rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux d'une mission d'information relative aux missions de service public de La Poste en vue d’une nouvelle loi postale

relative aux missions de service public de La Poste en vue

d’une nouvelle loi postale

et prÉsentÉ par

MM. Jacques OBERTI et Jean-René CAZENEUVE,

Rapporteurs

SOMMAIRE

Pages

1. SYNTHÈSE
2. 1. Le service universel postal : un effondrement des flux de courrier qui appelle une réorganisation profonde du réseau de distribution et de collecte
3. 2. La mission d’aménagement du territoire : dans de larges pans du réseau, des usagers en voie de disparition et des points de contact à adapter
4. 3. La mission d’accessibilité bancaire : une mission essentielle pour l’accès des plus fragiles aux prestations bancaires qui doit être préservé
5. 4. La mission de distribution de la presse : un soutien à la presse à réformer de toute urgence pour prévenir l’épuisement financier de La Poste et des éditeurs
6. 5. Faire du réseau postal le champion du dernier kilomètre pour répondre aux besoins sociaux émergents
7. LISTE DES RECOMMANDATIONS
8. I. alors que l’Équilibre financier des missions de service public de La Poste se dÉgrade fortement depuis 2021, une nouvelle loi postale est nÉcessaire pour garantir leur pÉRENNITÉ et leur soutenabilitÉ
9. II. mission essentielle dont l’Équilibre financier est structurellement voué à se dÉgrader, Le service universel postal doit adapter son rÉseau pour garantir sa pÉRENNITÉ À long terme
10. A. Historiquement cœur de l’activitÉ de La poste, le service universel connaÎt un dÉficit croissant depuis 2021
11. 1. Un cadre juridique exigeant pour la réalisation du service universel postal
12. 2. Des objectifs de qualité ambitieux associés à des incitations financières qui n’ont jamais été versées par l’État
13. 3. Une dégradation considérable de l’équilibre financier du service universel postal depuis 2021, que La Poste est parvenue à limiter grâce à des évolutions tarifaires et organisationnelles d’ampleur
14. a. Un déficit résultant de la baisse structurelle des volumes de courriers que n’a pas permis de compenser la hausse des tarifs postaux
15. b. Une dégradation brutale de l’équilibre du service universel postal à partir de 2017 que la nouvelle gamme courrier a permis de contenir
16. B. un rÉseau postal qui doit Être adaptÉ À la baisse des volumes afin de garantir sa soutenabilitÉ À long terme
17. 1. Garantir le maintien du réseau postal par l’adaptation du réseau et des tarifs à la baisse du courrier
18. a. Prévenir le scénario danois face à un déficit qui risque de devenir insoutenable à moyen terme pour La Poste
19. b. Face à la baisse des volumes et à l’augmentation des coûts unitaires, poursuivre une hausse des tarifs raisonnable
20. c. Poursuivre la mutualisation des flux pour préserver le réseau postal tout en réduisant ses coûts
21. d. Adapter le réseau de collecte à la baisse des volumes et aux usages actuels
22. 2. Soutenir la filière colis de La Poste pour amortir le coût global du réseau postal
23. a. Soutenir l’activité colis de La Poste sur un marché aux exigences sociales et écologiques réduites pour amortir le réseau postal
24. b. Un alignement tarifaire des colis outre-mer qui ne serait soutenable pour La Poste qu’en présence d’un engagement formel de l’État d’en assurer la compensation intégrale
25. III. la mission d’amÉnagement du territoire : un rÉseau de proximitÉ essentiel qui doit Être refondu pour s’adapter Aux besoins de ses usagers
26. A. premier service public de proximitÉ dans les territoires, la mission d’amÉnagement du territoire doit s’adapter À une frÉquentation en forte dÉcroissance
27. 1. Un cadre légal et réglementaire garantissant l’accessibilité et la densité du réseau postal
28. 2. Une déclinaison contractuelle souple permettant de faire évoluer un réseau en forte baisse d’activité
29. a. Une gouvernance tripartite du contrat de présence postale, entre l’État, La Poste et les élus locaux, qui gagnerait à associer davantage les associations d’usagers
30. b. Un réseau en forte baisse de fréquentation et d’activité contraint de s’adapter pour réduire ses coûts
31. c. Le fonds postal national de péréquation territoriale : un instrument de financement dont le pilotage par les acteurs locaux doit être renforcé
32. B. La contribution de l’État à l’amÉnagement du territoire : une compensation insuffisante et pourtant indispensable pour prÉserver le maillage territorial de La Poste
33. 1. Conséquence d’un financement insuffisant par le budget de l’État, La Poste supporte la moitié du coût net de la mission
34. 2. Une aggravation de la sous-compensation de la mission de service public dans le budget pour 2026, en contradiction avec les engagements du Gouvernement
35. C. Les Pistes d’Évolution retenues pour amÉliorer l’efficacitÉ et l’efficience de la mission d’amÉnagement du territoire
36. 1. Favoriser l’adaptation du réseau postal aux besoins des territoires et aux services rendus à la population
37. 2. Un indispensable élargissement de la notion contractuelle de « point de contact » pour tenir compte de l’évolution des besoins des usagers
38. 3. Un financement des espaces France Services opérés par La Poste incohérent, devant être refondu
39. 4. Au-delà de la mutualisation : favoriser les rapprochements entre le réseau postal, les maisons France Services et les services municipaux pour assurer un aménagement du territoire efficient et lisible pour les usagers
40. IV. la Mission d’accessibilitÉ bancaire : une mission essentielle pour l’accÈs des plus fragiles aux prestations bancaires de base dont le financement doit Être stabilisÉ
41. A. Une mission unique en europe dÉfinie par le lÉgislateur en cohÉrence avec le droit de l’union
42. 1. Une mission de service public, définie par le législateur, est déclinée par un contrat d’entreprise entre l’État et La Poste
43. 2. Une compensation versée par l’État dans le respect du droit de l’Union européenne sur les aides d’État
44. 3. Un modèle unique en Europe à l’origine d’un taux de bancarisation de plus de 99 % de la population
45. B. Une mission essentielle pour une grande diversitÉ de publics fragiles pour lesquels l’accÈs à des prestations bancaires de base est le premier pas vers l’inclusion
46. 1. Une mission reposant sur les principes d’universalité, de simplicité d’accès et de gratuité complétés par un accompagnement humain complet et diversifié
47. 2. Une baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires qui ne remet pas en cause le caractère essentiel de la mission d’accessibilité bancaire pour plus de 1,1 million d’usagers
48. a. Une comptabilisation a posteriori des bénéficiaires, à partir de critères d’usage de leur livret A, garantissant l’universalité de la mission d’accessibilité bancaire
49. b. Une baisse tendancielle des bénéficiaires du fait de la digitalisation des usages et de la forte instabilité des publics accompagnés
50. c. Une forte diversité des profils accompagnés par la mission d’accessibilité bancaire, révélatrice du caractère essentiel de la prébancarisation pour l’ensemble des publics fragiles
51. d. Une présence significative sur l’ensemble du territoire qui s’explique par la diversité des profils accompagnés
52. 3. Une persistance des retraits d’espèces de faible montant et des retraits au guichet qui démontre le caractère incompressible des besoins couverts par la mission d’accessibilité bancaire
53. 4. Un fort ancrage de la mission d’accessibilité bancaire dans les territoires d’outre-mer
54. C. Un COÛT rÉel stabilisÉ pour une mission partiellement compensÉe par l’État
55. 1. Un coût réel maintenu à 400 millions d’euros par an en moyenne grâce aux efforts d’adaptation de La Banque Postale
56. 2. Une baisse de la compensation de 5 % par an décorrélée des coûts nets supportés par La Poste et des économies réalisables au titre de la mission d’accessibilité bancaire
57. 3. Des indicateurs de suivi et de qualité démontrant l’efficacité de l’action de la mission d’accessibilité bancaire auprès de ses bénéficiaires.
58. D. Une mission au modÈle ÉPROUVÉ et efficace qui pourrait DONNER LIEU À l’instauration d’une contribution de la part du secteur bancaire
59. 1. Un maintien souhaité de la physionomie actuelle de la mission d’accessibilité bancaire préservant les objectifs d’inclusion bancaire et donc sociale de ses bénéficiaires
60. 2. Des axes d’amélioration de la mission d’accessibilité bancaire essentiellement centrés sur la qualité du service aux usagers
61. 3. La nécessaire participation du système bancaire au financement de la mission d’accessibilité bancaire
62. V. Principale composante du dÉficit de La Poste, la mission presse requiert une rÉforme profonde qui impliquera un rÉÉquilibrage du modÈle Économique des Éditeurs
63. A. soutien essentiel À la diffusion de la presse Écrite, la mission presse a vu son Équilibre financier se dÉgrader fortement depuis 2022
64. 1. Le cadre normatif en vigueur répartit la distribution des abonnements de la presse papier entre La Poste et les réseaux privés de porteurs
65. 2. Les modalités de la mission presse ont été réformées en 2022 afin d’opérer une meilleure répartition de la distribution entre La Poste et les réseaux de portage
66. a. La baisse des volumes de presse et l’évolution des circuits de distribution de La Poste ont rendu nécessaire un basculement vers le portage pour la presse urgente en zone dense
67. b. La réforme de 2022 organisait un système de tarifs et d’aides pour favoriser une meilleure répartition des flux entre postage et portage
68. 3. La réforme de 2022 n’est pas parvenue à atteindre ses objectifs, laissant La Poste assumer un déficit insoutenable
69. a. En ne compensant pas la mission de distribution de la presse, l’État a transféré à La Poste une part prédominante de la charge des régimes d’aide aux éditeurs
70. b. Malgré l’application du protocole, un déficit qui cesse d’être maîtrisé à partir de 2022 en raison de la forte hausse du coût de distribution de la presse urgente
71. c. Le développement du portage en zone dense est freiné par un cloisonnement des réseaux, des difficultés de recrutement et un signal-prix artificiellement défavorable
72. B. Une nÉcessaire redÉfinition de la mission presse, qui impliquera un rÉÉquilibrage du modÈle Économique des Éditeurs
73. 1. Une suppression de la mission presse sans régime de substitution serait insoutenable pour la presse écrite
74. a. La presse papier participe de façon déterminante à la production de l’information en France
75. b. Le modèle économique de la presse est fortement dépendant de la distribution papier en raison de la captation des revenus publicitaires par les grandes plateformes numériques
76. 2. Les recommandations de la mission d’information : un régime d’aide direct à la distribution pour maintenir la mission presse là où elle est nécessaire et un financement issu des recettes publicitaires grandes plateformes
77. a. L’impact d’une réforme de la mission presse sur l’équilibre financier de La Poste ne serait suffisant que dans l’hypothèse de scénarios ambitieux
78. b. Soutenir les éditeurs via un régime d’aide directe à la distribution plutôt que par des tarifs avantageux permettrait de maintenir la distribution postale dans les zones où elle demeure nécessaire sans faire supporter son coût à La Poste
79. c. Faire reposer le financement de la diffusion de l’information sur un modèle numérique rentable, en mettant fin à la captation des revenus publicitaires par les grandes plateformes
80. VI. Des activitÉs de service au public qui prennent en charge des besoins nouveaux en s’appuyant sur un rÉseau postal apprÉCIÉ et ancrÉ dans les territoires
81. A. la participation de La Poste aux opÉrations de recensement : des dÉbuts satisfaisants, mais ne devant pas peser sur le rÉsultat du Groupe
82. 1. Le recensement : une responsabilité partagée entre l’État, les communes et l’INSEE, pouvant désormais être réalisé par un opérateur économique sur appel d’offres
83. 2. Malgré des retours satisfaisants, le déficit engendré pour La Poste par cette activité ne peut perdurer et se cumuler à celui des missions de service public
84. B. Le rÉseau postal comme « dernier kilomÈtre » du maintien dans l’autonomie des seniors : un instrument unique pour les pouvoirs publics
85. 1. Le portage de repas, le portage de médicaments et la veille sociale : remobiliser le réseau postal au service du maintien dans l’autonomie des seniors
86. a. Le portage de repas est l’activité de service au public au plus fort potentiel économique pour La Poste
87. b. La veille sociale, jusqu’ici principalement proposée aux particuliers, pourrait faire l’objet de partenariat ambitieux avec les pouvoirs publics
88. c. Le portage de médicaments est un accessoire des autres activités de maintien dans l’autonomie
89. 2. Si les missions de service au public devraient rester marginales pour le groupe, elles peuvent participer à amortir partiellement les coûts fixes du réseau postal
90. TRAVAUX DE LA COMMISSION
91. ANNEXE N° 1 : Liste des personnes auditionnÉes ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES
92. 1. Auditions
93. 2. Contributions écrites (par ordre alphabétique)
94. ANNEXE N° 2 : DÉplacement en haute-garonne

SYNTHÈSE

La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La Poste et à France Télécom, telle que modifiée en 2010 ([1]), confie quatre missions de service public au groupe La Poste : le service universel postal, la distribution de la presse, la contribution à l’aménagement du territoire et l’accessibilité bancaire. Plus de quinze ans après la dernière loi postale, dans un contexte marqué par le changement profond des usages, la numérisation des échanges, la persistance de vulnérabilités sociales et territoriales ainsi qu’une équation budgétaire difficile à résoudre globalement tant pour l’État que pour le groupe La Poste, il est apparu impératif de dresser un bilan de ces missions de service public et de recommander des évolutions qui mériteraient de figurer dans une nouvelle loi postale.

En contrepartie de ses quatre missions de service public, La Poste perçoit une compensation financière versée annuellement par l’État. Les rapporteurs observent que les missions de La Poste font toutes l’objet d’une sous-compensation ([2]) croissante par l’État qui conduit à un déficit global de plus d’un milliard d’euros par an dont La Poste supporte la charge. Sur la période 2018-2024, le cumul des sous-compensations a engendré une dette nette de plus de quatre milliards d’euros, soit 40 % de la dette nette totale du groupe. La Poste étant une entreprise engagée sur de nombreux marchés concurrentiels et à l’international, la sous-compensation a quatre conséquences principales :

– la dégradation du niveau de service public ;

– des effets sur la gestion du groupe (emplois, rémunérations, participations…) ;

– le non-versement de dividendes à l’État actionnaire ;

– la réduction des capacités d’investissement et de transformation du groupe au moment où La Poste fait face à des concurrents puissants qui ne portent pas une telle charge.

À moyen terme, c’est la viabilité de l’entreprise qui pourrait être remise en cause. Ce constat est partagé par le Gouvernement, le Premier ministre indiquant ainsi dans sa réponse à la Cour des comptes en 2025 que « […] le niveau de déficit réalisé par La Poste au titre des différentes missions de service public n’est pas soutenable pour l’entreprise et sa résorption nécessite un travail de fond dans le contexte contraint des finances publiques » ([3]).

La mission d’information a par ailleurs permis de faire apparaître que l’État a commis un ensemble de manquements à ses engagements envers La Poste, et parfois envers le Parlement, qui ont encore complexifié le retour à l’équilibre des missions de service public.

De façon structurelle, le choix a ainsi été fait de sous-compenser le coût des missions de service public qui sont à la charge de La Poste. Au sein de cette tendance de longue durée, il est possible de distinguer quatre périodes :

– jusqu’en 2017, la charge non compensée au titre des quatre missions de service public demeurait limitée dans la mesure où le service universel postal était encore excédentaire. Elle était alors supportable pour La Poste ;

– à partir de 2018, l’effondrement des volumes de courrier a dépassé la capacité de La Poste à générer de nouvelles économies, ce qui a fait basculer le service universel postal dans le déficit. La charge du déficit non compensé au titre des missions de service public s’est alors accélérée et a atteint jusqu’à 1,25 milliard d’euros en 2020 ;

– la création à partir de 2021 par l’État d’une compensation annuelle de 520 millions d’euros au titre du service universel postal a allégé cette charge non compensée, qui a toutefois recommencé à se dégrader du fait de la poursuite de la baisse des volumes de courrier ;

– en 2024, grâce aux mesures d’économies supplémentaires permises notamment par la « nouvelle gamme courrier » engagée en 2023, La Poste enregistre une réduction de 165 millions d’euros du déficit cumulé non compensé. Ce déficit atteint toutefois encore 1 milliard d’euros par an.

Évolution du dÉficit des missions de service public de La poste

avant et aprÈs compensation*

(en millions d’euros)

* Le déficit des missions de service public de La Poste n’est pas encore connu pour les années 2025 et 2026.

Source : La Poste.

taux de compensation publique des dÉficits des missions de service public

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Évolution prÉvisionnelle de la dette de La Poste ([7])

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Cette situation ne pouvant perdurer, les rapporteurs proposent notamment de fixer dans la nouvelle loi postale le niveau de compensation minimum du coût réel des missions de service public, ainsi que la trajectoire pour l’atteindre dans un délai de cinq ans. Ce taux serait fixé par exemple à hauteur de 66 % du coût réel global, contre 49 % en 2024, en contrepartie d’un effort de redéfinition du réseau et des missions de La Poste. À terme, cette trajectoire viserait un taux de compensation de 80 %, considérant que la présence d’une marge de 20 % permettrait de prévenir tout risque de surcompensation. En outre, l’intérêt d’avoir un taux plutôt qu’une valeur absolue permet de s’assurer de l’implication de La Poste à réduire ce déficit.

En parallèle de la question de la compensation par l’État, les rapporteurs demandent que les évolutions des missions de service public de la nouvelle loi postale, rendues indispensables par les circonstances, préservent les services rendus aux citoyens et aux territoires les plus vulnérables ainsi que les intérêts du groupe La Poste et de ses salariés.

Ces exigences conduisent les rapporteurs à identifier les trois axes principaux qui devraient structurer une nouvelle loi postale devenue aujourd’hui nécessaire :

– La Poste doit poursuivre ses gains de productivité tout en respectant ses engagements ;

– l’État doit mieux compenser les coûts des missions de service public, ce qui s’avère problématique au regard de la situation des finances publiques ;

– les missions de service public doivent être redéfinies pour tenir compte de l’évolution des usages tout en se concentrant sur les services rendus et en préservant les territoires et les usagers les plus fragiles.

C’est cet équilibre que les rapporteurs se sont attachés à rechercher dans les 39 recommandations de ce rapport.

1. Le service universel postal : un effondrement des flux de courrier qui appelle une réorganisation profonde du réseau de distribution et de collecte

Le service universel postal constitue la seule mission de service public de La Poste fondée sur une directive communautaire ([8]), les trois autres missions résultant d’une décision du législateur national. Cette directive prévoit également un socle minimal d’obligations ([9]), qui ont été renforcées par le législateur à l’occasion de sa transposition aux articles L.1 et suivants du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Ces dispositions prévoient ainsi des obligations plus exigeantes à la charge de l’opérateur français que celles dévolues à la plupart des opérateurs postaux européens.

Jusqu’en 2017, et malgré une chute continue des volumes de courrier depuis le début des années 2000, le service universel postal ne bénéficiait d’aucune compensation. Il réalisait en effet un résultat excédentaire, qui permettait à La Poste de compenser une part du déficit qu’elle supportait du fait de ses trois autres missions de service public. Toutefois, l’équilibre financier du service universel postal s’est considérablement dégradé à partir de 2018, en raison de la baisse des recettes causée par l’accélération rapide de la chute du courrier. Les comptes du service universel postal ont alors connu un déficit à hauteur de 365 millions d’euros. Face à la dégradation des comptes du service universel postal, le versement d’une compensation budgétaire annuelle a été décidé par l’État à compter de 2021, variant entre 500 et 520 millions d’euros selon le taux de lettres vertes livrées dans les délais par La Poste. Cette trajectoire de compensation n’est plus respectée depuis 2023, les incitations financières n’ayant pas été versées malgré des objectifs atteints par La Poste. En loi de finances pour 2026, l’État a acté un nouvel écart avec la trajectoire prévue en prévoyant une baisse de la compensation de 10 % pour la réduire à 450 millions d’euros, après des annonces similaires, suivies de reculs, au cours des années précédentes sur les différentes missions de service public.

Cette dégradation de l’équilibre financier du service universel postal résulte toutefois essentiellement d’un effondrement des volumes de courrier depuis le début des années 2000 qui sont passés de 17 milliards de lettres en 2005 à 5 milliards en 2025, soit une division par plus de trois en 20 ans.

Évolution des flux de correspondance entre 2005 et 2024*

(en millions d’objets)

Source : ARCEP.

Face à la diminution des volumes de courrier, La Poste a adopté des hausses de tarifs, dans le respect des encadrements tarifaires pluriannuels successifs définis pas l’ARCEP qui contrôle le respect du principe d’abordabilité des prix fixé à l’article L. 1 du CPCE. Ces hausses n’ont toutefois permis que de limiter la hausse du déficit de la mission, la baisse des flux entraînant mécaniquement une réduction du chiffre d’affaires de La Poste d’année en année.

Simultanément, La Poste est dans l’incapacité de réduire ses charges aussi vite que son chiffre d’affaires, les obligations du service universel postal impliquant des coûts incompressibles. La Poste doit en effet maintenir sur l’ensemble du territoire une infrastructure de collecte, de transport, de traitement et de distribution opérationnelle 6 jours sur 7. La mise en place d’une nouvelle gamme courrier, effective depuis 2023, centrée sur la lettre verte délivrée en J+3, a toutefois permis à La Poste de générer des économies de 100 millions d’euros en 2023 et de 240 millions d’euros en 2024. Des gains de l’ordre de 500 millions d’euros sont attendus d’ici fin 2027. La nouvelle gamme courrier a ainsi participé à résorber en 2024 le déficit de la mission, qui s’est élevé à 643 millions d’euros avant compensation publique, contre 703 millions d’euros en 2022 ([10]), et ce malgré la poursuite de la baisse du courrier.

Évolution du dÉficit du service universel postal

avant et aprÈs compensation*

(en millions d’euros)

* Le déficit des missions de service public de La Poste n’est pas encore connu pour les années 2025 et 2026.

Source : La Poste.

taux de compensation publique des dÉficits du service universel postal

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Ce mouvement devrait se poursuivre au cours des années à venir : la prévision est d’à peine 3 milliards d’objets en 2030, ce qui devrait accentuer la diminution des ressources commerciales de la mission et peser sur son déficit. Ce phénomène est commun à l’ensemble des postes européennes qui ont dû adapter leurs modalités de distribution et leurs tarifs pour assumer les coûts correspondants.

Il est donc essentiel que La Poste poursuive les efforts d’adaptation de son réseau pour prévenir l’apparition d’un déficit insoutenable qui mettrait en péril la survie du service universel. Des marges d’économies importantes existent d’ici 2030 via le passage de la distribution du courrier non urgent en J+4 et l’adaptation du réseau de collecte. Le groupe devra également poursuivre une politique de hausse tarifaire progressive et différenciée, afin que les particuliers supportent une hausse limitée à l’inflation sur les envois non urgents, qui devrait être plus que compensée par la baisse du recours aux services postaux. Ces évolutions tarifaires pèseront essentiellement sur les envois supérieurs à 100 objets, dits « industriels », notamment les envois publicitaires qui composent près de 40 % de ce trafic.

L’amortissement des coûts du réseau postal reposera également sur la capacité des pouvoirs publics à maintenir des flux suffisants. À cet égard, l’activité de colis de La Poste représente un potentiel considérable pour la mutualisation des flux avec le courrier au vu de la croissance attendue du marché. Toutefois, La Poste est concurrencée sur ce secteur par des opérateurs recourant à un modèle de sous-traitance propice à la fraude sociale, au non-respect du droit du travail, et aux exigences environnementales plus faibles. Les rapporteurs appellent donc à une action concertée des pouvoirs publics pour favoriser les acteurs vertueux dans le secteur de la distribution de colis, y compris en mobilisant le levier de la commande publique.

2. La mission d’aménagement du territoire : dans de larges pans du réseau, des usagers en voie de disparition et des points de contact à adapter

En complément de ses obligations de service universel postal, le législateur a confié à La Poste une mission d’aménagement du territoire afin de garantir la continuité de son réseau et des points de contact associés sur l’ensemble du territoire national. À cet égard, il incombe à La Poste des obligations de dimensionnement ([12]), d’accessibilité ([13]) et d’adaptabilité ([14]) de son réseau, précisées par voie contractuelle entre l’État, La Poste et l’Association des Maires de France (AMF).

Ce contrat fixe une gouvernance tripartite entre les signataires, au niveau national dans le cadre de l’Observatoire national de la présence postale (ONPP), et au niveau local, à travers les commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT). Tout en regrettant que les associations départementales de consommateurs ne soient pas davantage associées aux décisions à prendre localement ([15]), les rapporteurs saluent le pragmatisme et l’efficacité du dialogue mené à travers ces instances, comme l’illustrent notamment les adaptations négociées des bureaux de poste en points de contact partenaires (agences postales communales et relais postaux commerçants).

Les rapporteurs relèvent en effet que le réseau postal est confronté à une baisse brutale de son activité et de sa fréquentation : entre 2008 et 2024, cette dernière a été divisée par trois en passant de 2 000 000 de visites par jour à 741 000, et le volume d’opérations, qui est la principale mesure de l’activité, s’est effondré de 977 millions de minutes à 317 millions.

Évolution de la FrÉquentation et activitÉ dans le rÉseau de points de contact de La Poste (2008-2024)

Source : La Poste.

En outre, le nombre de bureaux de Poste à faible activité (entre 20 et 29 visites par jour) et très faible activité (moins de 19 visites par jour) a progressé de 11 % en 2008 à 37 % en 2025.

Évolution de la part des bureaux de Poste À faible et trÈs faible activitÉ

Source : La Poste.

Face à ce choc, La Poste s’est adaptée : les points partenaires (agences postales communales ou intercommunales – APC – et relais Poste commerçant – RPC –), plus économiques que les bureaux de Poste ([16]) et pouvant proposer des horaires d’ouverture plus étendus, représentent 61 % du total des points de contact en 2024 contre 36 % en 2009.

Évolution de la composition du rÉseau postal 2009-2024

Source : La Poste.

La nature des prestations servies dans les différentes catégories de points de contact est fixée par le contrat de présence postale :

Services dÉLIVRÉs par point de contact

Source : contrat de présence postale territoriale 2023-2025, annexe 2.

Ainsi, les bureaux gérés en propre par La Poste proposent l’ensemble des opérations, produits ou services des trois activités principales du groupe (courrier, colis et banque). Les agences postales communales, gérées par les mairies ou les intercommunalités, proposent l’essentiel des services de La Poste, en particulier le retrait d’espèces. Les relais commerçants correspondent à un comptoir installé chez un commerçant proposant des opérations postales de base et des opérations financières de dépannage.

Les rapporteurs relèvent que le rapport d’accessibilité présenté devant l’ONPP en janvier 2026 établissait que 97 % de la population se situaient à moins de cinq kilomètres et à moins de 20 minutes d’un point de contact postal. La Poste a ainsi réussi à s’adapter à une très forte et rapide évolution des usages et de la fréquentation des points de contact, tout en continuant à remplir ses obligations légales de maillage territorial. Toutefois, eu égard notamment aux retours qui leur sont faits dans leur propre circonscription, les rapporteurs ont bien conscience que ces adaptations ne sont pas sans conséquence, notamment s’agissant de la différence de services proposés par type de points de contact.

Ils observent que ces évolutions se font dans le cadre d’une procédure concertée, formalisée dans le contrat de présence postale, entre La Poste, l’État et les collectivités concernés, que les rapporteurs recommandent de maintenir. Les rapporteurs constatent toutefois que l’exercice du droit de veto des maires aux évolutions des formes de présence postale est devenu opposable dans 85 % des cas depuis l’élargissement intégré en 2017 au contrat de présence postale ([17]). Ils recommandent, dès lors, d’en lier l’exercice à la prise en compte de la fréquentation des points de contact et de son évolution.

De même, de manière plus globale, ils recommandent de favoriser l’adaptation du réseau postal et son dimensionnement aux besoins des territoires en liant l’évolution de la forme de présence postale à des seuils de fréquentation à déterminer selon chaque type de point de contact (bureau de poste, agence postale communale, relais commerçant).

Ces évolutions, parfois douloureuses ([18]), ont permis d’éviter la disparition brutale d’un des derniers services publics de certaines communes. Afin de préserver ces derniers points de présence postale, les rapporteurs souhaitent d’ailleurs que soit poursuivie la diversification des services proposés ([19]) dans les points de contact pour augmenter leur fréquentation et accroître les revenus générés.

Le fonds postal national de péréquation territoriale, par lequel transitent les fonds attribués à la mission d’aménagement du territoire, devrait être doté de 174 millions d’euros par an selon le contrat de présence postale. Il permet dans un premier temps de financer les dépenses obligatoires pour 146,2 millions d’euros en 2025 qui se répartissent :

– en dépenses de rémunération et de maintenance informatique des partenaires (agences postales communales et commerçants pour les relais postaux) pour 120 millions d’euros, soit 70 % de ce fonds. Ces dépenses sont incompressibles.

– en autres dépenses (accès aux espèces notamment) pour un montant de 24,5 millions d’euros.

Or, il apparaît qu’un tiers des 7 182 agences communales reçoivent moins de 3 visites par jour et que 58 % des agences reçoivent moins de 5 visites par jour. Dans ce contexte, les rapporteurs demandent que le prochain contrat et son document d’application fassent évoluer le modèle de financement des agences postales communales et intercommunales vers une rémunération en partie corrélée à la fréquentation et aux services postaux réellement rendus, tout en considérant que la densité des points de contact sur les territoires concernés devra être prise en compte et amener à moduler à la hausse ce financement lorsque l’agence postale communale est la dernière à proposer des services publics. Cet ajustement devra d’autant plus être opéré qu’aucun commerce pouvant être transformé en relais commerçant n’est présent dans cette commune ou à proximité.

Le montant restant du fonds de péréquation constitue le cœur du contrat de présence postale en permettant l’amélioration de la qualité du service rendu, des innovations et des modernisations. Il est distribué aux commissions départementales selon une clef de répartition qui favorise les départements et régions d’outre-mer (DROM), les quartiers politiques de la ville (QPV), les zones de montagne et la grande ruralité. Entre 2017 et 2025, l’enveloppe à la main des CDPPT a été divisée par deux, passant de 55 millions d’euros en 2017 à 27,5 millions d’euros en 2025. Au global, seule la moitié des coûts réels de cette mission est couverte par la compensation reçue.

Pour 2026, sur les 174 millions d’euros anticipés pour le fonds, seuls 129 millions ont été inscrits en loi de finances, ce qui ne permet de couvrir que les seules dépenses incompressibles précitées, à hauteur de 120 millions d’euros. L’ensemble des dépenses obligatoires (149,6 millions d’euros prévus en 2026) n’est ainsi pas couvert financièrement et aucune enveloppe ne peut être dégagée pour les dépenses facultatives à la main des CDPPT. Une telle baisse acte par conséquent la suppression de toute marge de manœuvre pour les CDPPT, contrairement à la volonté exprimée par l’ensemble des groupes à l’Assemblée nationale comme au Sénat au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2026.

Évolution du dÉficit de La mission d’amÉnagement du territoire avant et aprÈs compensation*

(en millions d’euros)

* Le déficit des missions de service public de La Poste n’est pas encore connu pour les années 2025 et 2026.

Source : La Poste.

taux de compensation publique des dÉficits de la mission d’amÉnagement du territoire

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Dès lors, les rapporteurs demandent, d’une part, en lien avec la première recommandation, que le montant de la compensation reçue par La Poste pour accomplir cette mission de service public soit rehaussé substantiellement dans la nouvelle loi postale, à un niveau pouvant atteindre 66 % du coût réel global dans 5 ans. D’autre part, ils souhaitent qu’au sein du fonds de péréquation, le montant à la main des CDPPT soit augmenté significativement pour davantage financer les démarches d’adaptation du réseau postal aux évolutions de l’activité et à l’amélioration des services rendus, par exemple en matière d’inclusion numérique.

En outre, jusqu’en 2020, la compensation partielle du coût de la mission d’aménagement du territoire était appuyée sur le seul produit des abattements de taxes locales ([20]) dues par La Poste. Les collectivités locales portaient ainsi le financement du coût de la mission à hauteur de près des trois-quarts du coût total de la mission. À compter de 2021, la réforme de la CVAE a entraîné une baisse de valeur de l’abattement, qui a conduit l’État à instaurer une dotation budgétaire complémentaire compensant partiellement les effets de cette réforme. Dès lors, la part des collectivités dans le financement de l’aménagement du territoire est désormais inférieure à 20 %, tandis que La Poste supporte dans ses comptes près de la moitié du coût net de la mission. En conséquence, le rapporteur Cazeneuve demande à rétablir la contribution des collectivités territoriales au financement de la mission d’aménagement du territoire à son niveau antérieur à la réforme de la CVAE. Le rapporteur Oberti ne partage pas cette proposition, et considère qu’il appartient à l’État de compenser intégralement la part qu’assuraient auparavant les collectivités locales, du fait de la perte de recettes induite par les évolutions de la fiscalité locale portées par le Gouvernement.

