage des revenus qui caractérise l’assiette de cette contribution en limite fortement la portée pratique. Son rendement a ainsi été divisé par quatre entre les prévisions initiales et la réalisation effective, écart qui pourrait se prolonger au cours de ses prochaines années d’application. Par ailleurs, le nombre de foyers effectivement concernés apparaît très inférieur aux prévisions : seuls 7 117 foyers ont versé un acompte, alors que l’évaluation préalable annexée au PLF pour 2025 en estimait le nombre à 24 300, soit une diminution de 71 % du nombre de contribuables concernés.

Compte tenu de ces difficultés et de la forte capacité de pilotage des revenus soumis à la contribution, la CDHR n’apparaît donc pas comme un mécanisme ayant vocation à s’inscrire durablement dans la législation fiscale. La perspective de son extinction l’année au cours de laquelle le déficit public serait ramené sous le seuil de 3 % du PIB, prévue par la LFI pour 2026, apparaît dès lors devoir être maintenue.

2. La nécessité d’une simplification par la suppression du mécanisme d’acompte

Si la création du mécanisme d’acompte répondait à l’objectif, pour l’État, de percevoir dès l’année n les recettes de CDHR correspondant aux revenus perçus par le contribuable au cours de cette même année, les difficultés qu’il engendre justifient sa suppression.

Cette suppression constituerait une mesure de simplification particulièrement aisée à mettre en œuvre, dans la mesure où elle n’emporte aucune modification de la structure même de la CDHR. Dans cette hypothèse, l’intégralité de la contribution due au titre des revenus de l’année n serait acquittée en année n+1, au moment de la déclaration de revenus effectuée au printemps.

Certes, sur le plan budgétaire, cette mesure se traduirait par une diminution ponctuelle des recettes de l’État au titre de l’année de mise en œuvre de la réforme, avant de retrouver une neutralité budgétaire les années suivantes, le mécanisme même de la CDHR demeurant inchangé. Elle aurait en tout cas pour effet de réduire la complexité du dispositif pesant sur les contribuables, tout en allégeant les contraintes auxquelles est confrontée l’administration fiscale pour organiser et traiter une campagne de déclaration dans des délais particulièrement resserrés.

Par ailleurs, le mode de calcul de l’assiette de la CDHR pourrait être simplifié, ainsi que les ajustements qui permettent d’en calculer son montant. Le rapporteur général considère enfin que, compte tenu de la complexité du dispositif, ce serait à l’administration fiscale elle-même d’indiquer au contribuable s’il entre dans le champ d’application de la CDHR et de calculer, le cas échéant, le montant de la contribution dont il est redevable.

II. La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises place le taux marginal d’imposition de ces sociétés en tête des pays de l’OCDE

A. Le fonctionnement de la contribution exceptionnelle

La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (CEBGE) a été instituée, au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025, par l’article 48 de la loi de finances pour 2025 ([21]) et a été prorogée pour une année et modifiée par l’article 12 de la loi de finances pour 2026 ([22]).

● Sont redevables de la contribution, pour le premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025, les redevables de l’impôt sur les sociétés réalisant un chiffre d’affaires supérieur ou égal à un milliard d’euros au titre de cet exercice ou au titre de l’exercice précédent. Pour le second exercice clos à compter du 31 décembre 2025, l’article 12 de la LFI pour 2026 a limité l’assujettissement à la CEBGE aux seuls redevables de l’IS réalisant un chiffre d’affaires supérieur ou égal à 1,5 milliard d’euros au titre de cet exercice, sans tenir compte du chiffre d’affaires réalisé l’exercice précédent. Pour les groupes fiscalement intégrés, le chiffre d’affaires est calculé en agrégeant le chiffre d’affaires de chacune des sociétés du groupe.

Aussi, alors que lors du premier exercice d’application de la contribution, celle-ci était due à la fois par des grandes entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1,5 milliard d’euros et par des entreprises de taille intermédiaire (ETI) au chiffre d’affaires compris entre 1 et 1,5 milliard d’euros ([23]), seules les grandes entreprises demeurent assujetties à la CEBGE au titre du second exercice d’application de cette contribution.

● L’assiette de la contribution est égale à la moyenne de l’impôt sur les sociétés dû au titre de l’exercice au cours duquel la contribution est due et au titre de l’exercice précédent, calculé sur la base de l’ensemble des bénéfices imposables aux taux prévus à l’article 219 du code général des impôts (CGI), avant imputation des réductions et crédits d’impôt et des créances fiscales de toute nature.

Cela signifie que l’impôt servant au calcul de la contribution s’entend de l’IS résultant de la taxation des résultats déterminés dans les conditions de droit commun – notamment après imputation des déficits reportables en avant et des moins-values de long terme reportables – au taux normal (25 %) et aux différents taux réduits (19 %, 15 %, 10 %, 0 %) relatifs à certains profits, par exemple ceux issus de la cession ou de la concession de certains actifs incorporels, et aux plus ou moins-values soumises au régime de long terme. La prise en compte, dans l’assiette de la contribution exceptionnelle, de l’IS dû au titre de l’exercice précédent vise à limiter des comportements d’optimisation, facilités par l’adoption des lois de finances pour 2025 et pour 2026 après le 31 décembre 2024 et 2025 et à lisser l’assiette de la contribution pour les sociétés sujettes à des fortes variations de leur bénéfice.

L’impôt sur les sociétés pris en compte pour la détermination de la contribution est toutefois déterminé sur une base brute. Par conséquent, ne peuvent pas être imputés sur cette assiette les réductions et crédits d’impôt – comme par exemple la réduction d’impôt mécénat ou le crédit d’impôt recherche – ni les créances fiscales de toute nature, notamment celles générées au titre du dispositif de report en arrière de déficit.

Pour les groupes fiscalement intégrés, l’assiette de la contribution est composée de la moyenne de l’IS dû au titre de l’exercice au cours duquel la contribution est due et au titre de l’exercice précédent, afférent au résultat d’ensemble et à la plus-value nette d’ensemble du groupe ([24]), déterminé avant imputation des réductions et crédits d’impôt et des créances fiscales de toute nature.

● La contribution exceptionnelle est progressive en fonction du chiffre d’affaires, avec deux taux différents ([25]) qui s’appliquent selon le chiffre d’affaires de la société ou du groupe :

– les entreprises dont le chiffre d’affaires au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025 et au titre de l’exercice précédent est compris entre 1 milliard d’euros et 3 milliards d’euros et celles dont le chiffre d’affaires au titre du second exercice clos à compter de la même date et au titre de l’exercice précédent est compris entre 1,5 milliard d’euros et 3 milliards d’euros sont imposées au taux de 20,6 % ;

– les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 3 milliards d’euros sont imposées au taux de 41,2 %.

Toutefois, pour atténuer l’effet de seuil qui pourrait affecter les entreprises dont le chiffre d’affaires excède légèrement 1 milliard d’euros au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025 ou de l’exercice précédent – ou 1,5 milliard d’euros au titre du second exercice – et celles dont le chiffre d’affaires dépasse légèrement 3 milliards d’euros, un double mécanisme de lissage est prévu :

– en premier lieu, les redevables dont le chiffre d’affaires au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025 ou au titre de l’exercice précédent est compris entre 1 et 1,1 milliard d’euros sont imposés à un taux réduit, calculé en multipliant le taux applicable – soit 20,6 % – par le rapport entre, d’une part, la différence entre le plus élevé des chiffres d’affaires du redevable et 1 milliard d’euros et, d’autre part, 100 millions d’euros. La formule à appliquer est donc la suivante :

De même, les redevables dont le chiffre d’affaires au titre du second exercice clos à compter du 31 décembre 2025 est compris entre 1,5 et 1,6 milliard d’euros sont imposés à un taux réduit, calculé en multipliant le taux applicable – soit 20,6 % – par le rapport entre, d’une part, la différence entre le chiffre d’affaires de cet exercice (quel que soit le chiffre d’affaires de l’exercice précédent) et 1,5 milliard d’euros et, d’autre part, 100 millions d’euros, selon la formule suivante :

– en second lieu, pour les redevables réalisant un chiffre d’affaires au titre de l’exercice au cours duquel la contribution est due et au titre de l’exercice précédent compris entre 3 et 3,1 milliards d’euros, le taux applicable est déterminé à partir du plus élevé de ces deux chiffres d’affaires et du taux applicable pour les entreprises situées dans la première tranche d’imposition – soit 20,6 %, désigné par la référence « T1 » –, ainsi que du taux applicable aux redevables situés dans la seconde tranche d’imposition – soit 41,2 %, désigné par la référence « T2 ». Le calcul s’effectue en appliquant la formule suivante :

Cette règle de calcul s’applique de manière identique au titre du premier et du second exercice clos à compter du 31 décembre 2025.

Exemples d’application des mÉcanismes de lissage de la contribution exceptionnelle sur les bÉnÉfices des grandes entreprises

Source : commission des finances.

● La contribution est établie, contrôlée et recouvrée comme l’impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions. Son paiement est réalisé au plus tard à la date prévue pour le versement du solde de l’impôt sur les sociétés, c’est-à-dire le 15 du quatrième mois qui suit la clôture de l’exercice ou, si l’exercice est clos au 31 décembre ou si aucun exercice n’est clos en cours d’année, le 15 mai de l’année suivante.

Cette contribution fait l’objet d’un acompte qui doit être versé à la date prévue pour le paiement du dernier acompte de l’impôt sur les sociétés de l’exercice ou de la période d’imposition, soit le 15 décembre. Le montant de l’acompte doit représenter 98 % du montant de la contribution exceptionnelle estimé par le redevable. Si le montant de l’acompte est supérieur à la contribution effectivement due par le redevable, l’excédent est restitué dans un délai de trente jours à compter de la date de versement du solde de l’impôt sur les sociétés, soit le 15 mai.

Pour les sociétés versant leur acompte en retard ou sous-estimant le montant de celui-ci, un intérêt de retard ou une majoration sont appliqués à la différence entre le montant de la contribution exceptionnelle due par la société et le montant d’acompte versé, sous réserve que cette différence soit supérieure à 20 % du montant de la contribution et à 1,2 million d’euros. Toutefois, cet intérêt et cette majoration ne s’appliquent pas si l’estimation de la contribution exceptionnelle a été déterminée par la société à partir de son compte de résultat prévisionnel révisé dans les quatre mois suivant l’ouverture du second semestre de l’exercice, avant déduction de l’impôt sur les sociétés.

B. L’application de la contribution exceptionnelle en 2025

1. Un rendement concentré parmi les plus grandes entreprises et dans certains secteurs d’activité

● En 2025, le rendement de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises s’est élevé à 7,52 milliards d’euros en comptabilité budgétaire selon le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025, en retrait par rapport à la prévision de 7,84 milliards d’euros de la LFI pour 2025 ([26]).

Cet écart peut partiellement s’expliquer par des effets comportementaux. Alors que les prévisions de rendement de la CEBGE s’appuyaient sur les déclarations afférentes à l’exercice 2023 et reposaient sur l’hypothèse d’une application de la contribution lors du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2024, l’adoption de la loi de finances pour 2025 après le 1er janvier 2025 aurait pu favoriser, selon la Cour des comptes, des « comportements d’optimisation des entreprises » ([27]), via l’arbitrage sur la localisation des bénéfices.

● Au titre du premier exercice d’application de la contribution, soit le premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025, le rendement net de la CEBGE a atteint 7,2 milliards d’euros ([28]), correspondant à un rendement de 7,4 milliards d’euros avant imputation des crédits d’impôts étrangers.

Le rendement de la contribution varie toutefois fortement selon la taille des 393 entreprises ou groupes redevables :

– les 135 entreprises ou groupes dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 milliards d’euros ont concentré l’essentiel du rendement de la contribution, ayant liquidé un montant total de contribution de 6,447 milliards d’euros. Les cinq premiers contribuables représentent à eux seuls 29 % du rendement brut de la CEBGE avant imputation des crédits d’impôts étrangers, soit 2,1 milliards d’euros ;

– les 239 redevables dont le chiffre d’affaires est compris entre 1 et 3 milliards d’euros au titre de cet exercice ont acquitté un montant total de contribution de 911 millions d’euros, tandis que 19 contribuables dont le chiffre d’affaires est inférieur à 1 milliard d’euros au titre de cet exercice (mais supérieur à 1 milliard d’euros au titre de l’exercice antérieur) ont liquidé un montant total de contribution de 43 millions d’euros.

RÉpartition du produit de la contribution exceptionnelle sur les bÉnÉfices des grandes entreprises au titre de l’exercice 2025 selon le chiffre d’affaires des redevables

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

● Si la concentration du produit de la CEBGE s’explique par le taux plus élevé (de 41,2 %) appliqué aux entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 3 milliards d’euros, ces entreprises ne sont pas nécessairement plus profitables que les redevables dont le chiffre d’affaires est inférieur à 3 milliards d’euros. En effet, alors que les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur ou égal à 3 milliards d’euros représentaient 91 % du chiffre d’affaires total des redevables de la contribution au titre de l’exercice 2025, elles ne représentaient que 78 % de l’assiette de la contribution – soit la moyenne de l’IS dû au titre de l’exercice 2025 et de l’exercice antérieur – et 87 % de son produit.

Ces divergences montrent que la fixation d’un seuil d’assujettissement à la CEBGE ainsi que de deux tranches d’imposition différentes basés sur le chiffre d’affaires comporte nécessairement une dimension arbitraire. En ce sens, la détermination de l’assujettissement à la CEBGE sur la base du chiffre d’affaires au niveau des groupes fiscalement intégrés est de nature à créer une inégalité de traitement et une distorsion de concurrence particulièrement accentuées dans le secteur de la grande distribution entre certains groupes fiscalement intégrés – donc soumis à la contribution – et des entreprises concurrentes organisées sous la forme de coopératives ou de groupes franchisés – qui échappent à celle-ci.

● Par ailleurs, le rendement de la CEBGE due au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025 est également concentré dans certains secteurs d’activité. Ainsi, trois secteurs d’activité représentent à eux seuls quasiment les deux tiers du montant total de la contribution avant imputation des crédits d’impôts étrangers : l’industrie manufacturière, qui contribue à hauteur de 1,809 milliard d’euros, soit 24,4 % du montant total de la contribution ; les activités financières et d’assurance, qui acquittent un total de 1,793 milliard d’euros, soit 24,2 % du montant de la contribution ; et le secteur du commerce et de la réparation d’automobiles et de motocycles, qui contribue à hauteur de 1,221 milliard d’euros, soit 16,5 % du montant total de la contribution.

Part des secteurs d’activitÉ dans le montant de la CEBGE, la valeur ajoutÉe et l’excÉdent brut d’exploitation

Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire du rapporteur général et l’Insee.

En outre, la part des secteurs qui représentent la majorité du rendement de la CEBGE est disproportionnée par rapport à leur part dans la valeur ajoutée et dans l’excédent brut d’exploitation (EBE) de l’ensemble des entreprises. En effet, l’industrie manufacturière représente 24,4 % du rendement de la contribution en 2025 alors que sa part dans la valeur ajoutée s’élève à 11,2 % la même année et que sa part dans l’EBE en 2024 atteignait 13,5 %. Il en est de même pour le secteur des activités financières et d’assurance, dont la contribution à la CEBGE est 7 fois plus élevée que sa part dans la valeur ajoutée en 2025 – soit 3,6 % – et 52 fois plus élevée que sa part dans l’EBE en 2024 – soit 0,5 %.

À l’inverse, certains secteurs représentent une part du rendement de la CEBGE très inférieur à leur poids dans la valeur ajoutée et dans l’EBE : c’est notamment le cas du secteur des activités immobilières, dont les entreprises ont acquitté une contribution de 48,5 millions d’euros, soit 0,7 % du total de la contribution, alors qu’elles représentent 14,1 % de la valeur ajoutée en 2025 et 35,1 % de l’excédent brut d’exploitation en 2024.

● En 2026, le rendement en comptabilité budgétaire de la CEBGE devrait s’établir à 7,3 milliards d’euros selon la LFI pour 2026. Ce montant serait composé du solde de la contribution due au titre de l’exercice 2025 et des acomptes de la contribution due au titre de l’exercice 2026. La diminution des recettes engendrées par la contribution serait notamment liée au relèvement du seuil d’assujettissement de 1 milliard d’euros à 1,5 milliard d’euros de chiffre d’affaires.

2. Un gain budgétaire limité sur le long terme par l’importance des contributions acquittées par des entreprises partiellement ou totalement détenues par l’État

● L’analyse des versements de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises intervenus en 2025 fait ressortir l’importance des entreprises dont le capital est partiellement ou majoritairement détenu par l’État.

En effet, les entreprises dans lesquelles l’État détient une participation directe ou indirecte ont acquitté un montant de CEBGE de 1,9 milliard d’euros en 2025, soit 25,4 % du montant total des versements ; ce montant atteint 1,7 milliard d’euros, soit 23,4 % des versements totaux, pour les entreprises dans lesquelles l’État détient une participation directe.

Parmi ces entreprises, les entreprises détenues majoritairement par l’État, dans lesquelles celui-ci dispose d’un pouvoir de décision sur la politique de versement de dividendes, ont effectué des versements s’élevant à 776 millions d’euros, soit 10,6 % des versements de la contribution intervenus en 2025. À titre d’exemple, Électricité de France (EDF), dont le capital est totalement détenu par l’État, a acquitté une contribution de 567 millions d’euros en 2025 ([29]), représentant 7,7 % des versements totaux de l’année.

● La place des entreprises dont le capital est partiellement ou totalement détenu par l’État dans le rendement de la CEBGE en 2025 interroge sur la capacité de cette contribution à accroître les recettes publiques.

À court terme, l’application de la contribution en 2025 ne semble pas avoir eu d’effet négatif sur les recettes que l’État actionnaire tire de ses participations. En effet, parmi les douze premières participations de l’État dans des entreprises redevables de la CEBGE, le montant de dividendes perçu par l’État s’élève à 4,7 milliards d’euros en 2025, en hausse de + 90,4 % par rapport à 2024 (2,4 milliards d’euros). Cette hausse s’explique essentiellement par la distribution par EDF d’un dividende exceptionnel de 2 milliards d’euros en 2025, demandée par l’État pour la première fois depuis 2016.

Montant de CEBGE acquittÉ par les entreprises

dans lesquelles l’État dÉtient une participation

et qui ont versÉ les dividendes les plus ÉlevÉs en 2025

(en millions d’euros)

Note : les comptes sociaux d’Engie ne distinguent pas le montant acquitté de CEBGE d’autres compléments d’impôt.

Source : commission des finances, d’après les comptes sociaux de 2025 des entreprises concernées et le rapport annuel de performances sur le compte

En tout état de cause, hors dividende exceptionnel d’EDF, les dividendes perçus par l’État en 2025 au titre de ses douze premières participations atteignent 2,7 milliards d’euros, en progression de + 8,6 % par rapport à 2024. Aussi, l’absence d’effet négatif de la CEBGE sur les dividendes perçus par l’État actionnaire en 2025 semble cohérente avec les réponses du ministère chargé de l’économie et des finances au rapporteur général, qui soulignent que les entreprises soumises à la contribution « ne semblent pas avoir fortement modifié leur jugement sur l’évolution de leur investissement » ni sur leur politique de distribution de dividendes.

Toutefois, à long terme, le gain budgétaire temporaire de la CEBGE au titre des entreprises dont le capital est pour partie ou en totalité détenu par l’État pourrait être neutralisé par un moindre rendement des participations de l’État actionnaire :

– pour les entreprises dans lesquelles l’État détient une participation majoritaire et pilote la politique de distribution de dividendes, la contribution pourrait être assimilée à une avance de trésorerie de ces entreprises à l’État. Aussi, à moyen ou long terme, celle-ci se traduirait par des moindres versements de dividendes, liés à des bénéfices moindres de ces entreprises ou à des besoins supplémentaires de celles-ci que l’État devrait couvrir ;

– pour les entreprises dans lesquelles l’État détient une participation minoritaire, si la politique de versement de dividendes, fixée sur de longues échéances, est peu sensible à court terme à une modification temporaire de la fiscalité, celle-ci pourrait sur le long terme être moins dynamique. Ce moindre dynamisme de la distribution de dividendes serait la traduction d’une moindre profitabilité de ces entreprises provoquée par un niveau d’imposition plus élevé. De même, la valeur des participations de l’État pourrait être négativement affectée, entraînant des moins-values (ou de moindres plus-values) sur le portefeuille de participations de l’État.

C. L’instauration de la contribution exceptionnelle consacre un taux statutaire d’imposition des bénéfices très élevé en comparaison internationale

● Alors que le taux normal de l’impôt sur les sociétés s’élevait à 33 1/3 % jusqu’en 2017, la loi de finances pour 2017 ([30]) puis la loi de finances pour 2018 ([31]) ont entamé une trajectoire de baisse du taux normal de l’IS, afin d’atteindre un taux de 25 % en 2022. Cette réforme visait ainsi à rapprocher le taux d’IS de la France des moyennes de l’OCDE et de la zone euro, qui s’établissaient respectivement à 24 % et à 23 % en 2023.

À ce taux normal s’ajoute la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés, instituée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ([32]) et codifiée à l’article 235 ter ZC du CGI. Elle pèse sur les entreprises ayant réalisé un chiffre d’affaires de plus de 7,63 millions d’euros et s’élève à 3,3 % de l’impôt sur les sociétés dû, après application d’un abattement de 763 000 euros. Aussi, depuis 2022 jusqu’en 2024, le taux marginal effectif de l’IS s’élevait à 25,825 % ([33]).

● Toutefois, la mise en place de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises marque un net infléchissement de la politique de baisse du taux statutaire de l’impôt sur les sociétés, portant le taux marginal de l’IS à 36,13 % ([34]) en 2025 et en 2026. Ce taux atteint son niveau le plus élevé depuis 2017, année où deux contributions exceptionnelle et additionnelle ([35]) avaient été mises en place par la première loi de finances rectificative pour 2017 ([36]) ; elles avaient porté le taux d’IS à 44,4 % sur la seule année 2017.

Aussi, la France présente en 2025 le taux statutaire d’imposition des bénéfices des sociétés le plus élevé de l’Union européenne et de l’OCDE, supérieur de 6,1 points à celui de l’Allemagne, de 10,6 points à celui des États-Unis et de 11,1 points à celui du Royaume-Uni.

Évolution du taux statutaire de l’impÔt sur les bÉnÉfices des sociÉtÉs dans divers pays de l’OCDE entre 2016 et 2025

(en %)

Note : le taux statutaire inclut, pour chaque pays, l’ensemble d’impositions instituées au niveau local et national, y compris les surtaxes comme la CEBGE.

Source : OCDE.

Compte tenu de l’écart entre le taux marginal de l’IS français en 2025 et la moyenne de la zone euro et de l’OCDE, la prorogation de la CEBGE en 2026 et sa probable reconduction en 2027 risquent de dégrader durablement la compétitivité de la France vis-à-vis de ses concurrents. Face à une baisse tendancielle des taux d’imposition des bénéfices des sociétés, qui sont passés dans l’OCDE de 32 % en 2000 à 24 % en 2025, un niveau de taxation des bénéfices des sociétés plus élevé en France sur longue période pourrait avoir des effets néfastes sur les décisions d’investissement et d’emploi des entreprises.

