rapport d'information déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation de la compétitivité des ports français

SOMMAIRE

Pages

1. RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS
2. SYNTHÈSE
3. INTRODUCTION
4. PARTIE I : DANS UN CONTEXTE DE FORTE CONCURRENCE EUROPÉENNE, LA COMPÉTITIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS SE HEURTE À DE NOMBREUX OBSTACLES
5. I. MALGRÉ DE MULTIPLES ATOUTS, UNE ATTRACTIVITÉ FRAPPÉE PAR UN DÉCROCHAGE COMPÉTITIF MAJEUR
6. A. UN ÉCOSYSTÈME PORTUAIRE STRATÉGIQUE CONFRONTÉ À UNE MULTIPLICATION DES INCERTITUDES
7. 1. Des actifs structurants pour l’activité commerciale et industrielle
8. a. Une diversité d’infrastructures répondant à une pluralité de besoins
9. i. Des grands ports maritimes (GPM) au cœur des enjeux stratégiques
10. ii. Un réseau territorial et intérieur garantissant un maillage précis du territoire
11. b. Des outils économiques stratégiques et attractifs
12. i. Des complexes industrialo-portuaires à forte valeur ajoutée
13. ii. Une dynamique sensible de modernisation des infrastructures
14. 2. Des mutations exogènes et endogènes affectant le modèle portuaire
15. a. Une accumulation conjoncturelle de facteurs de risques
16. i. Un horizon incertain pour le transport mondial
17. ii. Des évolutions réglementaires engendrant incertitudes et défis d’avenir
18. b. Une transformation d’envergure du modèle économique des ports
19. i. Une reconfiguration de la typologie des trafics et des revenus portuaires
20. ii. Des enjeux sécuritaires engendrant des instabilités persistantes
21. B. UN RECUL PRÉOCCUPANT DANS LA COMPÉTITION EUROPÉENNE
22. 1. Une érosion généralisée du poids des ports français par rapport à leurs concurrents européens
23. a. Une stagnation de long terme du tonnage des flux maritimes
24. i. Une lente inertie des volumes de marchandises manutentionnées
25. ii. Un décrochage critique par rapport aux concurrents européens
26. b. Un positionnement altéré sur les principales façades européennes
27. i. Des parts de marché insuffisantes sur les trois façades du pays
28. ii. Une place marginale dans la compétition internationale
29. 2. Des indicateurs opérationnels et qualitatifs manifestement en retrait
30. a. Des performances logistiques contrastées par rapport aux standards internationaux
31. i. Des délais de passage et de traitement sensiblement plus longs
32. ii. Une productivité opérationnelle qui progresse difficilement
33. b. Une perception qualitative inégale pour certains segments
34. i. Un degré de satisfaction des clients portuaires encore hétérogène
35. ii. Une perception problématique des coûts du passage portuaire
36. II. UNE COMPÉTITIVITÉ OBÉRÉE PAR L’ACCUMULATION DE FREINS STRUCTURELS CRITIQUES
37. A. UNE FLUIDITÉ PORTUAIRE ENTRAVÉE PAR DES LIMITES MAJEURES
38. 1. Une connectivité maritime et terrestre fortement restreinte
39. a. Des connexions maritimes resserrées dans un climat concurrentiel
40. i. Un indice de connectivité en retrait par rapport aux ports européens
41. ii. Un effritement de long terme de l’intégration portuaire française
42. b. Un déficit d’appréhension des hinterlands portuaires
43. i. Une complexification problématique de la desserte des hinterlands
44. ii. Des effets-barrières restreignant l’extension de l’arrière-pays des GPM
45. 2. Une sous-exploitation manifeste du potentiel multimodal
46. a. Un report vers les transports massifiés structurellement insuffisant
47. i. Une part modale encore médiocre des modes alternatifs à la route
48. ii. Malgré des améliorations dans les GPM, des lacunes persistantes par rapport aux ports du Nord
49. b. Une compétitivité encore inégale des dessertes ferroviaires et fluviales
50. i. Des limites structurelles au développement des réseaux multimodaux
51. ii. Un différentiel persistant de coût et de fiabilité avec le transport routier
52. B. UNE FIABILITÉ ET UNE ATTRACTIVITÉ AMOINDRIES PAR LE CUMUL D’OBSTACLES DIVERS
53. 1. Une image des ports français affectée par un contexte social incertain
54. a. Une pression sociale historiquement forte et conflictuelle
55. i. Des réformes conduites dans un climat social difficile
56. ii. Des conventions engendrant divers surcoûts pour l’activité portuaire
57. b. Des conséquences réputationnelles critiques pour l’attractivité portuaire
58. i. Une réputation affaiblie par un phénomène d’« effet mémoire »
59. ii. Des interruptions d’activité réelles, mais pas plus nombreuses que dans les ports concurrents
60. 2. Des formalités administratives limitant le développement des projets
61. a. Une complexité domaniale freinant la mobilisation du foncier, en parallèle d’une hausse du coût des redevances
62. i. Un corpus juridique distinguant plusieurs types d’occupations du domaine public portuaire
63. ii. Des règles domaniales jugées excessivement rigides et complexes
64. b. Des délais administratifs décourageant les investisseurs
65. i. Une durée des titres domaniaux inférieure à celle observée dans les ports comparables
66. ii. Des délais d’attribution des autorisations et de mise en œuvre des projets singulièrement plus élevés
67. PARTIE II : RÉNOVER LA POLITIQUE PORTUAIRE, UN PRÉALABLE INDISPENSABLE POUR RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ ET L’ATTRACTIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS
68. I. RÉSORBER LES FREINS PESANT SUR L’EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE NATIONALE PORTUAIRE
69. A. DES INTERVENTIONS PUBLIQUES QUI ÉCHOUENT À INVERSER LA TRAJECTOIRE DE PERTE DE COMPÉTITIVITÉ
70. 1. Une ambition renouvelée ancrée autour d’interventions multiples
71. a. Une dynamique de réformes au profit de l’attractivité portuaire
72. i. Une refonte de la gouvernance aux effets bénéfiques durables
73. ii. Un rôle pivot de l’État autour de la stratégie nationale portuaire (SNP)
74. b. Des aides budgétaires et fiscales aux objectifs diversifiés
75. i. Un modèle de financement mixte au service d’avancées réelles
76. ii. Des allégements de fiscalité au bénéfice de l’activité portuaire
77. 2. Une efficience critiquable, marquée par une accumulation d’incertitudes et des objectifs insatisfaits
78. a. Un modèle compromis par la chute du soutien financier de l’État
79. i. Un constat préjudiciable de sous-investissement chronique dans un contexte de déstabilisation financière
80. ii. Un effet de ciseaux entre hausse des charges d’entretien et diminution du soutien de l’État
81. b. Une stratégie lacunaire qui échoue à nourrir une vision de long terme
82. i. Un bilan opérationnel contrasté, alimenté par un déficit de cadrage précis sur les évolutions visées à moyen et long terme
83. ii. Une fragmentation durable du pilotage et des processus décisionnels
84. B. RENFORCER LA COHÉRENCE ET L’EFFICIENCE GLOBALES DE LA POLITIQUE PORTUAIRE
85. 1. Reconstruire une architecture portuaire compétitive autour d’axes logistiques performants et d’une gouvernance rénovée
86. a. Prioriser l’aménagement des trois principaux axes portuaires français
87. b. Réfléchir au statut et au nombre des GPM dans l’Hexagone et dans les Outre-mer
88. c. Miser sur la richesse et les atouts de l’écosystème portuaire intérieur
89. 2. Perfectionner la cohérence et la gouvernance du modèle portuaire
90. a. Ancrer la stratégie portuaire autour d’objectifs précis et cohérents
91. b. Optimiser la gouvernance stratégique du modèle portuaire
92. 3. Affermir la prévisibilité et l’efficacité de la politique portuaire
93. a. Accroître et rationaliser le soutien de l’État à la modernisation des ports
94. i. Inscrire la planification des investissements portuaires dans une loi de programmation pluriannuelle
95. ii. Identifier de nouvelles ressources pour accompagner la modernisation des infrastructures
96. b. Pérenniser le modèle économique des établissements portuaires français
97. c. Conforter le suivi des dynamiques et des performances portuaires
98. II. RESTAURER LA COMPÉTITIVITÉ DE L’ÉCOSYSTÈME PORTUAIRE FRANÇAIS, UN IMPÉRATIF STRATÉGIQUE POUR LA SOUVERAINETÉ NATIONALE
99. A. AFFERMIR L’ATTRACTIVITÉ DES PORTS AUX YEUX DES OPÉRATEURS ÉCONOMIQUES FRANÇAIS ET ÉTRANGERS
100. 1. Fiabiliser et simplifier le cadre opérationnel des activités portuaires
101. a. Restaurer l’image de fiabilité sociale des ports maritimes
102. b. Améliorer la fluidité des processus douaniers
103. i. Un renforcement objectif de la performance des contrôles
104. ii. Accroître l’intégration des processus douaniers à la chaîne logistique
105. c. Accélérer la simplification de la réglementation foncière et domaniale
106. i. Redonner de la souplesse à la gestion domaniale
107. ii. Des règles environnementales à aménager de toute urgence
108. 2. Accentuer les connexions des ports avec leur arrière-pays
109. a. Perfectionner la qualité des réseaux ferroviaires et fluviaux
110. i. Garantir le financement de la modernisation du réseau ferroviaire
111. ii. Renforcer la performance de la desserte fluviale
112. b. Lever les freins financiers au développement de la multimodalité
113. i. Uniformiser les tarifs de la manutention pour le chargement et le déchargement des marchandises sur remorque, wagon ou barge
114. ii. Multiplier les incitations au report modal
115. B. ACCÉLÉRER LA PRISE EN COMPTE DES DÉFIS STRUCTURANTS POUR LA COMPÉTITIVITÉ DE L’ÉCOSYSTÈME PORTUAIRE
116. 1. Renforcer l’adaptation aux transitions numérique et énergétique
117. a. Fluidifier le passage portuaire via des solutions numériques adaptées
118. i. Une nette progression de la digitalisation des opérations portuaires, malgré des risques persistants
119. ii. Accompagner les ports dans la numérisation de leurs procédures
120. b. Faire de la décarbonation un levier décisif de compétitivité
121. i. Veiller à limiter les conséquences négatives de la réglementation environnementale sur la compétitivité des ports
122. ii. Conforter le positionnement des GPM comme hubs énergétiques
123. 2. Affermir l’attractivité économique des ports français
124. a. Accroître la dynamique de réindustrialisation portuaire
125. i. Un impératif de réindustrialisation corrélé à l’évolution des trafics
126. ii. Faciliter le déploiement des investissements industriels dans les zones portuaires et renforcer le soutien aux filières d’avenir
127. b. Soutenir la mise en place de zones franches portuaires par des dispositifs fiscaux adaptés
128. EXAMEN PAR LE COMITÉ
129. ANNEXE N° 1 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
130. ANNEXE N° 2 : ANALYSE MULTIFACTORIELLE DES CRITÈRES DE CHOIX D’UN PORT PAR UN OPÉRATEUR ÉCONOMIQUE

RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS

AXE n° 1 : Structurer le maillage portuaire national autour de stratégies de façade, en valorisant la position stratégique occupée par les ports du Havre, de Marseille et de Dunkerque.

Recommandation n° 1 : Structurer la stratégie nationale portuaire (SNP) autour de trois axes logistiques intégrés (axe Seine, axe Nord, axe Méditerranée-Rhône-Saône), en favorisant, dans la continuité de la création d’HAROPA Port, la mise en place d’un établissement portuaire fluvio-maritime par axe, dirigé pour chaque façade par un directoire commun.

Recommandation n° 2 : Promouvoir le développement d’instances de coordination interportuaire associant grands ports maritimes (GPM), ports décentralisés, État, collectivités territoriales et acteurs économiques : création d’un délégué pour le développement de chaque axe, rapprochements via des structures économiques intégrées pour la création de corridors logistiques (sous la forme de groupements d’intérêt économique – GIE), facilitation des synergies pour accélérer le cabotage maritime.

Recommandation n° 3 : Conforter la place stratégique des trois GPM du Havre, de Marseille et de Dunkerque, tout en entamant une réflexion sur le statut des autres ports placés sous la tutelle de l’État et en étudiant la possibilité d’une fusion des GPM de Bordeaux, La Rochelle et Nantes-Saint-Nazaire au sein d’un établissement public unique de la façade atlantique.

Recommandation n° 4 : Concrétiser dans les meilleurs délais la transformation du port de Longoni en GPM, afin de placer la place portuaire mahoraise sous la compétence de l’État en vue de favoriser sa modernisation et son extension.

Recommandation n° 5 : Renforcer la connectivité entre l’écosystème portuaire intérieur et les GPM via l’accélération du déploiement de plateformes logistiques multimodales à l’intérieur du territoire : terminaux de transport combiné rail-route et fleuve-route, zones de stockage, zones logistiques.

Recommandation n° 6 : Intégrer pleinement les ports intérieurs à la SNP, en accompagnant la structuration de l’axe rhénan et en reconnaissant de façon explicite la position de ces plateformes comme maillons stratégiques au sein des corridors commerciaux et énergétiques : détermination d’une trajectoire d’intégration aux axes logistiques et d’objectifs de trafics précis.

AXE n° 2 : Rénover la gouvernance de la politique portuaire autour d’une stratégie cohérente et d’une loi de programmation pluriannuelle, afin de planifier les dépenses d’investissement et d’entretien des infrastructures.

Recommandation n° 7 : Ancrer la stratégie portuaire autour d’objectifs précis, cohérents et mesurables, déterminant une véritable ambition portuaire et maritime : fixation de flux captifs, gains de parts de marché à l’échelle européenne et par façade maritime, cibles de trafics clairement identifiées, parts de report modal, et identification pertinente des investissements stratégiques nécessaires à long terme pour les trois grands ports.

Recommandation n° 8 : Autoriser la participation, à titre consultatif, d’acteurs économiques privés aux conseils de surveillance des GPM.

Recommandation n° 9 : Mettre en œuvre une loi de programmation établissant de façon pluriannuelle la trajectoire des investissements prévus par l’État en faveur de l’aménagement des infrastructures portuaires ainsi que l’évolution de la part étatique au sein des contrats de plan État-régions, afin de garantir la visibilité à moyen et long terme des projets de modernisation de l’écosystème portuaire.

Recommandation n° 10 : Garantir un redéploiement intégral des recettes perçues au titre du produit généré par l’application du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE, ou European Union Emissions Trading System – EU ETS) au secteur du transport maritime, au profit d’aides à l’investissement ciblées sur les projets de modernisation et de décarbonation des infrastructures portuaires.

Recommandation n° 11 : Assurer une veille détaillée de la situation financière des GPM, en tenant compte de l’évolution de leurs recettes issues des droits de port et de leurs recettes domaniales, afin de préserver leur capacité à entretenir les infrastructures existantes et à déployer des investissements d’avenir.

Recommandation n° 12 : Sécuriser la prise en charge par l’État des dépenses affectées au dragage, essentielles pour la préservation de la qualité des accès nautiques des ports : détermination d’une trajectoire budgétaire cohérente et identification des besoins urgents.

Recommandation n° 13 : Augmenter la durée des projets stratégiques des GPM de 5 à 10 ans et étendre sur la même durée le mandat des directeurs généraux des principales places portuaires, afin de favoriser le développement d’une vision prospective globale et d’assurer une programmation pertinente des besoins d’investissements.

Recommandation n° 14 : Améliorer la complétude des indicateurs de suivi des performances portuaires, en dotant la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) d’un outil d’analyse des coûts du passage portuaire et en créant un tableau de bord complet de la compétitivité des ports, intégrant, au-delà de l’analyse logistique et des volumes de trafics, une dimension industrielle, environnementale, numérique et territoriale.

Recommandation n° 15 : Dans un objectif de maritimisation des esprits et d’optimisation de la réflexion stratégique, promouvoir une meilleure intégration des laboratoires de recherche aux groupes de travail et aux organes de réflexion nationaux sur l’activité portuaire.

Recommandation n° 16 : Renforcer le contrôle exercé par le Parlement sur les résultats de la stratégie portuaire : remise par le Gouvernement d’un rapport annuel sur la dynamique de compétitivité des ports, évaluation de l’avancement des projets stratégiques des GPM et des indicateurs de la SNP, débat annuel sur les résultats de la politique maritime et portuaire.

AXE n° 3 : Fiabiliser, fluidifier et simplifier le cadre opérationnel des activités portuaires.

Recommandation n° 17 : Afin de restaurer la fiabilité perçue des ports français, autoriser chaque établissement portuaire à prévoir la mise en œuvre d’un plan de continuité d’activité en cas de grève ou de blocage, négocié à l’échelle locale et prévoyant des objectifs déterminés de service portuaire minimal.

Recommandation n° 18 : Sécuriser les moyens budgétaires alloués au financement de l’installation des nouveaux scanners fixes et mobiles des zones portuaires du Havre, de Fos-sur-Mer et de Dunkerque, et inscrire la programmation des opérations envisagées au sein de la stratégie nationale portuaire.

Recommandation n° 19 : Sécuriser l’environnement réglementaire relatif aux procédures douanières en limitant les risques de surtransposition et en veillant à affermir l’harmonisation des règles applicables entre les différents pays de l’Union européenne (UE).

Recommandation n° 20 : Alléger les formalités administratives relatives à la délivrance des autorisations d’occupation domaniale (harmonisation des procédures et réduction des délais), afin de limiter la perte de compétitivité par rapport aux standards européens.

Recommandation n° 21 : Offrir aux investisseurs une visibilité accrue en allongeant la durée moyenne des autorisations d’occupation temporaire (AOT) du domaine portuaire et en sécurisant le cadre de renouvellement des titres (prise en compte de critères liés au développement des trafics, et non exclusivement environnementaux ou capitalistiques).

Recommandation n° 22 : À l’occasion de la révision des schémas d’attractivité des zones portuaires, réserver de façon prioritaire les terrains en bord à quai aux activités maritimo-portuaires.

Recommandation n° 23 : Veiller à limiter la hausse des charges domaniales pour les investisseurs, afin de ne pas obérer l’attractivité du foncier portuaire.

Recommandation n° 24 : Définir de nouvelles méthodes de dimensionnement des zones de compensation environnementale, en autorisant les entreprises souhaitant acquérir une implantation au sein des zones industrialo-portuaires (ZIP) à rechercher des zones de compensation à l’extérieur du domaine portuaire.

AXE n° 4 : Renforcer les connexions ferroviaires et fluviales des places portuaires françaises avec leur arrière-pays.

Recommandation n° 25 : Augmenter la capacité des corridors ferroviaires de l’hinterland portuaire via la mise en œuvre d’un plan d’investissements ciblés : adaptation des infrastructures aux standards européens (circulation de trains de 850 mètres de long), suppression des goulets d’étranglement, électrification d’axes alternatifs, doublement des sillons dédiés au fret, renouvellement du réseau et développement des plateformes de transport combiné.

Recommandation n° 26 : Améliorer la connectivité directe des GPM aux réseaux fluviaux, en systématisant la mise en place d’accès opérationnels et d’espaces dédiés pour les barges au sein des terminaux maritimes.

Recommandation n° 27 : Dans un contexte de dégradation critique du réseau fluvial à grand gabarit, affermir le soutien de l’État à Voies navigables de France (VNF) au titre du financement des dépenses d’entretien et de modernisation des infrastructures fluviales.

Recommandation n° 28 : Alors que la surfacturation aux opérateurs de transport fluvial des opérations de chargement ou de déchargement des barges fluviales ne répond à aucune réalité économique justifiée, obliger les entreprises de manutention à facturer leurs prestations à un prix identique et dans des conditions équivalentes à l’ensemble des entreprises de transport, quel que soit le mode de transport utilisé (route, rail, fleuve).

Recommandation n° 29 : Inscrire dans la SNP des objectifs ambitieux de report modal afin de doubler d’ici 10 ans la part modale des modes massifiés pour les trafics de pré- et post-acheminement des marchandises transitant par voie maritime.

Recommandation n° 30 : Compte tenu de l’intérêt général qui s’attache au renforcement de la desserte multimodale des ports, autoriser les autorités portuaires à systématiser la détermination d’objectifs de report modal pour les entreprises de manutention.

Recommandation n° 31 : Mettre en place un indicateur stratégique de performance pour évaluer la compétitivité des modes massifiés par rapport au transport routier sur chacun des grands corridors logistiques fluvio-maritimes : mesure de l’évolution des temps de trajet, comparaison des coûts, mise en évidence des externalités négatives évitées.

Recommandation n° 32 : Fixer une trajectoire de progression des montants attribués au titre de l’aide à l’exploitation de services réguliers de transport combiné (de 47 millions d’euros en 2025 à 75 millions d’euros en 2030) : hausse du forfait par opération de transbordement et révision des modalités de calcul pour faciliter la prise en charge du transport fluvial sur courte distance et l’éligibilité du transbordement de conteneurs vides.

AXE n° 5 : Optimiser la qualité du passage portuaire en affermissant l’adaptation des places et des infrastructures aux transitions numérique et énergétique.

Recommandation n° 33 : Favoriser la mise en place d’un système numérique portuaire (Port Community System – PCS) unifié et harmonisé entre les GPM et les principales plateformes multimodales, afin de faciliter la digitalisation des flux et l’interopérabilité des données entre les acteurs de la chaîne portuaire (manutentionnaires, douanes, transitaires, transporteurs).

Recommandation n° 34 : Accompagner les ports maritimes et intérieurs dans la digitalisation des opérations et l’utilisation de technologies d’avenir (blockchain, intelligence artificielle) afin d’optimiser la fluidité des processus portuaires et de renforcer la protection des plateformes face aux risques d’ingérence numérique.

Recommandation n° 35 : Pérenniser, au titre du système ETS, l’exemption à l’obligation de restitution des quotas prévue par la réglementation européenne pour les trajets maritimes entre un port d’une région ultrapériphérique (RUP) de l’UE et un port de son État de référence, et généraliser cette exonération à l’ensemble des trajets entre le port d’une RUP ou d’un pays et territoire d’Outre-mer (PTOM) et un port d’un territoire continental de l’UE.

Recommandation n° 36 : Soutenir le déploiement des infrastructures d’alimentation électrique à quai (AEQ, ou cold ironing) dans les terminaux des GPM et des ports intérieurs.

Recommandation n° 37 : Favoriser le développement de l’offre en carburants alternatifs (gaz naturel liquéfié, méthanol, hydrogène) dans les ports français pour répondre aux exigences des armateurs engagés dans leur trajectoire de décarbonation.

AXE n° 6 : Accompagner le déploiement d’investissements industriels d’avenir dans les ports français.

Recommandation n° 38 : Systématiser la labellisation des sites industriels « clés en main » dans les zones portuaires, pour accélérer l’attraction d’investissements industriels susceptibles d’engendrer des trafics captifs pour les ports.

Recommandation n° 39 : Amplifier le soutien de l’État, des collectivités et des établissements publics portuaires aux filières industrielles d’avenir.

Recommandation n° 40 : Afin de faire des ZIP des outils attractifs de souveraineté économique, étudier la possibilité de mettre en place des zones portuaires d’intérêt stratégique dans les ports maritimes et fluviaux, associant allégements de fiscalité et simplification des régimes d’autorisations.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

Lors de sa réunion du 6 novembre 2025, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a inscrit à son programme de travail, à l’initiative du groupe Rassemblement National (RN), une évaluation de la compétitivité des ports français, et a désigné comme rapporteurs Mme Agnès Firmin Le Bodo (Horizons) et M. Matthias Renault (RN).

Lieux privilégiés pour le développement des activités maritimes, industrielles et logistiques, les ports constituent, à l’interface des flux mondiaux, des plateformes essentielles pour la souveraineté économique et la continuité de l’approvisionnement en marchandises de la France. Malgré l’adoption, en 2021, d’une stratégie nationale portuaire (SNP) destinée à affermir leur attractivité, les plateformes portuaires françaises voient cependant se creuser, dans un environnement hautement concurrentiel, l’écart compétitif qui les sépare des principaux ports européens : érosion globale et de long terme des trafics malgré un sursaut récent, positionnement altéré sur les trois grandes façades, performances opérationnelles insuffisamment compétitives.

Les raisons de ce décrochage sont multiples et résident essentiellement dans les lacunes affectant la fluidité du passage portuaire et les écueils d’une gouvernance fragmentée, qui peine à assurer sur le long terme le pilotage d’une politique cohérente et efficace. Il en résulte un enchevêtrement de contraintes de natures variées, à la fois logistiques (insuffisante massification des modes d’acheminement ex ante et ex post), réputationnelles (avec la persistance d’une image sociale négative, dont pâtissent gravement les ports français) et administratives (en raison de la complexité des règles domaniales, du déficit de lisibilité des formalités administratives et environnementales auxquelles doivent procéder les opérateurs, ou encore d’une instabilité réglementaire critique).

Dans ces circonstances, alors que s’accentue l’instabilité du soutien budgétaire de l’État au financement de la modernisation et de l’entretien des infrastructures et que grandissent les vulnérabilités de l’écosystème portuaire face à des risques émergents, un sursaut s’impose. Porte d’entrée du territoire, mais aussi espace structurant du développement économique des régions et des bassins industriels, la filière portuaire dispose de multiples atouts et doit aujourd’hui faire l’objet d’une véritable stratégie d’aménagement globale de la part des pouvoirs publics, incluant à la fois les grands ports maritimes (GPM), les ports territoriaux et les ports intérieurs, dans une logique de structuration d’axes logistiques intégrés.

Au terme de six mois de travaux, qui les auront conduits à auditionner plusieurs dizaines d’acteurs et de clients de l’écosystème portuaire français, à solliciter par écrit une quarantaine de contributions d’acteurs publics et privés, et à se déplacer dans plusieurs places portuaires (trois grands ports maritimes et un port intérieur), vos rapporteurs préconisent donc plusieurs axes d’amélioration destinés à résorber les freins nombreux pesant sur la compétitivité de l’écosystème portuaire national et à affermir la place des ports comme piliers stratégiques de la souveraineté économique française.

*

PARTIE I :

DANS UN CONTEXTE DE FORTE CONCURRENCE EUROPÉENNE, LA COMPÉTITIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS SE HEURTE À DE NOMBREUX OBSTACLES

Plateformes logistiques placées au carrefour des flux de marchandises et de passagers, les ports français disposent de multiples atouts, d’ordre à la fois géographique, économique et foncier ([2]) : un positionnement stratégique sur les grandes routes maritimes mondiales ([3]), l’existence d’axes fluviaux présentant un vif potentiel de développement multimodal, des infrastructures logistiques et industrielles de qualité ([4]), l’absence de congestion des trafics ([5]), des réserves foncières permettant le développement d’activités économiques à proximité immédiate des quais, ou encore une démarche de réindustrialisation susceptible de générer un socle de nouveaux trafics captifs ([6]). S’il a pu révéler sa capacité de résilience face à des crises multiformes, il n’en reste pas moins que l’écosystème portuaire national est aujourd’hui affecté par un décrochage significatif dans la compétition européenne. Obérée par l’accumulation de difficultés techniques et réglementaires, qui limitent l’efficience de l’exploitation de la chaîne maritimo-portuaire, son attractivité se heurte ainsi à de nombreux obstacles critiques ([7]). Partant d’une approche centrée sur les critères de choix des clients portuaires, vos rapporteurs ont dès lors cherché à identifier la nature des freins qui entravent la compétitivité des ports français.

MALGRÉ DE MULTIPLES ATOUTS, UNE ATTRACTIVITÉ FRAPPÉE PAR UN DÉCROCHAGE COMPÉTITIF MAJEUR

Malgré la diversité des atouts dont ils bénéficient, les ports français n’occupent historiquement qu’une position de second rang dans la compétition internationale. Consacrées à la desserte d’un marché national dont elles ne captent qu’une proportion restreinte des flux (50 à 60 % des volumes potentiels), ces infrastructures ont subi un décrochage compétitif critique au cours des trente dernières années. Malgré un sursaut récent, corrélé à la création d’HAROPA Port en 2021, l’analyse des indicateurs de performance portuaire signale un écart persistant entre les plateformes françaises et leurs principaux concurrents européens en termes de compétitivité.

UN ÉCOSYSTÈME PORTUAIRE STRATÉGIQUE CONFRONTÉ À UNE MULTIPLICATION DES INCERTITUDES

Sur un total de plus de 500 ports maritimes, essentiellement spécialisés dans la plaisance et les activités halieutiques, la France compte, répartis le long des trois façades maritimes que compte l’Hexagone ([8]) ainsi que dans les Outre-mer, 65 ports de commerce. Dix d’entre eux, placés sous la tutelle de l’État et concentrant 80 % du trafic maritime national, possèdent le statut de grand port maritime (GPM) ou fluvio-maritime (GPFM) ([9]), auxquels s’ajoute le port d’intérêt national de Saint-Pierre-et-Miquelon, seule infrastructure à disposer aujourd’hui de ce statut (l’autorité portuaire étant directement exercée par le préfet), à la croisée des routes maritimes empruntées par les grands transporteurs de marchandises vers les ports de Montréal, Halifax et New York. Les 54 autres plateformes, dites décentralisées, relèvent des collectivités territoriales, et jouent un rôle capital dans la desserte, l’approvisionnement et le développement économique des territoires ([10]).

Or, cet écosystème diversifié est aujourd’hui confronté à une multiplication d’incertitudes, dans un contexte d’accumulation de facteurs d’instabilité et de reconfiguration structurelle des trafics, qui déstabilise l’équilibre économique des établissements portuaires et menace leur capacité à déployer des investissements stratégiques pour la modernisation de leurs infrastructures ([11]).

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES PRINCIPAUX PORTS DE COMMERCE FRANçAIS

Source : Service des données et études statistiques (SDES), Le trafic maritime en France : très légère baisse du fret en 2024, juillet 2025.

