rapport d'information déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques d'évaluation de la politique du logement social dans les Outre-mer

Cependant, des marges de progression demeurent possibles pour les décaissements de crédits de paiement, marqués par une sous-exécution systématique par rapport aux AE, qui traduit la difficulté récurrente des opérateurs à mener les projets à leur terme, dans un contexte caractérisé par la récurrence de nombreux freins opérationnels. Si le suivi des CP s’avère particulièrement crucial dans la mesure où il reflète les décaissements réels, et, partant, l’incidence concrète de la politique du logement social dans les Outre-mer, la DGOM indique ainsi constater « un écart trop important entre AE et CP consommés qui signale des difficultés de mise en œuvre et des retards dans les projets » ([500]). À cet égard, la direction du budget précise que, si la consommation des CP résulte en grande majorité du paiement des engagements juridiques contractés au cours des années antérieures, pour le champ du logement social, « les projets présentent ainsi des clés de décaissement pouvant parfois s’étendre jusqu’à une dizaine d’années. L’amélioration de la connaissance de ces clés de décaissement a permis, au cours des dernières années, d’ajuster la programmation des crédits de paiement au rythme prévisionnel de consommation qui en découle. » ([501])

Afin d’identifier les marges de progression possibles pour améliorer les décaissements de crédits de paiement, les administrations de l’État sollicitées par la mission indiquent avoir engagé un travail approfondi pour identifier les restes à payer dans les territoires au cours de chaque exercice budgétaire : ainsi, « au cours de la gestion, il est demandé aux DEAL(M) et DGTM de porter une attention particulière sur l’apurement de tous les dossiers forclos depuis 2015. Ils sont régulièrement examinés et annulés le cas échéant. Il est également demandé de faire remonter les noms et références d’opérations bloquées, à savoir toutes les opérations pour lesquelles un acompte n’a pas été demandé dans les 18 mois de l’engagement et/ou lorsqu’une demande de solde n’a pas été déposée dans les 4 ans de l’engagement. » ([502]) Dans ce contexte, la DGOM a engagé la construction d’un outil national destiné à permettre la résolution des opérations engagées en situation de blocage : analyse multifactorielle des opérations bloquées, identification des causes entravant l’achèvement des opérations, détermination de leviers d’action mobilisables. De la sorte, « sur la base de l’analyse objective des données ainsi récoltées, et en fonction de la nature des blocages, l’État élaborera une "charte d’engagement" avec les bailleurs sociaux, les services déconcentrés et les autres acteurs identifiés, pour mettre en place les actions correctives » ([503]).

● Des indicateurs de performance aux résultats insatisfaisants ([504]). De plus, l’analyse des indicateurs de performance du P123 souligne que l’efficience de la politique du logement social dans les Outre-mer demeure limitée. De fait, comme l’indique la direction du budget, « compte tenu de l’effort important consenti par l’État en faveur de la production de logements sociaux dans les territoires ultramarins – qu’il s’agisse de crédits budgétaires ou de dépenses fiscales, les délais d’attente et la pression sur le logement social mesurés ci-dessus apparaissent encore comme excessifs. » ([505]) L’analyse des documents budgétaires signale ainsi que la fluidité dans le parc social ultramarin, mesurée par les deux indicateurs du programme (délais d’attente et tension sur le parc social), est marquée par une nette dégradation entre 2023 et 2024, malgré des cibles ambitieuses fixées pour 2025 et 2026 ([506]).

D’un côté, les délais d’attente pour l’obtention d’un logement social s’inscrivent sur une trajectoire de hausse. Alors que la cible fixée par la DGOM en 2023 était de 13 mois d’attente à partir de la validation de la demande pour l’obtention effective d’un logement social, ce délai s’est finalement élevé à 15 mois, puis 16 en 2024, en moyenne pour l’ensemble des DROM (hors Mayotte). Dans ce contexte, malgré les cibles fixées pour 2027 et 2028, qui prévoient une diminution de deux mois (14) du délai d’attente, symptôme de l’inefficience des attributions dans le parc social ultramarin, l’on constate une augmentation sensible et généralisée des délais d’attribution de logements sociaux dans certains territoires. À titre d’illustration, en Guyane, selon l’AUDeG, « cette insuffisance se traduit par des délais d’attente importants entre le dépôt d’une demande et l’attribution effective d’un logement social. Le territoire compte près de 15 000 demandeurs pour un total d’environ 86 000 foyers et un peu plus de 20 000 logements sociaux. Dans ce contexte de forte tension, l’ancienneté moyenne des demandes satisfaites s’élève à 18 mois, confirmant la pression exercée sur le parc social et la nécessité de renforcer et d’adapter l’offre de logements abordables. » ([507]) De même, à La Réunion, le délai moyen d’attribution s’élevait à 16,4 mois en 2023, avant de monter à 18 mois en 2024 (contre 12,6 mois en 2020).

Mesure de la fluiditÉ du parc de logements sociaux ultramarin

Source : Réponses écrites de la direction du budget au questionnaire de la mission ([508]).

De l’autre, corollaire de l’effet de ciseaux entre hausse de la demande et baisse des attributions, l’indicateur de tension sur le parc social ultramarin, qui mesure le ratio du nombre de demandeurs en attente d’un logement pour un logement attribué ([509]), a connu une hausse sensible au cours des dernières années, passant en moyenne ultramarine (hors Mayotte) de 6,5 en 2023 à 6,7 en 2024 ; il s’établissait à 7,6 en 2025. En Guadeloupe et en Martinique, cette tension s’élève aujourd’hui respectivement à 5,43 et à 7,93 demandeurs pour un logement social attribué. Dans l’ensemble, les taux de tension observés en 2025 dans les DROM correspondent à ceux observés dans les régions particulièrement tendues de l’Hexagone, mais demeurent toutefois inférieurs aux ratios observés en Île-de-France.

Taux de tension sur la demande de logements sociaux (2025)

Source : Réponses écrites de la DHUP au questionnaire de la mission.

À La Réunion, après une hausse significative observée entre 2020 et 2024, puis une stabilisation entre 2024 et 2025, et une nouvelle augmentation à partir de la fin de l’année 2025, la moyenne départementale de l’indicateur de tension sur le parc social s’établit à 8,1 (c’est-à-dire 8,1 demandes en attente pour une attribution réalisée). Précisé en fonction de la composition des structures familiales, le calcul de cet indicateur signale deux tendances : d’une part, une tension proportionnellement plus vive pour les ménages composés d’une seule personne (9,8 demandes pour une attribution en moyenne concernant les personnes seules, contre environ 6 pour les ménages de 2 personnes, 7 pour ceux de 3 personnes et 8 pour ceux de quatre personnes) ainsi que pour les familles nombreuses (indicateur égal à 8,9 pour les ménages composés de 5 personnes et plus) ; d’autre part, de très fortes disparités géographiques selon les territoires (indicateur moyen de 11,4 demandes pour une attribution dans la CIVIS, contre 4,9 pour la CASUD, 6,8 pour la CIREST, 8,2 pour la CINOR et 9,7 pour le TO) ([510]). À titre d’illustration, la situation des demandeurs dont la structure familiale n’est composée que d’une seule personne est extrêmement préoccupante dans tous les EPCI de l’île ; alors que 16 demandes environ sont en attente pour une attribution au sein de la CIVIS, et que l’indicateur pour les personnes seules est systématiquement plus élevé que l’indicateur moyen par territoire (5 pour la CASUD, 8 pour la CIREST, près de 10 pour la CINOR et plus de 12 pour le TO), ces proportions illustrent bien l’ampleur des difficultés d’accès au logement à La Réunion.

Indicateur de tension sur le parc social À La RÉunion (2026)

Source : ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2026, 2026, p. 22.

Similaire à la situation observée dans l’ensemble des DROM, le cas du parc social réunionnais peut être comparé avec la tension constatée en Guyane. En effet, alors que le marché du logement guyanais se caractérise par une offre très insuffisante, y compris dans le parc privé, et par une demande croissante portée par l’augmentation du solde naturel (+ 1,2 % en 2025), la saturation du parc locatif social se traduit par l’inadéquation entre dynamique de la demande et disponibilité de l’offre : 16 434 demandes actives fin 2025 pour 21 762 logements, soit une hausse de 1 754 demandes par rapport à l’année précédente. Dans ce contexte, le taux de pression sur le parc social a connu une augmentation importante au cours des cinq dernières années, et continue de croître aujourd’hui : 7,58 demandes de mutation pour une attribution et 6,51 demandes hors mutation pour une attribution, d’après la DEAL de Guyane (contre respectivement 6,74 et 6,35 en 2021, 6,54 et 5,83 en 2022, et 8,19 et 7,06 en 2023). Ces proportions varient très fortement selon les EPCI guyanais : si la CA du Centre littoral demeure la plus tendue en termes d’accès au parc social, la hausse des attributions, supérieure à celle de la demande en 2024, a contribué à la diminution du taux de pression ; inversement, la CC des Savanes a connu une augmentation de 69 % de son taux de pression sur le parc social en 2024, en raison d’une augmentation des demandes proportionnellement supérieure à la dynamique des attributions.

Évolution des taux de pression dans le parc social par EPCI guyanais

Source : Réponses écrites de la préfecture de Guyane au questionnaire de la mission.

3. Une gouvernance fragmentée qui peine à résoudre des difficultés opérationnelles persistantes

Au-delà des aléas qui affectent le modèle de financement du logement social ultramarin, qui se doublent d’incertitudes récurrentes quant au maintien des crédits votés chaque année en loi de finances, il résulte de la diversité des acteurs impliqués un important déficit de coordination et de cohérence de la politique du logement social dans les Outre-mer, déjà précédemment relevé par les différents rapports précités. Dans son rapport de 2020, la Cour des comptes indiquait ainsi que le PLOM 1 avait pâti d’un manque de gouvernance au niveau local et de l’incomplétude des accords régionaux destinés à décliner le plan national dans chaque DROM ([511]) ; elle préconisait en conséquence de nouer des partenariats plus étroits pour concevoir, exécuter et évaluer une politique mieux adaptée aux besoins locaux. En juillet 2021, la délégation sénatoriale aux Outre-mer recommandait elle aussi d’améliorer les structures de concertation et de coordination des acteurs du logement, estimant que la mobilisation des conseils départementaux de l’hébergement et de l’habitat (CDHH) apparaissait très limitée ([512]).

Dans la pratique, en effet, la complexité administrative, les délais de mise en œuvre des opérations, l’empilement des contraintes réglementaires et des difficultés d’ingénierie diverses se cumulent et rendent plus criant, à rebours de défaillances partagées, le manque de vision d’ensemble de la politique du logement ultramarine. Comme le signale l’USH, « une évolution est donc nécessaire vers une approche réellement différenciée par territoire, fondée sur des moyens renforcés, des règles adaptées et une ingénierie de proximité, afin de garantir un accès effectif et durable au logement social dans les Outre-mer » ([513]). Ces limites se manifestent principalement au regard de l’existence de plusieurs écueils en termes de gouvernance, à commencer par l’inadaptation du pilotage national de la politique ultramarine du logement social orchestré par la DGOM, qui souffre d’un manque de cohérence et d’une portée interministérielle réduite.

● Une gouvernance centralisée et souffrant d’un manque de lisibilité et de prévisibilité. Premièrement, la gouvernance de la politique du logement est caractérisée par une prise en compte insuffisante des spécificités ultramarines dans l’élaboration des programmes nationaux, la conception des dispositifs et la détermination des critères d’éligibilité, ainsi qu’une complexité technique résidant dans la multiplicité des dispositifs d’aide à la construction et à la réhabilitation. Aucun cadre général ne détermine la coordination entre subventions budgétaires, dépenses fiscales, interventions des opérateurs, d’où il ressort que l’action publique souffre en la matière d’un manque patent de coordination et de suivi. Ces lacunes se manifestent particulièrement à deux égards. D’un côté, en l’absence de tout cadre pluriannuel, le principe d’annualité budgétaire se conjugue avec des incertitudes récurrentes quant au volume des financements, qui entravent la prévisibilité de la politique publique et nuisent à la mise en œuvre des opérations – lesquelles s’inscrivent par nature dans des temporalités longues. Or, cette volatilité, comme le souligne l’USHOM, « pèse sur la visibilité à moyen terme des plans d’investissement » ([514]) élaborés par les organismes de logement social. De l’autre, la persistance des difficultés foncières, qui ralentissent, voire bloquent parfois les projets dans un certain nombre de cas, accentue l’inefficacité des dispositifs mis en œuvre, à défaut de traiter, en urgence, cette priorité que constitue l’indisponibilité de foncier facilement mobilisable.

● Des écueils dans la gouvernance nationale assurée par la DGOM. De surcroît, malgré son rôle pivot, la direction générale des Outre-mer peine à assurer une coordination effective des différents acteurs ; en un mot, pour reprendre les termes de la Cour des comptes, elle peine à « donner un cap » ([515]). De fait, comme le relevait déjà la Cour des comptes en 2020, la DGOM fait face à une difficulté récurrente à assurer à la fois sa mission d’adaptation des dispositifs nationaux aux réalités ultramarines et de pilotage interministériel des politiques publiques menées dans les Outre-mer, en raison d’un manque de moyens. En effet, « quoique réputée administration de mission, force est de constater que la DGOM, confrontée à l’ampleur de la tâche en même temps qu’à la faiblesse de ses effectifs, n’a guère les moyens d’assumer […] ses tâches de conception, d’animation et de suivi-évaluation de cette importante politique publique outre-mer » ([516]). Les interlocuteurs de la mission ont ainsi régulièrement relevé le manque de coordination générale, qui se traduit par une insuffisante compréhension des spécificités ultramarines et une évaluation encore lacunaire des mécanismes de financement déployés. En témoignent la faiblesse des indicateurs budgétaires présentés, qui n’intègrent aucune dimension opérationnelle (à la différence d’indicateurs portant sur le nombre de livraisons effectives) et l’absence de toute mesure de l’efficacité des aides fiscales, qui demeurent un angle mort de l’action publique dans les Outre-mer. Comme le souligne en outre la Cour des comptes, « la question se pose d’une meilleure incarnation de la coordination des services centraux de l’État compétents en matière de logement outre-mer, sous l’égide de la DGOM » ([517]) : de fait, vos rapporteurs ont pu constater, au cours de leurs travaux, le caractère lacunaire de la coordination entre DGOM, DHUP et Dihal sur la gouvernance de la politique ultramarine de l’hébergement, où aucune de ces administrations ne semble constater l’urgence d’un sursaut.

● Un besoin accru de concertation locale dans la mise en œuvre des interventions publiques. Enfin, les échanges menés avec les interlocuteurs de la mission ont fait ressortir le besoin, de la part des acteurs locaux, d’une meilleure concertation en amont de la phase opérationnelle des projets et d’une programmation partagée afin d’anticiper les surcoûts envisageables et d’identifier les infrastructures éventuellement nécessaires. Comme l’indique à ce titre Interco’Outre-mer, « les difficultés relevées tiennent notamment aux prérequis d’aménagement (eau, aménagement, voiries), mais aussi à des circuits d’instruction des dossiers perçus comme complexes. Ces limites plaident pour une concertation en amont systématique autour de chaque programme (collectivités, bailleurs, services de l’État, opérateurs et réseaux), afin d’identifier tôt les blocages et les besoins de financement » ([518]). En termes de programmation, une meilleure articulation à l’échelle locale entre mise en chantier des logements et financement des équipements et des réseaux préalables apparaît donc nécessaire pour assurer non seulement l’ouverture effective des chantiers, mais encore la livraison du bâti, et d’éviter des blocages qui peuvent parfois durer plusieurs années. Ces difficultés de gouvernance se manifestent en particulier dans le champ de la planification foncière, caractérisée par le caractère lacunaire des données et l’enchevêtrement des instruments stratégiques déployés par l’État et les collectivités, souvent mal articulés les uns avec les autres. ([519])

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PARTIE III : RÉNOVER LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL DANS LES OUTRE-MER, UNE NÉCESSITÉ POUR CONCRÉTISER LE DROIT DE TOUTES ET DE TOUS À UN LOGEMENT DÉCENT ET ABORDABLE

Face à la crise de l’habitat qui frappe les Outre-mer, les réponses aujourd’hui apportées dans le cadre de la politique du logement social apparaissent structurellement insuffisantes pour résorber la combinaison des freins techniques, opérationnels, financiers ou administratifs à la construction de logements. Les difficultés observées sont aggravées par les dysfonctionnements de la politique publique, que vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs travaux et à l’occasion de leur déplacement à La Réunion : manque de coordination, déficit d’un pilotage stratégique global et cohérent, retards dans le déploiement des dispositifs, lacune critique d’outils de suivi et d’évaluation. D’un point de vue économique, la fragilité financière des collectivités locales, qui restreint les possibilités, pour les organismes de logement social (OLS), d’accéder à des garanties d’emprunt ou à des emprises foncières à bas coût, est accentuée par la faible solvabilité des ménages, qui limite les recettes locatives pour les bailleurs, l’inadaptation des normes, qui freine l’intégration dans les bassins régionaux, et la carence d’ingénierie et de compétences spécialisées dans les territoires. À ces contraintes nombreuses, il faut encore adjoindre l’émergence trop récente des interventions publiques sur le parc de logements privés et les copropriétés en difficulté, dont les moyens demeurent inférieurs aux besoins de requalification.

Alors que le pilotage des dispositifs publics en faveur de l’habitat ultramarin est confronté à un ensemble d’enjeux extensifs (adaptation au changement climatique, accélération des risques naturels, réhabilitation du parc existant, adaptation aux évolutions sociodémographiques des territoires, « coûteuses et difficiles à programmer sans visibilité budgétaire pluriannuelle » ([520]), ou encore fragilités productives diverses) ([521]) , que les objectifs fixés par les plans logement Outre-Mer (PLOM) sont loin d’avoir été atteints et que l’accès à un logement décent et abordable demeure particulièrement complexe pour les ménages les plus modestes, vos rapporteurs estiment qu’une réforme d’ensemble de la politique du logement dans les Outre-mer est indispensable. Dans ce contexte, il paraît primordial d’améliorer la qualité et la territorialisation de la gouvernance de la réponse publique, tout en recentrant l’accès au logement social sur les publics les plus défavorisés, en particulier dans les zones tendues ([522]). Il en va de même des contraintes liées au changement climatique ([523]), qui devront faire l’objet d’une meilleure prise en compte dans les stratégies de financement public des travaux d’amélioration du parc social ultramarin ([524]). De surcroît, un changement de paradigme s’impose, au profit d’une approche globale de l’habitat et des parcours résidentiels. La garantie d’un logement décent et abordable dans les territoires ultramarins doit reposer sur la mise en place d’une stratégie intégrée, associant accélération de la production, diversification de l’offre dans une approche anticipative des dynamiques sociodémographiques, sécurisation foncière et financière, mobilisation d’outils opérationnels divers et développement de filières constructives adaptées, renforcement des moyens d’ingénierie ([525]).

I. SOUTENIR UNE ACCÉLÉRATION MASSIVE DE LA PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX DANS LES OUTRE-MER

Alors que les dispositifs de défiscalisation et la ligne budgétaire unique (LBU) constituent des leviers indispensables pour soutenir la production de logements sociaux dans les Outre-mer, leur efficacité demeure conditionnée par la lisibilité et la prévisibilité des règles, les délais d’agrément et de mobilisation des aides et la sécurisation sur le long terme des enveloppes. Or, l’annonce récente d’une très inquiétante régulation des crédits de la LBU en 2026 constitue une annonce dangereuse pour le déroulement des opérations et la pérennité des équilibres économiques des bailleurs. Vos rapporteurs appellent donc à la mise en place d’un cadre budgétaire stable et prévisible, essentiel pour sécuriser, accélérer et diversifier la programmation de l’aménagement du parc social.

A. ÉTABLIR UNE TRAJECTOIRE D’AMÉNAGEMENT DU PARC SOCIAL EN ADÉQUATION AVEC LES BESOINS OBSERVÉS

Premièrement, une accélération de la production doit, selon vos rapporteurs, reposer sur la combinaison de plusieurs leviers : sur le plan quantitatif, une sécurisation des moyens de la LBU à court et moyen terme, alors que la baisse constante des moyens de la LBU constitue un obstacle à la consolidation de la trajectoire d’aménagement du parc social ; sur le plan qualitatif, une diversification de l’offre, afin de « développer des solutions intégrées aux réalités climatiques, économiques, sociales et démographiques » ([527]) ultramarines, tout en veillant à favoriser l’accès au logement et l’amélioration de la qualité d’usage du bâti.

1. Assurer une dynamique efficiente de production et de réhabilitation

Alors que se profile une baisse sans précédent des moyens de la LBU, vos rapporteurs alertent sur les risques que fera mécaniquement porter cette massive diminution sur la trajectoire de production de logement sociaux et la stabilité des filières de la construction, avec un risque réel de chute des mises en chantier dès la fin du premier semestre 2026. Une révision des capacités financières d’intervention de l’État en faveur du logement social ultramarin paraît donc prioritaire et urgente.

a. Sécuriser les moyens de la ligne budgétaire unique (LBU)

● À court terme, revenir sur le gel massif des crédits de la LBU pour l’exécution budgétaire 2026. Comme indiqué précédemment, les crédits de la LBU ouverts en loi de finances initiale (LFI) ont connu, cette année, une baisse de 9,8 % en autorisations d’engagement (AE) et une hausse de 14 % en crédits de paiement (CP) par rapport à 2025, pour s’établir respectivement à 236,3 et 211,2 millions d’euros. Alors que ce niveau contraint risquait déjà d’engendrer une baisse des mises en chantier, une chute du volume financier effectivement mis à la disposition des bailleurs se profile pour l’exécution budgétaire 2026. En effet, à la suite de l’annonce par le Gouvernement de coupes budgétaires à hauteur de 6 milliards d’euros, les enveloppes territorialisées de la LBU n’ont été déléguées aux préfets qu’à hauteur de 50 % en moyenne du total des crédits votés ([529]).

Bien que le Gouvernement ait fait savoir, en réponse à plusieurs questions parlementaires posées en séance à l’Assemblée nationale ([530]), que, « en matière de logement, 80 % des crédits votés sont d’ores et déjà disponibles » ([531]), les notifications transmises aux préfets des territoires ultramarins révèlent une situation très différente : des ajustements massifs de l’enveloppe votée par le Parlement, avec une diminution allant de - 40,0 % à - 62,0 % des moyens attribués au logement social selon les territoires par rapport aux notifications préfectorales de 2025, malgré l’ampleur du mal-logement et les difficultés d’accès à un logement décent et abordable dans les territoires ultramarins. Ces arbitrages entrent en contradiction avec les objectifs fixés dans le cadre du plan « Relance logement », qui vise pourtant à permettre la construction de 2 millions de logements supplémentaires, soit 100 000 par an, d’ici 2030 : elles reviennent, littéralement, à exclure les Outre-mer de cette dynamique.

Évolution des enveloppes territorialisÉES DE LA LBU NOtifiÉES aux prÉFETS

Source : Union sociale pour l’habitat Outre-mer (USHOM), lettre à la ministre des Outre-mer, 17 avril 2026.

Pour prendre l’exemple de La Réunion, alors que l’enveloppe consacrée au logement social réunionnais s’élevait à 85,65 millions d’euros en 2024 et à 78,5 millions d’euros en 2025, d’après les chiffres de l’Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs de l’Océan Indien (ARMOS-OI), ce niveau a été divisé par trois et devrait chuter à seulement 26,7 millions d’euros en AE et 39 millions d’euros en CP pour l’exécution budgétaire 2026. Sur ce total, seuls 13 millions d’euros sont consacrés à la construction neuve et à la réhabilitation du parc existant, une fois extraits les crédits consacrés aux opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI), et alors même que les dossiers de demande d’agrément ont déjà été déposés par les bailleurs de l’île. Or, ces orientations sont parfaitement incompatibles avec les besoins du territoire. Comme le précise ainsi l’ARMOS-OI, « les bailleurs ont aujourd’hui présenté, pour 2026, 1 832 logements neufs (55 opérations), dont 1 196 logements locatifs sociaux (LLS) et 636 logements locatifs très sociaux (LLTS), nécessitant 55 millions d’euros de LBU ; et 1 162 logements à réhabiliter (12 opérations), pour un besoin de 15 millions d’euros de LBU, afin de maintenir la qualité, la sécurité et la performance du parc existant. Ces seules opérations représentent 70 millions d’euros de besoins de LBU déjà objectivés, soit un montant très largement supérieur à l’enveloppe envisagée pour 2026. En l’absence de moyens suffisants, ce sont donc des projets concrets, prêts à être engagés […] qui seraient reportés ou abandonnés. » ([532])

Dans ce contexte, la diminution drastique des crédits disponibles pourrait entraîner des conséquences critiques pour les opérateurs locaux et la chaîne de production : chute des mises en chantier dès 2027, allongement des délais d’attente de logements sociaux, accroissement du degré de tension sur le parc existant, réduction du nombre de réhabilitations prévues, aggravation de la suroccupation des logements, multiplication des blocages dans les parcours résidentiels, mais aussi contraction brutale de l’activité du secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) ([533]).

Dans ce contexte, afin d’éviter que cette contraction globale ne se répercute sur la programmation budgétaire pour 2027, il importe de revenir sur ce gel brutal et massif des crédits de la LBU, au regard de l’urgence des besoins observés dans les territoires ultramarins, et de sécuriser l’ouverture de l’intégralité des autorisations d’engagement votées par le Parlement pour l’année 2026.