En effet, une dégradation perçue comme pérenne ou durable de l’environnement fiscal de la France, a fortiori concentrée sur les grandes entreprises, pourrait inciter ces dernières à délocaliser des activités dans des pays dotés d’une fiscalité plus avantageuse. Comme l’a indiqué le ministère chargé de l’économie et des finances au rapporteur général, « cette contribution, dont l’impact sur l’économie demeurait limité tant qu’elle conservait un caractère authentiquement exceptionnel, aurait des effets économiques délétères si elle devient perçue comme durable – les grandes entreprises soumises à cette contribution ayant des facultés d’arbitrage sur la localisation de leurs investissements et de leurs profits ». En ce sens, les entreprises redevables de la contribution ont déjà alerté l’administration sur les difficultés liées à la prorogation de la contribution en 2026 avec des taux identiques, qui pénalise la rentabilité de leurs investissements en France.

La pérennisation de la CEBGE serait d’autant plus dommageable à l’économie française que celle-ci pénalise de façon disproportionnée des secteurs clefs pour la souveraineté économique tels que l’industrie manufacturière.

En outre, la prorogation d’une année sur l’autre de la contribution est source d’instabilité de la loi fiscale, qui est de nature à dissuader les investissements des entreprises.

Pour ces raisons, s’il est encore tôt pour déterminer tous les effets de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises sur les décisions de celles-ci en matière d’investissement et d’emploi en France, le rapporteur général estime que celle-ci doit demeurer réellement exceptionnelle, qu’elle doit significativement diminuer en 2027 par rapport à 2026 et 2025, et que des efforts d’économies pérennes doivent être entamés afin de garantir l’extinction de la contribution après 2027.

III. Le rÉgime de taxation forfaitaire au tonnage des bÉnÉfices des entreprises de transport maritime

A. Un régime fiscal dérogatoire dont le coût est en hausse sur la période récente

1. Les caractéristiques du régime de taxation forfaitaire au tonnage

Depuis le 1er janvier 2003, les entreprises de transport maritime peuvent, sur option irrévocable pour une durée de 10 ans, bénéficier d’un régime dérogatoire pour l’imposition de leurs bénéfices.

● Ce régime, institué par la loi de finances rectificative pour 2002 ([37]) et codifié à l’article 209-0 B du code général des impôts (CGI), permet de déterminer forfaitairement le résultat fiscal des activités de transport maritime soumis à l’impôt sur les sociétés (IS), par application d’un barème défini en fonction du tonnage net de la flotte de navires ([38]).

Les entreprises éligibles sont celles dont le chiffre d’affaires provient pour 75 % au moins de l’exploitation de navires armés au commerce, qui exploitent sous pavillon d’un État membre de l’Union européenne ([39]) une proportion de tonnage net au moins égale à 25 % et qui s’engagent à maintenir ou augmenter cette proportion au cours des dix ans de validité du régime.

Sont éligibles au régime de la taxation au tonnage les navires armés au commerce :

– qui ont une jauge brute égale ou supérieure à 50 unités du système de jaugeage universel (UMS) ;

– qui soit sont possédés en pleine propriété ou en copropriété, à l’exception de ceux donnés en affrètement coque nue à des sociétés qui ne leur sont pas liées, soit sont affrétés coque nue ou à temps, soit sont pris en location dans le cadre d’opérations de location avec option d’achat ;

– qui sont affectés au transport de personnes ou de biens, au remorquage en haute mer, au sauvetage ou à d’autres activités d’assistance maritime, ou à des opérations de transport en relation avec l’exercice de toutes autres activités nécessairement fournies en mer ;

– dont la gestion stratégique et commerciale est assurée à partir de la France ;

– qui n’ont pas été acquis auprès de sociétés liées qui n’ont pas opté pour le régime.

Lorsque l’engagement de maintien ou d’augmentation de la proportion de tonnage net exploitée sous pavillon d’un État membre de l’Union européenne ou d’un État de l’Espace économique européen n’est pas respecté au titre d’un exercice, les navires qui battent pavillon d’États tiers ne peuvent pas bénéficier du régime. Toutefois, cette exclusion ne s’applique pas lorsque la proportion de tonnage net exploitée sous pavillon européen n’a pas diminué en moyenne au cours des trois derniers exercices, ou si cette proportion demeure supérieure à 60 %.

● Le résultat imposable des activités de transport maritime éligibles est déterminé en appliquant un tarif par jour et par tranche de jauge nette de 100 unités du système de jaugeage universel, selon le barème suivant :

BarÈme du rÉgime de taxation au tonnage

Source : article 209-0 B du CGI.

L’imposition selon le régime forfaitaire procure un avantage aux compagnies qui dégagent des bénéfices, car il permet de minorer l’assiette à laquelle sera ensuite appliqué le taux de l’impôt sur les sociétés. À l’inverse, ce type de régime est défavorable en période déficitaire – car avec l’application des règles de droit commun de l’impôt sur les sociétés, le montant de l’impôt dû devrait dans cette hypothèse être nul. Les déficits issus des activités non éligibles au régime de la taxe au tonnage sont toutefois imputables sur le résultat déterminé de manière forfaitaire.

2. Un dispositif au coût croissant pour les finances publiques, corrélé à la hausse du taux du fret maritime depuis 2020

● Depuis 2020, une succession de chocs a provoqué un encombrement sur le marché du fret maritime. D’une part, la reprise du commerce mondial lors de la sortie de la crise sanitaire s’est caractérisée par des goulets d’étranglement au niveau de l’offre particulièrement marqués en Chine. D’autre part, depuis 2023, la crise au Moyen-Orient a fortement perturbé la navigation en mer Rouge, puis à compter de février 2026, dans le détroit d’Ormuz.

Ces chocs ont entraîné un déséquilibre entre l’offre et la demande qui s’est traduit par une très forte hausse des taux de fret – c’est-à-dire le prix du transport de marchandises. Ainsi, l’indice de fret conteneurisé de Shanghai (Shanghai Containerized Freight Index – SCFI), qui est demeuré stable entre 700 et 900 points jusqu’en 2020 ([40]) a atteint les 5 100 points en janvier 2022, et après une période de reflux, a connu de nouvelles périodes d’augmentation liées à la crise au Moyen-Orient, culminant à 3 700 points en juillet 2024. Depuis le début du conflit entre les États-Unis et l’Iran, l’indice SCFI s’inscrit dans une tendance haussière durable, atteignant 3 660 points en septembre 2026, en hausse de + 160 % sur un an.

Évolution de l’indice de fret conteneurisÉ de Shanghai depuis 2016

(en points)

Source : tradingeconomics.com.

Les fortes évolutions du taux de fret se sont traduites pour certaines entreprises par une grande variabilité de leurs profits, qui ont pu atteindre des niveaux très élevés. Troisième compagnie de transport maritime derrière le groupe italo-suisse MSC (21,6 % des parts de marché) et la compagnie danoise Maersk (13,8 % des parts de marché), et devant le groupe chinois COSCO (10,6 % des parts de marché), l’entreprise française CMA-CGM (12,8 % de parts de marché) a ainsi dégagé des résultats s’élevant en moyenne à 615 millions d’euros par an sur la période 2017-2019, puis atteignant 14,5 milliards d’euros en 2021 et 24,1 milliards d’euros en 2022 ; les résultats ont ensuite reflué depuis 2023 pour s’établir à 639 millions d’euros en 2025. La hausse du taux de fret maritime depuis février 2026 devrait toutefois entraîner un nouvel accroissement du résultat du groupe.

Extraits des comptes sociaux de CMA-CGM

(en millions d’euros)

(*) Le montant d’impôt sur les sociétés affiché dans les comptes sociaux de 2025 comprend la contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises de transport maritime (447,1 millions d’euros), la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (37,9 millions d’euros) et l’impôt sur les sociétés (16,7 millions d’euros).

Source : commission des finances, d’après les comptes sociaux de CMA-CGM.

Pour autant, en raison du régime de taxation au tonnage, le montant de l’impôt sur les sociétés dû par CMA-CGM n’a pas augmenté dans les mêmes proportions et a atteint 123 millions d’euros par an en moyenne sur la période 2021-2024.

Parallèlement, la perte de recettes fiscales afférente au régime de taxation au tonnage, traditionnellement comprise entre 40 et 200 millions d’euros depuis 2004, a très fortement augmenté en 2022 et en 2023 en raison de la hausse des bénéfices réalisés par les entreprises du secteur du transport maritime, pour atteindre 3,8 milliards d’euros, en 2022, puis 5,6 milliards d’euros en 2023.

CoÛt du rÉgime de taxation au tonnage pour l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les réponses du ministère chargé de l’économie et des finances au rapporteur général et du projet de loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.

● Afin de tenir compte des profits exceptionnels dégagés par les entreprises du secteur du transport maritime et de la hausse du coût associé au régime de taxation forfaitaire au tonnage, l’article 50 de la loi de finances pour 2025 ([41]) a institué, au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2025, une contribution exceptionnelle sur les entreprises du secteur du transport maritime bénéficiaires du régime de la taxation au tonnage.

Cette contribution, due par les entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires supérieur ou égal à 1 milliard d’euros, était assise sur la moyenne du résultat d’exploitation réalisé au cours de l’exercice au titre duquel la contribution est due et de celui réalisé au cours de l’exercice précédent.

Poursuivant un objectif de rendement dans le contexte de hausse du manque à gagner du régime de la taxation au tonnage pour les finances publiques, l’assiette de cette contribution exceptionnelle s’est éloignée de celle du régime de taxation au tonnage mais également de celle de l’impôt sur les sociétés :

– d’une part, la contribution était assise sur le résultat d’exploitation, qui tient compte du cycle d’exploitation et du cycle d’investissement de l’entreprise mais qui ne tient pas compte de sa stratégie de financement, excluant les charges et produits financiers, ni de ses produits et charges exceptionnels ;

– d’autre part, l’assiette de la contribution ne faisait pas l’objet des retraitements extracomptables permettant, en matière de bénéfices industriels et commerciaux, de passer du résultat comptable au résultat fiscal.

Un taux de 12 % a été appliqué à cette assiette. Par ailleurs, les réductions et crédits d’impôts ainsi que les créances fiscales de toute nature n’étaient pas imputables sur la contribution, cette dernière n’étant pas admise dans les charges déductibles pour la détermination du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés des redevables.

Un système d’acompte, égal à 98 % du montant de la contribution, devait être versé au 15 décembre 2025, afin de dégager des recettes budgétaires dès 2025 alors que la loi de finances était entrée en vigueur après le 1er janvier 2025.

Selon l’administration fiscale, le rendement de la contribution s’est élevé à 442,6 millions d’euros en 2025. Ce montant permet de nuancer le coût effectif de la dépense fiscale associée à la taxation au tonnage : si le manque à gagner pour l’État de la taxe au tonnage avoisinerait 1,435 milliard d’euros pour 162 entreprises bénéficiaires en 2025, la prise en compte de la contribution exceptionnelle limiterait ce manque à gagner à 990 millions d’euros.

B. Un régime fiscal généralisé dans l’Union européenne et indispensable à la compétitivité de la France

1. Des régimes fiscaux de taxation au tonnage similaires dans la majorité des États membres de l’Union européenne

Le régime de la taxation forfaitaire au tonnage des entreprises de transport maritime est fortement encadré par le droit de l’Union européenne et généralisé dans l’espace européen et mondial.

● En effet, des régimes similaires au régime français ont été institués par un grand nombre de pays. Au sein de l’Union européenne, la Commission européenne a publié en 1997 ([42]) puis en 2004 ([43]) des orientations communautaires autorisant les États membres à appliquer un cadre socio-fiscal dérogatoire pour le secteur du transport maritime.

Ces orientations de la Commission partaient du constat de la mobilité extrême des transports maritimes, permettant de contourner facilement les cadres fiscaux et sociaux des États, et de l’existence d’une concurrence internationale forte ayant provoqué la diminution de la part de la flotte mondiale immatriculée dans l’Union. Sur cette base, la Commission a explicitement autorisé les États membres à instaurer des réductions des cotisations sociales et de l’impôt sur le revenu pour les marins, et à instaurer une taxe « calculée directement en fonction du tonnage » exploité par l’armateur, « indépendamment des revenus réels de l’entreprise, quels que soient les profits ou les pertes réalisés ». Aussi, les orientations de la Commission ont permis une généralisation rapide du régime de taxation au tonnage au sein d’une vingtaine de pays de l’Union européenne ([44]).

Ce régime s’est également généralisé au niveau mondial, et représentait en 2011 près de 80 % du tonnage commercial mondial. En ce sens, la spécificité des règles d’imposition des entreprises de transport maritime a été reconnue dans le cadre du « pilier 2 » ([45]) adopté en 2021, qui a exclu les bénéfices tirés des activités de transport maritime du champ d’application de l’impôt minimal mondial au taux effectif de 15 % ([46]).

● Par ailleurs, l’encadrement européen du régime de taxation au tonnage en France a apporté à ce dernier une grande stabilité. Depuis son introduction en 2003, le régime de la taxe au tonnage a été substantiellement modifié à deux reprises pour assurer sa conformité au droit de l’Union :

– la loi de finances rectificative pour 2005 ([47]) a subordonné le bénéfice de la taxation au tonnage à l’engagement de l’entreprise à maintenir ou à augmenter la proportion de tonnage net exploitée sous pavillon européen durant la période d’application du régime. Cette modification visait à tirer les conséquences des orientations de la Commission de 2004, qui a prévu expressément un tel engagement ;

– la loi de finances rectificative pour 2014 ([48]) a institué l’obligation pour les entreprises bénéficiaires d’exploiter sous pavillon européen une proportion de tonnage net au moins égale à 25 % au moment de l’option. L’exposé sommaire de l’amendement gouvernemental à l’origine de cette évolution soutenait que cette dernière visait à garantir « le lien entre [le] régime [de la taxe au tonnage] et le maintien ou le développement de la flotte sous pavillon d’un État membre » de l’Union européenne ou d’un État de l’EEE ([49]).

En outre, l’entrée en vigueur de toute modification législative du régime de taxation au tonnage est encadrée. Comme l’a indiqué le ministère chargé de l’économie et des finances au rapporteur général, en raison du caractère irrévocable de l’option pour une période de dix années et de l’engagement qui en découle pour l’entreprise bénéficiaire et pour l’administration, la protection des droits acquis par l’entreprise et le principe de sécurité juridique commandent que la mise en œuvre d’une modification du régime n’intervienne en cours d’option et ne puisse s’appliquer qu’à compter de toute nouvelle option ou renouvellement d’option.

● Le régime de taxation au tonnage français est pour l’essentiel identique à celui des principaux États membres de l’Union européenne. En effet, les États ayant institué des régimes de taxation forfaitaire au tonnage proposent majoritairement des régimes optionnels – avec une option pour une période de 10 ans –, une détermination forfaitaire des bénéfices – via des tarifs journaliers en fonction du tonnage net des navires – et sont imposés selon le taux de l’impôt sur les sociétés en vigueur dans l’État membre (voir annexe).

Le champ d’application des régimes de taxation au tonnage de certains États membres sont toutefois relativement plus larges :

– l’Italie – État de création du groupe italo-suisse MSC, première compagnie mondiale de transport maritime – permet le bénéfice du régime aux navires qui ont un tonnage net supérieur à 100 tonnes et qui sont utilisés dans des opérations de sauvetage, d’installation d’équipements ou d’autres activités d’assistance maritime en haute mer, ou pour le transport de marchandises ou de passagers, y compris le remorquage en mer, dès lors que plus de 50 % des opérations annuelles du navire sont consacrées au transport maritime. Par ailleurs, le régime couvre des revenus issus de certaines activités directement liées, instrumentales ou complémentaires aux activités mentionnées supra, à condition que les revenus totaux dérivés de leur exercice ne dépassent pas 50 % des revenus totaux de chaque navire éligible (voir annexe) ;

– le Danemark – État de siège du groupe Maersk, deuxième compagnie mondiale de transport maritime – applique son régime de taxation au tonnage aux navires d’au moins 20 tonnes exploités stratégiquement au Danemark. Au-delà des revenus du transport de personnes et de marchandises, sont éligibles depuis 2018 les navires de gardiennage, les navires utilisés pour l’entretien des installations situées au large des côtes, pour le montage, la réparation et le démontage d’éoliennes, pour l’installation de pipelines, les navires câbliers, les navires chargés de la gestion des glaces et les navires hôtels. De plus, des services auxiliaires étroitement liés aux activités de transport maritime peuvent bénéficier de la taxe au tonnage s’ils représentent moins de 50 % du revenu total d’un navire soumis au régime.

Par rapport aux autres États membres, la France est quant à elle la seule à conditionner l’accès au régime aux sociétés dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires armés au commerce.

2. Un régime de taxation dont la remise en cause nuirait gravement à la compétitivité et à l’attractivité de la France

La taxe au tonnage française étant très similaire aux régimes de taxation de ses voisins européens, à la fois dans son caractère optionnel et dans les modalités de détermination du résultat imposable des entreprises bénéficiaires, toute remise en cause ou modification substantielle du régime serait de nature à pénaliser l’attractivité et la compétitivité de la France.

● En effet, comme l’a rappelé l’administration fiscale au rapporteur général, ce régime prémunit la France contre les risques de délocalisation des centres de décision des sociétés d’armement maritime et contribue au maintien de la compétitivité de la flotte française en renforçant le savoir-faire et l’emploi dans le secteur. Par ailleurs, le maintien d’une proportion de navires battant pavillons européens constitue un facteur de souveraineté économique.

L’attractivité issue du régime de la taxation au tonnage contribue également à l’objectif de décarbonation du transport maritime, en facilitant le renouvellement de la flotte. En ce sens, l’administration fiscale a indiqué qu’en décorrélant le niveau d’imposition des entreprises de transport maritime des résultats effectivement réalisés par celles-ci, la taxe au tonnage facilite la reconstitution de leurs fonds propres et le renouvellement – donc le verdissement –de leur flotte. Aussi, la flotte sous pavillons français est l’une des plus jeunes du monde, contribuant au renforcement de sa sécurité et de sa performance environnementale.

● Compte tenu du caractère similaire entre le régime de taxation au tonnage français et celui des principaux États membres de l’Union européenne, et de la mobilité extrême du secteur maritime qui facilite les délocalisations, une remise en cause durable du régime de taxation au tonnage serait particulièrement néfaste pour la compétitivité de la France.

La suppression de la taxe au tonnage et la soumission des entreprises de transport maritime aux règles de droit commun de détermination du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés se traduiraient par une disparition progressive de l’activité de transport maritime située en France et n’apporteraient aucune recette nouvelle à l’État. En effet, compte tenu de la stabilité des situations légalement acquises et du principe de sécurité juridique, les entreprises ayant exercé l’option pour la taxe au tonnage disposeraient d’une période transitoire jusqu’à l’expiration de leur option qui leur permettrait d’immatriculer leur flotte sous un pavillon étranger et délocaliser la gestion stratégique et commerciale de leurs navires.

In fine, une telle évolution conduirait à faire disparaître le secteur français du transport maritime, faisant disparaître toute assiette taxable et provoquant des effets néfastes pour la croissance et l’emploi.

prÉsentation des rÉgimes de taxation forfaitaire au tonnage appliquÉs dans neuf États membres de l’Union europÉenne

Source : réponses du ministère chargé de l’économie et des finances au questionnaire du rapporteur général

IV. La taxe sur les rÉductions de capital rÉsultant de certaines opÉrations de rachat de leurs propres titres par certaines sociÉtÉs

A. Description de la taxe

La loi de finances pour 2025 a institué deux dispositifs de taxation des réductions de capital résultant des rachats par des sociétés de leurs propres actions : un dispositif pérenne applicable aux opérations réalisées à compter du 1er mars 2025, et une taxe temporaire assise sur les réductions de capital résultant des rachats d’actions nettes des augmentations de capital par émission d’actions entre le 1er mars 2024 et le 28 février 2025.

1. La taxe sur les réductions de capital résultant de certaines opérations de rachat de leurs propres titres par certaines sociétés prévue à l’article 235 ter XB du code général des impôts, applicable à compter du 1er mars 2025

L’article 95 de la loi de finances pour 2025 ([50]) a institué une taxe sur les réductions de capital par annulation de titres résultant d’un achat, par les grandes entreprises, de leurs propres titres, qui s’applique aux opérations réalisées à compter du 1er mars 2025.

Codifiée à l’article 235 ter XB du code général des impôts (CGI), la taxe est due par les sociétés ayant leur siège en France et ayant réalisé un chiffre d’affaires supérieur à 1 milliard d’euros au titre de leur dernier exercice clos.

Toutefois, plusieurs critères énumérés aux C et D du I et au II de l’article 235 ter XB permettent d’exclure certaines sociétés du champ d’application de la taxe et de déterminer les opérations de réduction de capital qui composent son assiette.

● D’une part, s’agissant des sociétés redevables de la taxe, le C du I de l’article prévoit que pour les sociétés comprises dans un périmètre de consolidation ou de combinaison, le chiffre d’affaires s’entend du montant inscrit dans les états financiers consolidés ou combinés.

Toutefois, sont exclues du champ de la taxe les sociétés dont les comptes ne sont pas consolidés par intégration globale ou proportionnelle, c’est-à-dire les sociétés consolidées par la méthode de mise en équivalence. En l’absence d’une telle exclusion, une société dans laquelle un groupe réalisant un chiffre d’affaires de plus d’un milliard d’euros détient une participation minoritaire aurait été assujettie à la taxe, quand bien même cette société serait majoritairement détenue par un groupe de petite taille.

Les états financiers consolidés des groupes de sociétés

La consolidation est un processus comptable qui consiste à regrouper les états financiers (bilan, compte de résultat) de plusieurs entités d’un même groupe pour les présenter comme si elles formaient une unique société. Cela permet de présenter une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l’ensemble du groupe.

En principe, l’article L. 233-16 du code de commerce prévoit que toutes les sociétés commerciales doivent établir des comptes consolidés ainsi qu’un rapport sur la gestion du groupe dès lors qu’elles contrôlent de manière exclusive ou conjointe une ou plusieurs autres entreprises ([51]). Certaines entreprises sont toutefois exemptées de cette obligation comptable si elles, ainsi que les entités qu’elles contrôlent, ne dépassent pas les seuils suivants pendant deux exercices successifs ([52]) :

– un bilan de 24 millions d’euros ;

– un montant net de chiffre d’affaires de 48 millions d’euros ;

– un nombre moyen de 250 salariés.

Plusieurs méthodes de consolidation existent en fonction de la nature du contrôle exercé sur l’entité. En cas de contrôle exclusif, la méthode retenue sera celle de l’intégration globale : tous les comptes de la filiale sont consolidés à 100 %. L’intégration proportionnelle sera la méthode retenue en cas de contrôle conjoint d’une société avec un ou plusieurs autres actionnaires. La consolidation est dans ce cas réalisée au prorata de la participation de la société consolidante dans la filiale. La mise en équivalence est enfin utilisée lorsque la société mère a une influence notable sur une filiale mais sans exercer sur elle un contrôle exclusif.

L’influence notable est présumée lorsqu’une société dispose, directement ou indirectement, d’au moins un cinquième des droits de vote dans une autre entreprise. La mise en équivalence consiste alors à substituer à la valeur comptable des actions de la filiale détenues par la société mère la part correspondante dans les capitaux propres de la filiale (c’est-à-dire la quote-part des capitaux propres de la filiale revenant à la société mère).

Par ailleurs, en vertu du D du I de l’article 235 ter XB, sont exclus du champ de la taxe les organismes de placement collectif ([53]) prenant la forme de sociétés et les sociétés de capital-risque, lorsqu’ils sont constitués avec un capital variable.

En effet, la constitution de ces sociétés avec un capital variable vise à faciliter l’entrée et la sortie des associés-investisseurs, et les titres de ces sociétés constituent généralement des placements de trésorerie à court ou moyen terme. Aussi, les rachats de leurs titres par les sociétés émettrices est une opération régulière assurant la liquidité des placements, et qui intervient à l’initiative des associés qui souhaitent céder leurs titres – et non pas de la société elle-même afin de valoriser les titres détenus par les associés qui les conservent.