Au regard des constats posés et notamment de la brutale baisse de la fréquentation constatée, les rapporteurs souhaitent enfin que les différents acteurs concernés, en particulier l’État, La Poste et les collectivités territoriales, se focalisent davantage sur les obligations d’accessibilité, d’adaptabilité et de service rendu par le réseau pour mieux répondre aux besoins réels des citoyens plutôt que de demeurer attachés à un nombre figé de points de contact, rigide et anachronique au regard de l’évolution de notre société. Ils considèrent dès lors que la prochaine loi postale pourrait supprimer la mention d’un nombre de points de contact figé à 17 000, comme le prévoit actuellement l’article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La Poste et à France Télécom. Cette suppression serait conditionnée à une certaine densité de services sur les territoires, à l’émergence de nouvelles formes de présence postale (bus postaux, points de service ruralité,…) et à davantage de mutualisations et de rapprochements avec les maisons France Services et les services municipaux. Les rapporteurs recommandent, à cet égard, que le prochain contrat de présence postale encourage le développement de contractualisation ad hoc, afin de permettre des cofinancements de ces nouvelles formes de présence postale entre une ou plusieurs collectivités locales et le fonds de péréquation.

Ils souhaitent ainsi développer les bus postaux (seuls six bus ont été aménagés actuellement) et la présence itinérante dans des territoires actuellement dénués de services publics de proximité, en particulier de présence postale. Au regard des coûts d’achat, d’aménagement et de fonctionnement (plus de deux cent mille euros) de ces bus pris en charge par La Poste ([21]), ils proposent de faire participer les nouvelles collectivités territoriales desservies à leur coût de fonctionnement.

3. La mission d’accessibilité bancaire : une mission essentielle pour l’accès des plus fragiles aux prestations bancaires qui doit être préservé

La mission d’accessibilité bancaire est l’une des quatre missions de service public confiées au Groupe La Poste par la loi dite postale du 2 juillet 1990. Cette mission est assurée par sa filiale, La Banque Postale (LBP). Sont prévues des obligations spécifiques, uniques en Europe, en matière de distribution et de fonctionnement du livret A, afin de faire de cet outil un dispositif de prébancarisation à destination des publics les plus vulnérables. Elle garantit notamment des modalités d’usage adaptées aux publics concernés (retrait de petites sommes en espèce, médiation sociale, traducteurs etc.) Considérée comme une aide d’État, comme les trois autres missions de service public portées par La Poste, la mission d’accessibilité bancaire doit faire l’objet d’une autorisation, dans ses modalités d’application, par la Commission européenne. Celle-ci l’ayant accordée pour la période 2021-2026, une nouvelle demande doit lui être notifiée pour la période 2027-2029 ([22]) avant la fin 2026 ([23]).

Bien que les banques commerciales aient développé des produits à destination des publics fragiles, les rapporteurs relèvent que le livret A proposé par LBP constitue, à ce jour, le seul dispositif bancaire remplissant les conditions d’une véritable accessibilité sociale et géographique (universalité, simplicité, gratuité, sécurité, densité et cohérence du réseau de distribution, accompagnement humain complet et diversifié, partenariats avec des associations et administrations). En permettant aux personnes les plus démunies d’avoir accès à des services bancaires essentiels, il constitue un « amortisseur social » participant de la cohésion sociale de notre pays et de la solidarité nationale.

Conformément au principe d’universalité et compte tenu de la grande variété des profils des bénéficiaires, la mission d’accessibilité bancaire est un service public ouvert à tous sans conditionnalité de l’accès au dispositif. Ce n’est qu’a posteriori que La Banque Postale identifie les clients bénéficiant de la mission d’accessibilité bancaire par leurs usages, considérés comme atypiques par rapport au reste de la population. Afin de calculer le coût réel de la mission, les profils ne correspondant pas aux finalités de celle-ci sont ainsi postérieurement retranchés. La Banque Postale recense plus de 1,08 million de clients concernés en 2025. Les rapporteurs relèvent que leur nombre s’érode fortement, avec une baisse de 29 % entre 2017 et 2025, sans qu’une explication certaine puisse être apportée ([24]). Il est probable que cette tendance baissière se poursuive, même si des facteurs exogènes (augmentation de la pauvreté ou du nombre de réfugiés, etc.) pourraient accentuer ou inverser cette évolution.

Les rapporteurs relèvent qu’en 2024, les opérations au guichet de très faible montant (moins de dix euros) demeurent relativement significatives. La persistance de ces opérations témoigne de la réalité quasi « incompressible » du besoin couvert par la mission d’accessibilité bancaire pour les personnes qui en bénéficient. Sans remettre en question le principe d’universalité pour les plus vulnérables, les rapporteurs proposent néanmoins d’actualiser le seuil de retrait de 1,50 euro, hérité de la conversion en euros de la somme de 10 francs, en le portant à 3 euros, notamment pour tenir compte de l’inflation.

En parallèle, les rapporteurs ont constaté que le coût net de la mission paraît stabilisé : il s’établit en moyenne à 400 millions d’euros depuis 2019. Malgré la baisse du nombre de bénéficiaires, les coûts fixes résultant de l’obligation de maintien d’un service de guichet accessible aux clients, notamment les plus vulnérables, ont limité la baisse des coûts associés à la mission. En outre, LBP a renforcé sur la période ses actions en faveur des bénéficiaires, en recrutant par exemple 800 médiateurs sociaux pour améliorer l’accompagnement proposé.

À l’instar des autres missions de service public assurées par La Poste, la mission d’accessibilité bancaire est sous compensée par l’État : entre le quart et le tiers du coût net demeure à la charge de La Poste ces dernières années. Bien que le taux de compensation soit plus élevé que celui appliqué pour les autres missions, la dotation de l’État diminue de 5 % par an, en application d’une clause dite « d’efficience » qui paraît aux rapporteurs peu cohérente avec les charges fixes inhérentes à la mission et qu’ils recommandent en conséquence de supprimer, en lien avec leur recommandation n° 1.

Évolution du dÉficit de La mission d’accessibilitÉ bancaire avant et aprÈs compensation*

(en millions d’euros)

* Le déficit des missions de service public de La Poste n’est pas encore connu pour les années 2025 et 2026.

Source : La Poste.

taux de compensation publique des dÉficits de la mission d’accessibilitÉ bancaire

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Ainsi, dans la perspective de la nouvelle convention à notifier à la Commission européenne avant la fin 2026, les rapporteurs soutiennent l’importance du maintien d’un service public d’inclusion bancaire ([25]) pour nos concitoyens les plus fragiles, condition sine qua non de leur inclusion sociale. Cette priorisation doit se traduire par le maintien des grands principes de la mission d’accessibilité bancaire et leur application efficace et efficiente.

Dès lors, il ne serait pour eux ni souhaitable ni efficace de sortir du principe d’universalité en fixant des critères d’éligibilité a priori des bénéficiaires de la mission. Pour les mêmes raisons, les rapporteurs s’opposent aux projets de restrictions des opérations proposées au guichet.

Enfin, au-delà des seules obligations légales des banques envers les clients fragiles, les rapporteurs souhaitent faire participer le secteur bancaire au financement de la mission de service public. Un tel financement instaurerait une forme de rééquilibrage entre, d’une part, les établissements bénéficiant des clients les plus rentables et, d’autre part, La Banque Postale, dont la clientèle est structurellement plus vulnérable et coûteuse, du fait de son plus grand besoin d’accompagnement humain.

4. La mission de distribution de la presse : un soutien à la presse à réformer de toute urgence pour prévenir l’épuisement financier de La Poste et des éditeurs

La mission de distribution de la presse, confiée à La Poste au titre du 3° de l’article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, vise, à « favoriser le pluralisme, notamment celui de l’information politique et générale » par le biais de tarifs préférentiels inférieurs aux tarifs postaux du service universel et commerciaux pour des prestations équivalentes ([26]). Ce service est assuré 6 jours sur 7 sur l’ensemble du territoire dans des conditions qui garantissent l’égalité de traitement des usagers grâce à une péréquation tarifaire et à des conditions de distribution identiques sur l’ensemble du territoire.

Pour faire face à l’érosion des volumes et favoriser une meilleure articulation entre postage et portage, une réforme globale de la distribution de la presse a été décidée et traduite dans un protocole d’accord signé le 14 février 2022. Cette réforme instaurait des aides distinctes en faveur des éditeurs de presse pour les exemplaires postés et ceux portés par un organisme tiers, censées être plus favorables au portage afin d’inciter les éditeurs de presse à basculer vers ce mode de distribution. Il s’agissait ainsi de décharger progressivement La Poste de son activité de postage de la presse, qui constitue une charge nette pour elle en raison d’une grille tarifaire favorable aux éditeurs de presse. L’État devait dans le même temps réduire sa contribution au financement de la mission. Les objectifs de cette réforme n’ont toutefois pas été atteints. En 2023, les volumes postaux de presse s’établissaient à 549 millions d’objets contre 397 millions prévus. La Poste estime que cet écart tient essentiellement à l’absence de réforme de la grille tarifaire trop favorable au postage, qui rend non compétitif le transfert vers le portage.

La mission de distribution de la presse représente désormais un déficit après compensation de plus de 600 millions d’euros par an, soit plus de la moitié du déficit supporté par La Poste au titre de ses quatre missions de service public.

Évolution du dÉficit de La mission de distribution de la presse avant et aprÈs compensation*

(en millions d’euros)

* Le déficit des missions de service public de La Poste n’est pas encore connu pour les années 2025 et 2026.

Source : La Poste.

taux de compensation publique du dÉficit de la mission de transport et de distribution de la presse

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Le groupe assume ainsi la charge du premier régime de soutien à la presse écrite, plus de deux fois supérieur à l’ensemble des aides directes et indirectes attribuées par l’État aux éditeurs. En 2024, la presse bénéficiait en moyenne d’un soutien à hauteur de 0,38 euro par exemplaire, toutes aides directes et indirectes prises en compte ([27]). La presse postée représentait en revanche un coût nettement supérieur, avec 1,24 euro de coût net au seul titre de la mission presse.

Face à cette situation insoutenable à moyen terme pour La Poste, les rapporteurs proposent comme premier scénario le basculement vers un régime d’aide directe aux éditeurs de presse par exemplaire distribué, sans discrimination entre portage et postage. Il permettrait :

– des choix économiques rationnels par les éditeurs de presse ;

– de garantir la soutenabilité de tous les opérateurs de distribution ;

– une meilleure transparence et un contrôle démocratique sur l’attribution des aides à la presse ;

– de moduler les aides en fonction de la finalité du type de presse et de son actionnariat.

En pratique, une telle mesure conduirait à la suppression des tarifs préférentiels de la mission presse qui seraient alignés sur ceux du service universel postal. La distribution de la presse par La Poste se poursuivrait là où elle est économiquement pertinente, ou là où n’existent pas d’autres alternatives. Le portage deviendrait la norme en zone dense, ce qui appelle à un pilotage renforcé des opérateurs afin de garantir une distribution uniforme de la presse, même en cas de défaillance d’un réseau de portage, et d’éviter des doublons non compétitifs sur les mêmes territoires.

Le financement d’un tel modèle devra être fondé sur un rééquilibrage du modèle économique de la production de l’information. Alors que la presse écrite assume près de 40 % du coût de la production de l’information politique et générale en France en 2025, elle perçoit moins de 10 % des revenus de l’ensemble du marché publicitaire contre 27,4 % en 2012. Les recettes publicitaires sont désormais captées en majorité par des géants du numérique extra-européens qui capitalisent sur une information qu’ils ne produisent pas.

Cette situation empêche les éditeurs de générer des recettes sur leurs publications numériques, et freine de ce fait la transition numérique de la presse. Une telle transition est pourtant nécessaire à terme, tant pour des raisons écologiques, de diffusion de l’information au plus grand nombre que pour éviter la croissance des coûts de la distribution papier. Les rapporteurs recommandent donc un renforcement important du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) pour soutenir les investissements des titres de presse vers le basculement numérique. Ils recommandent également un investissement soutenu et durable dans l’inclusion numérique, afin de permettre la transition des usagers les moins familiers avec les outils numériques vers ce type de format.

Évolution des recettes publicitaires nettes de la presse 2012-2030*

(en milliards d’euros)

* Les années 2023 à 2030 correspondent à des estimations (e).

Sources : IREP, Analyse PMP Strategy via étude DGMIC/ARCOM.

À moyen terme, la pérennité de la distribution de la presse implique son autonomisation des soutiens publics, qu’ils proviennent de l’État ou de La Poste, ou privés, en dégageant des recettes pérennes. Le rééquilibrage du modèle économique de la presse nécessite toutefois la fin de la captation de la rente publicitaire par les grandes plateformes qui est désormais la cause principale des difficultés de financement de la production de l’information. Sans contraindre les annonceurs à privilégier un média en particulier, un régime de quotas pour la répartition du marché publicitaire remplirait cette fonction, tout en incitant fortement les titres de presse à réaliser leur basculement vers le numérique lorsque cela leur est possible. À titre d’exemple, l’instauration progressive d’un quota de 15 % du chiffre d’affaires publicitaire orienté vers la presse, contre moins de 10 % estimé actuellement, garantirait 2,75 milliards d’euros de recettes par an aux éditeurs en 2030, contre 1,2 milliard en l’absence d’intervention. À moyen terme, l’essentiel des titres de presse pourrait ainsi assurer son financement de manière autonome, sans dépendre du soutien de La Poste ou de l’État. Une telle réforme du financement de la presse serait complémentaire d’un régime d’aide directe de l’État à la distribution des titres qui garantirait l’équilibre économique de l’ensemble des titres de presse.

À titre subsidiaire, ils proposent d’expertiser le financement de l’aide à distribution de la presse et de sa transition au format numérique par le rehaussement du taux de la taxe sur les services numériques et l’affectation d’une fraction de ses recettes. Au regard des difficultés que poserait la hausse de la taxe sur les services numériques, et des effets plus structurels et durables d’un système de quotas, les rapporteurs recommandent d’en faire le principal axe de financement de la presse. L’ensemble de ces réformes devraient nécessairement faire l’objet d’une évaluation continue afin d’apprécier leur effet sur le financement du service public et de La Poste elle-même.

5. Faire du réseau postal le champion du dernier kilomètre pour répondre aux besoins sociaux émergents

Les rapporteurs relèvent que l’un des axes de diversification de La Poste consiste à mettre sa présence de proximité au service de l’État et des collectivités, afin de les accompagner dans la mise en œuvre de certaines politiques publiques, en particulier le recensement de la population et le maintien dans l’autonomie des personnes âgées (portage de repas et de médicaments et veille sociale). Sur ce modèle, La Poste pourrait à l’avenir mettre son réseau de proximité, apprécié par les citoyens et ancré sur l’ensemble du territoire, au service de la réponse à de nouveaux besoins, l’inclusion numérique notamment, alors que la demande pour ses activités traditionnelles décline. Ainsi, ils recommandent de faire du recours au réseau postal la première option pour la mise en place d’un nouveau service au public ou la modification d’un service préexistant par l’État et les collectivités, en s’appuyant sur la densité de son maillage territorial, en particulier en milieu rural.

Dans le cadre du plan stratégique « La Poste 2030 engagée pour vous » lancé en 2021, La Poste a développé trois activités afin d’accompagner les acteurs des territoires dans l’adaptation au vieillissement de la population : le portage de repas, le portage de médicaments et la veille sociale. Elle participe ainsi à la réponse apportée à la problématique majeure que constitue pour les pouvoirs publics le maintien dans l’autonomie des seniors.

Si ces services d’aide aux publics ne permettront pas de compenser la baisse de l’activité courrier, les rapporteurs soulignent le rôle unique qu’ils pourraient jouer en tant que « dernier kilomètre » du service public de l’autonomie, et plus largement des nouveaux besoins qui apparaîtront à l’avenir. Au-delà d’un simple service aux particuliers, le réseau postal, par sa présence continue sur l’ensemble du territoire et par la confiance dont jouissent les postiers assermentés ([28]), constitue le relais naturel d’une politique publique de prise en charge du grand âge.

La Poste propose également aux collectivités une prestation d’appui au recensement de la population, dans le cadre fixé par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Cette activité a débuté par une expérimentation réussie menée entre 2022 et 2024. L’ensemble des communes et EPCI peuvent désormais recourir à La Poste pour mener leurs opérations de recensement, dans le respect des règles de la commande publique. Les rapporteurs regrettent que, malgré la hausse du chiffre d’affaires qui permet désormais de couvrir les coûts directs de cette activité, les coûts indirects (quote-part encadrement, quote-part immobilier…) et les coûts complets (quote-part des sièges, des systèmes d’information socles…) demeurent non couverts, ce qui rend l’activité déficitaire.

Tout en garantissant le maintien de la qualité du service rendu, en lien avec l’INSEE, les rapporteurs considèrent que La Poste doit poursuivre ses efforts pour rendre la trajectoire de son activité de recensement soutenable financièrement. En effet, comme déjà évoqué avec la prise en charge partielle et croissante des missions de service public par La Poste, il leur paraît inenvisageable que La Poste développe une nouvelle activité de « service au public » qui demeurerait déficitaire, et pèserait ainsi sur son bilan. Dans l’hypothèse où ces mesures seraient insuffisantes et que l’équilibre financier ne pourrait être atteint à moyen terme, les rapporteurs invitent La Poste à mettre un terme à cette activité, afin que celle-ci ne pèse plus sur son bilan.

Par ailleurs, les rapporteurs estiment que l’attribution d’une nouvelle mission de service public à La Poste par le législateur ne serait pas pertinente, le groupe ne pouvant pas devenir l’unique interlocuteur d’acteurs aux compétences dispersées sur la politique de l’autonomie. La création de nouvelles missions a en outre jusqu’ici entraîné une sous-compensation systématique de l’État fragilisant considérablement La Poste. Les rapporteurs privilégient donc la poursuite d’une participation de La Poste aux missions de service public des collectivités et de l’État sur un modèle contractuel. À l’instar des opérations de recensement, une telle évolution du réseau postal doit toutefois être planifiée et coordonnée, afin de favoriser la mutualisation de prestations demandées par des acteurs divers (collectivités, ARS, mutuelles…). Elle permettrait ainsi de densifier le réseau et de garantir l’équilibre économique pour La Poste à coûts maîtrisés pour ses partenaires.

*

LISTE DES RECOMMANDATIONS

I. alors que l’Équilibre financier des missions de service public de La Poste se dÉgrade fortement depuis 2021, une nouvelle loi postale est nÉcessaire pour garantir leur pÉRENNITÉ et leur soutenabilitÉ

La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La Poste et à France Télécom, telle que modifiée en 2010 ([29]), confie quatre missions de service public au groupe La Poste : le service universel postal, la distribution de la presse, la contribution à l’aménagement du territoire et l’accessibilité bancaire. Plus de quinze ans après la dernière loi postale, dans un contexte marqué par le changement profond des usages, la numérisation des échanges, la persistance de vulnérabilités sociales et territoriales ainsi qu’une équation budgétaire difficile à résoudre tant pour l’État et les collectivités que pour le groupe La Poste, il est apparu impératif de dresser un bilan de ces missions de service public et de recommander des évolutions qui mériteraient de figurer dans une nouvelle loi postale.

Source : La Poste.

Les quatre missions de service public précitées, tout comme le Groupe La Poste, ont fortement évolué depuis 1990.

Évolution des diffÉrentes missions de service public de La Poste depuis 1990

Source : La Poste.

Les principales modalités de mise en œuvre des missions de service public, plus exigeantes en France que parmi ses voisins européens ([30]), sont récapitulées dans le tableau ci-dessous.

Les missions de service public de La Poste et leurs modalitÉs d’exÉcution

Source : La Poste.

En contrepartie de ses quatre missions de service public, La Poste perçoit une compensation financière versée annuellement par l’État.

La compensation versée à La Poste doit respecter les critères de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne s’appliquant au service d’intérêt économique général (SIEG). Les marges de manœuvre relatives au calcul des coûts engendrés par les missions de service public pouvant faire l’objet d’une compensation sont limitées. Le droit de l’Union européenne prévoit notamment que la compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir le « coût net ». Le calcul du « coût net » a principalement vocation à éviter une surcompensation qui perturberait la concurrence sur le marché, mais ne préjuge pas un niveau donné de compensation. La compensation et les modalités d’exécutions du service public sont fixées par des contrats d’entreprise conclus avec l’État, dont le dernier couvre la période 2023-2027.

De façon structurelle, le choix a été fait de sous-compenser pour La Poste le coût des missions de service public qui sont à sa charge. Toutefois, au sein de cette tendance de longue durée, il est possible de distinguer quatre périodes :

– jusqu’en 2017, la charge non compensée au titre des quatre missions de service public demeurait limitée dans la mesure où le service universel postal était encore excédentaire. Elle était alors supportable pour La Poste ;

– à partir de 2018, l’accélération de la baisse des volumes de courrier a dépassé la capacité de La Poste à générer de nouvelles économies, ce qui a fait basculer le service universel postal dans le déficit. La charge du déficit non compensé au titre des missions de service public s’est alors accélérée et a atteint jusqu’à 1,25 milliard d’euros en 2020 ;

– la création à partir de 2021 par l’État d’une compensation annuelle de 520 millions d’euros au titre du service universel postal a allégé cette charge non compensée, qui a toutefois recommencé à se dégrader du fait de la poursuite de la baisse des volumes de courrier ;

– en 2024, grâce aux mesures d’économies supplémentaires permises notamment par la « nouvelle gamme courrier » engagée en 2023, La Poste enregistre une réduction de 165 millions d’euros du déficit cumulé non compensé. Ce déficit atteint toutefois un niveau de -1,033 milliard d’euros.

Évolution du dÉficit des missions de service public de La poste avant et aprÈs compensation

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Sur la période 2013-2024, le taux de compensation par l’État des déficits des quatre missions de service public s’est considérablement dégradé :

taux de compensation publique des dÉficits des missions de service public

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Les rapporteurs observent que les missions de La Poste font toutes l’objet d’une sous-compensation croissante par l’État qui conduit à un déficit global de plus d’un milliard d’euros par an depuis 2021 dont La Poste supporte la charge. Sur la période 2018-2024, le cumul des sous-compensations s’établit à 6,3 milliards d’euros, ce qui a engendré, selon La Poste, une dette nette de plus de quatre milliards d’euros ([31]), soit 40 % de la dette nette totale du groupe. Si une autre partie de cette dette tient également à des opérations de croissances externes, l’essentiel de celle-ci provient de l’accumulation des sous-compensations. Cette sous-compensation pèse significativement sur les capacités d’investissement du groupe et sur ses capacités de transformation au moment où La Poste fait face à des concurrents puissants, notamment sur le marché de la livraison de colis, qui ne portent pas une telle charge.

Évolution prÉvisionnelle de la dette de La Poste ([32])

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Pour 2025, le coût net des missions demeure en cours d’évaluation par l’ARCEP et l’État. Toutefois, la compensation reçue en 2025 s’est élevée à 930 millions d’euros (898 millions d’euros du budget de l’État et 52 millions d’euros d’abattements sur les taxes locales). Celle prévue pour 2026 s’élève à 855,2 millions d’euros (802,2 millions d’euros prévus en loi de finances initiale pour 2026 et 53 millions d’euros d’abattements sur les taxes locales). La compensation des quatre missions de service public anticipée en 2026 diminue encore de près de 150 millions d’euros par rapport à celle reçue en 2024.

Pour les rapporteurs, cette sous-compensation croissante ne correspond pas aux termes de la loi précitée du 2 juillet 1990 qui prévoit « une juste rémunération des prestations de service public de La Poste » ([33]). Elle semble de plus inédite parmi les entreprises chargées de mission de service public qui sont intégralement compensées – le principe d’une compensation intégrale étant même prévu par la loi dans certains cas ([34]). Le maintien d’un déséquilibre structurel revient à faire financer une part croissante des politiques publiques par l’entreprise elle-même, via :

– la pression sur ses coûts, notamment de personnel ;

– les marges dégagées par ses activités concurrentielles (la banque, l’assurance et le colis) qui sont donc pénalisées dans leur développement et leur amélioration opérationnelle face à une concurrence croissante ;

– des tensions accrues sur la qualité de service.

À terme, cette situation comporte un risque systémique pour un opérateur public stratégique. La Poste étant une entreprise engagée majoritairement sur de nombreux marchés concurrentiels et à l’international, la sous-compensation a quatre conséquences principales :

– la dégradation du niveau de service public ;

– des effets sur la gestion du groupe (emplois, rémunérations, participations…) ;

– le non-versement de dividendes à l’État actionnaire ;

– la réduction des capacités d’investissement et de transformation du groupe au moment où La Poste fait face à des concurrents puissants qui ne portent pas une telle charge.

À moyen terme, c’est la viabilité de l’entreprise qui pourrait être remise en cause.

La sous-compensation des missions de service public semble suffisamment bien ancrée pour ne pas risquer d’être remise en cause à brève échéance, quelles que soient les orientations politiques du Gouvernement. Pour autant, la conscience qu’une sous-compensation durablement excessive pourrait finir par mettre en péril le groupe, et ce faisant également les missions de service public qu’il accomplit, semble se faire jour. Les rapporteurs relèvent sur ce point la réponse faite le 4 février 2025 par le Premier ministre au référé de la Cour des comptes sur « la trajectoire financière de La Poste ». Le Premier ministre y affirme qu’« à ce jour, les contrats d’entreprise et de présence postale territoriale signés en 2023 indiquent des plafonds d’engagement de l’État et n’imposent pas à l’État une compensation des missions de service public au niveau de leur coût comptable. Néanmoins, le niveau de déficit réalisé par La Poste au titre des différentes missions de service public n’est pas soutenable pour l’entreprise et sa résorption nécessite un travail de fond dans le contexte contraint des finances publiques. Afin de mener à bien ce chantier, l’État est pleinement mobilisé, en collaboration avec La Poste pour définir un cadre qui remplit à la fois ses fonctions de service public et qui permet de proposer une trajectoire financière saine au groupe La Poste ».

Comme le reconnaît le Premier ministre, le déficit annuel de La Poste après compensation partielle de l’État n’est pas soutenable pour La Poste. C’est aussi l’analyse des rapporteurs. Ils partagent la nécessité de faire évoluer les missions, mais ils estiment nécessaire que la redéfinition du cadre des missions de service public de La Poste intervienne dans le cadre d’une discussion parlementaire globale, à l’occasion de l’examen d’un nouveau projet de loi postale.

À cet égard, les rapporteurs proposent d’inscrire dans une nouvelle loi postale le niveau de compensation minimum du coût réel des missions de service public, ainsi que la trajectoire pour l’atteindre notamment dans un délai de cinq ans. Ce taux serait fixé par exemple à hauteur de 66 % du coût réel global, contre 49 % en 2024, en contrepartie d’un effort de redéfinition du réseau et des missions de La Poste. À terme, cette trajectoire viserait un taux de compensation de 80 %, en cohérence avec les exigences de l’ARCEP qui demande le maintien d’une « marge » permettant de prévenir tout risque de surcompensation.

En outre, la nouvelle loi postale pourrait introduire un mécanisme incitatif, « gagnant-gagnant » pour l’État et pour La Poste, en liant le niveau de compensation des coûts réels aux économies à atteindre, sur le modèle de la compensation variable du service universel postal.

Les évolutions des missions de service public ne doivent toutefois pas être orientées dans la nouvelle loi postale vers la seule recherche d’économies budgétaires, au détriment des services rendus aux citoyens et aux territoires les plus vulnérables ainsi que des intérêts du groupe La Poste et de ses salariés.

II. mission essentielle dont l’Équilibre financier est structurellement voué à se dÉgrader, Le service universel postal doit adapter son rÉseau pour garantir sa pÉRENNITÉ À long terme

A. Historiquement cœur de l’activitÉ de La poste, le service universel connaÎt un dÉficit croissant depuis 2021

1. Un cadre juridique exigeant pour la réalisation du service universel postal

Le service universel postal est la seule mission de service public de La Poste qui découle d’une directive communautaire ([35]), les trois autres missions résultant d’une décision du législateur national. La directive impose aux États membres de l’Union européenne de mettre en place un service universel postal défini comme « une offre de services postaux de qualité déterminée fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs ». Elle prévoit également un socle minimal d’obligations ([36]), qui ont été renforcées par le législateur à l’occasion de sa transposition aux articles L.1 et suivants du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Ces dispositions prévoient ainsi des obligations plus exigeantes à la charge de l’opérateur français que celles dévolues à la plupart des opérateurs postaux européens :

– la levée et la distribution du courrier sont assurées 6 jours sur 7 sur l’ensemble du territoire, sauf circonstances exceptionnelles, alors que de nombreux pays assurent une distribution moins de 5 jours sur 7. La France est le seul pays de l’Union, avec Malte, à imposer une telle fréquence à son opérateur postal ([37]) ;

– les prestations postales sont soumises à des obligations d’accessibilité territoriale plus exigeantes ;

– un tarif unique garantissant une péréquation tarifaire est appliqué pour le courrier à destination de l’ensemble du territoire hexagonal et pour la première tranche de poids des envois en provenance et à destination des départements et régions d’outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– la levée et la distribution sont assurées pour les entreprises comme pour les particuliers pour des envois de correspondance ([38]) jusqu’à 2 kg et des colis postaux jusqu’à 20 kg avec un catalogue élargi de prestations. La directive n’impose la distribution des colis que jusqu’à 10 kg.

La loi du 20 mai 2005 ([39]) a désigné La Poste comme prestataire chargé de la mission de service universel postal. L’attribution de cette mission à La Poste pour une durée de 15 ans à compter du 1er janvier 2011 a été confirmée ensuite par la loi du 9 février 2010 ([40]). Cette échéance arrivant à son terme, une loi d’attribution du service universel postal devait être adoptée avant le 31 décembre 2025 pour laquelle le groupe La Poste aurait été le seul candidat. Au regard du contexte politique qui rendait incertain la possibilité d’examiner une nouvelle loi postale dans les temps et compte tenu de l’urgence à renouveler cette attribution, le gouvernement a demandé la délégalisation des dispositions au Conseil constitutionnel ([41]), avant de désigner par décret, pour la période 2026-2035 ([42]), La Poste comme prestataire du service universel postal ([43]).

Si le passage par la voie réglementaire était effectivement nécessaire au regard des délais contraints, les rapporteurs soulignent la nécessité qu’un projet de loi postale soit soumis au Parlement pour définir les orientations des missions de service public de La Poste pour la période à venir.

2. Des objectifs de qualité ambitieux associés à des incitations financières qui n’ont jamais été versées par l’État

Les conditions et le cadre d’exercice du service universel postal, comme des trois autres missions de service public sont définies depuis 2001 dans un contrat d’entreprise, liant La Poste et l’État. Pour la période 2023-2027, le contrat d’entreprise entre l’État et La Poste a été signé le 26 juin 2023. Ce contrat précise les objectifs de qualité de service pour les années 2023 à 2025. L’avenant signé en 2026 pour la période 2026-2030 renvoie à un arrêté pris par le ministre chargé des postes ([44]) en matière de délais d’acheminement du courrier. Ces objectifs, que La Poste se doit d’atteindre sous peine de sanction prononcée par l’ARCEP, sont mesurés par un institut de sondage. Il existe par ailleurs des indicateurs tiers qui consistent en une obligation d’affichage des résultats de qualité de service sans objectif assigné.

Objectifs de qualitÉ de service au titre du service universel postal (2023-2024)

Source : La Poste, ARCEP.

L’ARCEP assure un suivi de ces indicateurs via des échanges réguliers avec La Poste, notamment pour comprendre les différentes évolutions des résultats, et, le cas échéant, demander à La Poste ses plans d’action et veiller à leur application. Elle reçoit par ailleurs d’autres éléments permettant de compléter cette vision, notamment avec les signalements reçus via « J’alerte l’ARCEP », et plus largement les sollicitations qui lui sont adressées par les usagers. Les associations d’usagers auditionnées ont toutefois fait part aux rapporteurs de leur ressenti d’une dégradation de la qualité de certains services de La Poste, laquelle ne s’observe pourtant pas dans les indicateurs de suivi. Les associations évoquent notamment des colis ou recommandés non présentés au domicile et des avis de passage laissés sans tentative réelle de livraison, des délais de distribution allongés et une réduction du nombre des distributions de courrier.

Une part de ces difficultés pourrait s’expliquer par les conséquences de l’adaptation des tournées de La Poste à la baisse du courrier qui, tout en respectant les délais de distribution, ne passe désormais plus quotidiennement à chaque adresse et répond à des objectifs de délais de distribution plus longs. La Poste fait par ailleurs valoir une nette amélioration de son « net promoter score » (NPS) ([45]) pour l’activité courrier, passé de 24 en 2021 à 48 en 2024, et un très bon score pour l’activité colis, 68 en 2024.