● À moyen terme, renforcer les crédits alloués à la LBU dans une perspective pluriannuelle. Revenir sur cette décision préjudiciable ne saurait être suffisant : afin de sécuriser la programmation de la production de logements sociaux dans les Outre-mer, il est nécessaire d’engager un plan de rattrapage généralisé en renforçant significativement les moyens de la LBU. Comme le souligne l’ARMOS-OI, dans les Outre-mer, « le logement social est un investissement vital, au cœur de la cohésion sociale, de la dignité des habitants et de l’activité économique. L’affaiblir, c’est fragiliser durablement le[s] territoire[s] » ([536]).

Avant même l’intervention des mesures de pilotage du BOP du P123 décidées en avril 2026, la situation apparaissait en effet particulièrement préoccupante. Les bailleurs sociaux ultramarins anticipaient ainsi une baisse majeure du volume de livraisons pour les années à venir. À La Réunion, dans un contexte marqué par la multiplication des appels d’offres infructueux et la hausse des surcoûts (qui atteignent en moyenne 19 % du prix des travaux), les acteurs du logement social prévoyaient, après un maintien en 2026 du volume de livraisons dans une fourchette haute (2 469 livraisons prévues), une baisse de 24,6 % en volume pour l’exercice 2027 (1 863 livraisons programmées). De fait, selon l’ARMOS-OI, « plusieurs opérations envisagées par les bailleurs sociaux devront probablement faire l’objet de reports importants, faute de pouvoir être lancées dans des conditions financières soutenables. La baisse programmée pour 2027 […] apparaît préoccupante. Il est […] probable que ces prévisions soient impactées par des reports de mises en chantier liés à la hausse continue des coûts de construction » ([537]). Or, ces niveaux de production prévisionnels sont par eux-mêmes structurellement insuffisants au regard des besoins du territoire.

Dès lors, vos rapporteurs estiment qu’il est crucial de résorber la divergence croissante entre explosion de la demande et effondrement de l’offre. Alors que tous les acteurs interrogés par la mission signalent le caractère indispensable des aides publiques, le cumul de la LBU et des aides fiscales (crédit d’impôt et défiscalisation) demeure un levier déterminant pour la production et la réhabilitation de logements dans les Outre-mer ([538]) ; la FRBTP souligne ainsi le caractère urgent d’interventions complémentaires de l’État, de ses opérateurs et des collectivités, alors que le logement social ultramarin peut être perçu comme « le symptôme d’un échec systémique ».

Le logement social réunionnais : un modÈle Économique À bout de souffle

Source : Contribution écrite de la FRBTP aux travaux de la mission.

Deux axes paraissent dès lors prioritaires pour sécuriser l’appui financier de l’État en faveur du logement social ultramarin. D’une part, il importe à moyen terme de mettre en place un plan de rattrapage généralisé de la construction et de la réhabilitation de logements locatifs sociaux et très sociaux dans les Outre-mer, via un renforcement structurel des moyens de la LBU. De ce point de vue, il convient de fixer dans les textes financiers des objectifs clairs en termes de production et de typologie de logements ; au regard de la situation observée dans les différents territoires, ces besoins s’élèvent à un volume compris entre 10 000 et 15 000 livraisons annuelles, toutes catégories de logements sociaux confondus, au regard des projections d’évolution des populations ultramarines et des besoins de logements afférents évalués par l’Insee. Ainsi, « à La Réunion, si les tendances démographiques et les modes de cohabitation se poursuivaient, 172 500 logements seraient à construire entre 2021 et 2050 » ([539]).

D’autre part, l’évolution des moyens de la LBU doit être inscrite sur une trajectoire pluriannuelle, afin d’améliorer la prévisibilité de la dynamique budgétaire et de garantir une capacité de projection et de visibilité à moyen et long terme pour tous les acteurs du logement social ultramarin. Cette pluriannualité est d’autant plus nécessaire que les opérations de construction, et plus largement les politiques de l’habitat, ne peuvent s’inscrire que dans des cycles longs ; cette réalité est d’autant plus vive dans les Outre-mer au regard des délais qui séparent la délivrance d’un agrément de la livraison d’un chantier. Interrogée sur ce point par vos rapporteurs, l’USHOM rappelle ainsi que, « sans programmation budgétaire stabilisée sur plusieurs années, les opérateurs ne peuvent ni planifier leurs investissements, ni structurer durablement la filière locale. Un cadre pluriannuel explicite, adossé à des objectifs territorialisés et à des indicateurs de suivi partagés, est une condition de crédibilité et d’efficacité » ([540]) de l’action publique.

b. Affermir la mise en œuvre des obligations pesant sur les collectivités au titre de la loi « Solidarité et renouvellement urbains » (SRU)

● Une déclinaison fragmentaire des objectifs de la loi SRU. Symptôme de l’insuffisance généralisée du parc social, la mise en œuvre des obligations fixées par l’article 55 de la loi « Solidarité et renouvellement urbains » ([545]) s’avère très inégale selon les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ultramarins. Comme le signale le bilan réalisé au 1er janvier 2023 par la direction générale des Outre-mer (DGOM) de la situation des 90 communes ultramarines soumises au dispositif (parmi lesquelles 23 bénéficient d’une exemption : 6 en Guadeloupe, 7 en Martinique, 5 en Guyane et 5 à La Réunion), 34 (soit 37,8 %) ne sont pas déficitaires et 33 (soit 36,7 %) connaissent un déficit de logements sociaux au regard des obligations légales : 10 en Guadeloupe (dont une en situation de carence : Le Gosier), 12 en Martinique (dont une en situation de carence : Le François), une en Guyane (Rémire-Montjoly) et 11 à La Réunion (dont 2 en situation de carence : Entre-Deux et Saint-Leu). Sur ces 33 communes déficitaires, 28 font l’objet d’un prélèvement (les cinq dernières en étant encore exemptées du fait de leur entrée récente dans le dispositif), pour un montant cumulé de 3,3 millions d’euros en 2024 (après déduction des dépenses en faveur de la production de logements sociaux). D’après la DGOM, les collectivités justifient le retard de production par « les difficultés à établir l’inventaire, des problématiques techniques inhérentes à la nature des territoires (algues, sargasses, etc.), un réseau de transport perfectible qui isole de très nombreuses communes, et des difficultés à recenser les résidences principales » ([546]).

À La Réunion, en 2025, sur les 19 communes qui ne sont pas exemptées des obligations de la loi SRU, 8 atteignent le taux légal minimal de logements sociaux et 11 ne l’atteignent pas encore aujourd’hui. Les dynamiques sont toutefois fortement différenciées selon les communes ; ainsi, « entre le 1er janvier 2020 et le 1er janvier 2024, les trois communes déficitaires qui ont connu la plus importante progression de leur parc social sont Le Tampon (+ 3,06 %), L’Étang-Salé (+ 2,57 %) et La-Plaine-des-Palmistes (+ 2,53 %). Celles qui ont connu la plus faible dynamique sont L’Entre-Deux (+ 0,2 %), Saint-Louis (+ 0,39 %), Saint-Leu (+ 0,65 %) et Saint-Joseph (+ 0,67 %) » ([549]). Les raisons de ces divergences résultent souvent d’un manque de volonté politique de la part de certains élus, qui refusent d’autoriser la construction de logements sociaux. D’autres raisons s’y ajoutent : des problématiques de coûts, des blocages administratifs et opérationnels, ou encore des fragilités sociales importantes dans certaines communes.

En Guadeloupe, sur les 19 communes qui se trouvent dans l’obligation de respecter le taux fixé par la loi SRU, 10 communes n’atteignent pas la proportion requise, ce qui engendre un déficit légal de 5 343 logements sociaux. Illustration des disparités territoriales qui se manifestent dans l’aménagement du parc social, à elle seule, la Communauté d’agglomération La Riviera du Levant (CARL) « regroupe 60 % du déficit (3 264 logements manquants). Compte tenu de son fort déficit, qui représente 48,5 % du besoin sur la CARL et 28,7 % pour le territoire, la commune du Gosier a fait l’objet d’un arrêté de carence par arrêté préfectoral du 26 décembre 2023 » ([550]).

Situation des communes guadeloupÉennes au regard de la loi SRU

Source : Réponses écrites de la préfecture de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

Le territoire martiniquais connaît, quant à lui, une situation contrastée au regard de la loi SRU. D’après l’inventaire dressé au 1er janvier 2024 par la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de la Martinique, « quelques villes ont largement dépassé leurs objectifs : essentiellement les grandes villes telles que Fort-de-France (36,5 %) et Le Lamentin (31,7 %) ; certaines, tout aussi attractives et proches des zones d'activités, les ont atteints ou en sont proches : Rivière-Salée (29,5 %) La Trinité (27,9 %), Ducos (21 %) ; d’autres enfin ont des difficultés à les atteindre, avec en particulier des objectifs triennaux de rattrapage particulièrement élevés : la ville de Saint-Joseph a un objectif triennal de 228 logements sociaux et la ville du Robert un objectif de 213 logements sociaux » ([551]). Les causes de cette situation sont multiples : rareté du foncier constructible, existence de fortes contraintes naturelles, éloignement des territoires vis-à-vis des zones d’activité, phénomène de vacance, ou encore un manque affirmé de volontarisme de la part de certaines communes, dont les maires se refusent à autoriser la construction de nouveaux logements locatifs sociaux.

● Rénover l’application de la loi SRU. Dans ce contexte, vos rapporteurs alertent les pouvoirs publics sur la nécessité de respecter les obligations, territoire par territoire, de la loi SRU, dans un objectif de cohésion sociale et d’amélioration de l’accès au logement Outre-mer. Afin de favoriser une meilleure application de cet outil législatif, il apparaît nécessaire de durcir les amendes pesant sur les communes ne respectant pas le taux légal de logements sociaux. À cette fin, des arrêtés de carence doivent être systématiquement pris en cas de non-respect des dispositions législatives. Dans ce cas, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (CCH), effectuée au titre de l’article L. 302-9-1 ([552]) et prononcée par arrêté préfectoral, doit pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, afin d’inciter les communes réticentes à respecter le cadre légal. Cette majoration doit être modulée en fonction de la trajectoire observée dans chaque territoire et prendre en compte les dynamiques d’aménagement récentes du parc, afin de ne pas pénaliser les communes qui rencontrent des difficultés foncières, techniques ou administratives dans la mise en œuvre des opérations de construction de logements sociaux sur leur territoire, mais qui affichent une progression ciblée et sincère.

2. Garantir une diversification du parc adaptée à l’évolution des besoins

Au-delà de cette approche quantitative, la politique du logement social ultramarin ne peut se priver d’un sursaut qualitatif immédiat, dans la mesure où elle revêt une dimension essentielle pour la cohésion sociale et l’égalité territoriale. Pour favoriser l’accès au parc social, et plus largement au logement dans les Outre-mer, une double évolution s’impose : d’une part, assurer une meilleure adaptation des dispositifs au « dérèglement démographique » (selon l’expression de l’Union sociale pour l’habitat – USH) observé dans les territoires ; d’autre part, favoriser l’accès des publics les plus précaires à un habitat décent et abordable.

a. Ajuster la production aux dynamiques démographiques des territoires

● Adapter l’aménagement du parc aux mutations de la demande. Face à l’accroissement des désajustements qualitatifs au sein du parc social, adapter la typologie des logements produits aux évolutions sociodémographiques des territoires constitue un prérequis indispensable. Or, le développement insuffisant d’une offre adaptée à toutes et à tous, quels que soient les âges de la vie, les situations personnelles et la composition des structures familiales, entrave la structuration des parcours résidentiels, et plus largement l’accès à un logement correspondant aux besoins. Comme le signale l’USHOM, l’état actuel du parc « ne répond pas toujours à la composition réelle des ménages (taille des logements parfois inadéquate pour les familles nombreuses, sous-offre de petits logements pour les jeunes, les étudiants ou les personnes seules, adaptation encore limitée aux besoins des personnes âgées ou en situation de handicap), avec des situations de suroccupation persistantes dans certains ensembles, qui sont liées à la fois au manque d’offre, au coût du logement et à des solidarités familiales fortes, et qui mettent sous tension les conditions de vie et les équipements collectifs » ([553]). Ces désajustements révèlent les difficultés que connaît l’adaptation du parc social existant à la rapidité de l’évolution des structures familiales ultramarines ([554]).

Afin de diversifier l’offre de logements sociaux de façon concrète, plusieurs pistes opérationnelles sont envisageables. Comme le souligne Interco’Outre-mer, il s’agit dans un premier temps de « développer une gamme de typologies répondant aux besoins locaux (petites surfaces pour jeunes et actifs, logements familiaux, solutions pour ménages nombreux lorsque cela est pertinent) » ([555]), tout en anticipant le vieillissement de la population par l’adaptation du bâti existant et la production de logements accessibles (plain-pied, ascenseurs, proximité des services, etc.). De même, une action résolue en faveur du développement de logements évolutifs et une programmation sécurisée des opérations de réhabilitation du parc existant revêtent un caractère nécessaire, afin de permettre, lorsque cela est possible, une reconfiguration du bâti en fonction de l’évolution de la demande. Enfin, il apparaît indispensable de mieux prendre en compte les changements sociodémographiques dans le pilotage de la production, afin de favoriser le développement d’une offre adaptée à l’ensemble des besoins.

Ajuster la typologie et la localisation de l’offre, en s’appuyant sur une programmation partagée entre État, collectivités et bailleurs, réalisée en amont et fondée sur des données objectivées (état du parc, capacités des réseaux, etc.), constitue donc un préalable indispensable. Dans cette perspective, deux axes paraissent essentiels : d’une part, soutenir le financement ciblé d’une offre de logements locatifs très sociaux (LLTS) pour les jeunes, afin d’accompagner la dynamique croissante de décohabitation et de lutter contre la suroccupation des logements ; d’autre part, engager un vaste plan d’adaptation du bâti existant au vieillissement. À cet égard, la Fondation pour le logement des défavorisés propose notamment de « développer des résidences autonomie en assouplissant le régime du forfait autonomie pour les personnes âgées et en mobilisant des financements spécifiques, [de] soutenir le développement des projets d’habitat inclusif et de projets d’habitat pour les personnes âgées en situation de précarité, [et d’] étendre aux Outre-mer les conventions relatives à l’accompagnement du vieillissement signées entre les bailleurs sociaux et la Caisse nationale d’assurance vieillesse » ([559]).

● Recentrer la trajectoire sur la prise en compte des besoins prioritaires. Alors que 49,8 % de la population ultramarine est éligible au LLTS, contre 25 % au niveau national, la part des logements locatifs très sociaux dans le total du parc social ultramarin ne dépasse pas 20 %, comme vos rapporteurs l’ont précédemment indiqué. À cette incohérence qualitative s’ajoute un phénomène de dissociation entre la part croissante de la demande portant, dans les DROM, sur le LLTS, et la diminution de la proportion occupée par ce segment dans le volume global des financements, des livraisons et des mises en chantier. Dans ce contexte, deux axes paraissent essentiels pour recentrer la trajectoire de production de logements sociaux neufs dans les Outre-mer sur les besoins prioritaires.

D’une part, il importe d’augmenter significativement la part occupée par les LLTS dans les programmes des bailleurs. Comme l’indique l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), « s’agissant de l’offre locative nouvelle, un recentrage prioritaire en faveur de l’offre très sociale (LLTS) apparaît souhaitable dans les conditions réglementaires actuelles » ([560]). À cet égard, les interlocuteurs de la mission ont régulièrement mis en avant la nécessité de prévoir une proportion minimale de 30 % d’offre de LLTS dans les programmes des OLS ultramarins, dans le triple objectif de favoriser l’accès des ménages prioritaires au parc social, d’améliorer le degré de mixité sociale des programmes de construction et de résorber le décrochage entre la demande et le stock de logements disponibles.

D’autre part, certains outils gagneraient à être revalorisés et plus systématiquement déployés, à l’image du logement locatif très social adapté (LLTS-A), dispositif conçu en 2021 pour répondre à l’urgence des besoins de relogement des ménages ultramarins vivant actuellement dans des bidonvilles.

Or, malgré son utilité pour l’accès au logement des ménages en situation de grande précarité, la dynamique de mise en chantier de logements adaptés engagée en 2023 via le LLTS-A a connu un très rapide essoufflement, avec une chute drastique de 80,1 % des mises en chantier entre 2023 et 2025 (21 mises en chantier en 2023, 23 en 2024, 4 en 2025). Alors que l’effectivité même du dispositif semble compromise, le Gouvernement envisage d’étendre le LLTS-A dans l’ensemble des territoires ultramarins ; trois projets de décrets et d’arrêtés ont ainsi adoptés par le Conseil national de l’habitat en décembre 2025 et visent à pérenniser cette expérimentation, mais ils n’ont toujours pas été publiés à l’heure actuelle. Une révision de ce dispositif et une facilitation des mises en chantier de LLTS-A doit ainsi, selon vos rapporteurs, constituer l’un des axes privilégiés du PLOM 3.

b. Faciliter l’accès au parc social des publics les plus en difficulté

● Favoriser l’accessibilité économique des logements au regard de la situation des demandeurs. D’une part, alors même que les ressources financières moyennes des ménages ultramarins sont inférieures aux valeurs observées dans les régions hexagonales, les niveaux des loyers pratiqués dans le parc social sont la plupart du temps supérieurs dans les Outre-mer à la moyenne nationale, pour chaque typologie de logement. En effet, tandis qu’un logement social de type T3 dans une résidence collective correspond en moyenne à un loyer mensuel de 419 euros dans la France entière, ce loyer s’élève à 459 euros en Guadeloupe, 427 euros en Martinique, 519 euros en Guyane et 456 euros à La Réunion ; autrement dit, les surcoûts observés sont respectivement de l’ordre de 9,5 %, 1,9 %, 23,9 % et 8,8 % pour cette catégorie de logement dans chacun de ces territoires.

Loyers moyens des logements sociaux dans les Outre-mer

Source : ANCOLS, Panorama des DROM 2025, d’après des données RPLS.

De surcroît, l’analyse des prix moyens au m² pratiqués dans le parc social souligne également la difficile soutenabilité des dépenses relatives au logement pour les locataires du secteur social, même si l’écart est moins marqué que pour l’indicateur des loyers moyens (ainsi, les prix au m² tendent à s’approcher de la moyenne nationale). L’exemple de la Guyane est à cet égard révélateur : le loyer moyen au mètre carré dans le parc social s’y élevait en 2024 à 6,8 euros (5,2 euros par m² pour les LLTS et 9,1 euros par m² pour les PLS), contre 6,5 euros en moyenne nationale.

Prix moyens au m² dans le parc social ultramarin (au 1er janvier 2024)

Source : ANCOLS, Panorama des DROM 2025, d’après des données RPLS.

Issue des données de l’observatoire des loyers médians aménagé par la DEAL de la Martinique, l’analyse comparative de l’évolution des loyers dans le parc social martiniquais révèle elle aussi une trajectoire de forte augmentation, à des niveaux au moins aussi élevés, sinon plus, que la moyenne nationale.

Analyse comparative des loyers dans le parc social martiniquais (2021-2023)

Source : DEAL de la Martinique, Observatoire des loyers médians (évolution 2021-2023).

Or, cette situation est insoutenable pour les résidentes et les résidents du parc social ultramarin : une égalité de traitement est nécessaire et une action renforcée de l’État s’impose ([573]). Dans ce contexte, il apparaîtrait donc utile de réviser la base des plafonds fixés par l’article 16 de l’arrêté du 14 mars 2011 relatif aux caractéristiques techniques et de prix de revient, aux plafonds de ressources et aux plafonds de loyers des logements locatifs sociaux et très sociaux dans les DROM (et réactualisés chaque année) ainsi que leurs modalités de calcul, pour davantage limiter le niveau des loyers et favoriser une plus grande soutenabilité des dépenses liées au logement pour les ménages ultramarins locataires du parc social.

● Améliorer l’effectivité du droit au logement opposable. D’autre part, une amélioration de l’effectivité du droit au logement opposable (DALO) apparaît elle aussi indispensable, alors que se multiplient les freins opérationnels à sa mise en œuvre dans les Outre-mer : augmentation massive des recours, faible part de ménages reconnus prioritaires, quantité insuffisante de personnes relogées à la suite d’une décision favorable au titre du DALO, cumul de freins administratifs nombreux, ou encore hausse exponentielle des délais d’attribution.

Dans ce contexte, dans son avis précité de janvier 2024, le Haut Comité pour le droit au logement (HCDL) propose plusieurs pistes concrètes d’amélioration pour les territoires ultramarins : la mise en œuvre d’une garantie de respect des obligations de relogement par contingents dans les délais impartis, une amélioration des outils de suivi des relogements, un développement conséquent de l’offre d’hébergement d’insertion, une réduction légale des délais de relogement et d’instruction (qui doivent être les mêmes que ceux observés dans l’Hexagone), une extension de l’application du DALO à Mayotte, ou encore un renforcement des moyens des secrétariats des commissions de médiation (COMED) ainsi que de l’offre de formations. De son côté, la Fondation pour le logement des défavorisés préconise une approche globale au profit d’un renforcement des démarches d’aller-vers et d’une promotion des démarches d’information sur le droit au logement, afin de lutter contre le non-recours, qui constitue l’un des principaux écueils dans la mise en œuvre du DALO.

Dans cette perspective, vos rapporteurs privilégient deux axes opérationnels : d’une part, soutenir une accélération des démarches pour l’accès au droit au logement des personnes les plus défavorisées dans les Outre-mer, via le développement de guichets uniques appuyés sur les agences départementales d’information sur le logement (ADIL), afin de réduire l’ampleur du phénomène de non-recours ; d’autre part, améliorer la mise en œuvre opérationnelle du DALO, en favorisant « la mise en place de permanences d’accompagnement spécialisées sur le DALO (recours amiable, recours contentieux, recours indemnitaire) jusqu’au relogement effectif des ménages prioritaires », en produisant « un bilan annuel au niveau des Outre-mer et par DROM » ([574]) de l’application du dispositif, et en renforçant les capacités de fonctionnement des COMED. Pour garantir l’application effective de ce droit, il importe enfin de réduire les délais d’instruction réglementaires, en les alignant sur ceux en vigueur dans l’Hexagone.

B. RENFORCER LA COHÉRENCE DE LA GOUVERNANCE ET DES OUTILS D’ÉVALUATION DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL

Vos rapporteurs ont pu, au cours de leurs travaux, constater le manque d’orientations claires, suffisamment territorialisées et de long terme de la politique du logement social dans les Outre-mer. De nombreux freins altèrent la capacité des acteurs nationaux et locaux du logement et de l’habitat à définir et à décliner, pour chaque département ou région, des objectifs opérationnels précis. Au niveau central, la DGOM peine à assurer une coordination globale et à assurer un suivi détaillé des opérations ; à l’échelle locale, la capacité d’intervention des collectivités demeure limitée et l’action des opérateurs du logement social est entravée par le sous-financement structurel des opérations. Dans ce contexte, un changement de regard s’impose : il paraît nécessaire de mettre en place une gouvernance cohérente et territorialisée de la politique du logement social ultramarine, en améliorant la coordination entre les différents leviers de pilotage, en rénovant les capacités d’intervention des acteurs territoriaux et en consolidant la connaissance des besoins en logements et les outils de mesure et d’évaluation des plans d’action en la matière.

1. Affermir la structuration d’une gouvernance efficace et territorialisée

a. Rénover la gouvernance de la politique du logement dans les Outre-mer

Dans le cadre de leurs travaux, vos rapporteurs ont régulièrement relevé le manque de cohérence des interventions de l’État en matière d’aménagement du parc social ultramarin : objectifs non atteints ou insuffisamment adaptés aux réalités des territoires, indicateurs lacunaires, résultats faiblement efficients au regard de la persistance, sinon de la hausse des besoins, attente depuis près de quatre ans de la signature du PLOM 3. À l’échelon central comme à l’échelon territorial, il convient donc de rénover en profondeur la gouvernance de la politique du logement social dans les Outre-mer.

● Instaurer un comité de pilotage national de la politique du logement social dans les Outre-mer. Premièrement, à l’échelle nationale, il convient d’instaurer un comité de pilotage national du logement social ultramarin. En effet, la DGOM n’est pas aujourd’hui en mesure d’assurer un pilotage interministériel efficace de la politique du logement dans les Outre-mer. À titre d’illustration, elle n’assure pas le pilotage des opérations menées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l’Agence nationale de l’habitat (Anah) ou l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) en faveur de la rénovation des espaces urbains et de la restauration des copropriétés dégradées dans le secteur privé ultramarin ; de surcroît, les crédits relevant de la politique d’hébergement ne relèvent pas de la LBU, mais du BOP géré par la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal). Autrement dit, à aucun stade de la stratégie publique ne se matérialise un continuum entre hébergement, logement et habitat, au détriment de la lutte contre le mal-logement et de l’accès à un logement durable des personnes se trouvant en situation de grande précarité. Sur le terrain, les acteurs locaux décrivent un sentiment d’abandon ressenti à l’égard des pouvoirs publics, alors que les services déconcentrés de l’État leur demandent explicitement de faire mieux avec des moyens réduits. Il semble pourtant illusoire de réformer le modèle de production du logement social ultramarin avec une baisse des subventions étatiques, alors même que la crise du logement, ou plutôt du mal-logement, y revêt des caractéristiques bien plus graves que dans l’Hexagone.