● D’autre part, les opérations de réduction de capital ne sont pas toutes prises en compte pour déterminer l’assiette de la taxe. Plus particulièrement, le 1 du II de l’article 235 ter XB exonère les réductions de capital visant à compenser les opérations d’augmentation de capital réalisées dans le cadre des dispositifs d’actionnariat salarié suivants :

– les programmes d’attribution d’options donnant droit au personnel salarié de souscrire ou d’acheter des actions, prévus aux articles L. 225-177 à L. 225-184 et L. 22-10-56 du code de commerce ;

– les programmes d’attribution gratuite d’actions, prévus aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-5 et L. 22-10-59 du code de commerce ;

– les programmes de cession de titres réservés aux adhérents d’un plan d’épargne d’entreprise, prévus aux articles L. 3332-18 à L. 3332-24 et L. 3344-1 du code du travail.

Aussi, sont exonérées de la taxe les réductions de capital destinées à compenser une augmentation de capital résultant de titres attribués dans le cadre de ces programmes. De même, sont exonérées les réductions de capital résultant de titres rachetés par des sociétés non cotées aux salariés qui les détiennent dans le cadre de dispositifs d’actionnariat salarié, ou qui sont rachetés auprès d’un fonds commun de placement d’entreprise ou à une entité qui a acquis ces titres dans le cadre d’un mécanisme de garantie de la liquidité.

Par ailleurs, le 2 du II de l’article 235 ter XB exonère les opérations de réduction de capital visant à faciliter une opération de fusion ou de scission par rachat ou annulation représentant au plus 0,25 % du montant du capital social – ou par rachat et annulation d’actions réalisés dans des conditions prévues par une réglementation étrangère équivalente.

● L’assiette de la taxe est constituée de la somme du montant de la réduction de capital et d’une fraction des sommes qui revêtent sur le plan comptable le caractère de primes liées au capital.

Les primes liées au capital

Ces primes, comprenant les primes d’émission, les primes de fusion, les primes d’apport et les primes de conversion d’obligation en action sont comptabilisées distinctement du capital et des réserves.

Elles désignent les sommes qui permettent de compenser la différence entre la valeur d’une action rapportée au capital (soit sa valeur nominale) et la valeur de cette même action rapportée à l’actif social ([54]) (sa valeur vénale) lors d’une opération de restructuration ou d’augmentation de capital. Ces primes sont libres d’emploi, ce qui signifie qu’elles peuvent être capitalisées ou utilisées afin de compenser les pertes si la réserve légale a atteint son niveau minimal autorisé. Elles peuvent également être distribuées.

Pour calculer la fraction de primes liées au capital prises en compte dans l’assiette de la taxe, l’entreprise doit d’abord calculer le rapport entre le montant de la réduction de capital et le montant du capital avant cette réduction. Le taux obtenu est ensuite multiplié par le montant de primes inscrites dans les comptes de l’entreprise avant l’opération de réduction de capital.

Afin d’éviter une double comptabilisation des primes liées au capital à l’occasion de deux opérations de réduction du capital différentes, le montant des primes liées au capital dont il doit être tenu compte est réduit de la fraction des primes déjà retenues dans la base de la taxe. Il n’est toutefois pas tenu compte des réductions de primes liées au capital résultant de l’opération soumise à la taxe.

Par ailleurs, sont neutralisées différentes opérations pouvant être réalisées par l’entreprise pour modifier la structure de ses capitaux propres – en dehors des émissions ou annulations d’actions – et ayant une incidence sur la détermination de l’assiette taxable :

– les sommes incorporées aux réserves à l’occasion d’une réduction de capital non motivée par des pertes ou d’une affectation des primes liées au capital doivent être regardées pour le calcul de la taxe comme n’ayant pas été soustraites dans le capital ou dans les primes liées au capital ;

– les réserves ayant fait l’objet d’une incorporation au capital ou aux primes liées au capital restent considérées comme des réserves.

● Aussi, l’assiette retenue, constituée de la valeur nominale des titres annulés et d’une fraction des primes liées au capital, diffère de la valeur de marché des titres rachetés.

Toutefois, une taxe assise sur la valeur de rachat des titres aurait présenté un risque de contrariété à la directive mère-fille ([55]), qui exonère d’impôt les produits nets des participations d’une société mère dans une filiale, afin d’éviter une double imposition économique des bénéfices réalisés par cette dernière ([56]). En effet, comme l’a indiqué l’administration fiscale au rapporteur général, « la fixation du prix de rachat prend notamment en compte les flux de dividendes actualisés auquel renonce le cédant des titres ».

Aussi, une taxation des réductions de capital consécutives au rachat par une société de ses propres titres assise sur la valeur de rachat de ce titre pourrait être considérée comme imposant des bénéfices déjà taxés.

● Un taux de 8 % s’applique à cette assiette. Selon le ministère chargé de l’économie et des finances, ce taux a été fixé afin d’atteindre à moyen terme un rendement annuel de 200 millions d’euros.

Toutefois, lors des neuf premiers mois d’application de la taxe – du 1er mars 2025 au 31 décembre 2025 –, les 41 redevables de la taxe ont acquitté un montant total de 297,3 millions d’euros. Ce rendement est dû à la croissance des rachats d’actions en 2025 (voir infra).

2. La taxe sur les réductions de capital par annulation de titres réalisées entre le 1er mars 2024 et le 28 février 2025 et résultant d’un rachat par les sociétés de leurs propres titres

Dans un objectif de limitation des comportements d’optimisation à la suite de l’annonce en octobre 2024 de la création de la taxe prévue à l’article 235 ter XB du CGI, le II de l’article 95 de la loi de finances pour 2025 a institué une taxe sur les réductions de capital par annulation de titres réalisées entre le 1er mars 2024 et le 28 février 2025 et résultant d’un rachat par les sociétés de leurs propres titres. Cette taxe, non codifiée, s’est appliquée de manière rétroactive à la totalité des opérations réalisées entre ces deux dates. Le PLF 2025 déposé prévoyait que la taxe pérenne codifiée à l’article 235 ter XB s’appliquerait aux opérations intervenues à compter du 10 octobre 2024 ; les débats ont permis de distinguer un dispositif temporaire applicable entre le 1er mars 2024 et le 28 février 2025 et un dispositif pérenne.

Ayant le même champ d’application et le même taux que la taxe pérenne codifiée à l’article 235 ter XB, cette taxe temporaire connaît toutefois une assiette différente, de nature à garantir sa conformité à la Constitution eu égard à son caractère rétroactif. Plus particulièrement, alors que la taxe pérenne est calculée opération par opération, la taxe temporaire était assise sur la différence positive entre, d’une part, la somme du montant total des réductions de capital réalisées entre le 1er mars 2024 et le 28 février 2025 et d’une fraction des sommes qui revêtent sur le plan comptable le caractère de primes liées au capital et, d’autre part le montant total des augmentations de capital par voie d’émission d’actions réalisées au cours de cette même période.

Le rendement de cette taxe a atteint 305,1 millions d’euros pour 37 redevables. Ainsi, depuis le 1er mars 2024 jusqu’au 31 décembre 2025, les recettes des deux taxes sur les réductions de capital par annulation de titres résultant d’un achat, par les grandes entreprises, de leurs propres titres se sont élevées à 602,4 millions d’euros. Sur la seule année 2025, le rendement de ces taxes s’établit à 532 millions d’euros d’après l’administration fiscale, alors que la prévision de la LFI 2025 s’élevait à 200 millions d’euros et que la prévision actualisée pour 2025 du PLF 2026 atteignait 400 millions d’euros.

En outre, le rendement de ces taxes est fortement concentré. Ainsi, Total Energies aurait acquitté 173 millions d’euros au titre de la taxe temporaire et pérenne sur les rachats d’actions en 2025 ([57]).

● Les taxes sur les réductions de capital par annulation de titres résultant d’un achat, par les grandes entreprises, de leurs propres titres ne trouvent pas d’équivalent dans l’espace européen.

Seuls les États-Unis appliquent depuis 2023 une taxe de 1 % sur la valeur marchande des rachats d’actions réalisés par les sociétés américaines, diminuée de la valeur des actions émises au cours de la même année. Cette taxe, dont l’objectif était de limiter un biais fiscal en faveur de la rémunération des actionnaires via un rachat par rapport à une rémunération par des dividendes, ne peut donc pas être rapprochée, par son assiette, des taxes mises en place en France.

B. Une taxe qui s’ajoute à d’autres prélèvements sur les rachats d’actions

En France, les rachats d’actions donnent lieu à plusieurs impositions, du point de vue de la société émettrice et de l’associé qui cède les titres rachetés.

● Du point de vue de la société émettrice qui rachète ses propres titres, ce rachat est sans incidence sur son résultat imposable. En effet, conformément au traitement comptable, le rachat d’un titre à un prix inférieur à sa valeur nominale ne dégage pas de profit imposable. Réciproquement, le rachat à un prix supérieur à la valeur nominale ne dégage pas de perte déductible.

Toutefois, les actions détenues en propre par la société ne peuvent revêtir la qualification de titres de participation ([58]), et sont exclues du régime fiscal favorable dit « niche Copé » prévu au a quinquies du I de l’article 219 du CGI et caractérisé par une imposition séparée des plus-values de ces titres au taux de 0 %, sous réserve de la réintégration d’une quote-part pour frais et charges de 12 %.

Par ailleurs, les rachats d’actions sont imposés au titre de la taxe sur les transactions financières (TTF), codifiée à l’article 235 ter ZD du CGI et qui s’applique à toute acquisition à titre onéreux d’un titre de capital coté ou d’un titre de capital assimilé coté émis par une société dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse 1 milliard d’euros au 1er décembre de l’année précédant l’année d’imposition. Depuis le 1er avril 2025, son taux est fixé à 0,4 %.

Les rachats d’actions sont également soumis à des droits de mutation à titre onéreux prévus à l’article 726 du CGI, au taux de 0,1 %.

Enfin, le rachat par une société de ses propres titres constitue le fait générateur d’une contribution au profit de l’Autorité des marchés financiers (AMF) prévue à l’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, égale à 0,02 % de la valeur des titres rachetés.

● L’associé qui cède les titres rachetés par la société est quant à lui imposable sur la plus-value qu’il réalise :

– lorsque l’associé est une personne morale soumise à l’impôt sur les sociétés, et que les titres ont la nature de titres de participation au sens du a quinquies du I de l'article 219 du CGI, les plus ou moins-values bénéficient d’une imposition séparée à un taux de 0 %, sous réserve de l’imposition d'une quote-part de frais et charges de 12 % dans le résultat imposable ;

– lorsque l’associé est une personne physique, les sommes ou valeurs attribuées lors du rachat par une société de ses propres titres sont imposées à l'impôt sur le revenu selon le régime des plus-values prévu à l'article 39 duodecies du CGI, pour les plus-values professionnelles, ou aux articles 150-0 A ou 150 UB du CGI, pour les plus-values des particuliers, soumises en principe au prélèvement forfaitaire unique (PFU), ou au barème de l’impôt sur le revenu, sur option ([59]).

Par ailleurs, en application de l’article 244 bis C du CGI, les plus-values réalisées sur des titres cédés dans le cadre d’un rachat de ses propres titres, par une personne physique qui n’est pas domiciliée fiscalement en France, ou par une personne morale dont le siège est situé hors de France, ne sont pas imposables en France, sous réserve du cas des participations substantielles mentionné à l’article 244 bis B du CGI.

C. Une absence d’incidence sur le montant des rachats d’actions en France

La mise en place de la taxe sur les réductions de capital par annulation de titres résultant d’un achat, par les grandes entreprises, de leurs propres titres ne semble pas avoir eu d’incidence sur le montant d’actions rachetées en France.

En effet, le montant d’actions rachetées par les entreprises du CAC 40 a atteint un niveau historique en 2025, s’élevant à 34,8 milliards d’euros, tandis que le montant de dividendes versés par ces mêmes entreprises a stagné à 72,6 milliards d’euros.

Évolution du montant d’actions rachetÉes par les entreprises du CAC 40 depuis 2003

(en milliards d’euros)

Source : La Lettre Vernimmen n° 233 – janvier 2026.

L’absence d’effet de la mise en place d’une taxe spécifique sur les réductions de capital consécutives aux rachats d’actions par des sociétés sur le montant des rachats d’action peut s’expliquer par plusieurs facteurs :

– d’une part, compte tenu du champ d’application et de l’assiette de la taxe prévue à l’article 235 ter XB du CGI, celle-ci a une incidence limitée sur le prix du rachat de l’action. En ce sens, les 532 millions d’euros de recettes dégagées en 2025 par cette taxe et par la taxe temporaire représentent 1,5 % du montant des actions rachetées par les entreprises du CAC 40 en 2025 ;

– d’autre part, les rachats d’action répondent avant tout à une logique économique et financière, et non fiscale. En effet, la réduction de capital consécutive au rachat par une société de ses propres titres peut constituer un instrument complémentaire au versement de dividendes pour rémunérer les actionnaires : tandis que le dividende permet d’apporter une rémunération prévisible et relativement indépendante de la conjoncture, le rachat suivi d’une annulation d’actions intervient le plus souvent en cas de réalisation d’un bénéfice exceptionnel. En ce sens, « les rachats d’actions sont discrétionnaires et n’impliquent, contrairement aux dividendes, aucun engagement implicite de récurrence » ([60]).

Aussi, la hausse exceptionnelle du montant d’actions rachetées par le CAC 40 en 2025 a été essentiellement portée par l’annulation de 5 milliards d’euros de titres d’AXA à la suite de « la cession […] de son activité de gestion d’actifs […] à BNP Paribas », et par « une multiplication des rachats d’actions des banques par 3,6 à 4,7 milliards d’euros ». Ce dynamisme montre que l’évolution des rachats d’actions est avant tout portée par la conjoncture économique et financière, et que ces opérations demeurent à ce stade peu sensibles à la nouvelle taxe instituée par la loi de finances pour 2025.

V. Les effets de la hausse du taux de la taxe sur les transactions financières (TTF)

A. Une taxe au rendement croissant porté par la hausse de son taux

La taxe sur les transactions financières (TTF), prévue par l’article 235 ter ZD du code général des impôts (CGI) a été créée par l’article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012 ([61]). Elle porte sur les acquisitions de titres de capital ou titres assimilés.

La TTF est l’une des deux taxes dues au titre de certaines opérations financières. La seconde, visée à l’article 235 ter ZD bis du CGI, taxe les opérations à haute fréquence réalisées par l’intermédiaire de dispositifs de traitement automatisé et n’est pas traitée dans le présent développement.

La TTF s’applique lorsque cinq conditions sont réunies :

– le titre est admis aux négociations sur un marché réglementé français, européen ou étranger ;

– il s’agit d’un titre de capital ou d’un titre de capital assimilé, ce qui exclut les produits dérivés, à l’exception de ceux qui entraînent le transfert de propriété du titre sous-jacent. Les actifs numériques au sens de l’article L. 54-10-1 du code monétaire et financier ne sont pas non plus visés ;

– ce titre est émis par une société dont le siège social est situé en France (« principe d’émission », quelle que soit la nationalité ou la localisation de l’acheteur) ;

– ce titre est émis par une société dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros ;

– son acquisition donne lieu à un transfert de propriété ([62]), ce qui exclut les opérations intra-journalières, aussi dites « intraday ».

De plus, le II de l’article 235 ter ZD du CGI prévoit neuf cas d’opérations exonérées de TTF, ces exonérations ayant vocation à protéger les opérations ayant une utilité économique ou nécessaires à la régulation du marché :

– les opérations d’achat réalisées dans le cadre d’une émission de titres de capital (marché primaire) ;

– les opérations réalisées par une chambre de compensation ou un dépositaire central de titres ;

– les acquisitions réalisées dans le cadre d’opérations de tenue de marché ;

– les acquisitions réalisées dans le cadre de contrats de liquidité ;

– les opérations intragroupe et les opérations de restructuration ;

– les cessions temporaires de titres ;

– les transactions réalisées dans le cadre de l’épargne salariale ;

– les opérations réalisées dans le cadre d’un plan d’épargne d’entreprise ;

– les acquisitions d’obligations échangeables ou convertibles en actions.

La liste des entreprises concernées au 1er décembre 2025 (dont le siège est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse 1 milliard d’euros) est publiée au Bulletin officiel des finances publiques (Bofip) ([63]). Ce seuil de capitalisation permet de couvrir l’essentiel des volumes d’achats d’actions sur la place de Paris, fortement concentrés sur les grandes capitalisations, tout en protégeant les petites capitalisations dont les titres sont moins liquides.

Le redevable de la taxe est le prestataire de services d’investissement (PSI) qui a exécuté l’ordre d’achat du titre ou négocié pour son compte propre, quel que soit son lieu d’établissement. Si l’acquisition a lieu sans intervention d’un tel prestataire, le redevable est l’établissement assurant la fonction de tenue de compte-conservation (banque ou établissement financier). En pratique, les surcoûts liés à la taxe sont souvent répercutés par les redevables sur leurs clients (les investisseurs finaux).

La taxe est recouvrée par le dépositaire central agréé par l’Autorité des marchés financiers (AMF), en l’occurrence l’entreprise privée Euroclear France, dans le cadre d’un protocole conclu avec la direction générale des finances publiques (DGFiP) le 7 septembre 2012 ([64]).

Le taux, initialement fixé à 0,1 % de la valeur d’acquisition du titre par la première loi de finances rectificative pour 2012 puis immédiatement à 0,2 % par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([65]), a été porté à 0,3 % en 2017 ([66]). L’article 98 de la loi de finances initiale pour 2025 ([67]) a ensuite rehaussé ce taux à 0,4 % pour les acquisitions réalisées à compter du 1er avril 2025.

La hausse progressive de son taux a mécaniquement accru le rendement de la TTF, passant de 947 millions d’euros en 2016 à 1 459 millions d’euros en 2017 (+ 54 %), puis de 1 860 millions d’euros en 2024 à 2 526 millions d’euros en 2025, soit une augmentation de près de 36 %.

L’exercice 2026 devrait se traduire par une hausse notable du produit de la TTF, le taux de 0,4 % n’ayant trouvé à s’appliquer que pour les acquisitions réalisées à compter du 1er avril 2025. La DGFiP estime ainsi qu’au cours du premier semestre 2026, le rendement de la TTF a crû de 53,7 % par rapport au premier semestre 2025, s’établissant à environ 1,5 milliard d’euros.

Évolution du rendement et du taux de la TTF depuis 2012

(en millions d’euros)

Source : direction générale des finances publiques.

Une fraction du produit de la TTF ([68]) était affectée entre 2013 et 2024 au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) ([69]) pour un montant qui s’élevait annuellement à 528 millions d’euros entre 2019 et 2024. Depuis 2025, l’État est le seul bénéficiaire du produit de cette taxe ([70]).

L’évolution du rendement de la TTF n’est pas uniquement imputable à son taux mais également aux variations de son assiette. Selon la DGFiP, la hausse du rendement de 666 millions d’euros entre 2024 et 2025 s’explique à 73 % par la hausse du taux de 0,1 point de pourcentage (+ 482 millions d’euros) et à 27 % par la forte volatilité des marchés en 2025, résultant en un accroissement du volume des transactions (+ 184 millions d’euros).

En effet, le nombre des transactions taxées a connu une nette hausse en 2025, de près de 25 % selon la Cour des comptes ([71]).

Évolution du nombre de transactions taxÉes depuis 2017

(en millions)

Source : Cour des comptes, La taxe sur les transactions financières, septembre 2026.

B. La France se distingue en europe par un taux de taxation des transactions financières important

Un des objectifs de la mise en œuvre de la TTF en 2012 fut de porter un mouvement d’adhésion des autres États membres de l’Union européenne au projet de taxe européenne sur les transactions financières porté par la Commission européenne. Une proposition de directive a été présentée en ce sens par la Commission le 28 mars 2011 mais en l’absence de soutien unanime puis d’accord au sein d’une coopération renforcée entre pays volontaires, la taxation des transactions financières à l’échelle européenne n’a jamais pu être mise en œuvre.

À la suite de la France, quelques autres États membres ont adopté un tel outil fiscal, mais à des taux souvent moins élevés et sur des assiettes différentes.

● Ainsi, l’Italie a établi en 2013 une taxe sur les transactions financières prélevée sur les transferts de propriété d’actions et de certains instruments financiers de participation émis par des sociétés ayant leur siège social en Italie, quels que soient le lieu de résidence des parties concernées et le lieu d’exécution du contrat.

La base imposable correspond au solde net journalier des opérations calculé sur le même titre et exécutées par les mêmes personnes, ou à la contrepartie versée. Le taux d’imposition standard est, à compter du 1er janvier 2026, de 0,4 % (0,2 % auparavant) ; il est réduit à 0,2 % à compter du 1er janvier 2026 (0,1 % auparavant) pour les opérations exécutées sur des marchés réglementés ou dans des systèmes multilatéraux de négociation établis dans un État membre de l’UE ou un autre pays (EEE et hors EEE) figurant sur une liste blanche établie par le ministère de l’Économie et des Finances.

● L’Espagne dispose depuis 2021 d’une imposition sur les transactions financières équivalente à la TTF française. Cette taxe, au taux de 0,2 %, s’applique à chaque achat d’action d’une société espagnole dont la capitalisation boursière dépasse 1 milliard d’euros au 1er décembre de l’année précédente.

La taxe s'applique quel que soit le lieu où l’acquisition a lieu et indépendamment de la résidence fiscale ou du lieu d’établissement de la personne physique ou morale impliquée dans l’acquisition.

● En Belgique, la taxe sur les opérations de bourse (TOB) s’applique :

– aux cessions et acquisitions à titre onéreux de valeurs mobilières belges ou étrangères ;

– aux rachats de ses actions de capitalisation par une société d’investissement, lorsqu’elles sont conclues ou exécutées en Belgique.

Le redevable de cette taxe est le donneur d’ordre (c’est-à-dire l’intermédiaire professionnel, belge ou étranger).

Sont ainsi visées les valeurs mobilières qui peuvent être négociées dans une bourse de valeurs mobilières (obligations, actions, parts de fonds commun de placement, de société d’investissement à capital variable…). La TOB s’applique aussi aux opérations de rachat des actions de capitalisation réalisées par une société d’investissement belge ou étrangère enregistrée en Belgique.

Les opérations dans lesquelles aucun intermédiaire professionnel n’intervient ou ne contracte soit pour le compte de l’une des parties, soit pour son compte propre, sont exonérées de la TOB. Les opérations qui sont conclues ou exécutées directement entre particuliers ne sont donc, par conséquent, pas soumises à la taxe.

Les taux du prélèvement, qui varient de 0,12 % à 1,32 %, dépendent de la nature de l’opération et du type d’instrument financier faisant l’objet de l’opération. Le montant de la taxe est plafonné, le montant du plafond dépendant également du type d’opération.

Tableau comparatif des taux et des assiettes des taxes sur les transactions financiÈres en Europe en 2025

Source : DGFiP et Cour des comptes.

En dehors des pays anglo-saxons où l’assiette des opérations taxables est plus réduite, la France se démarque par un taux de TTF particulièrement élevé en Europe. En outre, les États membres de l’Union européenne abritant les principales places financières européennes concurrentes de celle de Paris – Allemagne, Pays-Bas, Luxembourg – ne disposent pas de taxation équivalente à la TTF française.

C. Des effets négatifs sur la qualité du marché qui dissuadent toute hausse future du taux de la TTF

Si la TTF remplit son rôle de rendement, elle produit des effets collatéraux sur le fonctionnement des marchés qui demeurent peu aisés à mesurer. Ainsi que le rappelle la Cour des comptes ([72]), la théorie économique – abondante sur le sujet – répertorie des externalités négatives et positives de la taxation des transactions financières dont le solde dépend des caractéristiques des marchés considérés.