Des actifs structurants pour l’activité commerciale et industrielle

Les infrastructures portuaires françaises disposent d’un levier stratégique majeur : un maillage qui s’étend sur l’ensemble du territoire, répondant à une diversité de capacités opérationnelles et présentant un important potentiel de développement logistique et industriel. La conjonction des ports maritimes et intérieurs constitue ainsi un levier de valeur ajoutée essentiel.

a. Une diversité d’infrastructures répondant à une pluralité de besoins

La compétitivité des ports français repose en premier lieu sur leur répartition géographique, associée à une diversité de statuts et de spécialisations ([12]) ; situés à proximité des grandes routes commerciales, ils offrent aux acteurs de la chaîne portuaire une porte d’entrée directe sur le marché européen, permettant de réduire les délais d’acheminement maritime et de diminuer l’exposition aux aléas résultant de la congestion des ports nord-européens.

Des grands ports maritimes (GPM) au cœur des enjeux stratégiques

Avec ses GPM, établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) introduits par la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 ([13]) (qui a transformé le statut des anciens ports autonomes et rénové en profondeur la gouvernance de l’écosystème portuaire national ([14])) et créés par l’État, la France dispose de structures portuaires compétitives placées sous tutelle étatique ([15]). Dotés de missions diverses (réalisation, exploitation et entretien des accès maritimes, activités de police portuaire et de surveillance du fonctionnement du port, gestion et valorisation du domaine, construction et entretien des bassins, terre-pleins, voies, terminaux de desserte, ou encore aménagement des zones industrielles et fluviales), ces derniers se répartissent en trois catégories : un trio de tête occupant une place cruciale dans la compétition européenne (HAROPA Port, Marseille-Fos et Dunkerque ([16])), trois ports métropolitains de taille moyenne spécialisés dans les trafics d’hydrocarbures et de vracs solides (Nantes-Saint-Nazaire, La Rochelle et Bordeaux), et quatre GPM ultramarins (La Réunion, Guadeloupe, Martinique et Guyane) essentiels pour l’affirmation de la souveraineté maritime de la France.

● Un trio de tête connecté aux principales routes maritimes. En premier lieu, les trois grands GPM de l’Hexagone, bénéficiant chacun d’un emplacement privilégié à l’ouverture de corridors fluviaux stratégiques, incarnent le centre névralgique de la stratégie portuaire nationale. Créé en 2021 à l’issue de la fusion des ports du Havre, de Rouen et de Paris, HAROPA Port constitue le premier ensemble portuaire français, s’étendant sur 16 000 hectares et desservant le vaste arrière-pays de la vallée de la Seine (25 millions de consommateurs) ([17]). L’attractivité des ports du Havre, de Rouen et de Paris réside d’abord et avant tout dans leur localisation géographique, aux portes de l’Europe ; comme le précise à cet égard la préfecture de la région Normandie, « dans l’attente de l’ouverture de voies maritimes pérennes via le Canada et le Groenland en raison des conséquences du réchauffement climatique, tous les navires ralliant le “Range nord” ouest, soit les ports de Rotterdam, Anvers, Zeebrugge, Hambourg, passent devant le port du Havre » ([18]). À ce premier critère s’ajoute de formidables atouts en matière d’accessibilité portuaire : le port du Havre, situé en eaux profondes, dispose de 4,2 kilomètres de linéaire de quai, avec un délai de seulement 90 minutes pour les navires entre les zones d’attente et le poste à quai. Or, en dehors de Rotterdam (dont les infrastructures sont également situées en eaux profondes), les places portuaires d’Anvers-Bruges et de Hambourg sont caractérisées par des accès limités, contraignant les navires à transiter via les estuaires de l’Escaut et de l’Elbe, ce qui rallonge la durée des escales et renchérit les coûts d’approche (en nécessitant notamment le recours à des services portuaires complémentaires). Au reste, le contexte de saturation des ports concurrents offre aujourd’hui à HAROPA des opportunités majeures en termes de développement ; la structure intégrée de l’axe Seine a donc « une carte à jouer avec l’absence de saturation de ses terminaux, qui offrent toutes les alternatives pour faire entrer ou sortir des marchandises » ([19]).

De son côté, le GPM de Marseille (GPMM), créé dans sa forme juridique actuelle par le décret du 9 octobre 2008 ([20]) à partir de la structure du port autonome de Marseille, constitue le deuxième complexe portuaire français (spécialisé dans les hydrocarbures, les vracs liquides, les conteneurs) et le premier port pour les activités de croisière. Acteurs majeurs du commerce international, avec 500 ports mondiaux desservis dans près de 160 pays, situés sur deux corridors de transport européens, les terminaux de Fos-sur-Mer sont desservis par les principaux armateurs mondiaux (avec quatre lignes directes vers l’Asie et l’ajout en 2025 d’une cinquième desserte par l’alliance Gemini, ainsi que l’extension des connexions vers l’Amérique, la Méditerranée orientale et l’Afrique de l’Ouest) et disposent d’un accès direct au Rhône. Enfin, premier port français pour les vracs solides et troisième port français en termes de volume de marchandises, le grand port maritime de Dunkerque (GPMD) ([21]), situé à 40 kilomètres de la côte britannique, à équidistance de Paris et d’Anvers, bénéficie d’un accès direct à la route maritime la plus fréquentée du monde et d’un domaine s’étendant sur près de 7 000 hectares ; ses infrastructures se répartissent sur deux zones en front de mer (port Ouest, accessible aux plus grands navires, et port Est, situé derrière des écluses).

● Des ports nationaux attractifs et diversifiés : Nantes-Saint-Nazaire, Bordeaux, La Rochelle. Au-delà des trois principales places portuaires placées sous la tutelle de l’État, les grands ports maritimes de Nantes-Saint-Nazaire (GPMNSN), Bordeaux (GPMB) et La Rochelle (GPMLR) complètent le panorama portuaire français sur la façade atlantique ; en dépit de volumes de trafics moins importants, ils présentent aussi de réels atouts en termes d’attractivité. Principale structure portuaire de la région Pays de la Loire et premier port de la façade atlantique, le GPMNSN possède un emplacement géographique favorable, l’estuaire de la Loire reliant l’Atlantique à un hinterland de près de 7 millions d’habitants dans le grand Ouest français. De même, dans la région Nouvelle-Aquitaine, les GPM de La Rochelle ([24]) et de Bordeaux ([25]), respectivement cinquième et sixième ports maritimes français, disposent également d’atouts spécifiques : proximité de l’hinterland, réseau ferroviaire pour le report modal, rôle pionnier dans la décarbonation de l’économie portuaire.

● Des ports d’État ultramarins essentiels pour l’affirmation de la souveraineté maritime nationale. Enfin, infrastructures essentielles pour la souveraineté maritime française, les ports de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de La Réunion bénéficient du statut de GPM depuis 2012 ([29]) ; ils offrent des portes d’entrée stratégiques vers la Caraïbe, l’Amérique du Sud et l’océan Indien, en assurant presque l’intégralité du trafic import-export des territoires ultramarins. Ces plateformes sont aujourd’hui confrontées à des défis spécifiques en raison de leur vive exposition aux aléas climatiques et de la dépendance à l’égard des hubs commerciaux de leurs bassins géographiques respectifs ([30]).

À titre d’illustration, port multifonctions situé au cœur de l’océan Indien, créé sous son statut actuel le 1er janvier 2013 par la fusion des services des ports et bases aériennes et de la concession portuaire de la Chambre de commerce et d’industrie de La Réunion, le GPM de La Réunion (GPMDLR) représente la première porte d’entrée sur le territoire réunionnais ([31]). Avec 6 millions de tonnes de marchandises traitées chaque année, il se situe à peu près au niveau des ports de Bordeaux, de Sète ou de Ports de Normandie. Entre 2023 et 2024, son trafic global a enregistré une hausse de 13 %, de sorte que le port a traité 377 000 EVP et vu accoster 550 navires en escale et 34 navires de croisière en 2024. En novembre 2025, le port a accueilli un nouveau dock flottant capable d’assurer la réparation et la rénovation de navires pesant jusqu’à 4 600 tonnes, pour un investissement de près de 24 millions d’euros destiné à relancer la filière de la réparation navale ; il doit générer une centaine d’emplois directs ([32]).

Un réseau territorial et intérieur garantissant un maillage précis du territoire

● Un rôle clé des ports territoriaux dans les chaînes logistiques. Au-delà des ports d’État, les ports maritimes territoriaux (PMT), écosystème diversifié et décentralisé (relevant de la gestion des régions, des départements ou des communes), occupent une position centrale pour la souveraineté alimentaire et la résilience logistique française, tout en jouant un rôle économique majeur dans le développement des territoires ; aussi ne constituent-ils pas des laboratoires de second rang, mais un « outil essentiel des ambitions stratégiques de re-régionalisation économique et logistique » ([33]). Complétant le maillage portuaire national, ils disposent d’une spécialisation par filières forte (depuis les activités de pêche jusqu’aux bases logistiques offshore, en passant par les services énergétiques, les interfaces multimodales régionales et les ports de plaisance ([34])) et assurent 80 % du trafic de passagers (en particulier via les liaisons transmanche, à l’image de Dieppe-Newhaven) et 20 % du trafic maritime national de marchandises, dont 95 % des flux liés aux activités de pêche ([35]).

Dans ce contexte, les PMT disposent de plusieurs atouts spécifiques qui les distinguent des GPM : proximité et ancrage territorial, avec des modalités de gouvernance collaboratives et diversifiées ; des spécialisations dans des secteurs précis (pêche, agroalimentaire, plaisance, énergies marines renouvelables – EMR), ou encore des infrastructures adaptées aux petits volumes leur permettant de s’adapter aux évolutions des marchés. Ils se caractérisent par des avantages concurrentiels uniques : des délais de traitement des marchandises restreints (45 minutes à Calais et à Douvres, contre un intervalle situé entre 2 et 6 heures à Rotterdam), un coût compétitif (50 à 70 euros par camion, contre 80-100 euros à Zeebrugge) et une trajectoire de forte expansion du report modal, contribuant à améliorer la fluidité pour les flux courts (transmanche et pêche), l’attractivité pour les transporteurs et la résilience face aux chocs exogènes ([36]).

CritÈRES de COMPÉTITIVITÉ des PORtS MARITIMES TERRITORIAUX

Source : Réponses écrites de l’ANPMT au questionnaire de la mission.

● Une implantation stratégique des ports intérieurs. Implanté sur les grands corridors fluviaux et ferroviaires (Seine, Méditerranée-Rhône-Saône, Rhin, Dunkerque-Escaut), le réseau de ports intérieurs constitue quant à lui un maillon essentiel du système logistique français. En 2025, les principaux ports intérieurs (Paris, Lyon, Lille, Strasbourg, Mulhouse et Arles) totalisaient 50 millions de tonnes de trafics, pour 4 000 hectares de foncier portuaire, 43 000 emplois directs et un écosystème d’environ 1 500 entreprises. Aux termes de l’Association française des ports intérieurs (AFPI), « grâce à leur ancrage territorial, ils sont des lieux d’innovation et d’expérimentation. Les ports intérieurs agissent comme des relais des filières économiques territoriales, permettant d’effectuer des transports intra bassins » ([37]). Les trafics les plus représentés sur le réseau intérieur sont essentiellement les vracs liés aux activités du secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP : matériaux de construction, tels que sable, gravats, granulats, déblais), les déchets, l’agroalimentaire, la chimie, les conteneurs et la sidérurgie ([38]).

b. Des outils économiques stratégiques et attractifs

De surcroît, la compétitivité des ports français repose également sur des outils industriels et économiques à forte valeur ajoutée ainsi que sur une puissante dynamique de modernisation, qui accroissent l’attractivité des plateformes auprès des entreprises du secteur maritime. Pourvoyeuses d’emplois, ces infrastructures induisent des bénéfices économiques nombreux ([40]) : l’économie portuaire française génère ainsi une valeur ajoutée d’environ 19 milliards d’euros, avec 180 000 emplois directs et 350 000 emplois indirects (sur un total de 91 milliards d’euros pour l’ensemble de l’économie maritime).

Au-delà du seul trafic maritime, cette valeur ajoutée se manifeste dans l’activité de certains secteurs vitaux pour l’économie portuaire. Ainsi de la filière navale française qui, d’après le rapport annuel d’activités 2024-2025 du Groupement des industries de construction et activités navales (GICAN), présente un chiffre d’affaires global de 15,9 milliards d’euros (+ 5,5 % en un an) et une large base productive (735 entreprises), assurant l’emploi direct d’environ 57 300 personnes (+ 2,2 %, pour un objectif de 70 000 emplois directs à l’horizon 2030) ([43]). Il en va de même pour la filière énergétique, qui, malgré un environnement marqué par de vives tensions géopolitiques et une transition énergétique accélérée, maintient la part qu’elle occupe dans l’économie nationale, et par suite dans l’activité portuaire (584 000 tonnes en 2023) ([44]).

Des GPM CrÉateurs d’emplois et de valeur ajoutÉe

Source : Direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 84, d’après données INSEE 2021.

i. Des complexes industrialo-portuaires à forte valeur ajoutée

Au-delà de leur fonction première d’interface maritime, les ports représentent historiquement ([45]), au moyen de leurs zones industrialo-portuaires (ZIP), des pôles industriels majeurs, couvrant une surface cumulée de 36 000 hectares pour les GPM métropolitains. Ces zones économiques dynamiques et attractives concentrent des activités nombreuses : tâches portuaires et maritimes (pilotage, entretien des infrastructures, dragage), traitement des marchandises, services aux passagers, logistique et transport vers l’arrière-pays (dit « hinterland »), exploitation des matières premières transitant par le port, développement des activités industrielles d’avenir ([46]). Comme l’indique la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), « les zones portuaires accueillent […] de nombreuses activités industrielles et logistiques, avec aujourd’hui une forte accélération liée à la réindustrialisation verte et la transition énergétique. Or, dans un contexte de raréfaction de foncier disponible pour les activités industrielles et logistiques, le foncier portuaire est devenu très prisé, […] [devenant ainsi] un atout pour le développement économique des ports. » ([47])

À titre d’illustration, les ZIP d’HAROPA Port accueillent environ 32 000 emplois directs, dont 16 500 sont liés au secteur maritime, et sont desservies par 150 km de routes et 170 km de voies ferrées. Les deux complexes industrialo-portuaires (CIP) normands de Rouen et du Havre comportaient en 2021, d’après l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), 1 300 établissements employeurs et regroupaient 47 500 salariés, soit 4,4 % des salariés normands ; la richesse annuelle dégagée par ces CIP s’élève à environ 5,7 milliards d’euros, soit 8,1 % de la richesse totale produite annuellement dans la région Normandie ([48]). Selon une étude plus récente, en date de 2024, effectuée par l’Insee sur un périmètre plus large, 411 300 emplois sont liés à la logistique dans la vallée de la Seine, soit 4 % de l’emploi salarié sur le périmètre considéré ([49]). De même, l’écosystème logistique d’HAROPA est très dynamique, avec 2,5 millions de m² d’entrepôts logistiques sur le domaine portuaire situé le long de l’axe Seine ; comme l’indique la direction du port, « de nouveaux projets sont annoncés régulièrement par les promoteurs. Ainsi, Axa Investment devrait sortir une première phase d’entrepôts de 32 000 m² en 2026 à Honfleur, le promoteur Virtuo a commencé les travaux pour un entrepôt de 23 000 m² au Havre prévu en 2027, et Ikea aura un nouveau centre de distribution de 60 000 m² à Limay en 2027. » ([50])

De même, outre la réparation navale, la couronne logistique des bassins de Fos offre une surface de plus de 3 millions de m2 d’entrepôts logistiques, dans un rayon de 30 kilomètres ; cet espace concentre aujourd’hui des implantations de plusieurs entreprises spécialisées dans la sidérurgie, l’énergie et la pétrochimie : ArcelorMittal, Ascométal, KEM One, Air Liquide, Primagaz, etc. L’écosystème portuaire de Marseille-Fos génère ainsi 42 600 emplois directs et indirects, soit 7,5 % des emplois du secteur marchand du territoire ; le port nourrit l’ambition de consolider le tissu industriel de cette ZIP, en aménageant de nouveaux espaces et en encourageant l’implantation des industriels de la transition écologique. Enfin, l’écosystème industrialo-portuaire dunkerquois crée, chaque année, une valeur ajoutée d’environ 3,8 milliards d’euros, pour environ 29 000 emplois directs ou indirects ; la place portuaire dunkerquoise rassemble près de 250 entreprises et 18 000 salariés, soit près du quart des emplois de la Communauté urbaine de Dunkerque (CUD) et 6 % de ceux de la région Hauts-de-France. Afin de consolider sa place de hub majeur au sein de la Northern Range, le GPMD poursuit sa dynamique de développement de zones industrielles « clés en main », avec deux opérations programmées : la zone grandes industries 3 (ZGI3), qui pour objectif de proposer 100 hectares de foncier commercialisable, et la zone d’industrie d’avenir (ZIA), qui offrira une surface commercialisable de 220 hectares.

Il en va de même dans les ZIP des autres GPM, à l’image de celle de Bordeaux, qui rassemble environ 8 600 emplois salariés et où se développent plusieurs projets industriels majeurs ([51]) (au Verdon, projet de ferme piscicole Pure Salmon, projet d’atelier de chaudronnerie industrielle Tissot, projet de ferme solaire EDF ; à Parempuyre, projet EMME d’usine de conversion de nickel et de cobalt), ou de celle de Nantes-Saint-Nazaire, qui regroupe selon l’Insee 613 établissements et 28 700 salariés, soit 2 % de l’emploi régional et 5 % des salariés de Loire-Atlantique. Comme le précise Saint-Nazaire Agglo, « environ 36 % des emplois [du GPMNSN] (10 500 personnes) relèvent des activités maritimes (construction navale, transport maritime, manutention, services portuaires), tandis que 64 % (18 200) concernent des activités industrielles et de services non maritimes (construction, aéronautique, sidérurgie, logistique agroalimentaire). Cette zone génère 3,5 % de la richesse régionale et 37 % de la valeur ajoutée provient des activités maritimes (la construction navale représentant à elle seule 22 %). Au sein de l’agglomération, l’industrie navale (Chantiers de l’Atlantique), l’aéronautique (Airbus et Stelia), l’énergie (TotalEnergies, Elengy, Cargill), les métaux (MAN/Everllence) et les logisticiens (IDEA) structurent un écosystème qui irrigue l’emploi local. » ([52])

ii. Une dynamique sensible de modernisation des infrastructures

● Une accélération des projets structurants de modernisation portuaire. Afin d’accroître leur attractivité auprès des compagnies et d’affermir leurs capacités portuaires, les GPM ont en outre déployé des projets stratégiques axés sur la rénovation de leur potentiel logistique. Dans le cadre de son projet stratégique 2020-2025, 1,1 milliard d’euros d’investissements sont prévus par HAROPA Port pour renforcer la performance logistique de ses infrastructures ([53]) : finalisation de l’extension de Port 2000 (avec l’aménagement des postes à quai n° 11 et 12, soit 700 mètres de quai supplémentaires), début des travaux de la « chatière » destinée à assurer un accès fluvial direct à Port 2000 via le port historique ([54]), mise en chantier de la nouvelle plateforme multimodale Port Seine-Métropole Ouest (PSMO) ([55]), mise en service de nouvelles connexions électriques à quai à la fin de l’année 2025 pour les navires de croisière. À ces projets relevant de la sphère publique s’ajoutent des investissements privés massifs destinés à augmenter la capacité des terminaux à conteneurs, à l’image du renouvellement des outillages du terminal de Normandie (exploité par Terminal Investment Limited – TiL, filiale de MSC) pour un investissement global de près d’1 milliard d’euros, avec notamment l’accueil de quatre nouveaux méga-portiques en novembre 2025 (dernières livraisons d’une commande de neuf méga-portiques), dotant Le Havre des équipements pour la manutention des méga-porte-conteneurs les plus modernes d’Europe. En outre, comme le précise la direction d’HAROPA Port, « le terminal de la Générale de manutention portuaire (GMP, dont CMA CGM est actionnaire) aura aussi investi sur la période 2020-2030 plusieurs centaines de millions d’euros. À partir de 2026, ce terminal recevra notamment dix navires de la flotte CMA CGM de 24 000 EVP propulsés au GNL et battant pavillon français. Les opérateurs ont également investi dans de nouveaux équipements, avec respectivement 13 nouveaux cavaliers pour la GMP sur le terminal de France, 14 pour HGT et 20 pour TiL. » ([56])

De son côté, le GPMM a fixé dans son plan stratégique 2020-2025 un objectif de modernisation de ses terminaux et d’extension des dessertes ferroviaires et fluviales sur l’axe Rhône ([57]). Alors que le port prévoit, dans le cadre de son projet stratégique 2025-2029, un volume cumulé d’investissements situé entre 1 et 1,3 milliard d’euros sur 5 ans, plusieurs projets structurants ont déjà été engagés : le lancement opérationnel en 2026 du projet « Phare » (120 millions d’euros pour la construction du nouveau siège social du port de Marseille-Fos), la poursuite du projet « DEOS » lancé en 2024 (développement de l’éolien offshore), l’installation de nouveaux projets industriels dans la zone de Caban-Tonkin (zone du Môle central) de la ZIP de Fos-sur-Mer, et enfin le projet Fos 3XL, prévoyant l’extension des terminaux à conteneurs pour un total d’investissements estimé à 220 millions d’euros et une mise en service prévue en 2031 (construction de 450 mètres de quai et aménagement de 21 hectares pour la création de nouveaux espaces de stockage, dans l’objectif d’augmenter de 200 000 EVP le trafic annuel à l’horizon 2040). De même, le GPMD nourrit l’ambition, dans son projet stratégique 2025-2029, de multiplier par deux les dépenses d’investissement pour préparer le port aux besoins de demain, avec l’engagement de plusieurs projets de long terme ([58]) : l’augmentation des capacités de stockage du terminal céréalier ([59]), le projet Cap 2020 ([60]), le projet Hub CO2 ([61]), etc.

● Une attractivité accrue aux yeux des compagnies. Cette dynamique de modernisation a dans la pratique pour effet d’accroître nettement l’attractivité des ports français aux yeux des compagnies maritimes. Le groupe MSC, qui entretient un lien étroit avec les ports de commerce français (8 ports desservis et plusieurs terminaux opérés via ses filiales, à l’image de TiL, qui est devenu en 2022 l’unique propriétaire des Terminaux de Normandie et de la Porte Océane), a, comme indiqué précédemment, engagé un vaste plan de financement du renouvellement de ses outillages havrais, dans l’objectif de tripler les capacités de stockage et d’atteindre un volume de 5 MEVP en 2027 dans ces deux terminaux. En parallèle, le groupe a également investi dans le développement des infrastructures nécessaires à la desserte de l’arrière-pays : ainsi du terminal terrestre de 110 000 m2 inauguré à Bruyères-sur-Oise, dans le Val-d’Oise, en 2025, permettant une connexion efficace du port du Havre par voie ferroviaire et par voie fluviale à la région parisienne, qui est opéré par MEDLOG, filiale du groupe, et offre une capacité de plus de 100 000 EVP annuels supplémentaires ([62]).

De même, respectivement deuxième et cinquième armateurs mondiaux, les compagnies danoise Maersk et allemande Hapag-Lloyd mettent en avant la place qu’occupent les ports français dans leur réseau de desserte : pour la première, des services en transbordement au Havre, à Fos-sur-Mer, à Montoir, à Dunkerque et à La Réunion, pour une part de marché de 8,2 % à l’export (53 000 conteneurs annuels) et de 7,8 % à l’import (73 000 conteneurs) ([63]) ; pour la seconde, six escales hebdomadaires au Havre et deux escales hebdomadaires à Fos-sur-Mer, pour une part de marché située entre 10 et 15 %. Selon ces deux compagnies, les principaux atouts des ports français résident dans la solidité de leur réseau ferroviaire et routier (facilitant la connexion entre navires et zones de production ou de stockage), le caractère stratégique de leurs implantations géographiques, et la forte demande industrielle associée, qui génère d’importants trafics captifs. Quatrième armateur mondial, Cosco Shipping indique également desservir les ports français via 14 services hebdomadaires au départ du Havre, de Dunkerque et de Fos-sur-Mer, pour une part de marché légèrement inférieure à 10 % ; la compagnie note toutefois avoir à l’heure actuelle le ressenti que « Le Havre ou Fos sont souvent des variables d’ajustement et que les escales peuvent être annulées afin de maintenir des schedules sur des ports du Nord ou méditerranéens » ([64]).

Des mutations exogènes et endogènes affectant le modèle portuaire

À rebours des atouts qui les caractérisent, les ports français sont cependant affectés par des mutations d’ordre exogène et endogène, qui altèrent leur capacité à attirer les flux dans un contexte marqué par l’accumulation de risques conjoncturels et la multiplication des défis structurels pesant sur la nature des trafics.

Une accumulation conjoncturelle de facteurs de risques

Un horizon incertain pour le transport mondial

L’activité et les performances opérationnelles des ports français sont en effet aujourd’hui confrontées à une dynamique d’instabilités et à une accumulation de facteurs de risques, alors que se dessine « un horizon incertain […] pour le transport mondial » ([65]) de marchandises. D’après la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), jamais depuis la fermeture du Canal de Suez en 1967 le commerce mondial n’avait connu d’aussi importantes perturbations, caractérisées par un allongement des durées de trajet, une augmentation doublée d’une fluctuation des tarifs de fret, et une fragilisation notable des chaînes d’approvisionnement ([66]).

● Une instabilité des flux entraînant des conséquences multiples pour les économies portuaires. Après une croissance solide observée en 2024 (+ 2,2 % en volume et + 5,9 % en tonnes-milles par rapport à 2023), en partie due à l’augmentation des distances parcourues (du fait du report des trafics Europe-Asie vers le cap de Bonne-Espérance), le commerce maritime a connu en 2025 un net ralentissement, avec une croissance de seulement 0,5 % pour le total des flux, et de 1,4 % pour le trafic conteneurisé. Selon la CNUCED, ce ralentissement devrait se confirmer entre 2026 et 2030, en raison de la combinaison de facteurs conjoncturels et structurels : réalignements géopolitiques, mutations des politiques industrielles et commerciales, effets de la transition énergétique. Aussi la croissance du trafic maritime pourrait-elle demeurer structurellement inférieure à 2 % sur cette période, contre un niveau moyen de 4 % pendant la décennie 2010-2020. En raison de la mutation des schémas commerciaux et de la reconfiguration des voies maritimes, la distance parcourue par tonne de cargaison (mesurée en tonnes-milles) a quant à elle connu en 2024 une hausse de 6 %, qui pourra se confirmer dans les années à venir.

Ces instabilités provoquent des effets de bord critiques sur la stabilité de l’écosystème portuaire mondial en général, et français en particulier. Dans un environnement opérationnel perturbé caractérisé par une saturation accrue des places portuaires, les délais d’attente moyens des navires ont de fait connu un allongement significatif. Ainsi, entre décembre 2023 et mars 2024, le temps d’attente moyen pour un navire est passé de 5,2 à 6,4 heures dans les économies développées et de 10,2 à 10,9 heures dans les économies en développement ([67]). Cette instabilité généralisée se traduit par une forte volatilité des taux de fret, qui atteignent des valeurs proches des sommets atteints pendant la crise sanitaire de 2020. L’indice des taux du fret conteneurisé au départ du port de Shanghai (Shanghai Containerized Freight Index – SCFI) est ainsi passé de 1 041 dollars par conteneur en 2023 à 3 600 en 2024, avant de redescendre à 2 240 en 2025 (cet infléchissement ponctuel étant dû à un affaiblissement saisonnier de la demande) ; d’après la dernière mesure recensée, il s’élève, au 22 mai 2026, à 2 218,2 dollars ([68]).

Croissance annuelle du commerce maritime mondial (variation en %)

Source : CNUCED, op. cit., 2025, p. 2, d’après des données du Clarksons Research Shipping Intelligence Network (juillet 2025) ; données seulement prévisionnelles pour 2025, en l’absence de données confirmées.

De même, l’indice des frets en vrac sec de la Bourse de la Baltique (Baltic Dry Index – BDI), évaluant les tarifs des navires transportant des matières premières en vrac sec, a atteint en mai 2026 un sommet à hauteur de 3 124 points (plus haut niveau depuis novembre 2023), soit une hausse de 139,8 % en un an et de 16,7 % en un mois. Au sein de cet indice, les trois sous-indices mesurant les taux de fret pour les cargaisons de minerais de fer et de charbon d’environ 150 000 tonnes (indice Capesize), les cargaisons de charbon ou de céréales de 60 000 à 70 000 tonnes (indice Panamax) et les cargaisons de vracs de 48 000 à 60 000 tonnes (indice Supramax), atteignent respectivement des valeurs égales à 5 272, 2 292 et 1 562 points, soit des niveaux singulièrement élevés ([69]).

Cette instabilité des trafics se trouve également accentuée par les tensions affectant les chaînes mondiales d’approvisionnement, comme le signalent plusieurs indicateurs de performance développés par la Banque mondiale pour évaluer les perturbations logistiques en matière de transport maritime. À ce titre, l’indice mondial de tension des chaînes d’approvisionnement (Global Supply Chain Stress Index – GSCSI), qui mesure le nombre de conteneurs de vingt pieds (EVP) bloqués ou retardés en transit ([70]), souligne une vive augmentation des tensions sur la période 2021-2022, suivie d’une baisse marquée en 2023, avant une remontée notable en 2024 pour atteindre un nouveau pic, avec plus de 2,3 millions de conteneurs bloqués ou retardés ([71]). De même, l’indice de congestion portuaire de Clarksons (Clarksons port congestion index), qui mesure à un rythme régulier le pourcentage de conteneurs en EVP bloqués dans les ports mondiaux, montre une très nette augmentation de la congestion portuaire sur la période 2020-2023, suivie d’une vive diminution, interrompue par une nouvelle période d’augmentation à partir du début de l’année 2024. Enfin, l’indice mondial de pression sur les chaînes d’approvisionnement (Global Supply Chain Pressure Index – GSCPI) élaboré par la Réserve fédérale de New York, qui mesure les perturbations des chaînes globales via l’agrégation de plusieurs indicateurs relatifs aux coûts d’expédition, aux délais de livraison et aux retards d’expédition, confirme cette nouvelle hausse des tensions sur le transport maritime mondial à partir de la moitié de l’année 2023 ([72]).

indice mondial de tension des chaÎnes d’approvisionnement (GSCSI, EVP, 2025)

Source : Banque mondiale, The Container Port Performance Index 2020 to 2024 : Trends and Lessons Learned, 2025, p. 2.