Défaut de priorités élaborées et articulées, dispersion des responsabilités, déficit d’un cadre stratégique de gouvernance sur le long terme, manque d’opérations viabilisées d’aménagement du territoire, structuration lacunaire des filières : à ces difficultés s’ajoutent enfin le manque de connaissance des territoires ultramarins qui se reflète dans des stratégies nationales inadéquates, et le cloisonnement de la politique du logement social, à la fois dans les documents budgétaires et dans la pratique administrative, qui séparent strictement les dispositifs hexagonaux des dispositifs ultramarins, sans permettre de flécher les crédits non consommés du Fonds national d’aide au logement (FNAL) vers le financement d’opérations d’aménagement et de construction de logements, de structures d’hébergement et d’équipements divers dans les DROM.

Dans ce contexte, la création d’un comité national de pilotage de la politique du logement et de l’habitat dans les Outre-mer apparaît indispensable. Ce comité doit, selon vos rapporteurs, réunir l’ensemble des acteurs publics et privés, dans un objectif de rehaussement de la cohérence globale, de clarification du pilotage national et d’amélioration de l’articulation entre les acteurs et les moyens de la politique du logement.

● Favoriser l’émergence d’un réflexe ultramarin dans le pilotage de l’aménagement du parc social. Deuxièmement, alors que les interlocuteurs de la mission ont régulièrement fait part de l’insuffisante prise en compte par les objectifs nationaux du logement de la réalité structurelle des territoires ultramarins (l’USHOM décrit ainsi un problème qui « ne tient pas uniquement au volume global des crédits, mais à la manière dont les dispositifs sont conçus et paramétrés. Trop souvent, les règles sont définies selon une logique hexagonale, puis transposées aux Outre-mer avec des ajustements marginaux, alors que les écarts économiques, démographiques, climatiques et fonciers justifieraient une conception différenciée dès l’origine » ([575])), vos rapporteurs appellent à une plus grande territorialisation des paramètres de la politique du logement social : plafonds de loyers, montants des aides, critères d’éligibilité, typologies de produits, barèmes énergétiques, etc. ([576])

Dans cet objectif, il semble impératif de prévoir une représentation des Outre-mer dans les organes de direction ou de pilotage de l’ensemble des opérateurs de l’État, notamment en prévoyant « une place formelle dans les instances de gouvernance de ces opérateurs [pour] les élus ultramarins, mais aussi les organisations professionnelles qui […] sont propres [à ces territoires]. Cette représentation n’a pas seulement une portée symbolique : elle permet une montée en compétence collective, une meilleure compréhension des réalités ultramarines et, surtout, une intégration en amont des spécificités climatiques, sociales et économiques dans les dispositifs de droit commun » ([577]). C’est au prix de ce réflexe ultramarin que la structuration profonde de la politique du logement social pourra être adaptée aux caractéristiques des territoires.

● Renforcer le poids de la DGOM dans les arbitrages interministériels. Troisièmement, l’affermissement du cadre national de gouvernance de l’aménagement du parc social ultramarin doit également se traduire par un renforcement du poids de la DGOM dans les arbitrages interministériels. Pour cela, un renforcement des moyens humains, financiers et techniques de cette direction s’impose afin qu’elle puisse pleinement jouer un rôle de coordination des différents cadres stratégiques déployés dans les Outre-mer au profit du logement et de l’habitat (PLOM, Logement d’abord, interventions de l’ANRU ou de l’Anah), mais aussi pour améliorer la connaissance des territoires et l’appui en ingénierie auprès des collectivités territoriales, des bailleurs et des autres acteurs privés de la politique du logement.

Le renforcement des capacités de la DGOM lui permettrait notamment d’apporter un appui plus ferme aux collectivités dans la mise en œuvre des opérations de RHI, d’affermir la dynamique d’amélioration de l’habitat privé, afin de réduire la pression sur le parc social (avec notamment la relance des opérations groupées d’amélioration légère – OGRAL, « qui permettent de cibler les ménages sans titre de propriété, en veillant à massifier ces opérations » ([578])), et d’encourager la montée en puissance dans les territoires de regroupements d’acteurs. Comme le précise la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), les services de l’État peuvent et doivent accompagner, « dans une logique d’équipe de projet, [le regroupement d’acteurs du logement] susceptibles d’assurer pour les projets de restructuration des quartiers précaires, maîtrise d’ouvrage des travaux, gestion adaptée aux publics fragiles, accompagnement, montage des dossiers de façon cohérente et dans un cadre financier consolidé. Il s’agit par exemple de dupliquer le modèle organisme de logement social couplé avec une filiale, pour la réalisation et la gestion de produits comme le PLAI adapté (LLTS-A) et sur chaque projet, de bien identifier les acteurs à mobiliser et à coordonner. » ([579])

● Prolonger le processus de simplification administrative. Enfin, malgré les évolutions législatives et réglementaires récentes, le processus de simplification administrative doit encore être prolongé pour limiter le nombre et l’ampleur des blocages et faciliter le déroulement des opérations. Depuis plusieurs années, en effet, un travail de rationalisation de l’instruction des opérations de logement social a été engagé par l’État dans l’objectif de réduire les délais administratifs et d’assurer une harmonisation des pratiques entre les territoires.

Comme l’indique ainsi la DHUP, cette évolution repose sur quatre axes complémentaires : « standardisation progressive de certaines aides sous forme de montants forfaitaires par logement ou par opération ; réduction du nombre de pièces justificatives demandées aux maîtres d’ouvrage ; harmonisation nationale des circuits d’instruction entre services de l’État et délégataires des aides à la pierre ; dématérialisation complète des demandes et du suivi des opérations » ([580]). Cette rénovation des processus administratifs vise enfin à sécuriser juridiquement les financements, tout en veillant à favoriser l’accélération de la programmation et des mises en chantier de logements sociaux, dans l’Hexagone comme dans les Outre-mer ([581]).

Certains territoires ont, dans ce cadre, entamé un travail de concertation entre acteurs locaux pour fiabiliser le déroulement des projets et limiter les fluctuations du rythme de construction. Ainsi, en Guadeloupe, la DEAL a mené avec les bailleurs de l’archipel un travail d’évaluation des projets de construction de logements, destiné à diminuer les risques de rejets en raison de facteurs administratifs ou environnementaux. Cette fiabilisation « clés en main » des dossiers permet de faciliter le conventionnement puis la mise en œuvre des chantiers : « entre 2015 et 2023, 264 opérations pour un total de 12 782 logements, dont 33 % de constructions neuves, ont été conventionnées. Les fonds publics mobilisés représentant un total global de 187,7 millions d’euros. À ce jour, 99 opérations, soit 5 941 logements concernés (46 % du total) sont considérées comme bloquées, ce qui représente 12,37 millions d’euros payés aux bailleurs au titre de l’avance prévue dans le cadre de leur convention, et 53,82 millions d’euros d’autorisations d’engagement bloquées. À ce montant s’ajoutent 15,77 millions de restes à payer sur des opérations engagées, mais non encore achevées » ([586]). En parallèle de ces blocages identifiés, la DEAL évalue le taux de fructuosité des appels d’offres lancés dans le secteur du BTP en 2024 (au nombre de 401) à 6 % seulement, 94 % des projets n’ayant pas trouvé preneur, ce qui « retarde la mise en œuvre de nombreux chantiers essentiels et conduit à un renchérissement des coûts » ([587]).

Or, ce processus de simplification administrative est loin d’être suffisant aujourd’hui. À l’aune des difficultés identifiées par la mission, l’USH appelle ainsi à « des procédures administratives et [à] des délais de traitement des demandes de subventions et de garanties d’emprunt plus souples » ainsi qu’à « une réflexion sur la possibilité de déroger à l’obligation de l’allotissement des marchés et ainsi réduire le nombre d’appels d’offres infructueux » ([588]). De son côté, CDC Habitat plaide pour « donner des orientations législatives ou des instructions générales (dans le cadre des textes existants) pour simplifier l’enchaînement des procédures d’urbanisme (en particulier pour les permis d’aménager et les études d’impact), mais également les procédures d’instruction des permis de construire (architectes conseil, architectes des bâtiments de France – ABF), faciliter encore les démolitions d’habitat informel en cours d’installation (pouvoir des collectivités, délais pour agir) et éviter les blocages d’opérations d’urbanisme, observés à Mayotte ou en Guyane notamment » ([589]).

Dans ce cadre, il apparaît donc urgent de soutenir une simplification accrue des procédures administratives, fondée sur une articulation renforcée entre les différents mécanismes d’autorisation, une réduction des délais globaux avant la mise en chantier des opérations, et une facilitation de la mise en œuvre des projets.

b. Finaliser la mise en œuvre du plan logement Outre-mer (PLOM 3)

À la différence des deux programmes précédents, la nouvelle version du PLOM, élaborée à partir de 2023, mais pas encore finalisée aujourd’hui, intègre l’exigence de territorialisation accrue formulée par les acteurs locaux du logement, dans la mesure où elle se fonde sur deux axes complémentaires : des axes territoriaux pour chaque DROM et un axe transversal fixant le cadre national et déterminant les nouveaux outils de la stratégie.

● Des déclinaisons territoriales du PLOM 3 ayant fait l’objet d’avancées concrètes, mais encore inégales. D’une part, le nouveau plan pour le logement ultramarin repose sur un axe territorial, élaboré dans chaque territoire sous l’égide des services de l’État sur la base d’une note de cadrage du ministre des Outre-mer et à partir de l’identification des besoins propres de chaque département ou région en termes de construction et de réhabilitation des logements locatifs sociaux et privés. Ces feuilles de route locales, dont la rédaction a été entamée en 2024, connaissent un état d’avancement différent selon les territoires, mais ont d’ores et déjà été marquées par de nombreuses avancées.

À La Réunion, le plan territorial logement pour la période 2024-2027 a été élaboré à la suite de trois comités d’accélération du logement, puis mis en consultation à la mi-avril 2024, avant d’être adopté devant le conseil départemental de l’habitat et de l’hébergement (CDHH). Il s’articule avec les actions définies par le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et menées par le pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne (PDLHI). Dans les faits, la stratégie se décline autour de quatre grands enjeux, répartis en 23 mesures : dynamiser et renforcer les stratégies locales en matière d’habitat, améliorer la place et l’image du logement social à La Réunion, faciliter la conception et le financement des projets, et mieux construire.

D’un point de vue qualitatif, comme le précise la préfecture, le plan vise à ancrer un partenariat entre les différents acteurs territoriaux dans le temps long, à renforcer les services de proximité au sein des résidences, à améliorer la qualité des constructions et à accélérer l’adaptation réglementaire et l’adaptation des documents techniques. D’un point de vue quantitatif, l’objectif fixé pour les années 2024, à 2027 correspond à une cible de financement de 4 000 logements par an, en construction neuve ou en réhabilitation, hors LLI ([590]). Au-delà de cet objectif, la stratégie met l’accent sur l’augmentation de la production dans les segments faisant l’objet de la plus forte demande, c’est-à-dire où les besoins sont les plus prégnants : LLTS, amélioration de l’habitat, interventions sur l’habitat précaire ou indigne.

À Mayotte, dans un contexte marqué par les difficultés de mise en œuvre du PLOM 2 (sur les 36 mesures opérationnelles, 42 % seulement ont été réalisées entre 2019 et 2023, 22 % restant en cours de réalisation et 36 % n’ayant pas encore été engagées), la déclinaison territoriale du PLOM 3 a été finalisée à la suite de la mise en place d’assises du logement le 28 août 2024. Élaboré par les services de l’État en co-construction avec les collectivités mahoraises, les bailleurs sociaux et les associations, ce volet territorial s’articule autour de 4 axes complémentaires, déclinés en 17 actions : mettre en œuvre la feuille de route « du bidonville au logement », mieux connaître et mieux informer, accompagner les acteurs du logement et de la construction, mieux construire au juste prix. Cependant, si la mise en œuvre opérationnelle du plan a été engagée au début de l’année 2025, des indicateurs de suivi précis n’ont pas encore été élaborés pour chacune des actions du PLOM, et restent aujourd’hui à définir.

En Guadeloupe, la déclinaison territoriale du PLOM, intitulée « plan territorial logement de Guadeloupe » (PTLG) a reposé sur la définition concertée d’un cadre d’objectifs adaptés aux besoins du territoire, dans le cadre de travaux menés par des groupes de travail réunis par la DEAL. La version finale du PTLG intègre quatre axes déclinés autour de 36 actions : « développer la stratégie d’intervention des partenaires dans la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat efficiente » (axe n° 1 ; objectifs : améliorer l’accès au logement locatif pour les publics aux faibles ressources et permettre la pleine mobilisation des acteurs publics de l’habitat), « inciter davantage à la reconquête des centres-bourgs » (axe n° 2 ; objectifs : accroître l’offre de logements en centre-bourg et redonner de l’attractivité aux centres anciens), « prendre en compte le vieillissement dans l’offre nouvelle et la réhabilitation du parc existant et aider les publics spécifiques » (axe n° 3 ; objectifs : accélérer l’adaptation des logements, produire des logements à destination des seniors et des publics spécifiques, renforcer l’accès à l’information pour les seniors) et « développer une construction plus durable » (axe n° 4 ; objectifs : adapter les normes de construction au contexte guadeloupéen et réduire l’empreinte environnementale de la construction). Chaque axe repose sur des indicateurs de suivi précis, faisant l’objet d’une analyse régulière par les différents acteurs impliqués dans la mise en œuvre du PTLG ([593]).

La stratégie guadeloupéenne s’articule en outre avec les plans et schémas territoriaux en vigueur dans l’archipel : ainsi, comme le précise la préfecture, du « PLH de Cap Excellence, qui met l'accent sur la production de logements sociaux et intermédiaires, ainsi que sur la revitalisation des quartiers prioritaires », ou du « PLH du Nord-Grande-Terre, en cours de finalisation, [qui prévoit] une action d’expérimentation sur une offre de logements alternative en adéquation avec les besoins des seniors et des publics spécifiques » ([594]), mais aussi du programme Action Cœur de ville, déployé à Basse-Terre, Pointe-à-Pitre et aux Abymes, et des dispositifs Petites Villes de Demain, destinés à favoriser la revitalisation des villes, à améliorer la qualité de vie des habitants et à valoriser les initiatives innovantes répondant aux objectifs de développement durable (Bouillante, Le Moule, Morne-à-l’Eau, Le Lamentin, Sainte-Anne, Terre-de-Haut et Terre-de-Bas).

De même, en Martinique, le volet territorial du PLOM, intitulé « plan territorial logement Martinique » (PTLM), a été intégré aux actions territoriales et comprend des outils spécifiques de financement et de soutien aux projets de construction de logements. Il s’articule autour de six axes : lutte contre l’habitat indigne, développement d’un parc social adapté aux besoins de la population et aux contraintes du territoire, soutien aux propriétaires dans la réhabilitation et l’adaptation du parc privé, accélération du renouvellement urbain, développement des dispositifs d’accession sociale, innovation et expérimentation dans les domaines des normes de construction. Le bilan à mi-parcours de la mise en œuvre du PTLM réalisé par la DEAL au 31 décembre 2025 et présenté devant le conseil territorial de l’habitat et de l’hébergement (CTHH) souligne un état d’avancement très satisfaisant, avec 35 actions sur 55 réalisées à plus de 50 % (dont 9 à 100 %), et seulement 4 actions non démarrées à cette date ([595]).

Si les cibles initialement fixées n’ont pas encore été atteintes, cette situation relèverait moins d’un problème de financement, que d’une double difficulté, liée à la capacité de la filière du BTP à répondre à la demande et à la relative frilosité des bailleurs sociaux dans un contexte d’augmentation constante des coûts de la construction. De surcroît, un point d’inquiétude sensible demeure quant à la réhabilitation du parc privé martiniquais, le volume des dossiers portés par les opérateurs agréés ayant connu une importante diminution au cours des dernières années. Aux termes de la préfecture, les acteurs de la filière « éprouve[nt] des difficultés, notamment organisationnelles et financières, à porter et faire aboutir leurs dossiers. Il convient sur ce point de rappeler la liquidation judiciaire d’un opérateur fin 2024, avec en portefeuille plus de 400 dossiers. Le modèle de réhabilitation du parc privé, très fragile, mérite d’être réinterrogé. » ([596])

État d’avancement des objectifs quantitatifs du PTLM (31 décembre 2025)

Source : Synthèse et suivi des objectifs du PTLM, réponses écrites de la DEAL au questionnaire de la mission.

En Guyane, enfin, le plan territorial logement guyanais (PTLG) a été validé devant le CTHH en septembre 2025. Il s’articule autour de cinq axes : une dynamisation de la politique foncière, destinée à accélérer la production de logements ; une massification de l’offre de logements à loyers très sociaux, associée à une diversification de l’offre de places d’hébergement et de logements locatifs, en soutien aux parcours résidentiels ; une adaptation des modes de construction ; une amélioration des usages de l’habitat et de l’accompagnement dans le logement, pour lutter contre le surpeuplement et la vacance ; et le développement de l’observation et de la connaissance du territoire. Comme le précise la préfecture, « un dispositif d’animation et de suivi a également été élaboré, reposant sur des instances de gouvernance (CTHH, comité politique et comité des financeurs) et des instances techniques (groupes techniques de suivi par axe) » ([597]), destinées à réunir collectivités, bailleurs sociaux, Établissement public foncier et d’aménagement de la Guyane (EPFAG), Agence d’urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG), Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux (ARMOS), ADIL et services de l’État. Afin d’améliorer l’adaptation des logements aux modes d’habiter des populations, le PTLG prévoit également de généraliser la réalisation d’études en amont des projets d’aménagement, et notamment d’engager « une étude spécifique sur les conditions de vie et les aspirations résidentielles des populations guyanaises, [dans] l’objectif […] de mieux intégrer les pratiques, les usages et les attentes locales dans la conception des projets de logement » ([598]).

● Un retard critique pour la finalisation de l’axe transversal du PLOM 3. D’autre part, le plan national est constitué d’un second axe, dit transversal, dont l’élaboration a reposé sur la collaboration entre administrations et opérateurs de l’État. D’après la DGOM, ce volet, qui intègre les recommandations émises par l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) dans le cadre de son évaluation du PLOM 2 ([599]), a vocation à répondre à cinq objectifs déclinés en 32 mesures : accélérer la production de logements locatifs abordables ; maîtriser les coûts et adapter les normes de construction ; intervenir de façon volontaire sur l'habitat privé pour augmenter et améliorer le parc destiné aux ménages modestes et très modestes ; faire des territoires ultramarins des exemples de résilience ; et soutenir chaque territoire dans la conduite de leurs mesures ([600]).

Or, alors même que sa publication est attendue depuis plusieurs années par l’ensemble des acteurs de la chaîne de l’habitat dans les Outre-mer, le PLOM 3 n’a pas encore été finalisé à l’heure de la publication de ce rapport. Si cette stratégie aurait dû couvrir la période 2024-2027, il paraît surprenant de constater que son volet transversal n’ait pas été publié à plus de la moitié de l’intervalle de réalisation du plan : l’exigence de territorialisation ne saurait en effet justifier un recul du pilotage national de la politique ultramarine du logement social. Si la DGOM indique que la signature de l’axe transversal du PLOM devrait intervenir prochainement, vos rapporteurs appellent à une finalisation et à une mise en œuvre rapides des objectifs du PLOM 3, afin de rattraper le retard accumulé au cours des quatre dernières années et de mettre en place les outils nécessaires à l’amélioration des conditions d’accès au logement dans les Outre-mer.

De surcroît, les acteurs locaux du logement témoignent de vives et persistantes inquiétudes quant à la réalisation effective du plan. L’USH relève ainsi que « de nombreux travaux répètent les mêmes constats de blocages dans les territoires, malgré les multiples alertes émises à travers notes, conférences, comités, rapports, études et ateliers. Il est urgent d’apporter des réponses opérationnelles, concrètes et rapides. [De plus,] la capacité de l’État à mettre en œuvre ces mesures s’inscrit dans un contexte de réduction des dépenses publiques et face à une baisse des AE dédiées au logement dans la mission Outre-mer. Enfin, des collectivités d’Outre-mer, relevant des articles 74 et 76 de la Constitution, ont exprimé leur volonté d’être intégrées aux travaux de ce plan. [Dans ce contexte,] à ce jour, le secteur de l’habitat reste en attente du contenu du PLOM 3. » ([603])

2. Repenser les compétences et les interventions des collectivités

Par ailleurs, alors que les auditions menées par les rapporteurs ont régulièrement relevé le déficit de ressources des collectivités territoriales, la rénovation des capacités d’intervention de ces dernières en matière de logement social doit se traduire par une plus grande territorialisation de l’échelle de décision et un renforcement du soutien de l’État à l’ingénierie publique locale.

a. Assurer une plus grande territorialisation de l’échelle de décision

D’une part, une plus grande territorialisation de l’échelle de décision de la politique du logement paraît nécessaire. En effet, compte tenu de la diversité des situations ultramarines, et comme le souligne Interco’Outre-mer, « un renforcement de la capacité de décision au plus près des territoires peut contribuer à une meilleure adaptation des politiques de l’habitat » ([604]). Outre l’élaboration de volets territoriaux dans le cadre du PLOM, cette territorialisation peut se traduire, selon vos rapporteurs, par deux changements structurels dans la conception des dispositifs d’aide au logement, à l’hébergement et à l’amélioration de l’habitat au sens large dans les Outre-mer.

● Confier aux collectivités un pouvoir de décision accru. D’un côté, il importe de confier aux collectivités territoriales un pouvoir de décision accru en matière d’aménagement du territoire, afin que celles-ci puissent disposer de la compétence et des moyens pour structurer les priorités en matière de logement. De surcroît, il importe d’adopter de façon systématique une approche globale dans la définition des politiques de l’habitat, qui ne peuvent être pensées qu’à l’échelle territoriale. Il s’avère en effet indispensable de ne pas seulement penser le logement par la dynamique chiffrée de production, mais de l’inscrire dans une réflexion territoriale de l’aménagement local : transports, bassins d’emploi, services, etc.

Comme l’a ainsi récemment indiqué le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) de La Réunion, « la question du logement ne se réduit ni à la construction, ni au seul logement social. Elle condense la rareté et le coût du foncier, les contraintes topographiques et climatiques, la pression démographique, la pauvreté, le vieillissement, la décohabitation, la nécessité de mieux articuler parc public et parc privé, et le besoin d’une gouvernance plus lisible entre État, département, région, EPCI, communes, bailleurs et financeurs. C’est pourquoi la trajectoire réunionnaise a progressivement conduit à parler non plus seulement de politique du logement, mais de politique de l’habitat. Ce glissement n’est pas seulement sémantique. Il traduit une prise de conscience de fond : le territoire réunionnais impose une approche intégrée. […] Dans un tel contexte, une politique de logement fondée uniquement sur des standards anciens ne peut plus suffire. » ([605]) À ce titre, dans son Livre blanc de l’habitat Outre-mer, l’USHOM souligne également qu’il est fondamental de « partir des territoires pour adapter et simplifier la boîte à outils, porter les diagnostics, hiérarchiser les actions et les mettre en œuvre dans le cadre de programmations pluriannuelles. Ces démarches doivent être coconstruites dans le cadre d’un partenariat équilibré entre l’État et les collectivités territoriales. Il convient que les acteurs du logement y soient associés ainsi que les habitants. » ([606])

Cette approche globale conditionne l’attractivité économique des territoires, comme l’indique l’analyse de la corrélation entre niveau de la demande et attractivité des communes. À titre d’illustration, la préfecture de la Martinique souligne que la plus grande proportion de la demande de logements sociaux concerne les villes les plus attractives du littoral martiniquais, au détriment des autres communes. Penser le logement par l’aménagement à l’échelle des territoires constitue donc aussi l’un des moyens de garantir une égale répartition de l’offre, au regard des facteurs conditionnant le niveau de la demande ([607]).

CorrÉlation entre attractivitÉ Économique et demande de logements

Source : DEAL de la Martinique, réponses écrites de la préfecture au questionnaire de la mission.

Dans ce contexte, la Fédération des entreprises publiques locales (FedEpl) note qu’une décentralisation accrue de la compétence logement doit être guidée au prisme de plusieurs prérequis : « la confiance envers les collectivités ; la nécessité de corréler compétences et leviers de financement ; le soutien de l’État en subsidiarité, et surtout en matière d’ingénierie ; la question de la place de l’autorité déconcentrée et de sa capacité à accompagner les collectivités ultramarines (avec la nécessité de mettre en place une approche par l’accompagnement de projets) ; [enfin,] la nécessité d’une démarche globale, car le logement est aussi une question de mobilité, d’aménagement, de services et d’emplois » ([608]). Dès lors, une prolongation de la dynamique de décentralisation en matière de logement et d’habitat doit constituer l’une des priorités de l’action publique en la matière.