Le présent développement vise donc à estimer l’effet de la TTF sur les marchés français, en s’appuyant sur les récents travaux de la Cour des comptes ([73]) ainsi que sur l’étude de l’association française des marchés financiers (Amafi) ([74]). Cette analyse doit permettre également d’interroger la proposition, parfois évoquée, d’augmenter encore le taux de la TTF.

1. L’introduction de la TTF puis la hausse de son taux ont eu un effet négatif sur la qualité du marché.

Alors que la Cour des comptes se concentre sur les effets de l’introduction de la TTF, l’Amafi mesure dans son étude les effets de la hausse de son taux à 0,4 %, en se fondant sur trois périodes : une période antérieure à l’adoption de la hausse de la TTF, référence d’une activité non influencée par une évolution de son taux ; une période comprise entre l’adoption de l’augmentation et son entrée en vigueur, permettant d’identifier une éventuelle anticipation ; une période postérieure à l’entrée en vigueur de l’augmentation pour en identifier les effets potentiels.

Elle compare par ailleurs la situation française aux évolutions observées sur d’autres marchés, en distinguant les valeurs selon leur capitalisation boursière. Pour chacun des cinq pays étudiés – France, Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni – deux portefeuilles sont ainsi pris en compte : l’un comportant des valeurs dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros (donc soumises à la TTF) et l’autre comportant des valeurs dont la capitalisation boursière est comprise entre 200 millions d’euros et un milliard d’euros.

Cette comparaison croisée permet d’établir un contrefactuel. Cette exigence méthodologique est d’autant plus importante qu’un phénomène exogène d’ampleur est intervenu au moment de l’adoption de la hausse de la TTF : une période de très forte volatilité et d’activité intense sur les marchés a été provoquée par l’annonce d’une hausse massive des droits de douane par l’administration américaine au début de l’année 2025.

L’étude de l’Amafi évalue donc l’incidence de la hausse de taux sur plusieurs indicateurs de marché. S’appuyant sur des travaux économiques, la Cour des comptes procède à une analyse comparable.

a. Un effet négatif de la TTF sur la liquidité des titres

La liquidité, entendue comme la capacité à acheter ou vendre un actif rapidement, en quantité significative, sans que cela n’affecte sensiblement son prix, peut être évaluée notamment en observant les volumes de transaction ainsi que l’écart des cotations (spreads). Ce spread représente l’écart entre le prix à l’achat et à la vente d’une valeur.

La Cour des comptes estime que l’introduction d’une taxe comme la TTF a un effet négatif sur le volume des transactions, de l’ordre de 10 à 20 %. Pour le cas français, des économistes ([75]) ont ainsi mesuré que l’introduction de la TTF en France en 2012 s’est traduite par une baisse de 14 % des volumes échangés. Cette baisse est d’autant plus significative qu’elle s’inscrit par ailleurs dans un mouvement d’intensification des échanges des titres français, lié à la dématérialisation, l’augmentation du nombre de plateformes d’échanges et le recours accru à des opérations de haute fréquence.

La Cour rapporte également un élargissement de l’écart des cotations (spreads) de certains titres sur Euronext Paris ([76]). Cet élargissement est interprété par la Cour comme le résultat de la baisse des volumes, conduisant à la réduction de la concurrence entre intervenants. L’élargissement du spread traduit ainsi une dégradation de la qualité du marché.

De la même manière, l’Amafi a mesuré que la hausse de 0,1 point de pourcentage du taux de la TTF a eu un effet négatif sur le volume des transactions qui a crû moins vite sur les périodes considérées que les titres équivalents dans les marchés comparables.

L’Amafi observe toutefois que la hausse du taux de la TTF ne s’est pas traduite par une évolution des spreads propre à la France. Ce résultat pourrait s’interpréter, selon l’Amafi, par l’importance des activités intra-journalières et des activités de tenue de marché, exonérées de TTF, permettant ainsi le maintien de la qualité du marché.

b. Une taxation qui ne parvient pas à réduire la volatilité des marchés

La Cour des comptes comme l’Amafi ne mesurent pas d’effet induit par l’introduction de la TTF ou par la hausse de son taux sur la volatilité. La Cour des comptes note que « les effets de la taxe sur les transactions financières sur la volatilité ont été non significatifs depuis sa création, quelle que soit la métrique utilisée ».

Or, la réduction de la volatilité des marchés est un des arguments de la théorie économique pour instaurer une taxation sur les transactions financières. En effet, elle devrait permettre de réduire la spéculation qui génère des externalités négatives pour l’économie réelle en termes de volatilité des prix et d’allocation des ressources.

2. Une hausse du taux de la TTF n’est pas souhaitable.

Si l’injonction à trouver des recettes budgétaires supplémentaires pourrait pousser à envisager une hausse du taux de la TTF, cette piste n’apparaît pas souhaitable, tant pour la Cour des comptes que pour le rapporteur général.

– Ainsi qu’il l’a été précédemment démontré, une hausse de la TTF renchérirait les effets négatifs constatés sur la qualité du marché. La DGFiP estime également qu’une hausse de la TTF « serait de nature à baisser le volume d’opérations soumises à la taxe ».

– En se fondant sur le principe dit « d’émission », une telle taxe renchérit structurellement le coût de financement des entreprises françaises. L’augmentation du coût du financement des entreprises françaises produit par la suite des effets négatifs sur l’ensemble de l’économie. De fait, les seuls titres assujettis sont ceux émis par des sociétés établies en France, et non pas l’ensemble des actions échangées sur les marchés français.

Il n’est par ailleurs pas envisageable d’assujettir l’ensemble des titres échangés sur les marchés français car cela engendrerait une fuite massive des transactions vers d’autres marchés. C’est notamment ce qui s’est produit en Suède au cours des années 1984-1991, où a été introduite une taxe fondée sur le principe de résidence et ne s’appliquant qu’aux transactions effectuées par des intermédiaires suédois. Ce cadre fiscal a engendré un « exode » des transactions vers le marché de Londres.

– Comme dit précédemment, la France se distingue déjà de plusieurs de ses partenaires européens – comme l’Allemagne, les Pays-Bas ou le Luxembourg – par l’existence même de cette taxe et, au sein de ceux l’ayant instituée, elle présente un des taux les plus élevés. Renchérir le taux de la TTF ne ferait que dégrader davantage la compétitivité de Paris vis-à-vis des autres places financières européennes.

La Cour des comptes note ainsi qu’une hausse de ce taux pourrait « compromettre » les acquis obtenus par Paris vis-à-vis de Londres à la suite du Brexit, qui a permis à la France de récupérer 2 800 emplois dans les services financiers depuis 2016.

– La Cour des comptes estime que le taux de la TTF excède déjà le niveau permettant d’optimiser le bien-être collectif d’un point de vue économique. Ce niveau optimal doit permettre de décourager certaines transactions financières jugées néfastes, un des objectifs de la TTF, sans trop nuire à l’investissement dans l’économie réelle. En effet, plusieurs analyses économiques ([77]) distinguent l’investissement productif de la spéculation, cette dernière générant des externalités négatives pour l’économie réelle (variation des prix, de l’allocation des ressources et d’horizon d’investissement) et pouvant conduire à altérer la qualité informationnelle que les prix permettent de donner sur la valeur des actifs. Une taxe sur les transactions permettrait ainsi de décourager les « transactions non informées » en affectant peu les investisseurs à horizon long ([78]).

Naturellement, il est empiriquement difficile de distinguer une opération spéculative nuisible d’une transaction économique utile. De plus, une taxe sur les transactions financières peut aussi engendrer des externalités négatives, en réduisant notamment la liquidité du marché considéré (comme démontré précédemment).

Tenant compte de ces effets contradictoires, les travaux d’un économiste sur lesquels s’appuie la Cour des comptes ([79]) montrent que le taux optimal d’une taxe sur les transactions financières permettant d’optimiser le bien-être collectif s’établirait à 0,37 %. Le taux actuel de la TTF dépasse déjà cet optimum théorique.

– Enfin, la Cour des comptes elle-même ne considère pas la hausse du taux de la TTF comme prioritaire et invite plutôt à améliorer certains aspects du processus de collecte de la taxe.

Elle constate notamment que les exonérations à la TTF ne sont quasiment pas contrôlées car il appartient, dans les faits, à chaque déclarant de préciser dans sa déclaration le motif justifiant la sollicitation d’une exonération du paiement de la TTF sans pièce justificative nécessaire ni contrôle de la part de la direction générale des entreprises (DGE) ou de la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) quant au bien-fondé des exonérations attribuées. Compte tenu de l’importance du volume des exonérations de TTF (plus de 91 % des transactions totales), la Cour des comptes prône le renforcement des capacités de contrôle de ce processus en grande partie déclaratif.

Elle recommande en outre de mener une analyse sur l’origine des écarts de liquidation qu’elle a constatés. Elle a en effet mis au jour que 16,7 % du volume des transactions ([80]) entre 2017 et 2025, soit 884,4 milliards d’euros de transactions, étaient « affectées d’un écart de liquidation ». Le taux d’écart de liquidation s’est établi à 27,9 % en 2025, un niveau élevé bien qu’en baisse par rapport à 2024 (38,7 %). Selon les analyses de la Cour, certains des écarts « résulteraient de problèmes de formatage informatique ou de décimalisation, engendrant des montants de transaction cent fois supérieurs au montant de l’assiette correspondant à la taxe calculée ». Afin d’éclaircir ces constats, la Cour préconise d’analyser l’origine de ces écarts de liquidation pour assurer la fiabilité de la collecte de la TTF.

VI. BILAN D’étape de La taxe sur les petits colis

Le rapporteur général souhaite dresser un premier bilan de la mise en œuvre de la taxe sur les petits colis, aussi bien à l’échelle nationale qu’européenne, et formuler quelques points d’attention à ce sujet.

A. Le contexte économique et juridique

1. La hausse des flux de petits colis importés

● Les petits colis d’une valeur inférieure à 150 euros bénéficiaient d’une exonération de droits de douane prévue par le droit européen ([81]). Cette exonération avait été conçue à une époque où les achats en ligne étaient occasionnels et où les systèmes douaniers étaient moins numérisés qu’aujourd’hui.

● Le développement du commerce en ligne et l’émergence de plateformes chinoises dotées de coûts de production très faibles et d’une stratégie commerciale agressive, comme Shein et Temu, ont provoqué, au cours des années récentes, une explosion du nombre de petits colis envoyés vers l’Europe, l’aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle étant l’un des principaux hubs logistiques pour ces envois, avec celui de Liège en Belgique. L’instauration de droits de douane sur les petits colis par les États-Unis en août 2025 aurait encore accentué ces flux.

Alors qu’en 2022, la douane française avait enregistré environ 76 millions de déclarations simplifiées dites « H7 » ([82]) couvrant 170 millions d’articles, ce chiffre était passé, en 2023, à 410 millions d’articles, soit une augmentation de 141 % en un an. En 2024, le volume a encore presque doublé, atteignant près de 775 millions d’articles. En cinq ans, le nombre d’articles relevant de petits colis reçus en France a été multiplié par neuf.

Le tableau suivant indique, par année, le nombre de déclarations H7 déposées en douane et le nombre d’articles de marchandises pour les colis de moins de 150 euros.

nombre de dÉclarations en douane et d’articles de marchandises reçus en France dans des colis de moins de 150 euros

Source : DGFiP.

● Ces flux de marchandises dans des envois très fragmentés constituent pour les douanes un défi considérable, d’autant que les articles expédiés par petits colis présentent très souvent des risques pour la santé et la sécurité des consommateurs.

Une enquête menée à l’échelle de l’UE en 2025 a montré que plus de 60 % des marchandises de faible valeur entrant dans l’UE ne satisfont pas aux exigences applicables aux produits ou aux normes de sécurité. Elles peuvent notamment contenir des substances toxiques ou être étiquetées de manière incorrecte, mettant ainsi les consommateurs en danger ([83]).

Face à la fréquence des non-conformités, les taux de contrôle sont extrêmement faibles. Lors de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 13 mai 2026 ([84]), le directeur général des douanes et droits indirects, M. Florian Colas, a indiqué : « Nous contrôlons entre 250 000 et 300 000 déclarations par an. Il s’agit approximativement de la capacité de contrôle de la douane. Rapporté aux 830 millions de colis ou d’articles, vous pouvez imaginer ce que ces taux représentent. Nous avons des taux de contrôle inférieurs à 1 %, généralement inférieurs à 0,1 % ».

De fait, si les moyens humains affectés au contrôle des envois de faible valeur ont été augmentés de manière régulière, cette augmentation n’a pas été proportionnelle à la hausse des flux. Ils s’élevaient à 278 équivalents temps plein (ETP) en 2022, à 296 ETP en 2023, à 322 ETP en 2024 et à 377 ETP en 2025. Compte tenu du coût complet d’un ETP douanier, calculé comme le quotient des crédits ouverts en loi de finances sur le plafond d’emploi annuel, la mobilisation de ces effectifs représentait un coût total de l’ordre de 26 millions d’euros en 2022, de 29 millions d’euros en 2023 et de 33 millions d’euros en 2024.

2. Le cadre européen

En raison de l’ouverture du marché intérieur européen, au sein duquel les marchandises circulent librement, et de la compétence communautaire en matière de droits de douane, l’UE s’imposait comme l’échelon pertinent pour répondre à ces défis.

● À la suite d’une communication de la Commission du 5 février 2025 proposant l’instauration de frais de traitement ([85]) pour les envois en provenance de pays tiers à l’UE, le Conseil de l’UE et le Parlement ont autorisé, le 26 mars 2025 ([86]), le prélèvement d’une redevance de gestion sur les envois issus du commerce électronique, sous la forme d’une redevance forfaitaire par article, dont le montant serait fixé par acte délégué, et au plus tard le 1er novembre 2026.

● Le Conseil de l’UE du 12 décembre 2025 ([87]) a ensuite prévu l’instauration d’un droit de douane forfaitaire de trois euros sur ces envois à compter du 1er juillet 2026 ([88]).

Ces mesures visent à contrer l’afflux massif de marchandises à bas coût provenant de pays hors UE, afin de réduire les risques pour les consommateurs et de garantir que les détaillants de l’UE qui importent en gros et les grandes plateformes de vente en ligne établies hors de l’UE soient soumis aux mêmes règles. Il s’agit également de dégager des recettes nouvelles afin de financer les contrôles douaniers.

● Le droit forfaitaire de trois euros constitue une solution transitoire, convenue par les États membres de l’UE en réponse urgente aux défis posés par la croissance rapide du commerce électronique. Il est prévu qu’à partir du 1er juillet 2028, avec l’entrée en service de la plateforme de données douanières de l’UE (EU Customs Data Hub), qui doit centraliser la perception des droits de douane sur les ventes à distance, les petits colis feront l’objet des droits de douane ordinaires, calculés sur la base du classement tarifaire, de l’origine et de la valeur des marchandises.

B. La taxe mise en place par la loi de finances pour 2026

● Avec d’autres États membres de l’UE, en particulier la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, la France a souhaité anticiper la mise en place de la taxe européenne pour frais de gestion au niveau national. Il s’agissait de restreindre sans attendre le flux des petits colis, afin de protéger les producteurs et les consommateurs français, mais aussi de pousser à l’instauration la plus rapide possible d’une taxe au niveau du territoire douanier européen.

● Prévue à l’article 82 de la loi de finances pour 2026 ([89]), la taxe française était calquée sur le projet européen. Elle portait sur les importations d’articles de marchandise contenus dans des envois de faible valeur, à savoir ceux dont la valeur est inférieure à 150 euros – l’importation s’entendant de l’entrée sur le territoire douanier de l’Union européenne. La taxe, d’un montant de deux euros, et entrée en vigueur le 1er mars 2026, était due sur chaque catégorie d’articles contenus dans un envoi de faible valeur. Par exemple, deux euros étaient perçus pour un exemplaire d’un type d’article électronique, et deux euros également pour deux exemplaires du même type d’articles textiles – ainsi, deux paires de chaussettes contenues dans le même envoi n’étaient taxées qu’à hauteur de deux euros, tandis qu’un envoi contenant deux paires de chaussettes et une clé USB était taxé à hauteur de quatre euros.

La taxe touchait les envois en provenance de pays tiers à l’UE et à destination de la France métropolitaine, de Monaco, de La Réunion, de la Martinique et de la Guadeloupe.

Cette taxe devait être acquittée par le redevable de la TVA à l’importation, à savoir soit le vendeur, soit la plateforme d’e-commerce servant d’intermédiaire. La taxe s’appliquait aux articles faisant l’objet d’une déclaration H7. Son abrogation était prévue à la date d'entrée en vigueur des dispositions du droit de l’UE instituant un prélèvement général dû en raison de l’importation de certains articles en vue de couvrir les coûts de contrôles douaniers, constatée par décret, et au plus tard le 31 décembre 2026.

Elle s’inscrivait dans le cadre de l’article 52 du code des douanes de l’Union, qui prévoit la possibilité, pour les États membres, de demander le paiement de frais ou de récupérer des coûts pour des services spécifiques rendus ([90]).

Les modalités de déclaration et d’acquittement avaient été précisées par un décret du 24 avril 2026 ([91]), qui renvoyait aux règles de droit commun applicables aux impositions relevant de la déclaration commune des taxes sur les biens et services ([92]).

Ainsi, le régime déclaratif de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s’appliquait pour les personnes identifiées à la TVA. En pratique, ce circuit concernait notamment les redevables assujettis à la TVA ou tenus de s’identifier à la TVA en France. La taxe était alors déclarée et payée par voie électronique, dans les mêmes conditions que les impositions déclarées via la déclaration commune.

Par exception, lorsque le redevable n’était pas assujetti à la TVA ou était dispensé d’immatriculation à la TVA, la taxe était déclarée et acquittée auprès de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Elle était alors liquidée directement sur la déclaration en douane.

Les recettes attendues en 2026 au titre de cette taxe ont été chiffrées à 400 millions d’euros lors de l’examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances, en janvier 2026.

C. Les difficultés de mise en œuvre et la suspension de la taxe

● La mise en œuvre de la taxe française a rapidement achoppé sur l’abandon de leur taxe par les États voisins.

Alors que le gouvernement belge avait décidé, en novembre 2025, d’introduire une taxe pour frais de gestion de deux euros à partir de janvier 2026, il a annoncé l’abandon de ce projet le 24 décembre 2025, à la suite de la décision prise par les ministres des Finances de l’UE, le 12 décembre 2025, d’introduire un droit de douane de trois euros à partir du 1er juillet 2026.

Les Pays-Bas, qui avaient également fait partie de la coalition d’États européens qui soutenaient la taxe, ont suspendu leur projet à la suite de la décision du gouvernement belge et de la formation d’un nouveau gouvernement.

De même, le Luxembourg a abandonné son projet de taxe, alors que le gouvernement avait déposé le 9 décembre 2025 un projet de loi instituant une taxe de deux euros par colis.

L’Italie a, quant à elle, institué une taxe de deux euros pour frais de gestion en janvier 2026, avant de la suspendre en mars afin d’adapter les systèmes informatiques de sa douane.

Cette situation a permis aux plateformes telles que Temu, AliExpress ou Shein, d’éviter la taxe française en transférant leur aéroport d’arrivée dans un autre pays – cela a été particulièrement le cas de l’aéroport de Liège –, avant d’acheminer les colis en France par la route, pour un coût par colis estimé à dix centimes d’euros.

● Dans ce contexte, les recettes de la taxe française ne pouvaient qu’être décevantes. Elles se sont élevées à seulement 2,5 millions d’euros en mars et 2,2 millions d’euros en avril, mai et juin – bien loin des recettes de plusieurs centaines de millions d’euros qui avaient été évoquées.

produit mensuel de la taxe française sur les envois de faible valeur

(en euros)

Source : DGFiP.

Outre une efficacité faible et des recettes fiscales limitées, la taxe française présentait le désavantage de déplacer les flux vers nos voisins européens, au détriment des aérodromes français. La plateforme de Vatry, dans la Marne, a ainsi vu son équilibre économique gravement menacé.

Le détournement des flux vers d’autres pays européens entravait, de plus, les contrôles par la douane française. Pour y remédier, un arrêté du 23 mars 2026 ([93]) a renforcé les pouvoirs de la douane française, en lui permettant de contrôler des marchandises dédouanées dans un autre État membre de l’Union douanière. À la suite de cet arrêté, des contrôles renforcés ont été menés, en particulier à la frontière belge et dans des entrepôts de fret express et postaux.

D. La mise en place de la taxe au niveau européen et ses effets

● Depuis le 1er juillet 2026, l’UE applique un droit de douane forfaitaire de trois euros par catégorie d’article pour tous les petits colis importés d’une valeur inférieure ou égale à 150 euros. En conséquence, la France a constaté la suspension de sa taxe nationale sur les petits colis, à compter du 1er juillet 2026 ([94]).

● Le droit de douane européen de trois euros sur les petits colis semble produire les résultats escomptés :

– Tout d’abord, le nombre de petits colis envoyés dans l’UE a drastiquement baissé, d’environ 30 à 40 %. Dans certains aéroports, la baisse atteint même plus de 50 %, ainsi à Liège ou à Luxembourg. À terme, le ministère de l’Économie estime que le volume de ces envois devrait être réduit de moitié.

– Ensuite, la taxe européenne a généré des recettes significatives. Selon les comptes arrêtés au 16 août, la taxe a généré 223,7 millions d’euros de recettes à l’échelle de l’UE, soit environ 32 millions d’euros par semaine.

Ces recettes nouvelles apparaissent dans un contexte où l’UE cherche à diversifier ses ressources financières sans compter uniquement sur un alourdissement des contributions des États membres, en vue de l’élaboration du cadre financier pluriannuel pour la période 2028-2034.

– La taxe aurait également entraîné une forte augmentation de la valeur moyenne des marchandises importées par petits colis, qui serait remontée au-dessus de 10 euros à Liège. Une hausse de 10 % du nombre de colis d’une valeur supérieure à 150 euros aurait également été constatée ([95]).

Une étude publiée par l’application d’achats en ligne Joko ([96]) a souligné une nette chute des ventes en volume en France des plateformes chinoises au mois de juillet 2026, de 37 % pour AliExpress et 43 % pour DHGate, jusqu’à 50 % pour Temu, alors que la tendance était à la hausse des volumes. Cette étude indique également une hausse de la valeur du panier moyen commandé sur ces plateformes, de 30 % chez Temu et de 27 % chez AliExpress. En revanche, les ventes de Shein n’auraient baissé que de 15 % en volume et de 22 % en valeur, probablement grâce à la construction par la plateforme d’un méga-entrepôt en Pologne.

● D’autre part, au plus tard le 1er novembre 2026, une redevance pour frais de gestion européenne viendra compléter ce dispositif. Appliquée uniformément dans toute l’UE, elle permettra de couvrir les coûts liés à la gestion des flux de colis. Le montant de cette redevance doit être fixé par un acte délégué avant la fin septembre 2026, sur la base des coûts minimaux supportés par les autorités douanières pour le traitement des marchandises. Il pourrait être supérieur au montant annoncé de deux euros.

E. Quelques points d’attention

On doit certes se féliciter de l’efficacité de la réponse européenne, mais il serait erroné de crier victoire.

● Tout d’abord, si le nombre de petits colis a drastiquement baissé, il demeure probablement très supérieur à celui qu’il était avant 2022. En d’autres termes, la Chine a conservé des parts de marché conquises au détriment d’entreprises européennes. Il ne s’agit donc nullement d’un retour à la situation ex ante.