Afin d’inciter La Poste à respecter les objectifs qui lui sont donnés, les dispositions du contrat d’entreprise prévoient une modulation de la compensation budgétaire versée au titre du service universel postal entre 500 millions d’euros et 520 millions d’euros en fonction du taux de lettres vertes livrées dans les délais à J+3. Toutefois, cet engagement de l’État n’est pas respecté depuis 2023, la part variable n’ayant pas été versée depuis 2023 malgré des résultats de qualité de service justifiant l’attribution de 20 millions d’euros en 2023 et 10 millions d’euros en 2024. De la même façon, en LFI pour 2026, le gouvernement a décidé d’attribuer une compensation de 450 millions d’euros à La Poste, en contradiction directe avec le contrat d’entreprise qui prévoyait un montant de 500 millions d’euros.

Les rapporteurs estiment que l’absence de versement de la part variable de la compensation à La Poste décrédibilise les incitations financières prévues par le contrat d’entreprise et participe à fragiliser l’équilibre économique de La Poste. Elle aggrave par ailleurs le caractère erratique du versement de la compensation, dont le montant ne peut plus être anticipé par le groupe, faute de respect par l’État de la planification pluriannuelle contractée. Ils demandent donc un versement intégral de celle-ci, et de la compensation prévue par le contrat d’entreprise, dès lors que La Poste répond aux objectifs de qualité de service prévus par le contrat.

Service universel postal – CritÈres de modulation de la compensation publique annuelle

Source : Contrat d’entreprise 2023-2027.

3. Une dégradation considérable de l’équilibre financier du service universel postal depuis 2021, que La Poste est parvenue à limiter grâce à des évolutions tarifaires et organisationnelles d’ampleur

a. Un déficit résultant de la baisse structurelle des volumes de courriers que n’a pas permis de compenser la hausse des tarifs postaux

Une baisse structurelle des volumes de courrier à l’origine d’une hausse du déficit supporté par La Poste

La chute des volumes de courrier est la principale cause de l’aggravation du déficit du service universel postal. Malgré les hausses de tarifs, la baisse des flux entraîne mécaniquement une réduction du chiffre d’affaires de La Poste d’année en année. Le chiffre d’affaires du service universel postal est ainsi passé de 7,3 milliards d’euros pour 8,5 milliards d’objets transportés en 2017, à 5,1 milliards d’euros pour 4,3 milliards d’objets transportés en 2024.

Simultanément, La Poste ne peut pas réduire ses charges aussi vite que son chiffre d’affaires, les obligations du service universel postal impliquant des coûts incompressibles. La Poste doit en effet maintenir sur l’ensemble du territoire une infrastructure de collecte, de transport, de traitement et de distribution opérationnelle 6 jours sur 7. La Poste estime que pour chaque euro de chiffre d’affaires perdu par la baisse des volumes, elle ne peut récupérer que moins de la moitié des charges par ses efforts de productivité.

Deux autres phénomènes sont venus aggraver cette évolution structurelle. En 2020, la baisse des volumes a été fortement accentuée par la crise sanitaire qui a provoqué en une seule année l’équivalent de trois années de baisse des volumes, ces derniers passant de 7,3 milliards d’objets en 2019 à 5,9 milliards d’objets en 2020. En outre, en 2022 et 2023, la survenue d’une forte inflation s’est répercutée sur les coûts de La Poste avec quelques mois de décalage du fait des contrats existants ([46]). La Poste a été particulièrement exposée, du fait de ses activités, à la très forte augmentation des prix de certaines catégories de fournitures (électricité, carburant, transports), sans bénéficier des mesures de bouclier tarifaire ([47]).

Des hausses tarifaires significatives mais insuffisantes pour compenser la croissance du déficit supporté par La Poste

La hausse des tarifs postaux est encadrée par l’ARCEP qui s’assure de l’équilibre entre l’adéquation des tarifs et des coûts et le caractère abordable des prix proposés. Elle tient compte des paramètres macro-économiques, notamment l’inflation, et des transformations des marchés du courrier et du colis, l’élévation du plafond tarifaire venant compenser une partie de la perte de productivité créée par la baisse rapide des volumes. Face à la diminution des volumes de courrier, qui conduit à une augmentation mécanique des coûts unitaires postaux, ses décisions sur les tarifs du service universel postal ont donc été déterminantes.

hausses tarifaires rÉALISÉes par La Poste sur les diffÉrentes prestations composant le panier du service universel postal (2019-2025)

* En raison des modifications du catalogue du service universel postal liées à la mise en place par La Poste de la nouvelle gamme courrier au 1er janvier 2023, les tarifs de l’année 2023 ne sont pas comparables à ceux en vigueur sur la période 2019-2022 : les hausses moyennes par gamme au 1er janvier 2023 ne sont donc pas indiquées dans ce tableau.

Source : ARCEP.

Si cette hausse a été au global modérée par l’ARCEP par rapport aux coûts réellement supportés par La Poste, elle a été plus importante pour le courrier des particuliers et des TPE. Le timbre vert a ainsi connu une hausse cumulée de 166,7 % entre 2013 et 2026.

Évolution des tarifs du timbre vert (2013-2026)

(en euro)

Source : La Poste.

b. Une dégradation brutale de l’équilibre du service universel postal à partir de 2017 que la nouvelle gamme courrier a permis de contenir

Jusqu’en 2017, et malgré une chute continue des volumes de courrier depuis le début des années 2000, le service universel postal ne bénéficiait d’aucune compensation. Il réalisait en effet un résultat excédentaire, qui permettait à La Poste de compenser une part du déficit qu’elle supportait du fait de ses trois autres missions de service public. Toutefois, l’équilibre financier du service universel postal s’est considérablement dégradé à partir de 2018, en raison de la baisse des recettes causée par l’accélération de la chute du courrier. Les comptes du service universel postal sont alors devenus déficitaires à hauteur de 365 millions d’euros. Face à la dégradation des comptes du service universel postal, deux évolutions majeures du service universel postal ont été annoncées par le Premier ministre, le 22 juillet 2021, lors du 6ème comité de suivi de haut niveau du contrat d’entreprise entre l’État et La Poste ([48]) :

– le versement d’une compensation budgétaire annuelle, à compter de 2021, variant entre 500 et 520 millions d’euros (voir supra) selon le taux de lettres vertes livrées dans les délais par La Poste ([49]), afin de compenser une partie des surcoûts du service universel postal. Le versement des compensations n’intervient toutefois qu’en fin d’année N+1 ([50]), dans les derniers jours de décembre. Ce différé d’un an du règlement de la compensation induit un besoin en fonds de roulement moyen équivalant à 1,9 an des montants concernés, soit environ 1 milliard d’euros ;

– la mise en place d’une nouvelle gamme courrier, effective depuis 2023, centrée sur la lettre verte délivrée en J+3, afin de poursuivre les efforts d’optimisation menés par La Poste.

L’objectif de la NGC était de refondre l’offre courrier autour d’une offre en J+3 afin de réduire les coûts fixes associés à la distribution du courrier urgent et de faciliter le pilotage des flux. Les deux premières années de la mise en œuvre de la NGC sont jugées très positives par La Poste. Elle a permis une large transformation du réseau industriel du groupe (suppression des liaisons aériennes quotidiennes continentales, suppression de 600 liaisons routières rapides, réduction du nombre de plateformes de traitement du courrier, réduction des émissions de gaz à effet de serre ([51])) et des tournées de distribution (alternance de tournées denses massifiant l’essentiel des flux à distribuer et de tournées réservées aux seuls envois urgents).

RÉpartition des envois de correspondance en fonction du niveau d’urgence

(en millions d’objets)

Source : Les marchés du courrier, du colis et des activités connexes en France année 2024, ARCEP, octobre 2025.

La Poste soutient par ailleurs que les économies réalisées sont conformes aux objectifs, avec des économies de charges de 100 millions d’euros en 2023 et de 240 millions d’euros en 2024. Des gains de l’ordre de 500 millions d’euros sont attendus d’ici fin 2027. La montée en puissance des effets de la NGC a ainsi permis de résorber en 2024 le déficit de la mission, qui s’est ainsi élevé à 643 millions d’euros avant compensation publique contre 703 millions d’euros en 2022 ([52]), malgré la poursuite de la baisse du courrier.

B. un rÉseau postal qui doit Être adaptÉ À la baisse des volumes afin de garantir sa soutenabilitÉ À long terme

1. Garantir le maintien du réseau postal par l’adaptation du réseau et des tarifs à la baisse du courrier

a. Prévenir le scénario danois face à un déficit qui risque de devenir insoutenable à moyen terme pour La Poste

La baisse continue des volumes de courrier devrait se poursuivre, avec à peine 3 milliards d’objets à distribuer en 2030, ce qui devrait accentuer la diminution des ressources commerciales de la mission et peser sur son déficit. Ce phénomène est commun à l’ensemble des postes européennes qui ont dû adapter leurs modalités de distribution et leurs tarifs pour assumer les coûts correspondants. Ces exemples montrent qu’une large marge de manœuvre est permise dans l’application de la directive postale. Les évolutions constatées sont :

– la suppression des produits urgents J+1, le ralentissement des gammes vers le J+3, voire le J+4 (Allemagne, Autriche, Finlande, Grèce, Suède, Danemark, Hongrie, Norvège) ;

– le recours à des hausses régulières, et parfois importantes, des tarifs. Ainsi, en début d’année 2025 sur les lettres standards, l’augmentation des tarifs a été de + 11,8 % en Allemagne, + 17,8 % en Irlande, + 20 % au Luxembourg, + 8,5 % en Espagne, + 4,8 % en Belgique, + 6,1 % aux Pays-Bas ;

– la réduction de la fréquence de distribution en dessous de 5 jours par semaine (Danemark, Finlande, Italie, Norvège) et le recours à la distribution alternée ou regroupée (Suède, Pays-Bas, République tchèque, Italie, Belgique) ;

Par ailleurs, face à la baisse à du courrier, tous les États n’ont pas mis en place de compensation financière. La Belgique, l’Allemagne ou le Royaume-Uni, par exemple, laissent l’opérateur postal adapter ses coûts à ses résultats ([53]). L’exemple limite d’adaptation à la baisse du besoin social est le Danemark.

Les rapporteurs s’opposent fermement à ce que La Poste suive un tel modèle qui mettrait fin au premier service public de proximité des Français. La fin du service universel postal constituerait une atteinte considérable au principe de continuité des communications sur l’ensemble du territoire. Par ailleurs, le réseau postal est le sous-jacent de l’activité de l’ensemble des autres missions de service public que réalise La Poste, et d’autres missions qui pourraient lui être confiées à l’avenir à l’instar de la livraison de repas ou de médicaments. Organiser la fermeture progressive de ce réseau, ou le maintenir en l’état jusqu’à laisser son déficit devenir insoutenable pour La Poste, priverait les pouvoirs publics d’un service au contact direct de tous les Français, essentiel pour répondre aux besoins sociaux en cours d’émergence (inclusion numérique, veille sociale, portage des repas et médicaments, lutte contre l’isolement…).

b. Face à la baisse des volumes et à l’augmentation des coûts unitaires, poursuivre une hausse des tarifs raisonnable

Le 16 juin 2025, l’ARCEP a adopté sa décision relative à l’encadrement pluriannuel des tarifs des prestations du service universel postal sur la période 2026-2029. Elle autorise ainsi une hausse de 7,5 % par an en moyenne durant les quatre prochaines années, sans pouvoir dépasser 10 % par an.

Encadrements tarifaires du service universel postal par l’Arcep depuis 2015

Par rapport à une situation sans augmentation de tarifs, La Poste estime que cet encadrement tarifaire permettra une réduction du déficit du service universel, estimée à 170 millions d’euros en 2026 et à 310 millions d’euros en 2029. Cette contribution se compose :

– à hauteur de 60 % d’une moindre baisse du chiffre d’affaires du fait de la hausse des tarifs ;

– à hauteur de 40 % d’économies supplémentaires résultant de la baisse des volumes du fait de l’adaptation de la demande à la hausse des tarifs.

En valeur absolue, ces évolutions tarifaires pèsent essentiellement sur le courrier des entreprises et surtout sur les envois dits « industriels », à savoir les envois supérieurs à 100 objets. Ces envois comprennent notamment les envois publicitaires qui composent près de 40 % du trafic industriel, à un niveau stable depuis 2020.

Ces hausses sont proportionnellement plus importantes pour les services destinés aux particuliers. Elles sont toutefois à mettre en relation avec la réduction rapide du recours aux services postaux par les ménages qui envoyaient en moyenne 65 lettres par an en 2005 contre 5 lettres par an aujourd’hui. Les dépenses pour des envois postaux représentaient ainsi 25,9 euros par ménage en 2026 ([55]), soit 0,13 % de leur consommation totale, contre 47,5 euros en 2015 ([56]). Comme les années précédentes, les dépenses des ménages pour des services postaux seront en baisse en 2026 malgré une hausse de 9,3 % du timbre vert ([57]). La hausse des tarifs postaux n’a ainsi pas conduit à une augmentation des dépenses des ménages pour l’expédition du courrier.

RÉpartition des envois de correspondance distribuÉs en France

Source : ARCEP.

Dans un contexte de dégradation croissante des flux postaux, la hausse des tarifs constitue une solution adoptée par l’ensemble des pays européens et elle est considérée comme nécessaire par La Poste, la Caisse des dépôts et consignations, la direction générale des entreprises (DGE) et l’ARCEP. Les rapporteurs les rejoignent sur la nécessité d’une augmentation progressive des tarifs postaux, qui doivent demeurer corrélés aux coûts unitaires croissants assumés par La Poste. Cette augmentation doit toutefois être réalisée en parallèle d’un travail d’adaptation du réseau à la baisse des flux afin de limiter la hausse des tarifs à un niveau raisonnable.

Les rapporteurs estiment toutefois nécessaire d’augmenter de manière différenciée les tarifs en fonction des usages afin de favoriser le basculement du courrier urgent vers le non urgent et de modérer la hausse des tarifs applicables aux particuliers au niveau de l’inflation.

c. Poursuivre la mutualisation des flux pour préserver le réseau postal tout en réduisant ses coûts

D’ici 2027, poursuivre l’adaptation des flux à la nouvelle gamme courrier

Le modèle postal mutualisé est le choix le plus rationnel pour un groupe réunissant plusieurs activités exigeant des réseaux humains et matériels couvrant en permanence tout le territoire, avec des coûts par construction élevés et principalement fixes. Au sein de La Poste, cette mutualisation est mise en œuvre à chaque étape logistique et commerciale. Le transport, le tri, la collecte et la distribution sont en grande partie des processus communs à l’ensemble des activités. Dans un tel modèle, la réduction des coûts unitaires passe donc avant tout par un partage le plus large possible des infrastructures et de l’organisation, sans fragiliser la qualité de service.

Source : La Poste.

Les rapporteurs estiment que la poursuite de la mutualisation des flux est une nécessité au regard de la baisse continue des objets distribués par La Poste. Elle doit permettre de préserver un réseau postal couvrant l’ensemble du territoire, dans des conditions acceptables pour les usagers du service public. Elle implique également le maintien d’un flux de courrier et d’autres objets suffisant pour assurer la couverture d’une part suffisante des coûts fixes.

La Poste a indiqué aux rapporteurs vouloir poursuivre cet effort de mutualisation au cours des prochaines années en renforçant les synergies permises par la nouvelle gamme courrier afin de garantir la pérennité du service universel postal. Elle prévoit ainsi qu’à partir 2027, le regroupement des flux non urgents émis par les entreprises (de J+3 à J+7) sera renforcé. Ils seront alors distribués en moyenne un jour sur trois sur des tournées fixes, tout en respectant le délai demandé par le client. La Poste pourra ainsi limiter les tournées dynamiques et la distribution le samedi à la presse urgente et aux colis. La lettre verte des particuliers en J+3 continuera en revanche d’être délivrée sous trois jours, en recourant autant que possible à des tournées fixes.

À partir du 1er janvier 2028, passer à la lettre verte à J+4 pour générer des économies substantielles

À partir de 2028, pour réaliser de nouvelles économies permettant de faire face à la baisse des volumes de courrier, notamment du courrier envoyé par les particuliers (–14 % par an), La Poste estime qu’il sera nécessaire de prévoir un allongement des délais de distribution de la lettre verte de 3 jours à 4 jours (« lettre verte J+4 »). Cette évolution permettrait que la lettre verte puisse, tout comme les flux non urgents émis par les entreprises, être distribuée en moyenne un jour sur trois sur des tournées fixes et non plus un jour sur deux.

Évolution du courrier publicitaire, des particuliers et des entreprises

et des administrations (2021-2028)

Source : La Poste.

Pour opérer une telle évolution, une première option consisterait à modifier l’article L.1 du CPCE pour circonscrire l’obligation de distribution tous les jours ouvrables aux seuls flux urgents. Cette obligation serait supprimée pour les flux non urgents afin de permettre à La Poste d’afficher dans son catalogue un passage de la lettre verte grand public de J+3 à J+4 ou J+5. Poste souhaiterait que le pivot de la distribution des flux non urgents devienne la distribution à J+4, avec une distribution alternée un jour sur trois du lundi au vendredi. Concrètement, le samedi ne serait plus compté comme un jour de distribution, ce qui permettrait à La Poste de concentrer ses flux en semaine. Les économies associées à ce dispositif représenteraient une part significative du déficit de la mission.

En l’absence de modification de l’article L1 du CPCE, une seconde option serait de passer en J+4 ou en J+5 tout en continuant à compter le samedi comme un jour de distribution. En pratique, le service rendu serait le même, la distribution ne serait plus réalisée le samedi pour les flux non urgents, mais les impacts commerciaux pourraient être sensiblement différents.

Dans tous les scénarios, la distribution un jour sur trois d’un pli en J+4 ([58]) revient en pratique à distribuer sur 4 jours maximum l’ensemble des plis déposés le lundi et deux tiers des plis déposés les autres jours, soit 83 % des volumes hebdomadaires. Les plis restants, soit 17 % des volumes hebdomadaires, seront distribués sur 5 jours. En supposant des volumes identiques déposés sur les 5 jours de la semaine, le délai moyen indicatif de distribution serait de 3,4 jours.

Schéma d’une distribution des objets non urgents sur trois jours du lundi au vendredi en l’absence de modification de l’article L.1 du CPCE

Source : La Poste.

La Poste a présenté aux rapporteurs deux options.

La première option serait de centrer la gamme courrier sur du J+5. Tous les flux non urgents émis par les entreprises et la Lettre verte seraient qualifiés dans le catalogue de flux J+5, quand bien même plus de 80 % des flux seraient distribués sur 4 jours au plus. Dans ce scénario la qualité de service, mesurée sur 5 jours, serait très probablement très élevée. La Poste estime en revanche, sur la base des études d’élasticité mises à jour en 2025, qu’elle enregistrerait une perte de chiffre d’affaires de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’euros sur l’activité courrier. Les clients, particuliers, entreprises et administrations, n’accepteraient en effet sans doute pas à la fois un allongement des délais et des hausses tarifaires. Ce scénario conduirait à une baisse des volumes de courrier et inciterait à une digitalisation accrue des envois, ce que La Poste cherche à éviter autant que possible.

La seconde option serait de centrer la gamme courrier sur du J+4, avec une nouvelle formulation indiquant que la lettre verte J+4, tout comme les flux émis par les entreprises J+4, est distribuée « dans un délai de 4 à 5 jours selon le jour de dépôt ». Un dépôt du courrier le lundi ou le vendredi garantirait une distribution à J+4 au plus tard, un dépôt les autres jours de la semaine garantirait une distribution à J+5. Dans ce scénario, les études réalisées par La Poste identifient un risque modéré de baisse du chiffre d’affaires.

Le choix de l’option J+4, qui a la préférence des rapporteurs, devrait être entériné dans le cadre du dialogue entre l’État et La Poste. Les rapporteurs soulignent la nécessité d’entériner le passage à une logique d’équilibre entre adaptation du réseau à la baisse des flux et recherche d’un maintien de ces flux à un niveau suffisant. Ils soutiennent par conséquent la mise en œuvre de la seconde option dès le 1er janvier 2028, La Poste ayant alors achevé l’essentiel des adaptations possibles du réseau de distribution du courrier à droit constant. Une telle évolution est complémentaire avec la hausse des tarifs déjà évoquée et doit permettre de maintenir celle-ci à un niveau raisonnable pour les particuliers.

d. Adapter le réseau de collecte à la baisse des volumes et aux usages actuels

Rationaliser le parc de boîtes aux lettres jaunes, afin de mieux adapter l’infrastructure aux volumes et aux usages actuels

Le législateur n’a pas fixé d’obligations minimales de maillage territorial concernant les boîtes aux lettres de rue, dites boîtes jaunes. La seule obligation légale concerne la collecte 6 jours sur 7. Alors que les volumes de courrier transportés par La Poste ont connu une baisse significative, passant de 17 milliards de lettres en 2005 à 5 milliards en 2025, avec une projection à 3 milliards d’ici 2030, le réseau de boîtes jaunes est demeuré relativement stable. Alors qu’il s’élevait à 136 930 boîtes en 2015, il était encore de 122 240 boîtes en 2024 (– 10,7 %). La Poste a toutefois réduit de façon significative son réseau en 2025, en le ramenant à 113 934 boîtes (– 6,8 %) ([59]). Il reste toutefois l’un des plus denses d’Europe.

Évolution du nombre de boites aux lettres de rue (2011-2025)

Source : La Poste.

Ce réseau ne récolte pourtant qu’une part restreinte du courrier posté. La part de courrier susceptible ([60]) d’être déposé dans une boîte aux lettres de rue est celle qui est affranchie à l’aide d’un timbre-poste ou d’une vignette d’affranchissement, soit environ 500 millions d’objets en 2024 et une prévision autour de 120 millions en 2030. Le nombre de ces objets postés a décru nettement plus rapidement que le réseau de boites aux lettres passant de 175,4 millions d’objets à 48 millions d’objets entre 2011 et 2024 (– 72,7 %).

Évolution du nombre de lettreS ordinaires et de lettres vertes affranchies avec un timbre-poste (2011-2024)

Source : La Poste.

La réduction du réseau de boîtes jaunes permet à La Poste de réduire les coûts de la collecte, alors que 64 % du parc, soit 70 850 boîtes, récolte moins de 5 plis par jour. En effet, lors des tournées de collecte, les facteurs doivent ouvrir l’ensemble des boîtes, ce qui requiert des trajets étendus, et souvent inutiles, pour couvrir l’ensemble du maillage de boîte jaune. En pratique, ce sont 12 588 boîtes sur lesquelles les opérations de comptage de La Poste n’identifient en moyenne aucun courrier collecté. Les boîtes aux lettres où le courrier est très majoritairement déposé sont celles placées devant les points de contact de La Poste, les autres boîtes faisant l’objet d’un usage disparate.

Les décisions de suppression de boîtes jaunes font l’objet d’un délai de prévenance d’un mois, après concertation avec le maire, et sont prises en fonctions du trafic comptabilisé, mais également du maillage dans la zone et de la population. Un service de collecte de courrier à domicile via le 3631 est mis en place pour les personnes à mobilité réduite, éloignées, vulnérables.

Comptage des boîtes aux lettres jaunes*

* Sur une semaine complète, répartie sur trois semaines entre le 16 février et le 7 mars 2026 pour écarter l’effet des vacances scolaires.

Source : La Poste.

La collecte du parc de boîtes aux lettres de rue coûte plusieurs dizaines de millions d’euros par an, auxquels s’ajoute le coût d’entretien et de renouvellement du parc. La collecte d’une lettre dans une boîte aux lettres ne recevant qu’une lettre par semaine en moyenne coûte donc environ 8,5 euros à La Poste. La Poste estime qu’une réduction de moitié du nombre des boîtes jaunes permettrait de réaliser une économie de 11 millions d’euros par an d’ici 2030. Une amélioration du raccordement postal permettrait pour sa part de réaliser jusqu’à 10 millions d’euros d’économies par an d’ici 2030. Cette évolution s’appuierait sur le développement en parallèle d’autres dispositifs : dépôt en ligne du courrier ensuite imprimé et distribué, dépôt dans sa propre boîte aux lettres normalisée du courrier qui est ensuite collecté par le facteur…

Les rapporteurs estiment nécessaire une réflexion sur une réduction du réseau là où les usages sont les plus limités, un nombre important de boîtes ne répondant plus à un véritable besoin social. Toutefois, au regard des enjeux d’accessibilité territoriale et du potentiel d’économies limité associé à la réduction du réseau, ils souhaitent que la présence de boîtes jaunes soit maintenue dans toutes les communes pour lesquelles une alternative n’existe pas dans des conditions et à une distance raisonnable pour les usagers.

Faire évoluer le raccordement postal pour faciliter les tournées des facteurs

Le raccordement postal est un enjeu essentiel pour La Poste, la réalisation du dernier kilomètre étant la plus coûteuse et souvent la plus difficile pour les facteurs et factrices. En effet, ceux-ci rencontrent fréquemment des difficultés liées à un défaut d’accessibilité ou un mauvais raccordement postal pour la distribution du courrier et des colis. Ainsi, sur les 44,3 millions de points de remise présents en France ([61]), on compte :

– 2,4 millions de boîtes aux lettres non normalisées (voir infra), complexifiant la remise des courriers et colis ;

– 453 000 résidences ou commerces sans boîtes aux lettres, où les facteurs doivent s’adapter à la présence d’une personne physique pour distribuer les courriers et colis ;

– 164 000 points de remise ou l’accès est difficile (positionnement des boîtes aux lettres, absence de système VIGIK ([62]) ou équivalent pour l’accès à l’immeuble, hall non éclairé) ;

– 414 000 points de distribution sans numérotation où le facteur doit chercher ou deviner où il doit livrer ;

Les facteurs parcourent par ailleurs 8,4 millions de kilomètres chaque année sur des voies privées, parfois mal entretenues et accidentogènes, à pied, à vélo ou en véhicule motorisé. La Poste évalue le coût des défauts de raccordement postal à plus de 30 millions d’euros par an.

Ces conditions dégradées de distribution représentent également un enjeu pour la qualité de service, les courriers et colis ne pouvant fréquemment pas être délivrés. La Poste souhaite par conséquent améliorer la qualité du raccordement en convainquant les mairies, les particuliers et les entreprises de se mettre en conformité pour améliorer le raccordement postal : garantir la dénomination et la numérotation des voies, faciliter l’accessibilité des points de distribution, placer les boîtes aux lettres en limite de propriété… En 2026, La Poste s’est fixé l’objectif de réduire de 10 % les problématiques de raccordement.

Par ailleurs, pour diminuer les coûts de distribution, des évolutions réglementaires relatives au raccordement postal sont envisagées et en cours de discussion avec la direction générale des entreprises (DGE). Elles impliqueraient la modification de l’article R. 1-1-5 du CPCE par décret en Conseil d’État afin de clarifier les modalités de distribution au domicile. La distribution des envois postaux continuerait à être effectuée dans une boîte aux lettres placée en bordure de voirie lorsqu’elle est ouverte à la circulation ou en limite de propriété. Toutefois, les habitats isolés ou ceux dont les conditions d’accès ne permettent pas d’assurer la distribution dans des conditions normales pourraient, dans certaines situations précisément encadrées, faire l’objet de modalités de distribution alternatives, comme le regroupement de boîtes aux lettres.

La Poste estime qu’une adaptation du raccordement postal, associé à une réduction des boîtes jaunes, permettrait de réaliser 21 millions d’euros d’économies par an d’ici 2030, et 70 millions d’euros en cumulé sur la période 2026-2030. Au regard de ces effets financiers, des enjeux de qualité de vie au travail pour les postiers et de réduction des gaz à effet de serre associés à une meilleure organisation du réseau, les rapporteurs rejoignent la recommandation de la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) sur la nécessité de faire évoluer les règles relatives au raccordement postal, en dialogue avec les collectivités, afin de réduire les coûts de distribution.

Optimiser les tournées en recourant aux boîtes aux lettres CIDEX afin de réduire les distances parcourues et les temps de distribution

Les boîtes aux lettres CIDEX (Courrier Individuel à Distribution EXceptionnelle) sont des boîtes aux lettres individuelles et normalisées regroupées près d’un axe routier. Elles peuvent être utilisées par exemple pour un quartier, un lotissement, un ensemble d’habitations ou encore des habitations isolées dont l’accès ne se fait pas par une voie ouverte à la circulation publique. Les habitants peuvent signaler à l’aide d’un témoin rouge actionné sur la porte de leur boîte lorsqu’ils ont besoin du passage du facteur à leur domicile pour bénéficier de services postaux (achats de timbres…). Ces boîtes aux lettres permettent de réduire les distances parcourues par les facteurs et les temps de distribution.

La Poste a déployé plus de 800 000 boîtes aux lettres CIDEX, au travers d’un dialogue avec les clients destinataires et les collectivités locales. Elle estime qu’une augmentation du taux de boîtes aux lettres CIDEX de 2 % à 8 % permettrait de générer 33 millions d’euros par an d’économies d’ici 2030, dont 22 millions d’euros au titre du service universel postal. Elles sont également un outil efficace d’amélioration du raccordement postal.

Les rapporteurs rejoignent donc la position de la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) sur la nécessité d’un développement des boîtes aux lettres CIDEX.

2. Soutenir la filière colis de La Poste pour amortir le coût global du réseau postal

a. Soutenir l’activité colis de La Poste sur un marché aux exigences sociales et écologiques réduites pour amortir le réseau postal

Le service universel postal assure pour partie la distribution de colis par les particuliers, la majeure partie étant toutefois distribuée au titre de ses offres commerciales. En France, La Poste assure le transport et la livraison de colis au travers de trois marques, au positionnement complémentaire, qui représentent ensemble environ 50 % du marché :

– Colissimo : acteur historique de La Poste réalisant essentiellement de la distribution d’entreprises au domicile des particuliers (42 % de part de marché). Elle assure de la distribution tant pour des offres du service universel que hors service universel ;

– Chronopost : filiale créée en 1985 pour opérer des flux colis express (engagement de livraison avant 13 h en J+1) d’abord entre entreprises, puis par la suite, des entreprises aux particuliers. En 2019, Chronopost a développé une offre d’échange entre points relais très utilisés sur les flux de seconde main ;

– DPD : marque lancée en 2015 après le rachat d’Exapaq (2006), spécialisé sur la livraison de produits lourds entre entreprises.

En pratique, la distribution du colis est très largement mutualisée avec la distribution du courrier et de la presse. Elle constitue donc un facteur essentiel de maintien d’un niveau suffisant de flux pour que La Poste puisse amortir les coûts fixes de son réseau. À moyen terme, La Poste cherche donc à renforcer plus encore la mutualisation entre le colis et le courrier. Ce rôle de « compensateur » à la chute du courrier est permis par un secteur du colis en forte croissance, qui permet par ailleurs à La Poste de générer des revenus substantiels. Si l’amortissement des coûts fixes joue un rôle essentiel dans la limitation de la hausse des charges de La Poste, les revenus du colis ne constituent en revanche pas un relais suffisant à eux seuls à la hausse des coûts liés à la baisse du courrier. La Poste estime ainsi que les revenus issus de la distribution par colis sont voués à se contracter d’ici 2030 ([64]).

Évolution des volumes de correspondance et de colis transportÉs

en France (2019-2024)

(en millions d’objets)

Source : ARCEP.

Évolution des volumes de correspondance et de colis (2016-2024) *

(en millions d’objets)

* Les données sur le volume de colis distribués en France commencent en 2017. Elles comprennent l’ensemble des colis, tous transporteurs compris.

Source : La Poste.

Chiffre d’affaires, volume de colis et rÉsultat d’exploitation de colissimo (2023-2031)

Source : La Poste.

Les rapporteurs s’interrogent également sur la présence sur le marché de la distribution de colis d’acteurs recourant largement à la sous-traitance de la distribution. Le recours à la sous-traitance en cascade pose des difficultés importantes pour assurer un contrôle effectif sur la prévention du travail dissimulé, le recours à des travailleurs sans papier, le contrôle du temps de travail et du cumul d’emplois et de la fraude aux prélèvements sociaux. La Cour des comptes désigne ainsi le secteur des transports et de l’entreposage comme l’un des secteurs les plus fraudogènes de l’économie, avec un taux moyen de redressement de 85 % dans les contrôles des URSSAF ([65]). C’est particulièrement le secteur du transport par véhicules utilitaires légers, c’est-à-dire le « dernier kilomètre » de la distribution, qui est en cause. Il a fait l’objet d’une opération nationale de contrôle de la part du groupe opérationnel national anti-fraudes (GONAF) lutte contre le travail illégal en 2023 et constitue un objectif prioritaire du Plan national de lutte contre le travail illégal 2023-2027. Plusieurs opérations ont déjà été conduites par les comités opérationnels départementaux anti-fraudes (CODAF) sur des sous-traitants, à l’instar de celle réalisée en décembre 2025 sur le site logistique de Marly-la-Ville.

Les associations d’usagers auditionnées par la mission ont également évoqué la multiplication d’avis de passages laissés sans tentative réelle de livraison. Le recours à la sous-traitance semble par ailleurs favoriser les vols de colis en l’absence de contrôle hiérarchique direct et du fait de la difficile traçabilité du trajet des colis et des transporteurs.