● Une dynamique de reconfiguration des alliances maritimes. En outre, les ports français ont assisté en 2025 à une dynamique de mutation des alliances maritimes mondiales ([73]) : alors que, jusqu’en 2024, trois alliances maritimes dominaient le marché du commerce mondial (alliance 2M, regroupant Maersk et MSC ; Ocean Alliance, regroupant Cosco Shipping, OOCL, Evergreen et CMA CGM ; et THE Alliance, regroupant Hapag-Lloyd, Yang Ming, ONE et HMM), la dissolution du partenariat stratégique entre Maersk et MSC a entraîné une reconfiguration structurelle majeure avec la création en février 2025 de « Gemini Corporation », associant Maersk et Hapag-Lloyd, et la transformation de THE Alliance en Premier Alliance ([74]).

Cette reconfiguration n’est pas sans entraîner des défis supplémentaires pour la desserte des ports français, alors que Gemini a choisi de ne plus desservir directement les ports de l’Hexagone (autrement que pour les activités de transbordement). Comme l’indique l’Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF), si l’offre maritime à destination des ports français demeure robuste, l’entrée en vigueur de la nouvelle stratégie de Gemini manifeste l’existence de signaux inquiétants : celle-ci se traduit en effet par « un hub principal basé à Rotterdam et des navettes pour redistribuer les ports européens de la façade, évitant ainsi les ports français en première escale à l’import comme à l’export. » ([75]) L’Union des entreprises de transport et de logistique de France (Union TLF) relève quant à elle que « cette orientation affaiblit la connectivité directe des ports français. La stratégie de Gemini reflète avant tout un recentrage sur les marchés dominants d’Europe du Nord et d’Italie. » ([76])

Des évolutions réglementaires engendrant incertitudes et défis d’avenir

Les ports français sont par ailleurs confrontés à une accélération des évolutions réglementaires, dont certaines sont susceptibles de porter atteinte à leur compétitivité : dans un contexte commercial hautement concurrentiel, leur attractivité se trouve ainsi entravée par une inflation normative problématique.

● Des contraintes supplémentaires en matière de décarbonation. Alors que la décarbonation représente un enjeu important pour la compétitivité de la filière portuaire ([77]), les activités relatives à la logistique et au transport maritime ont fait l’objet d’évolutions réglementaires diverses à l’échelle européenne, notamment dans le cadre du paquet climat « Ajustement à l’objectif 55 » : intégration du transport maritime au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre depuis le 1er janvier 2024, incitation à l’utilisation de carburants renouvelables à faibles émissions de carbone, ou encore obligations de déploiement d’installations d’alimentation électrique à quai. Selon l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI), le secteur doit drastiquement diminuer son niveau d’émissions, pour passer d’environ 137 MtCO2e à moins de 4 MtCO2e en 2050 ([78]).

Or, l’entrée en vigueur de ces nouvelles réglementations engendre d’importantes contraintes pour les opérateurs portuaires, susceptibles de nuire à la compétitivité de l’écosystème. Aux termes de l’UNIM, « les évolutions réglementaires récentes ont un impact direct sur l’activité des entreprises de manutention à travers la sédentarisation des flux logistiques. Si certaines réformes vont dans le bon sens, leur empilement et leur application parfois hétérogène génèrent de l’incertitude. » ([84]) Alors que l’enjeu de la fixation des flux réside en effet moins dans les capacités portuaires que dans la fiabilité globale, la prévisibilité administrative et la lisibilité du cadre d’exploitation, HGT-LH indique que « les évolutions réglementaires récentes ont un impact direct sur l’activité des terminaux. L’enjeu pour les ports français est donc avant tout un besoin de simplification et de stabilité. » ([85]) Du reste, ces évolutions provoquent une transformation durable des modèles d’exploitation portuaires, au risque de créer un désavantage compétitif pour les ports européens (et donc français), en l’absence de règles équivalentes au niveau international. D’après Armateurs de France, « ces dispositifs entraînent des surcoûts importants et nécessitent des investissements massifs pour les armateurs » ([86]) : les besoins d’investissements pour décarboner la filière maritime et portuaire s’élèveraient ainsi à une somme comprise entre 75 et 110 milliards d’euros pour la période 2023-2050, sans compter les coûts opérationnels.

● Des risques opérationnels liés aux nouvelles exigences en termes de sécurité. D’autre part, en termes de sécurité, les modalités concrètes de déploiement du système européen d’entrée/sortie (Entry Exit System – EES) ([87]), mis en place aux frontières extérieures des États membres de l’espace Schengen et entré en vigueur à la fin du mois d’octobre 2025, sont également susceptibles de provoquer de vives difficultés opérationnelles pour les opérateurs portuaires. Alors qu’un premier bilan réalisé par la DGITM pendant la période hivernale souligne le fonctionnement correct du dispositif, Armateurs de France juge que cette évaluation à flux très faibles n’est pas représentative des conditions de haute saison pour les lignes transmanche et méditerranéennes ; or, « les premiers tests dans les ports montrent des temps de contrôle incompatibles avec l’exploitation maritime : plusieurs minutes par véhicule, jusqu’à plus de cinq heures pour évacuer l’ensemble des passagers d’un navire. Un armateur a indiqué que, dans ces conditions, le premier passager débarqué à Ouistreham pourrait atteindre Bordeaux par la route avant que le dernier ne quitte le port. Ces délais sont insoutenables économiquement et créent un risque réel de report vers l’aérien. » ([88]) Alors que ces difficultés risquent d’être aggravées par d’éventuels dysfonctionnements techniques (incomplétude des outils informatiques, déficit de fonctionnalité des tablettes, défaillances dans les échanges de données), les armateurs interrogés par la mission estiment qu’il faut éviter que l’EES ne devienne un facteur de désorganisation de l’activité portuaire, voire un handicap structurel en termes de compétitivité ([89]).

b. Une transformation d’envergure du modèle économique des ports

En parallèle, l’écosystème français est affecté par une transformation structurelle de son modèle économique, dans un contexte de reconfiguration de la typologie des trafics et de multiplication des risques sécuritaires.

i. Une reconfiguration de la typologie des trafics et des revenus portuaires

Les ports français sont en premier lieu confrontés à une érosion structurelle de leurs trafics d’hydrocarbures, qui constituaient traditionnellement une partie majoritaire de leurs recettes. Cette mutation de la répartition des trafics altère directement la stabilité de l’économie portuaire, tout en s’accompagnant d’une croissance importante de la part des recettes domaniales.

● Un recul de la part des trafics carbonés. Alors que la part des produits carbonés dans le total des marchandises transitant dans les GPM est passée de 60 % à 47 % entre 2000 et 2024 ([90]), les trafics d’hydrocarbures, de gaz fossile et de charbon ont connu au cours des 25 dernières années une diminution de 31,6 %, passant sur la période de 174 à 119 millions de tonnes, à rebours de la dynamique suivie par les trafics de vracs bas-carbonés ([91]). Or, à l’échelle des recettes portuaires, cette évolution s’inscrit dans un contexte où les énergies fossiles constituent encore aujourd’hui l’une des principales sources de revenus des ports français, générant de très importantes marges en raison des faibles besoins de manutention que ces trafics appellent. En valeur, pour les 4 GPM d’HAROPA, de Marseille, de Dunkerque et de Nantes-Saint-Nazaire, la part des revenus issus des trafics carbonés représente ainsi 25 % du chiffre d’affaires (et 60 % en moyenne des droits de port). Dès lors, la viabilité du modèle économique portuaire se trouve obérée par cette transformation de la typologie des trafics ; l’Union française des industries pétrolières Énergies et mobilités (UFIP-EM) relève ainsi que « la décarbonation nécessaire de nos sociétés impacte les marges de manœuvres de nos ports : moins d’énergie fossile, moins de recettes. Il est important que cette évolution ne soit pas compensée par une augmentation des taxes et droits de passage, qui rendrait encore plus incertaine encore la compétitivité portuaire. » ([92])

Évolution des trafics d’hydrocarbures et des trafics bas-carbonés

transitant dans les GPM mÉtropolitains (2008-2024)

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 56.

Au-delà des vracs liquides, cette évolution se répercute également sur les flux de vracs solides. Le groupe SEA-Invest, opérateur de terminaux, estime à cet égard que la politique de décarbonation européenne a eu pour conséquences une baisse des trafics de charbon/coke pour la production d’électricité (ou comme combustible pour les cimenteries, le chauffage urbain ou les sucreries) et une diminution des trafics liés à l’industrie de première transformation (production d’acier à partir de hauts-fourneaux, industrie de ferro-alliages, etc.), entraînant une baisse des importations et des exportations. De la sorte, les volumes concernés sont passés de plus de 30 millions de tonnes en 2018 à moins de 20 millions aujourd’hui ; en particulier, les trafics de charbon opérés dans des terminaux français par le groupe SEA-Invest sont passés de 9 711 milliers de tonnes en 2018 à 3 675 en 2025, soit une baisse de 62,2 % en l’espace de huit ans.

● Une adaptation de la répartition des sources de revenus. De façon corrélative, la reconfiguration de la typologie des trafics entraîne une modification de la répartition des sources de revenus portuaires : face à la diminution structurelle des importations d’énergies fossiles, les GPM ont ainsi entamé depuis plusieurs années une politique de création de nouveaux revenus, issus de la valorisation de leurs propriétés foncières. Cette transition majeure du modèle économique portuaire se manifeste par la nette croissance de la part des revenus domaniaux dans le chiffre d’affaires total des grands ports de l’Hexagone, passant de 39,4 % en 2017 à 46,2 % en 2024, contre une évolution de la part occupée par les droits de port de 49 % à 43 % sur la période. Aux termes de la DGITM, cette hausse de la part des recettes domaniales offre « une plus grande stabilité aux GPM (activité moins volatile que le transport maritime) et un relai de croissance majeur. Ainsi, de nouvelles filières industrielles […] se développent sur les ZIP et [leur] permettent de gagner en robustesse face aux aléas économiques et géopolitiques internationaux, renforçant la souveraineté énergétique, industrielle et agroalimentaire de la France. » ([93])

Évolution des sources de revenus des GPM métropolitains (base 100 en 2015)

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 59.

Évolution des CA domaniaux au sein du CA global des GPM (en M€, 2017-2024)

Source : Cour des comptes, rapport entreprise publique, Le grand port maritime de Dunkerque. Exercices 2017 et suivants, 16 juillet 2025, p. 118.

Des enjeux sécuritaires engendrant des instabilités persistantes

En tant que nœuds centraux du commerce européen, les ports français sont enfin exposés à une accumulation de risques sécuritaires. Comme l’indique la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), « les ports maritimes constituent des infrastructures complexes où la multiplicité des acteurs, des flux et des systèmes crée des points de vulnérabilité [d’ordre technique, physique, infrastructurel ou humain] que les organisations criminelles cherchent à exploiter pour introduire, déplacer ou extraire des marchandises prohibées, notamment des produits stupéfiants » ([97]). De fait, les organisations criminelles s’appuient sur la densité des hubs portuaires pour dissimuler puis redistribuer des cargaisons illicites de différentes natures ; le rapport récemment consacré par la Cour des comptes au port de Dunkerque met ainsi en avant un point de vigilance critique en termes de sécurité ([98]), alors que l’intensification des contrôles dans les ports néerlandais a provoqué un report des trafics illicites vers les ports de taille moyenne ([99]).

Face à la menace de haute intensité que représentent ces trafics illicites, les pouvoirs publics ont inauguré en décembre 2023 un « plan Ports » destiné à renforcer les moyens d’action des services douaniers, dans une démarche de sécurisation des places portuaires et de sensibilisation des différents acteurs : déploiement de scanners mobiles de basse intensité (SMBI) dans les 10 principaux ports français, généralisation d’outils numériques en vue d’optimiser le ciblage maritime, mise en place d’un réseau de référents portuaires. Dans ce contexte, l’action des services douaniers dans les ports français s’avère particulièrement soutenue, avec plus de 28 000 contrôles réalisés en 2025, conduisant au relevé de près de 10 % d’irrégularités, contre 26 000 contrôles et 9 % d’irrégularités en 2024, proportions qui traduisent un ciblage efficace des opérations à risque.

B. UN RECUL PRÉOCCUPANT DANS LA COMPÉTITION EUROPÉENNE

En dépit des atouts qui les caractérisent, les ports français n’occupent, dans le paysage européen, qu’un positionnement intermédiaire sur les grandes façades maritimes continentales, derrière les Pays-Bas, l’Italie, la Belgique et l’Espagne. Leur compétitivité et leurs performances opérationnelles demeurent aujourd’hui restreintes par rapport aux références internationales, dans un contexte d’érosion de long terme de leurs parts de marché ([102]). À rebours de ce recul préoccupant, la dynamique positive issue de la création d’HAROPA est cependant de nature à représenter le début d’un sursaut dans la compétition européenne.

1. Une érosion généralisée du poids des ports français par rapport à leurs concurrents européens

Loin d’occuper une place de premier plan dans la compétition mondiale, les ports français ont connu au cours des décennies passées une dégradation de leurs parts de marché globales à l’échelle européenne. Ces trente ans de performances globalement médiocres, au sens premier du terme, se manifestent par un effet de ciseaux critique entre une stagnation peu satisfaisante du volume de marchandises manutentionnées et un décrochage croissant face à la montée en puissance des places portuaires concurrentes.

a. Une stagnation de long terme du tonnage des flux maritimes

Historiquement dédiés à la desserte d’un marché national dont ils ne captent qu’une part réduite, les ports français souffrent en premier lieu d’une dynamique de stagnation, voire de diminution de leurs trafics, alors que s’accroît l’écart avec les grands ports des rangées nord-européenne et méditerranéenne.

i. Une lente inertie des volumes de marchandises manutentionnées

● Une stagnation globale des volumes. S’il est très difficile de matérialiser sur une longue période et avec certitude la trajectoire d’évolution exacte des marchandises ayant transité dans les ports français (du fait non seulement de la mutation des statuts, liée à l’intervention des réformes portuaires successives, mais encore de la fluctuation permanente des flux, qui complique l’identification des périmètres temporels pertinents ([103])), il apparaît que les ports français ont connu en moyenne au cours des trente dernières années une stagnation de leurs trafics, malgré l’existence de nombreuses fluctuations. Après avoir en effet connu une phase de progression entre 1997 et 2008, passant de 328,2 à 390,2 millions de tonnes (+ 18,9 % en 11 ans) ([104]), les ports nationaux ont été confrontés au cours de la première moitié des années 2010 à une importante phase de décroissance de leurs trafics, diminuant à 351,9 millions de tonnes en 2009, puis à 345,0 millions de tonnes en 2014 ([105]). D’un niveau annuel moyen de 350 millions de tonnes environ entre 2000 et 2015, ces volumes ont, d’après les bases statistiques du ministère des transports, progressivement diminué pour atteindre 312 millions de tonnes en 2020, avant de remonter à 325 millions de tonnes en 2021 (du fait de la reprise post-covid), puis 318,4 en 2024 ([106]) et 328,1 en 2025 ([107]) (dont 86,0 % transitent par les GPM et par le port de Calais, 9,9 % par les autres ports de l’Hexagone, et 4,1 % par les GPM ultramarins). Sur les vingt-huit dernières années (1997-2025), en gommant les fluctuations observées, les trafics maritimes des ports français ont donc globalement stagné, le niveau atteint en 2025 demeurant quant à lui cependant inférieur de 10,9 % aux volumes de la période pré-covid (368 millions de tonnes en 2018).

En adoptant un prisme temporel plus restreint, en revanche, un constat significativement plus négatif se dégage. Ainsi, sur la période 2010-2025, le tonnage des marchandises ayant transité dans les ports français a décru de 7,6 % ; cette dynamique présente des tendances particulièrement contrastées entre les différentes places portuaires nationales, avec une diminution de 13,0 % pour HAROPA Port, 14,0 % pour Marseille et 14,8 % pour Nantes-Saint-Nazaire, mais une augmentation de 11,9 % pour Dunkerque. Entre 2022 et 2025, pour l’ensemble de l’écosystème portuaire français, le volume des flux maritimes a chuté de 1,6 % – diminution que la hausse de 3,1 % observée entre 2024 et 2025 n’est pas parvenue à compenser ([108]). Cette dynamique se confirme à la lecture de l’évolution des trafics à l’échelle locale sur la période 2022-2025 : - 0,5 % pour HAROPA Port, - 4,2 % pour Marseille-Fos, - 2,0 % pour Dunkerque, - 4,7 % pour Nantes-Saint-Nazaire, - 7,6 % pour La Rochelle et - 5,6 % pour Bordeaux ; connaissent en revanche un regain notable les ports de Calais (+ 7,7 %), de Sète (+ 15,5 %), de Brest (+ 3,6 %) et de Bayonne (+ 5,1 %), qui occupent respectivement la 4e, la 8e, la 10e et la 12e place du classement des ports, ainsi que les ports ultramarins (+ 6,1 %, passant de 12,9 à 13,7 millions de tonnes). Au reste, la décomposition par trimestre du tonnage des marchandises manutentionnées dans les GPM manifeste une forte chute entre le quatrième trimestre 2018 (niveau supérieur à 80 millions de tonnes) et le deuxième trimestre 2020 (65 millions de tonnes), suivie d’une phase de stagnation moyenne des trafics trimestriels dans un intervalle compris entre 67 et 75 millions de tonnes (malgré la hausse de 4,2 % observée au quatrième trimestre 2025 par rapport au trimestre précédent, pour une valeur de 74,2 millions de tonnes) ([109]).

Évolution des trafics maritimes de marchandises dans les ports français (en Mt, 2010-2025)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après Mer et Marine, « Bilan 2025 des trafics portuaires et des grands flux mondiaux de marchandises », mai 2026.

● Une dynamique hétérogène selon les filières. Cette trajectoire globale de stagnation de long terme des flux transitant dans les ports français, caractérisée par une phase de légère diminution sur la période récente, s’avère cependant hétérogène selon le type de marchandise considérée ([111]). De fait, alors que les flux de vracs liquides et solides ont connu entre 2019 et 2024 une baisse respective de 6,3 et de 25,9 % (et les volumes de rouliers une diminution de 8,3 %) ([112]), le trafic conteneurisé se distingue par une hausse de 5,3 % des volumes manutentionnés. Cette dynamique positive du fret conteneurisé est particulièrement marquée dans les principaux GPM : + 7,8 % pour HAROPA Port, + 2,3 % pour le GPMM, + 20,1 % pour le GPMD, + 2,3 % pour les GPM ultramarins, mais - 18,1 % pour les autres ports de l’Hexagone. De la sorte, mesuré en millions d’équivalents vingt pieds (MEVP), le trafic de conteneurs s’élève, en 2025, à 3,2 MEVP pour HAROPA Port (contre 3,1 MEVP en 2024, soit une hausse de + 4 % du trafic conteneurisé), à 1,45 MEVP pour le GPMM (contre 1,1 MEVP en 2024 et 1,3 MEVP en 2023, marquant donc une phase de stabilisation) et à 0,75 MEVP pour le GPMD (+ 14 %). L’évolution annuelle entre 2024 et 2025 est cependant négative pour les autres GPM hexagonaux (- 10,6 % pour le GPMNSN, avec 0,12 MEVP, et - 12,1 % pour le GPMB, avec 0,019 MEVP).

Au contraire des marchandises, les flux liés au transport de passagers connaissent une hausse notable depuis la fin de la crise sanitaire (marchés de la croisière et hors-croisières). Comme l’indique la DGITM, alors que « la crise sanitaire a[vait] entraîné une baisse significative des flux de transport de passagers, […] l’année 2023 est caractérisée par un retour à la normale pour les trafics de ferries, qui retrouvent peu ou prou leur niveau de 2019. La fin des restrictions sanitaires a permis au secteur de la croisière de retrouver rapidement son niveau d’activité et même de progresser sur la période. » ([113]) Dans ce contexte, le nombre total de passagers débarqués dans les principaux ports français atteint 27,3 millions en 2023, contre 28,5 en 2019.

Nombre de passagers débarqués dans les ports français

par façade maritime

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 27, d’après des données SDES.

ii. Un décrochage critique par rapport aux concurrents européens

Cette inertie des volumes de marchandises transitant dans les ports français, entre stagnation globale et nombreuses fluctuations à la baisse, s’inscrit à contre-courant des dynamiques observées dans les principales places portuaires européennes, manifestant l’existence d’un décrochage croissant entre les ports français et leurs concurrents ([114]). Comme le note en effet la DGITM, alors que, sur la décennie 2013-2022, « le transport de marchandises en Europe (à 27 États membres) a progressé de 8 %, de 3,22 à 3,48 milliards de tonnes, sur la même période, la France [et] l’Allemagne ont vu leur trafic baisser respectivement de - 7 % et - 6 % » ([115]) ; inversement, les volumes transitant dans les ports belges (+ 26 %, de 228 à 288 Mt), espagnols (+ 23 %, de 397 à 490 Mt), néerlandais (+ 6 %, de 559 à 590 Mt) et italiens (+ 5 %, de 457 à 478 Mt) ont quant à eux connu une importante progression.

Ce décrochage s’observe également à l’échelle des places portuaires individuelles. Ainsi, sur la période 2005-2025, alors que les trafics du port de Rotterdam ont connu une progression de 23,9 % (et ceux d’Anvers-Bruges, de Hambourg, d’Amsterdam, d’Algésiras et de Valence et de Trieste une hausse respectivement de 52,9, 5,9, 17,6, 47,6, 84,3 et 38,0 %), pour une moyenne européenne de + 22,5 %, le tonnage cumulé des 4 premiers GPM français a diminué de 16,2 %. Il ressort de cette analyse que, alors même que pas un seul des grands ports européens n’a connu une évolution moyenne négative de ses trafics entre 2005 et 2025, tel est pourtant le cas de chacun des principaux ports d’État français. Or, ce décrochage signale un déficit de masse critique extrêmement problématique de l’écosystème portuaire national : en 2025, le tonnage des flux ayant transité par Rotterdam et Anvers-Bruges représente ainsi respectivement 1,8 et 1,1 fois le volume cumulé des trafics des ports d’HAROPA, Marseille, Dunkerque et Nantes-Saint-Nazaire.

Évolution des trafics des GPM hexagonaux et des principaux ports europÉENS (En MT, 2005-2025)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données Eurostat.

Ce constat se vérifie également dans l’analyse des différents flux, à l’image du segment des trafics conteneurisés : alors que le volume de conteneurs manutentionnés dans les ports du Havre, de Rouen et de Paris est passé de 1,6 MEVP en 2000 à 3,2 MEVP en 2025 (soit un doublement sur la période), le trafic conteneurisé du port de Rotterdam a connu une croissance de 71,1 %, passant de 8,3 MEVP en 2000 à 14,2 MEVP en 2025, pour un total 4,4 fois supérieur ([118]). Au demeurant, tandis que les flux conteneurisés des trois premiers GPM français (HAROPA Port, Marseille-Fos et Dunkerque) s’élèvent respectivement à 3,2, 1,5 et 0,7 MEVP en 2025 (avec un total cumulé pour les six GPM et GPFM dépassant à peine 5,5 MEVP), ces valeurs demeurent très insuffisantes par rapport aux résultats atteints par les places portuaires concurrentes : 13,6 MEVP pour Anvers-Bruges (soit 4,2 fois les trafics conteneurisés du Havre, 9,1 fois ceux de Fos-sur-Mer et 19,4 fois ceux de Dunkerque), 8,4 pour Hambourg, 5,7 pour Valence, 4,9 pour Brême, 4,7 pour Algésiras, 4,5 pour Gioia Tauro, 4,0 pour Le Pirée et 3,7 pour Barcelone. Dans ce contexte, HAROPA n’occupe donc que la dixième place européenne pour les trafics conteneurisés. Ces résultats signalent l’existence d’un écart abyssal entre les volumes traités par les plateformes portuaires françaises et ceux transitant par les ports concurrents.

RÉsultats pour 2025 (EN MT) et Évolution 2024-2025 (EN %) des trafics maritimes pour les GPM français et les trois premiers ports europÉens

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques.

Un positionnement altéré sur les principales façades européennes

Dans ce contexte, la France n’occupant plus en 2025 que le sixième rang des pays européens en termes de résultats portuaires, derrière l’Espagne (20 %), les Pays-Bas (16 %), l’Allemagne (15 %), la Belgique (12,4 %) et l’Italie (11,4 %), mais devant la Grèce (6 %) et le Portugal (4 %) ([119]), ces évolutions se traduisent par un positionnement dégradé des ports français dans la compétition européenne.

Des parts de marché insuffisantes sur les trois façades du pays

● Un recul préoccupant des parts de marché. La dégradation de la compétitivité des ports français à l’échelle européenne se manifeste par un recul préoccupant de long terme des parts de marché que ces derniers occupent, à la fois de façon globale et sur chacune des façades maritimes du pays. En effet, le poids relatif des ports français dans l’ensemble des trafics portuaires européens a diminué de 18 % en 1990 à 12,3 % en 2024 ; cette baisse est particulièrement accentuée sur le segment du conteneur, avec une diminution de 12 % en 1990 à 7,1 % en 2024 ([120]). Cette vive diminution, depuis 1990, de la part du tonnage français dans le total du tonnage européen peut de surcroît être constatée quelle que soit la région de référence : de 11 à 8 % pour la zone UE27 (à partir de 2020), de 11 à 7,5 % pour la zone UE15, et de 9,5 à 7,5 % pour les zones UE25 et UE28.

Part occupÉE par les ports français dans le trafic total europÉen (1997-2021)

Source : César Ducruet, Les ports français dans la mondialisation, des handicaps structurels ?, in : Thomas Merle, Les littoraux français, Atlande, 2024, p. 171, à partir de données Eurostat.

Sur la période récente, entre 2020 et 2024, la part de marché des ports français (par rapport aux vingt-sept ports européens de référence pris en compte pour le calcul des indicateurs du programme 123 « Infrastructures et services de transports ») a connu une relative stabilisation après une décennie de baisse, autour de 12,4 % en 2023 et de 12,3 % en 2024. La part du trafic conteneurisé des ports français a quant à elle augmenté de 6,6 % en 2023 à 7,1 % en 2024 ([121]).

En outre, indicateur révélateur de la dégradation de la place des ports français dans le commerce maritime européen, le poids occupé par les quatre premiers ports français (HAROPA Port, Marseille, Dunkerque et Nantes-Saint-Nazaire) dans le top 20 européen est passé de 17,5 % en 2005 (total de 246,6 millions de tonnes) à 12,3 % en 2024 (total de 205,0 millions de tonnes).

Part occupÉe par les ports français dans le Top 20 des ports europÉens (2005-2024)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données UMPF et Eurostat.

● Un positionnement dégradé au sein des rangées portuaires. Au sein de la « Northern Range » (Rotterdam, Anvers-Bruges, Hambourg, HAROPA, North Sea Port, Brême, Bremerhaven, Dunkerque et Boulogne-Calais), principale porte d’entrée des trafics de marchandises en Europe ([122]), les ports d’HAROPA (4e position) et de Dunkerque (8e position) ne représentent que 11 % du trafic total ; cette proportion est encore plus faible pour les trafics conteneurisés, avec une part de 7,8 % du trafic conteneurisé (respectivement 6,7 et 1,6 %), loin derrière Rotterdam (30 %), Anvers-Bruges (28,7 %) et Hambourg (17,5 %). Il en va de même sur la façade méditerranéenne (« Range méditerranéen » : Algésiras, Marseille, Trieste, Valence, Barcelone, Gênes, Le Pirée, Carthagène, Ravenne, Tarragone, Livourne et Gioia Tauro), où Marseille-Fos parvient en 2025 à se maintenir au quatrième rang (avec 9,6 % des parts de marché pour le segment des flux conteneurisés), loin derrière les ports de Valence (37,5 %), Barcelone (24,7 %) et Gênes (19,9 %). Cependant, la prééminence des ports espagnols est aujourd’hui remise en cause par la croissance soutenue des ports de Tanger Med (8,6 MEVP en 2023 et 11,1 MEVP en 2025), du Pirée (4,0 MEVP en 2025) et de Gioia Tauro (4,5 MEVP en 2025) ([123]). Sur la façade atlantique, enfin (Sines, Huelva, Bilbao, Nantes-Saint-Nazaire, Gijón, La Corogne, Leixões, Ferrol, La Rochelle et Bordeaux), les trois GPM français subissent un recul de leurs parts de marché, qui passent à un moins d’un quart du trafic total de la façade.

Évolution des parts de marchÉ des trafics conteneurisÉs pour les ports du « RANGE » NORD (2021-2025)

Source : Ports et corridors, « Conteneurs : les ports français à la traîne face à leurs concurrents », 9 mars 2026.

Dans ce contexte, à rebours de la dynamique observée pour les autres GPM, HAROPA Port a su, au cours des dernières années, renforcer sa place au sein de la compétition européenne : en effet, au contraire des ports de Rotterdam et de Hambourg, qui ont vu leur part de marché respective pour l’ensemble des trafics sur le « Range » nord passer de 44,7 % et 12,3 % à 44,6 % et 11,9 % entre 2021 et 2025, HAROPA a consolidé sa position avec une croissance de sa part de marché totale de 8,0 à 8,8 % sur la période (soit une hausse de 0,8 point). Cet indicateur traduit donc une performance positive du GPFM : comme l’indique la direction d’HAROPA, « cette performance est à souligner dans un environnement très concurrentiel, alors que l’économie française n’a pas connu d’embellie particulière par rapport aux autres économies de la zone nord-européenne » ([124]).

ii. Une place marginale dans la compétition internationale

De surcroît, les ports français occupent une place seulement marginale dans la compétition mondiale : à titre d’illustration, le poids des trafics portuaires français dans les échanges maritimes mondiaux est passé de 5,9 % en 2000 à 3,6 % en 2013 ([125]), puis à 2,5 % en 2024 (318,4 millions de tonnes sur un total de 12 562 millions de tonnes). En témoigne la place inexistante des ports français dans les classements mondiaux sur le segment des flux conteneurisés, avec des résultats très éloignés des trafics ayant transité en 2025 dans les 20 premiers ports, pour un total de 450 MEVP (+ 5 % par rapport à 2024). Ce classement est aujourd’hui largement dominé par les ports asiatiques (15 établissements parmi les 20 premiers) et ne comprend que deux ports européens (Rotterdam et Anvers-Bruges).