● Renforcer le rôle des organes locaux de concertation. De l’autre, il convient de renforcer le rôle des organes locaux de concertation. Aujourd’hui, en effet, les conseils départementaux et territoriaux de l’habitat et de l’hébergement (CDHH et CTHH) dans les DROM jouent seulement le rôle d’instances de concertation et de débats ; ils n’exercent aucun pouvoir décisionnel ou stratégique propre, alors qu’ils constituent des espaces pertinents pour suivre de manière régulière la mise en œuvre des plans territoriaux pour le logement, et mesurer l’incidence de leurs effets. À ce titre, le CESER de La Réunion, appelle à faire du CDHH « l’espace technique de suivi, d’expertise et d’impact » ([609]) de la politique territoriale du logement. Une réforme de ces instances permettrait d’en faire des lieux stratégiques d’arbitrage, d’animation et d’évaluation de l’aménagement du parc social et de la situation du logement dans les territoires ultramarins.

b. Renforcer le soutien à l’ingénierie publique locale

En outre, un renforcement des capacités d’intervention des collectivités territoriales en matière de logement doit se traduire par une amélioration de leurs capacités d’ingénierie, via un soutien renforcé de la part de l’État et de ses opérateurs. L’USH souligne ainsi que « renforcer l’ingénierie locale constitue un levier clé pour anticiper les besoins, piloter les projets, évaluer les politiques publiques et inscrire durablement les politiques de logement dans des stratégies territoriales de long terme, articulant habitat, mobilités et services » ([610]). Dans la pratique de nombreuses solutions existent sur le terrain, mais elles ne bénéficient pas toujours d’un soutien adéquat de la part des services déconcentrés de l’État. L’Association des communes et collectivités d’Outre-mer (ACCD’OM) constate ainsi que le Fonds Outre-mer (FOM) développé par le ministère des Outre-mer et dispensé par l’Agence française de développement (AFD), qui permet aux collectivités de développer leurs capacités d’ingénierie dans le cadre d’un projet puis de les conserver une fois celui-ci achevé, est aujourd’hui largement sous-exploité, en raison d’un déficit de notoriété auprès des collectivités ultramarines, comme le montre une évaluation du FOM réalisée en 2025.

À cette problématique de l’ingénierie s’ajoute enfin celle de la multiplication des programmes d’accompagnement et des institutions qui les dispensent, marquée par une difficulté à mobiliser les différents dispositifs dans un contexte de véritable mille-feuille administratif, facteur de complexité qui contribue à ralentir le développement des projets. Comme l’indique l’ACCD’OM, « dans certains territoires, la mobilisation des fonds structurels européens est empêchée par des problématiques internes aux autorités de gestion. À cet égard, la situation est hétérogène : les fonds parviennent à être alloués à La Réunion tandis qu’ils sont bloqués en Guyane. Il existe donc un véritable besoin de structuration de l’offre de programmes qui est proposée aux collectivités. » ([611])

Consolider la connaissance et les outils de mesure du parc social

Par ailleurs, la gouvernance de la politique du logement social ultramarine souffre d’un déficit de suivi opérationnel. Interrogés par vos rapporteurs sur cette thématique, la quasi-intégralité des interlocuteurs de la mission a relevé que, si la coopération avec les services déconcentrés de l’État est régulière et s’appuie sur des échanges techniques et opérationnels dans les territoires, cette gouvernance pâtit de modalités de suivi insuffisamment précises. Dans ce contexte, il paraît indispensable d’optimiser les supports évaluatifs de la politique du logement social et de développer la connaissance des dynamiques territoriales.

a. Optimiser la dynamique évaluative de la politique du logement social

Premièrement, vos rapporteurs considèrent qu’il est essentiel de renforcer la dynamique évaluative de la politique du logement social. En effet, le déficit d’indicateurs nuit aujourd’hui au suivi des opérations, des blocages, mais aussi de l’efficience de dispositifs publics déployés dans les Outre-mer. À titre d’illustration, les indicateurs détaillés dans le PAP et le RAP du programme 123 Conditions de vie Outre-mer sont moins denses et moins complets que ceux du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat, qui précise la répartition des crédits en faveur de l’aménagement du parc social dans l’Hexagone : or, une pareille différence paraît difficilement compréhensible. Partant du constat qu’il est nécessaire de sécuriser un cadre pluriannuel lisible de la trajectoire de financement du parc social dans les DROM, au regard des cycles longs dans lesquels s’inscrivent les politiques du logement social, l’USHOM recommande ainsi d’adosser cette programmation à « des indicateurs de suivi partagés » ([612]), gage indispensable pour la crédibilité et le suivi de l’efficacité des dispositifs de l’État. Dans ce contexte, deux modifications structurelles paraissent indispensables.

● Aménager un suivi effectif par territoire des agréments. D’une part, il est indispensable d’aménager un suivi national par territoire des agréments, des mises en chantier et des constructions livrées. Ce suivi pourrait être facilité par la mise en place d’un numéro unique d’identification des opérations de logement social dans les Outre-mer, qui permettrait de mener une analyse détaillée et précise de chaque opération bloquée, en adoptant une approche fondée sur les logements effectivement mis en service au regard de leur date d’agrément initiale ([613]).

● Doter les documents budgétaires d’un socle d’indicateurs efficients. D’autre part, vos rapporteurs appellent à doter les documents budgétaires d’un socle d’indicateurs efficients et pertinents permettant d’opérer un suivi non seulement des financements, mais encore des livraisons de logements sociaux, et plus largement de l’efficacité de la politique publique du logement dans les Outre-mer. Ainsi, les projets annuels de performance (PAP) et rapports annuels de performance (RAP) du programme 135, annexés aux projets de lois de finances, déploient des indicateurs plus opérationnels que ceux du programme 123 : pourcentage de logements locatifs sociaux (PLAI, PLUS, PLUS) agréés en zone tendue, part des attributions de logements sociaux hors QPV dédiées aux demandeurs de logements sociaux du premier quartile de ressources ou à des personnes relogées dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain ou d’une opération de requalification de copropriétés dégradées, ou encore atteinte des objectifs annuels de financement de logements sociaux dans les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU. Il est surprenant de constater que pas un seul de ces critères n’est actuellement pris en compte par la DGOM pour mesurer les effets de la politique du logement social ultramarine.

De surcroît, l’analyse de la politique du logement social dans les territoires ultramarins manque d’outils précis pour évaluer l’efficience des dépenses fiscales réalisées au titre des divers crédits d’impôt ou mécanismes de défiscalisation. De fait, ces dispositifs représentent une proportion conséquente des plans de financement des opérations mises en œuvre par les bailleurs sociaux dans les DROM, souvent supérieure à celle occupée par les dépenses budgétaires au titre de la LBU. Il semble donc essentiel d’engager à court terme la réalisation d’une étude détaillée sur l’efficacité de ces dépenses fiscales, afin d’identifier leur incidence réelle sur la production de logements sociaux dans les Outre-mer.

b. Fiabiliser le suivi des besoins en logement pour chaque territoire

Deuxièmement, alors qu’il est indispensable que les objectifs de la politique nationale du logement social se déclinent à l’échelon local pour tenir compte des spécificités de chaque territoire, le manque de connaissance et de suivi des besoins en logements peut constituer un frein à la capacité à définir et à décliner les objectifs opérationnels des différentes stratégies. L’ANCOLS souligne ainsi à cet égard que « les dispositifs locaux d’observation ne semblent pas toujours suffisants pour bâtir des politiques. Par exemple, seule La Réunion dispose d’un observatoire des loyers couvrant l’intégralité de son territoire. Un observatoire des loyers existe également en Guadeloupe, seulement sur l’agglomération de Pointe-à-Pitre. Autre exemple, l’observation des coûts de construction et de réhabilitation apparaît très incomplète. Le PLOM 2024-2027 de La Réunion prévoit ainsi la création d’un observatoire spécifique en la matière pour le logement social. Les dernières publications aux Antilles datent de 2022 (cellule économique régionale de la construction – CERC – de la Martinique), que le PLOM prévoit d’actualiser. » ([616])

De même, la DHUP indique qu’il serait opportun d’améliorer « l’évaluation du besoin en logements locatifs sociaux via le développement d’une méthode d’estimation des besoins en logements sociaux basée non pas uniquement sur les besoins en construction, mais tenant aussi compte des besoins en attribution. L’enjeu est de permettre un pilotage des besoins par l’indicateur de tension, soit le rapport du nombre de demandeurs et du nombre d’attributions, hors mutation : cette approche permet ainsi, à flux de nouvelles demandes supposé constant, d’identifier le besoin en attribution et d’ouvrir les discussions, localement, sur les leviers de production, mais aussi de rotation dans le parc et de transformation du parc existant (en particulier la création de nouveaux logements par division de grandes typologies). » ([617])

Dans ce contexte, il apparaît donc essentiel de fiabiliser l’évaluation des besoins en logement via le déploiement d’outils de mesure ciblés, en renforçant le soutien de l’État aux agences d’urbanisme ultramarines et en favorisant la généralisation d’observatoires locaux destinés à objectiver l’évolution du niveau des loyers, des coûts de la construction et des besoins en logement au regard des évolutions sociodémographiques de chacun des territoires.

LEVER LES FREINS ENTRAVANT L’ACCÈS À UN LOGEMENT DÉCENT ET ABORDABLE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

Au-delà du champ du logement social, plusieurs leviers complémentaires doivent être activés pour lever les freins entravant l’accès à un logement décent et abordable pour toutes et tous dans les territoires ultramarins : massifier la production de foncier aménagé, accentuer le soutien de l’État aux opérateurs locaux, améliorer l’adéquation géographique des normes, favoriser les dynamiques d’approvisionnement régionales, renforcer la lutte contre l’habitat indigne et la réhabilitation du parc de logements existant, ou encore favoriser la fluidité des parcours résidentiels via le développement des dispositifs de gestion locative et de l’accession sociale à la propriété. Ces différentes pistes apparaissent essentielles pour garantir l’effectivité du droit au logement dans les Outre-mer.

FACILITER LE DÉROULEMENT DES OPÉRATIONS DE PRODUCTION ET DE RÉHABILITATION DE LOGEMENTS SOCIAUX

Alors que la production de logements sociaux dans les Outre-mer souffre de nombreux freins, une action rapide pour faciliter le déroulement des opérations paraît essentielle. Sans décisions rapides et pragmatiques, les interlocuteurs de la mission ont ainsi alerté sur le risque d’une crise sociale majeure, « résultant de l’incapacité persistante à loger durablement les populations ultramarines » ([618]).

1. Massifier la production de foncier aménagé et constructible

Alors que la charge foncière a atteint des coûts sans précédent, l’urgence foncière doit constituer l’un des axes prioritaires d’intervention des pouvoirs publics dans les Outre-mer, afin que les opérateurs locaux puissent disposer d’un foncier dont le coût soit compatible avec les équilibres économiques des opérations.

a. Affermir les capacités de veille et de planification foncières

D’une part, pour améliorer la mobilisation de gisements fonciers dans les territoires ultramarins, un travail accru de veille et de planification foncière paraît nécessaire ; celui-ci suppose de renforcer la dynamique de connaissance du territoire et de faciliter la mobilisation du foncier constructible via des outils et des capacités de portage et d’ingénierie appropriés.

● Faciliter la mobilisation du foncier constructible. Dans un contexte de crise foncière aigüe, accentuée par les orientations législatives en matière de « zéro artificialisation nette » (ZAN) ([619]) à l’horizon 2050 ([620]), il importe, sans renoncer aux dispositions nécessaires à la protection de l’environnement, de permettre une mobilisation plus forte des emprises constructibles ultramarines. Une première modalité d’intervention pourrait se traduire par le renforcement des moyens attribués aux Fonds régionaux d’aménagement foncier urbain (FRAFU), dans l’objectif de favoriser la constitution de réserves foncières aménagées. Outils essentiels, mais dotés de ressources inégales ou insuffisamment consommées, ces fonds régionaux doivent faire l’objet d’une redynamisation. À titre d’illustration, en Guadeloupe, un protocole d’accord en vigueur depuis le 1er janvier 2026 a été signé par l’État, le conseil régional et le conseil départemental, pour une durée de trois ans renouvelable une fois ; il a pour objectif de clarifier la mobilisation et les objectifs du fonds, en harmonisant ses modalités d’application ([621]). C’est dans cette perspective que vos rapporteurs appellent à une augmentation significative des moyens consacrés par la LBU comme par les régions aux FRAFU dans les DROM.

● Soutenir l’activité des établissements publics fonciers locaux. De plus, la mobilisation du foncier constructible et l’élaboration systématisée de stratégies foncières intercommunales pourraient davantage s’appuyer sur les établissements publics fonciers locaux (EPFL) ultramarins. En effet, alors que les EPFL présents dans chacun des cinq DROM présentent des niveaux d’activité importants ([627]), plusieurs freins techniques se posent au déploiement de leurs interventions. Comme l’indique Terres Caraïbes (EPF de la Guadeloupe et de Saint-Martin, créé en 2013), malgré l’existence d’un vif potentiel foncier dans les centres-villes guadeloupéens et la constitution d’une stratégie de reconquête des dents creuses et des logements vacants pour limiter l’artificialisation des sols, des contraintes corrélées au contexte local restreignent l’activité de l’établissement : situations d’indivision, manque de procédures juridiques adaptées, durées de portage des opérations de logements particulièrement longues (huit ans en moyenne), coûts de gestion importants, surcoûts liés à la nature des sols, taille réduite des opérations, vétusté des réseaux, faiblesse des effectifs. Dans son programme pluriannuel d’intervention (PPI) 2024-2028, l’établissement prévoit notamment de concentrer son action sur cinq opérations structurantes, portant sur la reconversion de friches stratégiques ([628]) et la mobilisation de foncier à fort potentiel ([629]).

À condition de résorber ces différents freins, les EPFL peuvent donc être amenés à jouer, au regard de leurs capacités d’expertise et d’ingénierie, un rôle croissant auprès des collectivités et des bailleurs : participation à l’élaboration des documents stratégiques d’urbanisme, accompagnement de la systématisation des plans d’actions foncières (PAF) communaux et intercommunaux (PAFi), mobilisation du foncier vacant ou sous-utilisé dans les espaces urbains. À ce titre, l’EPFR indique ainsi avoir réalisé depuis sa création 57 PAF pour 22 collectivités réunionnaises, ainsi que le PAFi de la CINOR, « permettant de localiser de nouveaux potentiels fonciers, principalement en faveur du logement, mais aussi en vue de réaliser des équipements publics sur les secteurs prioritaires des communes de Saint-Denis, Sainte-Marie et Sainte-Suzanne. Sur ces 3 communes, ce référentiel a permis d’identifier 470 terrains pour une ressource potentielle de 134,61 hectares » ([636]). En conséquence, vos rapporteurs appellent à renforcer le soutien de l’État et des collectivités à ces établissements publics, afin de développer la production de foncier maîtrisé à moindre coût dans les Outre-mer.

● Améliorer la complétude des documents de planification territoriale. Enfin, au regard des limites précédemment évoquées, il paraît indispensable d’améliorer la qualité de la planification urbaine. Comme le rappelle le rapport consacré par le Conseil national de l’habitat aux politiques ultramarines de l’habitat en 2023, « les documents d’aménagement et d’urbanisme sont insuffisamment déployés dans les territoires ultramarins […]. Or, le recours à ces outils n’est pas systématique et, quand c’est le cas, cela ne garantit pas la maîtrise du développement ordonné du territoire. De fait, ces documents paraissent parfois peu opérationnels et souffrent, fréquemment, d’un manque de pilotage, d’animation et de suivi de la part des collectivités […] [qui] n’ont pas suffisamment de moyens humains et financiers. » ([637]).

De surcroît, au-delà de leur complétude et de leur régulière mise à jour, ces documents de planification pourraient intégrer plus systématiquement des principes favorisant l’adaptation des logements aux situations climatiques des DROM : ventilation naturelle, ombrage, rafraîchissement des logements, permettant d’améliorer la résilience des projets face aux risques naturels et renforcer la protection contre la chaleur. Dans cette perspective, vos rapporteurs considèrent qu’une mobilisation foncière efficace doit reposer sur une planification complète, actualisée et cohérente, dans l’objectif d’une meilleure articulation entre financement du logement, de l’aménagement et des équipements préalables, « conditions de l’ouverture effective des chantiers » ([638]) selon Interco’Outre-mer. Ils appellent donc à identifier, à l’occasion de la révision des schémas d’aménagement régionaux (SAR) et des plans locaux d’urbanisme (PLU) ultramarins, des terrains aménageables en quantité suffisante destinés en priorité à la construction de nouveaux logements sociaux pour répondre aux objectifs de production fixés, à veiller à la finalisation du SAR dans le département de Mayotte et à soutenir l’élaboration de plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) dans les EPCI qui n’en sont pas encore dotés.

b. Activer des leviers adaptés pour résoudre les problématiques foncières

De surcroît, afin de résoudre les problématiques foncières préalablement identifiées, certains leviers juridiques pourraient être activés sans tarder.

● Rationaliser le fonctionnement des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) dans les DROM. D’une part, « aberration dénoncée par les élus ultramarins depuis de nombreuses années » ([639]), l’exigence d’avis conforme émis par les préfets dans le cadre des CDPENAF constitue un frein juridique à la mobilisation d’espaces constructibles pour la production de logements. Comme le souligne l’ACCD’OM, « cette exigence d’avis conforme ralentit le travail des collectivités, parce qu’une éventuelle opposition du préfet a pour conséquence de relancer de longs processus de réflexion sur les documents d’urbanisme concernés. » ([640]) Aussi, une rénovation du fonctionnement de ces commissions contribuerait à favoriser la conciliation entre les divers objectifs relevant de l’agriculture, du logement, du développement économique et de la préservation des espaces naturels dans les territoires ultramarins ; il apparaîtrait notamment pertinent, selon vos rapporteurs, d’aménager de nouvelles dérogations à l’exigence d’avis conforme pour les projets majoritairement financés par des fonds publics, les projets comportant une part déterminée de logements sociaux, les projets de construction de logements locatifs intermédiaires et la production de structures d’hébergement.

● Intensifier la lutte contre les problématiques d’indivision. D’autre part, afin d’accélérer la résorption du désordre foncier, une intensification de la lutte contre le phénomène d’indivision est également prioritaire. Malgré les avancées permises par la loi du 9 avril 2024 (réduction du délai de prescription acquisitive de 30 à 10 ans dans les DROM et création d’une présomption de possession non équivoque) ([648]), puis l’intervention au début de l’année 2026 de la circulaire n° CIV/03/2026 de prévention et traitement du désordre foncier ([649]), cet arsenal juridique demeure inadapté aux enjeux que posent les problématiques d’indivision dans les territoires ultramarins. Dans ce contexte, Interco’Outre-mer recommande notamment de « structurer le pilotage de l’indivision à l’échelle intercommunale » ([650]) et propose d’instaurer des observatoires intercommunaux de l’indivision, qui auraient pour mission de cartographier les risques à l’échelle des intercommunalités. La fédération souligne également qu’il serait utile de systématiser la désignation, dans chaque EPCI, du référent chargé du recensement des propriétés en indivision, dans les conditions prévues par l’article 248 de la loi 3DS du 21 février 2022 ([651]). De même, l’inscription de la thématique des indivisions parmi les thèmes des assises nationales et territoriales du foncier pourrait constituer un levier pertinent afin d’améliorer les échanges entre notaires, généalogistes, géomètres, collectivités et services de l’État, et de clarifier in fine les responsabilités respectives de chaque acteur en la matière.

Alors que, malgré les avancées législatives récentes, de nombreuses limites perdurent ([655]), vos rapporteurs appellent à la réalisation d’une évaluation complète de l’application de la loi Letchimy et de l’ensemble des mécanismes destinés à lutter contre le désordre foncier dans les DROM, et à l’élaboration d’une cartographie détaillée, par le ministère des Outre-mer, des situations d’indivision. Ils recommandent en outre de favoriser la désignation, dans chaque EPCI ultramarin, d’une référente ou d’un référent chargé du recensement des propriétés en indivision et de l’accompagnement des indivisaires dans leurs démarches de régularisation.

2. Favoriser la maîtrise des coûts de la construction

En parallèle, une maîtrise accrue des coûts de la construction paraît impérative pour appuyer la dynamique de production de logements dans les DROM. Alors que les filières du bâtiment assistent aujourd’hui à un recul critique de leur activité, qui engendre des craintes quant à la pérennité des entreprises et au maintien de l’emploi du secteur, deux leviers complémentaires doivent être activés afin de réduire le coût de revient et d’améliorer la soutenabilité économique des opérations dans les DROM : multiplier les efforts d’adaptation des normes aux réalités territoriales et encourager l’approvisionnement en matériaux locaux.

a. Multiplier les efforts d’adaptation des normes aux réalités territoriales

Premièrement, il convient d’assurer une adaptation plus poussée des normes de construction aux réalités climatiques, géographiques et économiques des territoires ultramarins ([656]). Cet objectif d’adaptation au contexte des DROM doit se traduire par une adaptation des référentiels techniques et normatifs, mais aussi par la mise en œuvre effective des dérogations au marquage « Conformité européenne », afin de produire un habitat plus durable et plus soutenable.

● Garantir une adaptation du cadre normatif ultramarin. Tout d’abord, une adaptation progressive du modèle constructif aux contextes ultramarins est, selon vos rapporteurs, essentielle pour optimiser les coûts de production et faciliter le déroulement des opérations ([657]). Dans cette perspective, le décret n° 2024-168 du 1er mars 2024 ([658]), publié dans la continuité des objectifs de la loi ESSOC du 10 août 2018 ([659]) (portant clarification des règles de construction et utilisation de solutions techniques alternatives dans le respect d’exigences équivalentes aux solutions de référence), a réécrit les règles applicables dans les DROM en matière de caractéristiques thermiques et acoustiques, de performance énergétique et d’aération des bâtiments d’habitation neufs. À titre d’illustration, celles-ci prévoient désormais la possibilité de déroger aux « exigences de moyens du volet thermique de la réglementation thermique, acoustique et aération (RTAA) » ([660]) (via l’atteinte d’un « résultat minimal, défini par un indice de confort thermique inférieur à un indice de référence déterminé sur la base de caractéristiques thermiques de référence » ([661])), la possibilité d’opérer la production d’eau chaude sanitaire pour une part au moins égale à 50 % des besoins du logement à partir d’une ou plusieurs sources de chaleur renouvelables ([662]) (et non plus uniquement à partir de l’énergie solaire), ou encore des adaptations en matière de réglementation acoustique ([663]) et d’aération du bâti ([664]). Si les professionnels du secteur ont globalement accueilli de façon favorable l’esprit de ce décret, qui introduit une approche par la performance mieux adaptée aux réalités climatiques locales, la Fédération française du bâtiment (FFB) souligne cependant qu’il est regrettable que le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) « n’ait pas finalisé son travail sur la RTAA et que les logiciels n’aient pas été retravaillés avec les professionnels » ([665]).

Afin de favoriser une meilleure adaptation des normes et des référentiels constructifs, plusieurs pistes ressortent des travaux menés par la mission. CDC Habitat recommande ainsi d’élargir le cadre des dérogations aux règles nationales, en améliorant les conditions d’application de la RTAA dans les DROM : adaptation de la nature des dispositifs finançables pour l’eau chaude sanitaire, obligations de porosité et règles adaptées d’isolation ou de protection des façades, élargissement des potentialités de conception pour proposer des solutions opérantes. De même, le Livre blanc de la construction durable en Outre-mer, élaboré en 2024 à l’issue des Assises de la construction durable en Outre-mer (qui ont regroupé 300 contributeurs répartis sur 11 territoires ultramarins), recommande d’étudier l’adaptation de normes portant « la fixation des tôles de couverture, l’évacuation des eaux pluviales, la corrosion des métaux, les xylophages et les attaques fongiques, l’exposition aux UV, au fort taux d’humidité et à l’air salin » ([666]). Les participants de ces assises proposent ainsi d’élaborer « un recensement et un classement par nature et statut des référentiels à adapter, par exemple une liste des avis techniques (ATEC) excluant les Outre-mer dans leur domaine d’application, mais qui pour autant ont une pertinence sur ces territoires » ([667]). La création à venir, mais pas encore finalisée, d’une antenne locale à CSTB à La Réunion constitue à cet égard une perspective intéressante pour améliorer la prise en compte des contraintes régionales dans les référentiels de construction.

● Mettre en œuvre les dérogations au marquage « Conformité européenne » (CE). Ensuite, vos rapporteurs estiment qu’une mise en œuvre rapide des dérogations au marquage CE constitue un levier décisif pour permettre l’approvisionnement en produits régionaux. Alors que, en application du précédent règlement européen sur les produits de construction (RPC) ([668]), tout fabricant d’un produit couvert par une norme harmonisée à l’échelle européenne devait auparavant apposer sur celui-ci le marquage CE ([669]), le nouveau règlement (UE) 2024/3110 concernant la commercialisation des produits de construction dans les régions ultrapériphériques ([670]) accorde aux États membres la possibilité de prévoir une exemption de l’application du RPC dans les RUP, dont font partie les cinq DROM français et Saint-Martin. Conformément à la mesure n° 10 du Comité interministériel des Outre-mer (CIOM) de juillet 2023 ([671]) destinée à faciliter les importations régionales de matériaux de construction, la loi « Bélim » du 13 juin 2025 ([672]) a confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités d’application de cette dérogation. Dans ce cadre, la loi prévoit la mise en place de comités référentiels de la construction (CRC), qui auront pour mission de définir des règles tenant compte des spécificités de la production locale.

En principe, ces évolutions récentes ouvrent la voie à la mise en place de référentiels mieux adaptés, et in fine à la réduction de certains coûts d’importation, en raison de l’intégration de matériaux issus de chaque bassin régional ([673]). Dans la pratique, toutefois, les effets risquent d’être plus contrastés, dans la mesure où ils dépendront de la disponibilité réelle d’une offre régionale de produits proposant une performance équivalente, de leur poids dans le coût final des opérations, de la volonté des fournisseurs de s’engager dans un processus de validation de conformité « RUP » pour accéder à des marchés restreints, ou encore des coûts de l’offre de transport maritime. Aussi, des difficultés logistiques (absence de route commerciale directe, capacités portuaires ou de stockage des marchandises) pourront restreindre dans les faits les incidences bénéfiques de cette mesure ([674]).