La Poste répond par ailleurs à des exigences particulièrement fortes en matière de lutte contre les émissions carbone qui ont supposé des investissements significatifs au cours des dernières années. Entre 2013 et 2025, les émissions carbones de l’activité colis de La Poste ont été réduites de 25 %, malgré une hausse des volumes de colis de 72 % sur cette même période. Le CO2 émis par colis a quant à lui baissé de près de 57 % grâce à la mise en œuvre d’un plan de transition de la branche courrier/colis (optimisation des volumes et du réseau postal, verdissement de la flotte de véhicule…). Avec une performance de 258gCO2/colis sur le périmètre national en 2025, Colissimo présente la meilleure performance du marché ([66]).

Les rapporteurs appellent donc à une action concertée des pouvoirs publics pour protéger de la concurrence déloyale de certains opérateurs le secteur de la distribution de colis. Ils souhaitent d’une part que la priorité nationale de lutte contre la fraude soit mise en œuvre au travers de contrôles plus nombreux et plus fréquents des opérateurs, et plus spécifiquement ceux liés aux plateformes s’appuyant sur des réseaux faisant appel à des indépendants ou sous-traitants non-salariés. Ils rejoignent d’autre part la recommandation n° 12 de la mission Logistique urbaine durable 2025 conduite par Anne-Marie Idrac et Anne-Marie Jean qui proposent la mise en place d’une discrimination positive en faveur des opérateurs décarbonés dans la commande publique.

Par ailleurs, sur le modèle de la loi Darcos du 30 décembre 2021 pour le livre, les rapporteurs estiment nécessaire d’initier une réflexion sur une tarification minimale de la livraison de colis. Elle permettrait d’envoyer un signal pour les consommateurs du coût environnemental de la livraison, de créer un cadre concurrentiel soutenable pour la livraison par des petits commerces et de freiner la multiplication des petits colis. Une telle évolution devrait en toute hypothèse passer par une évolution du cadre européen pour ne pas constituer une atteinte au principe de libre circulation des marchandises.

Recommandation n° 12 : Porter une révision de la directive e-commerce au niveau européen afin de permettre d’imposer des frais de livraisons minimaux fixés par le pouvoir réglementaire pour l’ensemble des livraisons de colis, sur le modèle des dispositions applicables aux livraisons de livres neufs.

b. Un alignement tarifaire des colis outre-mer qui ne serait soutenable pour La Poste qu’en présence d’un engagement formel de l’État d’en assurer la compensation intégrale

Les rapporteurs ont examiné plusieurs travaux récemment réalisés par l’Assemblée nationale visant à élargir la péréquation tarifaire à tout ou partie des envois postaux.

Actuellement, les tarifs du courrier sont déjà soumis à une péréquation tarifaire sur les envois de correspondance de 0 à 100 grammes, qui regroupent 95 % des volumes échangés entre l’Hexagone et les outre-mer. En revanche, les colis outre-mer du service universel postal ne relèvent pas de la péréquation tarifaire dans la réglementation actuelle. Les envois de colis du service universel postal entre l’Hexagone et les outre-mer sont portés par deux offres complémentaires avec des tarifs deux à trois fois supérieurs à ceux de l’Hexagone : le Colissimo outre-mer distribué en J+6/J+13, couvrant tous les DROM-COM, et le Colissimo Eco Outre-mer distribué en J+18/J+31, couvrant tous les DROM et trois COM (Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy). Toutefois, ces tarifs ne reflètent que partiellement les coûts du transport intercontinental : la gamme présente un déficit annuel moyen de plusieurs millions d’euros. Le coût du service universel n’étant que partiellement compensé, ce déficit demeure à la charge de La Poste.

Une péréquation intégrale a pu dès lors être envisagée par l’alignement des tarifs des colis outre-mer sur les tarifs des colis hexagonaux du service universel. Une telle proposition serait toutefois susceptible de présenter des inconvénients importants pour La Poste et les territoires concernés.

En premier lieu, une péréquation intégrale représenterait une charge financière considérable pour La Poste. Selon La Poste, le groupe supporterait une dégradation de son équilibre financier estimée à 83 millions d’euros par an, répartie ainsi :

– une diminution immédiate du chiffre d’affaires correspondant à l’abaissement des tarifs des colis outre-mer du service universel au niveau des tarifs hexagonaux ;

– du fait de la baisse considérable des tarifs outre-mer, La Poste subira un transfert des flux d’e-commerce actuellement facturés hors tarif service universel vers une offre du service universel devenue extrêmement attractive. Cet effet d’aubaine devrait bénéficier à quelques clients de La Poste expédiant un million de colis, soit pour La Poste une diminution de chiffre d’affaires substantielle ;

– pour les mêmes raisons, des volumes actuellement traités par des opérateurs concurrents de La Poste (DHL, TNT…) ou par le Groupe La Poste (Chronopost), basculeront également sur le service universel. Ces volumes sont estimés à 1,5 million de colis et représenteraient un coût important pour La Poste ;

– conformément à l’objectif d’un tel dispositif, la baisse des prix devrait aussi entraîner une hausse des volumes échangés, que La Poste estime à 25 %. Selon cette hypothèse, le coût du service universel se dégraderait là encore de ce fait.

Un financement du coût de la péréquation par une hausse des tarifs hexagonaux ne serait par ailleurs pas envisageable selon La Poste. Si les travaux de la mission flash relative à la hausse des tarifs des colis postaux en outre-mer avaient pu estimer une hausse limitée à quelques centimes par colis, en prenant pour base de calcul 500 millions de colis transportés au titre du service universel postal en 2021, les volumes sont en réalité nettement plus faibles ([69]). En 2024, Colissimo traitait bien 487 millions de colis, mais seule une fraction de l’ordre de quelques pourcents relève du service universel. La très grande majorité des colis sont traités au titre des offres commerciales de La Poste. La Poste estime par conséquent que la péréquation impliquerait une augmentation du tarif moyen du colis du service universel de l’ordre de + 40 %, ce qui ferait sortir les tarifs Colissimo des tarifs du marché. Le marché du colis étant un secteur extrêmement concurrentiel, dont on peut estimer que Colissimo détient entre 35 % et 40 %, une telle mesure ferait s’écrouler les volumes et le chiffre d’affaires d’une activité économique essentielle pour La Poste.

À défaut d’une hausse des tarifs d’envoi des colis qui serait problématique, des dispositifs devraient être envisagés pour compenser le coût supporté par La Poste en cas d’alignement des tarifs des colis outre-mer, tels qu’une hausse de la compensation versée à La Poste financée par une taxe sur les colis ou d’un fonds de péréquation alimenté par tous les opérateurs de colis. En l’état, les textes adoptés par l’Assemblée nationale ne prévoient toutefois pas de tels dispositifs de compensation.

En second lieu, une telle péréquation serait susceptible d’avoir des effets de bord pour les territoires d’outre-mer concernés. Tout d’abord, elle conduirait à la disparition de recettes pour les collectivités d’outre-mer. Le transfert attendu des flux liés à l’e-commerce de La Poste et des autres opérateurs vers le service universel aurait un effet sur les recettes des franchises d’octroi de mer sur les colis à destination des outre-mer qui diffèrent fortement entre les colis liés à une transaction commerciale (franchise de 22 euros) et ceux sans lien avec une transaction commerciale (franchise de 400 euros) auxquels les colis du service universel postal sont assimilés. Au titre du seul octroi de mer, le transfert des colis vers le service universel suscité par la péréquation tarifaire devrait donc entraîner un manque à gagner de l’ordre de 15 millions d’euros par an pour les collectivités d’outre-mer.

Par ailleurs, une péréquation intégrale des tarifs déstabiliserait l’écosystème productif local en créant un effet d’aubaine pour les importateurs dont la situation serait subitement avantagée par rapport aux producteurs locaux. En baissant fortement le coût du transport intercontinental, la péréquation incitera en outre des opérateurs économiques à des pratiques de détournement, en faisant « transiter » leur flux par les collectivités d’outre-mer pour bénéficier de moyens de transport de marchandises à bas coût avant de les réexporter vers des pays d’Asie ou d’Amérique.

S’il en partage les objectifs, le rapporteur Jean-René Cazeneuve estime par conséquent nécessaire d’écarter le projet d’une péréquation tarifaire des envois de colis en outre-mer, en l’absence de compensation intégrale de la hausse des coûts qui en résulterait pour La Poste. Le coût laissé à la charge de La Poste fragiliserait un peu plus un équilibre financier qui tend déjà à devenir insoutenable pour le groupe.

Le rapporteur Jacques Oberti recommande la mise en place d’un mécanisme de compensation intégrale par l’État permettant l’alignement tarifaire des envois de colis entre l’Hexagone et les outre-mer dans le cadre du SUP. Cette compensation devra couvrir d’une part les surcoûts supportés par La Poste dans l’acheminement des colis vers et depuis les territoires ultramarins, et d’autre part, la baisse des recettes d’octroi de mer subie par les collectivités territoriales résultant des effets induits par cet alignement tarifaire. Les modalités de financement de cette compensation pourront mobiliser plusieurs ressources et notamment de nouvelles recettes au titre de la taxe sur les petits colis, sans que la charge de l’alignement tarifaire ne repose sur La Poste elle-même. L’État demeure dans tous les cas le garant de cet équilibre financier global.

III. la mission d’amÉnagement du territoire : un rÉseau de proximitÉ essentiel qui doit Être refondu pour s’adapter Aux besoins de ses usagers

premier service public de proximitÉ dans les territoires, la mission d’amÉnagement du territoire doit s’adapter À une frÉquentation en forte dÉcroissance

1. Un cadre légal et réglementaire garantissant l’accessibilité et la densité du réseau postal

Par la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et à France Télécom, le législateur a confié à La Poste une mission de service public qui a pour objectif de contribuer à l’aménagement et au développement du territoire national, en complément de ses obligations de service universel postal. Il incombe à La Poste des obligations :

– de dimensionnement : le réseau de La Poste doit comporter au moins 17 000 points de contact ;

– d’accessibilité : sauf circonstances exceptionnelles, pas plus de 10 % de la population d’un département ne peut se trouver éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste ;

– d’adaptabilité : La Poste adapte son réseau de points de contact, notamment par la conclusion de partenariats locaux publics ou privés, en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale.

Afin de financer le maillage territorial correspondant à cette mission, cette même loi crée un fonds postal national de péréquation territoriale dans les conditions fixées par le décret du 5 mars 2007 ([70]) et prévoit la conclusion d’un contrat de présence postale territoriale (CPPT).

Le réseau postal joue ainsi, selon les rapporteurs, un rôle majeur dans la cohésion territoriale et sociale du pays, en incarnant une présence de proximité du service public, que ce soit en zone rurale ou urbaine.

2. Une déclinaison contractuelle souple permettant de faire évoluer un réseau en forte baisse d’activité

Les règles d’accessibilité et d’adaptabilité sont précisées dans le contrat de présence postale territoriale précité, conclu pour trois ans entre l’État, l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF) et La Poste. Le contrat 2023-2025 a tacitement été prolongé d’un an ([71]), soit jusqu’au 31 décembre 2026, comme le permet l’article 5 du décret du 5 mars 2007 ([72]).

Concrètement, le CPPT constitue le cadre qui organise l’exercice de la mission d’aménagement du territoire : il organise une gouvernance tripartite, entre les trois signataires (a), il prévoit les règles d’évolution du réseau de points de contact dédiés à cette mission (b), et il fixe les lignes directrices de gestion du fonds postal national de péréquation territoriale (c).

a. Une gouvernance tripartite du contrat de présence postale, entre l’État, La Poste et les élus locaux, qui gagnerait à associer davantage les associations d’usagers

L’article 3 du contrat de présence postale fixe une gouvernance tripartite, qui permet d’organiser un dialogue permanent entre l’État, les élus locaux et La Poste. Ce dialogue se déroule au niveau national dans le cadre de l’Observatoire national de la présence postale (ONPP), et au niveau local, à travers les commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT).

L’ONPP est composée de 28 membres : six membres désignés par l’État ; six membres désignés par l’AMF ; six membres désignés par La Poste ; six membres parlementaires désignés par la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) ; deux membres désignés par Régions de France, parmi les conseillers régionaux membres des CDPPT et deux membres désignés par l’Assemblée des départements de France, parmi les conseillers départementaux membres des CDPPT.

Il précise, dans le cadre des règles définies par le contrat de présence postale, les modalités d’application pratique du fonds de péréquation et assure le suivi de la mise en œuvre des dispositions du contrat. Il joue un rôle d’évaluation, de prospective et de promotion des solutions innovantes, notamment dans le champ de la mutualisation de l’offre de service et pour répondre à d’éventuelles évolutions législatives et réglementaires.

Déclinaison locale, les CDPPT sont instituées dans chaque département. Elles sont composées de quatre conseillers municipaux désignés par l’AMF, deux conseillers départementaux et deux conseillers régionaux, ainsi que des représentants de l’État et de La Poste dans le département.

Les CDPPT veillent à la bonne application du contrat de présence postale, en s’assurant de la présence postale effective sur le périmètre de leur département, et gèrent le fonds de péréquation. Instances privilégiées de dialogue entre le groupe La Poste et les élus, les CDPPT font émerger les besoins des populations, donnent leur avis sur les projets de La Poste (modernisation du réseau, évolution des points de contact, etc.) et traitent les priorités départementales d’attribution du fonds de péréquation.

Les rapporteurs saluent la mise en place de ce dialogue tripartite au niveau tant national que local, qui favorise les échanges constructifs sur des problématiques sensibles comme l’obligation légale d’adaptation du réseau. Ils estiment ainsi que ce dialogue local à travers les CDPPT a prouvé son pragmatisme et son efficacité à travers la transformation négociée de bureaux de poste en points de contact partenaires (agences postales communales et relais commerçants, voir infra).

Ils relèvent toutefois que les associations de consommateurs, qu’ils ont auditionnées, ne sont pas représentées localement lors de la réunion des CDPPT et ne sont généralement pas associées aux décisions prises. Elles sont pourtant légitimes à prendre part aux échanges sur la présence postale dans les territoires et son évolution. Les rapporteurs proposent dès lors que le prochain contrat prévoie que les CDPPT puissent inviter les associations départementales de consommateurs à l’une de leurs réunions annuelles, afin de pouvoir échanger sur le réseau postal et son évolution.

b. Un réseau en forte baisse de fréquentation et d’activité contraint de s’adapter pour réduire ses coûts

Des points de contact postaux soumis à des critères de service exigeants

Le CPPT définit la notion de « point de contact » à son article 2. Ceux-ci peuvent prendre, uniquement, les trois formes suivantes :

– les bureaux de poste, y compris les bureaux facteur-guichetier et les bureaux de poste accueillants des services mutualisés d’autres opérateurs de services, publics ou privés, exerçant des missions d’intérêt général, dont les espaces France Services postaux ;

– les points de contact en partenariat avec les collectivités : les La Poste agences communales et intercommunales (LPAC / LPAI) ;

– les points de contact en partenariat avec le secteur privé : les La Poste relais (LPR) et les La Poste relais urbains (LPRU), notamment ceux contractualisés avec les commerçants, les buralistes ou bien les acteurs de l’économie sociale et solidaire (LPR ESS).

La nature des prestations servies dans les différentes catégories de points de contact est fixée à l’annexe 2 du CPPT :

Services dÉLIVRÉs par point de contact

Source : contrat de présence postale territoriale 2023-2025, annexe 2.

Ainsi, les bureaux gérés en propre par La Poste proposent l’ensemble des opérations, produits ou services des trois activités principales du groupe (courrier, colis et banque). Les agences postales communales, gérées par les mairies ou les intercommunalités, proposent l’essentiel des services de La Poste, en particulier le retrait d’espèces. Les relais commerçants correspondent à un comptoir installé chez un commerçant proposant des opérations postales de base et des opérations financières de dépannage.

Source : La Poste.

L’adaptation du réseau des 17 000 points de contact à la baisse continue de son activité

Les rapporteurs relèvent, d’une part, que les points de contact postaux subissent une baisse continue d’activité et, d’autre part, que l’article 6 de la loi postale du 2 juillet 1990 prévoit que « La Poste adapte son réseau de points de contact, notamment par la conclusion de partenariats locaux publics ou privés, en recherchant la meilleure efficacité économique et sociale ».

Entre 2008 et 2024, la fréquentation du réseau postal a été divisée par trois, en chutant de 2 000 000 de visites par jour à 740 000, et le volume d’opérations ([77]), qui est la principale mesure de l’activité, s’est effondré de 977 millions de minutes à 317 millions.

Évolution de la FrÉquentation et activitÉ dans le rÉseau de points de contact de La Poste (2008-2024)

Source : La Poste.

De 2019 à 2025, si les charges du réseau baissent de 18 %, le volume d’activité diminue quant à lui de 44 %. Le coût du réseau par minute ROP progresse ainsi de 47 % sur la période.

Évolution de l’activitÉ mesurÉe en millions de minutes d’opÉration de guichet dans l’annÉe

Source : La Poste.

En outre, le nombre de bureaux de Poste à faible activité (entre 20 et 29 visites par jour) et très faible activité (moins de 19 visites par jour) a progressé de 11 % en 2008 à 37 % en 2025.

Évolution de la part des bureaux de Poste À faible et trÈs faible activitÉ

Source : La Poste.

Face à ce choc, les rapporteurs constatent que l’État, La Poste et l’AMF ont formalisé dans le contrat de présence postale territoriale (CPPT) une procédure concertée d’adaptation du réseau, prévoyant un droit de veto du maire concerné dans 85 % des situations : points de contact éligibles au fonds de péréquation (voir infra), communes ayant un seul bureau de poste et communes nouvelles.

Les rapporteurs constatent le bon fonctionnement de cette concertation tripartite et de la politique active d’adaptation menée dans le champ des contraintes de la mission. En effet, les points partenaires (agences postales communales et relais postaux commerçants), plus économiques que les bureaux de poste (voir encadré ci-dessous) et pouvant proposer des horaires d’ouverture plus étendus ([78]), représentent depuis 2023 plus de 60 % du total des points de contact contre 33 % en 2008 (voir tableaux ci-dessous). En outre, l’effectif des guichetiers dans les bureaux de poste a baissé de 35 150 à 15 340, traduisant la diminution du nombre de ces établissements, mais aussi l’adaptation à la fréquentation.

Évolution du rÉseau de points de contact de La Poste (2008-2025) Au 31/12/N

Source : La Poste/ONPP.

Évolution de la composition du rÉseau postal 2009-2024

Source : La Poste.

Les rapporteurs ont relevé que La Poste mène parallèlement une politique volontariste de diversification des services pour accroître les revenus générés par les points de contact : ventes d’offres de téléphonie, possibilité de passer le code de la route en bureau de poste, renforcement des services bancaires et d’assurance de La Banque Postale, partenariat sur le secteur très dynamique des envois d’objets de seconde main, partenariat avec la Monnaie de Paris. Les rapporteurs lui recommandent de poursuivre cette stratégie pour augmenter, certes, leurs revenus, mais aussi leur fréquentation.

Source : La Poste.

Le rapport d’accessibilité présenté devant l’ONPP en janvier 2026 établissait que 97 % de la population se situaient à moins de cinq kilomètres et à moins de 20 minutes d’un point de contact postal, ce que saluent les rapporteurs.

Les rapporteurs relèvent que La Poste a réussi à s’adapter à une très forte et rapide évolution des usages et de la fréquentation des points de contact, tout en continuant à remplir ses obligations légales de maillage territorial.

Auditionnées, certaines associations d’usagers ont indiqué aux rapporteurs que « ces restructurations ont permis de maintenir une présence postale minimale, mais au prix d’une offre de services plus restreinte ; des horaires réduits ; une moindre expertise ; un éloignement géographique accru ». Les rapporteurs, eu égard notamment aux retours qui leur sont faits dans leur propre circonscription, ont bien conscience que ces adaptations ne sont pas sans conséquence, notamment s’agissant de la différence de services proposés par type de points de contact. Toutefois, comme l’ont d’ailleurs relevé les associations, ces évolutions, parfois douloureuses, ont effectivement permis, dans un souci d’aménagement du territoire, de maintenir une présence postale minimale, et éviter ainsi la disparition brutale de l’un des derniers services publics de certaines communes.

Un maillage global de plus de 37 000 points d’accès, porté par le développement des relais et consignes pick-up

Au-delà de l’adaptation des points de contact prévus par la loi, les rapporteurs mettent en exergue le maillage global du réseau de La Poste, composé de plus de 37 000 points d’accès. En effet, aux 17 000 points de contact du réseau s’ajoutent environ 20 000 points de présence postale que constituent essentiellement les points relais pick-up, les consignes automatiques et les points de services courrier pour les professionnels. Ces points sont exclus du CPPT et de la compensation calculée par l’ARCEP, car ne fournissant pas les services prévus à l’annexe 2 du CPPT (voir supra).

Toutefois, ils participent également à l’aménagement du territoire en fournissant les services suivants dans les territoires :

– relais : retrait de colis e-commerce ; retrait d’instances ; dépôt de colis étiquetés/sans étiquette (retours et expéditions) ; échanges SAV ;

– consigne : retrait de colis e-commerce ; retrait d’instances ; dépôt de colis (retours et expéditions).

– pour les professionnels :

La Poste Services : boîtes postales ; dépôts en masse de courriers ou colis ; prestations logistiques (Log’issimo) ; activité commerciale (réduite) ;

Les Carrés Pro (offre entièrement postale et non bancaire) : courriers/colissimo/Chronopost (affranchissements et emballages préaffranchis) ; boîtes postales ; offres de mobilité (réexpédition, changements d’adresse).

Les rapporteurs relèvent que sur les cinq dernières années, le nombre de sites destinés aux professionnels a baissé de 18 %, évoluant de 1 241 en 2020 à 1 021 sites en 2025 (dont 808 carrés pro et 213 La Poste Services). La Poste a indiqué que cette baisse est notamment liée à la prise en compte de l’évolution du tissu industriel et artisanal.

À l’inverse, le nombre de relais et consignes de pick-up a augmenté de près de 50 % depuis 2020. Ils sont situés à près de 40 % dans des territoires ruraux, 50 % en zone urbaine et 10 % en zone hyper-urbaine.

Évolution du nombre des relais et consignes pick-up 2021-2026

Source : La Poste.

Dans la mesure où ces nouvelles formes de points de présence ne se substituent pas aux bureaux de poste et autres points de contact, mais les complètent en fournissant des services supplémentaires dans les territoires, les rapporteurs sont favorables à ce que leur croissance se poursuive. La Poste a d’ailleurs indiqué à cet égard que leur nombre devrait atteindre 26 700 fin 2027 (16 200 relais et 10 500 consignes).

c. Le fonds postal national de péréquation territoriale : un instrument de financement dont le pilotage par les acteurs locaux doit être renforcé

Périmètre des points de contact éligibles

L’article 2 du contrat de présence postale territoriale 2023-2025 définit le périmètre des points de contact pris en compte pour le calcul de la répartition de la dotation nationale du fonds de péréquation :

– les bureaux de poste facteur-guichetier et les bureaux de poste ouverts moins de 18 heures par semaine dans les communes de moins de 10 000 habitants ;

– les agences postales communales et intercommunales (LPAC et LPAI) implantées dans une commune de moins de 10 000 habitants ;

– les relais Poste commerçants (LPR ou Relais Poste de l’économie sociale et solidaire LPR ESS) situés dans les communes de moins de 2 000 habitants ;

– les points de contact situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et les bureaux de poste à priorité sociétale ([79]) ;

– les points de contact situés dans les départements et régions d’outre-mer (DROM).

Les rapporteurs relèvent qu’à fin septembre 2025, sur 17 224 points de contact, 67 % (11 579 ([80])) sont éligibles au fonds de péréquation. Près des deux tiers d’entre eux (60 %) correspondent à des agences postales communales (APC) et intercommunales (API) :

– 3 057 bureaux de poste éligibles sur 6 458 (26 % de l’ensemble des points éligibles au fonds) ;

– 6 903 LPAC et LPAI éligibles sur 7 182 (60 % de l’ensemble des points éligibles au fonds) ;

– 1 619 relais commerçants éligibles sur 3 584 (14 % de l’ensemble des points éligibles au fonds).

Distinction entre les dépenses obligatoires et celles à la main des commissions départementales de présence postale territoriale

Le contrat de présence postale territoriale (CPPT) distingue entre les dépenses obligatoires et non obligatoires. La liste des dépenses éligibles à l’intervention du fonds de péréquation et leurs modalités de mise en œuvre sont fixées dans le document d’application ([81]) joint au CPPT. Ce document est mis à jour chaque année au 1er janvier.

● Les dépenses obligatoires

Les rapporteurs relèvent que les dépenses obligatoires sont principalement incompressibles et correspondent essentiellement aux indemnités versées aux communes ayant une agence communale (voir infra) et dans une moindre mesure aux bureaux de poste et relais commerçants éligibles. Ces dépenses reposent, en effet, sur des contrats qui lient La Poste à chaque commune et à chaque commerçant.

Le fonds de péréquation finance les indemnités ou rémunérations forfaitaires suivantes ([82]) :

– le fonctionnement des points de contact éligibles :

. entre 1 200 euros et 1 352 euros par mois selon les cas pour les agences postales communales (LPAC) et intercommunales (LPAI) ;

. entre 379 euros et 448 euros par mois selon les cas pour les La Poste Relais et entre 379 euros et 1 200 euros par mois pour les relais La Poste ESS ;

. 1 023,22 euros par an pour les bureaux de poste éligibles ;

. 26 000 euros par an pour les espaces France Services accueillis en bureaux de Poste ([83]) (cf. infra sur cette problématique) ;

– les actions de maintenance des outils numériques des partenariats (LPAC/LPAI et LPR) ([84]) ;

– l’accès aux espèces (automates) ([85]) ;

– l’adaptation du réseau postal aux besoins des territoires, visant à concourir à la mutualisation, notamment en cas d’évolution de la présence postale en cours d’année. Il s’agit du financement du montant de la rémunération versée au partenaire au prorata du nombre de mois d’ouverture lors de l’année de mise en œuvre ainsi que les frais d’équipement, l’aide au financement des travaux, la prise en charge des frais de formation et la prime d’installation.

Les rapporteurs relèvent que si le système actuel de rémunération des points éligibles au fonds de péréquation a permis de garantir une présence postale sur l’ensemble du territoire, il repose sur des équilibres construits il y a plus de quinze ans, avant la chute de la fréquentation et de l’activité (voir supra). Il leur semble dès lors pertinent de faire évoluer les modes de rémunération forfaitaire vers une rémunération en partie corrélée à la fréquentation et aux services postaux réellement rendus.

Ainsi, la rémunération des agences postales communales (LPAC) repose historiquement sur un forfait annuel, défini dans le cadre du contrat de présence postal avec l’Association des maires de France.

Concrètement, le fonds finance jusqu’à 1 352 euros par mois les LPAC et seulement 1 023,22 euros par an les bureaux de Poste éligibles, alors que les deux types de structures sont implantés dans des communes de moins de 10 000 habitants.

Cette rémunération forfaitaire des LPAC ne couvre pas les coûts d’installation de l’agence, pris en charge par ailleurs par le fonds de péréquation. Elle vise à compenser le temps consacré par l’agent communal aux opérations postales et aux frais liés à l’occupation du local.

Or, dans les faits, les rapporteurs relèvent :

– qu’un tiers des 7 182 agences communales reçoivent moins de 3 visites par jour ;

– que 58 % des agences reçoivent moins de 5 visites par jour ;

– que pour près de 90 % des agences, la charge effective liée à l’activité postale représente moins de 3 000 euros par an.

Le montant forfaitaire reçu par la plupart des agences communales excède donc de quatre fois les coûts annuels associés à l’activité.

À l’inverse, pour les bureaux de poste éligibles au fonds de péréquation, la compensation au titre du fonds reste limitée à 1 023 euros par an alors que leur fréquentation et leurs coûts d’exploitation sont plus élevés.

Dans ce contexte, les rapporteurs demandent que le prochain contrat et son document d’application fassent évoluer le modèle de financement des agences postales communales et intercommunales vers une rémunération en partie corrélée à la fréquentation et aux services postaux réellement rendus tout en considérant que la densité des points de contact sur les territoires concernés devra être prise en compte et amener à moduler à la hausse ce financement lorsque l’agence postale communale est la dernière à proposer des services publics. Cet ajustement devra d’autant plus être opéré qu’aucun commerce pouvant être transformé en relais commerçant n’est présent dans cette commune ou à proximité. Ces évolutions permettraient de dégager des marges de manœuvre sur le fonds de péréquation et de renforcer l’équité entre les différents types de points de contact, tout en améliorant l’efficience du dispositif.

● Les dépenses à la main des commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT)

Le montant restant du fonds de péréquation est distribué aux CDPPT sous forme d’enveloppes départementales, selon une clef de répartition qui favorise les départements et régions d’outre-mer (DROM), les quartiers politiques de la ville (QPV), les zones de montage et la grande ruralité.

Les rapporteurs considèrent que les enveloppes à la main des CDPPT constituent le cœur du contrat de présence postale. Elles permettent une gestion décentralisée des moyens de la mission, par les élus locaux, l’État et La Poste, au plus proche des réalités du terrain. Elles financent des projets d’amélioration de la qualité du service, et notamment :

– les innovations et expérimentations décidées et portées par la CDPPT ([86]) ;

– les actions d’accueil et d’accompagnement des populations ([87]) ;

Source : La Poste.

– les actions de modernisation de l’accueil ([88]) ;

– les dépenses de communication et d’animation des CDPPT ([89]) ;

– la création de partenariats additionnels au réseau postal existant ([90]) ;

– les dépenses numériques et de formation pour les LPAC et LPAI dont la commune d’implantation compte plus de 10 000 habitants ([91]) ;

– les dépenses permettant d’assurer la continuité de service postal dans les DROM ([92]).

● Répartition du fonds entre dépenses obligatoires et dépenses à la main des CDPPT

Selon l’ONPP, en 2025 les dépenses obligatoires sont réparties de la manière suivante :

RÉpartition des dÉpenses obligatoires du fonds postal national

de pÉRÉquation TERRITORIALE ([93])

(en euros)

Source : Observatoire national de la présence postale.

En 2025, les dépenses dites obligatoires ont représenté 146,2 millions d’euros et les dépenses à la main des CDPPT ont été de 27,5 millions d’euros.

Entre 2017 et 2025, l’enveloppe à la main des CDPPT a été divisée par deux :

rÉpartition du fonds postal national de pÉRÉquation territoriale

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les données de l’Observatoire national de la présence postale et de La Poste.

Les rapporteurs considèrent que cette répartition entre dépenses obligatoires et dépenses facultatives est disproportionnée et que l’enveloppe destinée aux actions à la main des CDPPT est insuffisante.

Pour 2026, sur les 174 millions d’euros anticipés pour le fonds, seuls 129 millions ont été inscrits en loi de finances, ce qui ne permet de couvrir que les seules dépenses incompressibles, à hauteur de 120 millions d’euros ([94]) . L’ensemble des dépenses obligatoires (149,6 millions d’euros prévus en 2026) n’est ainsi pas couvert financièrement et aucune enveloppe ne peut être dégagée pour les dépenses facultatives à la main des CDPPT. Une telle baisse acte par conséquent la suppression de toute marge de manœuvre pour les CDPPT, contrairement à la volonté exprimée par l’ensemble des groupes à l’Assemblée nationale comme au Sénat au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2026.

Concrètement, cette réduction substantielle des montants du fonds de péréquation finançant les dépenses facultatives peut se traduire, pour les usagers des points de contact, par une dégradation du service rendu lié à la suppression d’agents de médiation sociale, la suppression d’actions d’inclusion numérique, la suppression d’actions de rénovation de l’accueil, la suppression de dépenses de sécurité…

Dès lors, les rapporteurs considèrent que des marges de manœuvre doivent être trouvées pour augmenter substantiellement le montant du fonds à la main des CDPPT.

Ainsi, dans le cadre des prochaines négociations contractuelles, ils appellent l’État, La Poste et les représentants des maires à rehausser substantiellement le montant du fonds de péréquation à la main des CDPPT, au minimum en rééquilibrant la part respective des dépenses obligatoires et facultatives de ce fonds. Ce rééquilibrage devra nécessairement conduire à réinterroger le montant des indemnités et rémunérations garanties aux points de contact éligibles. La révision du modèle de financement des maisons France Services postales serait également une évolution y contribuant (voir infra). Les rapporteurs considèrent en effet que le financement, sur l’ensemble du territoire, des démarches d’adaptation du réseau postal aux évolutions de l’activité et à l’amélioration des services rendus, par exemple en matière d’inclusion numérique, constitue le cœur de cette mission de service public.

B. La contribution de l’État à l’amÉnagement du territoire : une compensation insuffisante et pourtant indispensable pour prÉserver le maillage territorial de La Poste

1. Conséquence d’un financement insuffisant par le budget de l’État, La Poste supporte la moitié du coût net de la mission

Le périmètre du réseau de points de contact de La Poste est soumis à deux contraintes, l’une relevant du service universel postal ([95]) (réseau accessible) et l’autre relevant de la mission de contribution à l’aménagement et au développement du territoire ([96]) (réseau complémentaire). Dans l’hypothèse où La Poste ne serait pas investie des missions de service public précitées, le réseau dit « réseau commercial » qu’elle déploierait serait celui permettant de maximiser la rentabilité de ses points de contact.