Trafic conteneurs dans les dix principaux ports mondiaux (2025, en EVP)

Source : Plateforme UPPLY, onglet « Conteneurs : classement 2025 des principaux ports mondiaux ».

En conclusion, il apparaît que les ports français souffrent d’un déficit de masse critique, qui limite leur positionnement dans les grandes alliances maritimes et leur poids dans la compétition portuaire européenne et mondiale. Ces écarts sont tels que, selon l’Institut supérieur d’économie maritime (ISEMAR), interrogé par la mission, « il n’y a pas de compétition portuaire européenne : c’est une fiction statistique. On ne peut pas comparer des ports du « Range » nord s’adressant à un marché continental à des ports français de dimension nationale. Dans la pratique, les importateurs de produits d’Extrême-Orient privilégient des conteneurs passant par le Benelux, avec des solutions routières complémentaires. » ([126])

2. Des indicateurs opérationnels et qualitatifs manifestement en retrait

Au-delà de leur positionnement sur les façades maritimes européennes, les ports français souffrent de plusieurs limites en matière de compétitivité opérationnelle et qualitative, comme en témoignent les nombreuses comparaisons internationales étudiant les variables logistiques de la performance portuaire : volume des escales (« call sizes »), nombre total de mouvements par an (« total moves per year ») ou encore durée de séjour à quai (« time spent in port »).

a. Des performances logistiques contrastées par rapport aux standards internationaux

Les différents indicateurs utilisés par les classements mondiaux pour évaluer les performances opérationnelles et logistiques portuaires signalent en premier l’existence de résultats en retrait pour les ports français. Les écarts observés semblent résulter de plusieurs causes : une productivité des portiques plus faible, des cadences de manutention inférieures aux standards du « Northern Range », des rotations des navires moins rapides, se traduisant par des temps d’escale plus longs et une moindre attractivité pour les corridors maritimes. Comme le souligne à ce titre le professeur Cyrille Bertelle, « malgré les progrès réalisés ces dernières années, la productivité des terminaux à conteneurs français reste en retrait par rapport aux références internationales. Les ports d’Asie du Nord-Est (Shanghai, Busan, Singapore) atteignent des cadences de 30 à 35 mouvements par heure de grue, tandis que les ports européens de référence (Rotterdam, Anvers) se situent autour de 25-28 mouvements. Les ports français se situent quant à eux en moyenne à 20-22 mouvements en moyenne. » ([129])

RÉsultats de l’indicateur « Logistics Performance Index » (2023)

Source : Banque mondiale, Connecting to Compete : Trade Logistics in the Global Economy. The Logistics Performance Index and Its Indicators, 2023, p. VIII.

i. Des délais de passage et de traitement sensiblement plus longs

Ce retard des ports français en matière opérationnelle se confirme à la lecture d’indicateurs ciblés, mesurant notamment les délais moyens des escales et la durée de traitement de la marchandise, plus longs que dans les ports concurrents.

● Un temps moyen passé au port par escale supérieur à la moyenne. Les ports français affichent tout d’abord un temps moyen passé au port par escale supérieur aux valeurs observées en Chine, en Allemagne, en Espagne, aux Pays-Bas ou en Belgique ([133]). Alors qu’une escale nécessitant entre 3 000 et 4 000 mouvements (« moves ») dure en moyenne 32,4 heures en Chine, 46,5 heures en Espagne, 58,1 heures en Allemagne et 56,8 heures en Belgique, elle dure, d’après la Banque mondiale, 65,5 heures en France, pour une moyenne de 53,5 heures dans les 25 premières économies mondiales. Cette analyse se confirme pour l’ensemble des typologies d’escales, la performance française étant presque systématiquement supérieure à la moyenne de chaque segment ([134]).

DurÉe moyenne d’une escale par typologie d’escale (en heures, 2024)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après Banque mondiale, op. cit.,2025, p. 44.

Les durées d’escale varient toutefois grandement selon les ports et les typologies de navires considérées. D’après la DGITM, le GPM de Dunkerque se distingue ainsi par des temps d’escale compétitifs pour les petits navires (22,5 heures pour les navires entre 1,5 et 5 kEVP et 18,2 heures pour les navires entre 5 kEVP et 8,5 kEVP, contre respectivement 30,4 et 31,3 pour Anvers et Rotterdam sur la première catégorie, et 35,8 et 36 sur la seconde), mais pas pour les porte-conteneurs d’une taille supérieure à 13,5 kEVP (57,1 heures, contre 49,2 à Anvers et 56,9 à Rotterdam). De leur côté, les terminaux d’HAROPA Port connaissent une situation contrastée, marquée par des fluctuations défavorables entre 2021 et 2023 : « en 2023, le temps moyen d’escale [du port du] Havre est plus compétitif que ses concurrents étrangers pour les navires entre 1,5 kEVP et 5 kEVP (26 h contre 30 h et 31 h). Pour les navires entre 5 et 8,5 kEVP (33 h), il est similaire à celui des ports concurrents du « Range » nord. Concernant les navires supérieurs à 13,5 kEVP, alors que le temps moyen d’escale était en 2021 inférieur à celui des ports d’Anvers ou Rotterdam (60 h contre 77 h et 74 h), il leur est supérieur en 2023 (62 h contre 50 h et 57 h). » ([135]) Quant au GPMM, si les terminaux de Fos-sur-Mer présentent en 2023 des délais d’escale sensiblement plus courts que leurs principaux concurrents (23 heures pour les navires entre 1,5 et 5 kEVP et 30,4 heures pour les navires entre 5 kEVP et 8,5 kEVP), il est l’un des rares ports méditerranéens à voir ses temps d’escale s’allonger sur la période 2021-2023, en comparaison avec Barcelone, Valence, Algésiras, Gênes et Le Pirée, qui connaissent tous d’importantes diminutions.

DÉcomposition du temps d’escale moyen des navires entre 5 et 8,5 kEVP

dans les ports de la rangÉe mÉditerranÉenne (en heures, 2021-2023)

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 44.

● Des durées de mouvements par conteneur relativement élevées. De surcroît, la durée moyenne d’un mouvement effectué sur un conteneur pendant une escale, mesurée en minutes, s’avère elle aussi significativement plus élevée dans les ports français que dans les autres ports européens. Ainsi, un mouvement effectué sur un conteneur à l’occasion d’une opération de manutention (débarquement ou chargement) d’un navire dure en moyenne 1,4 minute dans un port français pour les escales de 2 501 à 3 000 mouvements, contre 0,7 minute en Chine, 0,8 en Espagne, 1,1 en Allemagne, 1,0 en Belgique, 1,1 au Royaume-Uni et 1,1 aux Pays-Bas. Il en va de même pour les autres typologies d’escales, pour lesquelles les ports français présentent des durées de manutention systématiquement supérieures à la moyenne.

DurÉe moyenne d’un mouvement sur un conteneur pendant une escale (en minutes, 2024)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après Banque mondiale, op. cit., 2025, p. 45.

ii. Une productivité opérationnelle qui progresse difficilement

S’ajoutent à ce critère des délais moyens d’escale les indicateurs mesurant la productivité logistique des opérations à quai, qui signalent eux aussi des résultats opérationnels relativement peu satisfaisants pour l’écosystème portuaire national.

Signalant le caractère imparfait des outils logistiques dont disposent les ports français, plusieurs indicateurs logistiques permettent en effet d’établir le retard de ces derniers en matière de productivité des opérations à quai par rapport aux résultats observés dans les ports européens comparables. De fait, les taux de performance au port (PMPH, Port Moves Per Hour, nombre moyen de mouvements par heure au port) ([136]) et à quai (BMPH, Berth Moves Per Hour, nombre moyen de mouvements par heure à quai) ([137]), qui mesurent la productivité au regard du nombre de mouvements effectués pour les opérations de chargement et de déchargement, en fonction de la taille de l’escale et des heures passées par le navire à quai, signalent la faiblesse des plateformes françaises sur ces différents points ; il en va de même pour l’indicateur de productivité portique brute (Gross Crane Productivity Moves per Hour – GCPMH) ([138]). Il ressort de la lecture de ces indicateurs que, parmi les ports de la rangée nord-européenne, les terminaux du Havre font partie des « moins performants sur les escales entre 500 et 1 000 mouvements (PMPH de 21 mouvements par heure, BMPH de 29 mouvements par heure, productivité des portiques de 24 mouvements par heure) » ([139]). Autrement dit, lorsque les terminaux du port du Havre effectuent 21 mouvements par heure au port en moyenne pour les escales entre 500 et 1 000 mouvements, les terminaux de Rotterdam, d’Anvers, de Hambourg et de Southampton en effectuent respectivement 23,4, 25,0, 25,1 et 26,0. Il en va de même pour les mouvements opérés à quai en une heure (BPMH), de l’ordre de 28,6 au Havre, contre 38,3 à Rotterdam, 37,4 à Anvers, 34,5 à Hambourg et 38,4 à Southampton. Les terminaux havrais se trouvent néanmoins dans la moyenne nord-européenne pour les escales inférieures à 500 mouvements (PMPH de 12 mouvements par heure, BMPH de 21 mouvements par heure, GCPMH de 23 mouvements par heure, contre respectivement 7,7, 17,5 et 19,3 pour Rotterdam).

Performance opÉrationnelle des ports À conteneurs de la rangÉe nord-europÉenne pour les escales entre 500 et 1 000 mouvements (2021-2023)

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 47, d’après des données IHS Markit.

Ce déficit de productivité se confirme également pour le port de Marseille-Fos, sur la façade méditerranéenne : ainsi, lorsque les terminaux du GPMM effectuent 19,5 mouvements par heure au port en moyenne pour les escales entre 500 et 1 000 mouvements, les terminaux de Barcelone, de Valence, d’Algésiras, de Gênes et du Pirée en effectuent respectivement 33,3, 25,0, 39,3, 21,9 et 20,0 en 2023. Il en va de même pour la productivité opérationnelle à quai et la productivité des grues, le GPMM se classant pour ces deux autres indicateurs à la dernière position des cinq premiers ports de la façade.

Performance opÉrationnelle des ports À conteneurs de la rangÉe mÉditerranÉnne pour les escales entre 500 et 1 000 mouvements (2021-2023)

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 50, d’après des données IHS Markit.

Dans ce contexte, il apparaît que la plupart des ports européens comparables sont plus compétitifs que les grands ports maritimes français, si l’on s’en tient à ces indicateurs qui mesurent la productivité brute des terminaux. Ce déficit se constate également à la lecture du rapport entre capacités théoriques des terminaux (CT) et volumes réellement traités (VR). Ainsi, pour l’année 2024, sur le segment conteneurs, exprimé en EVP, ce rapport s’avère particulièrement défavorable pour les ports français : 1,8 pour Le Havre (5,5 millions de CT pour 3,1 millions de VR en EVP) et 2,1 pour Marseille (3 millions pour 1,4), contre 0,96 pour Valence (5,4 millions pour 5,6) et 1,01 pour Rotterdam (11,4 millions pour 13,8). Comme l’indique l’Union portuaire rouennaise (UPR), « cette comparaison met en évidence un indicateur déterminant : le taux d’utilisation des capacités, révélateur direct de la performance opérationnelle et de l’attractivité commerciale des infrastructures » ([140]), est moins élevé dans les ports français que chez leurs principaux concurrents.

b. Une perception qualitative inégale pour certains segments

Par ailleurs, quoiqu’il ressorte des nombreuses auditions menées par la mission que les clients des ports français sont globalement satisfaits des performances logistiques des infrastructures et de la qualité des services portuaires, plusieurs indicateurs permettent de poser, pour certains segments spécifiques, le constat d’une compétitivité qualitative inégale, voire encore limitée.

i. Un degré de satisfaction des clients portuaires encore hétérogène

D’une part, l’attractivité des ports français telle qu’elle est perçue par les clients de l’économie portuaire demeure hétérogène en fonction des segments d’activité considérés. De manière générale, sur la période 2021-2023, la DGITM indique que « 62 % des entreprises interrogées reconnaissent une nette amélioration de la qualité des services des ports français » ([141]), soit une trajectoire de progression certaine. Cependant, dans cet intervalle, la moyenne nationale cache des tendances différenciées selon les places portuaires : l’administration précise ainsi que « la qualité de service d’HAROPA Port semble s’être dégradée en 2023 selon 71 % des répondants, tandis que celle de Dunkerque a reçu 92 % de réponses positives. Marseille a obtenu 65 % de note positive en 2023, ce qui représente une très nette amélioration. » ([142]).

Si peu d’enquêtes générales existent sur ce sujet, une approche ciblée permet à tout le moins de constater l’hétérogénéité du degré de satisfaction selon les segments concernés et la nature des clients portuaires. À ce titre, le baromètre de perception des chargeurs, élaboré annuellement par l’AUTF (qui représente les importateurs et exportateurs, dits « donneurs d’ordres », souscrivant les contrats d’affrètement auprès des armateurs pour le transport maritime des marchandises) et Eurogroup Consulting, sur la base d’une enquête en ligne auprès des partenaires de l’association ([143]) intervenant dans les places portuaires françaises ([144]), témoigne, illustration ne pouvant certes pas être généralisée à l’ensemble des segments de l’activité portuaire, d’une dégradation de la satisfaction des chargeurs. En effet, alors que 59 % des chargeurs se disaient en 2021 satisfaits ou très satisfaits des ports français (dont 62 % à Marseille-Fos, 43 % à HAROPA, 88 % à Dunkerque, contre 75 % à Anvers), ce niveau de satisfaction (pour les segments « satisfaits » et « très satisfaits ») a diminué entre 2021 et 2023, pour atteindre 40 %, soit une baisse de 19 points en trois ans (65 % à Marseille-Fos et 37 % à HAROPA, contre 65 % à Anvers) ; en résulte une hausse de 10 points des clients « moyennement satisfaits ». Cette réduction de la satisfaction des clients est en grande partie liée aux mouvements sociaux et aux phénomènes de congestion observés sur les années passées. Sur la période, seul le port de Dunkerque conserve un très bon degré de satisfaction, avec 92 % de clients « satisfaits » ou « très satisfaits ».

Évolution du niveau de satisfaction des chargeurs dans les ports français (2021-2023)

Source : DGITM, op. cit., 2024, p. 75, d’après le baromètre de perception des chargeurs de l’AUTF.

Une perception problématique des coûts du passage portuaire

À ces différents facteurs s’ajoute enfin un indicateur délicat et difficilement mesurable, dans la mesure où aucun indicateur unifié ne permet d’effectuer de comparaisons européennes ou internationales : celui de la perception par les opérateurs des coûts du passage portuaire. Malgré l’importance que revêt ce critère de coût pour la compétitivité-prix des places portuaires, aucun suivi régulier de son évolution n’est aujourd’hui effectué, ce qui complexifie toute recherche d’objectivation des données relatives aux prix des services portuaires ([145]). Deux points distincts doivent être à cet égard bien différenciés : le niveau des droits de port d’un côté, et le coût global du passage portuaire de l’autre, qui résulte pour une très large partie des tarifs pratiqués par les entreprises privées de manutention.

● Quelle que puisse être la perception du niveau des droits de port par les opérateurs économiques, celui-ci ne joue qu’une place marginale dans la compétitivité-prix du passage portuaire. Comme l’indique en effet un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) consacré à la transformation du modèle économique des GPM, le coût du passage portuaire « comprend non seulement les frais facturés par le port (droits de port), mais aussi des frais facturés par les entreprises privées de service au navire, le coût de la manutention, le coût de stockage de la marchandise et les coûts indirects d’immobilisation du navire, de même que les coûts de congestion ou d’attente aux terminaux. La répartition de ces coûts est variable d’un type de navire à l’autre. À titre d’exemple […], pour un porte-conteneurs de 13 000 EVP, les services portuaires et les droits de port représentent chacun de l’ordre de 10 % du coût du passage portuaire, tandis que la part de la manutention dépasse 60 % ; pour un navire de 180 000 tonnes de port en lourd (TPL) de minerai de fer, la part de la manutention dépasse 70 %, celles des services aux navires est de l’ordre de 5 à 6 % et celle des droits de port environ de 10 %. Ainsi, le positionnement concurrentiel d’un port en matière de coûts de passage portuaire dépend du type de trafic considéré : un port non compétitif pour le trafic de minerai pourra être compétitif pour le trafic de conteneurs, et vice-versa. » ([146]).

DÉcomposition de la formation des coÛts du passage portuaire

Source : VER20 Consulting et Observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion, Étude sur le niveau et la structure des coûts de passage portuaire à La Réunion, 7 avril 2016, p. 28.

À titre d’illustration, pour le port de La Réunion, le coût du passage portuaire représente, pour 1 euro de marchandises, hors fiscalité, 0,05 euro : 0,04 euro de dépenses liées aux postes fixes (0,02 euro pour le déchargement, le magasinage à quai, la taxe informatique portuaire, et 0,01 euro pour les honoraires douaniers et les frais des transitaires) et 0,01 euro de dépenses corrélées à des postes variables (redevances portuaires et assurances) ([147]). Autrement dit, les coûts liés au passage portuaire représentent 5 % de la valeur totale des marchandises (dont 34 % pour les opérations de déchargement, 21 % pour les frais de transitaires, 17 % pour les honoraires des agréments douaniers, 10 % pour les assurances, 6 % pour les redevances portuaires et 1 % pour le magasinage à quai) ([148]).

En l’absence d’évaluation consolidée du niveau des droits de port entre les différentes places portuaires européennes ([149]), il est cependant notable de constater que la compétitivité portuaire ne repose plus aujourd’hui que très partiellement sur le niveau de ces droits et des tarifs pratiqués par les opérateurs des services portuaires (synthétisés dans le compte d’escale, qui inclut les droits de port et le coût des services portuaires : remorquage, lamanage, pilotage). En effet, comme l’indique la direction d’HAROPA Port, « les études de parangonnage avec les principaux ports européens sur ce compte d’escale ont permis de corriger les écarts majeurs et non justifiés pour les principales filières. Ainsi, HAROPA Port a réduit ses droits de ports de près de 20 % sur les grands navires porte-conteneurs en 2024 pour revenir au même niveau qu’Anvers. Pour l’export de céréales, les droits de ports ont été positionnés volontairement à un niveau bas à Rouen pour les plus grands navires, car la profondeur du chenal de navigation limite leur capacité de chargement. D’autre part, le compte d’escale ne pèse que 20 % dans le coût complet du passage de la marchandise : en effet, le principal poste de coût concerne la manutention portuaire, qui est fixé librement par les opérateurs privés. » ([150])

● S’il paraît, en l’absence de données récentes, complexe d’élaborer une comparaison chiffrée à l’échelle européenne, plusieurs interlocuteurs de la mission ont cependant mis en avant un coût global du passage portuaire qui serait plus élevé dans les GPM que chez leurs principaux concurrents. La multiplicité des intervenants de la chaîne logistique, depuis les pilotes jusqu’aux services phytosanitaires, en passant par les remorqueurs, les lamaneurs, les aconiers, les manutentionnaires, les transitaires, les services douaniers, générerait ainsi une multiplication des coûts des transactions ; comme l’indique à ce titre l’étude précitée de l’IGF, « les tarifs de pilotage et de remorquage dans les GPM seraient sensiblement plus élevés que dans les ports européens concurrents du Nord, sans que les écarts constatés puissent uniquement s’expliquer par de moindres économies d’échelle » ([151]). De même, selon le professeur Cyrille Bertelle, interrogé par la mission, « le coût de l’escale dans les ports français reste supérieur à celui observé dans les ports concurrents du Benelux pour plusieurs composantes. Les droits de pilotage et de remorquage sont réglementés et leur niveau est fréquemment cité par les armateurs comme un facteur prépondérant. » ([152]) Les analyses comparatives publiées sur cette thématique par les unions maritimes et portuaires (UMEP) montrent également que ces derniers se situent dans la moyenne haute européenne pour l’ensemble des prestations régaliennes et de manutention ([153]).

Au-delà des tarifs pratiqués en eux-mêmes, l’écosystème portuaire français souffre en outre de surcoûts indirects liés aux délais et aux ruptures de charge, qui induisent un déficit de compétitivité face aux grands hubs du nord de l’Europe. Ce différentiel de coût, qu’aucune étude n’a pour l’instant pu évaluer, est donc intrinsèquement lié au déficit de performance portuaire ; comme l’indique M. Arnaud Serry, interrogé par la mission, « ce coût ne se limite pas au tarif affiché : il inclut le “coût logistique total”, intégrant le temps et l’incertitude » ([154]).

UNE COMPÉTITIVITÉ OBÉRÉE PAR L’ACCUMULATION DE FREINS STRUCTURELS CRITIQUES

Au-delà de ces premiers constats, signalant une stagnation ou une perte progressive de flux maritimes et une diminution des parts de marché à l’échelle européenne et mondiale, il apparaît que le décrochage compétitif de l’écosystème portuaire français résulte d’une série de causes structurelles de natures diverses : d’une part, une fluidité restreinte du fait d’un hinterland insuffisamment connecté et d’un développement lacunaire du report modal ; et, d’autre part, une fiabilité loin d’être satisfaisante ([155]), en raison de l’« effet mémoire » des conflits sociaux passés sur la réputation des ports français et d’un empilement réglementaire critique, marqué par la longueur et la complexité des procédures administratives, en particulier dans les champs de l’urbanisme, de la domanialité et de l’environnement, ainsi que par les incertitudes relatives au renouvellement des concessions pour les opérateurs. Or, ces limites sont susceptibles d’engendrer une baisse d’attractivité et un détournement durable, parfois irréversible, des trafics vers les ports concurrents, qui conservent aujourd’hui une avance considérable ([156]).

UNE FLUIDITÉ PORTUAIRE ENTRAVÉE PAR DES LIMITES MAJEURES

Des entraves persistantes restreignent aujourd’hui la fluidité du passage portuaire au sein des plateformes françaises, qui souffrent d’une connexion lacunaire aux réseaux mondialisés ainsi que d’une faiblesse structurelle de leurs dessertes terrestres et fluviales. Ces difficultés se manifestent par une intégration limitée dans les flux maritimes mondiaux et un déficit de sécurisation des hinterlands portuaires, facteurs auxquels s’ajoute une sous-exploitation du potentiel multimodal (insuffisante part modale des transports massifiés et forte dépendance à la route, qui dégradent la performance des corridors logistiques). Pour reprendre l’expression du professeur Arnaud Serry, la compétitivité des ports français ne dépend en effet « pas seulement de leurs quais ou de leurs terminaux, mais d’un écosystème logistique complet, dans lequel le maillon terrestre et organisationnel reste aujourd’hui le principal point de fragilité » ([157]).

Une connectivité maritime et terrestre fortement restreinte

Les infrastructures portuaires françaises sont en premier lieu caractérisées par une connectivité maritime et terrestre fortement dégradée, qui se manifeste par un déficit de connexion au réseau mondial de transports maritimes réguliers d’une part, et de sécurisation des arrière-pays portuaires d’autre part.

a. Des connexions maritimes resserrées dans un climat concurrentiel

Le positionnement des ports français dans les réseaux maritimes représente une première lacune majeure : ces derniers souffrent en effet aujourd’hui d’une connectivité limitée, alors même que cette caractéristique constitue un critère essentiel de compétitivité et influe sur la performance logistique des infrastructures, comme le soulignent plusieurs études scientifiques consacrées au sujet ([158]).

i. Un indice de connectivité en retrait par rapport aux ports européens

L’indice de connectivité maritime des ports français accuse tout d’abord un retard critique. Mesurée par l’indice portuaire de connectivité des transports maritimes réguliers (Liner shipping connectivity index – LSCI ([159]), développé par la CNUCED pour évaluer « la capacité d’un port à s’affirmer comme hub maritime régional voire international » ([160])), qui rend compte du niveau d’intégration des ports à conteneurs dans le réseau mondial, la connectivité des places portuaires nationales s’avère certes élevée, mais apparaît en retrait par rapport à celle des principaux ports européens et mondiaux. Au niveau national, la France obtient en effet au premier trimestre 2026 un score nettement inférieur à celui des États concurrents : 267,28, contre 342,24 pour la Belgique, 268,27 pour l’Égypte, 320,72 pour l’Allemagne, 288,27 pour l’Italie, 263,16 pour le Maroc, 380,96 pour les Pays-Bas, 419,34 pour l’Espagne et 394,00 pour le Royaume-Uni ; ce score est en outre très éloigné des valeurs atteintes par la Chine (1 322,63), le Japon (421,91) et les États-Unis (510,76) ([161]).

De même, à l’échelle individuelle de chaque place portuaire, les résultats de l’indice LSCI signalent un degré de connectivité très éloigné des positions les plus élevées du classement pour chaque façade maritime (Shanghai apparaît ainsi en tête du classement mondial, avec un indice de 148). Sur le « Range » nord, Le Havre et Dunkerque obtiennent des scores de 64 et de 49 (respectivement situés aux 26e et 55e places du classement), soit des valeurs très en-deçà de celles obtenues par les ports de Rotterdam (95), Anvers (91) et Hambourg (78). Sur la façade méditerranéenne, Marseille atteint un score de 42 (69e place mondiale), loin derrière Valence (70, 21e place mondiale), Barcelone (67, 25e place mondiale) et Gênes (48, 56e place mondiale). Enfin, sur la façade atlantique, les GPM français sont marqués par une faible intégration dans le réseau mondialisé « avec des trafics portuaires essentiellement basés sur des filières locales et régionales générées par un tissu industriel relativement diffus » ([162]) (LSCI de 13 pour Nantes-Saint-Nazaire, de 4 pour La Rochelle et de 2 pour Bordeaux). Ces résultats soulignent la difficulté des ports français de se positionner comme des « hubs » régionaux à l’échelle continentale, au détriment de leur attractivité et de leurs performances logistiques ([163]).

Indice portuaire de connectivitÉ des transports maritimes rÉguliers

pour les ports de la rangÉe nord-europÉenne (2012-2022)

Source : DGITM, op. cit., 2024, p. 32, d’après données CNUCED – LSCI sur la période 2012-2022.

ii. Un effritement de long terme de l’intégration portuaire française

Par ailleurs, les travaux de recherche évaluant l’intégration des ports français soulignent de leur côté la dégradation continue de la position occupée par la France dans les réseaux maritimes. À titre d’illustration, l’analyse réalisée en 2026 par M.-A. Faure et C. Ducruet du réseau maritime conteneurisé mondial par grandes périodes (de 1977 à 2024) témoigne d’une réduction sensible de la place occupée par les terminaux havrais, sur le long terme, dans les flux européens et mondiaux, comme le montrent les cartographies suivantes, élaborées selon la méthode des « flux majeurs » (« single linkage analysis »). Ainsi, « dans la première période (1977-1984), Le Havre se distingue nettement du reste de l’Europe : il est le second plus grand hub après Rotterdam, suivi par Hambourg et Bremerhaven, et loin devant Anvers. Dans la dernière période (2017-2024), tandis que l’Asie domine le monde, Rotterdam reste le hub majeur européen, suivi par Hambourg, Ambarli, Le Pirée, certains hubs secondaires (Flessingue, Reykjavik, Ålesund), mais aussi et surtout Anvers, qui cette fois domine Le Havre. » ([164])

degrÉ d’intÉgration des principaux ports mondiaux dans les rÉseaux maritimes (pÉriodes 1977-1984 et 2017-2024)

Source : C. Ducruet C., M.-A. Faure, Structure and dynamics of the global container shipping network, 1970s-2020s, 2026, in : D.W. Song (dir.), Research Handbook on Maritime Logistics, Edward Elgar.