Aussi convient-il de s’interroger sur les prochaines étapes permettant de protéger les marchés français et européen de la déferlante de produits chinois, étant entendu que, si une réponse coordonnée au niveau européen est préférable, elle ne doit pas empêcher la France de se montrer pionnière.

L’entrée en vigueur, le 1er novembre 2026, d’une redevance pour frais de gestion des petits colis importés, dont le montant exact reste à fixer, portera vraisemblablement le montant des droits perçus sur chaque colis à au moins 5 euros. Sans préjudice d’une évaluation des effets de cette redevance sur les flux de colis, il faut s’interroger dès maintenant sur la pertinence d’une hausse du droit de douane de trois euros et de cette redevance.

La Confédération européenne du textile et de l’habillement Euratex a ainsi plaidé récemment pour que la redevance pour frais de gestion soit fixée à dix euros par colis ([97]).

● Ensuite, les recettes fiscales générées par le droit de douane sur les petits colis et, à partir du 1er novembre 2026, par la redevance pour frais de gestion, doivent financer un renforcement des moyens de la douane.

Certes, le budget national est régi par un principe d’universalité, qui prévoit que l’ensemble des recettes finance l’ensemble des dépenses, les affectations de recettes relevant de l’exception ([98]), mais les derniers mois ont donné la mesure du dénuement de nos services face aux stratégies commerciales agressives des plateformes chinoises. Il est, de plus, avéré que les plateformes extra-européennes se sont adaptées aux nouvelles règles douanières en sous-déclarant le nombre de types d’articles contenus dans chaque envoi, afin de contourner une partie de la taxe. Or, comme pour toutes les ressources propres de l’UE, le droit européen prévoit que les États membres retiennent 25 % des sommes à titre de frais de perception ([99]). À titre de comparaison, le ministre fédéral des finances belge Jan Jambon anticipe, pour son pays, une recette totale de 208 millions d’euros pour le seul second semestre de 2026, et a annoncé que cette somme financerait le recrutement de 185 douaniers supplémentaires et un investissement de 53 millions d’euros dans du nouveau matériel de contrôle ([100]).

Il est indispensable que la France suive une politique comparable en renforçant nettement les contrôles douaniers, non seulement sur les colis qui arrivent par avion dans les aéroports français, mais aussi sur ceux qui transitent par la route depuis d’autres pays européens.

En effet, les plateformes chinoises s’adaptent à la nouvelle donne fiscale européenne. Shein a, dès décembre 2025, inauguré un méga-entrepôt de 740 000 m2 près de Wroclaw, en Pologne, où les marchandises arrivent groupées depuis la Chine, avant d’être reconditionnées en petits colis destinés au marché européen, ce qui leur permet d’échapper à la taxe. D’autres plateformes pourraient suivre cet exemple.

Par ailleurs, les contrôles renforcés conduits par la douane française depuis la publication de l’arrêté précité du 23 mars 2026 montrent la part importante des colis arrivant en Europe qui présentent des irrégularités. Sur une période de deux mois, 581 douaniers au sein de plus de trente brigades et bureaux de douane ont notamment réalisé 126 opérations de contrôle. Au cours de cette période, 26 637 colis ont été physiquement contrôlés, dont plus de 65 % ont présenté des irrégularités. Parmi les constatations faites par les services, plus de 90 % concernaient des manquements aux dispositions de l’arrêté du 23 mars 2026 relatives à la conformité des produits industriels. Les autres constatations portaient notamment sur des infractions en matière de contrefaçon, ainsi que, dans une moindre mesure, de stupéfiants, de tabac, de médicaments et d’engins pyrotechniques.

● L’adaptation de leur chaîne logistique par les plateformes doit inviter à la création de nouveaux outils permettant de lutter contre la concurrence déloyale que constituent ces produits à bas coût pour les producteurs et les consommateurs français.

La France s’est inscrite dans cette démarche en introduisant une modulation de l’éco-contribution sur les vêtements en fonction de l’étendue de la gamme de produits, de la fréquence des offres et de l’incitation à la réparation. Il s’agit de lutter contre les entreprises de la mode éphémère (fast fashion), dont le modèle économique privilégie la production en masse d’articles dont la qualité est basse, au détriment du consommateur et de l’environnement. Cette modulation peut prendre la forme d’une pénalité, dont le montant, compris entre vingt-cinq centimes et douze euros en 2026, doit être progressivement augmenté, jusqu’à atteindre deux à vingt euros par produit en 2030. Cette mesure, entrée en vigueur le 1er septembre 2026, est issue de la loi du 8 juillet 2026 visant à réduire l’impact environnemental de l’industrie textile ([101]).

Ce type de dispositif, qui tend à égaliser les coûts de production entre les entreprises européennes et extra-européennes, tout en tenant compte des coûts environnementaux, gagnerait à être étendu à d’autres secteurs, notamment les jouets et le petit matériel électronique.

● Enfin, il serait souhaitable d’améliorer la mise en œuvre et de renforcer les sanctions contre le producteur ou le distributeur, voire l’intermédiaire, dès lors qu’il importerait des produits non conformes.

VII. l’impact de la fiscalité sur le trafic aÉrien et les recettes touristiques françaises

Le rapporteur général souhaite revenir sur les conséquences néfastes qu’entraîne la lourde taxation du transport aérien français, aggravée par la hausse de la taxe sur les billets d’avion entrée en vigueur le 1er mars 2025 ([102]), a fortiori dans un contexte d’incertitudes géopolitiques et de hausse du prix du kérosène.

A. le secteur aérien français est lourdement taxé

S’il est vrai que le transport aérien bénéficie d’une exonération d’accise sur ses consommations de carburants, laquelle découle, au demeurant, d’un engagement international, il est par ailleurs très fortement taxé à travers plusieurs dispositifs :

– le tarif de l’aviation civile ([103]), qui, depuis 1999, taxe à hauteur de 5,21 euros tout embarquement en France vers une destination européenne et de 9,37 euros tout embarquement vers les autres destinations ([104]) ;

– le tarif de sûreté et de sécurité, dit « T2S » ([105]), qui finance les missions de sûreté et de sécurité dans les aéroports, et qui pèse à hauteur de 11,80 euros sur tout embarquement depuis les aéroports parisiens. Pour les aéroports de la classe 3, qui regroupe la plupart des aéroports du reste de la France, le tarif maximal a été régulièrement augmenté au cours des dernières années, passant de 14 euros par embarquement en 2022 à 20 euros aujourd’hui, tandis que pour les sept aéroports de la classe 2 ([106]), le tarif maximal est désormais fixé à 10,50 euros;

– la taxe sur l’exploitation des infrastructures de transport de longue distance ([107]), qui frappe depuis le 1er janvier 2024 les grands aéroports ([108]) et leur a coûté, en 2025, environ 140 millions d’euros ;

– le tarif de solidarité ([109]), que la loi de finances pour 2025 a considérablement renchéri, puisqu’il l’a fait passer :

pour les embarquements en classe économique, de 2,63 à 7,40 euros vers les destinations européennes et de 7,51 à 15 euros vers les destinations intermédiaires, et même 40 euros vers les destinations lointaines ([110]) ;

pour les embarquements en classe « affaires », de 20,27 à 30 euros vers les destinations européennes et de 63,07 à 80 euros vers les destinations intermédiaires, et même 120 euros vers les destinations lointaines ;

pour l’aviation d’affaires, de tarifs allant de 2,63 euros et 7,51 euros à des tarifs allant jusqu’à 2 100 euros par passager embarqué.

B. ce haut niveau de taxation a des conséquences très négatives pour les secteurs aérien et touristique

1. Des effets déjà relevés l’an dernier

Dans son rapport sur l’application des mesures fiscales publié en 2025 ([111]), le rapporteur général soulignait que cette surcharge fiscale fragilisait grandement le transport aérien français. « La part de la France dans le trafic aérien dans l’UE est ainsi passée de 15 % en 2009 à 13 % en 2019 puis à 12 % en 2024 […]. Le trafic aérien français n’a pas retrouvé son niveau antérieur à la crise du Covid, alors que nos concurrents immédiats l’ont déjà dépassé, pour certains largement : ainsi le trafic a augmenté de 17 % sur la même période en Italie et au Portugal et de 13 % en Espagne.

Les conséquences de ces excès fiscaux se font également sentir sur la performance touristique de la « destination France » […]. La dépense touristique dans notre pays est devenue beaucoup plus faible : les recettes tirées du tourisme y ont atteint 71 milliards d’euros en 2024 alors qu’elles étaient de 126 milliards en Espagne […].

On estime que la France a perdu, en 2023, environ 250 millions de recettes fiscales directes par rapport à ce qu’elle aurait perçu si le trafic et la dépense touristiques avaient connu un rebond similaire à celui de ses voisins. Pour 2024, cet écart atteindrait même 1,2 milliard d’euros. ».

2. Des effets qui se sont malheureusement aggravés

Le rapporteur général ne peut que constater que la situation s’est aggravée par rapport à l’an dernier.

● Tout d’abord, il souhaite présenter les recettes tirées de la taxe sur les billets d’avion, telles qu’elles lui ont été communiquées par l’administration. Ces recettes, pour les dernières années, sont reprises dans le tableau ci-dessous.

recettes annuelles tirées de la taxe sur les billets d’avion depuis 2019

(en millions d’euros)

Source : Direction générale de l’aviation civile.

On voit que ces recettes devraient augmenter, en 2026, de 407 % par rapport à 2019, et de 194 % par rapport à 2024. La hausse opérée en 2025 a donc entraîné, en année pleine, un quasi triplement des recettes, ce qui est conforme aux prévisions, qui annonçaient une hausse de 850 millions d’euros en année pleine.

Pour l’année 2025, ces recettes se répartissent de la manière suivante, par catégories de service et de destination :

rÉpartition des recettes tirées de la taxe sur les billets d’avion en 2025 par catégorie de service

Source : Direction générale de l’aviation civile.

rÉpartition des recettes tirées de la taxe sur les billets d’avion en 2025 par catégorie de destinations

(*) Cette catégorie résulte du passage de deux à trois catégories de destinations

intervenu le 1er mars 2025.

Source : Direction générale de l’aviation civile.

On voit que ce sont les vols en catégorie normale, c’est-à-dire en classe économique, qui concentre près de 80 % du rendement, tandis que les avions d’affaires n’en représentent que moins de 4 %.

● Les chiffres du trafic aérien en 2025 révélaient déjà un véritable décrochage de la France en Europe, attribuable sans aucun doute à l’alourdissement de la fiscalité.

Au quatrième trimestre 2025, la croissance de l’offre était de 2,8 % en France, contre 3,4 % au Royaume-Uni, 3,9 % en Italie, 4,6 % en Espagne et 5,8 % en Allemagne, selon les chiffres de la DGAC. La France était également le seul grand marché européen où l’offre des trois principales compagnies low cost était en baisse, de 0,4 %.

On estime que le trafic dans les aéroports français en 2025, malgré une progression de 2,3 % sur un an, demeurait inférieur de 1,8 % à son niveau de 2019, tandis que celui de l’UE le dépassait déjà de 6,6 % ([112]). Si la France avait suivi, depuis 2019, une trajectoire de croissance comparable à celles de l’Espagne, de l’Italie ou du Portugal, elle aurait pu compter près de 35 millions de passagers supplémentaires. Le contraste est particulièrement marqué avec l’Espagne, dont le trafic a augmenté de 17 % par rapport à 2019, avec l’Italie (+ 19 %), le Portugal (+ 23 %) et la Grèce (+ 28 %) ([113]).

● Pour 2026, une note du ministère des transports ([114]) sur le trafic aérien au deuxième trimestre dresse un constat sans appel.

Le trafic aérien français affiche, avec 49,8 millions de passagers au second trimestre 2026, une baisse de 1 million de passagers par rapport au même trimestre en 2025, soit – 2 %.

Le nombre de sièges au départ des aéroports de France métropolitaine baisse de 1,5 % au deuxième trimestre 2026, alors qu’il augmente de 1,3 % au départ des cinq principaux pays européens (Royaume-Uni, Espagne, Allemagne, Italie, Turquie). Un différentiel de croissance avec l’Europe s’installe dans la durée, variant de 1,5 à 3 points selon les trimestres.

Pour l’aviation d’affaires, particulièrement pénalisée par la hausse de la taxe, la situation est très dégradée. Il faut rappeler que la France possède une aviation d’affaires compétitive et dynamique, portée par la position dominante des aéroports du Bourget et de Nice, qui sont les deux principaux aéroports pour ces vols en Europe.

Le trafic d’aviation commerciale d’affaires, tous passagers confondus, a été relativement dynamique jusqu’en 2022, y compris pour le pavillon français, avant de baisser en 2023, en particulier pour les compagnies françaises, à raison de 10 % à 15 % chaque trimestre par rapport au même trimestre de l’année précédente. Le trafic s’est ensuite globalement stabilisé, pour les pavillons français comme étrangers, en 2024 et jusqu’au second trimestre 2025. Selon la DGAC, à partir du troisième trimestre 2025, le trafic du pavillon français a à nouveau chuté, à raison de 20 % au troisième trimestre 2025 par rapport au même trimestre de l’année précédente, et de 14 % au quatrième trimestre 2025, puis, en 2026, de 20 % au premier trimestre et de 11 % au deuxième trimestre : certaines compagnies françaises ont changé de pavillon, quand d’autres ont vu leur activité baisser, voire ont dû la cesser. À l’inverse, le trafic du pavillon étranger ([115]) a augmenté de 3 % à 4 % depuis le troisième trimestre 2025. Ainsi, au fur et à mesure de la baisse de trafic du pavillon français, le trafic d’aviation d’affaires est de plus en plus dominé par le pavillon étranger, lequel est passé de 86 % de part de marché début 2025 à 91 % mi-2026. L’aviation d’affaires française, particulièrement touchée par la taxe, perd ainsi des parts de son marché domestique, alors qu’elle ne représentait déjà que 10 % des mouvements, cela alors que sa contribution fiscale est limitée.

Au-delà des compagnies aériennes, cette perte d’activité pénalise tout un secteur comprenant de nombreux emplois directs et indirects, hautement qualifiés et non délocalisables, dans les domaines de l’exploitation aérienne, de la maintenance, de l’assistance en escale et des services aéroportuaires.

● Pour le secteur touristique, les conséquences en sont, cette année encore, sensibles. Si la hausse du nombre de touristes en 2025 (102 millions de touristes internationaux, contre 100 millions en 2024) et des dépenses touristiques internationales (77,5 milliards d’euros, en hausse de 9 % par rapport à 2024) constituent des signaux rassurants, ils ne doivent pas masquer que l’écart des dépenses touristiques par rapport à l’Espagne demeure béant : il s’élève à 36 % en 2025, l’Espagne ayant perçu 105 milliards d’euros de recettes, contre 38 % en 2024, pour un nombre de visiteurs étrangers moindre (96,8 millions en 2025) ([116]).

● Selon la Fédération nationale des métiers de l’aviation, la somme des pertes fiscales liées à la moindre croissance du trafic aérien en France par rapport au reste de l’Europe, y compris celles liées aux recettes touristiques, atteindrait 2,6 milliards d’euros en 2025 et 3,5 milliards d’euros en 2026. Ces chiffres sont à comparer au rendement supplémentaire tiré de la hausse de la taxe sur les billets d’avion, d’environ 900 millions d’euros.

● Le rapporteur général appelle à une prise de conscience et à un sursaut en faveur de notre secteur aérien, dont la pression fiscale doit être allégée pour lui permettre de demeurer compétitif en Europe, de se décarboner et favoriser l’essor du tourisme dans notre pays.

Le secteur de l’aviation d’affaires, qui est un fleuron français, doit faire l’objet d’une attention toute particulière dans la mesure où le traitement fiscal qui lui a été réservé semble entraîner des conséquences très dommageables, pour un bénéfice très restreint pour les finances publiques.

VIII. La réforme précipitée de la franchise en base de TVA pour les petites entreprises, finalement abrogée

Le rapporteur général souhaite revenir sur le parcours heurté qu’a connu, à partir de l’automne 2024 et pendant plus d’un an, le régime de la franchise en base de TVA, qui a fait peser une très forte incertitude sur les petites entreprises qui y recourent.

Il s’agit moins de retracer les péripéties législatives exactes par lesquelles ce régime est passé, puisqu’elles ont été documentées en détail par ailleurs ([117]), que de proposer des réflexions sur la méthode suivie, et de verser au débat quelques chiffres que le rapporteur général a recueillis.

A. Le régime de franchise en base de TVA et la réforme envisagée

● Le régime de franchise en base de TVA est une mesure de simplification visant à faciliter la création et l’activité des petites entreprises. Prévu à l’article 293 B du code général des impôts ([118]), il permet aux assujettis à la TVA établis en France d’être dispensés de la déclaration et du paiement de la TVA lorsqu’ils n’ont pas réalisé un chiffre d’affaires défini.

L’avantage consistant à ne pas déclarer ni payer la TVA a pour corollaire l’impossibilité de déduire la TVA d’amont. La franchise a, ainsi, les mêmes effets qu’une exonération de TVA.

Dans le droit en vigueur avant la loi de finances pour 2025, les plafonds de chiffre d’affaires fixés pour le bénéfice de la franchise étaient les suivants :

– un chiffre d’affaires inférieur à 85 000 euros l’année civile précédente et à 93 500 euros l’année en cours ;

– s’agissant de prestations de services, hors ventes à consommer sur place et prestations d’hébergement, un chiffre d’affaires inférieur à 37 500 euros l’année civile précédente et à 41 250 euros l’année civile en cours.

Ces plafonds sont repris dans le tableau suivant.

Plafonds de chiffres d’affaires pour l’application de la franchise en base de tva applicables le 1er janvier 2025 (cas gÉnÉral)

(en euros)

Source : article 293 B du CGI en vigueur le 1er janvier 2025.

Une tolérance de 10 % était ainsi prévue, afin de permettre à une entreprise qui connaîtrait ponctuellement une activité légèrement accrue lors d’une année civile de continuer à bénéficier de la franchise.

● La réforme introduite par le Gouvernement en loi de finances pour 2025 ([119]), et entrée en vigueur le 1er mars 2025, conduisait à abaisser drastiquement ces seuils à 25 000 euros de chiffre d’affaires pour l’année civile précédente et à 27 000 euros pour l’année en cours, sans distinction de secteur.

● Elle a finalement été abrogée de manière rétroactive par une loi du 3 novembre 2025 ([120]), issue d’une proposition de loi de M. Paul Midy ([121]) – non sans que le Gouvernement ait tenté de la maintenir, moyennant un ajustement des plafonds par secteurs, à travers un article du PLF pour 2026 ([122]).

B. Une réforme menée de manière cavalière qui a créé un climat d’anxiété

● S’agissant de la méthode, la réforme proposée par le Gouvernement démontre les risques d’une approche précipitée, qui fait l’économie de la concertation avec les acteurs économiques et avec le Parlement.

La méthode est apparue cavalière à plus d’un titre :

– malgré son ampleur, elle ne figurait pas dans le texte initial soumis à l’Assemblée nationale en première lecture ;

– proposée par le biais d’un amendement déposé au Sénat ([123]), elle a fait l’objet d’un vote de rejet avant d’être réintroduite par le biais d’une seconde délibération ;

– toutefois, devant la mobilisation des organisations d’auto-entrepreneurs notamment, le Gouvernement a très vite annoncé et décidé par rescrit ([124]) la suspension de la réforme et l’ouverture d’une concertation, avant même la promulgation de la loi de finances.

– le Gouvernement a ensuite proposé, en avril 2025, une nouvelle mouture de son texte, légèrement modifié, par le dépôt d’un amendement au projet de loi de simplification de la vie économique ([125]). Celui-ci n’a pas pu être examiné en raison de son irrecevabilité au regard de l’article 45 de la Constitution, suscitant l’annonce, par le Gouvernement, d’une nouvelle suspension jusqu’à la fin de l’année 2025 ;

L’automne a également laissé planer de fortes incertitudes sur l’avenir de ce régime, puisque la proposition de loi de M. Midy abrogeant la réforme s’est trouvée en discussion au Sénat en même temps que le PLF pour 2026, dans lequel le Gouvernement proposait de la modifier, à l’Assemblée.

● Ces incertitudes n’ont été réellement dissipées, pour les entreprises concernées, qu’avec la promulgation de la loi de finances pour 2026 le 19 février 2026. Entre le dépôt de l’amendement du Gouvernement au Sénat le 1er décembre 2024 et cette date, il se sera écoulé plus d’un an.

Les petites entreprises n’ont pas les moyens d’assurer une veille législative et réglementaire continue sur des paramètres qui conditionnent leur survie même. Outre l’incertitude et le climat d’anxiété que des annonces contradictoires ont suscités, il est à craindre que certaines entreprises aient volontairement limité leur activité au cours de l’année 2025 au vu des textes votés.

Le rapporteur général ne peut que plaider pour la stabilité fiscale pour les entreprises, au premier chef les plus petites, et pour le respect des droits du Parlement.

C. Des précisions sur le coût de la franchise

● Par ailleurs, le rapporteur général souhaite publier certaines données auxquelles il a eu accès dans le cadre de ce rapport, concernant le coût, déjà connu, de ce régime, et sa répartition par chiffres d’affaires et par secteurs.

– Le coût annuel de la franchise en base de TVA pour les finances publiques, en forte hausse depuis 2019, est repris dans le tableau suivant.

coût de la franchise en base de tva pour les finances publiques

et nombre de bénéficiaires, par année

Source : Réponses au questionnaire du rapporteur général.

L’administration fiscale a indiqué au rapporteur général que ces montants correspondaient au coût pour l’ensemble des administrations publiques et que l’augmentation du coût affiché entre 2022 et 2023 résultait d’un changement de méthode, correspondant notamment à l’élargissement du périmètre de recherche des potentiels bénéficiaires du dispositif, et ayant permis de fournir une estimation du nombre de bénéficiaires – le nombre réel n’étant pas connu.

– Le coût de ce régime en 2024 se répartissait en fonction du chiffre d’affaires comme indiqué dans le tableau suivant.

répartition du coût de la franchise en base de tva

par décile de chiffre d’affaires en 2024

Source : Simulations de la DLF.

Ainsi, la dépense fiscale se concentre, pour 32 % de son montant, sur le dernier décile de bénéficiaires – soit les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 31 517 euros, et pour 56 %, sur les deux derniers déciles – soit les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 21 500 euros.

– Son coût, pour la même année, se répartit en fonction du secteur d’activité comme indiqué dans le tableau suivant –la part des activités de services étant largement prépondérante.

répartition du coût de la franchise en base de tva

par secteur d’activité en 2024

Source : Simulations de la DLF.

● Enfin, le rapporteur général souhaite rappeler une observation formulée par l’Inspection générale des finances dans son rapport Dynamique des recettes de TVA et écarts de prévision publié en janvier 2026, où elle relevait « des phénomènes de bunching ([126]), notamment observé à un chiffre d’affaires inférieur de 10 % au seuil des activités d’autres prestations de services », qui seraient « un indicateur de limitation volontaire de l’activité ou de fraude » ([127]).

Interrogée sur l’évaluation du manque à gagner résultant de cette pratique et sur les moyens éventuellement mis en œuvre pour y faire face, l’administration fiscale n’a pas répondu.

IX. rendement et appropriation de deux outils de financement local en matière de mobilité

A. LE VERSEMENT MOBILITÉ RÉGIONAL ET RURAL (VMRR) : UN IMPÔT DE PRODUCTION AU RENDEMENT LIMITÉ, DONT LES RÉGIONS SE SAISISSENT DE MANIÈRE PROGRESSIVE

L’article 118 de la loi de finances pour 2025 a introduit la possibilité pour les régions d’instaurer un versement mobilité régional et rural (VMRR) afin de financer l’organisation des services de transport d’intérêt régional.