Figure 1 : Les rÉseaux des points de contact de La poste

Source : ARCEP.

Le coût de la mission d’aménagement du territoire (réseau complémentaire) est évalué par l’ARCEP ([97]) sous la forme d’un coût net (évaluation du coût net de l’année N rendue publique mi N+ 1). Le coût net du maillage complémentaire est égal aux coûts évités en son absence (coûts associés au réseau complémentaire moins coûts liés au report de l’activité) diminués des recettes perdues en son absence (recettes associées au réseau complémentaire moins recettes liées au report de l’activité).

Le soutien de l’État dont bénéficie l’entreprise en contrepartie de l’exercice de la mission est déterminé dans le contrat de présence postale à hauteur de 174 millions d’euros maximum par an, provenant d’une dotation budgétaire votée annuellement par le Parlement et des abattements appliqués à la fiscalité locale due par La Poste ([98]). La compensation publique de la mission vient alimenter le fonds postal national de péréquation territoriale géré par La Poste sous le contrôle de l’ONPP (voir supra).

compensation du coÛt de la mission AmÉnagement du territoire

(en millions d’euros)

Évolution du déficit de la miSsIon aménagement du territoire

avant et après compensation *

(en millions d’euros)

* Le déficit des missions de service public de La Poste n’est pas encore connu pour les années 2025 et 2026.

Source : La Poste.

Jusqu’en 2020, la compensation partielle du coût de la mission d’aménagement du territoire était appuyée sur le seul produit des abattements de taxes locales ([99]) dues par La Poste. Les collectivités locales portaient ainsi le financement du coût de la mission à hauteur de près des trois-quarts du coût total de la mission.

À compter de 2021, la réforme de la CVAE a entraîné une baisse de valeur de l’abattement, qui a conduit l’État à instaurer une dotation budgétaire complémentaire compensant partiellement les effets de cette réforme.

En conséquence de ces évolutions, la compensation publique représente désormais la moitié du coût de la mission pour La Poste, et la structure de cette compensation a été fortement modifiée. En 2023, les collectivités locales ont assumé 31 % des compensations contre 100 % jusqu’en 2020. Dès lors, la part des collectivités dans le financement de l’aménagement du territoire est désormais inférieure à 20 %, tandis que La Poste supporte dans ses comptes près de la moitié du coût net de la mission.

En conséquence, M. Cazeneuve demande à rétablir la contribution des collectivités territoriales au financement de la mission d’aménagement du territoire à son niveau antérieur à la réforme de la CVAE. M. Oberti ne partage pas cette proposition et considère qu’il appartient à l’État de compenser intégralement la part qu’assuraient auparavant les collectivités locales, du fait de la perte de recettes induites par les évolutions de la fiscalité locale portées par le Gouvernement.

Sur la période 2020-2024, les rapporteurs relèvent que l’évolution et la transformation du réseau ont permis de stabiliser le coût net de la mission, malgré la baisse de la fréquentation. Le coût net avant compensation publique n’a ainsi pas connu de forte dégradation. Sa valeur moyenne a été de 329 millions d’euros, en variant entre 304 millions d’euros (2024) à 348 millions d’euros (2021 et 2022).

Sur une plus longue période, l’élévation du coût net provient d’une actualisation de la méthode d’évaluation appliquée par l’ARCEP. Celle-ci a en effet constaté en 2020 que les transformations du pays (plus forte concentration de la population dans les zones urbaines et périurbaines, renforcement du réseau routier, etc.) impliquaient de répartir différemment le coût total des obligations de présence postale de La Poste. Elle a constaté une réduction du coût de la présence postale due aux obligations d’accessibilité du service universel postal et, par voie de conséquence, une augmentation du coût des obligations complémentaires d’aménagement du territoire, la somme de ces deux coûts demeurant inchangée.

Cette actualisation de la méthode d’évaluation intervenue en 2020 illustre que la diminution du nombre et du coût des points de contact, indispensables à l’accessibilité du service universel postal, implique l’augmentation mécanique du nombre et du coût des points de contact du réseau complémentaire, indispensable pour continuer à satisfaire les exigences de la contribution à l’aménagement du territoire. L’augmentation du coût net de la mission d’aménagement du territoire en 2020 n’est donc pas le résultat d’une dérive des coûts, mais d’une augmentation de la part du réseau postal qui doit être affectée à la mission d’aménagement du territoire.

Les rapporteurs relèvent en outre que le coût non compensé de la mission demeure très élevé. Le taux de compensation est ainsi de 51 % sur la période 2020-2024, ce qu’ils considèrent comme étant inacceptable et non soutenable pour La Poste. Ils rappellent à nouveau que ce constat a été partagé par le Gouvernement, le Premier ministre indiquant dans sa réponse à la Cour des comptes en 2025 ([100]) que « […] le niveau de déficit réalisé par La Poste au titre des différentes missions de service public n’est pas soutenable pour l’entreprise et sa résorption nécessite un travail de fond dans le contexte contraint des finances publiques ».

2. Une aggravation de la sous-compensation de la mission de service public dans le budget pour 2026, en contradiction avec les engagements du Gouvernement

Comme indiqué supra, le soutien de l’État dont bénéficie l’entreprise en contrepartie de l’exercice de la mission est déterminé dans le contrat de présence postale via deux vecteurs qui doivent permettre d’atteindre une compensation globale de 174 millions d’euros :

– un abattement fiscal sur la CVAE estimé à 53 millions d’euros pour 2026, soit une prévision légèrement supérieure par rapport à 2025 (52 millions d’euros) ;

– une dotation budgétaire portée par le programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission budgétaire Économie dont le montant doit être modulé en fonction du rendement prévisionnel de l’abattement fiscal. Elle s’élève à 129 millions d’euros dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2026, soit une baisse de 43 millions d’euros par rapport à 2025.

Le budget 2026 attribue 129 millions d’euros à La Poste, soit un écart de 43 millions d’euros par rapport à 2025 (– 25 %) et de 45 millions d’euros par rapport aux 174 millions prévus dans le CPPT.

Source : La Poste.

Les rapporteurs rappellent à nouveau, comme indiqué supra, que le fonds de péréquation finance dans un premier temps les dépenses dites obligatoires à hauteur de 144,5 millions d’euros en 2025. Dans un second temps, le montant restant du fonds de péréquation est distribué aux CDPPT sous forme d’enveloppes départementales à leur main.

Alors que les enveloppes à la main des CDPPT étaient de 55 millions d’euros en 2017, elles sont en 2025 de 27,5 millions d’euros. Ce seuil était considéré par tous les signataires du contrat comme un minimum.

Le montant inscrit dans la LFI 2026 conduit ainsi à vider intégralement l’enveloppe allouée aux commissions départementales et à prévoir que La Poste prenne en charge les autres dépenses obligatoires non couvertes (voir supra).

Pour les rapporteurs, le budget 2026 altère par conséquent en profondeur l’action des CDPPT, ce qui porte un coup considérable à la fonction de maillage territorial du premier service public de proximité pour de nombreux Français. Les rapporteurs appellent en outre l’attention de l’ensemble des parlementaires sur cette problématique, dans la perspective de l’examen à venir du projet de loi de finances pour 2027.

C. Les Pistes d’Évolution retenues pour amÉliorer l’efficacitÉ et l’efficience de la mission d’amÉnagement du territoire

Les pistes d’évolution de la mission d’aménagement du territoire sont nombreuses.

1. Favoriser l’adaptation du réseau postal aux besoins des territoires et aux services rendus à la population

Comme indiqué supra, la loi postale du 2 juillet 1990, modifiée en 2010, impose que le réseau postal comporte au moins 17 000 points de contact, et que, sauf circonstances exceptionnelles, pas plus de 10 % de la population d’un département ne puisse se trouver éloignée de plus de cinq kilomètres et de plus de vingt minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste. Une obligation d’adaptabilité du réseau est également prévue.

Les rapporteurs observent que la fréquentation et l’activité des bureaux de poste ont profondément évolué depuis l’inscription en 2010 du nombre de 17 000 points de contact dans la loi postale. Comme indiqué supra, entre 2008 et 2024, la fréquentation du réseau postal a chuté, passant de 2 000 000 de visites par jour à 740 000, et le volume d’opérations s’est effondré de 977 millions de minutes à 317 millions. En outre, le nombre de bureaux de Poste à faible et très faible activité a progressé de 20 % en 2019 à 37 % en 2025 et 58 % des 7 182 agences postales communales reçoivent moins de 5 visites par jour.

Dès lors, il paraît nécessaire de déterminer un seul de fréquentation pour chaque type de point de contact, le seuil le plus élevé correspondant aux bureaux de Poste, l’intermédiaire aux agences postales communales ou intercommunales et le plus bas aux relais commerçants.

En outre, au regard des constats posés et notamment de la brutale baisse de la fréquentation constatée, les rapporteurs souhaitent que les différents acteurs concernés, en particulier l’État, La Poste et les collectivités territoriales, se focalisent davantage sur les obligations d’accessibilité, d’adaptabilité et de service rendu par le réseau pour mieux répondre aux besoins réels des citoyens plutôt que de demeurer attachés à un nombre figé de points de contact, rigide et anachronique au regard de l’évolution de notre société. Ils considèrent dès lors que la prochaine loi postale pourrait supprimer la mention d’un nombre de points de contact figé à 17 000, comme le prévoit actuellement l’article 6 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de La Poste et à France Télécom. Cette suppression serait conditionnée à une certaine densité de services sur les territoires, à l’émergence de nouvelles formes de présence postale (bus postaux, points de service ruralité,…) et à davantage de mutualisations et de rapprochements avec les maisons France Services et les services municipaux (voir les recommandations infra).

Enfin, l’attention des rapporteurs a été attirée par le droit de veto des maires qui s’applique dans la plupart des projets de transformation de la présence postale (voir encadré supra présentant les modalités d’évolution du statut des points de contact). En effet, depuis 2017, le contrat de présence postale distingue deux catégories de bureaux dont la transformation est soumise à l’accord préalable du maire (droit de veto).

– la première regroupe les bureaux éligibles au fonds de péréquation, pour lesquels ce droit de veto existe depuis 2011 ;

– la seconde, introduite en 2017, couvre les derniers bureaux de Poste d’une commune et les bureaux situés dans les communes nouvelles, désormais également soumis au droit de veto.

La Poste leur a ainsi indiqué que « le droit de veto du maire, qui s’applique dans plus de 85 % des cas, a été une forte contrainte, proposée et assumée par La Poste. Il a joué son rôle avec une grande efficacité. Il a eu l’immense avantage de forcer les acteurs du contrat à trouver des solutions de compromis et les a transformés en véritables partenaires. Il a permis une transformation du réseau très profonde et pourtant maîtrisée dans ses impacts politiques et sociaux.

« Aujourd’hui, alors que toutes les données de l’équation ont changé, force est de constater que ce dispositif doit évoluer :

« Il fige le réseau en l’empêchant souvent de s’adapter à la réalité de la demande.

« Il dégrade l’accessibilité horaire du réseau en empêchant un partenaire de rendre ce service sur une amplitude plus large.

« En freinant le développement de partenariats commerciaux, il empêche le réseau postal de participer plus activement à la protection des derniers commerces.

« En orientant les moyens de la mission sur des lieux très peu fréquentés, il nuit à une meilleure affectation des deniers publics.

« Ce qui doit compter en premier lieu ce sont les services que l’on rend et non le statut juridique du lieu dans lequel ces services sont rendus. Ainsi, la capacité d’un maire à bloquer une transformation ne nous semble plus légitime, dès lors que La Poste peut garantir que les mêmes services seront rendus dans la commune, sous une autre forme de présence.

Pour sa part, l’AMF a indiqué aux rapporteurs que « Le réseau postal évolue avec une transformation régulière et constante des bureaux de poste. Les communes se sont adaptées. On constate que les agences postales sont un dispositif très apprécié par les maires.

« Le réseau des relais Poste commerçant est un réseau plus fragile. Lorsque le relais commerçant est le seul commerce de la commune, sa fermeture prive la commune de tout point de contact (sauf à créer une agence postale communale ce qui n’était pas forcément le choix initial du maire).

« La mise en œuvre du “droit de veto du maire” a permis d’accompagner cette transformation des bureaux de poste. Pour l’AMF, l’avis du maire avant toute transformation d’un bureau de poste en agence postale ou en relais commerçant doit être maintenu ».

Sur cette problématique, les rapporteurs rappellent, tout d’abord, le bon fonctionnement de la concertation tripartite et de la politique active d’adaptation menée dans le champ des contraintes de la mission (cf supra). Ils recommandent, dès lors, de maintenir dans le prochain contrat de présence postale territoriale la procédure de concertation menée au sein des commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT) lors de tous les projets d’évolution des formes de présence postale.

Toutefois, ils observent effectivement que l’exercice du droit de veto des maires aux évolutions des formes de présence postale est devenu opposable dans 85 % des cas depuis l’élargissement intégré en 2017 au contrat de présence postale. Ils recommandent, en conséquence, d’en lier l’exercice à la prise en compte de la fréquentation des points de contact et de son évolution.

2. Un indispensable élargissement de la notion contractuelle de « point de contact » pour tenir compte de l’évolution des besoins des usagers

La définition de ce que revêt la notion de point de contact figure dans le contrat de présence postale et son annexe 2 (cf. supra). Sur ce point, de nombreuses évolutions sont envisageables pour les rapporteurs, afin d’ajuster le réseau à l’évolution des territoires, des attentes des citoyens et de l’activité annuelle.

Les rapporteurs souhaitent ainsi que le prochain contrat reconnaisse de nouvelles formes de présence postale comme constituant des points de contact, et en particulier :

– la présence itinérante, à l’image des bureaux de poste itinérants (bus postaux) ;

– des formes nouvelles de mutualisation entre les collectivités, La Poste, et le cas échéant d’autres services publics (cf. infra et encart ci-dessous) ;

Source : la Poste.

– des formes de présence à domicile, qui permettraient de rendre accessible la mission aux personnes qui ne sont plus capables de se déplacer, tout en réduisant certains coûts immobiliers.

Selon les rapporteurs, l’objectif ne doit pas être de réduire a priori les points de contact, mais de faire en sorte qu’une doctrine se mette en place pour guider les élus dans les décisions de répartition territoriale du service. À certains endroits, compte tenu de la nouvelle répartition de la population sur le territoire, des services pourront être ajoutés, à d’autres les services changeront de forme, à d’autres une rationalisation pourra être observée. Mais, en tout état de cause, cela doit se faire dans le dialogue et la concertation avec les acteurs locaux. Jamais le service ne doit disparaître. Si le service doit évoluer, il convient de décrire comment il peut changer de forme opérationnelle. Ainsi, à l’instar des bus postaux et des points de service ruralité, l’un des objectifs prioritaires du prochain contrat de présence postale pourrait ainsi être de reconnaître, d’encourager et d’expérimenter de nouvelles formes de présence, qui pourrait permettre d’améliorer le service rendu aux usagers tout en rationalisant les coûts du réseau physique.

Pour appuyer ces évolutions, les rapporteurs recommandent que le prochain contrat de présence postale encourage le développement de contractualisation ad hoc, permettant des cofinancements de ces nouvelles formes de présence postale entre une ou plusieurs collectivités locales et le fonds de péréquation.

3. Un financement des espaces France Services opérés par La Poste incohérent, devant être refondu

Les rapporteurs relèvent que le financement des maisons France Services opérées par La Poste pèse lourdement sur le fonds de péréquation.

Fin 2025, plus de 2 800 maisons France Services (MFS) ([104]) sont présentes sur le territoire, dont seulement 416 maisons France Services postales. Déployé depuis juillet 2019, le dispositif France Services consiste à installer à moins de 30 minutes de chaque citoyen un guichet unique physique donnant accès dans un seul et même lieu aux principaux organismes de service public.

Les bureaux de poste labellisés France Services renforcent les liens entre les services publics et la population. Ces bureaux permettent d’accéder, au-delà des services postaux, à un socle commun de services publics comprenant des opérateurs partenaires (France Travail, la CNAM, la MSA, la CAF, la CNAV, la DGFiP ([105]), et les services des ministères de la Justice et de l’Intérieur) via un guichet unique.

Actuellement, le réseau France Services de La Poste n’est pas rémunéré à la réalité de son coût ni même à l’équivalent des autres France Services :

– chaque espace France Services non postal est financé, en 2026, à hauteur de 47 500 euros par an (25 000 euros provenant du FNADT ([106]) et 22 500 euros provenant du FNFS) ([107]) ;

– chaque espace France Services postal est financé à hauteur de 4 000 euros par an provenant du FNFS, à quoi s’ajoute un prélèvement de 26 000 euros par an sur le fonds postal national de péréquation territoriale (FPNPT).

Financement des maisons France Services postales et non postales

(en euros)

Source : La Poste/ONPP.

Chaque espace France Services postal est financé 17 500 euros de moins par an par rapport aux autres espaces France Services (et même 43 500 euros par an de moins en provenance du FNFS et du FNADT).

Les rapporteurs considèrent que cette situation pèse de manière injustifiée sur le fonds postal national de péréquation territoriale et détourne une partie des ressources destinées à la mission d’aménagement du territoire ([108]).

Cette différence de financement et ses conséquences sur le fonds de péréquation entravent le développement des mutualisations souhaitées par les rapporteurs, comme en témoigne le faible nombre de MFS postales (416 sur 2 800 MFS).

Interrogée par les rapporteurs sur les raisons et fondements juridiques précis de cette différence de traitement, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) s’est limitée à indiquer que « le financement des France Services postales relève actuellement du contrat de présence postale territoriale. Une évolution des financements doit s’intégrer dans le cadre de ce contrat, mais également des autres financements dédiés à la politique publique ».

Ce contrat renvoie à la circulaire du Premier ministre n° 6094-SG du 1er juillet 2019 relative à la création de France Services.

Dès lors, les rapporteurs recommandent que le financement des MFS postales soit aligné sur celui des MFS non postales, notamment :

– en modifiant à cette fin les instructions de la circulaire précitée ;

– en faisant mention de ce financement dans le prochain contrat de présence postale territoriale signé notamment par l’État.

En particulier, il s’agira de permettre aux MFS postales de bénéficier des financements du FNADT à l’instar des MFS non postales et de rehausser le niveau de financement du FNFS. En outre, cette évolution permettra de libérer des marges de manœuvre du fonds de péréquation pour financer les projets d’aménagement du territoire décidés au sein des CDPPT, instance de dialogue local permanent entre l’État, les maires et La Poste (voir supra).

4. Au-delà de la mutualisation : favoriser les rapprochements entre le réseau postal, les maisons France Services et les services municipaux pour assurer un aménagement du territoire efficient et lisible pour les usagers

Les rapporteurs sont convaincus, comme le groupe La Poste, que les rapprochements avec le réseau France Services – quelle qu’en soit la forme – permettrait d’irriguer plus profondément le territoire en baissant la charge financière de chaque réseau, notamment en matière immobilière et en termes de moyens humains.

Toutefois, ces rapprochements ne peuvent se limiter uniquement à la recherche de mutualisations avec les maisons France Services. En effet, ces espaces ne peuvent pas actuellement être comptabilisés parmi les 17 000 points de contact postaux, car aucun échange marchand n’y est réalisé, y compris dans le cadre de la réalisation d’une mission de service public. Concrètement, un agent en MFS non postale ne peut proposer aujourd’hui les services postaux de base comme la vente de timbres ou l’affranchissement de courrier.

Interrogée, l’ANCT a indiqué aux rapporteurs que « Les échanges marchands ne font en effet pas partie du bouquet de service France Services comme le rappelle la circulaire n° 6094-SG du 1er juillet 2019 relative à la création de France Services ou encore l’arrêté du 16 juin 2025 portant approbation du référentiel France Services. Les missions des conseillers France Services sont déjà conséquentes et se concentrent sur l’information et l’accompagnement à des démarches administratives relevant de 12 opérateurs de service public. Il a été retenu de ne pas faire effectuer de services marchands par les conseillers France Services ».

Les rapporteurs ne partagent pas cette position, qui freine l’extension des mutualisations des bureaux postaux avec les MFS. Ils demeurent en outre convaincus que les usagers des MFS souhaiteraient, sans aucun doute, pouvoir affranchir leur courrier ou acheter des timbres dans ces espaces. Si les rapporteurs comprennent la charge représentée par les nombreuses missions effectuées par les conseillers, il leur semble qu’actuellement la délivrance de ces prestations rend incomplet le bouquet de services minimaux délivrés dans ces espaces. Y ajouter les services postaux de base y remédierait. L’instruction et l’arrêté cités par l’ANCT devraient en conséquence être amendés en ce sens ([109]). Les rapporteurs relèvent à cet égard que le fondement juridique de cette position ne relevant ni d’une loi, ni d’un décret, il pourrait être très rapidement et facilement modifié.

En outre, pour qu’une mutualisation soit pertinente et vectrice d’économie, le cahier des charges des France Services et l’usage du bureau doivent être adaptés au territoire considéré tant en horaires d’ouverture qu’en ressources présentes.

Au minimum, en l’absence d’évolution de la contrainte précitée sur la réalisation d’échanges marchands dans les espaces France Services non postaux, ces rapprochements pourraient prendre la forme d’une colocalisation (et non d’une mutualisation), lorsque cela est pertinent, à savoir notamment :

– une agence communale ou intercommunale colocalisée dans les locaux d’une MFS ;

– ou un facteur guichetier colocalisé dans les locaux d’une MFS.

Une autre piste de mutualisation pourrait consister à rapprocher les services postaux et municipaux au sein de la mairie, soit en accélérant la mutualisation des services postaux et des services municipaux (accueil de mairie, centre communal d’action sociale…), soit en permettant à La Poste de proposer, en plus de ses missions, des services de la collectivité qui participerait alors à leur financement. Cette solution permettrait d’améliorer le service rendu et de rationaliser les coûts immobiliers et de fonctionnement du réseau, mais aussi de répondre à certaines problématiques de recrutement au sein de mairies rurales.

IV. la Mission d’accessibilitÉ bancaire : une mission essentielle pour l’accÈs des plus fragiles aux prestations bancaires de base dont le financement doit Être stabilisÉ

Une mission unique en europe dÉfinie par le lÉgislateur en cohÉrence avec le droit de l’union

1. Une mission de service public, définie par le législateur, est déclinée par un contrat d’entreprise entre l’État et La Poste

La mission d’accessibilité bancaire ([110]) est l’une des quatre missions de service public confiées au Groupe La Poste par la loi dite postale du 2 juillet 1990 ([111]). Cette mission est assurée par sa filiale, La Banque Postale (LBP) ([112]) et précisée par les dispositions de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, codifiées aux articles L. 221-1 et suivants du code monétaire et financier (CMF). Celles-ci ont généralisé la distribution du livret A à toutes les banques au 1er janvier 2009 ([113]). Elles ont toutefois fixé des obligations spécifiques pour La Banque Postale en matière de distribution et de fonctionnement du livret A au titre de sa mission d’accessibilité bancaire.

Ainsi, contrairement aux autres banques qui demeurent libres d’accepter ou non l’ouverture d’un compte sans avoir à le motiver, l’article L. 221-2 du code monétaire et financier précise que La Banque Postale (LBP) « ouvre un livret A à toute personne qui en fait la demande », soit toute personne physique, y compris les mineurs, les associations ([114]), les organismes d’habitations à loyer modéré et les syndicats de copropriétaires. Cette obligation légale d’universalité dans l’accès au livret A, compte simple à utiliser, aux fonctionnalités restreintes (carte ne permettant que des retraits en liquide ([115]), virements limités…), mais essentielles, s’effectue gratuitement et sans condition. Ce dispositif répond à l’idée selon laquelle l’accès à des services bancaires fondamentaux est considéré comme un préalable nécessaire à l’insertion sociale.

Les dispositions précitées du CMF sont elles-mêmes complétées par le contrat d’entreprise 2023-2027 conclu entre l’État et La Poste et par une convention engageant l’État et La Banque Postale, couvrant actuellement la période 2021-2026. À cet égard, La Poste a l’obligation de proposer « des produits et services au plus grand nombre, notamment le livret A ([116]) », dans les domaines bancaires, financiers, et des assurances.

À cet objectif d’accès à des services bancaires fondamentaux s’ajoute celui d’accompagner les bénéficiaires de la mission, en fonction de leurs progrès et capacités dans la gestion d’un compte, vers une bancarisation plus classique, avec notamment un accès à un compte courant et une carte de paiement (non disponible pour le Livret A). Les rapporteurs relèvent, à l’instar notamment de La Poste, que l’accompagnement humain est donc fondamental dans l’exercice de cette mission.

Afin d’assurer un accès universel, non discriminant et sans stigmatisation perçue par les publics concernés, la mission d’accessibilité bancaire fonde son efficacité sur un produit simple, accessible, dans un lieu ouvert à tous. Cette simplicité d’usage est importante, car, en France, les rapporteurs rappellent que, pour quatre personnes sur dix, l’absence de recours à un dispositif de prestations sociales est principalement liée au manque d’information et, pour une personne sur quatre, à la complexité des démarches à accomplir pour en bénéficier.

Source : ministère de l’économie et des finances.

La mission d’accessibilité bancaire est, dans les faits, destinée plus particulièrement aux personnes :

– (i) qui ne répondent pas aux exigences nécessaires pour l’ouverture d’un compte courant (domiciliation, identité, statut administratif…) ;

– ou (ii) qui sont exclues ou se considèrent exclues du secteur bancaire traditionnel du fait de difficultés personnelles (extrême précarité, barrière de la langue – analphabétisme ou allophonie –, précarité numérique ou illectronisme, difficultés cognitives diverses…).

Cette mission est par ailleurs distincte de l’obligation de présence postale prévue par la mission de service universel postal et par la mission d’aménagement du territoire. Elle ne comporte pas d’obligations législatives ou réglementaires concernant son implantation territoriale, même si l’attribution de la mission d’accessibilité bancaire à LBP est liée entre autres à la capacité de celle-ci à s’adosser à la densité du réseau postal.

Selon les termes de la convention conclue entre l’État et La Banque Postale en 2021, un comité de suivi, composé de représentants de la direction générale du Trésor (DGT) et de LBP, est chargé de contrôler l’exécution de cette convention. Ce comité se réunit chaque année pour faire le bilan de la mission s’agissant du nombre d’usagers bénéficiaires, de leurs opérations ou des actions de formation et communication réalisées par LBP pour l’accomplissement de sa mission. Ce comité examine également le compte contrefactuel annuel de la mission d’accessibilité bancaire, réalisé par LBP conformément aux exigences de la Commission européenne et qui permet à l’État de s’assurer de l’absence de surcompensation de la mission (voir infra).

Bien que les banques commerciales aient développé des produits à destination des publics fragiles, le livret A de LBP, en tant qu’outil de prébancarisation, est, à ce jour, le seul dispositif bancaire qui remplit les conditions d’une véritable accessibilité sociale et géographique (universalité, simplicité, gratuité, sécurité, retraits de petites sommes en espèces, densité et cohérence du réseau de distribution, partenariats avec des associations et administrations).

Les rapporteurs considèrent ainsi que la mission d’accessibilité bancaire, en permettant aux personnes les plus démunies d’avoir accès à des services bancaires essentiels, constitue un « amortisseur social » participant de la cohésion sociale de notre pays et de la solidarité nationale.

2. Une compensation versée par l’État dans le respect du droit de l’Union européenne sur les aides d’État

Selon l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».

Toutefois, l’article 106 du TFUE prévoit que certaines entreprises mettant en œuvre un service d’intérêt économique général (SIEG) peuvent déroger à la disposition précitée interdisant les aides d’État ([121]).

Sauf exceptions, lesdites aides doivent impérativement, et au préalable, être notifiées à la Commission européenne qui procède à une analyse de leur conformité avec les règles juridiques régissant le marché intérieur de l’Union européenne. Cette phase de notification et d’instruction par la Commission est exigeante et donne lieu à de nombreux échanges avec l’État et le cas échéant l’opérateur pressenti, qui peuvent s’étendre sur une longue période de négociation.

À cette occasion, la Commission européenne s’assure que l’aide ainsi envisagée par l’État membre concerné n’est pas contraire aux règles du marché commun et ne génère pas de distorsion de concurrence au sein du marché unique. Cette absence de distorsion est en particulier liée au constat d’une carence de l’initiative privée dans l’offre proposée à certains publics, que la mission vient combler, et à l’absence d’avantage indu pour l’opérateur titulaire de la mission.

La Commission européenne s’assure également du correct niveau de compensation financière versée par l’État membre concerné, sur la base d’un calcul des coûts supportés par l’opérateur économique du fait des obligations de service public qui lui incombent. La compensation n’est pas nécessairement inférieure au coût net puisque le cadre normatif des SIEG prévoit la possibilité d’un « bénéfice raisonnable ». Le calcul du coût lié à la réalisation de la mission de service public s’appuie sur une méthodologie préconisée par la Commission européenne dans le paquet Almunia ([122]), à savoir celle dite des « coûts nets évités ».

Cette méthodologie induit l’établissement d’un scénario contrefactuel reposant sur l’absence de mission de service public. Il s’agit d’une situation théorique dans laquelle l’opérateur économique n’aurait pas à supporter les coûts liés à l’existence de ce service d’intérêt économique général.

Les principes et modalités en vigueur retenus pour l’application de cette méthodologie à la mission d’accessibilité bancaire ont été définis durant la période préparatoire à la précédente notification, entre 2018 et 2020, et ont été fixés conjointement entre LBP et l’État puis revus par la Commission européenne.

Dans le scénario contrefactuel, La Banque Postale conserverait dans son fonds de commerce les usagers actuellement bénéficiaires de la mission, mais elle ferait significativement évoluer l’offre de services proposée dans le sens d’une « standardisation », afin de générer des économies sur les coûts de gestion de cette clientèle dont les besoins spécifiques ne seraient plus pris en compte. Ainsi, plusieurs services non rentables viendraient à être supprimés ou modifiés, générant des économies liées (i) à la fin de l’offre de retrait et de dépôt d’espèces au guichet, (ii) à la suppression des autres services de guichet « non standards » (i.e. autres que le retrait ou dépôt d’espèces ([123])), (iii) aux charges relatives aux activités de services de conseil et d’assistance bancaires et (iv) au traitement informatique.

Par sa dernière décision du 26 juillet 2021, considérant notamment que la mission d’accessibilité bancaire constitue bien un SIEG, la Commission européenne a autorisé le versement par l’État à LBP d’une subvention qui compense partiellement les coûts engendrés par son exercice (voir infra). Par application de la méthodologie présentée ci-dessus, reposant sur un scénario contrefactuel, La Banque Postale calcule annuellement les coûts nets évités et transmet puis présente le coût annuel de la mission à l’État (DGT).

À l’expiration de la convention actuelle en 2026, une nouvelle convention entre l’État et LBP devrait être prévue pour la période 2027-2029 ([124]), intégrant notamment le montant annuel que l’État devra verser à LBP au titre de la mission d’accessibilité bancaire sous forme de subvention.

Les rapporteurs relèvent ainsi que l’encadrement européen de la mission d’accessibilité bancaire n’est pas problématique au regard des finalités de la mission : il tend à s’assurer que la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir le « coût net ». Celui-ci a pour objet principal d’éviter une surcompensation qui perturberait la concurrence sur le marché. Il ne fixe pas un niveau donné de compensation. Ce coût net est de l’ordre de 400 millions d’euros en moyenne (voir infra) pour une compensation de l’État comprise entre les 3/4 et les 2/3 de ce coût. Ainsi, les rapporteurs relèvent que la sous-compensation chronique de l’État n’est pas liée au respect du droit de l’Union européenne.

3. Un modèle unique en Europe à l’origine d’un taux de bancarisation de plus de 99 % de la population

Les rapporteurs relèvent que les autres pays européens ne subventionnent pas l’accès à un compte bancaire. Aucun autre pays n’est comparable au modèle français, structuré avec une mission de service public d’accessibilité bancaire exécutée par un opérateur d’envergure nationale.

Plusieurs États, dont l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et la Pologne ont uniquement transposé dans leur droit interne les dispositions sur l’accès à un compte de paiement de base, à un coût abordable, prévues par la directive « PAD » ([125]) de juillet 2014 ([126]). Le modèle français se distingue ainsi par une approche plus inclusive avec la mission d’accessibilité bancaire, en proposant un accompagnement humain unique aux personnes en situation de vulnérabilité financière et sociale.

Les rapporteurs relèvent que la France, qui disposait déjà du droit au compte depuis 1984 (voir supra), a fait le choix d’aller plus loin et d’ériger l’accessibilité bancaire en mission de service public, permettant ainsi d’obtenir un taux de bancarisation ([127]) parmi les plus élevés de l’Union européenne (supérieur à 99 % versus 97 % par exemple en Italie).