D’autres indicateurs permettent également de mettre en avant le caractère lacunaire de la connectivité des ports français au sein des réseaux maritimes. Une étude plus ancienne réalisée en 2017 par MM. César Ducruet et Mattia Bunel signale ainsi que le port du Havre, malgré sa position géographique avantageuse, est aujourd’hui contourné par la grande route commerciale Europe-Asie qui transite par le canal de Suez. Ce contournement se perçoit très clairement à la lecture de la cartographie du réseau maritime conteneurisé européen, qui illustre l’orientation des flux maritimes en soulignant la hiérarchie entre les différentes places portuaires ([165]). Au-delà de ces deux indices, d’autres travaux ont eu pour objectif d’analyser la nature qualitative de l’intégration verticale des ports et des villes portuaires aux réseaux commerciaux mondialisés, en étudiant la décomposition des flux et des investissements effectués dans les places portuaires. L’indice d’intégration verticale qui en résulte, appliqué à 80 villes portuaires européennes et couvrant plus de 8 000 établissements dans les secteurs du transport et de la logistique, vise à « mettre en exergue la capacité des ports à attirer des “intégrateurs”, aussi appelés “opérateurs intermodaux”, par opposition aux compagnies de transport classiques ou “monomodales”. Entre ces deux extrêmes se situent les transitaires, dont le rôle est davantage d’organiser la chaîne logistique que de faire du transport. » ([166]) Or, la connectivité des ports français se distingue, d’un point de vue qualitatif, par une proportion plus élevée de transitaires que de compagnies ou d’intégrateurs, de la même façon que les ports roumains ou que ceux de la mer Baltique, et à la différence des ports belges et allemands. Il en ressort que les ports français sont frappés par une certaine faiblesse dans leur connexion aux chaînes logistiques : de fait, « une forte intégration via des transitaires est plutôt synonyme de désintégration de la chaîne logistique. La forte présence de transitaires est donc un signe de faiblesse, car plus il y a de transitaires, plus la chaîne logistique est désintégrée. Les ports du Nord, et dans une certaine mesure l’Espagne, ont au contraire réussi à attirer des opérateurs intermodaux, sans passer par les transitaires. » ([167])

Cartographie du réseau maritime conteneurisÉ europÉen

Source : César Ducruet et Mattia Bunel, Le transport maritime et les ports, 2017, in : A. Euzen., F. Gaill, D. Lacroix et P. Cury (dir.), L’Océan à Découvert. CNRS Editions (données Lloyd’s List Intelligence).

b. Un déficit d’appréhension des hinterlands portuaires

Alors que la stratégie nationale portuaire (SNP) élaborée en 2021 a fait de la reconquête de l’arrière-pays portuaire (ou « hinterland », qui désigne l’aire géographique dans laquelle le port offre ses services et interagit avec ses clients, c’est-à-dire l’ensemble des points d’origine et de destination terrestres des marchandises transitant par ses terminaux ([168])) un objectif stratégique pour la densification des flux, et que de nombreux acteurs portuaires soulignent l’importance prioritaire de l’extension des réseaux de transport vers un arrière-pays diversifié ([169]), les ports français souffrent de connexions lacunaires avec leurs hinterlands respectifs. Or, dans un contexte de « régionalisation portuaire » ([170]), pour reprendre l’expression de T. E. Noteboom et J. P. Rodrigue, se traduisant par une dynamique d’intégration des plateformes dans les segments logistiques terrestres (au-delà de la seule offre maritime) et de renforcement des liens qu’elles entretiennent avec les centres intérieurs de distribution des marchandises, la maîtrise et l’accessibilité de l’arrière-pays constituent de plus en plus un facteur déterminant du choix portuaire ([171]). En effet, alors que l’essor de la conteneurisation et l’élaboration de chaînes logistiques intégrées ont transformé les relations entre les places portuaires et leur arrière-pays, un port n’est plus choisi « uniquement en fonction de sa proximité avec le marché, mais en raison de son intégration dans les chaînes logistiques les plus efficaces, moins coûteuses, plus rapides, plus fiables ou plus flexibles. En conséquence, un port peut se voir marginalisé s’il est exclu de ces réseaux logistiques performants. » ([172])

i. Une complexification problématique de la desserte des hinterlands

Les ports français sont de fait confrontés à un phénomène de complexification et de contestation de leurs hinterlands, à mesure que s’accroît la concurrence interportuaire. Comme le souligne le professeur Antoine Frémont, « depuis les années 1970, la conteneurisation a rendu contestables les hinterlands des ports d’une même façade maritime. À une succession de transports segmentés (transport maritime, passage portuaire, transport terrestre) se substituent progressivement des chaînes logistiques intégrées maîtrisées par des opérateurs globaux. Pour ces derniers, le passage par un port ne s’impose plus nécessairement en fonction de la seule proximité au marché. Un autre port plus éloigné du point à desservir est donc préférable s’il s’inscrit dans des chaînes logistiques plus efficientes. » ([173]) Or, cette situation se traduit par une double dynamique de captation des trafics français par les grands ports européens et par une contestation croissante de l’hinterland des GPM au sein même de leur espace commercial.

● Une captation structurelle des trafics par les autres ports européens. D’une part, à l’import comme à l’export, les ports français maîtrisent un hinterland peu étendu, les flux en provenance ou à destination du territoire se trouvant largement captés par les grands ports des rangées nord-européenne et méditerranéenne, et, en particulier, par Anvers et Rotterdam. Aussi, près d’un tiers des produits manufacturés importés ne transitent pas par des ports français ([174]) ; il en va de même pour 45 % des produits de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche importés. Autrement dit, pour ces deux catégories de produits, la part de marché des ports français à l’import s’élevait seulement, en 2019, à 71 et 55 % ; inversement, les ports français maîtrisent la quasi-totalité des flux d’importations de produits des industries extractives (produits énergétiques), du fait de la localisation des infrastructures et des raffineries ([175]).

En particulier, sur le segment des importations (hors UE) de produits manufacturés, l’analyse de la part de marché des ports français par département signale d’importantes fluctuations, révélant de manière aiguë les faiblesses de la structuration des hinterlands portuaires français. Pour la quasi-intégralité des départements de la région Grand Est, cette part se situe ainsi sous la barre des 20 %, manifestant la difficulté de l’écosystème portuaire à desservir l’intégralité du territoire ; de même, les départements de la région Centre voient en moyenne 60 % de leurs importations de produits manufacturés transiter par des ports étrangers – situation que connaît également, de façon plus surprenante, la région Hauts-de-France (départements du Pas-de-Calais, de la Somme, de l’Oise et de l’Aisne, hormis le département du Nord), malgré la présence du GPMD. Il en va globalement de même pour les exportations de produits manufacturés, qui témoignent cependant de parts de marché légèrement plus importantes pour les ports français dans plusieurs départements.

En contrepoint de ces situations d’« hinterland[s] non-maîtrisé[s] » ([176]), il apparaît à l’examen de cette géographie commerciale que l’arrière-pays des GPM de l’Hexagone se trouve particulièrement réduit. Ainsi, la part de marché du port de Nantes-Saint-Nazaire n’est supérieure à 80 % que dans les départements de la Loire-Atlantique et du Morbihan, et celle du port de Bordeaux ne s’élève à cette proportion que dans les départements de la Gironde et de la Charente-Maritime ; de surcroît, la part occupée par HAROPA Port, le GPMM et le GPMD dans les trafics commerciaux à l’import et à l’export n’atteint 80 % que dans les départements respectifs d’implantation de ces plateformes, à savoir la Seine-Maritime, les Bouches-du-Rhône et le Nord.

Part des ports français À l’importation (hors UE) par dÉpartement

sur le segment des produits manufacturÉs (2019)

Source : Arnaud Serry et Ronan Kerbiriou, « L’arrière-pays des ports français : dynamiques et typologie en contexte européen », 2026, in : Flux, 2026/4, pub. anticipée, Éditions Université Gustave Eiffel, mis en ligne le 29/12/2025, p. XIII.

De surcroît, le niveau des parts de marché des GPM dans les flux commerciaux nationaux a connu une trajectoire d’évolution négative au cours des deux décennies écoulées ; cette diminution sensible se manifeste pour la quasi-intégralité des régions françaises. Ainsi, la part occupée par les ports français dans les importations à destination de la France est marquée, sur la période 2009-2019, par une diminution généralisée de 16 points de pourcentage pour la région Auvergne-Rhône-Alpes, 8 pour la région Bourgogne-Franche-Comté, 18 pour la région Bretagne, 7 pour la région Centre-Val de Loire, 17 pour la région Hauts-de-France, 29 pour la région Île-de-France, 7 pour la région Occitanie et 8 pour les Pays de la Loire. Sur la période, seules les régions Corse (+ 14 points de pourcentage), Grand Est (+ 0), Normandie (+ 20), Nouvelle-Aquitaine (+ 22) et Provence-Alpes-Côte d’Azur (+ 12) connaissent une stabilisation ou une hausse de la part de marché de leurs ports maritimes à l’importation ([177]). D’après une étude récente examinant les dynamiques et la typologie de l’arrière-pays des ports français, « les hinterlands [...] semblent s’être renforcés sur les espaces où les autorités portuaires et politiques ont concentré leurs efforts, à l’image de la vallée de la Seine et de la vallée du Rhône. Il est […] intéressant de mettre [ces] résultats en lien avec la réforme portuaire de 2008, qui a permis la création des grands ports maritimes […] [et] avait pour but, entre autres, de permettre aux autorités portuaires de pouvoir s’investir dans les hinterlands grâce à une autonomie élargie […]. Au vu d[es] résultats portant sur la comparaison entre les années 2009 […] et 2019, nous pouvons constater que cette réforme ne semble pas avoir permis aux ports français de consolider » ([178]) la portée de leurs hinterlands, au-delà du seul département d’implantation du port maritime.

Évolution des parts de marchÉ des ports français À l’importation

et À l’exportation (trafics hors UE, 2009-2019)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après Arnaud Serry et Ronan Kerbiriou, op. cit., 2026, p. XV, et données des douanes françaises.

● Une contestation croissante de l’arrière-pays des ports français. Si ce déficit d’attractivité constitue l’un des signaux les plus nets des limites de la compétitivité des ports français, il s’accompagne d’un phénomène de contestation croissante par les ports de la rangée nord-européenne d’hinterlands traditionnellement considérés comme captifs en raison de leur grande proximité avec les plateformes nationales, et devenus de facto compétitifs, du fait de stratégies commerciales efficaces et d’un développement adéquat des réseaux de transport. L’analyse réalisée selon la méthode des seuils naturels de Jenks par A. Serry et R. Kerbiriou de la nature des hinterlands portuaires français révèle ainsi l’existence d’une profonde segmentation entre « hinterlands captifs » (territoires dans lesquels les ports possèdent des parts de marché supérieures à 80 % pour l’activité commerciale à l’import et à l’export dans le champ des produits manufacturés), « hinterlands en compétition » (avec une part de marché située entre 25 et 79,9 %) et « hinterlands non-maîtrisés » (pour lesquels la part de marché est inférieure à 25 %). Il ressort de cette typologie analytique que, sur les 96 départements de l’Hexagone (Corse incluse), 9 seulement peuvent être considérés comme véritablement captifs (essentiellement situés à proximité des principaux ports maritimes) ; la très grande majorité des hinterlands départementaux, mis à part le Grand Ouest, se trouvent donc en situation de compétition, c’est-à-dire en « accès pluriel » ; enfin, les territoires du Grand Est sont globalement compétitifs ou non-maîtrisés, soit « hors zone de desserte principale, indiquant les espaces où la connectivité française est moins marquée ou davantage tournée vers l’étranger » ([179]).

SchÉmatisation des hinterlanDs captifs, compÉtitifs et non-maÎtrisÉS des ports français

Source : Arnaud Serry et Ronan Kerbiriou, op. cit., 2026, p. XVIII, d’après des données de la direction nationale des statistiques du commerce extérieur (DNSCE).

Cette tension concurrentielle dans la captation portuaire des flux commerciaux se manifeste pleinement dans le cas de l’Île-de-France, « hinterland naturel, mais contesté pour HAROPA Port » ([180]). En effet, alors que les infrastructures et les services logistiques de l’Axe Seine sont en théorie destinés à assurer la desserte des 12 millions d’habitants de la région francilienne, HAROPA devrait constituer un hub naturel pour les flux commerciaux à l’import et à l’export transitant par la région. Il en va pour autant différemment, alors que plus de 50 % des trafics conteneurisés transitant par la mer depuis des régions situées hors de l’Union européenne à destination de la région parisienne sont déchargés dans le port d’Anvers, qui peut être considéré comme « le port dominant pour la desserte de la région parisienne » ([181]). La desserte commerciale de l’Île-de-France est donc marquée par une très vive compétition entre les ports d’HAROPA et d’Anvers-Bruges. L’une des principales causes de cette situation relève de la structuration des plateformes logistiques et du réseau de transport franciliens : sur les près de 10 millions de m² d’entrepôts d’une superficie individuelle supérieure à 2 000 m² construits dans la région parisienne entre 1995 et 2020 (sur un total de 17 millions de m² d’entrepôts construits pendant cette période le long de l’Axe Seine), une large majorité se situe dans le nord, l’est et le sud de la capitale, du fait d’une desserte autoroutière plus performante, soit du côté opposé à la région Normandie. Il en ressort que « l’accès par transport routier aux plus grands entrepôts [franciliens] depuis Le Havre requiert de traverser l’intégralité de la région parisienne, ce qui présente un certain nombre de défis » ([182]), parmi lesquels figure la congestion des infrastructures routières. Dans ce contexte, les entrepôts logistiques franciliens peuvent donc être considérés comme « équidistant[s] du Havre et d’Anvers » ([183]), à 3 heures de route du Havre et à 4 ou 5 heures d’Anvers (cette heure moyenne supplémentaire n’induisant ni surcoûts ni risques de retard, ce qui explique la prédominance du port d’Anvers dans les parts de marché).

hinterlands des ports du Havre et d’Anvers pour le transport routier

Source : Ronan Kerbiriou, op. cit., 2023, p. 48.

ii. Des effets-barrières restreignant l’extension de l’arrière-pays des GPM

En parallèle de la concurrence des ports étrangers, les ports maritimes français témoignent en outre d’une difficulté récurrente à atteindre un hinterland situé à l’extérieur des frontières nationales. De fait, les GPM du Havre, de Marseille et de Dunkerque ne parviennent pas à capter des trafics continentaux à destination du reste du monde. Une étude récemment consacrée à l’analyse de la compétition portuaire pour les flux à l’export en provenance des pays d’Europe centrale et à destination des États-Unis montre ainsi que, sur le segment des flux conteneurisés, 95 % des exportations analysées transitent par les ports de Bremerhaven, de Rotterdam, d’Anvers-Bruges et de Hambourg, avec des parts de marché de l’ordre respectivement de 52 %, 21 %, 12 % et 10 % ; les ports de Gênes, de La Spezia et du Havre n’occupant chacun qu’une part inférieure ou égale à 1 % ([184]). La répartition de ces exportations conteneurisées à destination des États-Unis en fonction des pays d’origine signale cependant que, si Bremerhaven constitue le principal port d’envoi pour la plupart des pays considérés (62 % pour l’Autriche, 74 % pour la République tchèque, 74 % pour la Hongrie et 80 % pour la Slovaquie), ce n’est pas le cas pour la Suisse, dont 45 % des exportations conteneurisées transitent par Rotterdam, 31 % par Anvers et 2 % par Le Havre. Autrement dit, si les ports français n’occupent qu’une place extrêmement mineure dans les échanges entre l’Europe centrale et les États-Unis, Le Havre (ainsi que le port de Marseille ([185])) dispose d’une faible, mais réelle part de marché pour les flux en provenance de la Suisse (contre 0 % pour l’ensemble des autres pays), nonobstant la plus grande facilité logistique des liaisons via les grands ports de la rangée nord-européenne ([186]).

Structuration du commerce À l’export des pays d’Europe centrale

avec les États-Unis selon les diffÉrents ports d’envoi

Source : David Guerrero et Jean-Claude Thill, op. cit., 2023, p. 8.

Une sous-exploitation manifeste du potentiel multimodal

En second lieu, les ports français souffrent d’une sous-exploitation manifeste de leur potentiel multimodal, qui nuit gravement à leur compétitivité. Or, alors que la massification constitue un levier essentiel pour appuyer la dynamique de décarbonation des transports, limiter les risques de dépendance au secteur routier et renforcer l’attractivité des plateformes logistiques, le report modal est susceptible de représenter un facteur-clé d’amélioration de l’attractivité portuaire et de la maîtrise des hinterlands ([187]).

Un report vers les transports massifiés structurellement insuffisant

Cette limitation du potentiel multimodal se manifeste par le caractère médiocre de la part des modes alternatifs à la route dans la desserte portuaire, qui accentue le déficit de compétitivité par rapport aux ports nord-européens ([188]).

Une part modale encore médiocre des modes alternatifs à la route

● Une trop faible massification des flux terrestres. Dans la pratique, la compétitivité des ports français est structurellement affectée par la trop faible massification des flux terrestres au départ et à destination des ports. La part des transports massifiés (via les réseaux ferroviaires et fluviaux) dans les trafics de pré- et post-acheminement des marchandises demeure en effet structurellement faible : pour l’ensemble des GPM et tous trafics confondus, 22,3 % en 2024, dont 12,2 % pour le fer et 10,0 % pour le fluvial ([189]), contre 77,7 % pour le transport routier (lequel n’occupe que 50 % des flux dans les principaux ports du Northern Range). Cette proportion diffère selon la nature des flux considérés : la part des modes massifiés dans les trafics de pré- et post-acheminement varie ainsi de 31,8 % pour les vracs solides à 14,2 % pour les vracs liquides, en passant par 20,9 % pour les trafics de conteneurs (mesurés en tonnes) ; cependant, dans tous les cas, les grands ports demeurent largement en-deçà de l’objectif fixé par la SNP d’accroître à 30 % la part des modes massifiés pour ces différents trafics à l’horizon 2030.

RÉpartition des parts modales du transport de marchandises dans les GPM

(en %, 2024)

Source : Réponses écrites de la DGITM au questionnaire de la mission.

Au-delà de ce constat, il est frappant de constater que cette part des modes alternatifs à la route dans les trafics de pré- et post-acheminement des marchandises a considérablement diminué depuis deux décennies : ainsi, entre 2006 et 2022, cette proportion a connu une chute de 43,6 % pour les vracs liquides (passage de 25,5 % à 14,4 %), de 17,6 % pour les vracs solides (passage de 41,8 % à 34,5 %), et de 57,2 % pour les autres marchandises diverses (passage de 28,3 % à 12,1 %), mais une hausse notable de + 53,0 % pour le segment des conteneurs (passage de 13,6 % à 20,8 %) – augmentation qui ne suffit cependant pas à enrayer la tendance générale de diminution de l’utilisation des segments ferroviaires et fluviaux.

● Une diminution de la part des modes alternatifs à la route dans l’ensemble des trafics. Parallèlement, pour l’ensemble des trafics terrestres de marchandises (et non plus seulement les trafics de pré- et de post-acheminement au départ ou à destination des GPM), la part des modes alternatifs à la route a connu une très importante décroissance, passant de 20,2 % en 2000 à 11,5 % en 2024.

Évolution des flux massifiÉS (en milliards de tonnes-kilomÈtres) et des parts modales des diffÉrents modes de transports en France (en %, 2000-2024)

Source : Réponses écrites de la FNTR au questionnaire de la mission.

Malgré des améliorations dans les GPM, des lacunes persistantes par rapport aux ports du Nord

● Une trajectoire d’amélioration de la part des modes massifiés dans certains GPM. Derrière ce constat général se cachent des situations fortement variables selon les places portuaires. Signe de cette hétérogénéité, le GPM de Dunkerque se distingue par une part modale des transports massifiés de l’ordre de 51,8 % (31 % pour le fer et 21 % pour le fleuve) en 2024. Selon la direction du port, 25 000 EVP transitent par voie fluviale et 12 000 EVP par voie ferroviaire chaque année ; 35 trains de fret partent chaque jour du port (dont une quinzaine pour le transport des marchandises liées aux activités sidérurgiques de la ZIP), et 6 entreprises exploitent le réseau intérieur, faisant de Dunkerque le premier port ferroviaire de France en termes de trafic ([200]). Comme le précise la DGITM, les deux modes massifiés y connaissent toutefois des dynamiques divergentes, marquées par la montée en puissance du transport fluvial (dont l’entrée en fonction du canal Seine-Nord-Europe renforcera encore la proportion dans le volume global des trafics de pré- et de post-acheminement), et la diminution de la part occupée par le mode ferroviaire ([201]).

Part des modes massifiÉs dans les trafics de prÉ- et post-acheminement maritime dans les GPM français (2024)

Source : DGITM, Observatoire de la performance portuaire et des chaînes logistiques, 2024, p. 70.

De son côté, HAROPA Port a fait du renforcement de l’utilisation du fleuve et du fer une priorité stratégique. La part modale des marchandises transportées par voie ferrée ou fluviale a ainsi dépassé la barre des 20 % fixée dans le projet stratégique 2020-2025, pour s’établir à 29 % environ en 2025 (dont 6,7 % pour le fer, contre 4,7 % en 2020) : 20 % pour le segment conteneurisé (dont presque 13 % pour le fluvial et 8 % pour le ferroviaire, contre 17 % en 2021), 40 % pour les vracs liquides (avec une part modale relativement stable pour la voie d’eau et en progression continue pour le mode ferroviaire, de l’ordre respectivement de 26 et 11 %), et 50 % pour les vracs liquides hors pipelines ([202]).

En ce qui concerne le transport ferroviaire, le trafic a atteint en 2025 un sommet, avec plus de 3 millions de tonnes et 145 000 EVP transportés par train depuis ou vers l’hinterland à partir du Havre, soit une augmentation de 92,4 % sur le segment conteneurisé pour la période 2020-2025 (et de 18 % entre 2024 et 2025), notamment corrélée à l’ouverture de nouvelles liaisons vers Tours et au renforcement des liaisons vers Valenton, Vierzon et Clermont-Ferrand. Alors que 20 destinations en France comme en Europe sont aujourd’hui directement connectées par des services réguliers aux terminaux havrais, la direction du port indique qu’un protocole a été signé en 2025 avec SNCF Réseau afin « d’assurer une adaptation [du réseau ferré] aux nouvelles structures organisationnelles, de réactualiser les enjeux et les orientations et d’harmoniser les méthodes de travail et le pilotage commun » ([203]). Plusieurs enjeux ont été dans ce cadre identifiés pour renforcer le report modal vers le fer : l’amélioration de la connexion locale (gabarit et longueurs d’insertion, avec des défis relatifs à l’interfaçage entre les réseaux ferrés national et portuaire, l’adaptation du réseau à la motorisation des trains, ainsi que l’évolution de la capacité d’accueil dans une hypothèse d’augmentation des trafics de fret ferroviaire), la disponibilité des sillons pour relier les terminaux vers les sites portuaires intérieurs, la planification des travaux de maintenance pour limiter les incidences négatives sur la circulation du fret, ou encore l’amélioration de la ponctualité des trains au départ du Havre.

De même, le trafic fluvial de conteneurs au départ du Havre connaît une forte progression de l’ordre de 20,0 % entre 2000 et 2025, passant de 180 761 EVP à 217 000 sur la période, avec un sommet historique de 223 989 EVP atteint en 2024. La réalisation de la chatière, pour un montant total d’investissements de 200 millions d’euros, dont la mise en service est prévue en 2027, permettra de créer un accès fluvial direct à Port 2000 et optimisera le passage des barges depuis les Terminaux de Normandie et le Terminal de France vers la Seine ; la création de cet accès devrait entraîner une multiplication par deux du trafic fluvial de conteneurs. En outre, HAROPA s’est récemment associé à l’Entente Axe Seine et à Voies navigables de France (VNF) pour définir des actions de soutien à la logistique fluviale et donner un nouvel élan au transport fluvial sur la Seine ([204]).

Évolution du fret fluvial de conteneurs au départ et À destination du port du HAVRE (en EVP, 2020-2025)

Source : Réponses écrites d’HAROPA Port au questionnaire de la mission.

Le GPM de Marseille-Fos présente quant à lui une répartition modale encore largement dominée par la route (79 % des flux en 2025, soit une part modale des transports massifiés de 21 %), malgré un renforcement en 2025 de 10 % des volumes en EVP transitant par le fer et le fleuve par rapport à 2024 et des investissements en faveur du report modal des marchandises à hauteur de 2,4 millions d’euros (soit 2,3 % des 105,2 millions d’euros d’investissements engagés par le port en 2025). De la sorte, sur le seul segment conteneurisé, les parts modales du transport ferroviaire et du transport fluvial ont respectivement atteint 16,5 % et 5,5 % en 2025 ; ainsi, plus d’un conteneur sur cinq est aujourd’hui acheminé par les modes massifiés ([205]). Sur le volet ferroviaire, cette dynamique est accentuée par le renforcement des navettes et des rotations sur les axes Fos-Lyon : selon la direction du port, « la liaison [ferroviaire] Fos-Lyon opérée par Delta Rail a vu sa fréquence augmenter au premier trimestre 2025. Naviland Cargo a également accru la fréquence de sa liaison Fos-Vénissieux. En octobre 2025, Combronde a lancé une nouvelle offre à destination de Bordeaux avec trois allers-retours par semaine. » ([206]) De même, le volet fluvial connaît une densification de l’offre corrélée à l’installation de nouveaux équipements intermodaux et de la mise en place d’un nouveau service Fos-Lyon opéré par Combronde. Enfin, sur l’axe Méditerranée-Rhône-Saône (MeRS), les investissements portés par le GPMM ont soutenu la création d’une zone d’échanges inter-terminaux à Fos, qui visait à éviter plus de 5 000 doubles escales de barges et à améliorer la prise en charge des surcoûts de transfert. Dans le cadre du projet Fos 3XL, le port prévoit la création d’un quai public de 300 mètres en amont du terminal opéré par Seayard pour permettre le traitement prioritaire des barges fluviales ([207]), afin d’atteindre l’objectif de 200 000 EVP annuels transportés par voie fluviale.

● Un déficit de compétitivité critique par rapport aux ports du Nord. En dépit de ces évolutions, les ports de Rotterdam, d’Anvers et de Hambourg affichent, en termes de multimodalité, une spirale vertueuse sans commune mesure avec les GPM pour l’attraction des trafics maritimes. En effet, tandis que les ports français pâtissent de plusieurs faiblesses géographiques (éloignement de la dorsale rhénane d’activité pour HAROPA et du rail méditerranéen pour Marseille-Fos), les ports du « delta d’Or », région portuaire constituant le centre de gravité de la rangée nord-européenne ([208]), bénéficient d’une autoroute fluviale naturelle (le Rhin) et de connexions ferroviaires particulièrement performantes. Centre multimodal connectant les principaux axes commerciaux de navigation des navires en Europe, le port de Rotterdam présente ainsi une part modale des transports massifiés de l’ordre de 40,8 % : 10,3 % pour le fer, avec plus de 400 connexions internationales et une cinquantaine d’entreprises ferroviaires clientes ([209]), et 30,5 % pour le fleuve, avec un accès direct à la Meuse, au Danube et au Rhin, et des volumes allant jusqu’à 15 000 tonnes de vracs et 500 conteneurs par voie fluviale tous les quatre jours ([210]), permettant de relier en moins de 24 heures l’ensemble du bassin rhénan (150 millions de consommateurs sur un périmètre de plus de 500 kilomètres autour du port). Dans l’objectif d’améliorer le développement du réseau ferroviaire, le port a inauguré en 2025 le lancement des travaux du projet « Maasvlakte-Zuid railway yard », qui vise la mise en service de six sillons supplémentaires d’ici la mi-2027 pour améliorer la connexion des quatre terminaux à conteneurs de la presqu’île de Maasvlakte (6 750 nouveaux trains chaque année, pour remplacer 675 000 camions) ([211]).

Deuxième port de la rangée nord-européenne, le port d’Anvers-Bruges, issu en avril 2022 de la fusion des ports d’Anvers et de Zeebruges, se distingue par une part modale légèrement supérieure à 50 %, dont 7 % pour le rail et 44 % pour le fleuve. 600 kilomètres de voies ferrées relient directement la zone portuaire aux principaux pôles économiques européens, assurant un acheminement rapide des conteneurs vers l’Allemagne, l’est et le centre de la France (50 % des flux conteneurisés de l’Île-de-France) et les Pays-Bas, pour un total de plus de 24 millions de tonnes de fret transitant par voie ferroviaire chaque année. Du fait de son implantation à l’embouchure de l’Escaut, le port scaldien possède en outre une ouverture essentielle, via la voie fluviale, sur un vaste arrière-pays. Au sud, le port est directement connecté au canal à grand gabarit Charleroi-Bruxelles, par l’intermédiaire du canal de Willebroek, qui relie Bruxelles à l’Escaut ; à l’est, il est relié au canal Albert (canal à grand gabarit de 130 kilomètres de long, reliant Anvers au port autonome de Liège, sur la Meuse). Du point de vue routier, le port est enfin connecté à l’autoroute européenne E34, qui relie la Belgique aux Pays-Bas et à l’Allemagne. Dans une logique d’extension de l’hinterland, l’autorité portuaire d’Anvers prévoit notamment d’améliorer la complétude des liaisons fluviales avec le bassin parisien via le futur canal Seine-Nord-Europe, et projette l’ouverture d’un canal de jonction directe avec le canal Rhin-Main-Danube ([212]).

Enfin, le port de Hambourg, troisième place portuaire européenne, constitue le premier port du Northern Range en matière de report modal, avec une part modale de 55 % pour le fer et de 7 % pour le fleuve en 2025, soit 62 % au total. L’attractivité du port repose donc largement sur la multimodalité, le transport routier n’occupant qu’une part de 38 % environ des trafics de pré- et de post-acheminement des marchandises. Cette situation résulte de la mise en place d’une stratégie intégrée, favorisant les connexions ferroviaires des industries du sud de l’Allemagne (Bade-Wurtemberg et Bavière) vers le port de Hambourg.

Une compétitivité encore inégale des dessertes ferroviaires et fluviales

Cette insuffisance de la part du report modal s’explique par le cumul de plusieurs facteurs, signalant une compétitivité encore inégale des dessertes ferroviaires et fluviales par rapport à la route. Rappelant les principales causes de ce déficit d’attractivité, la DGITM indique que « cette situation découle de plusieurs facteurs. Le principal est le coût du transport de marchandises par camion, qui est généralement moins élevé que celui du transport fluvial et ferroviaire. Le transport routier est également plus rapide et agile, ce qui est primordial pour certaines entreprises. À cela s’ajoute la nécessité de passer par le transport routier pour le dernier kilomètre sur la chaîne logistique pour fournir les marchandises aux clients finaux. Enfin, il existe une culture professionnelle des acteurs logistiques liée à la position géographique de la France, un pays de transit maillé par un réseau de routes denses et de bonne qualité. […] La culture du fleuve et du fer n’[y] est pas aussi ancrée dans les pratiques que celle de la route. » ([213])

i. Des limites structurelles au développement des réseaux multimodaux

Si les ports ont consenti d’importants efforts d’investissement dans leurs infrastructures ferroviaires et fluviales, des limites structurelles affectent encore le fonctionnement des réseaux multimodaux, caractérisés par une capacité lacunaire et une fréquence trop importante des ruptures de charge.

● Des goulets d’étranglement persistants dans l’hinterland ferroviaire. Parmi les 15 000 trains circulant chaque jour sur les 28 000 kilomètres de voies ferrées dont SNCF Réseau assure, en France, l’ingénierie, l’exploitation et l’entretien ([214]), 1 000 environ sont des trains de marchandises et 100 circulent en provenance ou à destination d’un des trois GPM du Havre, de Marseille et de Dunkerque (sans compter le trafic lié aux autres ports français et étrangers). Fort vecteur de décarbonation, à plus forte raison lorsque les lignes ferroviaires électrifiées dépendent d’une électricité décarbonée ([215]), le transport ferroviaire de conteneurs est aujourd’hui facilité par des accès importants aux ports maritimes et un réseau dense d’une quarantaine de terminaux de transport combiné (Vénissieux, Clermont-Ferrand, Lyon Port-Édouard-Herriot, etc.) ([216]).