Dans cette perspective, vos rapporteurs alertent les pouvoirs publics sur la nécessité d’inscrire ce processus d’exemption dans une stratégie globale d’insertion des DROM dans leur espace régional et de sécurisation de leurs possibilités d’approvisionnement, en évaluant au préalable les retombées potentielles de cette mesure et en veillant à ce que l’importation de produits régionaux ne crée pas de concurrence déloyale pour la production ultramarine. Alors que le décret définissant les missions des comités référentiels est actuellement en cours d’élaboration ([675]), la mise en place de ces CRC devra donc s’accompagner de garanties précises quant à la réduction effective des coûts de la construction, et leur fonctionnement devra accorder une place importante aux acteurs locaux.

De surcroît, il importe de faire de ces comités de véritables instances stratégiques d’orientation, à même de structurer l’expertise et l’innovation locales, d’accompagner les acteurs économiques territoriaux et d’identifier les pistes de simplification réglementaire (adaptation des référentiels techniques, des règles professionnelles, des méthodes d’essai, des certifications ou des documents techniques applicables). Il convient en conséquence de leur confier des moyens financiers et d’ingénierie suffisants pour qu’ils se trouvent en capacité de remplir ces différentes missions.

Enfin, dans une perspective de mutualisation, la mise en place à l’échelle nationale d’un forum de la construction durable dans les Outre-mer, telle que proposée par l’Agence Qualité Construction (AQC) à la suite des Assises de la construction durable de 2024, constituerait très probablement une piste pertinente. Comme l’indique l’agence, ce forum national aurait pour objectif « de repérer les besoins communs, d’établir des plans d’action coordonnés et de fournir des outils adaptés aux professionnels de la construction, [proposant ainsi] un cadre de pilotage entre les territoires et la France hexagonale. » ([676])

● Lutter contre les risques de sur-réglementation. Enfin, alors que la France constitue aujourd’hui l’un des derniers pays au monde à considérer que le logement doit protéger de l’intégralité des risques naturels, la multiplication des normes de protection du bâti, aussi légitimes soient-elles, est susceptible de constituer un frein à la production de logements neufs dans les DROM. De surcroît, ce processus normatif ne saurait se passer d’une approche préventive efficace, via l’élaboration d’une doctrine efficiente d’évacuation de la population, comme l’ont fait nombre d’État confrontés de façon croissante à l’intensification des conséquences des catastrophes naturelles ([677]). En tout état de cause, il convient donc, selon vos rapporteurs, de veiller à limiter les sur-réglementations en matière de résilience du bâti, au risque d’obérer la soutenabilité économique des projets. Ce point d’attention paraît d’autant plus prégnant que l’intervention à venir d’une nouvelle réglementation paracyclonique à La Réunion et à Mayotte risquerait d’entraîner dans les mois à venir d’importants surcoûts pour la filière bâtimentaire.

De fait, entre le 18 août 2025 et le 7 septembre 2025, une consultation publique portant sur l’arrêté relatif à la classification et à la prise en compte du risque de vents cycloniques dans la conception et la construction des bâtiments situés à La Réunion et à Mayotte a été organisée par la DHUP. Le projet d’arrêté élaboré à cette occasion retient une classification des bâtiments d’habitation identique à celle établie par l’arrêté précité du 5 juillet 2024. Selon les différentes catégories de bâtiments, les périodes de retour et valeurs de référence du vent envisagées seraient donc les suivantes (en ce qui concerne les bâtiments d’habitation individuelle, ces derniers auraient l’obligation d’être dimensionnés pour résister à des charges de vent de 38 m/s à la Réunion et 30 m/s à Mayotte). Or, les professionnels du secteur du bâtiment craignent que cette nouvelle réglementation n’entraîne une augmentation des coûts dans le champ de la construction de logements, alors même que l’étude réalisée en 2025 par le CSTB après le passage du cyclone Garance n’a pas identifié de facteur aggravant des dégâts occasionnés dans l’état actuel des normes paracycloniques.

Valeurs de rÉfÉrence des vents cycloniques prÉvues pour l’application des nouvelles normes paracycloniques dans l’ocÉan indien

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après le projet d’arrêté relatif à la classification et à la prise en compte du risque de vents cycloniques dans la conception et la construction des bâtiments situés à La Réunion et à Mayotte.

b. Encourager le soutien aux filières ultramarines du bâtiment

Deuxièmement, alors que le secteur ultramarin du bâtiment devrait connaître d’ici 2035 une profonde transformation, sous l’effet de multiples facteurs (contraintes climatiques, exigences de transition écologique, évolutions économiques), l’État et les collectivités pourraient davantage accompagner la structuration des filières locales, afin de renforcer l’utilisation de matériaux locaux et d’améliorer la résilience du tissu économique.

● Soutenir la structuration des filières locales de matériaux. D’une part, le développement de matériaux biosourcés et géosourcés locaux constitue, dans les DROM, un levier stratégique pour réduire la dépendance aux importations, limiter l’empreinte carbone et renforcer la résilience économique du secteur, tout en favorisant le déploiement de solutions adaptées aux spécificités des territoires : production de briques de terre comprimée (BTC) à Mayotte ([685]), construction de murs en maçonnerie BTC non-porteur en Guyane ([686]), filières biosourcées endogènes (bois, bambou, latérite, fibre de coco), panneaux isolants, menuiseries, ciments, peintures, etc. Or, ces filières demeurent aujourd’hui insuffisamment structurées et ne parviennent pas à répondre à des besoins de production croissants. De surcroît, l’innovation technique souffre d’un manque de moyens dédiés à la recherche et de l’inadaptation des dispositifs de financement. Comme le relève le CIRBAT de La Réunion, la montée en puissance de ces filières suppose « des investissements en recherche et développement, une structuration industrielle des filières, et des dispositifs de certification adaptés. Elles doivent ainsi être envisagées comme une trajectoire progressive, et non comme une solution immédiate de massification. » ([687])

À titre d’illustration, dans l’objectif de formaliser des standards adaptés et susceptibles d’être déclinés opérationnellement dans des écoquartiers intégrant des solutions énergétiques résilientes et une gestion renforcée des eaux pluviales, la Collectivité territoriale de Guyane encourage l’élaboration d’un référentiel amazonien de la construction et soutient la montée en puissance des filières biosourcées locales. Cette démarche se traduit par un appui au développement de solutions d’isolation, de cloisons intérieures ou de matériaux de second-œuvre, ainsi qu’à la structuration de la filière bois guyanaise, « dans une logique de montée en capacité et de stabilisation des prix afin de garantir une offre accessible » ([688]). Dans ce contexte, la valorisation de la brique de Guyane, via une labellisation et l’élaboration d’outils industriels adaptés, permettrait de transformer ce qui est aujourd’hui considéré comme un parement décoratif en une véritable solution constructive, contribuant ainsi à réduire les coûts de la construction.

À La Réunion, l’expérimentation de solutions constructives innovantes constitue également une piste d’amélioration pertinente, mais est confrontée au déficit de structuration du réseau d’acteurs de la recherche. Les interlocuteurs rencontrés à l’occasion du déplacement de la mission ont ainsi souligné qu’il était contre-productif de suivre des règles inadaptées au contexte réunionnais : en témoigne l’exemple des débords de toiture réglementaires, jugés trop petits pour jouer un rôle efficace face aux bourrasques de pluie, mais dont l’élargissement apparaît complexe, alors même qu’ils pourraient contribuer à protéger plus efficacement de l’humidité façades et ouvertures. De fait, l’existence de microclimats spécifiques impliquerait d’imaginer des techniques de construction variées, pour un certain nombre de parties du bâtiment : volets extérieurs, auvents, protection des châssis intérieurs. À ce titre, le CIRBAT constate que « la mise en place de dispositifs d’expérimentation et d’évaluation technique plus accessibles permettrait de faciliter l’intégration de solutions innovantes dans les projets de construction » ([689]). Cette démarche pourrait se traduire par une simplification des procédures d’agrément, aujourd’hui considérées comme longues et coûteuses.

De même, dans le contexte d’entrée en vigueur des dérogations au marquage CE, la FEDOM propose plusieurs pistes pour favoriser le développement de la production locale : « rendre accessible l’innovation, reconnaître l’intelligence des techniques et des matériaux vernaculaires afin de créer de la valeur » ([690]), ou encore faciliter les procédures d’agrément des solutions innovantes. C’est dans cette perspective que vos rapporteurs appellent à renforcer le soutien aux filières innovantes ultramarines, afin de développer le recours aux matériaux biosourcés et de déployer des techniques mieux adaptées aux climats régionaux ([691]).

● Renforcer la résilience du tissu économique ultramarin. D’autre part, un renforcement de la structuration des filières ultramarines du bâtiment apparaît essentiel pour accompagner l’accélération de la production et la diversification des compétences, notamment via la mise en place d’un système de formations adapté aux besoins des territoires. Comme le souligne à cet égard le CIRBAT pour le cas de La Réunion, « la filière, aujourd’hui majoritairement composée de TPE et PME, devra poursuivre sa montée en compétence pour répondre à des exigences croissantes en matière de qualité technique, de performance énergétique, d’innovation et d’adaptation aux normes. Cela implique un renforcement de la formation et de l’accompagnement des entreprises, une structuration plus lisible des filières, et un rôle accru des outils d’ingénierie technique territoriaux. » ([692]) Interrogée sur ce point, la DGOM appuie cette réflexion en soulignant que, si l’écosystème se tourne de plus en plus vers des matériaux biosourcés et géosourcés locaux, avec l’idée d’en faire des solutions industrielles reconnues, il demeure « marqué par des besoins importants en formation continue (conception bioclimatique, réglementations spécifiques, nouvelles techniques), ce qui explique le besoin d’actions de sensibilisation et de montée en compétence » ([693]).

GARANTIR LE DROIT EFFECTIF À UN LOGEMENT DÉCENT ET ABORDABLE DANS LES OUTRE-MER

Face à la crise de l’habitat dans les Outre-mer, il apparaît enfin primordial de garantir à toutes et à tous le droit effectif à un logement décent et abordable. Cette stratégie doit se fonder sur plusieurs leviers complémentaires, via l’accélération des opérations de résorption de l’habitat insalubre, de la lutte contre les marchands de sommeil et de la dynamique de réhabilitation, mais aussi au travers de l’association du parc privé, de l’amélioration de la fluidité des parcours résidentiels et de la soutenabilité des dépenses, ou encore du développement de l’accession sociale à la propriété.

1. Assurer l’effectivité du droit à un logement décent

a. Amplifier la résorption de l’habitat indigne et informel

● Renforcer la lutte contre l’habitat insalubre et informel. D’une part, vos rapporteurs appellent à résorber les freins administratifs à la régularisation de l’habitat informel et aux opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI) dans les DROM. En effet, de nombreux freins entravent aujourd’hui la dynamique de régularisation de l’habitat informel. Ainsi, dans les zones des cinquante pas géométriques, le rythme de traitement des demandes de régularisation par les agences chargées de la régularisation des occupations s’avère « trop lent pour permettre un apurement du stock de dossiers dans un délai raisonnable, et en tout cas avant la fin de la vie des agences prévues pour le 1er janvier 2031 » ([694]).

Cette lenteur administrative résulte à la fois de l’insuffisance des moyens alloués aux agences par les services fiscaux pour la réalisation des actes de régularisation et le recouvrement des autorisations d’occupation temporaire (AOT), de la complexité des dossiers liés aux problématiques d’indivision, et des difficultés rencontrées par les ménages acquéreurs pour procéder au paiement de la régularisation, malgré l’existence d’une décote. Dans ce contexte, il est essentiel de simplifier les procédures tout en fournissant un soutien accru aux ménages afin de leur permettre de régulariser leur situation ; la DGOM appelle ainsi à « une approche globale et coordonnée, impliquant les différents acteurs concernés, pour garantir que les ménages puissent accéder à des conditions de vie dignes et sécurisées. Un groupe de travail interministériel a été mis en place début 2026 pour appuyer la Martinique et la Guadeloupe dans la résolution de ces blocages. » ([695])

Par ailleurs, l’amélioration de la lutte contre l’habitat indigne (LHI), doit également constituer une priorité. Alors qu’il existe de nombreuses aides dédiées à l’amélioration de l’habitat en matière de LHI, les acteurs de terrain constatent que celles-ci sont souvent complexes, mouvantes, et soumises à des conditions d’éligibilité trop spécifiques ; à ces difficultés s’ajoute de plus la longueur de mise en œuvre des procédures. Il convient dès lors de repenser les mécanismes existants : accroissement du soutien financier de l’État, simplification des démarches, ou encore poursuite de la structuration de la LHI au travers des plans intercommunaux de lutte contre l’habitat indigne (PILHI), effectifs dans l’ensemble des intercommunalités de La Réunion depuis la fin de l’année 2025 ([696]).

Cette approche ne peut par ailleurs être dissociée de la production et de la rénovation des logements : comme l’indique ainsi l’USH, dans les faits, « réduire l’habitat informel repose sur l’amélioration de la fluidité des parcours résidentiels. Il est nécessaire de faciliter la mobilité au sein du parc social, de développer la location-accession et de renforcer l’accompagnement social des ménages, notamment lors des phases de relogement ou de régularisation foncière. La lutte contre l’habitat informel ne peut reposer uniquement sur des approches coercitives : elle doit s’inscrire dans une logique d’offre alternative crédible, adaptée aux capacités financières des ménages et aux modes d’habiter locaux. » ([697])

● Dynamiser la lutte contre les marchands de sommeil. D’autre part, afin d’accroître la lutte contre les marchands de sommeil, une évolution législative permettrait aux DROM, à l’instar de l’Hexagone, de pouvoir mobiliser l’outil du permis de louer. Ce constat, largement partagé par les interlocuteurs de la mission, peut conduire à une action rapide en la matière, alors que certaines communes ont déjà mis en œuvre des expérimentations de ce dispositif (à l’image de Saint-André à La Réunion entre 2018 et 2021), mais que les Outre-mer se trouvent structurellement exclues du cadre général applicable sur le reste du territoire. L’enjeu est donc ici d’affermir l’égalité des droits en autorisant la mobilisation de cet outil par les collectivités qui souhaitent y avoir recours, et en créant un accompagnement juridique spécifique de l’État ou des associations départementales d’information sur le logement (ADIL) ultramarines.

Dans ce contexte, vos rapporteurs recommandent vivement de mettre en œuvre dans des délais resserrés une extension de l’application du permis de louer aux territoires ultramarins, afin d’améliorer la qualité de l’habitat tout en amplifiant la lutte contre les marchands de sommeil et l’habitat indigne.

b. Accélérer la réhabilitation et la rénovation du parc existant

Face aux effets du réchauffement climatique et à l’accroissement des risques de sinistralité, les collectivités ultramarines sont confrontées à un besoin de réhabilitation encore plus marqué que dans l’Hexagone. Comme le montrent les chiffres transmis à la mission par les bailleurs, le besoin de rénovation s’élève ainsi pour La Réunion à un total de 65 000 à 70 000 logements.

Évolution des opÉrations de rÉhabilitations financÉes dans les Outre-mer

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données DGOM.

Évolution des opÉrations de rÉhabilitations livrÉES dans les Outre-mer

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données DGOM.

Or, la dynamique de livraisons et de financements d’opérations de réhabilitation a connu en moyenne pour l’ensemble des 5 DROM une chute de respectivement 24,1 % et 56,6 % entre 2021 et 2025, malgré d’importantes disparités selon les territoires. Le caractère problématique de cette dynamique est accentué par le très important écart entre le nombre de réhabilitations financées et livrées chaque année (respectivement 3 162 contre 1 671 en 2025), qui souligne la persistance d’obstacles opérationnels critiques au déroulement de ces opérations. Dans ce contexte, l’introduction en août 2025 du crédit d’impôt pour la rénovation ou la réhabilitation des logements de plus de vingt ans ([707]) doit permettre de soutenir l’effort de rénovation du parc social existant ; cependant, les acteurs économiques interrogés par la mission soulignent qu’il est encore trop tôt pour apprécier pleinement les effets de l’entrée en vigueur de ce mécanisme, a fortiori dans un contexte marqué par une forte instabilité de la LBU, qui limite la visibilité des opérateurs et freine l’engagement des opérations. En outre, le retard pris dans la mise en œuvre du PLOM 3 ne permet pas non plus, à ce stade, d’observer un surcroît de commandes en matière de réhabilitation du bâti. Or, comme l’indique l’ANCOLS, les contrôles récemment effectués par l’organisme ont pointé « un retard dans la réalisation des programmes d’investissement dans plusieurs sociétés, y compris de taille importante. » ([708])

● Intégrer l’exigence de réhabilitation accrue du bâti ultramarin. Bien que le parc de LLS soit beaucoup plus récent dans les DROM (en moyenne, 28 ans en Martinique, 23 en Guadeloupe, 18 à La Réunion, 16 en Guyane et 10 à Mayotte) que dans l’Hexagone (42 ans), l’exposition climatique y engendre des besoins de réhabilitation accrus, avec des enjeux d’investissement et d’entretien particulièrement prégnants. En témoigne la configuration du logiciel « Loyer d’équilibre des opérations locatives aidées » (LOLA), utilisé par les services instructeurs et la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) pour contrôler l’équilibre financier des opérations de LLS et qui s’applique de la même manière aux bailleurs hexagonaux et ultramarins : ainsi, il prévoit une obligation de réhabilitation de chaque logement au bout de 25 ans après sa livraison. Cependant, ce délai, valable pour l’Hexagone, ne prend pas en compte la réalité du vieillissement du bâti dans les territoires ultramarins, où les réhabilitations s’avèrent plutôt nécessaires tous les dix ou quinze ans. En conséquence, lorsque les bailleurs se lancent dans des opérations importantes de construction, ils se trouvent systématiquement confrontés à la nécessité de procéder à des rénovations plus régulières, ce qui engendre de fortes incidences sur la stabilité de leur modèle économique. Cette situation se manifeste par des coûts accrus en termes d’entretien ; à titre d’illustration, 2terHabitat indique combattre le vieillissement accéléré causé par le climat équatorial humide de la Guyane par des opérations continues de maintenance du bâti (10 millions d’euros par an pour 19 000 logements), une campagne périodique de ravalement (3 millions d’euros par an), des programmes de remplacement des composants (environ 8 à 10 millions d’euros par an), des programmations de réhabilitations lourdes (3 000 logements sur les 10 prochaines années) et la mise en œuvre d’aménagements paysagers et d’opérations de lutte contre les îlots de chaleur ([709]). Cette exigence de réhabilitation devra faire l’objet d’une prise en compte dans le schéma de la CGLLS pour garantir la stabilité financière des bailleurs ultramarins.

Dans ce contexte, il paraît donc impératif d’accélérer la dynamique de rénovation énergétique du parc social ultramarin, via un soutien renforcé de l’État par le biais de la LBU aux opérations de réhabilitation, de maintenance et d’entretien des logements. Le cadre budgétaire de l’État doit ainsi intégrer pleinement l’exigence de réhabilitation accrue du bâti et accroître l’adaptation des aides aux contraintes climatiques des territoires.

● Associer le parc privé à la stratégie de réhabilitation. En outre, il est indispensable d’associer le parc de logements privés à la trajectoire de réhabilitation du bâti dans les Outre-mer, alors que le parc privé représente 80 % du parc de logements dans le DROM et est souvent marqué par l’inconfort, la vacance ou l’insalubrité : adaptation des outils de financement au regard de la diversité des besoins, mobilisation renforcée des aides déployées par les opérateurs pour la revitalisation des centres-villes et la rénovation des copropriétés dégradées, etc. À cet égard, dans son Livre blanc de l’habitat Outre-mer, l’USHOM recommande notamment de « promouvoir une stratégie d’amélioration de l’habitat vers les propriétaires-occupants modestes et très modestes pour aller vers la neutralité carbone et l’adaptation des logements au vieillissement de la population » ([710]), de « mettre en place une unicité de management des aides à l’amélioration de l’habitat de l’État (propriétaires-occupants et propriétaires-bailleurs), simplifier et coordonner les multiples aides vers les propriétaires-occupants, leur faciliter l’accès aux prêts bancaires, mettre à disposition des propriétaires-occupants un accompagnement humain de "A à Z", neutre et gratuit » ([711]) et d’« augmenter l’efficience des boîtes à outils (Anah, ANRU et ANCT) pour revitaliser les centres-villes, les quartiers et les copropriétés » ([712]). C’est dans cette perspective de projet urbain global adapté aux territoires que vos rapporteurs jugent capital de mettre en œuvre un plan de rénovation du parc privé ultramarin, au profit de la recomposition des logements existants, de l’amélioration du cadre de vie et du renforcement des services aux habitantes et aux habitants.

2. Améliorer la fluidité des parcours de l’hébergement jusqu’au logement

a. Accroître l’offre de solutions d’hébergement généraliste

Dans un contexte marqué par la profonde inadéquation des solutions d’hébergement aux besoins constatés, vos rapporteurs ont pu constater au cours de leurs travaux un manque critique de cohérence entre politique du logement et politique de l’hébergement dans les Outre-mer ([713]). Or, l’existence de solutions d’hébergement constitue, pour les personnes se trouvant dans les situations de grande précarité, un gage indispensable pour l’accès à un logement pérenne ([714]). Dans ces conditions, un affermissement considérable des moyens consacrés à la stratégie Logement d’abord 2 (LDA 2) dans les DROM revêt un caractère primordial.

En premier lieu, un constat édifiant, mais extrêmement problématique s’est imposé au cours des travaux de la mission : alors que les dépenses effectives réalisées sur le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables (qui finance les moyens de la lutte contre l’exclusion sous le pilotage de la Dihal) ont augmenté de 60 % entre 2017 et 2025, passant de 1 963 à 3 132 millions d’euros, et que les capacités d’accueil au sein du parc d’hébergement généraliste ont crû de 37 % sur la période dans la France entière, cette multiplication des moyens n’a pas bénéficié aux Outre-mer. D’une part, le déploiement de la stratégie LDA 2 s’est en réalité accompagné d’une préoccupante diminution des moyens dans les DROM : ainsi, les crédits consacrés à l’offre d’hébergement au titre des exécutions budgétaires 2024 et 2025 y sont marqués par une diminution de 61,2 à 59,4 millions d’euros des AE consommées, soit une baisse de 2,9 % d’une année à l’autre – alors même que ces crédits font l’objet d’une consommation presque intégrale chaque année.

D’autre part, malgré l’existence d’indicateurs signalant une précarité accrue dans les DROM, et alors que la population ultramarine représente 4,15 % de la population française totale au 1er janvier 2026, l’État consacre seulement 1,9 % des AE (59,4 millions d’euros, pour un total de 2 936,7 millions d’euros ouverts en LFI 2025) et 2,0 % des CP (58,6 millions d’euros, pour un total de 2 961,5 millions d’euros ouverts en LFI 2025) du programme 177 aux Outre-mer. Cette proportion représente une dépense en matière de prévention de l’exclusion et de conduite des politiques d’hébergement de l’ordre de 20,5 euros par an par résidente ou résident ultramarin, contre 42,5 euros par personne en moyenne nationale, soit une dépense deux fois moins importante en faveur des territoires ultramarins.

RÉpartition par territoire des dÉpenses de l’ÉTat en matiÈRE de politique d’hÉbergement (AE ouvertes en LFI 2025 sur le P177)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données Dihal et PAP du P177.

En second lieu, au-delà de cette iniquité budgétaire, les résultats de la stratégie LDA 2 témoignent, dans les DROM, d’un manque flagrant d’ambitions. En effet, confrontés à une série de freins multiples (insuffisance des financements, taille des opérateurs, déficit en matière d’ingénierie, disponibilité et coût du foncier), les avancées opérationnelles s’avèrent vivement contrastées. D’une part, le plan Logement d’abord 1 (LDA 1, 2018-2022) s’était achevé avec des résultats en demi-teinte par rapport aux attentes. Ainsi, les deux indicateurs élaborés pour la période (2018-2022), à savoir la création de places en intermédiation locative (IML) et en pensions de famille, signalaient déjà une atteinte des objectifs très limitée : de fait, sur les 40 000 places en IML créées au total sur la période, seules 314 l’ont été en Guadeloupe, 0 en Martinique, 117 en Guyane et 374 à La Réunion, soit des taux d’atteinte de l’objectif respectivement de l’ordre de 57, 0, 43,3 et 30,5 %. En ce qui concerne le second objectif, sur les 7 200 places en pensions de famille créées dans la France entière (taux d’atteinte de l’objectif de 72 %), seules 42 l’ont été en Guadeloupe, 74 en Martinique, 23 en Guyane et 96 à La Réunion, soit des taux d’atteinte de l’objectif respectivement de 40,4, 78, 56 et 41 % ([716]). D’autre part, pour les années 2023-2025, dans le cadre de la deuxième édition de la stratégie, le nombre cumulé d’attributions et de créations de places traduit la même difficulté d’atteindre les objectifs fixés dans les DROM, avec des indicateurs d’avancement globalement en retrait par rapport à ceux observés dans l’Hexagone.

Bilan À mi-parcours du plan logement d’abord 2 dans les DROM (2025)

Source : Réponses écrites de la Dihal au questionnaire de la mission.