B. Une mission essentielle pour une grande diversitÉ de publics fragiles pour lesquels l’accÈs à des prestations bancaires de base est le premier pas vers l’inclusion

1. Une mission reposant sur les principes d’universalité, de simplicité d’accès et de gratuité complétés par un accompagnement humain complet et diversifié

Comme évoqué supra, la mission d’accessibilité bancaire repose sur des obligations spécifiques imposées à La Banque Postale en matière de distribution et de fonctionnement de son livret A. Celui proposé par LBP se différencie ainsi de ceux des autres acteurs du marché sur quatre aspects fondamentaux.

● En premier lieu, l’universalité de l’accès au livret A de La Banque Postale l’oblige à ouvrir un livret A à toute personne qui en fait la demande, quand les établissements concurrents ont la liberté commerciale d’accepter ou de refuser les demandes d’ouverture des usagers.

● En deuxième lieu, la LBP est tenue de proposer un certain nombre de services de base adaptés à l’utilisation de son livret A comme quasi-compte courant avec un accès facilité aux espèces et l’impossibilité d’être à découvert. La Banque Postale a ainsi l’obligation :

– d’effectuer gratuitement les opérations de dépôt et de retrait à partir de 1,50 euro, en application de l’article R. 221-3 du code monétaire et financier, alors que les autres banques ne permettent que des retraits à partir de dix euros ;

– d’autoriser sur le livret A, dans les conditions prévues par la réglementation générale des livrets d’épargne, une liste d’opérations fixée par arrêté ([128]), à savoir :

. le virement : des prestations sociales versées par les collectivités publiques et les organismes de sécurité sociale ; des pensions des agents publics ;

. le prélèvement : de l’impôt sur le revenu, de la taxe d’habitation, des taxes foncières ou de la redevance audiovisuelle ([129]) ; des quittances d’eau, de gaz ou d’électricité ; des loyers dus aux organismes d’habitation à loyer modéré et aux sociétés d’économie mixte gérant des logements sociaux ; des factures ([130]) dues aux opérateurs de communication électronique disposant d’un identifiant auprès de l’ARCEP ;

Les salaires, pensions en dehors de celles des agents publics, aides d’urgence ou indemnités de stage ne peuvent être perçus sur le livret A. De même, les prélèvements courants pour le paiement des assurances, de la cantine, des centres de loisirs ou pour le paiement de loyers privés sont impossibles à partir du livret A.

● En troisième lieu, l’exercice de cette mission exige la gratuité des services constitutifs d’un quasi-compte courant (dépôt de chèques, édition de RIB, consultation de solde ou encore émission d’un virement), alors que les autres établissements distributeurs du livret A sont libres de les facturer. La convention relative à la distribution et au fonctionnement du livret A qui lie l’État et LBP prévoit que les services complémentaires suivants sont proposés gratuitement :

– le virement sur le compte à vue du titulaire du livret A (de son représentant légal ou de son mandataire) quel que soit l’établissement teneur de compte ;

– les chèques de banque tirés au profit du titulaire du livret A (de son représentant légal ou de son mandataire) ;

– la mise à disposition d’une carte de retrait utilisable dans les distributeurs automatiques de billets (DAB) de LBP.

Les rapporteurs relèvent en outre qu’en application des engagements des contrats d’entreprise 2013-2017, 2018-2022 et 2023-2030, l’État et La Banque Postale suivent l’évolution des attentes et des usages bancaires pour examiner les voies et moyens d’une adaptation de la la mission d’accessibilité bancaire. À ce titre, la liste des prélèvements autorisés sur le livret A a été élargie en février 2022 ([131]) aux factures dues aux opérateurs de communications électroniques (téléphonie et internet), compte tenu de leur caractère de dépense essentielle.

● En dernier lieu, au regard des caractéristiques de la population bénéficiaire, la mise en œuvre de la mission nécessite la mise en place d’un écosystème d’accueil et d’accompagnement, qui s’appuie sur :

– un réseau de distribution implanté de façon équilibrée sur le territoire, présent en hexagone et en outre-mer, y compris dans les zones urbaines et périurbaines les moins favorisées (quartiers prioritaires de la politique de la ville) ainsi que dans les zones rurales, notamment auprès des populations les plus concernées par l’accessibilité bancaire ;

– des points de contact ouverts à tous, sans sas d’entrée contrairement à la plupart des agences bancaires, et un accès aisé à un chargé de clientèle ou à un conseiller ;

– la simplicité de l’offre et des modalités de souscription par un parcours client fluide et omnicanal et un compte présentant des fonctionnalités basiques, aisément compréhensibles et directement utiles, avec une diversité de modalités de services, offrant la possibilité de réaliser des transactions non seulement sur automate, mais aussi au guichet (retraits, dépôts, consultations de solde, impression de RIB, virements) ;

– l’accompagnement humain par les chargés de clientèle, les médiateurs en bureau de poste et des associations partenaires, pour faciliter la compréhension de la situation individuelle, l’interaction en cas de difficultés d’expression et l’appropriation par le bénéficiaire de l’utilisation d’un compte. L’accompagnement humain porte aussi sur la découverte et la pédagogie concernant l’utilisation de l’application de La Banque Postale par ces publics.

Les rapporteurs ont d’ailleurs pu constater le rôle essentiel joué par ces médiateurs sociaux dans les points de contact. Ils permettent en effet d’assurer des relations apaisées entre les agents et des publics maîtrisant mal les formalités administratives ou avec qui la communication peut parfois être plus difficile. Ils sont de ce fait plébiscités autant par les personnels que par les usagers pour leur effet positif sur le bon déroulement du service public (orientation adéquate dans le parcours de l’usager, baisse de tension à l’origine d’une amélioration de la qualité de travail…).

2. Une baisse tendancielle du nombre de bénéficiaires qui ne remet pas en cause le caractère essentiel de la mission d’accessibilité bancaire pour plus de 1,1 million d’usagers

a. Une comptabilisation a posteriori des bénéficiaires, à partir de critères d’usage de leur livret A, garantissant l’universalité de la mission d’accessibilité bancaire

Conformément au principe d’universalité et compte tenu de la grande variété des profils des bénéficiaires (voir infra) non susceptibles de donner lieu à la définition a priori (c’est-à-dire au guichet) d’une clientèle type fondée sur quelques critères simples, La Banque Postale définit a posteriori les personnes bénéficiant de la mission d’accessibilité bancaire par leurs usages, identifiés comme atypiques par rapport au reste de la population. La mise en place de conditions a priori pour accéder à la mission d’accessibilité bancaire aurait en effet vraisemblablement pour effet d’exclure certains profils fragiles, mais ne correspondant pas aux conditions fixées et les personnes n’étant pas en mesure de suivre un parcours de sélection.

b. Une baisse tendancielle des bénéficiaires du fait de la digitalisation des usages et de la forte instabilité des publics accompagnés

À fin 2025, le nombre total de personnes bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire s’élevait à 1 081 521 usagers, contre 1 518 035 usagers en 2017, soit une baisse de 29 %. Ce chiffre est à mettre en perspective des 56 958 852 Français détenteurs d’un Livret A en France pour l’année 2024 ([134]).

Les rapporteurs relèvent que les explications de cette baisse sont plurielles, et divergent selon les personnes auditionnées.

Ainsi, pour La Poste, cette baisse s’explique principalement par une tendance globale à la baisse du recours aux espèces au sein de la population, qui concerne aussi les clients de la mission d’accessibilité bancaire, et de l’utilisation du guichet pour réaliser certaines opérations, en particulier sur les éditions de RIB qui peuvent désormais être réalisées en ligne. Elle est également la résultante des efforts permanents de La Banque Postale et de ses chargés de clientèle/conseillers bancaires dans l’accompagnement de ces clients vers une bancarisation plus standard. À cet égard, la baisse du nombre de bénéficiaires pourrait être considérée comme une marque de succès de la mission.

Pour la Caisse des dépôts et des consignations, cette diminution provient notamment de la baisse du nombre d’opérations en face-à-face au profit des opérations numérisées, érosion accélérée par l’arrêt des services Western Union de mandats internationaux en bureaux de Poste.

L’État (DGT), pour sa part, avance deux types d’explications :

– l’une d’ordre conjoncturel, liée à l’évolution du nombre de demandeurs d’asile parmi les bénéficiaires, en fonction des flux migratoires ;

– l’autre, d’ordre structurel, relative au développement des offres privées concurrentes.

Selon les rapporteurs et les personnes auditionnées, il est probable que cette tendance baissière se poursuive, tout en relevant que des facteurs exogènes (augmentation de la pauvreté ou du nombre de réfugiés, etc.) pourraient accentuer ou inverser cette évolution.

La Banque Postale suit également (voir infra développements sur les indicateurs) les entrées et sorties de clients en accessibilité bancaire au cours de ces dernières années – c’est-à-dire le nombre de clients qui, en fin d’année, respectent ou ne respectent plus les critères d’usage du livret A sur les douze derniers mois :

EntrÉes et sorties des bÉNÉficIaires 2021-2024

Source : La Banque Postale.

Les rapporteurs relèvent l’importance des flux de bénéficiaires par année. La Banque Postale l’explique essentiellement par les modifications des usages du livret A en fonction de l’évolution des conditions de vie quotidienne des clients (emploi, logement, situation maritale…) ou de la survenance d’un événement, de déplacements, modifiant leur fréquence de venue en bureau de poste pour réaliser leurs opérations.

c. Une forte diversité des profils accompagnés par la mission d’accessibilité bancaire, révélatrice du caractère essentiel de la prébancarisation pour l’ensemble des publics fragiles

S’agissant des caractéristiques et profils des clients en situation d’accessibilité bancaire, les rapporteurs relèvent que La Banque Postale a réalisé plusieurs analyses socio-économiques qui permettent de tirer un certain nombre d’enseignements. Ainsi, la plupart des bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire est en situation de vulnérabilité ou d’instabilité sur au moins un des domaines suivants :

– administratif (demandeur d’asile, migrant, détenu…) ;

– professionnel (sans emploi, reconversion, chômage…) : 30 % des clients bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire sont sans emploi ou en recherche d’emploi ;

– financier (faibles revenus, endettement, interdiction bancaire…) : 57 % des clients disposent d’une surface financière inférieure à 1 500 euros et 70 % ont moins de 5 000 euros sur l’ensemble de leurs comptes ;

– familial (parent isolé, séparation, enfants à charge…) : des situations familiales qui peuvent fragiliser encore davantage leur équilibre économique ;

– résidentiel (sans domicile fixe, centre d’hébergement…) : une part significative des bénéficiaires est en situation de précarité résidentielle (foyers, hébergements d’urgence, vie dans la rue…) ;

– linguistique (faible maîtrise du français à l’écrit ou à l’oral) : ils sont nombreux à présenter des difficultés de maîtrise de la langue française écrite ou parlée, ce qui complique leur accès aux services bancaires traditionnels et limite leur autonomie dans la gestion de leurs finances.

Les rapporteurs constatent ainsi que l’accessibilité bancaire touche des profils différents avec une grande diversité d’âges, de revenus, de situations professionnelles et personnelles, de niveaux d’autonomie dans les démarches, mais qui ont pour point commun de ne pas savoir maîtriser ou ne pas avoir accès aux offres bancaires classiques :

– retraités à faibles revenus, ayant un livret A depuis des années, mais peu autonomes dans leurs démarches et éloignés du numérique (36 % des clients ont plus de 60 ans) ;

– personnes récemment arrivées en France, aux parcours hétérogènes, ne possédant pas les documents administratifs nécessaires à l’ouverture d’un compte courant ;

– personnes traversant des difficultés financières passagères ou durables (surendettement, interdiction bancaire, etc.) et qui ne souhaitent pas ou ne peuvent pas recourir à un compte courant ;

– personnes marginalisées, sans domicile fixe, pour qui le recours au livret A est parfois la seule possibilité de posséder un compte et de sécuriser le peu d’argent dont elles disposent ;

– personnes en situation d’illettrisme ou d’illectronisme ; 52 % des bénéficiaires ont une lecture ou une écriture « non aisée » ([135]).

Ainsi, loin d’assister à une disparition des usages de la mission, les rapporteurs constatent une diversification des usages de la mission d’accessibilité bancaire en lien avec les évolutions de la société tout entière. À ce titre, considérer que seuls les clients monodétenteurs de livret A sont des bénéficiaires « légitimes » de la mission d’accessibilité bancaire procéderait d’une vision erronée et réductrice de la diversité des usages. Certains clients continuent de mobiliser le guichet postal pour des opérations essentielles, notamment en espèces, en raison d’un accès à des services bancaires inadapté à leurs besoins.

Il importe ainsi de rappeler que la mission d’accessibilité bancaire reposant sur un accès universel, elle s’adresse sans stigmatisation ni discrimination à tous les clients, qui ne sont identifiés qu’a posteriori comme bénéficiaires selon des critères d’intensité d’usage du livret A. Parmi ces personnes, certaines ne détiennent qu’un livret A, d’autres détiennent également un compte courant à La Banque Postale ou dans un autre établissement, mais toutes ont en commun une utilisation atypique du livret A, témoignant d’un besoin spécifique d’accompagnement. C’est bien l’universalité, garante d’une large inclusion, comme « ultime recours », de tous les publics qui ne sont pas suffisamment servis par d’autres dispositifs, qui fonde l’efficacité et la légitimité de la mission d’accessibilité bancaire.

Pour les rapporteurs, ainsi que l’ensemble des personnes auditionnées, eu égard à la grande diversité des situations et des parcours de vie amenant les personnes à bénéficier du dispositif de la mission de service public d’accessibilité bancaire, la légitimité de la mission apparaît plus que jamais fondée et sa poursuite nécessaire aux fins d’accompagner les personnes qui en ont ou seront susceptibles d’en avoir besoin.

d. Une présence significative sur l’ensemble du territoire qui s’explique par la diversité des profils accompagnés

Les rapporteurs ont souhaité connaître la répartition géographique des bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire sur le territoire. Il ressort des informations transmises par la Banque Postale que si les bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire sont plus nombreux et plus concentrés dans certaines zones géographiques et périurbaines (Paris et Île-de-France, côte méditerranéenne, région Hauts-de-France, départements et régions d’Outre-mer), les clients de la mission d’accessibilité bancaire sont cependant présents sur l’ensemble du territoire, aussi bien en milieux urbain et rural qu’en zone périphérique, dont les quartiers prioritaires de la ville (QPV).

Les rapporteurs en concluent que cette mission, par son universalité et sa dimension géographique, permet donc bien de servir l’ensemble des personnes en besoin de prébancarisation, où qu’ils se situent sur le territoire.

3. Une persistance des retraits d’espèces de faible montant et des retraits au guichet qui démontre le caractère incompressible des besoins couverts par la mission d’accessibilité bancaire

D’après les éléments transmis par La Poste aux rapporteurs, au niveau national, il peut être relevé s’agissant des retraits réalisés par les clients bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire sur leur livret A :

– une baisse tendancielle du nombre de retraits, de 35 millions en 2021 à 25 millions en 2024, qui se retrouve tant sur les retraits au guichet que sur les retraits au DAB. Il s’agit de la conséquence de la baisse générale de l’usage des espèces, qui s’est notamment accentuée depuis 2020 avec le développement des paiements sans contact de faible montant à la suite de la crise Covid ;

– une part des retraits au guichet qui se stabilise à environ 20 % du total des retraits, démontrant la persistance du besoin de relation humaine et de proximité pour ces opérations. En 2024, les retraits au guichet représentent encore près de cinq millions d’opérations, alors que les retraits en DAB s’élèvent à presque 20 millions ;

– les opérations au guichet de très faible montant (moins de dix euros) demeurent relativement significatives en 2024. La persistance de ces opérations au guichet de très faible montant témoigne, pour les rapporteurs, de la réalité quasi « incompressible » du besoin couvert par la mission d’accessibilité bancaire pour les personnes qui en bénéficient. La possibilité de retrait de montants très limités permet ainsi, par exemple, à des personnes dotées de ressources très contraintes de gérer leur budget au plus près, ou à des personnes sans domicile fixe de laisser les sommes dont ils disposent à l’abri.

Toutefois, sans remettre en question les principes d’universalité de l’accès au guichet pour les plus vulnérables, les rapporteurs relèvent que le seuil de 1,50 euro, hérité de la conversion en euros de la somme de 10 francs, paraît daté, notamment au regard de l’inflation, et qu’il serait pertinent de l’actualiser en le relevant à la marge, soit à hauteur de 3 euros.

Au niveau des données départementales, il peut être noté, pour 2024, que :

– les dix premiers départements hexagonaux ([136]), dans lesquels les habitants sont des clients en accessibilité bancaire, totalisent près de 11,5 millions d’opérations de retrait sur un total de 25 millions environ ([137]). En ajoutant les cinq départements d’outre-mer, qui totalisent presque trois millions d’opérations par an, ces 15 départements regroupent 58 % des opérations de retrait réalisées par les clients en accessibilité bancaire ;

– assez logiquement ces mêmes dix départements hexagonaux comptabilisent chacun plus de 500 000 retraits DAB par an. 2,4 millions d’opérations annuelles sont en outre réalisées dans les DROM ;

– s’agissant des retraits au guichet, le périmètre des départements affichant le plus d’opérations (onze départements de l’hexagone franchissent le seuil de 100 000 opérations par an) est légèrement différent : ainsi la Gironde, l’Hérault, le Pas-de-Calais et le Rhône intègrent ce classement, alors que les Yvelines, l’Essonne et les Hauts-de-Seine en sortent (tout en se situant entre 90 000 et 100 000 opérations annuelles). Les départements d’outre-mer sont également très actifs avec un total de 471 000 opérations, en particulier La Réunion (185 000 opérations).

4. Un fort ancrage de la mission d’accessibilité bancaire dans les territoires d’outre-mer

Au regard de leur spécificité, les rapporteurs ont souhaité analyser l’exercice de cette mission de service public dans les territoires ultramarins. Il en ressort les éléments suivants.

Tout d’abord, les clients des départements d’outre-mer (La Réunion, Mayotte, Guadeloupe, Martinique, Guyane) sont surreprésentés parmi les clients de la mission d’accessibilité bancaire. Ils représentent près de 9 % des clients de la mission d’accessibilité bancaire, mais seulement 6 % de l’ensemble des clients LBP, ce qui est le reflet d’une plus grande vulnérabilité économique et sociale dans ces territoires.

Part des territoires ultramarins dans la somme de clients LBP et clients DE LA mission d’accessibilitÉ bancaire au 30 juin 2025

Source : LBP.

Ensuite, l’érosion structurelle constatée en hexagone des bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire est moins marquée dans les DROM, ce qui peut s’expliquer par un attachement plus fort au réseau physique de La Poste, souvent essentiel pour les habitants de l’outre-mer, et par une moindre concurrence bancaire.

Évolution du nombre de clients LBP et des bÉNÉficiaires de la mission d’accessibilitÉ bancaire en Outre-mer sur 12 mois (au 30 juin 2025)

Source : LBP.

Les bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire dans les DROM se caractérisent ainsi par :

– un recours toujours important au guichet et aux espèces dans ces territoires ;

– une sociologie plus fragile (précarité, taux de chômage, taux de recours aux minimas sociaux plus élevé) avec des publics qui restent encore dépendantes de la mission d’accessibilité bancaire ;

– une clientèle encore peu digitalisée, ce qui peut avoir un effet sur l’appétence des clients face aux usages digitaux et plus globalement à la bancarisation ([138]).

Enfin, les rapporteurs ont voulu connaître l’organisation de La Banque Postale pour tenir compte de ces particularités.

Il en ressort en premier lieu que La Poste assure une présence territoriale renforcée et adaptée dans ces territoires. Les territoires d’outre-mer disposent en effet d’un maillage postal dense avec 187 bureaux de poste (BP), dont 67 bureaux banque sociale (BQS – bureaux orientés vers la clientèle sociale). Le poids relatif des bureaux de poste en outre-mer rapporté à la population, ainsi que la densité des BQS illustrent à nouveau la surreprésentation des clients de la mission d’accessibilité bancaire et l’ancrage territorial du réseau physique La Poste. Par ailleurs, la proportion des BQS est trois fois supérieure à celle de l’hexagone (36 % du réseau en outre-mer versus 13 % en moyenne nationale), reflet de la précarité et de la vulnérabilité financière dans ces territoires.

En deuxième lieu, La Banque Postale a mis en place une organisation centrée sur la relation de proximité. L’accompagnement au guichet et dans l’espace commercial en bureau de poste est en effet indispensable dans des territoires où la clientèle est moins digitalisée, recourt davantage au face-à-face et aux espèces. Comparativement à l’Hexagone, la présence de conseillers bancaires reste limitée, essentiellement pour deux raisons : les clients ont une relation bancaire davantage axée sur le guichet et les besoins de bancarisation et de gestion budgétaire priment sur le conseil patrimonial.

Les rapporteurs saluent l’adaptation du réseau de LBP aux spécificités des territoires d’outre-mer, et l’appellent à poursuivre et renforcer les actions menées dans le cadre de la mission d’accessibilité bancaire en faveur de l’accompagnement des populations et territoires les plus vulnérables.

C. Un COÛT rÉel stabilisÉ pour une mission partiellement compensÉe par l’État

Les rapporteurs tiennent à indiquer que l’absence de données chiffrées précises dans cette sous-partie s’explique par le respect du secret des affaires, notamment s’agissant du coût net et du taux de compensation.

1. Un coût réel maintenu à 400 millions d’euros par an en moyenne grâce aux efforts d’adaptation de La Banque Postale

Le coût net de la mission d’accessibilité bancaire paraît maîtrisé : il s’établit en moyenne à 400 millions d’euros par an depuis 2019. Cette relative stabilité globale du coût net en euros courants s’explique par plusieurs raisons.

Les coûts de la mission d’accessibilité bancaire proviennent, en effet, d’une part des coûts du réseau postal : elle bénéficie donc des mesures d’économie que La Poste réalise chaque année en adaptant son réseau de points de contact (cf. partie sur la mission d’accessibilité territoriale) ([139]). Ils proviennent d’autre part des coûts de La Banque Postale, qui est également engagée dans des mesures d’économie et d’amélioration de sa performance.

LBP ajoute que cette maîtrise est obtenue alors même que La Banque Postale renforce ses actions en faveur des bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire (cf. supra présence de 800 médiateurs sociaux, prise en charge dédiée et accueil adapté aux demandeurs d’asile, Plan d’inclusion bancaire par le numérique…).

2. Une baisse de la compensation de 5 % par an décorrélée des coûts nets supportés par La Poste et des économies réalisables au titre de la mission d’accessibilité bancaire

Conformément à l’article L. 221-6 du code monétaire et financier dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 précitée, LBP « perçoit une rémunération complémentaire au titre des obligations spécifiques qui lui incombent en matière de distribution et de fonctionnement du livret A. Cette rémunération complémentaire est supportée par l’État. Ses modalités de calcul sont fixées par décret en Conseil d’État ([140]) ». À cet égard, l’article R. 221-8-1 du code monétaire et financier prévoit que cette rémunération complémentaire est calculée de manière à assurer à LBP une compensation proportionnée aux missions de service d’intérêt économique général qui lui sont conférées.

Comme indiqué supra, cette rémunération repose sur l’établissement d’un scénario contrefactuel, calculé par La Poste et présenté annuellement à la DGT, conformément à la notification faite à la Commission européenne.

Cette notification prévoit une trajectoire de subvention en diminution sur la période 2021-2026, afin d’intégrer à la convention entre l’État et LBP une incitation à l’efficience, de l’ordre de 5 % par an, comme le montre le tableau suivant :

Évolution de la compensation versÉe par l’État

(en millions d’euros)

Source : La Poste/DGT.

Cette compensation est inscrite dans le budget de l’État, au sein du programme 305 Stratégies économiques de la mission Économie depuis 2023.

Les rapporteurs relèvent qu’à l’instar des autres missions de service public, la compensation de l’État n’est que partielle et décroît annuellement sous l’effet de la clause d’efficience. Si le principe d’une incitation à l’efficience apparaît pertinent dans un objectif de bonne utilisation des deniers publics, les rapporteurs s’interrogent sur le taux de 5 % de baisse annuelle décidé par l’État, alors même que l’inclusion sociale et donc bancaire demeure une priorité. Maintenir un tel effort de réduction annuel des dépenses paraît inédit aux rapporteurs dans le champ des politiques sociales. En lien avec la recommandation n° 1 ([141]), reconduire cet effort conduira inévitablement à la prise en charge totale de cette mission par La Poste, ou à sa disparition. Les rapporteurs s’opposent à ces deux hypothèses avec force et demandent de supprimer cette clause de réduction annuelle de 5 % dans le cadre de la prochaine convention.

De même, les rapporteurs s’interrogent sur la part du coût net de la mission demeurant à la charge de La Poste, comme pour les autres missions de service public. En effet, pour la mission d’accessibilité bancaire, entre le quart et le tiers du coût net demeure à la charge de La Poste ces dernières années, ce qui leur paraît, sur le principe, difficilement acceptable et soutenable.

En outre, appliquer de manière automatique une clause de réduction de 5 % décorrèle de façon croissante année après année la compensation de l’État des évolutions de coûts de la mission d’accessibilité bancaire, alors que ceux-ci peuvent être fortement affectés par des facteurs exogènes, tels qu’une hausse de la pauvreté ou un afflux migratoire imprévu.

Il semble ainsi important aux rapporteurs de raisonner en « taux de compensation » et non pas seulement en « montant de compensation ». En effet, alors que sur la période 2020-2024, le coût net et la compensation ont diminué de près de 13 %, le taux de compensation s’est, pour sa part, réduit de plus de 22 %.

Évolution du dÉficit de La mission d’accessibilitÉ bancaire

avant et aprÈs compensation

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Ils estiment que toute réduction du taux de compensation du coût net de la mission serait contradictoire avec la nécessité d’assurer un service de qualité auprès des personnes pour lesquelles l’inclusion bancaire est synonyme d’inclusion sociale. Si cette mission parvient à insérer dans le système bancaire les plus exclus, c’est qu’elle ne repose sur aucune procédure de sélection : son universalité est le gage de son efficacité et constitue un puissant moyen de démocratie sociale (voir infra).

3. Des indicateurs de suivi et de qualité démontrant l’efficacité de l’action de la mission d’accessibilité bancaire auprès de ses bénéficiaires.

Attachés à une gestion efficace et efficiente de l’argent public et à l’atteinte des objectifs d’inclusion bancaire et donc sociale de la mission d’accessibilité bancaire, les rapporteurs ont souhaité connaître les indicateurs mis en place. Ils ont relevé, à cet égard, que la convention entre l’État et LBP et le contrat d’entreprise incluent les trois indicateurs suivants, dont les résultats sont présentés annuellement à un comité de suivi composé de La Banque Postale et de l’État (DGT) :

– le nombre de clients bénéficiaires de la mission et leurs usages du livret A ;

– le nombre de clients entrants et sortants de la mission ;

– le nombre d’actions de communication mises en place par La Banque Postale afin de promouvoir des offres bancaires classiques et favoriser ainsi le parcours de bancarisation des clients en accessibilité bancaire.

Les résultats des deux premiers indicateurs ont été exposés supra. Sur le dernier, aux termes de la convention sur la distribution et le fonctionnement du livret A conclue avec l’État le 23 novembre 2021, La Banque Postale « s’engage notamment à mettre en œuvre des actions de détection, d’information et de sensibilisation des personnes en situation d’accessibilité bancaire, en particulier celles qui détiennent un livret A comme seul support de bancarisation, en leur proposant les produits et services les mieux adaptés à leur situation […]. Elle veille dans ce cadre, notamment, à présenter et à diffuser auprès de ces titulaires de livret A des offres à coût réduit, simples à maîtriser et adaptées à l’évolution des usages bancaires, de nature à renforcer l’autonomie bancaire de ces clients, dont l’offre spécifique prévue à l’article L. 312-1-3 du code monétaire et financier et ses avantages. Dans ce cadre, La Banque Postale s’assure des modalités concrètes de déploiement de ce dispositif d’information, ainsi que de sa mise en œuvre effective, notamment par le biais des conseillers clientèle, qui constituent les premiers interlocuteurs des clients de la mission d’accessibilité bancaire. »

À cet égard, LBP a indiqué que le dispositif d’accompagnement vers la bancarisation, mis en place en 2021, s’articule autour de deux volets :

– des actions de communication (par SMS, relevés de compte et newsletter) à destination des clients, notamment sur la formule de compte dite « Simplicité ». Chaque année, entre 600 000 et 800 000 clients sont ainsi concernés par les actions de communication ;

– des actions de communication et de sensibilisation (documents, formations, réunions de sensibilisation) à destination des collaborateurs en bureau de poste, sur les questions d’inclusion bancaire (dont la mission d’accessibilité bancaire) et sur les offres adaptées aux besoins de ces clients.

Les rapporteurs considèrent que ces indicateurs sont certes indispensables, mais permettent avant tout le suivi de l’activité davantage que la recherche d’efficacité et d’efficience des missions de service public. Pour cette raison, les rapporteurs relèvent avec satisfaction la mise en place par la LBP de trois nouveaux indicateurs de qualité de service en 2024 mesurant :

– le taux annuel de formation des collaborateurs sur la mission d’accessibilité bancaire. LBP indique que cette formation, refondue, couvre l’ensemble des enjeux et objectifs de la mission, les caractéristiques de la clientèle, les services d’accompagnement et l’offre de bancarisation. Elle est ouverte à environ 30 000 collaborateurs. En 2022 et 2023, 5 000 conseillers avaient été formés. En 2024, plus de 10 000 collaborateurs ont été formés au nouveau module (34,3 % de la cible) ;

– la progression des clients en accessibilité bancaire dans l’usage d’un compte bancaire, mesurée par le taux de sortie « durable » de la mission, en suivant une cohorte annuelle de clients entrés en année N et sortis de façon durable (soit bancarisés ailleurs, soit toujours bancarisés à LBP, mais sans satisfaire aux critères de la mission d’accessibilité bancaire) en fin d’année N+2, mais aussi au cours de chacune des deux années suivantes. Au bout de deux ans de suivi, plus de la moitié des clients en accessibilité bancaire sortent de façon durable, ce qui témoigne, selon les rapporteurs, de l’utilité de l’accompagnement humain mis en place par LBP ;

– le taux de satisfaction des clients s’agissant de la facilité de retrait d’espèces au guichet, calculé via une enquête sur un échantillon national de 4 000 personnes, clients des bureaux banque sociale, représentatif en termes de sexe, âge, catégories socioprofessionnelles et région. Ce taux de satisfaction s’élève à 76,2 % en 2023 (il était de 78,4 % et 78,5 % en 2021 et 2022).

Les rapporteurs proposent d’intégrer ces indicateurs à la prochaine convention sur la mission d’accessibilité bancaire.

D. Une mission au modÈle ÉPROUVÉ et efficace qui pourrait DONNER LIEU À l’instauration d’une contribution de la part du secteur bancaire

1. Un maintien souhaité de la physionomie actuelle de la mission d’accessibilité bancaire préservant les objectifs d’inclusion bancaire et donc sociale de ses bénéficiaires

Dans la perspective de la nouvelle convention à notifier à la Commission pour la période 2027-2029 ([142]), les rapporteurs soutiennent l’importance du maintien d’une priorisation de la mission sur la recherche de l’inclusion bancaire de nos concitoyens les plus fragiles, condition sine qua non de leur inclusion sociale. Cette priorisation doit se traduire par le maintien des grands principes de la mission d’accessibilité bancaire et leur application efficace et efficiente et non leur remise en cause pour des raisons uniquement budgétaires.

En effet, les rapporteurs relèvent, comme indiqué supra, que le coût net de la mission d’accessibilité bancaire est maîtrisé au travers des actions d’adaptation des coûts du réseau de La Poste et des gains de performance que réalise La Banque Postale. D’autres actions y contribuent comme le fait d’accompagner les bénéficiaires aux DAB/GAB ([143]) pour qu’ils réalisent leurs opérations de retrait ou de consultation plutôt qu’au guichet ou d’aider ceux qui en sont capables à faire des opérations simples sur les outils numériques.

La préoccupation de la maîtrise du coût de la mission ne devrait pas conduire à des mesures incompatibles avec ses finalités. Ainsi, selon les rapporteurs, il ne serait ni souhaitable ni efficace de sortir du principe d’universalité en fixant des critères d’éligibilité a priori qui pourraient engendrer les risques suivants :

– risque de stigmatisation et d’auto-exclusion ;

– risque opérationnel et social dans les bureaux de poste lié à l’incompréhension ([144]) de tous les clients qui deviendraient non éligibles alors que leur situation personnelle n’a pas été modifiée (plusieurs centaines de milliers) et qui ne pourraient plus réaliser les opérations d’inclusion bancaire qu’ils pratiquent aujourd’hui ;

– risque de surcoût de la mission liée aux opérations de validation et de contrôle de l’éligibilité des bénéficiaires aux nouveaux critères.

Dans ces conditions les rapporteurs considèrent inopportun le scénario tendant à centrer la mission d’accessibilité bancaire sur ses seuls bénéficiaires par leur identification a priori, et non plus a posteriori. Selon eux, cette évolution contreviendrait aux finalités d’inclusion bancaire et sociale attachées à la mission.