Néanmoins, des obstacles persistants entravent le développement du report des trafics vers le transport ferroviaire. D’une part, des obstacles à la fluidité du trafic à l’intérieur (réseau interne) ou à proximité immédiate (connexion au réseau national) des ports restreignent mécaniquement les possibilités d’accroissement de la desserte ferroviaire. À Dunkerque, l’infrastructure actuelle paraît ainsi insuffisante pour accueillir la croissance des trafics de fret annoncée par la direction du port dans le cadre du projet d’aménagement de la zone ouest ; cette limite concerne également le segment « voyageurs », alors que vingt mille nouveaux salariés sont attendus sur le périmètre de la ZIP dunkerquoise, pour lesquels le développement d’une offre de transport collectif domicile-travail sera également nécessaire. De même, malgré un investissement de 15 millions d’euros dans son projet « Ambition ferroviaire 2025 », HAROPA Port n’a pas atteint son objectif de doublement de la part modale du trafic ferroviaire. Dans ce contexte, le projet stratégique 2026-2030 fixe l’ambition de passer de 3 591 trains par an (conventionnel et combiné confondus) à 5 100, pour porter la part modale du ferroviaire de 6,7 % à 13 % d’ici 2030 et permettre l’évacuation des marchandises qu’induira la mise en service des nouveaux portiques prévus par le groupe MSC.

D’autre part, sans même parler du vieillissement critique du réseau et des besoins d’investissements nécessaires, des goulets d’étranglement complexifient l’acheminement des marchandises par voie ferroviaire, en particulier aux heures de pointe pour le segment « voyageurs » : ainsi du nœud parisien (problématique de l’entrée des flux issus des ports normands en Île-de-France) et du nœud lyonnais, mais aussi des difficultés rencontrées par d’autres plateformes (e.g. le « croisement de circulations à niveau à Hazebrouck ou les gabarits de tunnels près du bassin Est de Marseille » ([220]). Outre les contraintes liées à l’utilisation du réseau, ces goulets sont accentués par plusieurs contraintes techniques corrélées à la qualité hétérogène des infrastructures : des zones de manutention ferroviaires dotées d’une superficie insuffisante pour absorber le stock de flux supplémentaires ([221]), des connexions incomplètes entre les quais et les terminaux ferroviaires, une électrification partielle de certains hubs ([222]), ou encore des ruptures de charge sur le dernier kilomètre portuaire, qui dégradent significativement la compétitivité du rail en augmentant les coûts logistiques et en allongeant les délais de manutention.

● Un aménagement du réseau fluvial affecté par des obstacles divers. En parallèle, l’aménagement du réseau fluvial pour les trafics portuaires est lui aussi affecté par des obstacles divers. Maillage intérieur le plus vaste d’Europe, avec un linéaire de 8 600 kilomètres (dont 6 700 sont confiés à l’établissement public Voies navigables de France – VNF), constitué d’un réseau au gabarit européen et d’un réseau à petit gabarit ([225]), les voies fluviales françaises sont marquées par une sous-utilisation, dans un contexte de diminution massive (- 49,8 %) de l’activité de transport fluvial au cours des cinq dernières décennies (passage, entre 1975 et 2025, de l’activité sur le réseau fluvial de 86,7 à 43,1 millions de tonnes, et de 10,6 à 5,7 milliards de tonnes-kilomètres) ([226]). Sur la période récente, le trafic a continué à diminuer entre 2024 et 2025, de l’ordre de - 1,5 % pour la mesure en tonnes et - 1,8 % pour celle en tonnes-kilomètres. Pour le seul segment conteneurisé, le trafic fluvial s’élève en 2025 à 570 000 EVP, dont une large moitié transite par le bassin de la Seine, un peu moins d’un tiers par le bassin du Nord, et environ un dixième par le bassin du Rhône. De surcroît, le nombre d’entreprises fluviales de transport, qui compte aujourd’hui 670 opérateurs, dont 95 % comptent moins de dix salariés, a été divisé par deux en 15 ans (7 000 salariés et 20 000 emplois liés à la filière en 2025), pour une flotte qui compte en 2025 934 unités.

RÉsultats du trafic fluvial total en France (2025)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données VNF et E2F.

En centrant l’analyse sur les bassins pertinents, il apparaît que les parts de marché du fluvial s’élèvent à 32,5 % pour la zone rhénane, 18,0 % pour le bassin de la Seine et de l’Oise, 17,5 % pour la Moselle, 8,1 % pour le Nord-Pas-de-Calais et 8,1 % pour l’axe Rhône-Saône. Dans ce contexte, les ports maritimes français ne génèrent que 20 % des tonnages transportés par voie fluviale et 40 % des tonnes-kilomètres mesurées sur le réseau : ainsi, pour Le Havre, Rouen, Dunkerque, Marseille-Fos et Sète, le volume global du trafic fluvial s’élève en 2025 à 9,9 tonnes (respectivement 2,7, 3,1, 1,7, 2,0 et 0,3 tonnes) et 2 363,2 millions de tonnes-kilomètres (respectivement 517,7, 766,5, 269,9, 670,8 et 38,3 millions de tonnes-kilomètres) ([227]).

Alors que la part modale du fret fluvial s’avère nettement moins élevée en France qu’en Belgique (15 %) ou qu’aux Pays-Bas (40 %) ([228]), deux indicateurs signalent l’acuité de ce déficit : d’une part, un positionnement dégradé dans le classement européen des trafics fluviaux (en tonnes et en tonnes-kilomètres, la France n’obtenant respectivement que la quatrième et la cinquième position) ; d’autre part, une couverture des réseaux fluviaux grand gabarit plus réduite (de l’ordre de 3,6 kilomètres de réseau grand gabarit pour 1 000 km², contre 98,7 aux Pays-Bas, 32,7 en Belgique et 14,3 en Allemagne) ([229]).

Classement des trafics fluviaux par État europÉen (2023)

Source : Réponses écrites d’E2F au questionnaire de la mission.

Or, plusieurs obstacles structurels entravent le développement du fret fluvial au départ et à destination des grands ports maritimes. Premièrement, la structuration géographique du réseau limite les possibilités naturelles de développement : en effet, celui-ci s’organise autour de bassins isolés (Seine, Rhône, Rhin, Moselle), à l’exception des voies fluviales du Nord-Pas-de-Calais, connectées au réseau belge. Deuxièmement, alors que le report modal est tributaire de la disponibilité, de la fiabilité et de la qualité des infrastructures, l’accès direct aux voies fluviales des terminaux maritimes n’a pas été pensé au moment de la conception de Fos-sur-Mer ou de Port 2000 ; il en résulte une série de limitations critiques en termes de gabarit (avec des ouvrages ne permettant pas le passage de convois de 180 mètres), une insuffisance des hauteurs libres sous les ponts (avec 2 niveaux de conteneurs possibles pour les barges transitant sur le Rhône, contre trois pour celles naviguant sur la Seine), ou encore une inadéquate fiabilité des flux. Un troisième obstacle au report modal vers le fluvial réside enfin dans l’insuffisante structuration de plateformes intérieures, d’activités logistiques et d’implantations foncières adaptées (entrepôts à proximité de la voie d’eau), qui nuit grandement à la compétitivité de ce mode de transport.

Ces difficultés se manifestent en particulier pour l’accès aux GPM : ainsi, les barges transitant par l’écluse de Barcarin (190 mètres de long et 12 mètres de large), qui assure l’accès fluvial au bassin Ouest de Fos, ne peuvent dépasser 6 mètres 30 de hauteur du fait de l’existence d’un pont ferroviaire et routier en aval de l’écluse, engendrant une impossibilité de charger trois niveaux de conteneurs dits « 40 pieds High Cube » (HC, dimensions standards, d’une hauteur de 2,89 mètres). De même, à Dunkerque, l’accès aux terminaux via le canal Dunkerque-Escaut permet le passage d’unités de 2 500 tonnes de charge utile, mais est limité à 5,25 mètres de tirant d’air (soit 120 EVP maximums). Au Havre, dans l’attente de l’entrée en service de la chatière, les barges doivent accéder aux terminaux de Port 2000 par l’écluse de Tancarville, qui donne accès aux bassins historiques du port, puis naviguer jusqu’à Port 2000 par la mer ; une autre route, dite « route sud », est possible en remontant l’estuaire de la Seine, mais impose d’avoir recours à des barges spécifiques caractérisées par des francs-bords réhaussés ([230]). De plus, à titre d’illustration, la reconstruction en 2021 du pont de Pont-sur-Yonne, financée par le département de l’Yonne, situe désormais l’édifice à une hauteur inférieure de 38 centimètres au point précédent, ce qui entrave la navigation sur l’axe Seine-Yonne et complexifie l’accès au port de Gron ([231]).

De surcroît, la régénération du réseau lui-même requiert aujourd’hui des investissements massifs, alors que le patrimoine fluvial se trouve dans un état très préoccupant, résultant de l’insuffisance des moyens consacrés par l’État à son entretien. Comme le souligne la Cour des comptes dans un rapport récent, la dégradation du réseau « se traduit concrètement par des pannes d’écluses, des pertes d’étanchéité, des non-conformités aux règles de sécurité hydraulique ou de continuité écologique. Elle se reflète aussi dans des restrictions croissantes de navigation et, surtout, dans le ressenti des usagers. » ([232]) Il apparaît ainsi que l’état de fonctionnement des ouvrages principaux, « dont les barrages et les écluses, […] est moyennement (46,2 %) ou fortement (36,3 %) dégradé » ([233]). Traduit cette diminution de la qualité du réseau fluvial la hausse notable du nombre de jours cumulés de restrictions de navigation depuis 2017.

Évolution du nombre de jours cumulÉs de restriction de navigation sur le rÉseau fluvial français (2013-2023)

Source : Cour des comptes, observations définitives, L’entretien des voies navigables : l’exemple de VNF. Exercices 2012-2023, 19 février 2025, p. 44, d’après des données VNF.

Dans ce contexte, une centaine de millions d’euros manquaient annuellement sur la décennie 2013-2023 pour assurer un entretien satisfaisant des voies fluviales, ce qui représente sur une dizaine d’années un déficit de 1 100 millions d’euros environ. Pour les six années courant de 2024 à 2029, la Cour estime que les besoins annuels s’élèvent à 440 millions d’euros (dont 330 pour la régénération du réseau et 70 pour la modernisation de celui-ci), soit un volume global de 1,9 milliard d’euros ([234]). D’après VNF, « seule une réévaluation sensible des dotations en investissement permettra de mettre fin aux vulnérabilités que présentent des ouvrages aussi fragiles que le barrage de Suresnes sur la Seine aval, l’écluse de Vigneux sur la Seine amont ou le barrage de Meaux sur la Marne. Ces ressources complémentaires sont nécessaires également pour moderniser les derniers barrages manuels de l’établissement, afin de mettre fin aux risques que présente leur exploitation. […] À plus long terme […], un programme de régénération continue du patrimoine demeurera nécessaire […]. Le besoin de financements additionnels peut être évalué à un ordre de grandeur de 500 millions d’euros […] sur la décennie 2035-2045, à actualiser en euros courants. » ([235])

Cartographie des réseaux fluviaux gÉrÉs par VNF en France (2025)

Source : VNF, VNF et le réseau des voies navigables, une chaîne performante, créatrice de valeur pour les territoires, p. 2.

ii. Un différentiel persistant de coût et de fiabilité avec le transport routier

Au-delà des goulets d’étranglement entravant le développement des réseaux de transport massifié pour les trafics de pré- et de post-acheminement des marchandises au départ et à destination des grands ports maritimes, plusieurs facteurs quantitatifs et qualitatifs affectent le choix des commissionnaires de transport et des clients portuaires, qu’il s’agisse du différentiel persistant de coûts ou des divergences opérationnelles existantes.

● Un transport intermodal moins avantageux que la route pour de nombreux flux. D’une part, les potentialités de desserte multimodale des ports français sont limitées par la moindre compétitivité des modes fluviaux et ferroviaires par rapport au transport routier, en particulier sur les courtes et moyennes distances. Comme le montrent Patrick Niérat et Sacha Rybaltchenko pour le corridor de la Seine, un différentiel de coût et de flexibilité significatif, qui n’a pas encore été comblé, diminue la compétitivité du transport intermodal pour une majorité de flux : ainsi, il apparaît que, « avec deux conteneurs (en EVP) par camion, le fret routier de longue distance offre de façon consistante l’offre la moins coûteuse, pour toute distance moyenne de préacheminement […]. Cependant, […] des alternatives intermodales peuvent se révéler plus viables économiquement que le transport routier dans certaines configurations » ([236]). En effet, plus la distance parcourue augmente et plus l’offre de plateformes multimodales est importante dans les territoires, moins la différence de coût entre transport routier et transport combiné rail-route ou fleuve-route (« inland waterways » – IWW) est élevée. La cartographie suivante révèle des coûts fortement pénalisants pour les modes massifiés desservant le département des Yvelines depuis Le Havre, mais une différence de coûts inférieure à 10 % pour la desserte du Val-de-Marne (près des terminaux de Valenton et de Bonneuil-sur-Marne), signalant l’incidence de la proximité de terminaux intermodaux sur les coûts du transport ([237]). Dans l’état actuel des infrastructures multimodales, l’usage des modes massifiés ne peut donc structurellement pas être compétitif par rapport à la route.

DIffÉrence de coÛts entre transport routier et transport combinÉ rail-route pour la desserte de l’Île-de-France depuis Le Havre

Source : Patrick Niérat et Sacha Rybaltchenko, op. cit., 2023, p. 69.

De même, une récente étude signale que, dans l’hinterland compétitif de la région francilienne, l’utilisation du transport fluvial pour l’import depuis le port de Gennevilliers d’un conteneur de 20 pieds est paradoxalement compétitive, alors que celui d’un conteneur de 40 pieds, qui représente l’essentiel de la demande, ne l’est pas ([238]). En effet, « la plus grande partie des parcs logistiques de la région parisienne est implantée dans des espaces où le transport routier offre un avantage compétitif. Le défi du transport multimodal fleuve-route se pose donc dès la phase post-transport routier. […] Si le port de Gennevilliers a le potentiel pour devenir une porte d’entrée majeure pour les échanges de marchandises entrant sur le marché francilien, le mode fluvial est souvent jugé trop compliqué et trop peu fiable, et doit donc devenir plus compétitif en termes de coût du transport afin de devenir une solution viable. » ([239]) En résumé, la direction d’HAROPA Port indique que, dans ce schéma de compétition entre les différents modes de transport, « le TRM est plus agile et supporte moins de charges fixes. Il permet une desserte rapide sans ruptures de charge. Le fluvial est en concurrence directe avec le TRM sur des courtes (Le Havre-Rouen) et moyennes distances (Le Havre-Gennevilliers). En ce qui concerne le ferroviaire, il est compétitif sur de la longue distance ; ses coûts fixes élevés sont alors amortis, à condition que le taux de remplissage soit suffisant. » ([240])

● D’autre part, au-delà de ces différences de coûts, le déficit de compétitivité des modes massifiés se trouve accentué par divers facteurs qualitatifs. Outre le prix, le TRM dispose en effet d’importants avantages compétitifs. Comme l’indique la FNTR, en matière de pré- et de post-acheminement des conteneurs, « le rayon d’action du TRM n’excède en règle générale pas les 300 kilomètres. La réactivité et la flexibilité de ce mode permettent de compenser les rigidités de certains sites (réduction des heures ouvrables) ainsi que les éventuelles interruptions des services portuaires (météo défavorable, pannes électriques ou informatiques, mouvements sociaux) » ([241]). En dépit de cette compétitive flexibilité, le transport routier n’est cependant pas exempt de faiblesses pour la desserte des ports, comme il ressort des constats portés par les chargeurs et les entreprises routières : le sous-dimensionnement des infrastructures routières (avec un risque d’engorgement en cas de crise sociale ou d’intempéries, à l’image de la route d’accès entre Port 2000 et l’A20, monovoie inadaptée au volume des trafics), la complexité du système de rendez-vous (multiplicité de systèmes selon les ports et parfois entre les terminaux d’un même port, compliquant l’organisation des transporteurs routiers, malgré la mise en place récente de sites de rendez-vous par les logisticiens portuaires), le manque de reconnaissance du transport routier, perçu comme un acteur secondaire de la logistique portuaire (déficit d’infrastructures d’accueil pour les conducteurs, insuffisance des aires de stationnement, absence de points d’information, rareté des stations multi-carburants), ou encore la longueur des délais administratifs (qu’il s’agisse des enquêtes pour l’obtention de badges d’accès permanent ou de la mise en service de nouvelles infrastructures ([242])).

SYNTHÈSE DE L’AVANTAGE COMPÉTITIF du mode routier

Source : Réponses écrites de la FNTR au questionnaire de la mission.

A contrario, l’attractivité des transports massifiés souffre de freins spécifiques, à l’image de la multiplication d’évolutions réglementaires qui ont pu ralentir le développement du ferroviaire et du fluvial : harmonisation des grades au niveau européen, réforme de l’instruction des titres de navigation qui a omis de se pencher sur les problématiques relatives à la gestion des compétences et des effectifs des services instructeurs et à la dématérialisation des procédures ([243]), ou encore réforme des qualifications professionnelles des membres d’équipage, qui a allongé la durée de la formation (5 ans au lieu de 4 auparavant pour le permis illimité pour les barges de 120 à 180 mètres, de 1 an pour le permis limité à 120 mètres), et a pu créer une barrière à l’emploi dans le secteur de la navigation ([244]). S’ajoutent à ces contraintes des difficultés opérationnelles auxquelles se trouvent confrontées les entreprises du secteur fluvial. Aux termes du groupe Sogestran, leader français du transport fluvial (13,4 millions de tonnes transportées et 2,9 milliards de tonnes-kilomètres réalisées en 2025 ; 212 000 EVP transportés en 2025, dont 120 500 en France, soit 21 % du trafic fluvial français de conteneurs), ces contraintes sont nombreuses : « des grèves récurrentes des syndicats portuaires (pas seulement les dockers) bloquant la navigation fluviale ; pas de rendez-vous fluvial dans les GPM, notamment pour les conteneurs, contrairement au roulier ; pas de manutention le dimanche (journée perdue alors que nos équipages travaillent en 24/7) ; pas d’interconnexion des systèmes d’information (ce qui impose des saisies multiples) ; pas de service de collecte des déchets (ni de tri sélectif) ; ou encore l’absence de poste fluvial dédié à quai. » ([245]) Ces difficultés sont aggravées par des limites relevées par les entreprises auditionnées, relatives aux échanges avec l’administration : une sensation d’empilement administratif ; une méconnaissance des métiers fluviaux et de leurs contraintes opérationnelles ; une absence de consultation pour les travaux relatifs aux infrastructures ; ou encore l’absence d’une véritable stratégie nationale fluviale.

Enfin, la qualité de service constatée par les commissionnaires de transport est elle-même parfois inférieure à la situation observée pour le transport routier, en raison d’une insuffisance de trains de fret ou de barges proposés de manière quotidienne et régulière. Ce déficit en termes de cadence freine l’intégration des modes massifiés dans des chaînes logistiques fiables. S’y ajoutent, sur le volet numérique, le manque d’espaces de stationnement pour les barges ou de bornes électriques pour les usagers, mais aussi « une digitalisation insuffisante du fluvial pour faciliter son intégration dans les chaînes logistiques, et un retard de la part de l’ensemble des gestionnaires portuaires et de réseaux pour faciliter l’interopérabilité des informations, ce qui multiplie les saisies pour les opérateurs fluviaux et ne contribue ni à la traçabilité ni à la programmation des opérations » ([246]). Pour le mode ferroviaire, ces problématiques relatives à la qualité de service peuvent également être illustrées à l’aide d’indicateurs précis, à l’image de l’indicateur de ponctualité pour l’arrivée à 30 minutes des trains partant des GPM de Fos, du Havre et de Dunkerque, ou arrivant dans ces derniers, qui connaît des évolutions hétérogènes pour ces différentes plateformes.

Évolution de l’Indicateur de ponctualitÉ des trains au dÉpart et À l’arrivÉe des GPM de Fos, du Havre et de Dunkerque (2024-2025)

Source : Réponses écrites de SNCF Réseau au questionnaire de la mission.

B. UNE FIABILITÉ ET UNE ATTRACTIVITÉ AMOINDRIES PAR LE CUMUL D’OBSTACLES DIVERS

Le manque de fiabilité du passage portuaire et les difficultés perçues par les différents usagers portuaires quant aux procédures administratives et à l’environnement réglementaire constituent en outre l’un des principaux freins à l’attractivité des ports français. Ce déficit se manifeste d’un côté par des lacunes relatives à la fiabilité d’exploitation des plateformes, et de l’autre par l’insécurité ressentie par les investisseurs au regard de la complexité des règles foncières.

1. Une image des ports français affectée par un contexte social incertain

Si les ports français ne sont pas les seuls à être touchés par des mouvements sociaux (comme l’ont montré les grèves survenues à Rotterdam et à Anvers à l’automne 2025) et présentent un nombre de jours de grève globalement comparable à celui que connaissent les plateformes concurrentes, il n’en reste pas moins que l’existence d’un « effet mémoire » problématique affecte leur réputation à l’échelle européenne et internationale. L’intensité des conflits sociaux antérieurs, associée à la récurrence régulière de blocages n’entretenant la plupart du temps que des liens ténus avec l’activité portuaire, a en effet eu pour conséquence de dégrader sur le long terme la fiabilité non pas réelle, mais perçue de l’écosystème portuaire national aux yeux des armateurs et des investisseurs, en particulier étrangers.

Au terme de leurs travaux, vos rapporteurs regrettent à cet égard vivement que le syndicat majoritaire parmi les dockers, la Fédération nationale des Ports et Docks (FNDP), rattachée à la Confédération générale du travail (CGT), ait refusé de venir s’exprimer devant la mission, alors même qu’elle y avait été invitée à plusieurs reprises.

a. Une pression sociale historiquement forte et conflictuelle

Le secteur portuaire est, en premier lieu, marqué par un contexte social historiquement conflictuel, la mise en œuvre des réformes passées ayant été marquée par des blocages et des grèves particulièrement nombreux. Comme l’indique la DGITM, « si le climat social, en France, a effectivement été caractérisé par des mouvements de grève ces dernières années, ceux-ci s’inscrivent dans une dynamique sectorielle internationale, où les enjeux de conditions de travail, de rémunération et de transition écologique alimentent les tensions » ([247]).

i. Des réformes conduites dans un climat social difficile

Ce constat n’est pas nouveau et reflète la difficulté des conditions dans lesquelles ont été préparées et appliquées les réformes portuaires de 1992, 2008 et 2015, qui ont abouti au transfert de l’outillage et du personnel de manutention aux entreprises privées occupant les fonctions d’opérateurs de terminaux. Si ces évolutions législatives ont entraîné une rénovation nécessaire (mais encore insuffisante au regard de la non-atteinte des objectifs fixés en termes d’attractivité) du fonctionnement des ports, et une diminution souhaitable de longue date des effectifs portuaires (la réforme de 2008 a ainsi entraîné une baisse de 13 % de la masse salariale et de 30 % des effectifs du port de Marseille-Fos sur la période 2009-2013 ([248])), leur mise en œuvre respective s’est étendue sur de nombreuses années ; ainsi l’élaboration de la loi de 2008 a-t-elle duré environ 10 ans, et son application n’a-t-elle été finalisée que 3 ans après sa promulgation ([249]).

De fait, ces réformes ont été réalisées dans un climat social extrêmement complexe, avec des grèves coûtant jusqu’à 100 millions d’euros par jour, engendrant une déstabilisation durable des chaînes logistiques et une dégradation critique de l’image des ports français en Europe et à l’international. En témoigne le nombre de mouvements de grève enregistrés en 2008, 2009 et 2010 parmi les personnels des GPM (respectivement 228, 131 et 646 mouvements de grève observés). Malgré la chute du nombre de grévistes annuel depuis ces trois années, une stabilisation à un niveau élevé peut être observée à la fin de la décennie 2010 (entre 40 et 80 mouvements de grève annuels), avec des mobilisations ayant essentiellement pour motifs des thématiques corrélées à l’activité portuaire : conditions de travail des salariés dockers, réforme des statuts, application de la convention collective, etc.

Bilan chiffrÉ des mouvements de grÈve enregistrÉs parmi les personnels des GPM (2008-2018)

Source : Sénat, rapport n° 580 précit., p. 31.

ii. Des conventions engendrant divers surcoûts pour l’activité portuaire

Au-delà de la déstabilisation de l’activité des terminaux provoquée par l’accumulation de ces mouvements sociaux, la pression sociale corrélative a pu engendrer des surcoûts divers pour les établissements et les entreprises portuaires. À titre d’illustration, la Convention collective nationale unifiée ports et manutention (CCNU), signée le 15 avril 2011 (qui a remplacé la convention collective nationale de la manutention portuaire et la convention collective des personnels des ports maritimes, et dont la négociation, qui a duré plus de deux années, a engendré de forts retards dans « le transfert des personnels vers les entreprises de manutention, reculant ainsi […] le gain de compétitivité potentiel qu’il pouvait permettre » ([265])), s’avère selon la Cour des comptes porteuse de surcoûts particulièrement élevés : « critères d’augmentation salariale fondés sur l’ancienneté (évolution des carrières organisée sur 27 ans et par tranche d’ancienneté de trois ans, salaires minimaux, fixés dans une grille) », « clauses de garantie des accords antérieurs ne permettant pas de réduire les avantages sociaux acquis précédemment » ([266]), ajout de « primes et [d’]indemnités supplémentaires », ou encore surcoûts associés à la négociation des déclinaisons locales de cette convention dans chaque GPM (« mécanismes de départ anticipés, aides à la mobilité pour faciliter les départs et les reclassements » ([267]), etc.).

La Cour des comptes souligne également l’existence d’un effet contra legem de cette pression sociale : alors que la loi prévoyait le transfert des personnels du secteur de la manutention verticale (portiqueurs, grutiers, mécaniciens conducteurs d’engins) aux entreprises, au même titre que les dockers du secteur de la manutention horizontale transférés en 1992, il apparaît que très peu d’agents ont fait l’objet d’un transfert dans les conditions prévues par la loi, mais que l’essentiel l’ont été sous la forme de détachements accompagnés de mesures incitatives coûteuses, à l’image d’une prime d’un montant de 18 000 euros au port du Havre. Ainsi, « seuls 23 agents à Dunkerque ont été transférés dans ces conditions. Au total, un bilan actualisé des transferts effectués en 2011 fait état de 898 agents “détachés” dont 473 vers des entreprises de manutention (soit 53 %) et 425 vers d’autres formes (groupements, filiales, sociétés, etc.). Entre 2011 et 2016, 86 de ces salariés ont exercé leur droit de retour dont ils bénéficient (soit 9,6 %). Les mesures incitatives mises en place pour parvenir à ce résultat ont par ailleurs été coûteuses. Les salariés détachés bénéficient d’une garantie en cas de licenciement économique dont la durée, fixée à 7 ans dans la loi, a été allongée à 14 ans dans l’accord-cadre, puis à des durées plus longues dans les accords locaux de certains ports (20 ans, voire 25 ans à Marseille ou à Dunkerque). » ([268]) Or, en 2017, plus de 50 % de ces dockers détachés en 2011 devaient exercer leur activité jusqu’en 2031, ce qui engendre un risque économique très élevé en cas de défaillance des entreprises du secteur de la manutention.