Dans ce contexte, il importe de rehausser significativement les moyens consacrés à la politique d’hébergement dans les DROM : construction de nouvelles places d’hébergement généraliste, renforcement des moyens des service intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) ([717]), multiplication du nombre d’accueils de jours (au nombre de 21 seulement en 2025), ou encore développement d’une offre de mise à l’abri pour les personnes victimes de violences.

b. Encourager la dynamique d’accession sociale à la propriété

● Résorber les freins limitant le recours aux dispositifs d’accession sociale. En parallèle de l’aménagement du parc social, vos rapporteurs sont en outre convaincus que le développement d’une offre rénovée d’accession sociale à la propriété permettrait d’apporter une réponse adéquate aux aspirations des populations dans les Outre-mer, tout en constituant un levier de facilitation de la rotation au sein du parc de logements sociaux. Or, la dynamique de l’accession sociale souffre d’un lent essoufflement depuis le début des années 2010, en raison de l’augmentation des coûts de revient des opérations et d’un manque d’intérêt des opérateurs. De fait, l’étude de la trajectoire des financements et des livraisons de logements en accession sociale dans les DROM révèle une importante diminution, de 533 logements livrés en 2013 à 60 en 2025, et de 565 logements financés en 2013 à 192 en 2025, alors que la production dépassait une moyenne de 400 constructions neuves par an entre 2010 et 2017, mais a connu depuis lors un déclin significatif. Cette baisse serait en partie corrélée à la suppression en 2018 de l’allocation logement-accession, qui a fragilisé le modèle de l’accession sociale dans les DROM, à la raréfaction du foncier disponible ainsi qu’à l’allongement des délais administratifs pour l’instruction des dossiers.

Dans ce contexte, vos rapporteurs préconisent d’affermir le dynamisme de l’accession sociale à la propriété, en complément de l’aménagement du parc locatif. Alors que l’enjeu est aujourd’hui de trouver les outils adaptés pour produire des logements à des prix abordables et avec un niveau de soutien public qui se raréfie, il importe de donner à l’accession sociale une place adéquate dans les priorités de la LBU et les objectifs stratégiques du PLOM 3, pour en faire un outil de fluidification des parcours résidentiels, dans des territoires où l’on observe une préférence marquée pour l’accession à la propriété plutôt que pour la location, et pour la maison individuelle plutôt que pour l’appartement ([718]).

Évolution des logements financÉs en accession sociale À la propriÉtÉ dans les drom (2021-2025)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données DGOM.

Évolution des logements LIVRÉS en accession sociale À la propriÉtÉ dans les drom (2021-2025)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données DGOM.

● Renforcer le soutien au bail réel solidaire (BRS). De plus, levier d’avenir pour résorber les problématiques foncières et favoriser l’accès au logement dans les DROM, le BRS ([721]) gagnerait à faire l’objet d’un soutien plus marqué de la part des pouvoirs publics. Cet outil prometteur, conditionné à l’existence d’organismes de foncier solidaire (OFS), est aujourd’hui insuffisamment mobilisé, alors même que la pression foncière et la hausse des prix excluent une large partie des ménages de l’accession à la propriété et entravent le déroulement des opérations de construction de logements. En effet, le BRS constitue une offre permettant de garantir un logement durablement abordable, au moyen de la dissociation de la propriété du foncier et de celle du bâti. Comme le précise la DGOM, « le foncier d’un logement en BRS demeure la propriété permanente de l’OFS, tandis que le ménage preneur occupe le bien à titre de résidence principale et est propriétaire des droits réels immobiliers. Ce mécanisme de dissociation permet de diminuer de manière importante le prix du logement et d’être en adéquation avec les ressources des ménages modestes. Le ménage s’engage ensuite à verser une redevance foncière à l’OFS, mensuellement, durant toute la durée du bail » ([722]), qui peut s’étendre de 18 à 99 ans, être renouvelé et faire l’objet d’une cession ou d’une transmission par voie de succession.

Cependant, le modèle économique du dispositif, qui repose sur diverses exonérations ([723]), demeure fragile, en particulier en l’absence du bénéfice du crédit d’impôt sur l’investissement productif dans les Outre-mer. Afin de consolider l’équilibre économique des opérations de construction de logements en BRS et soutenir la dynamique d’extension de ce mécanisme dans les DROM, vos rapporteurs recommandent donc d’appliquer à ces opérations le bénéfice du crédit d’impôt en faveur des investissements productifs neufs ([724]), en y intégrant notamment le coût d’achat du foncier au crédit d’impôt.

Conforter la continuité des parcours résidentiels

a. Accentuer le soutien aux modalités de logement alternatives

● Affermir l’appui de l’État et des collectivités aux dispositifs d’intermédiation locative. Si le secteur de l’habitat social ultramarin repose principalement sur des sociétés d’économie mixte (SEM), il voit également se développer des modèles alternatifs autour d’initiatives structurantes. Outre les acteurs de l’économie mixte et les entreprises sociales pour l’habitat (ESH), des structures coopératives et associatives contribuent à alimenter l’offre d’habitat social par des activités spécifiques. Ainsi, spécialisé dans l’accession sociale à la propriété, le modèle coopératif se développe, à l’initiative des collectivités et avec le soutien des bailleurs locaux ([725]), suivant le schéma suivant : « une demande des collectivités, un appui des bailleurs locaux qui intègrent la gouvernance et une contribution de la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM à la capitalisation et à la montée en compétence » ([726]).

Ainsi, en Guyane, l’activité de la coopérative Cap Accession a été lancée à la demande de la collectivité avec l’appui de la Société Pointoise d’HLM et de bailleurs. À ce jour, elle produit environ 50 logements par an, mais aspire à atteindre un rythme annuel de production de 100 à 200 logements. De même, en 2021, la Communauté d’agglomération de Dembeni-Mamoudzou (CADEMA) et la Communauté de communes du Sud (CC du Sud) ont fondé la coopérative Hippocampe Habitat, agréée organisme HLM la même année ; celle-ci a entamé son développement en 2025 avec deux premières opérations identifiées sur le territoire. La coopérative mahoraise vise une production de 200 logements par an d’ici 5 ans. Enfin, en Martinique, La Case Martiniquaise a été créée à l’initiative de la collectivité territoriale avec le soutien de quatre bailleurs locaux ; consacrée à l’accession sociale à la propriété, cette coopérative a été agréée organisme HLM au début de l’année 2026 et devrait prochainement démarrer son activité. Dans ces circonstances, le modèle coopératif présente deux intérêts principaux : d’une part, le statut de société coopérative d’intérêt collectif (SCIC) à capital variable permet de fédérer une pluralité d’acteurs publics et privés autour d’un projet partagé dans un cadre souple et évolutif ; d’autre part, la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM souligne qu’elle et ses adhérentes disposent d’une expertise sur l’accession sociale à la propriété qui « permet aux porteurs de projets d’avoir accès à un accompagnement renforcé et large leur permettant un démarrage d’activité rapide et sécurisé » ([727]).

De même, des acteurs associatifs polyvalents contribuent au développement de l’offre locative sociale par des activités d’intermédiation locative et le lancement de premiers projets en maîtrise d’ouvrage d’insertion (MOI). Ainsi, la Fédération SOLIHA dispose de trois agences immobilières sociales (AIS) dans les DROM, implantées à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique pratiquant l’intermédiation locative à des échelles variées ; à titre d’illustration, l’AIS Antilles, située en Martinique, gère plus de 1 000 logements ; l’association SOLIHA Mayotte mène également des actions d’intermédiation en location et en sous-location. Parallèlement, la Fédération des associations et des acteurs pour la promotion de l’insertion par le logement (FAPIL) compte dans son réseau d’agences immobilières à vocation sociale (AIVS) trois structures respectivement localisées à La Réunion, en Guyane et en Martinique.

Face aux contraintes foncières ultramarines, l’intermédiation locative constitue un levier intéressant de mobilisation et de transformation du parc de logements. Or, la FAPIL et la Fédération SOLIHA s’accordent à constater l’insuffisance des dispositifs incitatifs existants. À cet égard, les représentants de la FAPIL soulignent que le dispositif Loc’Avantages « ne bénéficie pas aux personnes qui ne paient pas d’impôt sur le revenu. À La Réunion, qui est un territoire de mise en œuvre accélérée du plan Logement d’abord, la collectivité a engagé 350 000 euros de primes supplémentaires au Loc’Avantages, ce qui a permis de provoquer un effet de levier sur la captation. Cet exemple prouve que le dispositif fiscal peut fonctionner mais que son adaptation est encore insuffisante » ([728]).

Dans ce contexte, vos rapporteurs appellent donc au développement de l’offre de logements alternatifs au modèle classique du parc social, en favorisant le développement des activités d’intermédiation locative et en accroissant le soutien aux sociétés coopératives dans les DROM.

● Accroître l’offre de résidences sociales. Enfin, malgré des besoins très élevés, l’offre de pensions de famille, de résidences sociales, de foyers de jeunes travailleurs (FJT) ou de résidences autonomie reste particulièrement faible dans les DROM par rapport à l’Hexagone. Au début de l’année 2024, les DROM comptaient, 652 places en pensions de famille et résidences accueil, ainsi que 349 places en FJT.

Alors que les précédentes évolutions réglementaires ont notamment permis, dans le cadre du PLOM 2, l’ouverture de l’aide personnalisée au logement spécifique aux logements-foyers (APL-Foyer), il paraît impératif de consolider l’offre disponible. Dans ce contexte, le PLOM 3 prévoit notamment (action n° 6) une accélération de la construction de logements adaptés, avec un objectif d’ouverture de 500 places supplémentaires en pensions de famille et de 1 110 places supplémentaires en résidences sociales. Vos rapporteurs appellent à sécuriser cette dynamique en favorisant l’offre de logements adaptés et en renforçant les crédits consacrés par l’État et les collectivités au financement de ces structures.

Nombre de places en pensions de famille, foyers de jeunes travailleurs et rÉsidences sociales dans les DROM En 2024

Source : Fondation pour le logement des défavorisés, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 24.

b. Favoriser le maintien dans le logement au moyen de dispositifs adaptés

Enfin, l’une des priorités relevées au cours des travaux de la mission correspond aux besoins observés en termes de gestion de proximité et d’activités d’animation sociale, destinées à favoriser le maintien dans le logement. En effet, acteurs de l’action sociale, les OLS ultramarins ont récemment modernisé leur gestion de proximité et leurs démarches de relation aux locataires.

À titre d’illustration, plusieurs organismes ont engagé une démarche de renforcement des effectifs internes dédiés aux missions de proximité ; ainsi, les SIDOM ont adopté un plan visant à recruter 300 gardiens, réalisé à 80 % à la fin de l’année 2024, afin de « rendre plus réactive la gestion de proximité » ([733]) ; parallèlement, la présence de conseillers sociaux a été généralisée dans l’ensemble de leurs agences locatives. Les ESH ont également accru leurs ressources humaines consacrées à la gestion de proximité : en Guadeloupe, la SIKOA a par exemple internalisé la fonction de gardien en 2020 par le recrutement de 17 « médiacteurs » à l’issue d’un parcours de formation qualifiant ([734]). Chacun d’entre eux est chargé, pour un patrimoine défini, des missions de gestion locative quotidienne, à l’instar du recouvrement des loyers par carte bancaire, du recueil des réclamations des locataires et du contrôle des prestations d’entretien. Cette démarche d’amélioration de la relation de service se traduit également par la création de nouveaux points de contact avec les locataires. À cet égard, OZANAM organise, par exemple, des « actions d’"aller-vers" […] afin d’apporter une présence globale du bailleur » ([735]). Outre les guichets et dispositifs d’accueil physiques, les OLS ultramarins se sont de plus dotés de services Extranet accessibles à tous les locataires.

Au-delà des missions de gestion locative, plusieurs bailleurs ont mis en œuvre des actions visant à renforcer l’accompagnement social de leurs locataires. Ces initiatives couvrent un large spectre de thématiques : aides matérielles aux locataires ([736]), prévention des impayés ([737]), accès aux droits et à l’emploi ([738]), accompagnement scolaire ([739]), lutte contre l’isolement des personnes âgées ([740]), lutte contre les addictions ([741]), etc. Certains OLS se sont dotés d’une direction ou d’un service dédié à ces missions ; à La Réunion, la SHLMR dispose ainsi d’une direction de l’action sociale, dont le budget annuel est d’environ 4 millions d’euros (masse salariale comprise) ([742]). D’autre organismes ont également créé des espaces de rencontre destinés à susciter du lien social entre les résidents (la SIG déploie ainsi un réseau de « Bik Bo Kaz », des tiers-lieux solidaires, inclusifs et partenariaux impliquant notamment les collectivités territoriales, les associations locales, les organismes de sécurité sociale et France Travail ([743])), ou développé des partenariats avec les acteurs associatifs autour d’évènements culturels et sportifs.

AbattementS de TFPB prévus dans le cadre des conventions annexées aux Contrats de ville 2025-2030 en Guyane

Note : Les contrats de ville 2025-2030 des communes de Macouria et de Rémire-Montjoly ne mobilisent pas le dispositif d’abattement de la TFPB au titre de l’article 1388 bis du code général des impôts.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après les contrats de ville des communes guyanaises.

Dans ce contexte, CDC Habitat juge prioritaire de continuer à renforcer les réseaux de gestion locative dans les Outre-mer, pour conforter la relation clients : « généraliser la présence de conseillères et de conseillers sociaux dans toutes les agences locatives, renforcer le partenariat avec les collectivités au travers des dispositifs prévus dans les contrats de ville (cofinancements au travers des abattements de TFPB), mailler les territoires avec des réseaux d’agences de proximité, généraliser le réseau de gardiens d’immeubles, démultiplier les potentialités de contacts pour les locataires » ([750]). Aussi vos rapporteurs appellent-ils au renforcement des réseaux de gestion locative animés par les bailleurs sociaux dans les DROM, essentiels pour lutter contre les ruptures de parcours résidentiels, en renforçant l’accompagnement des pouvoirs publics, en assurant une généralisation de la présence de conseillères et de conseillers sociaux dans toutes les agences locatives, et en multipliant les potentialités de contacts physiques et numériques pour les locataires (centres de relation clients, gardiennerie d’immeubles, etc.). Cette démarche pourra s’appuyer sur une mobilisation plus poussée par les communes ultramarines de l’exonération de TFPB 1388 bis du code général des impôts et une amélioration du pilotage de ce mécanisme par l’État.

*

EXAMEN PAR LE COMITÉ

Le Comité a procédé à l’examen du présent rapport d’information lors de sa réunion du mercredi 10 juin 2026 et a autorisé sa publication.

Les débats qui ont eu lieu au cours de cette réunion sont accessibles sur le portail vidéo du site de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante :

https://videos.assemblee-nationale.fr/video.19115357_6a2917f7b96b6.comite-d-evaluation-et-de-controle-des-politiques-publiques--politique-du-logement-social-dans-les--10-juin-2026

ANNEXE N° 1 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

1. Auditions :

- M. Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), et Mme Anne-Claire Mialot, directrice générale de l’ANRU, accompagnés de M. Benoît Zeller, directeur opérationnel (15 janvier 2026)

- M. Jérôme d’Harcourt, délégué interministériel pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées (DIHAL), accompagné de Mme Manon Huré, directrice de la mission accès et maintien dans le logement, et de M. Clément Petitimbert, adjoint à la sous-directrice de la mission accès et maintien dans le logement. (15 janvier 2026)

- Mme Valérie Mancret-Taylor, directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), accompagnée de M. Grégoire Frèrejacques, directeur général adjoint, et de M. Antonin Valière, responsable des relations institutionnelles (15 janvier 2026)

- Mme Sabrina Mathiot, directrice de l’Union sociale pour l’habitat Outre-mer (USHOM) (22 janvier 2026)

- M. Clément Lecuivre, directeur général de CDC Habitat*, accompagné de M. Philippe Pourcel, directeur général adjoint en charge des sociétés immobilières d’Outre-mer, et de Mme Anne Frémont, directrice des affaires publiques (22 janvier 2026)

- M. Bruno Arcadipane, président d’Action Logement Groupe*, accompagné de M. Bruno Lindowna, vice-président, Mme Nadia Bouyer, directrice générale, M. Ibrahima Dia, directeur Outre-mer, et Mme Akila Mat, responsable des relations institutionnelles (22 janvier 2026)

- M. Emmanuel Rousselot, directeur général de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), accompagné de M. Claude Bonacossa, directeur général adjoint (29 janvier 2026)

- Mme Anne-Emmanuelle Ouvrard, adjointe au directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), accompagnée de M. Stéphane Flahaut, adjoint au sous-directeur des politiques de l’habitat, et de Mme Marie-Christine Roger, chargée de mission Outre-mer auprès du DHUP (29 janvier 2026)

- Mme Brigitte Bariol-Mathais, déléguée générale de la Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU), Mme Carla Doncescu, chargée de mission Europe, international et transitions auprès de la FNAU, Mme Juliette Guirado, directrice de l’Agence d’urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG), et M. Samy Chevalier, chargé de mission habitat et urbanisme auprès de l’AUDeG (29 janvier 2026)

- Mme Noria Derdek, responsable des études juridiques de la Fondation pour le logement des défavorisés*, et M. Matthieu Hoarau, directeur de l’agence régionale La Réunion – Océan Indien (5 février 2026)

- M. Hervé Mariton, président de la Fédération des entreprises des Outre-mer (FEDOM)*, accompagné de M. Samy Chemellali, responsable des affaires économiques, du BTP et de l’énergie (5 février 2026)

- M. Manuel Valls, ancien Premier ministre, ancien ministre des Outre-mer (5 février 2026)

- M. Vincent Lourier, directeur de la Fédération des Coop’HLM* (12 février 2026)

- MM. Brayen Sooranna, directeur Outre-mer de l’Union sociale pour l’habitat (USH), et Antoine Galewski, directeur des relations institutionnelles et parlementaires de l’USH* (12 février 2026)

- M. Serge Bossini, directeur général de l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) (19 février 2026)

- M. Christian Annette, président de l’Agence pour l’observation de La Réunion, l’aménagement et l’habitat (AGORAH), conseiller régional en charge de la politique foncière, et MM. Daniel David et Benoît Pribat, co-directeurs de l’AGORAH (19 février 2026)

- M. Antoine Saintoyant, directeur de la Banque des territoires, accompagné de M. Kosta Kastrinidis, directeur adjoint de la Banque des territoires et directeur des prêts, Mme Sophie Vaissière, directrice adjointe des prêts, Mme Giulia Carré, directrice des relations institutionnelles de la Caisse des Dépôts, et Mme Nasrine Maameri, conseillère relations institutionnelles (19 février 2026)

- Mme Laetitia Malet, déléguée générale de l’Association des communes et collectivités d’Outre-mer (ACCD’OM) (26 février 2026)

- MM. Didier Bellier-Ganière, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) et Stéphane Sanz, directeur général d’AJ Promotion, président de la Fédération des promoteurs immobiliers – Région Réunion (FPIR), accompagnés de Mme Anne Peyricot, directrice de cabinet et des relations institutionnelles de la FPI (26 février 2026)

- Mme Anne-Gaëlle Baudouin, préfète, directrice générale des Outre-mer (DGOM), accompagnée de M. Stéphane Monet, adjoint à la sous-directrice des politiques économiques, de l’emploi et du développement durable, et de Mme Catherine Maujaret-Ndiaye, adjointe à la cheffe du bureau de l’écologie, du logement, du développement et de l’aménagement durable (26 février 2026)

- Mmes Sophie Jasses, directrice de l’animation et du développement de la Fédération des élus des entreprises publiques (FedEpl) et Diane Perrin, responsable du département immobilier (5 mars 2026)

- M. Olivier Salleron, président de la Fédération française du bâtiment (FFB), accompagné de Mmes Claire Guidi, conseillère Outre-mer, et Léa Lignères, chargée d’études affaires publiques, et de M. Philippe Lebon, secrétaire général de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) (5 mars 2026)

- M. Olympio Kyprianou-Perrimond, directeur général de la Fédération SOLIHA, accompagné de MM. Miniri Mchami, président de SOLIHA Mayotte, Garry Pavadé, directeur général de SOLIHA AIS Antilles, Guillaume Second, directeur adjoint SOLIHA AIS Antilles, Jocelyn Jalton, président de l’Union territoriale Outre-mer SOLIHA, et Mmes Sabine Ros, directrice générale de la CISPM Saint-Pierre-et-Miquelon, Cécile Paradis, directrice de l’AIS Guyane, et Émilie d’Araquy, chargée de mission Accompagnement stratégique et animation dans les Outre-mer à la Fédération SOLIHA (5 mars 2026)

- MM. Franck Brachet, administrateur de l’Association française pour la prévention des catastrophes naturelles et technologiques (AFPCNT) et pilote du groupe de travail « Outre-mer », Raynald Vallée, administrateur général des affaires maritimes, membre associé de l’Inspection générale du développement durable (IGEDD), membre du groupe de travail « Outre-mer » de l’AFPCNT, Danilo Hoarau, responsable de l’antenne de l’AFPCNT de La Réunion, et Stéven Meriadec, responsable de la cellule « Habitat et urbanisme » du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, référent de l’AFPCNT en Nouvelle-Calédonie (26 mars 2026)

- M. Arnaud de Broca, délégué général de l’Union professionnelle du logement accompagné (Unafo)*, accompagné de M. Pierre-Marc Navales, chargé de mission Outre-mer, et de M. Jean-Marc Calmel, directeur de l’association Accors (Guadeloupe), administrateur et référent Outre-mer de l’Unafo (26 mars 2026)

- Mme Roselyne Conan, directrice générale de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), accompagnée de M. Louis du Merle, directeur juridique (2 avril 2026)

- MM. Patrick Hernandez, directeur interrégional Antilles Guyane de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et Pierre Greffet, directeur interrégional de La Réunion-Mayotte (2 avril 2026)

- M. Thierry Debrand, président de la Fédération des associations et des acteurs pour la promotion et l’insertion par le logement (FAPIL)*, accompagné de Mme Camille Régis, déléguée générale (2 avril 2026)

- M. James Huet, président du Comité des assureurs de La Réunion et Mayotte (9 avril 2026)

- M. Loïc Cantin, président de la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM)*, accompagné de Mme Joëlle Goepfert, directrice de cabinet (16 avril 2026)

- Mme Mariam Locate, conseillère nationale de l’Ordre des architectes, et de M. Mathieu de Vlieger, responsable des affaires publiques du Conseil national de l’Ordre des architectes (CNOA)* (16 avril 2026)

- M. Christophe Bellanger, vice-président de la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB)*, en charge des affaires économiques, accompagné de M. Cyrille Rickmounie, président de la CAPEB Réunion, M. Raymond Vaintilingom, secrétaire général de la CAPEB Réunion, M. Thibaut Bousquet, directeur des affaires publiques de la CAPEB nationale, et Mme Sylvie Montout, directrice des affaires économiques (7 mai 2026)

- M. Jean-Jacques Coiplet, directeur général de l’Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion (7 mai 2026)

- M. Guillaume Lacroix, directeur général de la Caisse d’allocations familiales (CAF) de La Réunion, Mme Lynda Cartaye, responsable des services en charge des aides au logement à la CAF de La Réunion, Mme Gaëlle Choquer Marchand, directrice générale déléguée chargée des politiques familiales et sociales de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), et M. Jean Marc Bedon, coordonnateur de projets et référent Outre-mer de la CNAF (7 mai 2026)

- M. Davy Rimane, député de la deuxième circonscription de la Guyane, président de la Délégation aux Outre-mer de l’Assemblée nationale (21 mai 2026)

2. Tables rondes :

Table ronde sur la situation des bailleurs sociaux dans les Antilles (26 mars 2026)

- M. Alain Richardson, président-directeur général de la Société d’économie mixte de Saint-Martin (SEMSAMAR), accompagné de M. Jean-Luc Benjamin, directeur général délégué, et de M. Bernard Guérin, ancien préfet, conseiller spécial du président directeur général ;

- M. Jean-Luc Galy, directeur général de la Société immobilière de la Martinique (SIMAR) ;

- M. Olivier Bajard, directeur général de la Société immobilière de la Guadeloupe (SIG).

Table ronde sur l’état du logement social à La Réunion et à Mayotte (9 avril 2026)

- Mme Anne Séry, directrice générale de la Société d'économie mixte d'aménagement, de développement et d'équipement de La Réunion (SEMADER) et de la Société dionysienne d’aménagement et de construction (SODIAC) ;

- M. Laurent Pinsel, directeur général de la Société Immobilière du Département de La Réunion (SIDR) ;

- M. Frédéric Pillore, directeur général de la Société d'Économie Mixte d'Aménagement et de Construction (SEMAC) ;

- M. Ahmed Ali Mondroha, directeur général de la Société immobilière de Mayotte (SIM).

Table ronde sur la situation du logement et de l’habitat à Mayotte (21 mai 2026)

- Pour Solidarités International*, M. François Flor, coordinateur terrain de la zone Mayotte, Mme Mounira Ahmed Houmadi, agente mobilisation communautaire et M. Simon Rialland, responsable du programme Abris ;

- Pour l’association Kaja Kaona, M. Pierre Gabillaud, coordinateur de projets, Mme Camille Hiolin, architecte, chargée de Développement Tiers-lieu et Mme Aurore Neel, membre fondatrice ;

- Pour l’association Actes et Cités*, M. Cyrille Hanappe, président, et Mme Agathe Korganow, cheffe de mission à Mayotte.