Pour les mêmes raisons, les rapporteurs s’opposent aux projets d’évolution des opérations délivrées au guichet, à l’instar de la mise en place de frais pour certaines opérations ou du passage à une offre « mission d’accessibilité bancaire » limitée dans le temps (par exemple, pour deux ou trois ans).

Enfin, les rapporteurs ont considéré que l’élargissement des opérations autorisées sur le livret A pour les clients de la mission d’accessibilité bancaire (voir supra) n’était pas opportun. Cette extension à d’autres dépenses courantes a été examinée lors des précédents travaux préparatoires à la notification auprès de la Commission européenne, et encore récemment dans ceux relatifs à la notification à venir pour 2027-2029. Il s’est avéré qu’il n’y avait pas réellement lieu de poursuivre l’extension du champ des prélèvements et virements autorisés compte tenu de la nature du livret A et de sa vocation à couvrir des prestations et dépenses essentielles. En outre, un tel élargissement, en particulier aux dépenses d’assurance ou de santé, supposerait de pouvoir vérifier la qualité des entités bénéficiaires de ces prélèvements et, à cette fin, de disposer d’une liste qualifiée des organismes et entités éligibles, par nature très nombreux.

Par ailleurs, les rapporteurs relèvent qu’un éventuel élargissement devrait être examiné à l’aune du droit bancaire et du droit de la concurrence, dès lors que les fonctionnalités gratuites du livret A deviendraient progressivement assimilables à celles d’un compte de paiement. Enfin, il serait nécessaire d’évaluer les coûts associés à un tel élargissement et son effet sur la compensation. Le livret A doit assurer des prestations essentielles, mais rester un outil préservant l’incitation à une bancarisation « de droit commun », et donc ne pas se transformer en un compte courant bancaire.

En conclusion, les rapporteurs appellent l’État en particulier, à ne pas chercher à modifier les principes actuels et grands équilibres de la mission d’accessibilité bancaire exposés supra dans le cadre des négociations à venir avec la Commission européenne sur la période 2027-2029.

2. Des axes d’amélioration de la mission d’accessibilité bancaire essentiellement centrés sur la qualité du service aux usagers

Comme indiqué, la mission d’accessibilité bancaire est un dispositif unique en Europe qui traduit un point d’équilibre entre les besoins d’une partie de la population, les objectifs de politique publique et le support utilisé (livret A). En particulier, le principe d’universalité mentionné plus haut, qui est aux fondements de la mission, est clef car il garantit que des clients dont le profil et la situation personnelle sont extrêmement divers ont en pratique accès à ce compte simple et gratuit.

Pour autant, la mission d’accessibilité bancaire est encadrée par un ensemble d’exigences juridiques, économiques, opérationnelles et sociales. Elles impliquent certaines contraintes : des fonctionnalités essentielles, mais plus limitées que celles d’un compte de paiement, une diversité de documents justificatifs à maîtriser, le dénombrement a posteriori et non a priori des bénéficiaires, une prévisibilité limitée sur les usages (et donc le nombre de bénéficiaires) et les coûts sur moyenne période.

À cet égard, les rapporteurs saluent le projet de La Banque Postale qui leur a été exposé, visant à renforcer la qualité du service rendu. Il s’agit en particulier de développer un « continuum de prestations » afin d’accompagner les bénéficiaires de la mission d’accessibilité bancaire jusqu’à une réelle inclusion sociale.

Ainsi, au-delà du seul support du livret A et en complément de la mission d’accessibilité bancaire et des actions d’accompagnement déjà mises en œuvre, La Banque Postale « envisage plusieurs axes d’amélioration au service des clientèles vulnérables, articulés autour de trois leviers : (i) l’élargissement des services bancaires, (ii) le renforcement de l’accompagnement humain et (iii) l’optimisation de la prise en charge des clients.

3. La nécessaire participation du système bancaire au financement de la mission d’accessibilité bancaire

Les rapporteurs rappellent que La Poste connaît un déficit croissant de cette mission de service public avec une compensation réduite automatiquement par l’État de 5 % par an.

Pour y faire face, les rapporteurs souhaitent faire participer le secteur bancaire à la mission de service public au prorata de l’EBITDA ([145]) des banques.

Un tel dispositif instaurerait un mécanisme de rééquilibrage entre, d’une part, les établissements bénéficiant des clients les plus rentables et, d’autre part La Banque Postale – laquelle supporte une clientèle structurellement plus vulnérable et coûteuse, du fait de son plus grand besoin d’accompagnement humain (voir supra sur le profil des bénéficiaires).

Les rapporteurs ont certes relevé que le secteur bancaire propose des offres de compte bancaire aux tarifs réduits pour les clients les plus fragiles, mais qui ne peuvent se comparer aux mesures et aux coûts d’accompagnement induits par la mission d’accessibilité bancaire et présentés dans ce rapport. La contribution demandée au secteur bancaire serait à définir, mais paraît, selon les rapporteurs, pouvoir être une charge très limitée et absorbable.

Cette contribution permettrait de faire participer le secteur bancaire au financement de cette mission de service public, au-delà des seules obligations légales des banques envers les clients fragiles.

V. Principale composante du dÉficit de La Poste, la mission presse requiert une rÉforme profonde qui impliquera un rÉÉquilibrage du modÈle Économique des Éditeurs

soutien essentiel À la diffusion de la presse Écrite, la mission presse a vu son Équilibre financier se dÉgrader fortement depuis 2022

1. Le cadre normatif en vigueur répartit la distribution des abonnements de la presse papier entre La Poste et les réseaux privés de porteurs

Les titres de presse, toutes catégories confondues, peuvent faire l’objet d’une distribution selon trois modes : la vente au numéro, c’est-à-dire la vente réalisée chez les marchands de presse ou des supplétifs (boulangerie, supermarché etc.), la vente par abonnement par postage, et la vente par abonnement via des réseaux de portage privés. À ces trois modes de distribution de la presse imprimée s’ajoute la publication numérique.

La mission de distribution de la presse, confiée à La Poste au titre du 3°de l’article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990, correspond à la distribution par postage des exemplaires de la presse écrite. Sa finalité consiste, aux termes des articles L.4 et R.1-1-17 du CPCE, à « favoriser le pluralisme, notamment celui de l’information politique et générale » par le biais de tarifs préférentiels homologués par les ministres chargés de l’économie et des postes. Elle doit garantir l’existence d’un mode de distribution pour leurs abonnements sur l’ensemble du territoire, 6 jours sur 7 notamment dans les zones rurales où les réseaux privés de portage n’opèrent pas, à des conditions qui garantissent l’égalité de traitement des usagers grâce à une péréquation tarifaire.

Les conditions et le cadre d’exercice du service universel postal, comme des quatre autres missions de service public sont définies par le contrat d’entreprise du 26 juin 2023, liant La Poste et l’État pour la période 2023-2027. Il est complété par un protocole signé le 14 février 2022 par l’État, les organisations représentatives des familles de presse, La Poste et l’ARCEP qui définit le cadre pour le service public de distribution postale de la presse jusqu’en 2026.

La mission constitue également une aide indirecte aux éditeurs de presse en leur garantissant des conditions tarifaires en moyenne deux fois inférieures à celles réservées aux usagers du service universel postal (SUP). Ainsi, une lettre verte pesant moins de 20 grammes est distribuée en trois jours au tarif de 1,52 euro. Un exemplaire de presse de 200 grammes est distribué le jour même ou le lendemain au tarif de 0,64 euro, soit une distribution trois fois plus rapide d’un objet dix fois plus lourd pour un tarif plus de deux fois moins cher. Si la presse se voyait appliquer les tarifications colis, l’expédition du même exemplaire coûterait 5,49 euros, soit près de neuf fois le tarif homologué pour 2026 pour la presse urgente. Il en résulte un déficit moyen par exemplaire avant compensation de l’État de 1,24 euro par exemplaire en 2024, qui constitue une subvention indirecte à la presse papier presque intégralement supportée par La Poste.

tarifs de la mission Presse et du SUP selon les catÉgories d’objets

(en euros par objet, tarifs arrondis)

Source : La Poste.

Le portage s’entend du mode de distribution de la presse effectué par l’éditeur, ou toute personne commise à cet effet consistant à livrer, par tous moyens autres que celui du service obligatoire du transport de presse exécuté par La Poste, des exemplaires d’une publication au domicile de l’acheteur qui a souscrit un abonnement payant. Un réseau de portage est une personne morale de droit privé dont l’activité consiste à organiser, pour le compte d’un ou plusieurs éditeurs de presse, l’activité de portage de publications. Elle peut être assurée par des salariés (porteurs) ou des travailleurs indépendants (vendeurs colporteurs de presse). Cette activité peut être exercée par un éditeur de presse pour son propre compte.

Le protocole d’accord entre la presse, La Poste et l’État de 2022 affirme que les réseaux de portage participent, au même titre que La Poste, à la mission d’intérêt général de distribution de la presse. Au titre de cette participation, ils bénéficient de soutiens de l’État sous la forme d’exonérations ou de réductions de cotisations sociales ciblées ([146]), d’aides directes, à l’instar de l’aide exceptionnelle instaurée en 2023 ou d’aides indirectes comme l’aide à l’exemplaire porté.

2. Les modalités de la mission presse ont été réformées en 2022 afin d’opérer une meilleure répartition de la distribution entre La Poste et les réseaux de portage

a. La baisse des volumes de presse et l’évolution des circuits de distribution de La Poste ont rendu nécessaire un basculement vers le portage pour la presse urgente en zone dense

La mission de service public de transport et de distribution de la presse a fait l’objet de plusieurs protocoles d’accord depuis les années 1980, dont le précédent (« accords Schwartz ») avait été conclu en 2008 pour les années 2009 à 2015. Il avait ensuite été prolongé par l’État après 2015 sans faire l’objet d’une réforme structurelle. Les modalités de la mission de distribution de la presse avant 2022 différaient de celles actuellement applicables en plusieurs points :

– les tarifs appliqués à la presse par La Poste comprenaient trois grilles tarifaires : une première pour l’ensemble de la presse inscrite auprès de la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), une deuxième plus avantageuse pour la presse quotidienne et hebdomadaire d’information politique et générale (IPG) ([147]) et une troisième plus avantageuse encore pour les quotidiens à faibles ressources publicitaires ou de petites annonces (QFRP et QFRPA) ;

– la trajectoire d’évolution annuelle des tarifs postaux, différente selon les types de publication (CPPAP, IPG et QFRP/QFRPA), était fixée par les accords Schwartz pour la période 2009-2015 puis par l’État et le contrat d’entreprise.

Le portage faisait également l’objet d’un soutien au travers du fonds d’aide au portage de la presse, les aides étant attribuées individuellement et chaque année aux éditeurs de presse selon des modalités de calcul peu lisibles([148]).

Les missions sur la distribution de la presse aux abonnés confiée en avril et novembre 2020 par les ministres en charge de l’économie et de la culture à Emmanuel Giannesini, conseiller maître à la Cour des comptes, ont permis d’identifier plusieurs limites à ce régime qui ont conduit à la réforme de 2022 :

– d’une part, les évolutions structurelles liées au développement du numérique depuis la fin des années 2000 n’ont pas permis d’atteindre l’équilibre économique prévu par les accords de 2008. Malgré les gains d’efficacité et les économies induites pour La Poste, l’augmentation du coût de la distribution par exemplaire entre 2008 et 2020 et la diminution du montant compensé par l’État à La Poste ont empêché que le déficit net de la mission soit entièrement résorbé ;

– d’autre part, les réorganisations de La Poste ont provoqué une baisse de la qualité de service (retards, livraisons en après-midi), peu compatible avec les attentes des lecteurs de presse quotidienne et hebdomadaire.

Un basculement vers le portage, qui assure environ 80 % des abonnements individuels de la presse IPG et offre une alternative qualitative pour la distribution de la presse quotidienne et hebdomadaire, a donc été considéré comme nécessaire. Il aurait permis une réduction des coûts supportés par La Poste du fait de la distribution de la presse et devait offrir une meilleure qualité de service aux abonnés. Ce projet devait résoudre plusieurs difficultés. Les réseaux de porteurs ne faisaient ainsi pas l’objet d’une régulation assurant leur ouverture aux titres de presse tiers à ceux auxquels ils étaient adossés selon des principes garantissant l’égalité de traitement entre les titres de presse. Par ailleurs, le soutien public à la distribution de la presse aux abonnés, via les tarifs postaux et le fonds d’aide au portage de la presse était peu lisible et ne permettait pas la bascule des volumes urgents vers le portage, malgré les réformes successives de ce dernier dispositif.

b. La réforme de 2022 organisait un système de tarifs et d’aides pour favoriser une meilleure répartition des flux entre postage et portage

La mise en place d’un tarif presse unique préférentiel pour la distribution par La Poste

À l’issue du protocole de 2022, les tarifs réglementés de presse ont tout d’abord été unifiés et alignés sur une seule grille tarifaire de service public : le tarif « CPPAP » qui était le tarif le plus élevé des barèmes préférentiels de presse. Les tarifs très préférentiels dont bénéficiaient les journaux et magazines d’information politique et générale ainsi que les quotidiens à faibles ressources de publicité ou de petites annonces, soit environ 400 quotidiens et hebdomadaires, ont par conséquent été supprimés.

Un second régime dérogatoire, aux conditions tarifaires moins favorables, existe pour les publications éditées par les organisations syndicales représentatives de salariés, d’anciens combattants, politiques, mutualistes, d’organismes à but non lucratifs ou les journaux scolaires, selon des conditions similaires ([151]).

La mise en place d’une aide à l’exemplaire pour le portage ou le postage des titres d’information politique et générale et des quotidiens sportifs

Pour neutraliser le surcoût engendré par le passage au tarif « CPPAP » pour les publications qui bénéficiaient auparavant d’un tarif plus favorable, une aide à l’exemplaire versée à l’éditeur par l’État a été instituée par un décret du 24 février 2023 ([152]) au profit des titres d’information politique et générale (IPG) et des quotidiens qui apportent régulièrement des informations et des commentaires sur l’actualité de l’ensemble des disciplines sportives. Cette aide, versée à l’éditeur, répond à un double barème selon le mode de distribution retenu, avec d’un côté une aide au postage permettant de neutraliser le surcoût engendré par le passage au tarif « CPPAP » et de l’autre une aide au portage. L’équilibre entre les deux barèmes était censé être calibré pour inciter la presse urgente à basculer sur le portage. Cette aide, qui remplace les tarifs postaux des publications IPG et QFRP/QFRPA ainsi que le fonds d’aide au portage de la presse, se voulait plus lisible. Son montant est aisément calculable en multipliant le nombre d’exemplaires distribués par un montant unitaire dépendant du type de publication concerné.

Afin de garantir l’absence de discrimination des publications de presse par les réseaux de portage, ces derniers ont signé des conventions avec la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC). Les réseaux se sont engagés à formuler des propositions commerciales à des tarifs comparables à ceux proposés pour les différents éditeurs en fonction des coûts supportés. Un médiateur du portage chargé d’une mission de conciliation préalable en cas de litige relatif à l’accès aux prestations d’un réseau de portage entre une entreprise éditrice d’une publication de presse et un réseau de portage a été institué ([153]). Au 1er septembre 2025, le médiateur du portage n’avait fait l’objet que d’une saisine, qui n’a pas démontré de discrimination.

3. La réforme de 2022 n’est pas parvenue à atteindre ses objectifs, laissant La Poste assumer un déficit insoutenable

a. En ne compensant pas la mission de distribution de la presse, l’État a transféré à La Poste une part prédominante de la charge des régimes d’aide aux éditeurs

La mission presse occupe une part prédominante dans le régime des aides à la presse

L’ensemble des aides directes et indirectes à destination de la presse écrite s’élevait à environ 167 millions d’euros en exécution pour 2024, auxquels s’ajoutaient environ 125 millions d’euros de dépenses fiscales ([154]), soit un total d’environ 292 millions d’euros. Sur ce total, les aides au postage versées aux éditeurs s’élevaient à 70,1 millions d’euros et les aides au portage à 32,8 millions d’euros.

Aide de l’État aux titres de presse 2016-2024

(en millions d’euros)

Source : Étude sur le modèle économique de l’information en France, ARCOM/DGMIC, janvier 2026.

Sur la même année, le déficit de la mission presse, après compensation de l’État, s’élevait à 593 millions d’euros dont La Poste assumait la charge. La mission presse participe donc, au travers de ses tarifs privilégiés, à soutenir les éditeurs de presse à hauteur de plus du double du montant de toutes les aides et dépenses fiscales de l’État aux éditeurs.

À titre d’illustration, en intégrant l’ensemble des aides directes et indirectes dont bénéficie la presse écrite, tous formats confondus (numérique, papier posté ou porté, vente au numéro), la presse bénéficiait en moyenne d’un soutien à hauteur de 0,38 euro par exemplaire en 2024 ([155]). La presse postée représentait en revanche un coût nettement supérieur, avec 1,24 euro de coût net au seul titre de la mission presse.

Un soutien indirect aux éditeurs de presse, notamment d’information politique générale, financé par La Poste en raison de la sous-compensation chronique par l’État

Le déficit de la mission presse est historiquement la principale composante du déficit des missions de service public de La Poste. Sur la période 2009-2025, au fil des décisions de l’État, la compensation est passée de 232 millions d’euros en 2008 à 43 millions d’euros en 2024, laissant La Poste assumer la quasi-intégralité des charges de ce service public.

Si le mode de calcul par l’ARCEP ([158]) du coût net de la mission ne permet de compenser qu’une partie du coût réel de la mission presse que supporte La Poste, le reste du déficit relevant du service universel postal, l’article 8 de la loi postale ([159]) prévoit que soit garantie « […] une juste rémunération des prestations de service public qu’assure La Poste, notamment des prestations de transport et de distribution de la presse » ([160]). Or, il s’agit désormais de la mission de service public la moins bien compensée, avec un taux de compensation inférieur à 10 % en 2024, et qui sera sans doute plus proche de 5 % en 2026 en contradiction avec les termes du contrat d’entreprise ([161]).

DÉficit de la mission Transport et distribution de la Presse (2013-2024)

(en millions d’euros)

Source : Documents transmis aux rapporteurs par La Poste.

Les coûts associés aux tarifs postaux préférentiels sont essentiellement attribuables à la presse IPG en raison des volumes et surtout de l’urgence qui lui sont associés. À l’inverse, la presse dite CPPAP hors IPG (presse spécialisée et professionnelle, historique, sportive, etc.) représente un coût limité pour La Poste, tant en raison de ses faibles volumes que de ses modalités de distribution. En effet, seule la presse agricole est principalement diffusée en J+ 1 et J+ 2, le reste de la presse d’information spécialisée et professionnelle, soit 90 % des titres, étant diffusée en J+ 4 et J+ 7.

Si la mission presse est accessible à la totalité des titres agréés par la CPPAP, l’analyse du compte de la mission montre une forte concentration du déficit sur une dizaine de titres et de groupes de presse. Elle constitue une aide significative pour le secteur : elle représente 7 % à 8 % du chiffre d’affaires global du secteur de la presse, abonnements et recettes publicitaires compris, près de la moitié des recettes des abonnements postés des éditeurs, évalué à 1 milliard d’euros, et deux-tiers de leurs coûts totaux de papier et d’impression.

Si ces données montrent l’importance de la mission presse pour les éditeurs, notamment pour les grands titres de presse IPG, les rapporteurs constatent que ces sous-financements chroniques ont permis à l’État de transférer à La Poste la charge de plus des deux tiers des soutiens directs et indirects aux éditeurs de presse.

b. Malgré l’application du protocole, un déficit qui cesse d’être maîtrisé à partir de 2022 en raison de la forte hausse du coût de distribution de la presse urgente

L’explosion du déficit de La Poste par rapport aux anticipations du protocole de 2022

Entre 2013 et 2024, le déficit non compensé cumulé supporté par La Poste au titre de la mission presse représente une charge de 3,8 milliards d’euros pour le groupe. Toutefois, ce déficit avait connu une baisse significative jusqu’en 2022, justifiant une baisse de la compensation versée par l’État. Lorsque le déficit du compte presse s’est fortement accru à partir de 2023, la compensation n’a toutefois pas été réajustée, laissant La Poste assumer un déficit en hausse constante.

Cette forte baisse des charges de la mission presse sur la période 2013-2022 résulte essentiellement des protocoles successifs signés entre La Poste et les éditeurs de presse. Ils ont conduit à un doublement des tarifs payés par les éditeurs, soit une évolution nettement supérieure à l’inflation mais nettement inférieure aux coûts réels de la mission. Cette hausse tarifaire a permis une résorption progressive du déficit de La Poste de 307 millions d’euros en 2013 à 254 millions d’euros en 2022, malgré la forte baisse de la compensation de l’État.

DÉficit du compte presse de La Poste (2009-2024)

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Toutefois, à partir de 2023, le déficit supporté par La Poste au titre de la mission presse double en l’espace de deux ans, alors même que la compensation versée par l’État a baissé de 81,6 % depuis 2013. Pourtant, toutes choses égales par ailleurs, l’alignement des tarifs de postage sur le tarif CPPAP, soit le plus élevé des tarifs pratiqués par La Poste avant 2022, a mécaniquement accru le chiffre d’affaires perçu par La Poste et par conséquent participé à réduire le déficit du compte presse. Toutefois, dans le même temps, les hypothèses fondatrices de l’accord ne se sont pas réalisées, entraînant un fort décalage entre les prévisions et les réalisations.

L’évolution du déficit du compte presse de La Poste montre ainsi une rupture de tendance en 2023. Le déficit de la mission presse, prévu à – 191 millions d’euros, s’établit alors finalement à – 506 millions d’euros avant compensation publique. De la même façon, en 2024, alors que le protocole d’accord prévoyait une nouvelle diminution du déficit de la presse, qui devait s’établir à – 172 millions d’euros, ce dernier s’est encore dégradé pour atteindre – 636 millions d’euros.

Écart entre la prÉvision du protocole de 2022 et la rÉalisation (2020-2024)

(en millions d’euros)

Source : Bilan intermédiaire du protocole d’accord de 2022.

Ce doublement du déficit ne tient que de façon minoritaire à l’inflation subie par La Poste, qui n’a pas pu être répercutée sur les tarifs postaux de distribution de la presse du fait du plafonnement de leur hausse à 2 %. Les facteurs principaux de l’aggravation du déficit sont liés au maintien des flux de presse urgents à La Poste, contrairement aux prévisions du protocole de 2022, ainsi qu’à un coût nettement plus élevé qu’anticipé du fait de la fin de la mutualisation avec le courrier urgent. Cette situation appelle une réforme profonde du modèle de distribution de la presse, afin de transférer l’essentiel de la distribution aux réseaux de portage en zone dense.

Une inflation non anticipée à l’origine d’une réorientation des flux urgents vers La Poste contrairement aux prévisions du protocole de 2022

Les flux de presse confiés à La Poste ont tout d’abord été plus importants que prévu du fait de la forte hausse des prix du portage induite par l’inflation, alors même que les tarifs postaux demeuraient relativement stables. Cela a notamment été le cas des flux urgents, qui n’ont pas diminué, contrairement aux objectifs de la réforme.

L’encadrement de l’évolution annuelle des tarifs postaux avait en effet été construit sur l’hypothèse d’une inflation très faible, à un niveau similaire à la tendance des années 2010. Sur la base de ce scénario, elle devait permettre un transfert des volumes de presse urgente vers le portage, qui aurait permis à La Poste de poursuivre les efforts d’adaptation de son organisation à la baisse générale des volumes, ces optimisations étant favorables à l’équilibre économique de la mission de service public.

L’inflation observée en 2022 (+ 5,2 %) et en 2023 (+ 4,9 %) ([162]), qui n’avait pas été anticipée lors de la signature de l’accord en février 2022, a conduit à une augmentation rapide des coûts de carburant et du SMIC contraignant les réseaux de portage à augmenter leurs tarifs (+ 7,5 % entre 2022 et 2023). Dans le même temps, l’évolution annuelle des tarifs postaux de la presse était désormais plafonnée à + 2 %. Le signal-prix attendu par la réforme a ainsi été inversé, le choix du postage devenant artificiellement beaucoup plus compétitif que le portage pour les éditeurs de presse.

La DGMIC relève que les données récoltées auprès de La Poste et des éditeurs de presse pour les années 2022 et 2023 font apparaître un coût unitaire moyen supérieur avant aide mais inférieur après aide pour le postage.

La fin de la distribution du courrier à J+ 1 a conduit à une explosion du coût unitaire de distribution de la presse urgente pour La Poste

Ces flux de presse plus denses qu’anticipés ont par ailleurs été plus coûteux par exemplaire distribué. En effet, pour distribuer les titres de presse, La Poste associe les moyens d’une organisation dédiée, qui permet notamment la diffusion chaque jour sur tout le territoire des exemplaires déposés en Île-de-France, et une organisation mutualisée, les 40 000 tournées de facteurs emportant chaque matin toute la presse à distribuer pour la remettre aux abonnés. La diffusion postale de la presse profite pleinement de ce modèle mutualisé qui lui permet de réaliser d’importantes économies d’échelle. Les quelque 510 millions d’objets de la mission presse sont diffusés par La Poste sur l’ensemble du territoire grâce à un réseau national dont les coûts sont partagés avec plus de 6 milliards d’autres objets, courrier et colis, et plus de 12 milliards d’objets en tenant compte des imprimés publicitaires. Toutefois, ce modèle mutualisé a été affecté par les évolutions du service universel postal.

Dans un contexte de baisse structurelle des volumes globaux de courrier, le coût unitaire de distribution de la presse, comme celui des autres produits, a crû tendanciellement. Cette hausse provient essentiellement des coûts du dernier kilomètre qui concentrent la charge financière pour La Poste, ceux-ci variant en fonction du caractère urgent ou non du produit distribué. Les titres de presse réceptionnés par La Poste sont en effet généralement déjà préparés, limitant les coûts de préparation pour le groupe.

Pour la presse non urgente, la croissance de ces coûts a été limitée à compter de 2024 par une amélioration du pilotage des flux alignés sur la distribution du courrier, désormais devenu par principe non urgent également. En revanche, s’agissant de la presse urgente, notamment la presse quotidienne, qui doit être distribuée le jour même de son dépôt ou le lendemain, il en va différemment.

La Poste a en effet supprimé son timbre rouge historique qui permettait une distribution à J+ 1 du courrier. Elle a également opéré un passage de la Lettre verte de l’urgent (J+2) au non-urgent (J+3), qui a permis de réduire considérablement les flux de courriers urgents et les coûts associés. La distribution urgente a ainsi vu ses volumes se réduire alors que la presse urgente contraignait La Poste à maintenir son réseau de distribution à J+ 1. Ainsi, le nombre d’objets urgents distribués par La Poste en tournées mutualisées est passé de 2 007 millions en 2022 à 602 millions en 2023 et 512 millions en 2024. Dans le même temps, la part de la presse urgente dans les flux urgents a crû de 15 % de la presse distribuée en 2022 à 53 % en 2024, sans plus pouvoir bénéficier des économies associées au réseau mutualisé. Elle représente désormais 50 % des flux urgents, le colis représentant l’autre partie des flux urgents. L’exigence de rapidité et de fréquence représente un coût important qui se répartit sur un nombre d’objets de plus en plus faible.

PArt des objets urgents et non urgents dans le trafic de la presse en 2024

Source : La Poste.

Mécaniquement, cette baisse du nombre d’objets distribués a eu une double conséquence pour le déficit de la mission presse. Tout d’abord, le coût unitaire par objet urgent a fortement augmenté. En 2024, avant compensation, La Poste supportait 1,85 euro de déficit par exemplaire posté pour la presse urgente, et 0,55 euro de déficit par exemplaire posté pour la presse non urgente. Ensuite, les flux urgents étant composés essentiellement de titres de presse, et non plus de courrier, ces titres supportent désormais une part plus grande des coûts fixes de la distribution urgente. Par conséquent, sur les 636 millions d’euros de déficit supportés par La Poste en 2024 avant compensation au titre de la mission presse, 502 millions d’euros résultaient de la seule presse urgente.

Les rapporteurs constatent donc la part considérable qu’occupe désormais la presse urgente dans le déficit de la mission presse.

Évolution des coÛts unitaires de distribution de la presse

(en euros)

Source : La Poste.

Un rééquilibrage partiel du signal prix à partir de 2024 qui ne permettra pas de résorber le déficit de La Poste

À partir du 1er janvier 2024, dans le but d’encourager le transfert d’une partie de la distribution postale vers le portage, le montant unitaire de l’aide à l’exemplaire pour les titres postés a diminué de 15 %. Cette réduction n’a été appliquée que pour les titres de presse postés en zone urbaine, où la bascule vers le portage devrait être la plus aisée. À l’inverse, elle n’a pas concerné les publications distribuées dans les communes rurales où il n’existe pas d’alternative à la distribution postale. Par ailleurs, pour éviter l’effondrement économique des réseaux de porteurs désormais non compétitifs, une aide temporaire pour les réseaux de portage a été instituée pour les années 2023 et 2024 ([163]).

Toutefois, au vu de la forte hausse du déficit supporté par La Poste, La Poste a demandé un réexamen du protocole 2022-2026 conclu avec l’État et les éditeurs de presse dans le cadre de la clause de revoyure prévue par le protocole et ouverte par le Gouvernement début 2025. Le plafonnement des tarifs postaux a alors été supprimé. Les tarifs postaux de la presse ont ainsi augmenté de 7 % au 1er janvier 2026. Cette augmentation revient à appliquer des tarifs postaux en 2026 tels qu’ils l’auraient été s’ils avaient évolué au niveau de l’inflation depuis 2022. Cette mesure a permis de corriger partiellement le signal-prix entre le postage et le portage, afin de favoriser l’atteinte de l’objectif de bascule des volumes recherché par le protocole d’accord de 2022. Les rapporteurs relèvent toutefois que cette mesure ne mettra pas fin au déficit de la mission presse, les tarifs postaux de la presse devant être multipliés par trois pour couvrir, toutes choses égales par ailleurs, les coûts supportés par La Poste. Une tarification au coût réel du postage de la presse rendrait en revanche le portage très compétitif.

Évolution des tarifs postaux de la presse IPG (2008-2026)

(base 100 en 2008)

Source : La Poste.

Un déficit de la mission presse contesté par les éditeurs de presse

La méthode de calcul du déficit de la mission presse fait l’objet de fortes contestations de la part des éditeurs de presse. Si la charge finale des missions de service public pour La Poste n’est pas remise en cause, les éditeurs estiment que la mission de distribution de la presse intégrerait une part des coûts du service universel postal. Il en résulterait une focalisation sur l’enjeu budgétaire de la distribution de la presse, nourrissant les propositions de suppression de cette mission de service public.

Le calcul du déficit de la mission presse, et la méthode d’allocation des coûts associés à cette mission, sont définis par la comptabilité réglementaire établie par l’ARCEP dans les décisions n° 2008-0165 et n° 2024-0676 ([164]). L’application de la méthode du coût net à la mission presse conduit à élaborer un scénario contrefactuel dans lequel La Poste ne serait plus chargée de sa mission presse, mais disposerait toujours de sa mission de service universel postal qui proposerait notamment une offre à destination des éditeurs de presse. Le coût net de la mission de transport et de distribution de la presse calculé par l’ARCEP à partir de ce scénario contrefactuel correspond au montant maximum pouvant être compensé à La Poste par l’État pour être conforme au droit de l’Union européenne au titre de cette mission. Il s’établit à 146 millions d’euros en 2023 ([165]) et à 164 millions d’euros en 2024 ([166]).

Ce coût net est toutefois bien inférieur au déficit attribué à la mission presse par La Poste qui vise à faire apparaître l’ensemble des coûts qu’elle supporte au titre de cette mission. Le montant du déficit de la mission presse, 506 millions d’euros en 2023 et 621 millions d’euros en 2024, est en effet calculé en soustrayant l’ensemble des charges attribuables aux publications de presse distribuées par le biais de la mission de service public de transport et de distribution de la presse au chiffre d’affaires réalisé par La Poste sur ces mêmes publications. Il intègre donc deux variables :

– le déficit dû au manque à gagner de La Poste du fait des tarifs applicables à la presse par rapport à l’application des tarifs du service universel. La Poste se rapproche ici de la méthode de calcul de l’ARCEP en définissant un « manque-à-gagner » entre la tarification du service public de distribution de la presse et celle du service universel postal, évalué à 180 millions d’euros en 2023 et 2024 ;

– le manque à gagner de La Poste du fait de la différence entre les tarifs du service universel et un tarif permettant un équilibre économique.

Les éditeurs contestent cette méthode d’évaluation de la mission presse. Ils estiment en effet que le niveau du déficit de la mission presse devrait être équivalent au coût net de la mission de transport et de distribution de la presse calculé par l’ARCEP ou au manque à gagner du fait des tarifs applicables à la presse. Le manque à gagner calculé par rapport à un tarif permettant un équilibre économique devrait, pour sa part, être intégré au déficit de la mission de service universel postal. La méthode de calcul de La Poste aurait pour conséquence de faire peser les conséquences de la nouvelle gamme de tarifs du courrier sur la mission presse indépendamment de toute hausse des coûts attribuable aux éditeurs.