Contrairement aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales qui disposent du versement mobilité, les régions ne disposaient pas d’une ressource fiscale affectée au financement de leur politique de transport (1).

L’architecture du VMRR, dont le taux maximum est fixé à 0,15 % de la masse salariale, est largement inspirée de celle du versement mobilité. Il présente toutefois des particularités, dont la possibilité pour l’AOM régionale de moduler son taux à la baisse sur une partie du territoire (2).

S’il représente un rendement potentiel de 760 millions d’euros au niveau national, le VMRR constitue une ressource modeste face à l’ampleur des besoins de financement des régions en matière de transport. En outre, il s’agit d’un impôt de production supplémentaire à la charge des employeurs, qui dégrade leur compétitivité et renchérit le coût du travail (3).

1. Contrairement aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales, les régions ne peuvent pas bénéficier du versement mobilité

a. La répartition des compétences entre les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) locales et régionales

La répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales en matière de transport est régie par les articles L. 1231-1 et suivants du code des transports.

L’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) est dite locale ou régionale en fonction de son ressort de compétences.

En dehors de la région d’Île-de-France ([128]), les AOM locales sont principalement les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et, si elles ont choisi de prendre la compétence, les communautés de communes ([129]). Les communautés de communes pouvaient prendre la compétence d’AOM locale jusqu’au 1er juillet 2021, à défaut de quoi celle-ci est exercée par la région sur le territoire de la communauté de communes, en plus de ses attributions en matière de mobilité régionale examinées ci-après.

D’après les données de l’observatoire des politiques locales de mobilité, le nombre d’AOM locales s’élevait à 698 au 1er janvier 2026, dont 452 communautés de communes ([130]). En outre, les régions exercent par substitution les compétences d’AOM locale sur le ressort de 455 communautés de communes auxquelles les communes membres n’avaient pas transféré ces attributions au 1er juillet 2021.

En complément des AOM locales, l’article 8 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([131]) a fait de la région l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) régionale.

Ainsi, le I de l’article L. 1231-3 du code des transports précise que la région est compétente pour l’organisation de plusieurs services de transport, qualifiés de « services d’intérêt régional ». Sur son ressort territorial, la région peut ainsi organiser :

– des services de transports publics de personnes, qui peuvent être des services réguliers, tels que l’offre ferroviaire dite transport express régional (TER) et les autocars interurbains, ou des services à la demande ;

– des services de transport scolaire définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10 du même code, c’est-à-dire à l’exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires, qui relèvent de la compétence des départements, et des services de transports scolaires entièrement situés dans un périmètre de transports urbains, qui relèvent de la compétence des AOM locales ;

– des « services relatifs aux mobilités actives » définies à l’article L. 1271-1 du même code, tels que la marche à pied et le vélo, la région pouvant également contribuer au développement de ces services ;

– des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur, soit l’activité d’autopartage, la région pouvant également contribuer à leur développement ;

– des services de mobilité solidaire, la région pouvant également contribuer à leur développement et verser des aides individuelles à la mobilité, afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes précaires ou en situation de handicap.

Comme évoqué précédemment, la compétence d’AOM locale est également exercée par la région si la communauté de communes n’assume pas ces attributions.

La carte ci-dessous indique les ressorts territoriaux des 455 communautés de communes sur lesquels les régions exercent la compétence d’AOM locale par substitution au 1er janvier 2025 ([132]), correspondant à la nuance la plus claire. Cette situation concerne principalement les communautés de communes situées dans les régions Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Centre-Val de Loire, Auvergne-Rhône-Alpes ainsi que la Guyane.

Source : observatoire des politiques locales de mobilité.

b. La possibilité offerte aux AOM locales d’instituer le versement mobilité, un impôt au rendement dynamique

i. Un impôt levé par les AOM locales, dont les taux maximaux varient entre la région d’Île-de-France et le reste du territoire

● Les employeurs sont assujettis à un impôt « destiné au financement des services de mobilité », dit versement mobilité (VM).

Les dispositions législatives relatives à cette contribution patronale figurent aux articles L. 2333-64 à L. 2333-75 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les régions autres que l’Île-de-France et aux articles L. 2531-2 à L. 2531-11 du même code pour l’Île-de-France.

● Tout employeur, public ou privé, quelle que soit la nature de son activité ou la forme juridique de son entreprise ou de son organisation, est soumis au versement mobilité s’il remplit les deux conditions cumulatives suivantes :

– il exerce une activité dans une zone géographique où le versement mobilité est institué ;

– il emploie au moins 11 salariés dans cette zone, cette condition d’effectif étant appréciée au regard du nombre de salariés inscrits au registre unique du personnel (RUP) de l’établissement.

En dehors de la région Île-de-France, le versement mobilité peut être instauré :

– dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;

– dans le ressort d’un EPCI compétent pour l’organisation de la mobilité, lorsque la population de l’ensemble des communes membres du groupement atteint le seuil de 10 000 habitants ;

– dans le ressort d’une métropole ou de la métropole de Lyon.

En tout état de cause, un EPCI exerçant la compétence d’AOM locale ne peut, depuis la loi d’orientation des mobilités, instituer le versement mobilité que s’il organise au moins un service régulier de transport public de personnes.

Dans le cas de l’Île-de-France, IDFM a instauré le versement mobilité à Paris et dans l’ensemble des communes des sept autres départements de la région. Tous les employeurs situés en région parisienne et employant au moins 11 salariés sont redevables de cet impôt.

Conformément à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, le seuil d’assujettissement de 11 salariés s’apprécie au regard de l’effectif moyen annuel au cours de l’année civile précédente. Le franchissement à la hausse de ce seuil n’est pris en compte que s’il a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives, dans une logique de neutralisation favorable aux employeurs.

L’assiette du versement mobilité est constituée de la masse salariale brute, c’est-à-dire des revenus d’activité retenus pour le calcul de l’assiette des cotisations d’assurance maladie mises à la charge de l’employeur ([133]).

Des exonérations limitées

Par exception aux règles d’assujettissement prévues aux articles L. 2333-64 (hors Île-de-France) et L. 2531-2 (en Île-de-France), peuvent être exonérées du versement mobilité :

– les fondations et associations reconnues d’utilité publique à but non lucratif dont l’activité est de caractère social ;

– les associations intermédiaires.

La doctrine de l’Urssaf Caisse nationale admet par ailleurs le non-assujettissement :

– des représentations d’États étrangers ;

– des organismes internationaux si leur statut particulier, tel qu’il résulte des accords constitutifs, contient des dispositions les exonérant d’impôts directs ;

– des particuliers employeurs au titre des emplois familiaux.

L’exonération demeure conditionnée à une demande de la part de la fondation reconnue d’utilité publique ou de l’association intermédiaire. Il appartient à chaque AOM de statuer sur ces demandes.

Source : réponses écrites de la direction de la législation fiscale.

● Le taux du versement mobilité est fixé par délibération de l’organisme compétent de l’AOM locale.

Hors Île-de-France, les plafonds de droit commun varient entre 0,55 % et 1,75 %, selon la population des AOM et la réalisation d’infrastructures de transport collectif en site propre (TCSP) ([134]). Ils peuvent faire l’objet d’une majoration de 0,05 % pour les intercommunalités et d’une majoration de 0,20 % pour les AOM locales dont le ressort territorial comprend une ou plusieurs communes touristiques.

Pour l’Île-de-France, le taux plafond susceptible d’être fixé par IDFM est supérieur compte tenu des spécificités du territoire desservi, densément peuplé et doté d’importants réseaux de transports lourds. Il varie entre 1,6 % et 3,20 % selon les zones concernées ([135]). Ce barème résulte d’une modification apportée par l’article 139 de la loi de finances pour 2024 ([136]) qui a porté de 2,95 % à 3,20 % le taux maximal qui s’applique à Paris et dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

taux maximaux du versement mobilité

Hors Île-de-France

En Île-de-France

(1) En application de l’article L. 2333-67 du CGCT, cette majoration peut concerner les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et les AOM auxquelles ont adhéré une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes ou une métropole, ainsi que l’AOM « des territoires lyonnais », l’établissement public Sytral Mobilités.

Note de lecture : les régimes de majoration ne sont pas applicables (n. a.) aux communes et EPCI compétents dont la population est inférieure à 10 000 habitants et dont le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques, ainsi qu’à la région Île-de-France.

Source : commission des finances, d’après les articles L. 2333-67 et L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales.

● Les opérations d’assiette et de recouvrement du versement mobilité sont réalisées par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) et les caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA), en fonction du régime d’affiliation de l’employeur.

Les sommes correspondantes sont reversées mensuellement aux AOM bénéficiaires ([137]), après déduction des frais de gestion prévus au 5° de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale :

● Le versement mobilité est obligatoirement affecté au financement des dépenses de fonctionnement et d’investissement relatives au service des transports en commun. À titre d’exemple, hors Île-de-France, son produit doit être mobilisé par les AOM locales afin de couvrir :

– les dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l’AOM et organisés par cette autorité ;

– les dépenses d’investissement et de fonctionnement des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l’AOM, concourent à la desserte du territoire dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité organisatrice responsable ;

– les dépenses d’investissement et de fonctionnement de « toute action relevant des compétences » de l’AOM.

● Il ressort de ces dispositions que les AOM régionales ne peuvent pas bénéficier du versement mobilité, y compris lorsqu’elles se substituent aux communautés de communes en qualité d’AOM locale, ainsi que l’illustrent les zones grises de la carte ci-dessous au titre de l’année 2024.

Source : observatoire des politiques locales de mobilité.

● En outre, les syndicats mixtes de transport dits SRU, qui associent plusieurs AOM, peuvent instituer un versement mobilité additionnel (VMA) au taux maximum de 0,5 % dans les conditions prévues à l’article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales.

ii. Une ressource financière prépondérante et dynamique pour les AOM

● Le versement mobilité constitue une ressource financière importante et dynamique pour les AOM. Son produit s’élevait à 12,23 milliards d’euros en 2024, répartis à parts équivalentes entre IDFM (6,18 milliards d’euros) et les AOM locales situées hors de l’Île-de-France (6,05 milliards d’euros).

Le rendement du versement mobilité a progressé de près de 4,5 % par an entre 2016 et 2024, passant de 8,07 à 12,23 milliards d’euros. Selon le rapport d’évaluation de la loi d’orientation des mobilités de la Cour des comptes publié en avril 2026, ces résultats s’expliquent par le dynamisme de la masse salariale, la hausse du nombre d’AOM locales ayant institué cet impôt et l’augmentation des taux ([138]).

Cette trajectoire devrait se poursuivre, confortant le poids central du versement mobilité dans le modèle de financement des transports publics. D’après les réponses écrites transmises au rapporteur général, les recettes totales du versement mobilité – sans distinction géographique – s’élevaient à 12,55 milliards d’euros en 2025, sur la base des données en période d’emploi mesurées à la fin du mois de mai 2026.

Si les données au titre de l’année 2026 ne sont pas encore disponibles, il est possible d’établir un ordre de grandeur en appliquant le taux de croissance prévisionnel de la masse salariale du secteur privé en 2026 (+ 1,9 %) ([139]) aux recettes du versement mobilité en 2025 (12,55 milliards d’euros). Le produit de cet impôt s’établirait à 12,79 milliards d’euros en 2026, à périmètre constant et dans l’hypothèse d’un maintien des taux en vigueur.

Rendement annuel du versement mobilité (2016-2026)

(en milliards d’euros courants)

Note de lecture : les données relatives à l’exercice 2023 sont dites semi-définitives, tandis que celles relatives aux exercices 2024 et 2025 sont provisoires ; l’estimation au titre de l’exercice 2026 est fondée sur la dernière hypothèse connue de croissance annuelle de la masse salariale ; la répartition du rendement du versement mobilité entre IDFM et les AOM locales de province n’est pas connue pour les années 2025 et 2026.

Source : commission des finances, d’après les bilans annuels des transports du service des données et études statistiques (SDES) pour les années 2016 à 2024 et les réponses écrites au questionnaire du rapporteur général pour les années 2025 et 2026.

● Le versement mobilité représente une proportion similaire des recettes des AOM locales de province et d’IDFM, autour de la moitié.

D’après le rapport précité de la Cour des comptes, il représentait près de 49 % des recettes de fonctionnement et d’investissement des AOM locales de province en 2022 contre 43 % en 2019, sur un total d’environ 10 milliards d’euros (dont emprunts) ([140]). Dans une moindre mesure, leur financement repose sur les subventions des collectivités territoriales (28 % en 2024) et les recettes commerciales liées à la vente des titres de transport (14 % en 2024). Une tendance similaire est observée en Île-de-France, la part du versement mobilité dans les ressources d’IDFM progressant de 45 % à 49 % entre 2019 et 2024 (hors emprunts) ([141]).

modèle de financement des aom locales de province en 2019 et 2022

(en pourcentage ; en milliards d’euros)

Note de lecture : les données concernent tant que les recettes de fonctionnement que d’investissement, dont emprunts.

Source : Cour des comptes, d’après les données du Groupement des autorités responsables de transport (GART).

iii. Un impôt de production qui renchérit le coût du travail

● S’il est devenu une source de financement majeure des AOM locales, le versement mobilité n’en constitue pas moins un impôt de production dont les effets sur l’activité économique et l’emploi sont préjudiciables.

Les impôts de production, qualifiés de « nocifs » par le Conseil d’analyse économique (CAE) ([142]), sont assis sur les facteurs de production de l’entreprise, sans rapport avec sa rentabilité. Le CAE estime de ce fait que ces prélèvements obligatoires « sont de nature à créer des distorsions dans le processus de production des entreprises, les rendant ainsi moins nombreuses, moins productives et moins compétitives ».

La France s’illustre par un poids total des impôts de production dans son produit intérieur brut (PIB) nettement supérieur aux autres économies européennes : selon une étude récente de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ([143]), ils représentaient 96 milliards d’euros, soit 3,3 % du PIB français en 2024, contre 2,4 % dans l’Union européenne et 1 % en Allemagne. Seule la Suède affiche un taux d’impôts de production supérieur à celui de la France dans l’Union européenne (10,2 % du PIB) mais la comparaison est peu pertinente puisqu’ils financent une grande partie du système de protection sociale à la place des cotisations sociales.

Poids des impôts de production dans les pays de l’Union européenne en 2024

(en pourcentage du PIB en valeur)

Note de lecture : dans l’étude précitée, la DGFiP retient le périmètre de l’opération « D.29 : autres impôts de production » du système européen des comptes (SEC), lequel exclut notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les accises et l’impôt sur les sociétés. Aux fins de comparaison européenne, la taxe foncière acquittée par les particuliers propriétaires sur leurs logements, enregistrée en comptabilité nationale comme un impôt de production, est toutefois exclue pour se concentrer sur les impôts des entreprises. La contribution des entreprises au fonds de résolution unique (FRU) européen est également exclue du champ de l’étude en raison de l’indisponibilité des données. Ces retraitements expliquent l’écart entre les agrégats « D.29 de la France » et « Impôts de production de l’étude ».

Source : direction générale des finances publiques.

Les données figurant dans l’étude de la DGFiP font état d’un rendement du versement mobilité (12,1 milliards d’euros) légèrement inférieur à celui mentionné dans le bilan annuel des transports, présenté ci-avant (12,23 milliards d’euros). En tout état de cause, le versement mobilité représente près de 12,7 % du total des impôts de production en France.

● Plusieurs travaux ont souligné les externalités négatives induites par le versement mobilité sur la compétitivité des entreprises et l’emploi.

À titre d’exemple, les économistes Antoine Bozio et Étienne Wassmer estiment que « [l]e versement mobilité, dans le système actuel, est une désincitation supplémentaire à augmenter la masse salariale, puisqu’il rajoute des coûts fiscaux supplémentaires aux entreprises qui revaloriseraient les salaires. Il contribue donc aux taux marginaux effectifs élevés du système socio-fiscal [français] » ([144]).

En outre, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) relève que le versement mobilité n’a pas d’équivalent au niveau européen ([145]).

2. Les régions peuvent instituer un versement mobilité régional et rural (VMRR) en application de l’article 118 de la loi de finances pour 2025

a. Un dispositif dont les conditions d’assujettissement et de recouvrement sont similaires à celles du versement mobilité

i. Une ressource à la main des régions, dont les caractéristiques s’inspirent du versement mobilité

Le I de l’article 118 de la loi de finances pour 2025 a créé une nouvelle section (section 3 ter) dans le chapitre II du titre III du livre III de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, composée d’un article unique (article L. 4332-8-1).

Le premier alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l’article 118 de la loi de finances pour 2025 dispose qu’un versement « destiné au financement des services de mobilité », dit versement mobilité régional et rural (VMRR), peut être institué par délibération du conseil régional ou de l’organe délibérant de la collectivité de Corse. Le champ d’application initial de cette mesure porte sur l’ensemble du « territoire métropolitain, en dehors de la région d’Île-de-France, et sur le territoire de la collectivité de Corse ».

● Le taux du VMRR est fixé par délibération du conseil régional ou de la collectivité de Corse, dans la limite de 0,15 % de la masse salariale brute soumise aux cotisations patronales d’assurance maladie ([146]). L’assiette du VMRR est donc identique à celle du versement mobilité et du VMA. Ces impôts se cumulent et ne font pas l’objet d’un plafonnement global, sans préjudice des règles existantes encadrant l’articulation des taux du versement mobilité et du VMA ([147]). Un même employeur peut ainsi être assujetti au versement mobilité et au VMRR, pour un taux cumulé maximum de 2,15 % si le versement mobilité fait l’objet des majorations décrites précédemment.

Les conditions de mise en œuvre du VMRR sont souples, offrant une marge de manœuvre importante aux AOM régionales :

– la délibération qui institue le VMRR ou qui en augmente le taux énumère « les services de mobilité, mis en place ou prévus, qui justifient le taux du versement » (deuxième alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– le VMRR est affecté au financement de toute action relevant des compétences de la région ou de la collectivité de Corse en tant qu’AOM régionale (sixième alinéa de l’article précité), à la manière du versement mobilité bénéficiant aux AOM locales situées hors de l’Île-de-France ;

– le comité des partenaires visé à l’article L. 1231-5 du code des transports, composé notamment de représentants des employeurs, des salariés et des usagers, est consulté avant l’instauration du VMRR ou la modification de son taux (quatrième alinéa de l’article L. 1231-5 du code des transports).

● Les conditions d’assujettissement (seuil de 11 salariés, entités exonérées) et de recouvrement du VMRR sont similaires à celles du versement mobilité.

Pour apprécier la condition d’effectif, il est tenu compte du nombre de salariés relevant de l’ensemble des établissements de l’employeur dans le ressort de la région instituant le VMRR ([148]). En revanche, les exceptions tenant au lieu de travail du salarié ne s’appliquent pas au VMRR. Ainsi, les salariés titulaires d’un contrat de mission, dit d’intérim, avec une entreprise de travail temporaire et les salariés exerçant leur activité hors de l’établissement plus de trois mois consécutifs sont rattachés à leur établissement d’origine, contrairement au versement mobilité ([149]). Interrogée sur cette différence d’approche, la direction de la législation fiscale a indiqué au rapporteur général que « [l]es conditions rapides de mise en œuvre du VMRR ont […] appelé une simplification des règles d’effectifs, réputées pour leur complexité côté VM. Cela a été possible pour le VMRR dès lors qu’aucune structure publique n’était lésée par cette simplification puisque le prélèvement était nouveau », sans induire de transferts d’assiettes entre AOM régionales.

Le produit global du VMRR, après déduction des frais de recouvrement prévus à l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, est reversé mensuellement aux AOM régionales selon les mêmes modalités que le versement mobilité, reversé lui aux AOM locales ([150]). Cependant le versement mobilité a pour attributaires les AOM locales à titre exclusif, tandis que les régions reversent une quote-part de 10 % du VMRR à certaines AOM locales en fonction de critères de population (voir ci-après).

Le reversement de cette fraction du VMRR est opéré par la région, après constatation des montants perçus et des éventuels montants de remboursement effectués par la région aux employeurs au titre de l’article L. 2333-70 du code général des collectivités territoriales ([151]), en application de l’article D. 2333-98 du même code.

ii. Une spécificité tenant à la modulation territoriale du taux et au reversement d’une fraction du produit aux AOM locales

La spécificité du VMRR repose sur les deux caractéristiques suivantes.

● D’une part, l’AOM régionale qui institue le VMRR peut, « par décision motivée, réduire ou porter à zéro le taux du versement sur les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale qui la composent » (neuvième alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales).

La possibilité de moduler à la baisse le taux du VMRR sur certains territoires offre une flexibilité bienvenue aux AOM régionales, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Une telle décision doit toutefois se fonder sur des indicateurs de ressources et de charges, tenant à la démographie, à la richesse et à l’offre de transport des zones desservies. Ainsi, l’AOM régionale peut moduler le taux du VMRR « selon un critère qu’elle détermine à partir de la densité de la population, de l’offre de mobilité prévue ou mise en place, en particulier pour assurer le déploiement d’un service express régional métropolitain [SERM] défini à l’article L. 1215-6 du code des transports, et du potentiel fiscal défini à l’article L. 2334-4 [du code général des collectivités territoriales] ». En outre, la réduction de taux doit être en rapport « avec l’écart constaté, en se fondant sur ce critère, entre les différents périmètres » des EPCI du ressort de l’AOM régionale.

● D’autre part, une fraction de 10 % du produit régional du VMRR est affectée aux communautés de communes ou aux autres AOM locales qui comprennent une communauté de communes dans leur ressort territorial (dernier alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales). Sont notamment concernés les syndicats mixtes et les communes membres d’une communauté de communes qui organisaient déjà des services de mobilité sur leur territoire avant le 1er juillet 2021. Il ressort de cette disposition que la région peut être elle-même bénéficiaire d’une fraction du VMRR lorsqu’elle exerce, par substitution, les compétences d’AOM locale sur le territoire d’une communauté de communes. L’administration a confirmé cette lecture au rapporteur général, considérant que « l’affectation de cette fraction concerne toutes les formes d’autorités organisatrices de la mobilité mentionnées à l’article L. 1231-1 du code des transports, compétentes sur le ressort territorial des communautés de communes » ([152]).

Les sommes correspondantes sont réparties entre les AOM locales bénéficiaires au prorata de la population des communautés de communes dans lesquelles elles exercent leurs compétences au 1er janvier de l’année n–1. Le reversement de la quote-part de 10 % est effectué semestriellement par la région, dans les conditions fixées par l’article D. 2333-98 du code général des collectivités territoriales.

L’exposé sommaire de l’amendement sénatorial à l’origine de la création du VMRR précise que le reversement de 10 % du produit du VMRR « permettrait une redistribution des territoires urbains vers les territoires ruraux à l’échelle régionale », estimant qu’il « importe que les régions soient attentives à la situation des AOM des zones peu denses disposant de bases fiscales trop faibles – et donc d’un rendement de VM insuffisant – pour financer des projets de mobilité » ([153]). En effet, les métropoles bénéficient de l’essentiel du produit du versement mobilité en raison de la concentration des bases imposables dans les grandes villes. Hors Île-de-France et Corse, les métropoles de l’échantillon examiné par la Cour des comptes dans son rapport d’évaluation de la loi d’orientation des mobilités précité représentaient près de 40 % des recettes en 2024, contre moins de 2 % pour les communautés de communes.

L’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales a été modifié pour la dernière fois par les articles 118 et 119 de la loi de finances pour 2026 ([154]). Le premier procède à des réécritures techniques afin de sécuriser le cadre juridique du VMRR. Le second étend le dispositif aux territoires des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, c’est-à-dire en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, en Guyane et à Mayotte (voir encadré ci-après).