À cette situation s’ajoute enfin le fait que ces surcoûts nés de la négociation de la CCNU et liés à l’application de la réforme de 2008 n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation précise, de sorte qu’il est aujourd’hui impossible de savoir clairement quelles auront été les conséquences négatives de cette surenchère sociale sur la compétitivité de nos ports. Comme le souligne à cet égard le Cluster maritime français (CMF), interrogé par la mission, si la CCNU a permis de clarifier le statut des travailleurs portuaires, « elle présente toutefois certaines limites, notamment en raison de mécanismes d’évolution salariale pouvant entraîner une progression des masses salariales supérieure à celle de l’inflation ou des recettes portuaires. Dans un contexte de croissance limitée des trafics, cela pèse sur la capacité d’investissement des établissements et des entreprises. » ([269])

Dans un contexte plus récent, la fusion des trois ports du Havre, de Rouen et de Paris au sein d’HAROPA en juin 2021 n’a pas empêché, malgré la mutualisation de nombreuses fonctions support, une progression de la trajectoire de hausse des effectifs, provoquant une augmentation continue des charges internes qui devra à terme mécaniquement se répercuter sur les redevances et les droits de port. Comme ont pu l’indiquer certains interlocuteurs de la mission, cette évolution traduit l’existence de rigidités organisationnelles que révèle un indicateur singulièrement explicite : HAROPA Port dispose d’1 personnel pour 42 000 tonnes de trafic, contre 1 pour 148 000 tonnes dans le port d’Anvers-Bruges. Cet écart signale donc une productivité réduite, ou à tout le moins problématique au regard des standards observés en matière de gestion des ressources humaines dans les grands ports de la rangée nord-européenne, en dépit d’évidentes difficultés de comparaison liées à l’organisation des services portuaires.

b. Des conséquences réputationnelles critiques pour l’attractivité portuaire

Or, les effets de long terme de ce climat conflictuel se font toujours sentir sur le plan de l’image des ports français auprès des acteurs portuaires ; certains chercheurs mettent ainsi en évidence l’existence d’un « effet mémoire », qui contribue encore aujourd’hui à dégrader la réputation des plateformes logistiques nationales. À cela s’ajoute l’existence de blocages portant sur des sujets souvent éloignés du cœur des activités portuaires, mais dans des proportions globalement similaires à celles observées dans les ports européens concurrents.

i. Une réputation affaiblie par un phénomène d’« effet mémoire »

En termes d’image, ce climat social a des conséquences très fortes sur la perception par les opérateurs économiques de la fiabilité des places portuaires. Les ports français sont en effet frappés par les conséquences préjudiciables d’un effet mémoire réputationnel, qui affaiblit leur image et influence l’attractivité des plateformes. La question n’est pas donc plus tant celle de la fiabilité réelle que celle de la fiabilité perçue, les mouvements sociaux à répétition des années 2010 ayant nui à très long terme à l’image des ports. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont pu à cet égard indiquer craindre des ruptures d’activité au sein des places portuaires et préférer pour cette raison des ports étrangers. Quoique cet effet réputationnel soit difficilement mesurable, cette perception qualitative n’est pas pour autant injustifiée. À titre d’illustration, un organisme auditionné par la mission indique que « la fiabilité perçue des ports français est désormais si fragilisée que les compagnies maritimes intègrent explicitement un “risque social” dans leur arbitrage de dessertes. La France ne peut plus ignorer l’impact économique massif de ces perturbations. » De fait, bien qu’ils connaissent régulièrement des épisodes de grève, l’image de la fiabilité dont jouissent les ports d’Europe du Nord ne s’en trouve aucunement affectée. S’ajoute à cela l’existence de stratégies commerciales de la part de certains ports étrangers susceptibles d’alimenter cette image de fiabilité dégradée des ports français, ce qui nécessite de la part de ces derniers une action de communication coordonnée et efficace. Dans ce contexte, un constat s’impose : le déficit de compétitivité des ports français ne provient pas de son climat social, mais de causes bien plus profondes, corrélées à l’ensemble des critères techniques, opérationnels et logistiques précédemment énumérés. Pour résorber cette perte de compétitivité, il est donc indispensable aux yeux de vos rapporteurs de s’attaquer aux véritables limites de l’attractivité portuaire.

ii. Des interruptions d’activité réelles, mais pas plus nombreuses que dans les ports concurrents

● Une fiabilité encore affectée par des mouvements sociaux et des blocages réguliers. Bien que le climat social des ports français ait connu de profonds changements depuis les réformes des années 2010, les ports français subissent encore aujourd’hui des blocages liés à des mouvements sociaux qui sont souvent dénués de lien direct avec le secteur d’activité, à l’image des grèves liées à la réforme des retraites en 2023 : 14 500 jours-hommes de grève en 2024, 38 700 en 2023, et 5 800 en 2022 selon la DGITM. Arrêts perlés et blocages prolongés provoquent des perturbations logistiques, qui sont susceptibles d’alimenter des détournements de trafics vers Rotterdam, Anvers-Bruges et Hambourg pour le Northern Range, et Gênes, Barcelone et Valence pour la rangée méditerranéenne. Comme l’indique l’Union portuaire rouennaise, « quelques jours de blocage suffisent à perdre des flux qu’il faudra ensuite des mois, parfois des années, pour tenter de reconquérir » ([270]). De fait, les conséquences des grèves et des interruptions d’activité sur le secteur sont nombreuses et concrètes pour les acteurs économiques : perte de confiance pour les armateurs, redirection de flux vers les ports étrangers, désorganisation des chaînes logistiques, fragilisation des activités de maintenance et de réparation navale, et dégradation de l’image de fiabilité du système portuaire. Or, une fois perdus, les flux ne reviennent pas automatiquement. Il est dès lors nécessaire d’améliorer l’anticipation de ces conflits, afin de réduire les risques de rupture d’activité et d’affermir la fiabilité perçue des plateformes portuaires. Apparaît donc essentielle à cet égard une responsabilisation et une implication accrue des acteurs privés et publics au profit de la résolution des conflits sociaux dans les ports français, afin d’éviter que les coûts découlant des blocages ne soient trop fortement répercutés sur les entreprises de transport.

Évolution des heures de grÈve À HAROPA Port (2020-2025)

Source : Réponses écrites d’un organisme interlocuteur au questionnaire de la mission.

Témoigne de cette difficulté réelle la récurrence de mouvements sociaux et d’interruptions de travail, allant de quelques heures à des journées complètes, qui pèsent lourdement sur les décisions d’implantation des investisseurs, qu’ils soient logisticiens ou industriels : plus de 266 heures de grève ont ainsi été enregistrées à HAROPA Port en 2025. Par ailleurs, il ressort des entretiens menés par la mission que les opérateurs privés ne bénéficient pas toujours d’un soutien adéquat de la part des pouvoirs publics lorsqu’ils sont confrontés à des blocages de routes ou de terminaux, avec des demandes d’intervention des forces de l’ordre formulées auprès des autorités préfectorales qui n’obtiennent régulièrement pas satisfaction.

● Une situation aujourd’hui similaire à celle observée dans les autres grands ports européens. Toutefois, en termes de mouvements sociaux, de jours de grève et de blocages, les ports français n’ont en réalité rien à envier à leurs concurrents : il est en effet réducteur de penser que les ports français soient seuls à être touchés par cette problématique, comme en témoignent les conflits sociaux survenus au cours des années passées dans les autres grands ports européens : grèves des dockers en Allemagne en 2021 et 2022, mouvements sociaux aux Pays-Bas en 2023 du fait de négociations salariales ou de réformes structurelles, paralysie des ports des côte Ouest (Los Angeles, Long Beach) et Est (New York, Savannah) des États-Unis en 2022, etc.

Des formalités administratives limitant le développement des projets

En parallèle de la rationalisation de l’organisation de la manutention, la réforme prévue par la loi du 4 juillet 2008 ([280]) a modifié en profondeur le système portuaire en l’alignant sur le modèle des « landlord ports », ou « ports aménageurs » ([281]), adopté par la plupart des ports de l’Union européenne ([282]). Sous l’impulsion de leurs autorités de tutelle étatiques, les grands ports ont donc adopté une politique de valorisation foncière et de dynamisation des revenus issus de leurs ressources domaniales, afin de pallier la baisse structurelle des trafics d’hydrocarbures, qui représentaient une partie conséquente de leur chiffre d’affaires. Dotés de réserves foncières importantes, les grands ports maritimes disposent donc en principe d’un important avantage compétitif sur les concurrents du « Range » nord, dont les espaces sont saturés par les installations logistiques et industrielles existantes. Comme le précise sur ce point la DGITM, « aménager ces espaces permet aux GPM d’accueillir de nouvelles filières industrielles décarbonées (carburants alternatifs, décarbonation de l’acier, hydrogène, batteries) et de continuer à développer des infrastructures logistiques, pour gagner en robustesse face à la concurrence internationale et à la baisse des trafics d’hydrocarbures. Les fonciers portuaires sont ainsi très attractifs auprès des acteurs économiques. » ([283]) Or, l’attractivité foncière des ports français se trouve aujourd’hui menacée par la complexification des procédures administratives applicables pour l’exploitation et l’utilisation du domaine public, en parallèle de la hausse des redevances domaniales – autant de facteurs susceptibles de constituer, aux yeux des investisseurs, un frein majeur à la compétitivité portuaire.

a. Une complexité domaniale freinant la mobilisation du foncier, en parallèle d’une hausse du coût des redevances

Alors que les grands ports disposent d’importantes ressources foncières, les règles applicables à l’occupation du domaine public portuaire par les entreprises privées, et, en particulier, l’insécurité liée aux titres domaniaux et à leur renouvellement en fin de concession, l’insuffisante durée des titres au regard des besoins d’investissement et l’augmentation des charges domaniales, représentent un obstacle très clair pour l’attractivité de l’écosystème portuaire national ([284]), en comparaison avec les procédures en vigueur dans les ports concurrents.

i. Un corpus juridique distinguant plusieurs types d’occupations du domaine public portuaire

De manière générale, les règles générales applicables à l’occupation du domaine public portuaire, prévues par le code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) et par le code général des collectivités territoriales (CGCT), reposent sur l’octroi de différents titres sans lesquels cette utilisation par les entreprises privées ne saurait être autorisée ([285]).

Des autorisations d’occupation temporaire (AOT) peuvent être délivrées pour l’occupation du domaine public de l’État (dans les GPM) ([286]) ou des collectivités territoriales (dans les ports décentralisés) ([287]), qui accordent au titulaire de l’autorisation un droit réel sur les ouvrages, les constructions et les installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice de l’activité autorisée par le titre. Nécessairement temporaire, sa durée « est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l’amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis » ([288]) ; en tout état de cause, si la loi fixe pour les AOT une limite maximale de soixante-dix ans ([289]), le code des transports prévoit que les autorisations d’occupation de toute nature du domaine public portuaire ne peuvent être consenties pour une durée supérieure à trente-cinq ans ([290]).

En termes procéduraux, l’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques ([291]), prise en application de la loi dite « Sapin II » ([292]), introduit une obligation de transparence dans l’attribution de l’AOT, avec la mise en œuvre d’un principe de sélection préalable des demandeurs du titre d’occupation dès lors que celui-ci a pour effet de permettre l’exercice d’une activité économique sur le domaine public ([293]). Les critères utilisés pour l’attribution du titre, librement fixés par l’autorité gestionnaire (e.g. l’établissement public pour les GPM) relèvent de l’adéquation de l’activité avec la vocation de la zone considérée, de son incidence sur l’emploi, de la qualité environnementale et architecturale prévue, etc. L’occupation donne obligatoirement lieu au paiement d’une redevance ([294]), qui tient compte des avantages de toute nature procurés au bénéficiaire du titre d’occupation ou d’utilisation du domaine public ([295]), et est calculée en fonction de l’avantage procuré par la jouissance privative du domaine public et de la valeur locative d’une propriété privée comparable ([296]), ainsi que du chiffre d’affaires de la société.

Or, lorsqu’une AOT arrive à échéance, il n’existe pas de droit acquis au renouvellement de cette dernière, l’autorité gestionnaire se trouvant tenue de procéder à la mise en œuvre d’une nouvelle procédure d’autorisation. À l’issue du titre, les ouvrages, les constructions et les installations de caractère immobilier existant sur la dépendance domaniale doivent de plus être démolis par le titulaire de l’autorisation, « à moins que leur maintien en l’état n’ait été prévu expressément par le titre d’occupation ou que l’autorité compétente ne renonce en tout ou partie à leur démolition » ([297]).

En outre, en parallèle de la vente des outillages publics aux entreprises privées de manutention, la loi de 2008 portant réforme portuaire a créé, pour la mise en œuvre des missions des GPM (qui incluent notamment la réalisation, l’exploitation et l’entretien des accès maritimes, la gestion et la valorisation du domaine, la construction et l’entretien de l’infrastructure portuaire ainsi que la promotion générale du port ([298])), l’outil des conventions de terminal ([299]), qui remplacent les anciennes conventions d’exploitation portuaire ([300]) et régissent les conditions d’exploitation des terminaux par les opérateurs privés ([301]) – un terminal étant juridiquement défini comme comprenant « tout ou partie des outillages et des aménagements nécessaires à l’exploitation des opérations de débarquement, d’embarquement, de manutention et de stockage liées aux navires » ([302]). Ces conventions sont considérées comme des conventions d’occupation du domaine public, relevant des règles domaniales, et se trouvent donc situées hors du cadre concessif régi par le droit de la commande publique. Dans ce contexte, la directive 2014/23/UE sur l’attribution de contrats de concession, prenant en compte les spécificités de l’activité portuaire, précise bien que sont exclus de son champ d’application les accords autorisant, dans le secteur des ports maritimes, un opérateur économique à exploiter le domaine public, lorsque cet accord ne prévoit pas d’acquisition de travaux ou de services spécifiques ([303]). Or, par une décision en date du 14 février 2017, le Conseil d’État a procédé à la requalification d’une convention de terminal conclue par le GPMB avec la société EUROPORTE pour l’exploitation du terminal du Verdon en un contrat administratif revêtant le caractère d’une concession de services ([304]) (le juge ayant notamment, pour interpréter la frontière entre convention d’occupation domaniale et contrat de concession, pris en compte la notion de satisfaction des besoins de l’administration par le cocontractant au regard de l’exécution de travaux ou de la gestion d’un service ([305])), soumettant ainsi ce contrat au droit de la commande publique (et constatant en l’espèce la recevabilité théorique d’un référé contractuel contre la décision d’attribution ([306])).

Pour clarifier la nature des contrats portant sur l’exploitation des terminaux portuaires et garantir le recours à des titres domaniaux, constatant que « l’application du droit de la commande publique n’[était] pas nécessairement compatible avec le modèle économique international du transport maritime et de la logistique portuaire, la plupart des ports européens pouvant gérer leurs terminaux en recourant à des titres domaniaux » ([307]), la loi d’orientation des mobilités, dite « loi LOM », du 24 décembre 2019 ([308]), a élaboré une dichotomie d’outils juridiques pour l’exploitation des terminaux : d’une part, en principe, des conventions de terminal consistant en des conventions d’occupation du domaine public, conclues entre le GPM et un opérateur de manutention après une procédure de sélection transparente et non discriminatoire, et pouvant prévoir que « le montant de la redevance due comporte une part dégressive en fonction du trafic ou de la performance environnementale générée par l’opérateur concerné, notamment lorsqu’il contribue au report modal » ; et, d’autre part, par exception, lorsque le contrat a pour objet de répondre aux besoins spécifiques exprimés par le GPM, des contrats de concession, auxquels est applicable le code de la commande publique ([309]). Le choix entre ces deux formes juridiques dépend donc, pour le port, de la nature des obligations contractuelles pesant sur le titulaire du contrat ([310]). Dans un cas comme dans l’autre, le titulaire de la convention ou de la concession dispose d’un droit réel sur les ouvrages, les constructions et les installations qu’il a financés.

Selon la DGITM, cet outil juridique ad hoc que constituent les conventions de terminal est plus souple que le régime des concessions, et a rendu possible « la mise en place d’opérateurs de terminaux intégrés responsables de l’ensemble des opérations de manutention horizontale (opérations réalisées par les dockers pour déplacer les conteneurs et les fixer à bord des navires) et verticale (opérations consistant à embarquer les cargaisons à bord du navire, à l’aide d’engins de manutention tels que les cavaliers, les grues mobiles, les portiques conteneurs) avec des objectifs de performance » ([311]), à l’instar des contrats d’exploitation des terminaux portuaires existant dans les autres pays européens.

diversitÉ typologique des conventions d’occupation du domaine portuaire : l’exemple du GPMD

Source : Cour des comptes, rapport entreprise publique, Le grand port maritime de Dunkerque. Exercices 2017 et suivants, 16 juillet 2025, p. 120.

ii. Des règles domaniales jugées excessivement rigides et complexes

Dans un contexte de raréfaction du foncier disponible, qui touche aussi les ports français, ces derniers souffrent toutefois de règles d’occupation du domaine public jugées excessivement rigides et complexes par l’écosystème maritime, qui regrette que le cadre juridique applicable ne prenne pas suffisamment en compte les exigences corrélées à l’activité économique des entreprises.

De fait, la réforme de 2019 est loin d’avoir mis fin aux incertitudes juridiques portant sur le statut des titres d’occupation. Au-delà des difficultés relatives aux concessions (risques courus par le concessionnaire, incertitudes relatives au renouvellement, statut des biens de retour), la distinction relativement fine entre conventions de terminal et contrats de la commande publique rend leur appréciation complexe par les opérateurs économiques, et oblige les acteurs de l’écosystème portuaire à naviguer entre plusieurs codes pour comprendre les tenants et les aboutissants du régime domanial. Plusieurs travaux de recherche soulignent ainsi le fait que la complexité des procédures foncières est devenue un véritable handicap pour le développement de la compétitivité des ports français ([318]) ; de surcroît, l’articulation entre concessions et conventions de terminal, clarifiée pour les GPM, ne l’a pas encore été pour les ports décentralisés et intérieurs.

Dans la pratique, si le système juridique opère une claire dichotomie entre attribution d’un titre d’occupation du domaine public et passation d’un contrat de la commande publique, l’appréciation concrète de la différence entre procédure de sélection préalable et procédure d’appel d’offres est en effet difficile à appréhender par les opérateurs portuaires. Le cadre juridique issu de la loi Sapin II, qui a imposé dans la continuité des stipulations européennes une procédure de mise en concurrence pour les titres d’occupation, génère, aux termes des entreprises auditionnées par la mission, une importante insécurité juridique au moment du renouvellement des AOT, en particulier pour des acteurs historiquement installés sur la place portuaire mais qui n’ont pas besoin d’effectuer d’investissements supplémentaires pour maintenir leurs performances. Or, sans garantie de renouvellement, les entreprises peinent à amortir les investissements lourds qu’elles engagent, sur des durées souvent trop courtes ([319]). De plus, les critères utilisés pour sélectionner les projets à l’occasion de l’attribution des titres sont de plus en plus assis sur les perspectives financières potentielles, ce qui conduit les établissements portuaires à privilégier les projets les plus capitalistiques, au détriment de ceux qui auraient vocation à engendrer de nouveaux trafics portuaires. Ainsi, selon l’Union portuaire rouennaise, « des projets modestes en investissement, mais à fort potentiel de trafic, peuvent être défavorisés » ([320]).

Comme l’indique à ce titre le groupe SEA-Invest France, « les appels à manifestation d’intérêt prévus dans le CG3P prennent de plus en plus une forme complexe, avec des critères issus des procédures d’appel d’offres entravant la liberté offerte par ce mode d’attribution et la sécurité juridique qui y est attachée. Cette tendance conduit par ailleurs à un allongement important des délais d’attribution des surfaces dont les opérateurs économiques ont besoin. Cette tendance à complexifier les procédures relatives de renouvellement de convention domaniale est le fruit d’une incertitude juridique sur ce que le Conseil d’État juge acceptable au titre d’un appel à manifestation d’intérêt. Une clarification du CG3P ou du code des transports à cet égard permettra de retrouver la fluidité et la sécurité dont ont besoin les opérateurs économiques portuaires. » ([321])

b. Des délais administratifs décourageant les investisseurs

De plus, l’insuffisante durée des titres d’occupation du domaine public et la longueur des délais administratifs peuvent contribuer à décourager les investisseurs dans le déploiement de leurs projets.

i. Une durée des titres domaniaux inférieure à celle observée dans les ports comparables

D’une part, la durée des titres d’occupation du domaine public paraît, aux yeux des acteurs de l’écosystème portuaire auditionnés par la mission, souvent trop courte pour permettre un amortissement suffisant d’investissements lourds et structurants, en particulier dans le champ des équipements portuaires, de l’outillage, des infrastructures, de la digitalisation ou de la transition énergétique. Or, comme le souligne l’UNIM, « le modèle économique des terminaux repose sur des investissements massifs, de long terme, qui nécessitent une stabilité contractuelle et une visibilité suffisante pour sécuriser les financements » ([322]). De même, l’UPR indique que « la durée des autorisations, censée refléter le niveau d’investissement, pénalise en réalité les entreprises lorsqu’elles approchent de leur terme, bloquant leurs projets et leurs capacités d’anticipation » ([323]), incertitude dommageable en particulier pour les filières industrielles s’inscrivant dans des cycles longs d’investissements, s’étalant sur des durées entre dix et vingt ans.

Dans ce contexte, l’analyse des autorisations d’occupation attribuées par le GPM de Dunkerque pour l’utilisation de son domaine public met en évidence des durées nettement inférieures à celles qui existent dans les ports concurrents. Ainsi, la durée moyenne d’une convention d’exploitation d’un terminal du GPMD s’élève, entre 2009 et 2021, à 33 ans, alors que, depuis 2024, à la suite d’une réforme législative, les durées maximales des concessions portuaires sont de l’ordre de 75 ans en Espagne et au Portugal ([324]). Il est par ailleurs notable de constater que plusieurs ports européens ont engagé une réforme de leurs régimes de concession des terminaux portuaires, axées notamment autour de l’allongement des durées contractuelles (afin de sécuriser et faciliter l’amortissement d’investissements lourds, notamment liés à la transition écologique (électrification des quais, carburants alternatifs, infrastructures massifiées) et de la simplification des procédures administratives, ce qui n’est pas le cas de la France. Vos rapporteurs appellent donc à refaire du foncier portuaire un outil de compétitivité en adaptant les durées domaniales pour sécuriser les investissements, tout en évitant des situations de remise en concurrence parfois paralysantes à la fin des autorisations d’occupation du domaine public.

DurÉe moyenne des conventions d’occupation du domaine public portuaire Établies par le GPMD (2024)

Source : Cour des comptes, rapport entreprise publique, Le grand port maritime de Dunkerque. Exercices 2017 et suivants, 16 juillet 2025, p. 121.

ii. Des délais d’attribution des autorisations et de mise en œuvre des projets singulièrement plus élevés

D’autre part, à rebours de la trop courte durée de ces titres, les délais d’attribution des autorisations, liés à l’accumulation des procédures administratives, sont quant à eux plus longs que dans les ports concurrents, alors même que les projets de nature industrielle s’inscrivent dans des cycles très rapides et dans un contexte fortement concurrentiel entre pays européens. Plusieurs interlocuteurs auditionnés constatent à ce titre des délais de décision parfois trop longs, en particulier pour les projets d’infrastructures ou d’aménagement, qui sont susceptibles de freiner la capacité d’adaptation des terminaux aux évolutions des marchés ; notamment liées aux procédures d’urbanisme et environnementales, les durées des procédures, jugées trop complexes au regard des investissements réalisés, peuvent en outre induire des surcoûts colossaux pour les entreprises.

De fait, selon l’agence Le Havre Seine Développement, le délai de procédure pour l’obtention d’une AOT sur le domaine portuaire dure en moyenne huit mois (entre le moment où l’appel à projets est mis en publicité et son attribution) ; s’y ajoutent des délais complémentaires pour l’obtention du permis de construire et de l’autorisation environnementale, qui durent en moyenne 18 mois, alors que cette période ne dure que 6 mois aux Pays-Bas et en Belgique, conduisant certains investisseurs à abandonner la réalisation de leur projet. Dans ces circonstances, des entreprises peuvent ainsi patienter plusieurs années (jusqu’à 30 mois) avant d’obtenir l’ensemble des autorisations nécessaires à la réalisation de leur activité, contre une moyenne de 10 mois dans les ports du Nord.

Comparaison des temporalitÉs moyennes pour l’obtentiOn d’un titre d’occupation du domaine public portuaire

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données de l’agence LHSD.

De fait, alors que la mise en œuvre des projets de la chatière de Port 2000 ou de Fos XXL a en moyenne pris une dizaine d’années, l’extension de Maasvlakte 2 au port de Rotterdam, qui a consisté en un gain de près de 2 000 hectares sur la mer dans la plaine, a été réalisée en moins de cinq ans, entre 2008 et 2013. Or, ces délais ne sont pas sans conséquences sur l’attractivité du port aux yeux des investisseurs. Comme l’indique ainsi l’UNIM, « lorsqu’un projet structurant met trop de temps à aboutir, le risque est réel de voir les investissements se redéployer ailleurs ou de constater un décalage croissant entre les infrastructures disponibles et les besoins effectifs du marché. Dans un environnement fortement concurrentiel, cette perte de réactivité se traduit par un affaiblissement durable de l’attractivité des places portuaires françaises. À l’inverse, certains ports européens démontrent qu’une approche plus intégrée, associant gouvernance claire, procédures administratives rationalisées et pilotage stratégique fort, permet de concevoir et de livrer des infrastructures majeures dans des délais nettement plus contraints. » ([325])

*

PARTIE II : RÉNOVER LA POLITIQUE PORTUAIRE, UN PRÉALABLE INDISPENSABLE POUR RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ ET L’ATTRACTIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS

Si, dans la continuité des réformes législatives du système portuaire, le déploiement à partir de 2021 de la stratégie nationale portuaire (SNP) a constitué une première étape nécessaire, son bilan s’avère très largement en demi-teinte par rapport aux attentes et aux objectifs fixés. Malgré des résultats concrets, l’efficience de la politique portuaire demeure donc critiquable, dans un contexte de baisse des subventions de l’État aux grands ports maritimes (GPM) pour la prise en charge des dépenses régaliennes et de fragmentation du pilotage et des processus décisionnels. Constatant l’ampleur des défis qui affectent la stabilité du modèle portuaire ([326]), vos rapporteurs estiment que, face au décrochage critique qu’ont subi les ports français dans la compétition européenne, une réaction urgente et globale des pouvoirs publics est impérative. Celle-ci doit se traduire par une rénovation d’ensemble de la politique portuaire, dans l’optique d’une ambition maritime plus large ([327]).

Afin de restaurer la compétitivité de l’écosystème portuaire national, qui occupe une fonction stratégique pour la souveraineté économique française, plusieurs axes leur paraissent donc indispensables : renforcer la cohérence de la gouvernance portuaire, en assurant la promotion de corridors logistiques intégrés (incluant les ports décentralisés et intérieurs dans une logique de réseaux ([328])) et en confortant le modèle économique des établissements publics ; affermir l’attractivité des places portuaires, via la simplification du cadre opérationnel des activités logistiques et le développement du report modal ; et accélérer la prise en compte des défis d’avenir, en misant sur l’adaptation des plateformes aux transitions énergétique et numérique et en renforçant la valorisation de leur patrimoine foncier, au service de la réindustrialisation et du développement de technologies de pointe dans le domaine maritime.

I. RÉSORBER LES FREINS PESANT SUR L’EFFICACITÉ DE LA POLITIQUE NATIONALE PORTUAIRE

Les interventions publiques au profit de l’aménagement des infrastructures portuaires, récemment coordonnées au sein de la SNP, peinent à apporter une réponse satisfaisante à la perte de parts de marché et aux problématiques opérationnelles qui conditionnent l’efficacité logistique globale des plateformes. La gouvernance des politiques portuaires doit dès lors, estiment vos rapporteurs, faire l’objet de nécessaires inflexions. À rebours des rigidités institutionnelles, qui restreignent la réactivité de l’écosystème portuaire, un sursaut stratégique national au profit de l’aménagement d’axes logistiques intégrés et compétitifs est à leurs yeux indispensable pour améliorer durablement l’attractivité des ports français.

A. DES INTERVENTIONS PUBLIQUES QUI ÉCHOUENT À INVERSER LA TRAJECTOIRE DE PERTE DE COMPÉTITIVITÉ

Malgré des ambitions qu’ont su renouveler la réforme portuaire de 2008 et la mise en œuvre en 2021 d’une nouvelle stratégie portuaire, les interventions de l’État et des collectivités n’ont pas suffi à inverser la trajectoire de dégradation de la compétitivité des ports français par rapport à leurs principaux concurrents. Ces limites résultent d’abord et avant tout de l’efficience contestable de la politique publique, marquée par un déficit chronique d’investissements, une baisse préjudiciable des dotations et une fragmentation durable du pilotage et des processus décisionnels.

1. Une ambition renouvelée ancrée autour d’interventions multiples

Déclinée autour d’interventions multiples de l’État, de ses opérateurs et des collectivités territoriales, la politique portuaire articule des objectifs ambitieux et des moyens financiers réels au profit de la compétitivité des ports français.

a. Une dynamique de réformes au profit de l’attractivité portuaire

La dynamique de réforme des ports français a tout d’abord manifesté le déploiement d’une ambition renouvelée, marquée par deux orientations complémentaires : une refonte de la gouvernance des ports d’État et décentralisés d’une part, et la structuration autour d’objectifs ambitieux d’une nouvelle stratégie portuaire pilotée à l’échelle nationale d’autre part.

i. Une refonte de la gouvernance aux effets bénéfiques durables

● Une réforme en profondeur de la gouvernance des GPM. Les réformes de 2008 et 2016 ont mis en place un système de gouvernance portuaire stabilisé, permettant un équilibre entre implication de l’État et association des collectivités territoriales (mobilisation conjointe qui peut également être observée dans le cofinancement des investissements structurants par les contrats de plan État-régions – CPER) et des acteurs privés de la place portuaire. En parallèle d’une rationalisation de l’organisation de la manutention et d’un alignement sur le modèle européen de « landlord port » (ou port aménageur), la réforme portuaire de 2008 ([329]), portant création d’un nouveau statut pour les ports autonomes, dote les grands ports maritimes (GPM) nouvellement créés d’un cadre de gouvernance innovant, articulé autour de trois instances spécifiques ([330]). Les établissements portuaires d’État se voient ainsi placés sous la direction d’un organe exécutif (directoire) composé de 3 à 6 membres ([331]), qui assure en qualité de mandataire social la gestion opérationnelle de l’établissement ; celui-ci est contrôlé par un organe stratégique (conseil de surveillance) comprenant 17 membres, dans lequel siègent des représentants de l’État, des collectivités et du personnel ([332]) et qui arrête les orientations stratégiques de l’établissement et assure le contrôle de sa gestion ([333]). Chaque GPM (ou grand port fluvio-maritime – GPFM – dans le cas d’HAROPA Port ([334])) élabore un projet stratégique qui doit être compatible avec les orientations nationales en termes de report modal, et qui fixe des objectifs en matière d’aménagements et de recettes ([335]). Cette structure bicéphale est appuyée par un conseil de développement, organe consultatif réunissant les milieux professionnels, sociaux et associatifs, ainsi que les représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, et chargé de rendre des avis sur le projet stratégique, les projets d’investissements et la politique tarifaire du port ; celui-ci peut de plus faire inscrire à l’ordre du jour d’une réunion du conseil de surveillance « toutes questions en lien avec son champ de compétence » ([336]).

Par la suite, la loi pour l’économie bleue de 2016 ([337]) a apporté quelques ajustements à la gouvernance portuaire ([338]) en créant, au sein de chaque conseil de surveillance, un comité d’audit, comprenant au moins un représentant de la région, qui assiste le conseil « dans sa fonction de garant de la qualité du contrôle interne et de la fiabilité des informations fournies à l’État » ([339]) (contrôle de l’efficacité des systèmes de contrôle interne, supervision du contrôle légal des comptes annuels, évaluation des risques d’engagement hors bilan, examen et suivi de l’indépendance des commissaires aux comptes). Enfin, la loi instaure, au sein des conseils de développement, une commission des investissements, composée d’un collège des investisseurs publics et d’un collège des investisseurs privés, auquel sont soumis le projet stratégique du grand port et les projets d’investissements publics pour les infrastructures d’intérêt général ([340]).

En outre, avancée majeure pour la structuration des axes logistiques, la réforme portuaire a permis la structuration de modalités de coopération interportuaire : ainsi, lorsqu’il n’existe pas sur un axe ou une façade maritime de GPFM pour garantir la cohérence des actions de plusieurs grands ports (y compris de ports fluviaux) s’inscrivant dans un même ensemble géographique ou sur un même axe fluvial, la loi autorise l’instauration de conseils de coordination interportuaire (associant représentants de l’État, des collectivités territoriales, des ports concernés et des établissements gestionnaires et infrastructures terrestres), chargés d’élaborer des orientations en matière de projets d’investissement communs et de mutualisation des moyens d’expertise et des services ([341]).