3. Déplacements :

à La Réunion (27-29 avril 2026)

- Mme Valérie Lenormand, directrice générale de la Société d’habitations à loyer modéré de La Réunion (SHLMR) et présidente de l’Association régionale des maîtres d'ouvrage sociaux et aménageurs de l'Océan Indien (ARMOS-OI) ;

- M. Yannick Payet-Fontaine, directeur général de la Société d’équipement du département de La Réunion (SEDRE) ;

- Mme Adèle Brial, directrice de l’association PASS ;

- M. Matthieu Francomme, directeur de l’Association Allons Déor ;

- M. Matthieu Hoarau, directeur de l’agence régionale La Réunion – Océan Indien de la Fondation pour le logement des défavorisés* ;

- Mme Jessica Brennus, directrice de la Boutique Solidarité gérée par la Fondation pour le logement des défavorisés à Saint-Denis ;

- Mme Nathalie Infante, secrétaire générale aux affaires régionales (SGAR), et M. Éric Batailler, directeur de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de La Réunion ;

- M. Anthony Lebon, président de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP), M. Philippe Lebon, secrétaire général de la FRBTP et M. Damien Rietsch, président la SBTPC-SOGEA ;

- M. Erick Fontaine, maire de La Possession et administrateur de la Confédération nationale du logement (CNL) de la Réunion, et M. Jean Michel Singainy, président de la CNL ;

- M. Jean-Yves Sinimalé, président du Comité DAL 974 (Droit au logement Réunion), Mme Nelly Pops, vice-présidente, Mme Lucia Payet, chargée de communication, Mme Edie Sophie, secrétaire, Mmes Mélodie Attache et Kamelle Edmond, conseillères en économie sociale et familiale ;

- M. Éric Hugel, président du Conseil de l’Ordre des architectes La Réunion – Mayotte, et Mme Mariam Locate, conseillère nationale de l’Ordre des architectes ;

- M. Pierre Pencenat, directeur de l’aménagement, du logement et de l’habitat (DALH) à la mairie de Saint-Paul.

4. Contributions écrites reçues par les rapporteurs (hors auditions) :

Services déconcentrés de l’État :

- Préfecture de la Guyane ;

- Préfecture de La Réunion ;

- Préfecture de la Guadeloupe ;

- Préfecture de la Martinique ;

- Préfecture de Mayotte ;

- Haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie ;

- Haut-commissariat de la République en Polynésie française ;

- Préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ;

- Administration supérieure de Wallis-et-Futuna.

Collectivités territoriales ultramarines :

- Collectivité territoriale de Guyane ;

- Conseil régional de La Réunion ;

- Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ;

- Gouvernement de la Polynésie française ;

- Conseil territorial de Saint-Martin ;

- Conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Administrations, opérateurs de l’État et établissements publics :

- Direction du budget ;

- Direction de l’immobilier de l’État (DIE) ;

- Haut Comité pour le droit au logement ;

- Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) ;

- Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) ;

- Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) ;

- Établissement public foncier de La Réunion (EPFR) ;

- Établissement public foncier et d’aménagement de la Guyane (EPFAG) ;

- Terres Caraïbes (Établissement public foncier de Guadeloupe et Saint-Martin) ;

- Agence des cinquante pas géométriques de la Martinique ;

- Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

Entreprises, fédérations et associations :

- Agence de développement durable, d’urbanisme et d’aménagement de Martinique (ADDUAM) ;

- Agence d’urbanisme et de développement durable de Mayotte (AMANI) ;

- Bureau de normalisation des techniques et des équipements de la construction du bâtiment (BNTEC) ;

- Agence qualité construction (AQC) ;

- Chambre des notaires de La Réunion et de Mayotte ;

- Chambre territoriale des notaires de Nouvelle-Calédonie ;

- Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) ;

- Fédération des offices publics de l’habitat (FOPH) ;

- Fédération des entreprises sociales pour l’habitat (FESH) ;

- Comité des assureurs Antilles-Guyane (CAAG) ;

- Chambre de métiers et de l’artisanat de La Réunion (CMAR) et Centre d’innovation et de recherche du bâti tropical (CIRBAT) ;

- Interco’Outre-mer ;

- Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) ;

- Fédération mahoraise du bâtiment et des travaux publics (FMBTP) ;

- Comité Droit au logement (DAL) 974.

Chambres de commerce et d’industrie (CCI) ultramarines :

- Chambre de commerce et d’industrie des îles de Guadeloupe ;

- Chambre économique multiprofessionnelle de Saint-Barthélemy.

Sociétés immobilières ultramarines :

- OZANAM (Groupe Action Logement) ;

- Société d’équipement du département de La Réunion (SEDRE) ;

- 2terHabitat ;

- Société d’habitations à loyer modéré de La Réunion (SHLMR) et Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs de l’Océan Indien (ARMOS-OI) ;

- Société de développement et de gestion de l’immobilier social (SODEGIS).

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

ANNEXE N° 2 : ENJEUX ET LIMITES DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER (COM)

Dans les Collectivités d’Outre-mer (COM), les collectivités exerçant l’intégralité de la compétence « logement », à la différence de la situation observée dans les départements et régions d’Outre-mer (DROM) ([751]), la politique du logement social fait l’objet d’une articulation entre compétences locales et contributions étatiques, dans un contexte de vives et persistantes difficultés. Dans les deux territoires que sont la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, les gouvernements territoriaux ont ainsi mis en place une gouvernance spécifique de la politique du logement social, qui se décline en plusieurs dispositifs d’accompagnement ; cependant, l’État assure un accompagnement des collectivités via des contributions financières nombreuses au profit de l’aménagement du parc, afin de résorber les difficultés critiques auxquelles font face les résidentes et les résidents de ces territoires dans l’accès à un logement décent et abordable.

– En Nouvelle-Calédonie, une coordination territoriale complexe accompagnée d’un nécessaire soutien de l’État. La Nouvelle-Calédonie comprend en 2026 16 848 logements sociaux pour 264 859 habitants, et qui représentent 18 % des résidences principales ; 14 889 logements du parc social sont aujourd’hui occupés et 9 000 ménages calédoniens environ bénéficient annuellement de l’aide au logement ([752]). En 2023, les trois bailleurs sociaux néo-calédoniens ([753]) ont enregistré un volume de 6 863 demandes de logement social. Deux dynamiques soulignent de façon très nette l’inadéquation du parc actuel à l’évolution des besoins : d’une part, la quasi-interruption de la production neuve, qui constitue l’une des conséquences de la crise de mai 2024 et s’analyse notamment au regard de la forte vacance frappant le secteur de l’habitat calédonien ([754]) ; d’autre part, une importante inadéquation du parc existant à la répartition géographique des demandes (la concentration géographique de l’offre dans la province Sud ne correspondant ni aux besoins, ni aux modes de vie de la population).

Dans ce contexte, la mise en œuvre d’une politique de l’habitat et du logement social cohérente se trouve historiquement entravée par la complexité de la répartition des compétences. Comme le précise le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie : ainsi, « avant l’intervention de la loi référendaire du 9 novembre 1988 ([755]), l’organisation d’une politique du logement social relevait de la compétence du territoire. Pour mener cette politique ont successivement été créés les organismes suivants : la SICNC en 1956, le FSH en 1963, la SECAL en 1971, la TEASOA en 1983, la SEM Agglo en 2004, devenue SEM Sud Habitat, et la SPL Loyauté en 2017. Or, depuis l’entrée en vigueur de la loi référendaire, qui dispose dans son article 7 que "chaque province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas réservées, soit par la présente loi, à l’État et au Territoire, soit par la législation en vigueur, aux communes", les provinces exercent leurs prérogatives dans la définition des programmes d’habitat, d’urbanisme et de construction. La détermination des principes directeurs du droit de l’urbanisme continue de relever de la compétence du Territoire » ([756]).

Aussi la politique du logement social relève-t-elle des provinces, qui définissent les modalités d’application du code de l’urbanisme et instruisent les actes d’urbanisme ; quant à lui, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (GNC) définit notamment les réglementations relatives aux relations entre bailleurs et locataires, les critères de salubrité des logements, les modalités de mise en œuvre de l’aide au logement (financement par le Territoire de 3 des 3,6 milliards de francs Pacifique engagés chaque année) et les autres dispositifs d’accompagnement du secteur de la construction (exonérations foncières, garantie d’emprunts contractés par les OLS pour la construction de logements sociaux, prise de participations dans certains OLS). Pour piloter la co-construction de cette politique de l’habitat et du logement social, le GNC s’appuie notamment sur la cellule habitat et urbanisme (CHU), qui accompagne les collectivités dans le développement de l’ingénierie locale et cherche à développer les coopérations avec les agences nationales pour pallier les déficits d’ingénierie (ANRU, ANCT ou Cerema). En raison de la fragmentation des compétences en termes de politique du logement, la coordination entre les différents acteurs s’avère complexe ; ainsi, le conseil de l’urbanisme et de l’habitat (CUH) ne s’est pas réuni depuis plus de cinq ans. Dans ce contexte, la création à venir d’un code de l’habitation doit permettre de clarifier les rôles de tous les intervenants.

En complément du rôle joué par les collectivités territoriales néo-calédoniennes, les services déconcentrés de l’État sur le territoire assurent, en lien avec la DGOM, le pilotage de fonds relatifs à la mise en œuvre de la politique du logement social, par le biais de différents outils budgétaires et fiscaux destinés à soutenir la production et la rénovation de l’habitat social groupé et individuel. Comme le précise le Haut-commissariat, « l’ensemble des dispositifs d’aide à la pierre versés par l’État en Nouvelle-Calédonie représente près de 90 % de l’aide publique au financement des programmes de construction de logements locatifs sociaux » ([757]). Ces interventions se déclinent via deux dispositifs :

● les contrats de développement État/collectivités : au regard de la compétence exercée par les provinces depuis 1988 en matière de logement social, l’État ne déploie pas directement la mise en œuvre d’une politique du logement social, mais contribue de façon significative, sinon indispensable, au financement du parc social via les contrats de développement (CDEV). Pour la période 2024-2027 (septième génération contractuelle depuis le début des années 1990), ces contrats, dont le montant cumulé représente environ 300 millions d’euros, parmi lesquels 36 millions d’euros sont consacrés par les provinces aux opérations de logement social (soit 12 % des crédits, contre 17 % pour la précédente génération de contrats 2017-2023), financent notamment la construction de logements sociaux dans le cadre de 4 programmes d’accession aidée à la propriété et de 4 programmes de location (contrat État/Province Nord), une aide directe aux particuliers pour l’amélioration et la rénovation de l’habitat existant ainsi que la construction de logements sociaux neufs (contrat État/Province des Îles Loyautés), ou encore des études pour l’amélioration de l’habitat individuel, des aides diverses pour l’accession à la propriété des particuliers (aide financière de l’accession en Province Sud – AFAPS ; appui technique et administratif via le dispositif Logement aidé en Province Sud – LAPS, qui permet un accompagnement des ménages pour la construction de maisons individuelles « clés en main »), ainsi que des aides à la réhabilitation logements collectifs et à l’aménagement des espaces collectifs et urbains (contrat État/Province Sud) ([758]). Sur la période 2024-2027, le montant total de ces projets s’élève à 48 millions d’euros, avec un taux de financement de l’État de l’ordre de 90 % environ ([759]) ;

● la défiscalisation nationale (199 undecies C du code général des impôts, dite « Girardin logement social »), qui s’applique également à la Nouvelle-Calédonie ; depuis 2000, 175 opérations ont bénéficié de cette aide fiscale, permettant la construction de plus de 8 200 logements, pour un montant cumulé total des investissements de l’ordre de 1,3 milliard d’euros.

Or, la mobilisation de cet accompagnement rencontre de vives difficultés structurelles, qui entravent clairement l’effectivité de la politique du logement social sur le territoire.

● D’une part, pour les opérations d’habitat aidé, les taux de mobilisation des crédits budgétaires prévus par les CDEV s’élèvent, à mi-2026, à seulement 44 % pour la province des Îles du Sud, 36 % pour la Province Nord et 0 % pour la Province Sud. S’il est naturel que l’intégralité des crédits n’ait pas encore été consommée pour un plan courant jusqu’en 2027, cependant, le taux de réalisation effective des opérations engagées s’élève à 0 % pour les trois provinces, comme le relève le Haut-commissariat. Cette situation éminemment problématique trouve son origine dans plusieurs causes diverses, à savoir notamment l’inadaptation des logements entraînant un taux de vacance locative singulièrement haut (15 % en moyenne sur l’ensemble du territoire néo-calédonien, et 25 % pour les logements détenus par la Société immobilière calédonienne – SIC ([760])), une production quasiment inexistante de nouveaux logements depuis 2020 ou encore l’insuffisante capacité de coordination et de pilotage des collectivités exerçant la compétence de la politique du logement social – sans parler des incidences des émeutes de mai 2024.

Dans ce contexte, l’un des besoins prioritaires du territoire s’avère donc être celui d’un accompagnement renforcé en ingénierie des collectivités néo-calédoniennes. Comme l’ont relevé les interlocuteurs de la mission, « le besoin d’accompagnement d’ingénierie (montage d’opérations complexes, appui technique aux collectivités pour des opérations de renouvellement urbain…) est régulièrement exprimé. Compte tenu du contexte actuel, la Mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie (MiNC) propose, en accord avec le préfet et les collectivités compétentes, d’accompagner les institutions néo-calédoniennes dans l’exercice de leurs compétences en matière de renouvellement urbain avec une articulation des missions des acteurs hexagonaux experts que sont la DGOM (crédits FOM/CDEV), l’ANRU, l’ANCT, l’USH, l’ANCOLS/ GCLLS et le Cerema. Les services et les moyens administratifs de l’État s’inscriront dans une démarche concertée avec la Nouvelle-Calédonie et ses collectivités. Ils poursuivront les échanges constants avec la Province Sud, notamment dans le cadre du Plan Provincial du Logement et de l’Habitat, dont le contenu a été retravaillé, en juillet 2025, pour s’adapter aux nouveaux enjeux. » ([761]) À ce titre, l’État a notamment organisé en octobre 2025 un premier Comité Logement et Renouvellement urbain, réunissant les acteurs locaux et associant des acteurs nationaux tels que l’USH, l’ANRU et l’ANCT.

● D’autre part, la faiblesse financière des organismes de logements sociaux (OLS) calédoniens (SEM Sud Habitat, SIC et Fonds social de l’habitat – FSH), marquée par des déficits structurels endémiques, témoigne des difficultés générales rencontrées par les provinces dans la mise en œuvre de cette politique. Aggravée par la baisse des demandes (- 1 800 demandes entre 2024 et 2025 pour la Province Sud), la diminution du nombre de bénéficiaires, engendrant une sous-occupation des logements sociaux, mais aussi par la hausse rapide des loyers impayés (+ 124 % en 2025 par rapport 2024 en moyenne, avec un stock d’impayés qui atteignait 35 millions d’euros fin 2025 ([762])), la situation des trois bailleurs se trouve mise en péril, malgré le soutien de l’État via les financements des CDEV et la défiscalisation : « non prise en compte des dépenses de gros entretien par les financeurs publics, constat d’un parc vieillissant, identification d’un coût en hausse avec une inflation du foncier et du coût de construction, baisse des subventions à la pierre, déclin démographique engendrant un impact sur la soutenabilité financière » ([763]) (- 7000 habitants entre 2019 et 2025). Alors que près d’une résidente ou d’un résident calédonien est aujourd’hui logé dans le parc social, la viabilité de ce parc de logements s’avère donc particulièrement préoccupante.

– En Polynésie française, des interventions insuffisantes pour résoudre les tensions pesant sur l’accès au parc social. Dans l’archipel polynésien, malgré des interventions de l’État en complément de la compétence exercée par le territoire, l’accès au logement demeure très largement entravé par l’insuffisance de l’offre de logements aidés.

● Une situation critique du logement social dans l’archipel. Alors que la géographie et les particularités juridiques du territoire polynésien (double insularité, topographie restreignant la disponibilité de foncier constructible, dépendance à l’égard des matériaux importés des pays d’Europe, d’Amérique et d’Asie, récurrence de situations d’indivision) freinent la dynamique de construction, le parc social existant en Polynésie française ne permet pas de satisfaire la demande observée : 4 458 logements sociaux gérés en 2025 par l’Office polynésien de l’habitat (OPH), seul bailleur social présent dans l’archipel (répartis sur 133 résidences et logeant environ 22 000 polynésiennes et polynésiens), sur un total de 101 900 logements ([764]), soit une proportion de seulement 4,4 % de l’ensemble des logements et de moins de 20 % du parc locatif total. Le parc social existant est aujourd’hui marqué par de très fortes tensions : en moyenne 967 demandes par an entre 2020 et 2024 recensées par l’OPH (en location ou en accession à la propriété), avec notamment un pic de 3 500 demandes locatives en 2020, mais un nombre d’attributions annuel n’excédant pas 60. Comme le précise le Gouvernement de la Polynésie française, « en 2024, 4 109 demandes restaient en attente, dont 84 % concernaient des logements situés entre Papara et Mahina, zone où se concentre déjà 72 % du parc OPH existant » ([765]).

Dans ce contexte, le parc de l’OPH est marqué par une forte pression : un indicateur de pression sur le parc social qui s’élève à 16,6 demandes pour une attribution, des délais d’attente qui peuvent monter à 47 ans pour bénéficier d’un logement social en habitat groupé et à 8 ans en habitat dispersé, et un très faible taux de rotation ([769]). Ces indicateurs signalent la profonde inadéquation du parc social polynésien avec les besoins de la population, alors même que le territoire est marqué par un parc de logements indignes très important (10 000 sur l’agglomération de Papeete). Il en résulte une suroccupation massive des logements sociaux (37,1 %), qui concerne 53,2 % de la population, alors même qu’une part importante du parc est composée de logements vacants, principalement situés en dehors du parc social (8 467, soit 8 % du parc total).

En conséquence, alors que la production annuelle de logements locatifs sociaux neufs ne dépasse pas en moyenne 200 logements sur les 20 dernières années, la politique publique de l’habitat (PPH) 2021-2030 du Gouvernement de la Polynésie française estime nécessaire la production annuelle de 650 logements sociaux supplémentaires (dont 350 logements locatifs sociaux, 150 logements locatifs intermédiaires et 150 logements en accession sociale à la propriété) pour répondre aux besoins ; au total, parc privé inclus, les besoins en logements supplémentaires s’élèvent à une moyenne située entre 1 300 et 1 400 chaque année, au regard des évolutions démographiques du territoire ([770]).

Besoins de logements supplÉMentaires ANNUELS identifiÉs par le Gouvernement de la PolynÉSIE FRANÇAISE D’ICI 2030

Source : Réponses écrites du Haut-Commissariat de la République française en Polynésie française au questionnaire de la mission. « 1 400 nouveaux logements annuels pour accueillir 10 000 Polynésiens supplémentaires d’ici à 2030 ».

Pour faire face à ces difficultés d’accès au logement constatées sur le territoire, le Gouvernement de la Polynésie française a créé, par une loi de pays adoptée en 2016 ([771]), un statut d’opérateur privé de logement social (OPLS), destiné à accélérer la production de logements sociaux à destination des ménages disposant de revenus intermédiaires. Comme le précise le Gouvernement de la Polynésie française, « le dispositif OPLS permet l’intervention d’acteurs privés, avec 10 opérateurs actifs et 15 programmes de logements agréés depuis 2018, dont 213 logements livrés » ([772]). Cette évolution législative est complétée par le rôle de l’Agence immobilière sociale de Polynésie française (AISPF) et de l’Agence immobilière très sociale de Polynésie française (AITSPF), deux structures associatives disposant d’environ 300 logements, avec une offre spécifiquement dédiée aux publics les plus précaires et aux étudiants.

● Une coopération entre l’État et le territoire insuffisante pour résorber les insuffisances du parc social. En effet, alors que la compétence en matière de logement repose entièrement sur la collectivité ([773]) (en vertu du statut d’autonomie résultat de la loi organique modifiée du 27 février 2004 ([774])), qui la met en œuvre via la délégation à l’habitat et à la ville et les activités de l’OPH, établissement public industriel et commercial (EPIC) en charge de la construction de logements, rattachés au ministère polynésien du foncier et du logement (MFL), la production de logements sociaux fait l’objet d’un concours financier important de l’État, par le biais de plusieurs dispositifs : d’une part, le contrat de développement et de transformation (CDT) État-Pays, qui permet depuis 2008 à l’État d’accompagner la mise en œuvre de la politique du logement sur le territoire polynésien, via l’octroi de subventions aux opérations foncières de construction, de réhabilitation et de viabilisation menées par l’OPH. Après une contractualisation de 54 millions d’euros en faveur du logement social (répartis à 50 % entre l’État et le pays) dans le CDT 2021-2023, le nouveau CDT 2024-2027 a prévu un accompagnement de près de 45 millions d’euros en faveur de l’aménagement du parc social (soit 25 % du total des crédits du contrat). Comme l’indique le Haut-Commissariat, « la programmation 2024 a permis le financement de 4 opérations pour un montant total de 33 millions d’euros, dont un soutien de l’État à hauteur de 13,6 millions d’euros. Il s’agit des projets portés par l’OPH pour la réhabilitation de la cité Grand, l’opération Elzea tranche 2, le centre d’hébergement étudiant (CHE) Outumaoro phase 3 et l’acquisition de la résidence Mahana Roa. Sur la programmation 2026, 10,5 millions d’euros sont d'ores et déjà engagés sur la phase 4 de construction du CHE Outumaoro. » ([775]). D’autre part, la défiscalisation nationale accorde un soutien aux opérations de construction et d’acquisition de logements sociaux réalisées par les opérateurs agréés, qui bénéficie aux OPLS ([776]).

Ces aides budgétaires et fiscales s’accompagnent d’une offre de prêts réglementés fournis par la Banque des territoires ainsi que d’une aide au logement étudiant (ALE), fondée sur un conventionnement entre l’État et le pays (354 étudiants bénéficiaires en 2023-2024, pour un montant total de 478 309 €, soit + 5 % par rapport à 2022-2023) ([777]).

À ces dispositifs s’ajoute une participation financière de la collectivité à la production de logements sociaux : interventions de l’OPH (établissement public), subventions diverses allant jusqu’à 30 % du coût total des programmes des opérations, exonération des droits d’enregistrement, de publicité foncière et de TVA immobilière. Dans ce contexte, une loi de pays du 28 août 2025 a mis en place un prêt à taux zéro (PTZ), octroyé sous conditions de ressources, pour faciliter l’accès à la propriété, assorti d’un crédit d’impôt pour les établissements bancaires partenaires. En 2026, 55,3 millions d’euros (6,6 milliards de francs CFP) sont ainsi consacrés, de manière prévisionnelle, à la politique du logement.

Aides financiÈres de la PolynÉsie FRANÇAISE À l’amÉnagement du parc de logements (2026)

Source : Réponses écrites du Gouvernement de la Polynésie française au questionnaire de la mission.

● Des objectifs de construction de logements insatisfaits. Or, malgré ces nombreuses aides, le volume de 650 logements sociaux supplémentaires annuels fixés en 2021 par la politique publique de l’habitat (PPH) 2021-2030 n’a pas pu être atteint à l’heure actuelle : de fait, « ni l’OPH, ni les OPLS n’ont permis de résorber le déficit structurel constaté. Le rythme de production demeure très inférieur aux besoins, dans un contexte de pression démographique soutenue et de hausse continue des coûts du logement. Le modèle économique actuel, reposant principalement sur les aides publiques du Pays, les dispositifs nationaux de défiscalisation, et plus récemment le recours au financement de la Banque des territoires, montre aujourd’hui ses limites. Les partenariats avec les acteurs privés restent insuffisamment mobilisés et, malgré le soutien de l’État via les aides fiscales à l’investissement Outre-mer, l’effet de levier sur la production de logements sociaux demeure limité. » ([778])

De surcroît, la coordination entre les multiples acteurs du logement social en Polynésie française semble rencontrer une série de freins structurels notables : ainsi, comme le note le Gouvernement de la Polynésie française, « absence de centralisation des données sur l’habitat entre les différentes institutions, compliquant la planification et le pilotage stratégique ; manque de transversalité entre les différents acteurs, tendant à maintenir une logique en silos ; inexistance d’une structure telle qu’Action logement, permettant de fédérer l’ensemble des moyens et des partenaires (État, collectivités, bailleurs, opérateurs privés) » ([779]). À ces difficultés de gouvernance s’ajoutent plusieurs contraintes structurelles, qui demeurent insuffisamment prises en compte. Ainsi, d’après les acteurs interrogés par la mission, l'insuffisance de la production de logements sociaux neufs résulte d’une diversité de causes : rareté foncière résultant de la configuration archipélagique du territoire (118 îles, dont 73 habitées), topographie contraignante pour les îles hautes (reliefs, instabilité des sols) comme pour les îles basses (risques de submersion, érosion du trait de côte, étroitesse de la bande constructible), difficultés en matière d’établissement de la propriété foncière, absence d’une véritable politique d’aménagement foncier permettant de prioriser les projets sur l’habitat social, insuffisance du nombre d’opérateurs, etc. Enfin, les délais administratifs de traitement des permis de construire et les procédures réglementaires ralentissent la mise en œuvre de la PPH, limitant son efficacité en termes de production de logements.

Dans ce contexte, ni la gouvernance de la politique du logement social polynésienne ni les outils financiers existants ne s’avèrent suffisamment efficients au regard de la situation critique du logement social dans l’archipel.