L’extension du VMRR aux DROM : une incertitude dans le cas de la Martinique

L’article 119 de la loi de finances pour 2026 modifie l’article L. 4332-8-1 pour permettre aux départements et régions d’outre-mer (DROM) d’instituer le VMRR, dispositif que l’article 118 de la loi de finances pour 2025 avait réservé aux seules régions métropolitaines, hors Île-de-France, et à la Corse.

Les amendements sénatoriaux à l’origine de cette extension entendaient « rétablir une équité fiscale et territoriale » entre les régions métropolitaines et les régions d’outre-mer (1), ces dernières exerçant également les compétences d’AOM régionale au sens de l’article L. 1231-3 du code des transports.

Dans ses réponses écrites, la direction de la législation fiscale avance que « [l]es dispositions adoptées paraissent présenter une insécurité juridique pour la mise en œuvre du versement mobilité régional et rural dans le cas où la collectivité d’outre-mer aurait désigné un établissement public comme autorité unique organisatrice de la mobilité, comme cela est le cas en Martinique ».

La rédaction du premier alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales issue des modifications introduites par l’article 119 de la loi de finances pour 2026 vise l’organe délibérant de la collectivité et non l’établissement public pouvant exercer les compétences d’AOM unique.

L’article L. 1811-2 du code des transports prévoit la possibilité de désigner, dans les départements et régions d’outre-mer ainsi que dans les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, une autorité organisatrice unique de la mobilité compétente sur l’ensemble du territoire de chacune de ces collectivités. Ce statut permet à l’AOM unique de se substituer de plein droit, dans l’exercice de leurs compétences en matière de transports, à toutes les autorités organisatrices existant sur le territoire de la collectivité.

En outre, le sixième alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales précise que le VMRR est « affecté au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement de toute action relevant des compétences de la région de la collectivité de Corse ou de la collectivité régie par l’article 73 de la Constitution en application de l’article L. 1231-3 du code des transports ».

Par conséquent, l’administration considère que, lorsque les compétences relatives à la mise en place de services de mobilité d’intérêt régional, prévues à l’article L. 1231-3 du code des transports, ne sont pas exercées directement par la région, mais par une autorité AOM unique, distincte de celle-ci – comme c’est le cas en Martinique –, en application de l’article L. 1811-2 du même code, le lien entre, d’une part, la mise en œuvre du VMRR au niveau de la collectivité et, d’autre part, l’affectation de ce versement au financement des services de mobilité relevant de l’article L. 1231-3 au niveau de l’AOM unique « apparaît plus indirect que dans l’hypothèse où une même entité assure à la fois la perception du versement et l’organisation des services de mobilité ». En effet, l’AOM unique exerce par définition des compétences et organise des services de mobilité au-delà des seules attributions de l’AOM régionale. L’attribution du VMRR à un tel organisme conduirait à financer des actions autres que les « services d’intérêt régional » mis en œuvre par l’AOM régionale en application de l’article L. 1231-3 du code des transports, à rebours de l’esprit du dispositif.

Le rapporteur général prend acte de ces réserves. Il relève toutefois que le Gouvernement a, lors de l’examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2026, retiré avant discussion son amendement de suppression de l’article 27 sexdecies, devenu l’article 119 de la loi de finances pour 2026 (2).

En tout état de cause, la Martinique est la seule collectivité à avoir instauré une AOM unique, l’établissement public Martinique Transport (3). Les autres départements et régions d’outre-mer ne seraient aujourd’hui pas concernés par les éventuelles difficultés précitées.

La région de La Réunion a manifesté son intérêt pour l’instauration du VMRR afin de financer le projet de TER dénommé « Réunion Express ». La direction de la législation fiscale a indiqué que d’autres collectivités ultramarines s’étaient positionnées en faveur du VMRR de manière informelle.

(1) Amendements n° I-707 rect. bis, I-848 rect. ter et I-2320 rect.

(2) Amendement n° 3489.

(3) Délibération n° 14-2161-2 du 18 décembre 2014 du conseil régional de Martinique portant instauration d’une autorité organisatrice de transports unique et d’un périmètre unique des transports.

b. Une nouvelle ressource dont les régions se saisissent prudemment

● Au 31 décembre 2025, sept régions ont décidé d’instaurer un VMRR sur leur territoire. Cela représente près de 58 % des douze AOM régionales éligibles à cette date, la région d’Île-de-France étant exclue du dispositif et les départements et régions d’outre-mer (DROM) ne bénéficiant de la mesure qu’à compter de la promulgation de la loi de finances pour 2026.

Si la région Grand Est a formellement institué le VMRR, elle a décidé « d’en fixer le taux lors d’une prochaine délibération en 2026 » ([155]). Aucune délibération n’a été adoptée en ce sens à la date de rédaction du présent rapport d’information, réduisant à six le nombre de régions dans lesquelles le VMRR est effectif.

Les présidents des régions Auvergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France, Normandie et Pays de la Loire ont publiquement indiqué, au cours de l’année 2025, qu’ils étaient opposés à la mise en place du VMRR dans leur territoire. Les enjeux de compétitivité des entreprises et d’attractivité économique ont été mis en avant pour justifier cette position.

Le tableau ci-dessous présente les régions ayant institué le VMRR au 31 décembre 2025, ainsi que le taux et le calendrier correspondants.

Mise en œuvre du VMRR au 31 décembre 2025

Source : réponses écrites de la direction de la législation fiscale.

● Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales, la délibération instituant ou modifiant le VMRR doit « énumér[er] les services de mobilité, mis en place ou prévus, qui justifient le taux du versement ».

Cette exigence formelle est respectée, les considérants et dispositifs desdites délibérations fournissant ces explications selon un degré de précision variable. À titre d’exemple, la région Nouvelle-Aquitaine souhaite affecter cette nouvelle ressource au financement de cinq priorités en matière de transport, dont la modernisation de son matériel roulant ferroviaire, estimant qu’« une année de VMRR est l’équivalent de l’achat de cinq rames de TER » ([156]). La région Bretagne signale quant à elle son intention de poursuivre « le développement de l’offre TER BreizhGo, à hauteur de 20 %, s’échelonnant de 2024 à 2026 selon les axes ferroviaires, le développement de la desserte cars BreizhGo, dans le cadre du renouvellement des délégations de service public dans les départements des Côtes-d’Armor et du Morbihan, à partir de septembre 2025, ainsi que la mise en œuvre du Plan Régional Vélo, à partir de 2026 » ([157]).

Interrogée sur ce point, la direction de la législation fiscale relève que « [c]es formulations larges et non exclusives pourraient traduire la volonté des conseils régionaux de sécuriser un dispositif de financement structurant et qui a vocation à financer de manière pérenne les différents services de mobilité qu’elles ont mis en place ou mettront en place à l’avenir. Dans plusieurs délibérations, les considérants et les éléments de contexte préalables développent les réalisations et les ambitions des régions en matière d’offre de transport ferroviaire ou de cars express ou interurbains, et d’appui à la mobilité rurale et de transport scolaire. L’offre ferroviaire est souvent mise en avant ».

Il convient toutefois de signaler que la délibération du conseil régional de la région Grand Est, qui institue « préventivement » le VMRR sans en fixer le taux, ne détermine pas les services de mobilité susceptibles d’être financés par cette ressource. D’après la direction de la législation fiscale, « [c]ela n’emporte pas de conséquence compte tenu du fait que le versement ne sera effectif qu’à compter de la prochaine délibération prise pour en préciser le taux ».

Des informations supplémentaires peuvent, en outre, figurer dans les documents présentés au comité des partenaires de l’AOM régionale prévu à l’article L. 1231-5 du code des transports.

● Les AOM régionales ayant institué un VMRR ont pour la plupart choisi d’appliquer des taux uniformes sur leur ressort territorial.

Deux régions ont toutefois décidé de moduler le taux du VMRR en application du neuvième alinéa de l’article L. 4332-8-1 du code général des collectivités territoriales.

La région Bretagne, dont le taux normal est fixé à 0,15 %, a adopté un taux réduit de 0,08 % pour 19 des 60 EPCI qui la composent. Bénéficient de ce taux réduit les EPCI dont le score est inférieur à deux, sur la base des trois critères suivants.

Critères de modulation du taux de vmrr en bretagne

Source : commission des finances, d’après la délibération n° 25_DFE_SBUD_04 du conseil régional de Bretagne.

La région Occitanie, dont le taux normal est également fixé à 0,15 %, entend appliquer le VMRR en tenant compte de la distribution territoriale des nouveaux services de mobilité et des disparités de développement économique entre EPCI. Sont ainsi exclus du champ d’application du VMRR les EPCI dont le potentiel fiscal est inférieur à 0,7 fois la moyenne régionale, dont la densité de population est inférieure à 0,5 fois la moyenne régionale ou dont la moyenne des deux critères précités est inférieure à 0,8 fois cette même moyenne au niveau régional.

● Le rendement du VMRR est modeste, la Cour des comptes signalant « l’impact limité » du dispositif ([158]).

D’après les informations communiquées au rapporteur général, les recettes du VMRR s’élevaient à 33,58 millions d’euros en 2025. Ce montant est réparti entre les deux régions ayant institué cette contribution dès 2025 :

– la région Provence-Alpes-Côte d’Azur à hauteur de 25,9 millions d’euros sur six mois (juillet-décembre 2025), soit un rendement théorique de 51,8 millions d’euros en année pleine ;

– la région Occitanie à hauteur de 7,6 millions d’euros sur deux mois (novembre-décembre 2025), soit un rendement théorique de 45,6 millions d’euros en année pleine.

En tenant compte des compétences d’AOM locales exercées, le cas échéant, directement par les régions, les recettes de VMRR reversées au titre de la fraction de 10 % s’élevaient à 3,37 millions d’euros en 2025. Ce montant est réparti entre les AOM locales de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (2,59 millions d’euros) et celles de la région Occitanie (0,76 million d’euros).

La direction de la législation fiscale n’a pas été en mesure d’estimer le produit prévisionnel du VMRR en 2026.

Sur la base des données d’assiette de 2023, le potentiel global du VMRR est évalué à 760 millions d’euros par an si l’ensemble des AOM régionales, y compris dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et la collectivité de Corse, appliquaient le taux maximum de 0,15 %.

● Compte tenu de son caractère récent, il est difficile d’apprécier pleinement les effets de la mesure. Le recul est supérieur pour la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (six mois) que pour la région Occitanie (deux mois).

Sur la période de mise en œuvre dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (juillet-décembre 2025), le VMRR présente les caractéristiques suivantes. Son produit s’élève à 25,9 millions d’euros, pour une assiette de 17,39 milliards d’euros et 21 559 entités assujetties.

Le VMRR y est acquitté à hauteur de 21,4 millions d’euros par le secteur privé (82,7 % du total), dont 4,2 millions d’euros par les entreprises du secteur de l’industrie et de l’agriculture et 3,1 millions d’euros par les entreprises du secteur du commerce, et de 4,5 millions d’euros par le secteur public (17,3 % du total).

Les établissements comptant au moins 2 000 salariés représentent 16,9 % des recettes (4,4 millions d’euros), mais seulement 0,2 % des entités assujetties (37 établissements). À l’inverse, les établissements de 20 à 49 salariés sont surreprésentés dans le nombre d’entités assujetties (6 572 établissements, soit 30,5 % du total) au regard de leur contribution au rendement du VMRR (4,3 millions d’euros, soit 16,7 % du total).

3. Une mesure coûteuse pour les employeurs et trop modeste pour couvrir les besoins de financement des régions en matière de transport

a. Un impôt de production supplémentaire, qui pèse sur les employeurs

● Le VMRR, en ce qu’il est assis sur la masse salariale, est un impôt de production qui renchérit le coût du travail et dégrade la compétitivité des entreprises. Les critiques formulées à l’encontre du versement mobilité, examinées ci-avant, valent pour le VMRR compte tenu de la similarité des deux dispositifs.

Il est notable que le déploiement du VMRR, opérationnel dans six régions en 2026, intervienne au même moment que la décision du Gouvernement de renoncer à l’anticipation de deux ans de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ([159]). Ces mesures ne présentent pas les mêmes enjeux budgétaires, mais elles envoient toutes les deux un signal préoccupant pour la compétitivité des entreprises et l’attractivité économique des territoires.

La direction de la législation fiscale n’a pas été en mesure d’évaluer le surcoût induit par le VMRR pour les employeurs assujettis.

Les données relatives à la région Provence-Alpes-Côte d’Azur permettent toutefois d’établir un ordre de grandeur. Le surcoût sur six mois (juillet-décembre 2025) pour l’ensemble des 21 559 employeurs assujettis, qui ont acquitté un total de 25,9 millions d’euros de VMRR au taux de 0,15 %, s’est élevé à 1 201,77 euros par employeur en moyenne. Rapporté à une année complète, cela représenterait un surcoût moyen de 2 403,54 euros ([160]).

Un exercice similaire peut être conduit pour le cas-type d’un salarié du secteur privé. Ce dernier était rémunéré 3 602 euros bruts mensuels en moyenne en 2024 d’après l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), soit 43 224 euros bruts annuels. Si l’employeur est assujetti au VMRR au taux de 0,15 %, le surcoût annuel pour un tel salarié s’élèverait à 64,84 euros.

● Le rapporteur général est particulièrement sensible à l’alerte du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), dont les représentants élus ont rappelé que la mise en place du VMRR pouvait provoquer « des comportements d’ajustement de la part des entreprises », comme « il a pu être observé l’installation d’entreprises en dehors de l’Île-de-France pour échapper au versement mobilité » ([161]).

Interrogée sur l’existence de ce risque, la direction de la législation fiscale indique que « [l]es Urssaf ne disposent pas d’éléments étayés attestant de comportements d’employeurs d’évitement du versement mobilité ou du versement mobilité régional et rural ». Une vigilance particulière devra être observée quant aux effets comportementaux en matière de choix d’implantation et de politique de recrutement liés à l’instauration du VMRR.

La décision de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur d’abaisser de moitié le taux du VMRR à compter du 1er janvier 2026 témoigne des risques que cette contribution peut faire peser sur la compétitivité des entreprises. Cette évolution vise à « tenir compte, notamment, de la dégradation du contexte économique qui pèse sur l’activité des entreprises » ([162]).

De probables coûts de gestion supplémentaires pour les organismes de recouvrement

Outre l’augmentation des prélèvements obligatoires pesant sur les employeurs, la création d’une nouvelle imposition est susceptible d’accroître la charge de gestion pour les administrations compétentes.

Une mission inter-inspections a examiné plusieurs scénarios de réforme du versement mobilité, concluant que la création du VMRR « [est moins favorable que d’autres options] sous l’angle de la faisabilité pratique », puisqu’elle « implique pour l’Urssaf Caisse nationale de créer un circuit de reversement du produit aux régions » ([163]).

Interrogée sur les coûts de gestion supplémentaires induits par le déploiement du VMRR (recrutement de personnel, mise à jour des systèmes d’information, etc.), la direction de la législation fiscale a indiqué qu’ils « n’ont pas été à ce stade pleinement documentés ». L’administration signale toutefois que « ce nouveau versement, avec ses spécificités (notamment [le] taux modulable par EPCI) induit une complexité de gestion supplémentaire qui se matérialise notamment par des vérifications d’éligibilité et de fiabilisation des déclarations des employeurs afin de sécuriser le versement à bon droit des sommes dues par les cotisants ».

b. Une ressource limitée face à l’ampleur des besoins de financement des régions en matière de transport

● L’estimation des besoins de financement des AOM régionales et l’analyse de leur situation financière excèdent le champ du présent rapport d’information.

Il ressort des travaux récents ([164]) que le développement et la modernisation des transports du quotidien devraient conduire les AOM régionales à augmenter fortement leurs dépenses à l’horizon 2030.

S’agissant du seul transport ferroviaire relevant de la compétence des AOM régionales, une mission inter-inspections de janvier 2025 évoque les ordres de grandeur suivants ([165]) :

– une augmentation des dépenses de fonctionnement de 867 millions d’euros courants entre 2022 et 2030 dans l’hypothèse du maintien du ratio de couverture des dépenses d’exploitation par les recettes tarifaires à son niveau de 2022 (33 %), compte tenu de la hausse des péages d’infrastructures et des charges liées au matériel roulant – et en l’absence de choc d’offre positif ;

– une augmentation des dépenses de fonctionnement de 580 millions d’euros courants par an à l’horizon 2040 pour couvrir les coûts d’exploitation futurs du volet ferroviaire de 24 projets de services express régionaux métropolitains (SERM) labellisés à la date de rédaction du rapport de la mission inter-inspections ;

– une augmentation des dépenses d’investissement de 20 milliards d’euros sur 20 ans pour financer les infrastructures ferroviaires de 14 des 24 projets de SERM labellisés à la date de rédaction du rapport, faisant alors l’objet d’un chiffrage.

Pour rappel, un SERM constitue « une offre multimodale de services de transports collectifs publics qui s’appuie prioritairement sur un renforcement de la desserte ferroviaire » ([166]). Ces projets dits de « RER métropolitains » sont portés par les AOM régionales et locales. Leur nombre n’a cessé de croître : 29 d’entre eux sont désormais labellisés par l’État, d’après la liste actualisée publiée par le Gouvernement le 29 juillet dernier ([167]), et font l’objet de travaux de préfiguration.

Les estimations, qui peuvent varier selon les projections établies par d’autres rapports, doivent être accueillies avec précaution compte tenu de leur sensibilité aux hypothèses retenues. En tout état de cause, elles témoignent de l’ampleur des besoins de financement supplémentaires à la charge des AOM régionales. Il convient d’y ajouter les dépenses réalisées en qualité d’AOM locales par substitution.

● La direction de la législation fiscale n’ayant pas été en mesure de décliner le rendement prévisionnel du VMRR par AOM régionale, il est difficile d’apprécier les marges de manœuvre financières offertes par cette nouvelle ressource par rapport aux dépenses liées au transport de chaque région.

Pour les deux régions ayant institué le VMRR en 2025, il apparaît toutefois que ce rendement – avant reversement d’une fraction de 10 % aux AOM locales – n’est pas négligeable.

En Provence-Alpes-Côte d’Azur, le rendement théorique en année pleine au titre de l’année 2025 (51,8 millions d’euros) – avant la division par deux du taux, décidée à compter de 2026 – représente 4,5 % des dépenses de la région en matière de transport (1,16 milliard d’euros). En Occitanie, cette part du VMRR (45,6 millions d’euros de rendement théorique en année pleine) s’élève à 3,8 % du budget régional en matière de transport (1,2 milliard d’euros).

La ventilation desdits budgets entre les dépenses de fonctionnement et d’investissement, en exécution 2025, est présentée dans le tableau ci-dessous. Ces agrégats doivent être interprétés avec prudence, le produit du VMRR ne pouvant être directement comparé au budget des régions en matière de transport. En effet, la fonction « transports » au sens de la nomenclature budgétaire et comptable recouvre des postes de dépense (infrastructures aéroportuaires, voirie, etc.) qui excèdent le champ des compétences de la région en tant qu’AOM régionale.

Budgets des régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Occitanie en matière de transport (2025)

(en millions d’euros)

Note de lecture : les agrégats présentés correspondent à la fonction « transports » (8) au sens du référentiel budgétaire et comptable M57, sur la base des données d’exécution 2025 définitives ou provisoires connues par la DGFiP à la date du 29 mai 2026.

Source : commission des finances, d’après les réponses écrites de la direction de la législation fiscale.

● Par conséquent, le rapporteur général rejoint l’analyse de la Cour des comptes selon laquelle « [c]ette progression des ressources financières des régions est significative mais elle ne permettra pas de couvrir tous les besoins de financement d’une offre croissante de mobilité, particulièrement dans les territoires enclavés » ([168]).

Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales permet naturellement aux AOM régionales d’arbitrer entre les différents leviers de financement à leur disposition.

Face à l’ampleur des besoins de financement liés aux mobilités, il considère toutefois que le VMRR – un impôt de production à la charge des employeurs – ne peut servir de variable d’ajustement pour financer des politiques de modération tarifaire.

La question est d’autant plus sensible que les délibérations par lesquelles les régions instituent le VMRR établissent elles-mêmes, dans plusieurs cas, un lien explicite entre le produit de cette ressource et la mise en œuvre de réformes tarifaires favorables aux usagers ([169]). Certes, cette stratégie tarifaire bénéficie indirectement aux employeurs, qui ont l’obligation de prendre en charge, à hauteur de 50 %, les frais d’abonnement aux transports publics ou aux services publics de location de vélos de leurs employés ([170]).

Tout transfert d’assiette supplémentaire des usagers aux employeurs dégraderait un peu plus le taux de couverture des dépenses de transport par les recettes tarifaires. En 2022, il s’élevait en moyenne à 33 % des charges d’exploitation des services ferroviaires régionaux, avec des fortes disparités entre les régions ([171]).

B. L’AFFECTATION D’UNE FRACTION DU PRODUIT DES QUOTAS CARBONE AUX AUTORITÉS ORGANISATRICES DE LA MOBILITÉ (AOM) : UN FINANCEMENT MODESTE AU CIBLAGE ACCRU À COMPTER DE 2026

Le produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre dans le cadre du marché européen du carbone est historiquement affecté au budget général de l’État et à l’Agence nationale de l’habitat (Anah) (1).

Face à l’ampleur des besoins de financement liés aux mobilités et à l’initiative du Sénat, l’article 120 de la loi de finances pour 2025 ([172]) a affecté une fraction de 50 millions d’euros de ces recettes aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et aux communes qui continuent à organiser un service de transport public.

Cette quote-part a été portée à 100 millions d’euros par l’article 63 de la loi de finances pour 2026. Son article 168 en a modifié les règles de répartition, tout en excluant de son bénéfice les régions exerçant par substitution les compétences d’AOM locale ([173]) (2).

1. Les quotas carbone génèrent des recettes dynamiques, qui représentaient 1,5 milliard d’euros pour la France en 2025 et bénéficient principalement à l’État

a. Un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, organisé depuis 2005 dans le cadre de l’Union européenne

● Dans le cadre du protocole de Kyoto adopté le 11 décembre 1997 ([174]), l’Union européenne et ses États membres sont tenus de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Cet engagement est principalement mis en œuvre par l’intermédiaire d’un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, lequel repose sur le principe de plafonnement et d’échange de droits d’émission (cap-and-trade). Le marché du carbone de l’Union européenne, dit SEQE-UE, est déployé depuis le 1er janvier 2005 ([175]).

Concrètement, les exploitants d’installations couvertes par ce mécanisme doivent restituer chaque année un nombre de quotas suffisant pour couvrir leurs émissions de gaz à effet de serre de l’année précédente, exprimées en « tonnes d’équivalent-dioxyde de carbone ». Certains quotas sont distribués gratuitement et d’autres sont vendus aux enchères. Ils sont échangeables. En effet, les entités réglementées peuvent acquérir des quotas auprès des exploitants des installations excédentaires ou en céder à ceux dont les émissions de gaz à effet dépassent les seuils autorisés.

● Les recettes tirées de la mise aux enchères des quotas d’émission, qui s’élevaient à 38,8 milliards d’euros en 2024 au niveau européen d’après le dernier bilan de la Commission européenne ([176]), bénéficient principalement aux États membres ([177]).

Le volume de quotas à mettre aux enchères est réparti entre les États membres en application du paragraphe 2 de l’article 10 de la directive 2003/87/CE précitée. Cette clé de répartition, qui conditionne l’allocation des ressources correspondante, se fonde à 90 % sur des données historiques. Sont principalement prises en compte les émissions de gaz à effet de serre de l’année 2025 ou, si son niveau est plus élevé, la moyenne desdites émissions entre 2005 et 2007.