Le renforcement de la coordination interportuaire s’est notamment manifesté par la création en 2021 d’HAROPA Port, avec la fusion des GPM du Havre et de Rouen avec le port autonome de Paris au sein d’un établissement public unique pour l’axe Seine ([342]). Comme le précise la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), « prise sur le fondement de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, cette fusion a permis d’accélérer la transition écologique de la logistique et de l’industrie de l’axe Seine, d’assurer une meilleure résilience face aux grandes crises de toute nature, d’asseoir la place du port parmi les grandes places portuaires européennes et de contribuer à la création de richesse à hauteur de 7,3 milliards d’euros avec environ 160 000 emplois associés » ([343]). En termes de gouvernance, le GPFM ne dispose pas d’un conseil de développement, mais de conseils de développement territoriaux qui assurent la représentation des intérêts locaux auprès du directeur général délégué chargé de chaque direction territoriale ([344]). S’y ajoute un conseil d’orientation, qui, composé de représentants de l’État et des collectivités ainsi que de personnalités qualifiées, « veille à la cohérence des actions de l’établissement sur l’ensemble de l’axe fluvial » ([345]) et joue le rôle de conseil de développement en donnant un avis sur le projet stratégique et le rapport annuel d’exécution de ce dernier.

● Une rationalisation dont ont également bénéficié les ports décentralisés. Cette rationalisation de la gouvernance des établissements portuaires a également bénéficié aux ports décentralisés. Résultat d’une initiative sénatoriale récente, la loi n° 2025-1250 du 22 décembre 2025 ([346]) a ainsi étendu à l’ensemble des collectivités territoriales la possibilité d’avoir recours au modèle de la société portuaire, qui leur permet de prendre des participations dans le capital d’un port aux côtés d’une chambre de commerce et d’industrie (CCI), autorisant la société ainsi créée à assurer la gestion du port sur le modèle de la quasi-régie ([347]) (qui dispense la collectivité adjudicatrice d’une procédure de mise en concurrence et de publicité au moment de la passation du contrat de concession).

De fait, la loi du 5 janvier 2006 ([348]) qui portait création de ce modèle à mi-chemin entre la société publique locale (SPL, dont les actionnaires ne peuvent être qu’une collectivité publique ou un groupement issu d’une collectivité) et la société d’économie mixte (SEM, qui autorise la participation de capitaux privés aux côtés des participations publiques, mais ne permet pas d’assurer la gestion d’un service public en quasi-régie), limitait l’éligibilité de cette disposition aux seuls ports, au nombre de 18, dont la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion avaient été transférés par l’État en 2004 aux collectivités dans le ressort géographique desquelles étaient situées ces infrastructures ([349]) ; autrement dit, les règles législatives jusqu’alors en vigueur excluaient du bénéfice de ce modèle les ports décentralisés par le législateur en 1983 ou en 2015. Dans les faits, seules deux collectivités avaient cependant déjà eu recours à ce modèle de société portuaire : les régions Bretagne et Nouvelle-Aquitaine, avec la création en 2021 de BrestPort et en 2024 de Port de Bayonne ([350]). Aussi la loi généralise-t-elle à l’ensemble des collectivités la possibilité d’avoir recours à ce régime de société portuaire, en supprimant la limitation du dispositif aux 18 ports décentralisés par l’État en 2004, et en permettant la projection des investissements sur un temps long, avec des concessions entre l’autorité et la société portuaires pouvant durer jusqu’à quarante ans.

ii. Un rôle pivot de l’État autour de la stratégie nationale portuaire (SNP)

En parallèle de cette réforme de la gouvernance portuaire, l’État a aménagé une nouvelle stratégie portuaire à l’échelle nationale. De fait, à la suite de plusieurs plans destinés à renforcer la performance logistique des ports français (à l’image de la stratégie de relance portuaire de 2013 ou du plan gouvernemental d’amélioration de la performance de la logistique en France de 2019), la SNP a été adoptée par le Comité interministériel de la mer du 22 janvier 2021. Élaborée avec le concours d’un grand nombre d’acteurs (230 acteurs publics et privés réunis pour 27 ateliers de travail), cette stratégie fait l’objet d’un suivi par un comité de pilotage animé par la DGITM, réunissant administrations, collectivités et fédérations professionnelles. Elle poursuit cinq principaux objectifs à l’horizon 2050 : porter à 80 % la part du fret conteneurisé à destination ou en provenance de la France qui est manutentionnée dans les ports français, doubler le nombre d’emplois directs et indirects liés à l’activité portuaire, accroître de 30 % la part des modes de transport massifiés dans le pré- et post-acheminement portuaire, atteindre l’objectif de neutralité carbone des transports, et accélérer la fluidification du passage portuaire (via la dématérialisation totale des formalités déclaratives).

– ambition 1 (les ports, maillons essentiels de la performance des chaînes logistiques) : positionner les ports sur des filières d’avenir (OS n° 1), optimiser la compétitivité prix et hors-prix des places portuaires (OS n° 2), assurer la fluidité des opérations par la mise en place d’un point de contact unique aux frontières (OS n° 3), concevoir une politique commerciale commune par façade (OS n° 4) ;

– ambition 2 (les ports, acteurs du développement économique) : développer les implantations de nouvelles activités (OS n° 5), améliorer l’articulation entre emplois et formations (OS n° 6), développer la connexion à l’hinterland (OS n° 7) ;

– ambition 3 (les ports, accélérateurs de la transition écologique) : assurer la production et la fourniture d’énergies propres (OS n° 8), valoriser les chaînes logistiques vertueuses (OS n° 9), attirer les entreprises innovantes dans les zones industrialo-portuaires (OS n° 10), améliorer la protection de la biodiversité (OS n° 11), renforcer les mesures d’adaptation aux changements climatiques (OS n° 12) ;

– ambition 4 (les ports, moteurs de l’innovation et de la transition numérique) : accompagner l’émergence de solutions digitales (OS n° 13), améliorer les usages du numérique pour faciliter le passage portuaire (déploiement d’un guichet unique maritime national, OS n° 14), affermir la résilience numérique des ports (développement de nouveaux services à partir des technologies digitales, OS n° 15).

En février 2025, dans le cadre du suivi annuel réalisé par la DGITM ([354]), le comité de pilotage (COPIL) de la SNP a réalisé un premier bilan de la mise en œuvre de cette stratégie, qui témoigne de plusieurs résultats encourageants, dans un contexte où les ports français ont su faire preuve de robustesse face à une accumulation de crises (sanitaires, géopolitiques, énergétiques, inflationnistes) : une amélioration effective de la performance des chaînes logistiques, avec la création d’HAROPA en juin 2021, le renforcement de la structuration de l’axe Méditerranée-Rhône-Saône (MeRS) et la création d’autoroutes ferroviaires entre les ports de Sète et Calais d’une part, et de Bayonne et Cherbourg d’autre part ; une accélération du développement économique des territoires, avec la multiplication du nombre de sites labellisés « clés en main » (5 en 2021, 17 supplémentaires en avril 2024), la constitution de hubs autour des secteurs industriels d’avenir, ou encore la contribution au renforcement des capacités logistiques (e.g. le dock flottant du port de La Réunion ([355])) ; et, enfin, un accroissement des projets destinés à assurer la transition écologique (démarches de préservation de l’environnement, adoption de plans de sobriété énergétique, publication d’un guide relatif à l’écoconception des infrastructures portuaires) et numérique (déploiement de la plateforme France Sésame, lancement du projet Clear France pour renforcer l’interopérabilité des systèmes d’information, outils destinés à assurer la résilience cyber de l’écosystème portuaire) des ports français.

b. Des aides budgétaires et fiscales aux objectifs diversifiés

Dans ce contexte, l’État déploie diverses aides budgétaires et fiscales au profit des acteurs de l’écosystème portuaire, pour faciliter la prise en charge des dépenses d’entretien, essentielles au maintien de la qualité des accès nautiques, ainsi que des dépenses d’investissement, indispensables pour garantir l’amélioration de l’attractivité des infrastructures. Ces aides sont accompagnées d’interventions des collectivités, de financements européens et d’investissements privés, essentiels pour soutenir la dynamique de modernisation des ports. Au total, sur la période 2021-2024, les GPM ont ainsi réalisé 1,9 milliard d’euros d’investissements, financés à hauteur de 15 % par l’État et de 5 % par l’Union européenne.

i. Un modèle de financement mixte au service d’avancées réelles

● Une participation de l’État au titre des dépenses d’investissement et d’entretien des ports. D’une part, l’État soutient les ports français via des dispositifs budgétaires ciblés. En 2025, le montant total des aides consacrées à la politique portuaire s’est ainsi élevé, dans la loi de finances initiale, à 117,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 157,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP) au titre de l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports ([356]). Ces aides se déclinent en deux volets : prise en charge partielle des dépenses d’investissement d’une part et d’entretien d’autre part.

D’un côté, en matière d’investissements portuaires, au titre de l’article R. 5313-70 du code des transports ([357]), l’État subventionne les GPM via les fonds de concours (FDC) de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France), qui abonde le programme 203 précité, et plus particulièrement la sous-action 43-01 « Infrastructures portuaires » (à hauteur de 53 millions d’euros en AE et de 55 millions d’euros en CP pour 2026, soit environ 1,5 % des FDC de l’Agence). Les crédits encaissés par le programme sont reversés sous la forme de subventions d’investissement aux ports d’État, qui assurent la fonction de maîtres d’ouvrage ; elles financent la participation partielle de l’État aux opérations d’aménagement des plateformes portuaires, prévues dans les contrats de plan État-région (CPER) ou les contrats de plan interrégionaux État-régions (CPiER, à l’image de celui de la vallée de la Seine), mais aussi les opérations non conventionnées par les régions et relevant des contrats de port conclus entre l’État et les établissements publics. En ce qui concerne les GPM, les investissements de l’État portent de façon prioritaire sur le développement de la filière conteneurs (aménagement d’un nouveau terminal à conteneurs à Dunkerque), le développement de l’offre d’électricité à quai (installation de bornes électriques dans le port de Marseille), l’accélération de la transition écologique (aménagement de terrains pour l’implantation de nouvelles industries, décarbonation des transports maritimes, réduction de la pollution de l’air) et l’aménagement de nouvelles plateformes logistiques (projets pour améliorer le report modal et la connexion avec l’hinterland). À ce titre, les crédits prévus par ce programme s’élèvent à un total prévisionnel de 560 millions d’euros de subventions sur la période 2023-2027, pour un montant de 2,2 milliards d’euros engagés par l’ensemble des investisseurs.

Évolution des Montants engagés et dépensés sur la sous-action 43-01 « Infrastructures portuaires » (2021-2025)

Source : Réponses écrites de la DGITM au questionnaire de la mission, d’après des données Chorus.

De l’autre côté, aux termes de l’article R. 5313-69 du code des transports ([360]), les subventions de l’État contribuent à la prise en charge des frais d’entretien des écluses et des chenaux d’accès maritimes, de la profondeur des avant-ports et des ouvrages de protection contre la mer des GPM, ainsi que de l’exploitation des ouvrages du port d’intérêt national de Saint-Pierre-et-Miquelon, au titre de la sous-action 43-02 « Entretien des ports » du programme 203 ([361]). Ce soutien inclut les dépenses de dragage, à l’exception de l’entretien des ouvrages faisant l’objet d’une autorisation d’occupation temporaire – AOT – du domaine public ([362])).

Évolutions de la subvention de l’État pour les dépenses d’entretien des GPM (en M€)

Source : Réponses écrites de la DGITM au questionnaire de la mission, d’après des données Chorus.

● Des interventions complémentaires au-delà de la sphère étatique. Outre les dotations versées par l’État, les collectivités territoriales jouent un rôle clé dans le financement de la modernisation des infrastructures portuaires, principalement pour les ports décentralisés (dont elles assurent la tutelle), mais aussi pour les GPM. Au titre des contrats de plan État-région (CPER), les régions contribuent ainsi à hauteur de plusieurs centaines de millions d’euros aux dépenses courantes (dragage, sûreté, entretien) des ports territoriaux comme au développement de la multimodalité (e.g. nouveaux tronçons de lignes ferroviaires Marseille-Lyon ou amélioration des accès fluviaux de certains ports).

À titre d’illustration, les CPER de la région Normandie pour les périodes 2015-2020 et 2021-2027 ont abondé le financement de plusieurs installations de terminaux embranchés ferrés, ainsi que des régénérations ferroviaires et routières (en parallèle de subventions versées par l’État, respectivement à hauteur de 2 et de 10 millions d’euros). De même, le contrat de plan État-région Bretagne (2021-2027), signé le 15 mars 2022, comporte un volet (axe n° 3) consacré à « la valorisation de la dimension maritime de la Bretagne », dont l’une des priorités est « d’accompagner le développement portuaire breton dans un objectif de verdissement et de décarbonation des flottes » ; le plan prévoit, aux côtés d’une mobilisation de l’État, des investissements soutenus par la région, avec un objectif global de financement de 30 millions d’euros ([363]). Enfin, la Communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (CARENE, Saint-Nazaire Agglo) accompagne les projets d’investissements du GPMNSN en participant à hauteur de 4 millions d’euros au financement d’opérations programmées par le CPER 2021-2027 sur son territoire, à l’image du projet EOLE ou de la modernisation de la Forme-écluse Joubert (soit 6,2 % du total des projets portuaires figurant au CPER) ([364]).

En parallèle, à l’échelle européenne, GPM et ports décentralisés bénéficient de subventions issues de programmes communautaires : mécanisme pour l’interconnexion en Europe (Connecting Europe Facility – CEF, avec un taux de cofinancement pouvant atteindre 30 ou 50 % de l’ensemble des coûts éligibles), Fonds européen de développement régional (FEDER), programme Interreg, ou encore Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA). À titre d’illustration, le CEF soutient l’ouverture fluviale (la chatière) du port du Havre ([367]), qui vise à connecter Port 2000 à la Seine afin d’augmenter la part du fret fluvial dans la chaîne logistique. Comme le précise la direction du budget, « les concours européens interviennent en cofinancement des projets aux côtés de l’État, des collectivités et des ressources propres des établissements portuaires. Ils permettent de renforcer l’effet de levier des crédits nationaux, en particulier pour les projets répondant aux priorités européennes (transition écologique, intermodalité, innovation). » ([368]) Sur la période 2021-2024, les subventions d’investissement perçues par les GPM en provenance de fonds ou d’agences de l’UE s’élèvent ainsi à 87,7 millions d’euros. Sur le total des investissements réalisés par les GPM entre ces deux années, les subventions européennes occupent une part de 4,6 % (contre 15 % pour les subventions de l’État), 70 % de ces subventions ayant par ailleurs bénéficié aux ports ultramarins, principalement au titre du FEDER.

Subventions d’investissement perçues par les GPM en provenance de fonds ou d’agences de l’Union europÉnne (en M€, 2021-2024)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les données de la direction du budget.

Enfin, le secteur privé occupe une place centrale dans le financement de la modernisation portuaire : financement des équipements (grues, portiques, cavaliers, etc.) par les concessionnaires responsables de la manutention des marchandises, mais aussi investissements dans l’activité en propre des entreprises installées sur le secteur portuaire (entrepôts, plateformes logistiques, terminaux pétroliers ou gaziers). Face aux limites des subventions publiques, les GPM se trouvent ainsi contraints de multiplier les sources de financement alternatives : partenariats public-privé (PPP) pour la construction de nouveaux terminaux, concessions portuaires longues permettant aux opérateurs d’amortir leurs frais, émissions d’obligations vertes auprès de la banque européenne d’investissement (BEI) pour la décarbonation. Les armateurs (CMA CGM, MSC, Maersk, Hapag-Lloyd, parmi d’autres) ont ainsi investi des centaines de millions d’euros dans l’aménagement des terminaux et la modernisation de la logistique portuaire.

ii. Des allégements de fiscalité au bénéfice de l’activité portuaire

Par ailleurs, en matière de fiscalité, les ports français bénéficient de plusieurs dispositions fiscales avantageuses destinées à soutenir la compétitivité de l’écosystème et des activités maritimes et portuaires.

● Des réductions en matière d’accise sur les énergies. D’une part, certaines réductions du niveau de la taxation des produits énergétiques et de l’électricité participent de la compétitivité des ports français (dans le respect des règles européennes découlant de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité). Les entreprises exerçant des activités portuaires peuvent, dans ce cadre, bénéficier depuis 2019 de trois tarifs réduits en matière d’accise sur les énergies, au titre de l’électricité consommée pour l’alimentation des navires amarrés à quai ainsi que des gazoles et de l’électricité consommés pour les besoins de l’activité de manutention portuaire (le nombre de bénéficiaires n’en est cependant pas déterminé dans les documents budgétaires).

● Des aménagements de fiscalité locale au bénéfice des ports maritimes. Par ailleurs, alors que les ports autonomes (PA) étaient traditionnellement exonérés (depuis une décision ministérielle du 11 août 1942, prorogée en 1981) de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au titre des installations dont ils étaient propriétaires, la création en 2008 de la catégorie des GPM en remplacement des PA (à l’exception de celui de Strasbourg) s’est accompagnée d’une remise en pleine propriété des immeubles détenus par ces derniers aux nouveaux GPM, sans que cette exonération leur soit étendue ; par une décision du 2 juillet 2014, le Conseil d’État a ainsi jugé que l’exonération de taxe foncière ne leur était pas applicable ([376]), considérant que les immeubles des GPM étaient imposables à la TFPB selon les règles de droit commun ([377]).

En conséquence, la loi n° 2014-1655 de finances rectificative pour 2014 a mis en place un nouveau régime d’exonération de taxe foncière pour les propriétés bâties des GPM, sauf décision contraire des collectivités locales ([378]). Les propriétés transférées aux GPM, dès lors qu’elles sont affectées à un service public et non productives de revenus, sont donc exonérées de TFPB ([379]) ; en revanche, les propriétés des GPM (et des GPFM) qui ne sont pas exonérées en application de cette précédente disposition (c’est-à-dire les immeubles affectés à la production de revenus) se voient en principe appliquer une exonération de TFPB, mais la loi autorise les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à supprimer cette exonération ou à la limiter à 10, 20, 30, 40, 50, 60, 70, 80 ou 90 % de la base imposable ([380]).

Par la suite, la loi de finances rectificative pour 2015 a étendu aux propriétés transférées par l’État aux GPM au titre de l’article L. 5312-16 du code des transports l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) dont bénéficiaient ces biens avant leur transfert ([381]), lorsque ces propriétés sont affectées à un service public ou d’utilité générale et non productives de revenus ([382]), à compter des impositions établies au titre de l’année 2016. Enfin, la loi de finances pour 2019 a étendu sous les mêmes conditions cette exonération à l’ensemble des propriétés appartenant aux GPM (qu’elles aient été transférées par l’État ou un PA ou bien acquises depuis la création de la nouvelle structure juridique) à compter des impositions établies au titre de l’année 2019 ([383]).

● Une taxe au tonnage qui représente un déterminant majeur de compétitivité. Enfin, pour les armateurs français, la taxe au tonnage (« détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires » ([392])), régime d’imposition dérogatoire à l’impôt sur les sociétés (IS) applicable aux entreprises de transport maritime, créé en 2002 et approuvé par la Commission européenne en 2003, constitue un outil de compétitivité décisif, dans un contexte de très forte concurrence internationale : alors que la France était absente du marché du transport maritime de marchandises il y a 20 ans, elle dispose aujourd’hui de plus de 400 navires de commerce sous pavillon national. Ce régime optionnel est réservé aux entreprises d’armement maritime soumises à l’IS dont le chiffre d’affaires provient à 75 % au moins de l’exploitation de navires armés au commerce ; il permet de déterminer de façon forfaitaire, en fonction du poids des navires (tonnage), le résultat imposable provenant des opérations liées à l’exploitation des navires de commerce, sans tenir compte du volume global ou de la valeur des marchandises. En termes de prévisions budgétaires, le coût pour les finances publiques de cette dépense s’élève en 2026 à 620 millions d’euros (contre une prévision de 1,4 milliard en 2025 et une réalisation de 625 millions d’euros en 2024) ; 78 entreprises en sont aujourd’hui bénéficiaires. Ce dispositif existant dans 22 pays membres de l’Union européenne et 86 % de la flotte mondiale étant soumis à un régime similaire, l’enjeu est donc de garantir une stabilisation de ce régime, afin de sécuriser l’emploi maritime, la capacité d’investissement des entreprises et le renouvellement de la flotte de commerce.

2. Une efficience critiquable, marquée par une accumulation d’incertitudes et des objectifs insatisfaits

En dépit des réformes précitées, l’efficience de la politique portuaire demeure aujourd’hui critiquable, comme en témoignent l’insatisfaction des objectifs fixés et la dégradation accélérée des parts de marché et des volumes de trafics au cours des trente dernières années. Le modèle financier des interventions de l’État est aujourd’hui compromis par une baisse critique des subventions, alors même que la stratégie nationale présente un bilan encore contrasté.

a. Un modèle compromis par la chute du soutien financier de l’État

Le modèle budgétaire de la politique portuaire se trouve compromis par la chute du soutien financier de l’État, avec une diminution du niveau déjà faible d’engagements au regard des besoins en termes d’entretien et d’investissements. Comme le souligne à cet égard l’Union des ports de France (UPF), « l’accompagnement financier du système portuaire français n’échappe pas à certaines incohérences, et en particulier une masse croissante de charges non compensées qui viennent grever une capacité d’investissement limitée et qui ne trouveront plus de palliatif au travers de subventions publiques. » ([393])

i. Un constat préjudiciable de sous-investissement chronique dans un contexte de déstabilisation financière

● Un manque de considération pour la politique portuaire. Le montant des investissements portuaires soutenus par l’État ou les collectivités s’avère cruellement insuffisant. Ce constat n’est pas récent, mais résulte d’une dynamique de sous-investissement chronique de long terme. De fait, témoignant du manque de considération pour la politique portuaire, la part des crédits de l’action 43 « Ports » dans l’enveloppe totale du programme 203 est passée de 3 % environ en 2020 à 1,4 % en AE et 1,9 % en CP en 2026 ([400]). En comparaison, les crédits des actions 4 « Routes-Entretien », 41 « Ferroviaire » et 44 « Transports collectifs » représentent respectivement 5,1 %, 54,5 % et 26,3 % du total (en AE) des crédits du programme. Au-delà des proportions respectives de chaque action, cette divergence se constate également dans le flux annuel des crédits, l’augmentation des moyens du programme 203 (de + 23,4 % en AE et + 4,7 % en CP) entre 2025 et 2026 étant presque exclusivement concentrée sur les dépenses relatives au ferroviaire, aux transports collectifs et au transport aérien.

RÉpartition et Évolution des crÉdits du programme 203 entre 2025 et 2026 (en euros)

Source : Assemblée nationale, avis n° 2047 présenté au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2026 (n° 1906), tome V, Écologie, développement et mobilité durables, « Transports terrestres et fluviaux », par M. Bérenger Cernon, député, p. 8.

Aussi apparaît-il que la réforme portuaire de 2008 n’a pas été accompagnée de la mise à disposition de moyens financiers suffisants pour assurer le maintien dans la compétition européenne des principaux ports français : au-delà des bénéfices acquis en termes de gouvernance, l’amélioration des performances logistiques des ports n’a donc jamais véritablement constitué une priorité étatique ([401]). La hausse du volume total des investissements réalisés par les GPM sur la période 2021-2024 (1,9 milliard d’euros) signale cependant un infléchissement notable et positif, avec une moyenne pour ces quatre années d’environ 500 millions d’euros par an et des dépenses essentiellement concentrées sur la modernisation des infrastructures (quais, terminaux, bassins portuaires), les connexions logistiques (accès ferroviaires, connexions fluviales, routes), et l’aménagement des zones industrialo-portuaires (ZIP).

● Divers facteurs dégradant la stabilité financière des ports. Le sous-investissement chronique de l’État dans la modernisation des ports se traduit par une déstabilisation financière croissante des établissements portuaires, concourant à amputer ces derniers de leurs potentialités d’action en propre. De fait, l’UPF note que « les ports sont pris entre la raréfaction des moyens de l’État et des collectivités et l’affaiblissement de leur capacité d’investissement propre. Cette dernière est très largement insuffisante pour assumer à la fois les projets de développement et les investissements nécessaires pour accompagner la transition. Le mur de l’impasse financière risque à cet égard de se rapprocher rapidement. » ([402]) S’ajoute à cette difficulté l’incidence de la fiscalité locale, l’ouverture sous conditions aux collectivités de la possibilité de soumettre les terrains détenus par les GPM à la TFPB ayant entraîné de fortes incertitudes et créé une charge qui s’impose progressivement aux acteurs du secteur et à leurs amodiataires, « sans que les conséquences aient pu être détaillées et que des dispositifs spécifiques comparables à ceux existant dans d’autres États membres aient pu être mis en place » ([403]).

ii. Un effet de ciseaux entre hausse des charges d’entretien et diminution du soutien de l’État

● Une diminution des dotations étatiques, restreignant le taux de couverture des dépenses d’entretien. De plus, la baisse critique des subventions étatiques fragilise la capacité financière des établissements portuaires. En témoigne la diminution depuis 2020 de la dotation d’entretien des ports, qui affecte tout particulièrement le modèle économique des plateformes d’estuaire, confrontées à des charges élevées en matière de dragage (alors même que les missions que couvre cette subvention s’assimilent à des missions de service public, pour garantir la qualité des accès nautiques). Ainsi, les montants versés au titre de la sous-action 43-02 « Entretien des ports » ont baissé entre 2020 et 2026 de 22,7 %, passant de 88,1 à 67,5 millions d’euros (après une hausse de 51,3 millions d’euros en 2013 à 88 millions en 2019). Or, sur la même période, les besoins déclarés par les ports en matière d’entretien des infrastructures augmentaient de 91,9 millions d’euros en 2020 à 136,8 millions d’euros en 2026, soit une hausse de 50,5 %. Après une augmentation du taux de couverture des dépenses d’entretien de 61 % en 2013 à 94 % en 2019, puis 95,9 % en 2020, cette proportion est donc mécaniquement redescendue à 69 % en 2022, avant de chuter à 49,3 % en 2026 ([405]) (pour un taux moyen inférieur à 80 %). Cette tendance n’épargne pas non plus les dépenses d’investissement (sous-action 43-01), qui ont diminué de 44,8 % en AE, passant de 123,3 à 68,1 millions d’euros entre 2021 et 2025, dans un contexte de hausse continue des charges déclarées par les ports. Cette situation financière traduit donc, aux yeux de vos rapporteurs, une évolution particulièrement inquiétante.

Évolutions du taux de couverture des charges d’entretien des GPM par la subvention de l’État (en millions d’euros, 2020-2026)

Source : Réponses écrites de la DGITM au questionnaire de la mission (RAP, sous-action 43-02 du programme 203, pour les années 2020 à 2024 ; données prévisionnelles pour 2025 et 2026).

Évolution comparative des charges dÉclarÉEs par le port et des subventions d’expLoitation perçues par le GPMNSN (en M€, 2017-2023)

Source : Cour des comptes, rapport entreprise publique, Le grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire. Exercices 2017 à 2023, 21 mai 2025, 2025, p. 51.

● Un déficit préoccupant pour la pérennité des dépenses de dragage. Parmi les différentes charges subies par les établissements portuaires, la baisse de la dotation de l’État se fait particulièrement sentir en ce qui concerne la prise en charge des dépenses relatives à l’entretien de la profondeur des avant-ports, c’est-à-dire les dépenses de dragage (qui comportent « les dépenses d’acquisition, d’entretien, de grosses réparations, d’amélioration et de renouvellement du matériel affecté à ces opérations » ([408])). Pilier stratégique de la compétitivité portuaire, la fiabilité nautique dépend directement de la mise en œuvre de ces opérations de dragage, qui conditionnent le maintien des tirants d’eau, et donc l’accueil des navires les plus grands. Comme le souligne l’Union portuaire rouennaise (UPR), « ce service ne constitue pas une simple opération d’entretien : il garantit la continuité des flux, l’attractivité des corridors logistiques et la compétitivité du pavillon français dans un marché maritime concurrentiel » ([409]). De même, selon la Cour des comptes, « actifs stratégiques pour l’économie et instruments de souveraineté, [l]es ports ne pourraient poursuivre leur activité sans un travail permanent de dragage des sédiments […] » ([410]).

Dans ce contexte, le groupement d’intérêt économique (GIE) Dragages-Ports, créé en 1979 pour une durée de 25 ans, puis ayant fait l’objet d’un renouvellement jusqu’en 2029, mutualise les moyens des GPM métropolitains en termes de dragage et assure l’acquisition et l’entretien d’une flotte d’engins qu’il met à la disposition des ports en contrepartie d’un loyer. Si cette structure commune permet d’indéniables avantages d’un point de vue économique (mutualisation du financement des dragues, application des règles de quasi-régie, dites in house), il n’en reste pas moins que « l’activité de la flotte du GIE n’a pas permis au cours des dernières années de couvrir les besoins de dragage de ses membres, alors même que le potentiel d’exploitation des dragues n’est pas pleinement mobilisé » ([411]), notamment du fait des indisponibilités récurrentes des deux principales dragues et d’une situation financière fragile, le groupement ayant été confronté entre 2018 et 2021 à une grave crise de trésorerie. Or, l’instabilité née de la diminution de la dotation d’entretien des ports engendre des incertitudes quant à la pérennité du financement du dragage dans les GPM, susceptibles de constituer un désavantage compétitif majeur. Comme l’indique ainsi la DGITM, « le parangonnage européen réalisé par le GIE sur l’organisation du dragage en Angleterre, en Belgique, en Allemagne et aux Pays-Bas montre que la contribution de la sphère publique au financement des dragages d’intérêt général, c’est-à-dire l’entretien des chenaux d’accès, est garantie dans les pays du nord de l’Europe. » ([412]) Il convient donc de veiller à ce que l’exercice de cette mission essentielle n’obère pas la capacité d’auto-investissement des établissements portuaires.