Si la DGMIC rejoint les éditeurs dans l’idée que la méthode du coût net de la mission de service public correspond sans doute mieux à la charge que représente sur le plan comptable stricto sensu la mission pour La Poste, les rapporteurs considèrent pour leur part que la méthode de calcul de La Poste ([167]) fait apparaître le coût réel de la distribution de la presse pour le groupe. C’est par conséquent, selon les rapporteurs, ce déficit qui devrait constituer le point de départ pour une réflexion sur une réforme de la mission presse.

Par ailleurs, les éditeurs rejettent le principe selon lequel les volumes de la presse non urgente seraient déficitaires pour La Poste. En effet, selon eux, ces volumes peuvent aisément s’intégrer aux tournées de courriers (J+ 3 et plus) et de colis et permettent à La Poste de maintenir des flux suffisants pour amortir ses coûts fixes. Si ces observations sont pertinentes, les rapporteurs relèvent qu’il n’en demeure pas moins que la suppression de la mission presse dans certaines zones ou de façon complète générerait pour La Poste des économies substantielles, même s’il convient de relever que cette suppression interviendrait au détriment de la bonne diffusion de l’information en France (voir les scénarios développés infra).

c. Le développement du portage en zone dense est freiné par un cloisonnement des réseaux, des difficultés de recrutement et un signal-prix artificiellement défavorable

Le constat : un postage essentiellement composé de flux urgents en zone dense qui concurrence le portage

En 2024, les ventes par abonnement représentaient près du double des ventes au numéro. On comptait 1,1 milliard d’exemplaires vendus par abonnement contre 436 millions au numéro. Sur ce total, 547 millions d’exemplaires ont transité par les réseaux de portage et 542 millions d’exemplaires par La Poste.

RÉpartition des volumes de presse par mode de diffusion en 2025

(en millions d’exemplaires)

* Les chiffres de diffusion postée sont issus des données comptables de La Poste et couvrent les trois catégories d’offres : MSP presse, SUP et offre de droit commun. Ils couvrent l’ensemble des volumes de presse distribués par La Poste en 2025 (périmètre de plus de 5 000 titres de presse identifiés). Les volumes de diffusion renvoient au nombre d’envois postaux de presse traités au cours de l’année civile. Lorsque plusieurs parutions sont regroupées sous un même objet postal, elles sont comptées pour un seul et même objet. Les données de trafic sont structurées à partir de la nomenclature de la CPPAP.

** La diffusion portée est extraite de la base de données de l’ACPM. L’assiette, bien que restreinte à quelque 500 titres (moins de 10 % des publications inscrites à la CPPAP), regroupe la majorité des quotidiens français ainsi que les principaux titres de la presse magazine. Elle constitue une base d’analyse permettant de suivre avec une précision la distribution par portage qui concerne moins de 250 publications. Les données ont fait l’objet d’un retraitement pour éviter de compter en double certaines parutions, notamment les suppléments de la presse quotidienne qui sont à la fois comptabilisés avec les journaux dont ils constituent le complément et dans l’univers de la presse magazine.

*** À l’exception de la presse spécialisée technique et professionnelle dont les données de vente au numéro ont été extrapolées à partir de la dernière étude de la DGMIC qui constitue la base statistique la plus exhaustive pour cette catégorie de presse, les données de vente au numéro sont issues de l’ACPM qui regroupe les principaux titres vendus au numéro.

**** Les données relatives à la diffusion numérique sont également extraites de la base de données de l’ACPM qui constitue à ce jour la seule source de référence pour ce mode de diffusion.

Source : DGMIC.

Le postage n’est donc pas le mode de délivrance majoritaire des abonnements, les réseaux de portage étant essentiellement développés en zones urbaines.

Le portage de la presse ne peut toutefois pas constituer une alternative à la distribution de la presse par La Poste en dehors de ces zones. Les réseaux de portage requièrent en effet un volume suffisant d’exemplaires à délivrer dans une zone, en l’absence des capacités de mutualisation de la presse avec d’autres objets similaires à La Poste. Par ailleurs, le postage constitue un réseau de dernier recours lorsque les réseaux de portage ne peuvent pas assurer leur service. Ce rôle de filet de sécurité attribué à La Poste représente un coût non négligeable pour elle.

Du fait de l’inversion du signal prix entre postage et portage, une part importante (45 % en 2024) des volumes postés urgents (J+ 1 ou J+ 2), soit 121 millions d’exemplaires (10 % du total d’exemplaires vendus par abonnement), l’est encore en zone urbaine, où il existe pourtant des réseaux de portage qui proposent un service qui est a priori plus en adéquation avec les attentes des lecteurs. La situation du portage par rapport au postage s’est en effet dégradée pour la plupart des titres de presse en 2022-2023, à l’exception de la presse magazine hors IPG ([168]).

Outre l’inversion artificielle du signal-prix résultant du plafonnement des tarifs postaux, les difficultés de développement du portage s’expliquent en partie par un modèle social inadapté. Il se traduit par des difficultés de recrutement de porteurs, salariés ou indépendants, pour lesquels d’autres sociétés de distribution offrent des conditions de travail ou de rémunération plus attractives. L’activité de portage est en effet assurée par une main-d’œuvre à temps partiel, à des horaires matinaux, sur 6 jours, en extérieur toute l’année, et requiert souvent l’utilisation du véhicule personnel pour un taux horaire proche du SMIC ([169]).

Des réseaux de portage insuffisamment ouverts aux titres de presse

Un basculement vers le portage implique que les réseaux de porteurs acceptent, et soient en situation, d’absorber le surplus de titres qu’ils devraient distribuer. Or, les réseaux de porteurs dépendent pour l’essentiel de la presse quotidienne régionale selon un modèle mono-titre qui limite leur développement à celui du groupe auquel ils sont adossés. L’industrialisation des réseaux de portage reposera donc nécessairement sur le développement du multi-titre.

Les aides au portage développées par l’État depuis 2014 ont donc eu vocation à favoriser l’ouverture des réseaux de portage aux titres tiers.

Les résultats sont toutefois apparus décevants. Ainsi, d’après les données d’activité recueillies au titre de l’exercice 2019, 820 millions d’exemplaires abonnés avaient été portés par les réseaux de portage. Dans le même temps, seuls 48 millions d’exemplaires « tiers » avaient été retenus dans l’assiette de l’aide attribuée aux réseaux, soit un taux d’ouverture de 9,5 % pour les réseaux « ouverts » et de seulement 5,8 % pour l’ensemble des réseaux. À l’occasion du protocole de 2022, la DGMIC constatait que « ces taux ne progressaient plus depuis plusieurs années. Ce faible taux d’ouverture des réseaux de portage résulte souvent des contraintes logistiques propres à l’activité de portage et qui participent de sa qualité : heure limite de livraison des liasses avant le début des tournées matinales, distance des imprimeries, interopérabilité des systèmes d’information, etc. » ([170]).

Les réseaux de portage manifestent en effet un intérêt limité pour certains titres ou familles de presse et souffrent d’une organisation logistique et d’un système d’information insuffisant pour ouvrir leurs tournées. Les opérateurs de portage sont en règle générale des sociétés associées à un groupe de presse régionale. Elles ont donc une couverture géographique limitée, au mieux régionale. Les structures dépendant des groupes de PQR sont exigeantes sur les adresses des titres tiers qu’elles acceptent de distribuer afin d’optimiser le nombre d’arrêts dans les parcours et ainsi d’assurer une distribution respectant les délais prévus et à moindre coût. Elles sont par conséquent présentes sur les zones où la densité d’abonnement est suffisante pour obtenir des coûts de diffusion jugés supportables.

De plus, ces sociétés de portage ne sont pas interconnectées entre elles, ni sur le plan opérationnel, ni sur le plan commercial. En conséquence, pour les éditeurs de titres nationaux, le recours au portage est complexe, car cette situation oblige, pour chaque zone de diffusion, à rechercher l’opérateur de portage présent, puis à négocier les conditions opérationnelles et financières de prise en charge, sans garantie de voir son ou ses titres être acceptés. Par conséquent, les catégories de presse qui présentent des volumes faibles et une couverture géographique large, comme la presse professionnelle qui est constituée de près de 1 000 titres, peinent à intéresser économiquement les sociétés de portage et restent largement exclues de ce type d’organisation.

Le protocole de 2022 a donc cherché à mettre en place une régulation favorisant l’ouverture des réseaux de porteurs selon des modalités permettant d’assurer la non-discrimination entre titres, la publicité des tarifs, des objectifs de qualité et la transparence comptable. Le protocole de 2022 a cherché à renforcer le pilotage des réseaux de portage en permettant à ceux qui le souhaitent de signer une convention avec la DGMIC visant à garantir leur ouverture à l’ensemble des publications de presse bénéficiant d’un certificat d’inscription délivré par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP). Les réseaux de portage étaient incités à la signature d’une telle convention, car celle-ci permettait de bénéficier de l’aide temporaire aux réseaux de portage en 2023 et 2024. Elle permet également aux publications qu’ils distribuent de bénéficier de l’aide à l’exemplaire pour les titres de presse portés.

Un débat persistant sur la qualité de la distribution de la presse entre La Poste et les éditeurs

La question de la qualité de service de la mission presse représente un enjeu crucial dans les relations entre La Poste et les éditeurs de presse. Ces derniers soulignent en effet le fort impact d’une dégradation des délais de livraison sur les désabonnements, dont la proportion et les causes sont toutefois débattues.

Dans le cadre du protocole de 2022, l’État a fixé à La Poste des objectifs de qualité de service visant à garantir un haut niveau de qualité de la distribution, reconduisant ceux qui avaient été fixés pour la période 2018-2022. La Poste a par conséquent produit des indicateurs détaillés portant sur cinq familles de presse ([171]) qui étayent une très bonne qualité de service de la distribution de la presse.

QualitÉ de la distribution de la presse par catÉgorie de titres (2022-2024)

* Le taux de qualité correspond au taux auquel les livraisons des publications de presse ont été réalisées dans les délais prévus pour chacune des offres.

Source : Résultats de la qualité du service universel postal et de la satisfaction client en 2024, La Poste, juillet 2025.

Toutefois, les éditeurs de l’Alliance de la presse d’information générale (APIG) contestent ces résultats sur la base d’une enquête de satisfaction auprès de 15 000 abonnés postés réalisée en juin 2025. Cette enquête présente des écarts significatifs avec le panel de l’institut CSA pour La Poste, puisque seuls 79 % des abonnés affirment recevoir leur quotidien à J en semaine, et 65 % le samedi. Pour les journaux hebdomadaires, les abonnés sont seulement 80 % à le recevoir à J ou J+ 1. Les éditeurs dénoncent ainsi une détérioration de la qualité de la distribution postale, particulièrement le samedi, en zones rurales ou périurbaines, et pour la distribution hors zone de tri rapide.

Les éditeurs expliquent cette différence avec les taux produits par La Poste notamment par la mauvaise qualité des outils de remontées et de correction des incidents de La Poste qui affecterait fortement la pertinence du taux officiel de réclamations postales. Ils soulignent également la plus grande pertinence du panel de l’étude de juin 2025, réalisée directement auprès des abonnés.

Plusieurs facteurs peuvent contribuer à expliquer cette appréciation différenciée. En premier lieu, sur le plan opérationnel, les exemplaires postés sont distribués par les facteurs tout au long de leur tournée quotidienne de distribution, soit, en règle générale, entre 8 heures à 14 heures. Ce mode de distribution permet à La Poste de réaliser des économies d’échelles en mutualisant ses flux. À l’inverse, le portage repose sur des tournées dédiées à un ou plusieurs journaux, en règle générale entre 5 heures et 8 heures du matin.

En deuxième lieu, La Poste comme la DGMIC soulignent que la qualité de la distribution postale est essentiellement dépendante des opérations réalisées en amont de la production, et notamment des retards des éditeurs. Une part des retards dans la distribution des exemplaires par La Poste ne lui serait donc pas attribuable. La Poste a observé au cours du 1er semestre 2024 que 17 % des exemplaires urgents et 30 % des exemplaires non urgents lui ont été livrés après l’heure limite de dépôt.

En troisième lieu, le recours à La Poste comme réseau de dernier recours en cas de défaillance des porteurs contribue à la dégradation du postage. Comme le relève le bilan intermédiaire réalisé en 2024 du protocole de 2022 « Ces transferts ponctuels de volumes à des niveaux très locaux sont imprévisibles pour La Poste et ne font généralement l’objet d’aucun signalement préalable des éditeurs ou réseaux de portage. Ces volumes complémentaires peuvent affecter négativement la qualité de distribution desdits exemplaires mais aussi celle de la presse habituellement postée, des courriers et des colis. » ([172]). La Poste a par conséquent fait évoluer ses conditions générales de vente à compter du 1er janvier 2025 pour imposer un préavis de six jours ouvrés et un système de pénalités financières en l’absence de respect de cette obligation. La DGMIC estime toutefois qu’un tel système ne permettra pas de prévenir l’ensemble des hypothèses de défaillances des porteurs, une meilleure coordination entre porteurs, éditeurs et La Poste devant être mise en place pour les réduire en amont.

Afin d’améliorer et de clarifier le suivi de la qualité de service, le protocole d’accord de 2022 prévoyait la création d’un observatoire de la qualité de la distribution de la presse aux abonnés par l’ARCEP. Les travaux relatifs à l’observatoire de la qualité de la distribution de la presse ont débuté en mai 2024 avec pour objectif de publier chaque semestre des données reflétant l’état de la distribution de la presse aux abonnés. Il rassemble les principaux acteurs concernés : les organisations représentantes des éditeurs et des réseaux de portage de la presse (APIG, SEPM, FNPS), La Poste, l’ARCEP et l’État (DGMIC et DGE).

En outre, en examinant également la qualité de la distribution de la presse par portage, cet observatoire permettra sans doute également de contribuer à approfondir la réflexion relative aux raisons pour lesquelles le recours au portage en zones urbaines ne progresse pas, en dépit de son apparente adéquation plus grande à ces zones.

L’observatoire de la qualité de la distribution de la presse n’a pas encore publié de données consolidées. Toutefois, les premiers travaux ont confirmé la responsabilité partielle des éditeurs dans certains retards, 26 % des exemplaires étant déposés à La Poste hors délai contractuel au 1er semestre 2024. Ce taux s’élève encore à 17 % pour les exemplaires urgents pour lesquels ces retards sont les plus susceptibles de générer des difficultés de distribution pour La Poste.

Les rapporteurs relèvent que ces données confirment la pertinence du portage pour la distribution urgente mais surtout la nécessité d’une meilleure communication entre les éditeurs et La Poste pour améliorer la qualité de la distribution et informer La Poste dans un délai raisonnable des remises tardives de titres de presse. Si cette recommandation est essentielle pour la distribution de la presse au regard des difficultés particulières qu’elle rencontre, elle est généralisable à l’ensemble des missions de service public de La Poste où l’amélioration des canaux d’échange avec les représentants d’usagers faciliterait la remontée et la résolution des difficultés rencontrées dans l’exécution des missions de service public.

B. Une nÉcessaire redÉfinition de la mission presse, qui impliquera un rÉÉquilibrage du modÈle Économique des Éditeurs

1. Une suppression de la mission presse sans régime de substitution serait insoutenable pour la presse écrite

a. La presse papier participe de façon déterminante à la production de l’information en France

La presse IPG est l’un des pivots principaux de l’information des Français

L’étude DGMIC/ARCOM sur le coût de l’information publiée en janvier 2026 ([173]) a permis d’établir le poids déterminant de la presse dans la production d’information politique et générale, et la forte confiance des Français dans ce support.

Le coût total de production d’information politique et générale en France est estimé à 2,9 milliards d’euros en 2024, dont 38 % supportés par la presse écrite. Ce montant intègre tous les coûts liés à la production d’information jusqu’à sa diffusion (masse salariale, abonnements et achats externes, coûts techniques et opérationnels, etc.). À titre de comparaison, en 2024, les chaînes de télévision françaises ont consacré environ 1,4 milliard d’euros pour l’acquisition de droits sportifs hors Jeux olympiques et 2,5 milliards d’euros à la production de contenus originaux (fiction, documentaire, fiction, animation, cinéma, etc.).La presse écrite joue ainsi un rôle essentiel dans la production d’informations, y compris pour les grandes plateformes internationales (moteurs de recherche, réseaux sociaux, agrégateurs) qui ne produisent pas elles-mêmes des contenus mais participent à leur diffusion et captent l’essentiel des revenus publicitaires en ligne.

RÉpartition du coÛt de production de l’information par catÉgorie de mÉdia

(2024, en millions d’euros et %)

Source : Étude sur le modèle économique de l’information en France, ARCOM/DGMIC, janvier 2026.

L’existence de moyens suffisants pour un travail rigoureux et sourcé pour la presse papier est par ailleurs une condition de la confiance que les citoyens lui portent. Dans un contexte de fatigue informationnelle et de défiance à l’égard des médias et des institutions, la presse écrite bénéficie du plus haut niveau de confiance parmi toutes les offres d’informations, juste après les journaux télévisés. Il s’élève à 58 % pour la presse quotidienne nationale et 63 % pour la presse régionale contre seulement 27 % pour les réseaux sociaux ([174]). La presse papier est perçue comme un média de confiance : légitime, expert et authentique. Le maintien d’une production d’information de qualité représente par ailleurs un enjeu de souveraineté alors que les réseaux sociaux et les modèles d’IA génératives échappant à l’encadrement historique de la presse tendent à devenir des sources d’informations régulières pour les Français.

Enfin, certaines catégories de la population rencontrent des difficultés structurelles d’accès à la presse en ligne. Selon les données de l’INSEE, le taux d’illectronisme atteint 22 % dans les communes de France hexagonale situées hors de toute influence urbaine. Ce taux est encore plus élevé parmi les populations âgées, puisqu’il concerne 27 % des personnes âgées de 60 à 74 ans et 67 % des personnes de 75 ans ou plus. Ces données confirment que l’accès au numérique reste très inégalement réparti, et qu’il est en particulier limité dans les zones rurales où les populations sont en moyenne plus âgées ([175]).

La presse spécialisée joue un rôle essentiel dans l’information des professionnels et la diffusion de la connaissance

À côté de la presse généraliste, ou grand public, la presse spécialisée et professionnelle, dite presse de la « culture et du savoir », rassemble 1 100 publications imprimées à travers sept syndicats :

– la presse agricole et rurale (La France agricole, Paysan Breton…) – 107 publications ;

– la presse médicale et des professions de santé (Le Quotidien du médecin, le Bulletin du cancer, Infirmières, Kiné actualités…) – 240 publications ;

– la presse économique, juridique, politique (Recueil Dalloz, Acteurs publics, La Revue fiduciaire, Liaisons sociales…) – 308 publications ;

– la presse culturelle et scientifique (Esprit, Commentaires, Le journal des Arts…) – 95 publications ;

– la presse professionnelle (presse industrielle, des commerces et services) (L’Usine nouvelle, Le Moniteur des Travaux publics, L’Hôtellerie-restauration, L’Argus de l’assurance…) – 162 publications ;

– la presse sociale (Viva, MGEN…) – 83 publications ;

– la presse magazine et spécialisée (Que Choisir, l’Argus, L’École des parents…) – 105 publications et 590 services de presse en ligne.

Ces titres rassemblent 4 300 journalistes encartés, soit 22 % des journalistes de la presse écrite et 12 % de l’ensemble des journalistes en France. La presse professionnelle représente une source d’information essentielle pour les professionnels des secteurs concernés. Elle constitue généralement pour eux une référence pour entretenir et développer leur expertise sur leur domaine d’activité, 84 % des actifs l’utilisant pour leur information professionnelle et 91 % des lecteurs l’estimant crédible ([176]).

La presse professionnelle et spécialisée est particulièrement dépendante au postage presse puisqu’elle est diffusée en moyenne à 92 % par La Poste. Elle représente toutefois un coût limité pour La Poste, tant en raison de ses faibles volumes que de ses modalités de distribution, 90 % de la presse d’information spécialisée et professionnelle étant diffusée en J+ 4 et J+ 7. Seule la presse agricole est principalement diffusée en J+ 1 et J+ 2. Ce soutien sectoriel permet à une grande diversité de titres d’être publiés, au-delà de ce qui peut être observé dans les autres pays européens.

b. Le modèle économique de la presse est fortement dépendant de la distribution papier en raison de la captation des revenus publicitaires par les grandes plateformes numériques

Une dégradation considérable du modèle économique de la presse papier depuis le début des années 2000

Le secteur de la presse connaît une dégradation structurelle de son modèle économique depuis le début des années 2000 à cause des évolutions importantes des usages et du marché publicitaire.

En vingt ans, la presse imprimée a perdu 60 % de son chiffre d’affaires et 70 % de ses recettes publicitaires. Cette baisse des revenus de la presse écrite conduit à une dégradation considérable de l’équilibre économique du secteur : 56 % des médias d’information sont en pertes d’exploitation et près de 80 % dégagent une marge opérationnelle (EBITD/chiffre d’affaires) inférieure à 6 % ([177]). Le secteur de la presse doit en effet gérer la décroissance de ses revenus alors que la distribution repose principalement sur des coûts fixes et que les coûts de production de l’information ne dépendent pas de la diffusion mais de la qualité des contenus et du rythme de parution.

Cette dynamique est vouée à perdurer alors que la diffusion de la presse imprimée vendue au numéro ([178]) diminue de 10 à 14 % par an et celle de la presse aux abonnés de 6 à 8 % par an. Or, l’abonnement représente entre 40 et 45 % du chiffre d’affaires des titres, hors recettes publicitaires qui augmentent lorsque la diffusion est plus importante. L’abonnement constitue ainsi le principal pilier de leur équilibre économique. Cette dynamique affecte également la vente en kiosque, qui connaît depuis les années 2000 une réduction très importante de ses volumes vendus chez les marchands de presse : les ventes au numéro de la presse quotidienne nationale (PQN), de la presse quotidienne régionale (PQR) et de la presse magazine ont respectivement diminué de 86 %, 78 % et 79 % entre 2000 et 2022 ([179]).

Une dépendance persistante et paradoxale à l’abonnement papier en raison de la captation des revenus publicitaires des éditions numériques par les grandes plateformes

La diffusion d’abonnements numérique en croissance ne permettra pas de compenser ces baisses de recettes. L’ensemble des familles de presse ne bénéficient pas de cette croissance, seuls quelques titres de PQN et PQR sont largement diffusés numériquement et les autres familles de presse (PHR, presse magazine, presse professionnelle) connaissent des difficultés pour rattraper leur retard ou s’adressent à un lectorat qui a moins d’usages numériques du fait de son âge ou d’une expérience de lecture qui peine à se transposer sur un support numérique pour les revues magazine. Par ailleurs, en raison de la disponibilité gratuite de l’information sur internet, la propension du public à payer pour l’information numérique demeure faible : en France, seuls 11 % des individus déclarent payer pour accéder à des contenus d’information en ligne ([180]). Les éditeurs de presse sont donc contraints de proposer des abonnements numériques à des prix bas. Par conséquent, selon un ordre de grandeur estimé par les éditeurs, la perte d’un abonné papier doit être compensée par l’acquisition de quatre nouveaux abonnés numériques.

Les recettes publicitaires ne constitueront pas non plus un relais de financement pour les éditeurs. L’ensemble des revenus publicitaires de la presse ont baissé de 5,4 % par an en moyenne sur la période 2012-2022 et devraient décroître au même rythme sur la période 2022-2030. Les revenus publicitaires papier et numérique passeraient ainsi de 3,1 milliards d’euros par an en 2012 à 1,2 milliard d’euros en 2030. Cette baisse résulterait essentiellement de la chute des revenus publicitaires papier et de l’impossibilité pour la presse de capter une part significative des revenus de la publicité digitale.

Évolution des recettes publicitaires nettes de la presse 2012-2030

(en milliards d’euros)

* Les années 2023 à 2030 correspondent à des estimations (e).

Sources : IREP, Analyse PMP Strategy via étude DGMIC/ARCOM.

Cette impossibilité de basculer d’un modèle de financement par la publicité papier à la publicité numérique tient essentiellement à la captation du marché par les géants du numérique. À eux seuls, Google, Meta, Amazon et Bytedance, les quatre grandes plateformes extra-européennes, toucheraient 8,3 milliards d’euros par an à l’horizon 2030, soit 45 % du marché publicitaire global qui sera alors estimé à 18,3 milliards d’euros. Les acteurs du numérique dans leur ensemble capteront 65 % du marché publicitaire global français en 2030, tous supports et secteurs d’activité confondus. Ces quatre plateformes ne captaient que 13 % d’un marché publicitaire encore peu numérisé en 2012, et 36 % en 2022. Ainsi, comme le relève l’étude DGMIC/ARCOM, plus la presse investit dans les contenus d’information et de création, notamment en vue d’assurer sa transition numérique, plus elle perçoit une part faible de recettes publicitaires.

Cette difficulté, déjà relevée par la mission IGF/IGAC de novembre 2023 sur la distribution de la presse imprimée, renforce considérablement la dépendance des titres de presses à la distribution papier. Elle freine de ce fait grandement la transition vers le numérique pour la plupart des titres de presse, sans constituer un modèle viable à moyen terme du fait de l’affaissement du marché publicitaire papier.

Les éditeurs éprouvent enfin de grandes difficultés à obtenir une rémunération au titre des droits voisins ([181]), malgré le vote de la loi de 2019 et quelques accords signés avec Google et META ([182]). Les progrès récents de l’intelligence artificielle générative pourraient encore limiter leur capacité à saisir le numérique comme un relais de croissance : le trafic des sites d’actualités en provenance des recherches Google sur les sites de presse aurait diminué d’un tiers selon le rapport annuel du Reuters Institute ([183]). Cette diminution du trafic depuis le principal moteur de recherche est particulièrement marquée dans les pays où la fonctionnalité AI Overviews de Google ([184]) a été déployée. Le rapport indique par ailleurs que les éditeurs interrogés s’attendent en moyenne à ce que le trafic en provenance de Google baisse de 43 % au cours des trois prochaines années sous l’effet du développement des « moteurs de réponses » sur lesquels se reportent les internautes pour rechercher de l’information sans être redirigés vers les sites sources. Le transfert du trafic du « search » vers l’intelligence artificielle générative pourrait par ailleurs diminuer le montant des droits voisins dont doit bénéficier la presse.

La majorité des coûts de la presse écrite sont liés à la production de l’information, notamment pour rémunérer les journalistes qui réalisent le travail de fond. Les éditeurs de presse supportent parmi les charges relatives les plus élevées de tous les médias avec 45 % de leurs coûts liés à la production de contenus d’information. Ces charges sont constituées à 77 % de frais de personnels, pour les journalistes permanents, rédacteurs, pigistes, correspondants, et équipes techniques participant à la production de l’information. Comme le relève l’étude DGMIC/ARCOM ces « coûts de personnel sont difficilement compressibles : diminuer la masse salariale a un impact direct sur la capacité de production éditoriale et sur la qualité des contenus » ([185]).

Par conséquent, les rapporteurs constatent qu’au vu de la part centrale qu’occupe l’abonnement dans le modèle économique du secteur, une augmentation rapide des tarifs de postage sans compensation pour les éditeurs fragiliserait significativement un nombre important des titres de presse, ce qui conduirait nécessairement à une réduction de leurs moyens humains dommageable pour la qualité des contenus produits.

2. Les recommandations de la mission d’information : un régime d’aide direct à la distribution pour maintenir la mission presse là où elle est nécessaire et un financement issu des recettes publicitaires grandes plateformes

a. L’impact d’une réforme de la mission presse sur l’équilibre financier de La Poste ne serait suffisant que dans l’hypothèse de scénarios ambitieux

La Poste a fourni aux rapporteurs des modélisations de l’impact financier de différentes réformes de la mission presse, à court et moyen termes. Ces modélisations sont des estimations d’effets prévisionnels qui visent à approcher au mieux des ordres de grandeur. Elles doivent toutefois être considérées comme indicatives en raison des nombreuses variables entrant en ligne de compte dans le calcul des résultats (niveaux et répartition des volumes, coûts des facteurs de production, productivité des organisations…).

Les différentes réformes envisageables peuvent générer différents comportements de la part des éditeurs. Aussi, deux cas de figure ont été envisagés selon le type de réaction qu’auraient les éditeurs concernés, soit qu’ils optent pour le SUP, soit qu’ils optent pour des prestations non postales, au travers de réseaux de porteurs notamment.

Cas de figure n° 1 : les éditeurs concernés par la réforme souhaitent que La Poste continue à distribuer leurs titres de presse et se reportent sur l’offre presse du service universel postal

Dans l’hypothèse où les éditeurs de presse continueraient à recourir à La Poste, au travers du SUP, pour distribuer leurs abonnements, aucune économie de charges ne serait réalisée par La Poste puisque l’entreprise continuerait à transporter et à distribuer la même quantité de titres et les coûts de traitement seraient les mêmes qu’auparavant. En revanche, les tarifs presse du SUP (offre « Publissimo ») étant supérieurs aux tarifs de la mission presse, un report de l’offre presse sur les tarifs du SUP représenterait, sur la base des tarifs 2026, une hausse de chiffre d’affaires de l’ordre de + 50 %.

Sur la base des volumes estimés pour 2026 et en supposant que les écarts entre les tarifs de la mission presse et les tarifs « Publissimo » restent constants, les réformes généreraient les gains suivants sous forme d’augmentation de chiffre d’affaires du SUP :

Cas de figure n° 1 - Estimation prÉvisionnelle des impacts des hypothÈses de réforme

(en millions d’euros)

Source : La Poste.

Cas de figure n° 2 : les éditeurs concernés par la réforme se tournent vers d’autres modes de diffusion (portage, numérique…) et les volumes distribués par La Poste disparaissent

Dans l’hypothèse où les éditeurs concernés par la réforme se tourneraient vers les réseaux de porteurs, La Poste perdrait immédiatement le chiffre d’affaires auparavant généré par la distribution de ces titres, mais elle pourrait économiser des charges correspondant à ces volumes.

À court terme, La Poste devrait économiser les charges directes variables et les coûts fiscaux ([186]) associés aux volumes qui « disparaissent ». En revanche, elle ne pourrait pas ajuster ses coûts fixes ou indirects en une seule année. L’économie de charges directes variables et de coûts fiscaux devrait égaler la perte de chiffre d’affaires pour des gains limités. Le déficit de la mission presse se reporterait ainsi presque en totalité sur le SUP, avec un effet positif limité de 20 millions d’euros en cas de suppression de la totalité de la mission presse, et de 10 millions d’euros en cas de suppression uniquement en zones denses. Le gain est également estimé à 10 millions d’euros en cas de suppression de la mission pour les titres IPG en zone dense, et de maintien pour la presse professionnelle et spécialisée très dépendante du postage.

Cas de figure n° 2 - Estimation prÉvisionnelle des impacts à court terme (*) des hypothÈses de rÉforme À partir des volumes estimés 2026

(en millions d’euros)

Estimation prévisionnelle des effets cumulés de la perte de chiffre d’affaires et des économies de charges variables directes et de coûts fiscaux

Source : La Poste.

À moyen terme, La Poste devrait en plus économiser d’autres charges : une partie des coûts fixes des tournées des facteurs ([187]), mais également une partie des coûts variables indirects, de structure et de support (charges de formation, d’encadrement des établissements opérationnels, des entités nationales et territoriales de soutien, d’informatique…). La part des charges fixes qui ne pourrait pas être réduite se reporterait sur les produits qui demeureront distribués par La Poste après la réforme (objets du SUP, objets de la MSP Presse restants, colis, etc.). Les gains seraient alors nettement plus importants pour La Poste : 110 millions d’euros par an en cas de suppression de la mission presse, 60 millions d’euros en cas de suppression uniquement en zones denses. Le gain est également estimé à 50 millions d’euros en cas de suppression de la mission pour les titres IPG en zone dense, et de maintien pour la presse professionnelle et spécialisée très dépendante du postage. Il est très modeste en cas de centrage de la mission sur les seuls titres IPG, excluant les titres de presse professionnelle et spécialisée, avec seulement 20 millions d’euros de gain par an pour La Poste.

Cas de figure n° 2 - Estimation prÉvisionnelle des impacts À moyen terme (*) des hypothÈses de rÉforme À partir des volumes estimés 2026

(en millions d’euros)

* Estimation prévisionnelle des effets cumulés de la perte de chiffre d’affaires et des économies de charges variables directes, de coûts fiscaux et des autres charges (autres coûts variables et coûts fixes).

Source : La Poste.

L’analyse des différents scénarios proposés par La Poste montre l’importance pour le réseau postal de conserver une part significative du marché de la distribution des abonnements papiers non urgents afin d’être encore en mesure de rentabiliser les coûts fixes actuellement mutualisés avec la distribution postale et colis. Cette analyse montre également que les scénarios de réforme sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’équilibre financier de La Poste.