À titre d’exemple, il résulte des règles précitées que la part de la France dans le volume de quotas mis aux enchères au titre des installations fixes, exclusion faite de l’aviation et du transport maritime, s’élève à près de 6,1 % sur la période 2021-2030 ([178]).

Le paragraphe 3 de l’article 10 de la directive 2003/87/CE précitée, dans sa version issue des modifications apportées par le paquet législatif d’ajustement à l’objectif 55 (Fit for 55) ([179]), impose aux États membres d’affecter l’intégralité de ces recettes « ou l’équivalent en valeur financière » de celles-ci à des mesures liées au climat et à l’environnement. Le texte modificatif est entré en vigueur le 5 juin 2023. Il a relevé de 50 % à 100 % la quote-part des recettes du SEQE-UE allouées à la lutte contre le réchauffement climatique, ce fléchage devenant juridiquement contraignant – et non plus indicatif – pour les États membres. Les actions éligibles à ces financements sont largement définies, la liste comprenant notamment la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’adaptation aux conséquences du changement climatique et l’investissement dans des modes de transport durables.

b. Des recettes dynamiques, qui s’élevaient à 1,5 milliard d’euros pour la France en 2025

● En application du I de l’article 43 de la loi de finances pour 2013, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) s’est initialement vue affecter l’intégralité du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre, dans la limite de 590 millions d’euros par an ([180]).

Ce plafond a progressivement été abaissé, d’abord à 550 millions d’euros entre 2015 et 2018, puis à 420 millions d’euros entre 2019 et 2021. Il a été relevé à 481 millions d’euros en 2022, puis à 700 millions d’euros depuis 2023. Les recettes liées au SEQE-UE ont excédé le plafond des ressources affectées à l’Anah à compter de 2018, le solde étant reversé au budget général de l’État.

● Le produit total des quotas carbone, qui s’élevait à 829,6 millions d’euros en 2018, a atteint un pic de 2 113,3 millions d’euros en 2023.

Il représentait 1 544,1 millions d’euros en 2025, répartis entre l’Anah (700 millions d’euros), les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) (50 millions d’euros) et le budget général de l’État (794,1 millions d’euros).

Le dynamisme des recettes s’explique par l’augmentation du prix moyen de la tonne de dioxyde de carbone (CO2), de 5,8 euros en 2018 à 64,7 euros en 2025. Le prix moyen des quotas carbone, résultat de l’offre et de la demande de quotas d’émission, a atteint son niveau le plus élevé en 2023 (83,3 euros), sous l’effet de la diminution du plafond des émissions du SEQE-UE, de l’accélération du rythme de réduction des quotas gratuits et des conséquences énergétiques de la guerre en Ukraine.

les quotas carbone – recettes annuelles pour la France et prix moyen de la tonne de CO2 (2018-2026)

(recettes en millions d’euros sur l’axe de gauche ; prix moyen en euros de la tonne de CO2 sur l’axe de droite)

Source : commission des finances, d’après la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes relative aux crédits de la mission Cohésion des territoires (recettes de l’année 2018) et les réponses écrites de la direction de la législation fiscale (recettes des années 2019 à 2026 et prix moyen de la tonne de CO2).

Cette trajectoire devrait se poursuivre dans les prochaines années. D’après les estimations transmises au rapporteur général, le produit total des quotas carbone pourrait s’établir à 1 515 millions d’euros en 2026, en légère baisse d’environ 30 millions par rapport à l’année précédente. Il serait réparti entre l’Anah (700 millions d’euros), les AOM (100 millions d’euros) et le budget général de l’État (715 millions d’euros).

Les recettes issues des quotas carbone renoueraient avec une dynamique de croissance à compter de 2027, jusqu’à atteindre 2 456 millions d’euros en 2030. Le prix moyen prévisionnel de la tonne CO2 s’élèverait à 106 euros au cours du même exercice ([181]).

2. Depuis 2025, les AOM bénéficient de l’affectation d’une fraction du produit de la mise aux enchères des quotas carbone

a. En 2025, l’attribution à l’ensemble des AOM locales et aux régions exerçant cette compétence par substitution, de 50 millions d’euros de recettes

i. Un dispositif bénéficiant à l’ensemble des AOM locales, y compris aux régions exerçant cette compétence par substitution

● Le I de l’article 120 de la loi de finances pour 2025 a inséré un I ter dans l’article 43 de la loi de finances pour 2013. Celui-ci prévoit que, par exception au principe d’affectation du produit des quotas carbone à l’Anah dans la limite d’un plafond annuel, une fraction de 50 millions est attribuée chaque année à certaines AOM.

La mesure s’inspire de l’une des recommandations de la mission d’information de la commission des finances du Sénat sur le financement des AOM (recommandation n° 10), qui alertait sur les besoins de financement croissants des AOM locales et régionales. Son rapport invite à créer « un Fonds pour la transition écologique des transports du quotidien [doté de 3,5 milliards d’euros] abondé par le produit de la mise aux enchères des quotas carbone revenant à l’État, en fléchant au moins 1 milliard d’euros sur le financement du verdissement des flottes de bus des AOM » ([182]).

Depuis 2025, sont affectataires de ces nouvelles recettes :

– les AOM mentionnées aux I et II de l’article L. 1231-1 du code des transports, c’est-à-dire les AOM dites locales et les régions exerçant leurs compétences par substitution, dont les missions ont été présentées précédemment ;

– les communes continuant à organiser un service de transport public en application du même II, c’est-à-dire les communes qui, d’une part, proposaient déjà des services de transport au 1er juillet 2021 et, d’autre part, appartiennent à une communauté de communes n’ayant pas repris la compétence d’AOM locale ;

– l’AOM mentionnée à l’article L. 1243-1 du même code, c’est-à-dire l’établissement public Sytral Mobilités, compétent dans l’agglomération lyonnaise.

La rédaction retenue exclut la région d’Île-de-France, dans laquelle l’organisation des transports publics est régie par des dispositions particulières.

● Le nouveau I ter de l’article 43 de la loi de finances pour 2013 précise que la répartition de la fraction de 50 millions d’euros de quotas carbone entre les affectataires « est déterminée en tenant compte de critères de ressources et de charges, selon des modalités définies par décret ».

Pour l’application de ces dispositions, le décret du 7 novembre 2025 prévoit que la répartition de cette quote-part entre les affectataires est proportionnelle à leur population multipliée par le rapport entre le revenu moyen par habitant de l’ensemble des affectataires et le revenu par habitant de l’affectataire ([183]).

Les termes de l’équation font intervenir la population de l’affectataire et le revenu moyen par habitant.

D’une part, la population de l’affectataire correspond à celle prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), définie à l’article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. Elle diffère de la population établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) à l’issue des opérations de recensement.

Par comparaison avec la population dite Insee, la population dite DGF est majorée ou minorée par les facteurs suivants :

– majoration, dans le cas général, d’un habitant par résidence secondaire et d’un habitant par place de caravane située sur des aires d’accueil des gens du voyage conventionnées, ainsi que dans certaines situations particulières tenant à l’éligibilité de la commune à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), à la solidarité rurale (DSR) et au nombre de logements faisant l’objet d’une opération de requalification de copropriétés dégradées (ORCoD) ([184]) ;

– application d’un coefficient logarithmique dont la valeur varie en fonction de la population entre 1 et 2 ([185]). Celui-ci vise à refléter la croissance tendancielle du niveau des charges par habitant en fonction de la population de la commune, divers travaux économétriques ayant démontré qu’elle n’est pas linéaire et proportionnelle à leur taille ([186]).

Le recours au critère de la population dite DGF permet d’appréhender le niveau des charges supportées par les AOM, notamment s’agissant des communes touristiques comptant un nombre élevé de résidences secondaires.

D’autre part, le revenu moyen par habitant est déterminé à partir du revenu fiscal de référence (RFR) de la pénultième année (n–2). Dans ses réponses écrites, la direction de la législation fiscale estime que cet indicateur « permet d’approcher la capacité contributive des usagers des transports (recettes commerciales) et, in fine, les ressources des AOM ».

● Concrètement, la clé de répartition repose d’abord sur un critère démographique, celui du nombre d’habitants de l’AOM, pondéré des charges supportées par celles-ci : plus une collectivité est peuplée, plus sa part dans le produit des quotas carbone est importante. Cette quote-part est ensuite corrigée en fonction de la richesse relative de l’AOM, selon un critère de revenu : une collectivité dont le revenu par habitant est inférieur à la moyenne nationale voit son poids relatif majoré, tandis qu’une collectivité dont le revenu par habitant est supérieur à cette moyenne voit son poids réduit.

Lorsque les attributions d’AOM locale sont exercées par la région, le calcul est effectué à l’échelle de chaque communauté de communes où la région exerce cette compétence.

ii. Une ressource concentrée sur les AOM locales de plus de 100 000 habitants et dont le montant moyen d’attributions se limitait à 43 000 euros en 2025

En dehors de la région d’Île-de-France, l’ensemble des AOM locales et des régions exerçant cette compétence par substitution étaient affectataires d’une partie du produit des quotas carbone en 2025. Les montants des attributions individuelles ont été notifiés aux AOM bénéficiaires à la fin de l’année 2025 ([187]).

● Les AOM locales de plus de 100 000 habitants représentaient un peu plus de la moitié de l’enveloppe allouée en application de l’article 120 de la loi de finances pour 2025 (27,1 millions d’euros, soit 54 % du total). Ce poids est cohérent avec la part relative de leur population dans le nombre total d’habitants des AOM affectataires (51 %).

RÉpartition de la fraction des quotas carbone (50 MIllions d’euros)

par tranche de population en 2025

Source : réponses écrites de la direction de la législation fiscale, d’après les données de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités.

● D’après les données communiquées par la direction de la législation fiscale, les trois premières catégories d’AOM locales bénéficiaires étaient les communautés d’agglomération (15,4 millions d’euros, soit 31 % du total), les métropoles (8,9 millions d’euros, soit 18 % du total) et les communautés de communes (8,4 millions d’euros, soit 17 % du total).

Le montant moyen des recettes affectées aux AOM locales s’élevait à près de 43 000 euros. Il variait de 12 000 euros en moyenne pour la catégorie des communes isolées à 973 000 euros en moyenne pour celle des établissements publics. Cette dernière catégorie est composée de Sytral (près de 1,6 million d’euros de quotas carbone, pour environ 1,9 million d’habitants) et de Martinique Transport (372 745 euros de quotas carbone, pour 364 991 habitants).

RÉpartition de la fraction des quotas carbone (50 MIllions d’euros) par catÉgorie d’AOM en 2025

(1) Le nombre de 457 communautés de communes sur le ressort territorial desquelles la région exerce par substitution les compétences d’AOM locale diffère du nombre (455) évoqué précédemment dans la partie du rapport d’information relative au VMRR (voir le A du IX du présent rapport), lequel correspond aux données de l’observatoire des politiques locales de mobilité au 1er juillet 2026.

Source : réponses écrites de la direction de la législation fiscale, d’après les données de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités.

La région Occitanie, qui exerce par substitution les attributions d’AOM locale sur une large partie de son territoire, est l’affectataire auquel revenait le montant le plus élevé (près de 1,9 million d’euros). Viennent ensuite la métropole d’Aix-Marseille-Provence (près de 1,7 million d’euros), Sytral (près de 1,6 million d’euros) et la région Auvergne-Rhône-Alpes (près de 1,5 million d’euros).

À l’inverse, le syndicat mixte du grand site de Rocamadour, situé dans le Lot, s’est vu attribuer le montant le plus faible (382 euros, pour 604 habitants), devant la communauté de communes la Grandvallière dans le Jura (3 020 euros, pour 5 571 habitants) et celle du Territoire de Fresnes-en-Woëvre (3 037 euros, pour 4 881 habitants).

b. En 2026, un dispositif porté à 100 millions d’euros et recentré sur un nombre plus réduit d’AOM locales

i. Un champ d’attribution resserré autour des AOM locales exerçant leurs compétences en propre et les collectivités moins peuplées

● Le législateur a substantiellement remanié les règles d’affectation du produit des quotas carbone aux AOM dans le cadre de la loi de finances pour 2026, soit un an à peine après la création du dispositif.

Son article 63 porte, à compter de 2026, la fraction du produit des quotas carbone affectée aux AOM de 50 millions d’euros à 100 millions d’euros. L’exposé sommaire de l’amendement sénatorial à l’origine de ce financement supplémentaire précise que « le recul sur l’année 2025 a permis de constater qu’un tel montant [de 50 millions d’euros] était trop faible, conduisant à un saupoudrage d’en moyenne 43 000 euros par AOM locale » ([188]).

En parallèle, son article 168 modifie, également à compter de 2026, la clé de répartition du produit des quotas carbone. D’après l’exposé sommaire de l’amendement sénatorial à l’origine de cette évolution, présenté comme un « miroir » de la mesure budgétaire précitée, l’objectif recherché consiste, « après une première année de pratique, à mieux cibler le versement du produit de la mise aux enchères de quotas d’émission de gaz à effet de serre vers les AOM locales qui en ont le plus besoin, en recentrant son bénéfice en faveur des territoires ruraux et dont les moyens sont modestes » ([189]).

● La nouvelle rédaction du premier alinéa du I ter de l’article 43 de la loi de finances pour 2013 exclut les régions exerçant par substitution les compétences d’AOM locale du bénéfice du produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Sont ainsi écartées du dispositif 457 communautés de communes représentant 8,3 millions d’habitants et 7,1 millions d’euros de recettes au titre des quotas carbone en 2025, c’est-à-dire lorsque l’enveloppe à partager s’élevait à 50 millions d’euros. D’après la direction de la législation fiscale, « cette disposition concentre le bénéfice du dispositif sur les collectivités locales exerçant la compétence d’AOM locale en propre, et qui ne peuvent pas bénéficier pour leurs projets de mobilités de ressources regroupées dans un budget régional plus large ».

Le rapporteur général observe que cette règle conduit, en pratique, à priver la majorité des communautés de communes de la moitié Sud du pays des recettes issues des quotas carbone. Dans son rapport d’évaluation de la loi d’orientation des mobilités, la Cour des comptes indique que la part des communautés de communes ayant renoncé à exercer les compétences d’AOM locale s’élève à 47 % en Provence-Alpes-Côte d’Azur, à 73 % en Nouvelle-Aquitaine et à 98 % en Occitanie ([190]).

Si le saupoudrage de ces financements est préjudiciable à l’efficacité de la dépense publique, le recentrage du champ des bénéficiaires sur les seules AOM locales ne semble pas pleinement justifié au regard des critères de ressources et de charges. En effet, les modèles d’organisation des services de transport résultent en partie de facteurs historiques, la Cour des comptes concluant que « [l]es caractéristiques démographiques et financières des communautés de communes n’ont pas pesé sur ce choix ». À titre d’exemple, les communautés de communes exerçant la compétence d’AOM locale sont en moyenne plus peuplées (22 981 habitants en moyenne par EPCI) et plus aisées (potentiel financier de 322,36 euros par habitant) que celles pour lesquelles la région a repris ces attributions (18 854 habitants et 304,93 euros par habitant).

● La méthode de calcul et de répartition du produit des quotas carbone entre les AOM locales affectataires prévue par la loi de finances pour 2026 est définie par les deuxième à cinquième alinéas du I ter de l’article 43 de la loi de finances pour 2013. Ces dispositions sont plus précises et ne renvoient pas à un décret d’application, contrairement au dispositif applicable en 2025.

En premier lieu, pour chaque AOM locale susceptible de bénéficier d’une part de cette enveloppe, est établi un indice synthétique combinant les deux rapports suivants :

– le rapport entre le revenu moyen par habitant de l’ensemble des AOM affectataires et le revenu par habitant de l’affectataire, déterminés sur la base du RFR de l’antépénultième année (n–3) ;

– le rapport entre la densité de la population de l’ensemble des AOM affectataires et la densité de population de l’affectataire, dans la limite de 30.

L’indice synthétique résulte de l’addition de ces deux rapports, chacun étant affecté d’une pondération égale à 50 %. Cela signifie que les critères de revenu et de densité ont le même poids dans l’indice synthétique, qui exprime le besoin de financement relatif de l’AOM au regard de critères de ressources et de charges.

En deuxième lieu, l’éligibilité au dispositif est subordonnée au dépassement, par l’AOM locale considérée, d’un seuil correspondant à 60 % de l’indice synthétique moyen.

En troisième lieu, la fraction des quotas carbone de 100 millions d’euros est répartie entre les AOM éligibles proportionnellement au produit de leur population, telle qu’elle résulte du recensement réalisé par l’Insee, par leur indice synthétique. Concrètement, une AOM locale fortement peuplée dont l’indice synthétique est faible voit son « avantage démographique » minoré dans la répartition des recettes.

● Par rapport au dispositif issu de la loi de finances pour 2025, le mécanisme prévu en 2026 présente les caractéristiques suivantes :

– l’exclusion des régions exerçant par substitution les compétences d’AOM locale et l’introduction d’un seuil d’éligibilité à hauteur de 60 % de l’indice synthétique moyen réduisent sensiblement le nombre de collectivités susceptibles de bénéficier des recettes issues des quotas carbone ;

– la création d’un indice synthétique, intégrant un critère de densité dont la portée est toutefois limitée par le plafond d’un rapport de 30, renforce la prise en compte de la situation spécifique des AOM et atténue le rôle de la démographie dans la répartition des recettes ;

– la prise en compte d’une donnée fiscale plus ancienne, le RFR de l’année n–3 au lieu de celui de l’année n–2, permet de conserver l’exercice 2023 comme année de référence pour apprécier le revenu par habitant. Cet ajustement est source de prévisibilité pour les AOM affectataires, mais réduit la réactivité du dispositif en cas d’évolution de la situation économique et sociale des territoires ;

– enfin, la population « Insee » reflète moins fidèlement les charges des AOM locales que la population « DGF », en particulier s’agissant des territoires touristiques, mais présente l’avantage, selon la direction de la législation fiscale, de constituer une « référence statistique plus universelle ».

ii. Un rééquilibrage au profit des AOM locales de moins de 100 000 habitants, pour un montant moyen d’attributions porté à près de 149 000 euros

● À la date de la rédaction du présent rapport d’information, la répartition exacte de la fraction de 100 millions d’euros du produit des quotas carbone au titre de l’année 2026 n’était pas encore arrêtée.

Interrogée sur les mesures réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de ce nouveau cadre juridique, la direction de la législation fiscale a indiqué que « [l]a voie règlementaire [était] en cours d’expertise, avec l’objectif d’un dispositif opérationnel à l’automne 2026 ». La question de savoir s’il convient de modifier le décret n° 2025-1072 du 7 novembre 2025 ou simplement de l’abroger, compte tenu du caractère plus précis des dispositions législatives issues de la loi de finances 2026, n’a pas encore été tranchée.

Les travaux préparatoires se poursuivent entre l’administration et le Groupement des autorités responsables de transport (GART), l’association représentant les AOM, pour fiabiliser les premières estimations présentées ci-après.

D’après les informations communiquées au rapporteur général, 671 AOM locales seraient « affectataires d’une quote-part non nulle » en 2026 sur un total de 707 AOM locales ([191]).

● L’effet cumulé du doublement de la fraction du produit des quotas carbone affectée et de la réduction du périmètre des bénéficiaires tend à accroître le montant moyen alloué aux AOM affectataires.

Il atteindrait près de 149 000 euros par attributaire en 2026, contre environ 43 000 euros en 2025. L’effet est encore plus marqué pour les AOM locales de moins de 25 000 habitants, dont le montant moyen des attributions passe d’environ 10 800 euros en 2025 à près de 82 700 euros en 2026. L’ambition d’un ciblage accru des financements correspondants est atteinte, le montant moyen par bénéficiaire étant multiplié par 3,5 alors même que l’enveloppe globale ne fait que doubler.

Parmi les 36 AOM locales qui ne bénéficieraient plus des recettes liées aux quotas carbone en 2026, figurent 26 autorités dont la population est supérieure à 100 000 habitants, dont la métropole d’Aix-Marseille-Provence, qui était le deuxième bénéficiaire le plus important en 2025 (près de 1,7 million d’euros). En outre, quatre AOM de 50 000 à 100 000 habitants, quatre AOM de 25 000 à 50 000 habitants et deux AOM de moins de 25 000 habitants ne percevraient plus les financements correspondants en 2026.

Les AOM locales de plus de 100 000 habitants compteraient pour un peu moins d’un tiers de l’enveloppe allouée en 2026 (31,7 millions d’euros, soit 32 % du total), contre plus de la moitié l’année précédente (27,1 millions d’euros, soit 54 % du total). À l’inverse, la part des AOM locales de moins de 25 000 habitants dans le total des attributions progresserait de 14,2 % en 2025 (7,1 millions d’euros) à 24 % en 2026 (24,1 millions d’euros).

Comme évoqué précédemment, l’exclusion des régions semble discutable compte tenu des caractéristiques des communautés de communes concernées.

En revanche, pour les seuls affectataires, le rééquilibrage de la répartition des recettes issues des quotas carbone en faveur des AOM locales les moins peuplées est significatif en 2026. Les AOM locales de moins de 50 000 habitants représenteraient 30 % de la population de référence, mais 45 % des montants attribués.

L’amendement sénatorial à l’origine de cette nouvelle clé de répartition entendait recentrer le bénéfice du dispositif « en faveur des territoires ruraux et dont les moyens sont modestes ». L’atteinte de cet objectif ne peut toutefois être appréciée au seul regard des données démographiques communiquées au rapporteur général, lesquelles pourraient être complétées par des travaux supplémentaires portant sur l’appartenance des AOM locales bénéficiaires à un espace rural ou urbain.

RÉpartition de la fraction des quotas carbone (100 MIllions d’euros) par tranche de population en 2026

Source : réponses écrites de la direction de la législation fiscale, d’après les données de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités.

● Il ressort de l’analyse des catégories d’AOM locales bénéficiaires que la part des métropoles dans le total des attributions reculerait nettement, de 18 % en 2025 (8,9 millions d’euros) à 1,5 % en 2026 (1,5 million d’euros). Seules deux métropoles, Saint-Étienne Métropole et la Métropole Rouen Normandie, continueraient à percevoir des recettes liées aux quotas carbone.

À l’inverse, la part des communautés de communes ayant pris la compétence d’AOM locale croîtrait fortement, de 17 % en 2025 (8,4 millions d’euros) à 45 % en 2026 (44,8 millions d’euros).

RÉpartition de la fraction des quotas carbone (100 MIllions d’euros) par catÉgorie d’AOM en 2026

Source : réponses écrites de la direction de la législation fiscale, d’après les données de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités.

● Le rapporteur général observe que les nouvelles règles de répartition des recettes issues des quotas carbone sont susceptibles de rééquilibrer le dispositif, parmi les AOM affectataires, en faveur des collectivités moins peuplées et de limiter la dispersion des financements afférents.

Il estime toutefois que l’exclusion des régions exerçant par substitution les compétences d’AOM locales ne répond pas à des critères évidents de ressources et de charges.

En tout état de cause, la révision des règles de répartition dès l’année 2026 nuit à la prévisibilité des financements attribués aux AOM. Il aurait été préférable de laisser le dispositif atteindre sa maturité avant d’en modifier les paramètres, d’autant que le doublement de la fraction du produit des quotas carbone affectée aux AOM pèse sur les recettes de l’État.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du mercredi 23 septembre 2026, la commission a procédé à l’examen du rapport d’information sur l’application des mesures fiscales.

La vidéo de cette réunion est disponible sur le site de l'Assemblée nationale. Le compte rendu sera prochainement consultable.

ANNEXE N° 1 : mesures d’application de la LOI n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024

ANNEXE N° 2 : mesures d’application de la LOI n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025