ANNEXE N° 3 : ANALYSE COMPARÉE DES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT SOCIAL DANS LES DROM ET DANS L’HEXAGONE

STRUCTURE GÉNÉRALE DU PARC SOCIAL ULTRAMARIN

● Répartition géographique et densité du parc social. Au 1er janvier 2025, la France hexagonale et les départements et régions d’Outre-mer (DROM) comptaient près de 5,4 millions de logements sociaux, soit environ 17 % des résidences principales. À l’exception de Mayotte, le parc social des DROM occupe une part plus importante parmi les résidences principales que la moyenne nationale (21,9 %, contre 17,4 % dans l’Hexagone).

Ventilation régionale des logements sociaux au 1er Janvier 2025

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après données RPLS et Insee.

● Répartition des logements sociaux selon leur financement d’origine. Dans l’Hexagone comme dans les DROM, le prêt locatif à usage social (PLUS) constitue le mode de financement principal de la construction de logements sociaux existants. Les territoires ultramarins se distinguent par une part de logements financés par le prêt locatif aidé d’insertion (PLAI) supérieure à celle observée dans le parc hexagonal (7 %), tout particulièrement à Mayotte (32 %). Ce dernier territoire fait par ailleurs figure d’exception avec une part majoritaire de logements financés par le prêt locatif intermédiaire (PLI), marginal dans les autres DROM, et de seulement 12 % financés par le PLUS.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données RPLS.

● Typologie des logements composant le parc social. En matière de typologie, les parcs sociaux des DROM se distinguent du parc hexagonal par une plus faible proportion de logements collectifs de type 1 et 2. Alors que ces derniers représentent 26 % du parc social dans l’Hexagone, cette part s’établit à 16 % en Martinique et en Guadeloupe, ainsi qu’à 20 % en Guyane. Le parc social de La Réunion se rapproche davantage de la structure observée à l’échelle nationale, les logements de type 1 et 2 y représentant 29 % du parc social.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

● Loyers des logements du parc social. Dans les DROM, le niveau des loyers sociaux est globalement supérieur à la moyenne nationale. À titre d’exemple, au 1er janvier 2024, le loyer mensuel moyen d’un lot de type 3 (T3) situé en Guyane s’élève à 519 euros, soit 100 euros de plus que la moyenne nationale (+ 24 %).

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

● Vacance des logements du parc social. Au 1er janvier 2023, le taux de vacance technique dans le parc social des DROM est proche de la moyenne nationale, à l’exception de la Martinique. En revanche, la vacance commerciale apparaît plus élevée en Guyane, Guadeloupe et Martinique que dans l’Hexagone, traduisant des difficultés accrues d’appariement de l’offre et de la demande de logements sociaux.

Taux de Vacance dans le parc social (1er janvier 2023)

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

En dynamique, la part des logements devenus disponibles qui ne sont pas reloués dans un délai d’un an est supérieure à la moyenne nationale en Guyane, Guadeloupe et Martinique. Dans ces deux derniers territoires, près d’un logement sur deux demeure encore vacant trois mois après sa mise à disposition.

Note de lecture : En Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, environ 10 % des logements sociaux disponibles à la location ne sont pas encore reloués 12 mois après leur libération.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

DYNAMIQUES DIFFÉRENCIÉES DU PARC DE LOGEMENTS SOCIAUX DANS LES DROM ET DANS L’HEXAGONE

TRAJECTOIRE de production de logements sociaux

● Évolution du parc de logements sociaux par territoire. Entre 2013 et 2025, le nombre de logements sociaux a progressé de 16,4 % à l’échelle nationale, avec une dynamique de croissance plus soutenue dans les DROM (+ 40,6 %) que dans l’Hexagone (+ 15,7 %). Ce rythme de développement s’est toutefois ralenti, passant de 9,4 % à 5,8 % dans l’Hexagone et de 24,2 % à 13,2 % dans les DROM entre les périodes 2013-2019 et 2019-2025.

Évolution du parc de logements sociaux entre 2013 et 2025

Note : Les données de ce tableau incluent les logements en PLS, PLUS, PLAI et PLI. Pour Mayotte, les taux d’évolution sont calculés à compter de 2017, et non de 2013.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données RPLS.

● Évolution du rythme de mise en service de logements sociaux. Sur la période 2013-2025, le nombre de logements sociaux mis en service chaque année (production de logements neufs financés par la LBU et acquisition en propre par les bailleurs) connaît un recul tendanciel dans l’Hexagone (- 20,5 %) comme dans la majorité des territoires ultramarins (- 23,4 % pour l’ensemble des DROM). Tandis que La Réunion enregistre un repli comparable à la tendance hexagonale (- 28,5 %), la dynamique de production connaît un déclin plus sévère en Martinique (- 92,4 %). La Guadeloupe présente une trajectoire atypique, marquée par un pic exceptionnel en 2024 suivi d’une rechute immédiate.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données RPLS.

● Évolution du nombre de logements locatifs financés. Entre 2013 et 2025, le nombre de logements agréés par le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) dans l’Hexagone a progressé de 7,7 %. Cette dynamique est portée par la croissance des agréments de logements en PLS (+ 58,7 %), compensant le recul respectif de 15,8 % et de 3,2 % des agréments de PLUS et PLAI.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données DHUP.

À l’inverse, dans les DROM, le nombre de logements sociaux neufs financés (hors PLI et accession à la propriété) au titre de la ligne budgétaire unique (LBU) a diminué de 21,2 % sur la même période. Ce repli affecte l’ensemble des catégories d’opération et singulièrement les logements locatifs sociaux (LLS, - 22,2 %) et très sociaux (LLTS, - 20,5 %).

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données DGOM.

La Guadeloupe et la Guyane sont les DROM dans lesquels le recul du nombre de logements financés est le plus important (respectivement - 39,9 % et - 36,3 % entre 2021 et 2025), suivies de la Martinique (- 26,2 %). La Réunion enregistre la diminution la plus modérée (- 8,1 %). Enfin, si Mayotte se distingue par une progression du nombre de logements financés entre 2022 et 2024, le volume atteint en 2025 demeure inférieur de 14,2 % à celui observé en 2021.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données DGOM.

● Évolution de la production de logements en accession sociale à la propriété. Depuis le début des années 2010, le logement en accession sociale à la propriété (logement évolutif social – LES, logement en accession sociale – LAS, et prêt social location accession – PSLA) connaît un important recul dans les DROM, qui se traduit par le déclin du nombre d’opérations financées (- 66,0 % entre 2013 et 2025) et de celles effectivement livrées (- 88,7 % sur la période). Si depuis 2020, les DROM enregistrent une augmentation des opérations financées, le nombre de logements livrés connaît quant à lui une trajectoire plus erratique, sans tendance nette d’amélioration. En 2025, ces deux indicateurs ne représentent respectivement que 34 % et 11,3 % de leur volume de 2013.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données DGOM.

Structure et caractéristiques de la production

● Origine des logements sociaux mis en service. À la différence de l’Hexagone, où la production de logements sociaux repose sur un équilibre relatif entre construction directe (48,1 %) et acquisition en vente en l’état futur d’achèvement (VEFA, 43,5 %), les DROM se caractérisent par une prédominance marquée de la maîtrise d’ouvrage directe des organismes d’habitation à loyer modéré (HLM). Cette dernière représente l’intégralité des mises en services effectuées en Martinique et une part prépondérante de celles de la Guadeloupe (58,7 %), de La Réunion (59,2 %) et de Mayotte (83,1 %).

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données RPLS.

● Plafonds de ressources des logements sociaux récemment mis en service. Entre 2019 et 2023, les logements locatifs sociaux mis en service dans l’Hexagone relèvent principalement du PLUS (56 %), tandis que le PLAI (27 %) et le PLS (17 %) occupent une place secondaire. Dans les DROM, cette concentration des mises en service sur le PLUS est nettement plus prononcée, notamment en Guyane (92 %) et en Guadeloupe (79 %). La part du PLAI est par conséquent limitée, en particulier en Guyane (5 %) et en Guadeloupe (18 %), malgré des besoins sociaux structurellement plus élevés. La Réunion se singularise toutefois par une forte représentation du PLAI (49 %), supérieure à celle observée dans l’Hexagone.

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

● Typologie de logements récemment mis en service. Dans l’Hexagone comme dans la majorité des DROM, la typologie des logements sociaux mis en service depuis 2015 se distingue de celle de l’ensemble du parc existant par une part accrue de logements de petite taille. Cette inflexion est particulièrement prononcée à La Réunion, où la proportion de logements de type 2 dans le parc récent atteint 35,8 %, contre 22,7 % dans l’ensemble du parc social. Cette tendance s’observe également en Martinique (29,7 % contre 13,2 %) et en Guadeloupe (22,1 % contre 13,2 %). De façon corrélative, les logements de quatre pièces y sont moins représentés dans les lots mis en service depuis 2015 que dans la totalité du parc.

EffetS de la production récente sur la structure du parc social au 1er janvier 2025

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données RPLS.

● Opérations de réhabilitation dans le parc social et le parc privé. Entre 2021 et 2025, le nombre d’opérations de réhabilitation financées dans les DROM par la LBU, inscrite au programme 123 « Conditions de vie Outre-mer », a diminué de 56,6 %, recul qui affecte davantage le parc social (- 62 %) que le parc privé (- 21,7 %). Le nombre d’opérations livrées accuse également un repli sur la période (- 24,1 %) malgré une reprise en 2024 et 2025 après un point bas atteint en 2023 (930 opérations livrées).

Concernant le parc social hexagonal, plusieurs dispositifs relevant du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » concourent au financement de la réhabilitation. En 2025, 177,3 millions d’euros ont été engagés au titre du Fonds pour la rénovation énergétique du parc social (FREPS), permettant de financer la rénovation énergétique de 24 471 logements locatifs (+ 33,1 % par rapport à 2024) et la décarbonation des modes de chauffage et de production d’eau chaude de 6 986 autres (+ 61,2 % par rapport à 2024). L’aide dite « Seconde vie » a quant à elle financé des interventions lourdes sur 5 478 logements locatifs en 2025. L’État s’est par ailleurs engagé en faveur de la réhabilitation des cités minières des Hauts-de-France, cofinançant la rénovation d’un total de 10 115 logements depuis 2018, soit 615 de plus qu’en 2024 (+ 6,5 %) ([780]).

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données DGOM.

Par ailleurs, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) accompagne la rénovation du parc privé dans l’Hexagone comme dans les DROM. En 2025, les montants engagés par cet opérateur ont permis de financer la rénovation de 379 428 logements à l’échelle nationale, soit 1,23 % des résidences principales. La part des résidences principales ayant bénéficié de ces dispositifs est cependant plus faible dans les DROM (0,21 %) que dans l’Hexagone (1,26 %), seuls 1 630 logements en ayant bénéficié pour un montant total de 10,15 millions d’euros.

Répartition territoriale des MONTANTS ENGAGÉS par l’Anah en 2025

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données Anah et Insee.

Ventilation des sorties du parc social

● Démolition de logements du parc social. Au cours de la période 2019-2023, les démolitions de logements sociaux jouent un rôle plus limité dans l’évolution du parc social dans les DROM que dans l’Hexagone. En effet, dans chacun de ces territoires, le poids annuel moyen des destructions est inférieur à la moyenne nationale.

Démolitions de logements sociaux sur la période 2019-2023

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

● Ventes de logements du parc social. Entre 2019 et 2023, les sorties du parc social consécutives à une vente demeurent moins fréquentes dans les DROM que dans l’Hexagone. En effet, alors que les cessions réalisées sur la période représentent 1,13 % du parc social à l’échelle nationale, cette proportion varie de 0,4 % à La Réunion à 1,06 % en Guadeloupe. Il est également notable que, dans les territoires ultramarins pour lesquels l’information est disponible, ces cessions aient presque exclusivement bénéficié à des ménages déjà locataires.

Ventes sorties du parc social sur la période 2019-2023

Source : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’après des données ANCOLS.

([1]) L’inscription de cette mission d’évaluation au programme de travail du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), à la demande du groupe Gauche Démocrate et Républicaine (GDR), tire sa motivation de la création de la « commission d’enquête sur les causes de l’insuffisance, de la non-décence et de l’insalubrité du logement social dans les départements et régions d’outre-mer », à la suite de l’adoption, le jeudi 30 mai 2024, de la proposition de résolution n° 2456, déposée le 10 avril 2024 par Mme Karine Lebon, députée, et tendant à la création d’une commission d’enquête sur l’indécence du logement social dans les départements et régions d’Outre-mer. En raison de la dissolution de l’Assemblée nationale, prononcée le 9 juin 2024, cette commission d’enquête n’avait cependant pas pu entamer ses travaux.

([2]) Conseil économique, social et environnemental (CESE), avis 2024-017, rapport annuel sur l’état de la France en 2024, Sortir de la crise démocratique, par Mme Claire Thoury, rapporteure, 23 octobre 2024, p. 33, d’après des données issues du sondage « CESE-Ipsos sur l’état de la France – 2e édition ».

([3]) Encadré réalisé d’après les réponses écrites de l’Union sociale pour l’habitat (USH) et de la direction générale des Outre-mer (DGOM) au questionnaire de la mission, d’après des données du Répertoire du parc locatif social (RPLS).

([4]) Conseil économique, social et environnemental (CESE), avis 2025-020, rapport annuel sur l’état de la France 2025, Égalité des chances : mythe ou réalité ?, par Mme Fabienne Rouchy, rapporteure, p. 9.

([5]) Comme le souligne l’Union sociale pour l’habitat dans les Outre-mer (USHOM) en réponse au questionnaire de la mission, « les caractéristiques structurelles de l’habitat ultramarin se regroupent autour de plusieurs problématiques majeures : une prévalence élevée de ménages modestes et très modestes, avec des niveaux de revenus inférieurs à ceux observés dans l’Hexagone, conduisant à une forte éligibilité au LLTS et au LLS ; la persistance d’un habitat informel ou précaire (bidonvilles, auto-construction, suroccupation), accentuant la pression sur la demande de logements sociaux ; des trajectoires démographiques différenciées selon les territoires, combinant jeunesse marquée de la population dans certains cas, vieillissement dans d’autres, ainsi qu’une proportion importante de familles monoparentales et de ménages de grande taille ; enfin, une exposition aux effets du changement climatique et aux aléas naturels, impliquant une intégration renforcée des enjeux de résilience et de performance environnementale adaptées aux climats tropicaux et équatoriaux ».

([6]) Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), 2024. La grande pauvreté se définit par un niveau de vie inférieur à 50 % du niveau de vie médian de la population française, auquel s’ajoutent des privations matérielles et sociales significatives.

([7]) Selon la Fondation pour le logement des défavorisés (FPLD), le niveau de vie médian des personnes en situation de grande pauvreté est de 470 euros en Guyane et de 690 euros à La Réunion, contre 790 euros dans l’Hexagone. À Mayotte, 74 % de la population se trouve en situation de grande pauvreté (FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 9).

([8]) Assemblée nationale, rapport n° 1998 sur l’évaluation de l’application du principe de continuité territoriale, par M. Olivier Serva et Mme Annie Vidal, députés, 23 octobre 2025, p. 47.

([9]) FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 8.

([10]) France Stratégie (C. Dherbécourt et C. Peruyero), Naître en outre-mer : de moindres opportunités que dans les autres régions de France, La note d’analyse de France Stratégie, 2024/7 n° 137, p. 1.

([11]) Assemblée nationale, rapport n° 1998 précit., p. 47.

([12]) FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 6, d’après des données Insee 2021-2025.

([13]) Insee, 2017, structure des dépenses moyennes annuelles par ménage en 2017.

([14]) Comme le précise l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), les plafonds de ressources réglementaires ultramarins diffèrent de ceux appliqués dans l’Hexagone. Pour être éligible à un LLTS, les ressources d’un ménage doivent être inférieures à un plafond fixé à 67,5 % du plafond PLUS de la zone 3, soit un plafond légèrement plus élevé que le plafond du PLAI en zone 3, qui n’excède pas 60 % du PLUS. Pour l’accès au LLS, le plafond est fixé à 90 % du plafond PLUS de la zone 3, soit un plafond a contrario moins élevé. Pour le logement social intermédiaire (PLS), le plafond est celui du LLS majoré de 30 %, soit également moins élevé que celui de la zone 3.

([15]) Réponses écrites de la préfecture de La Réunion au questionnaire de la mission.

([16]) Insee, données ENL 2022 : 237 578 en Guadeloupe, 100 424 en Guyane, 400 595 à La Réunion, 220 301 en Martinique et 73 880 à Mayotte.

([17]) Réponses écrites de la préfecture de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([18]) En Martinique (Case-Pilote, Fort-de-France, Saint-Joseph, Schloelcher, Ducos, Le François, Gros-Morne, Le Marin, Rivière-Pilote, Rivière-Salée, Le Robert et Saint-Esprit), en Guadeloupe (Sainte-Anne, Sainte-Luce, Le Vauclin, Les Abymes, Baie-Mahault, Le Gosier, Lamentin, Morne-à-l’Eau, Le Moule, Petit-Bourg, Petit-Canal, Pointe-à-Pitre, Saint-François et Sainte-Anne), à La Réunion (Sainte-Marie, Saint-Louis, Saint-Denis, Le Port, La Possession, Saint-Paul, Entre-Deux, Saint-Pierre et Le Tampon) et en Guyane (Cayenne, Matoury et Remire-Montjoly).

([19]) Art. 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

([20]) Art. 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »), prévoyant la possibilité de mettre en place un dispositif expérimental d’encadrement des loyers, pour une durée de cinq ans, prorogée pour trois ans supplémentaires par l’art. 85 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (dite « loi 3DS »).

([21]) Réponses écrites de l’Insee au questionnaire de la mission.

([22]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([23]) À cet égard, le CESE signalait en 2025 un doublement du prix du logement en France en 25 ans, et en particulier au cours des 10 dernières années, marqué par une augmentation des prix de l’immobilier de 160 % depuis le début des années 2000 malgré une hausse des revenus sur la période de seulement 29 % en moyenne, signalant un « décalage croissant entre l’évolution des prix et celle des revenus [qui] a fortement dégradé la solvabilité des ménages et rendu plus difficile leur accès à la propriété » (CESE, avis n° 2025-013, L’habitat et le logement face aux défis sociaux, territoriaux et écologiques, juillet 2025, par Mmes Marie-Noëlle Lienemann et Maud Lelièvre, rapporteures, pp. 16-17).

([24]) Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), rapport n° 014020-02, Analyse des causes et conséquences de la vacance dans les DROM, juin 2022, par Jacques Friggit, Claire Leplat et Jacques Touchefeu.

([25]) D’après l’Insee, un logement est considéré comme vacant « s’il est inoccupé et : proposé à la vente ou à la location ; déjà attribué à un acheteur ou un locataire et en attente d’occupation ; en attente de règlement de succession ; conservé par un employeur pour un usage futur au profit d’un de ses employés ; sans affectation précise par le propriétaire (logement vétuste, etc.) ». Doit être distinguée la vacance dite « frictionnelle » (courte durée correspondant à la rotation des locataires dans le parc et à l’entretien de celui-ci) de celle dite « structurelle » (deux derniers cas de figure).

([26]) CGEDD, 2022, op. précit., p. 7.

([27]) CGEDD, 2022, op. précit., p. 15.

([28]) Comme le souligne la Cour des comptes, « dans tous les territoires d’outre-mer, le besoin en foncier aménageable est très important et la concurrence très forte, pour des terrains rares et chers, entre les besoins de logement, d’infrastructures collectives, de l’agriculture, de l’industrie, des mines et des carrières, comme des services, notamment le tourisme. […] Cette pression foncière est particulièrement sensible en Guyane et à Mayotte en raison d’une démographie endogène ou migratoire particulièrement dynamique. » (Cour des comptes, « Le logement dans les départements et régions d’Outre-mer », rapport public thématique, septembre 2020, p. 25).

([29]) Sénat, rapport d’information n° 799 fait au nom de la délégation sénatoriale aux Outre-mer sur le foncier agricole Outre-mer, 28 juin 2023, par Mme Vivette Lopez et M. Thani Mohamed Soilihi, sénateurs, p. 17.

([30]) Comme le souligne la direction de l’immobilier de l’État (DIE) en réponse au questionnaire de la mission, « la question de maintenir ou préserver du foncier pour les besoins de développement de certaines politiques publiques reste prégnante si l’on se situe dans une vision prospective (forces de sécurité, pénitentiaire, développement de logement intermédiaire pour les agents publics, reconstruction et développement de missions à Mayotte, etc.) ».

([31]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([32]) Réponses écrites de l’Agence d’urbanisme et de développement de Guyane (AUDeG) au questionnaire de la mission.

([33]) Comme l’indique la DIE, pour une grande partie, ce foncier est situé dans des zones naturelles et forestières et correspond aux terrains mis à la disposition des établissements publics nationaux (parc national de Guyane, pour 17 846 millions de km² ; Conservatoire du littoral, pour 1 056 millions de km²).

([34]) Art. L. 3211-7-VI du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).

([35]) Art. L. 3211-7-I du CG3P.

([36]) Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs de l’Océan Indien (ARMOS-OI), Le parc, la demande et les attributions de logements locatifs sociaux à La Réunion, 2025, p. 21.

([37]) Cour des comptes, « Le logement dans les départements et régions d’Outre-mer », rapport public thématique, septembre 2020, p. 27, étant précisé que, « les prix moyens de terrains dans les DROM sont proches de ceux des départements de la Gironde (225 €/m²), du Var (240 €/m²) ou des Pyrénées-Orientales (224 €/m²) ».

([38]) Site internet « Terrain Construction », onglet « Prix terrains m² », consulté le 09/04/2026.

([39]) Sénat, rapport d’information n° 206 fait au nom de la délégation sénatoriale aux Outre-mer sur le foncier Outre-mer : relever ensemble les défis, 16 décembre 2024, par Mme Micheline Jacques, sénatrice.

([40]) Assemblée nationale, rapport n° 547 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur la proposition de loi visant à faciliter la sortie de l’indivision successorale et à relancer la politique du logement en Outre-mer (n° 475), 10 janvier 2018, par M. Serge Letchimy, député, p. 8.

([41]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 5033 fait au nom de la délégation aux Outre-mer sur l’habitat en Outre-mer, par Mme Ramlati Ali, M. Hubert Julien-Laferrière et Mme Karine Lebon, députés, 10 février 2022, p. 16.

([42]) Assemblée nationale, rapport n° 547 précit., 10 janvier 2018, p. 10.

([43]) Vinaly Phrakhaythong et Karyne Larifla Duro, « L’effectivité des lois sur la sortie de l’indivision successorale en Outre-mer atlantique », Études caribéennes n° 12, avril 2024, consulté le 8 avril 2026.

([44]) Comme le précise la Chambre des notaires de La Réunion sur ce point, « le cadastre rénové et donc utilisable est lui-même relativement récent, datant de 1978 ; ce seul point est déjà source de beaucoup de contentieux par rapport aux titres antérieurs qui gardent leur primauté. En effet, le cadastre ne vaut pas titre de propriété, mais simple présomption fiscale. Ainsi, devant les tribunaux civils seul le titre fait foi. »

([45]) Réponses écrites de la Chambre des notaires de La Réunion au questionnaire de la mission.

([46]) Réponses écrites de la Chambre territoriale des notaires de la Nouvelle-Calédonie au questionnaire de la mission.

([47]) Sénat, rapport d’information n° 721 fait au nom de la délégation sénatoriale aux Outre-mer sur la sécurisation des droits fonciers dans les Outre-mer, 23 juin 2016, par M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et MM. Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, rapporteurs, sénateurs, p. 21.

([48]) Assemblée nationale, rapport n° 547 précit., p. 13.

([49]) Art. 1er de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer.

([50]) Art. 51 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.

([51]) Comité interministériel des Outre-mer (CIOM), 18 juillet 2023, mesure n° 59 : « Prolonger jusqu’en 2038 la loi du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l’indivision successorale et à relancer la politique du logement en Outre-mer ».

([52]) USHOM, Livre blanc de l’habitat Outre-mer, 2024, p. 94.

([53]) Réponses écrites de la Chambre des notaires de La Réunion au questionnaire des rapporteurs.

([54]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 29.

([55]) Art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

([56]) Art. L. 4433-7 du CGCT.

([57]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([58]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 31.

([59]) Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

([60]) Cour des comptes, rapport d’entreprise publique, L’établissement public foncier et d’aménagement de Guyane. Exercices 2019-2024, 25 juin 2025, annexe n° 3, « L’appropriation des outils de planification d’urbanisme par les collectivités territoriales guyanaises », pp. 90-91. Les huit autres communes se trouvent dans une situation de gestion placée sous la responsabilité directe de l’État, sous le régime du règlement national d’urbanisme (RNU) ; trois d’entre elles se trouvent dans une démarche d’élaboration d’un PLU.

([61]) Cette faiblesse de la planification se trouve encore plus accentuée dans les COM. Dans le territoire de Nouvelle-Calédonie, qui dispose de plans d’urbanisme directeurs (PUD, équivalents des PLU) pour les collectivités locales et d’un plan provincial du logement et de l’habitat (PPLH-PS, équivalent du SAR) pour la Province Sud (adopté en 2022 et révisé en 2025), plusieurs contraintes restreignent les possibilités d’aménagement : approbation obligatoire des PUD par l’organe décisionnel de la province, inapplication des PUD sur les terres coutumières (qui représentent pourtant une proportion conséquente du territoire calédonien, en particulier pour la province des Îles Loyauté), inexistence de PPLH dans les provinces autres que la province Sud, ou encore inexistence de documents de type ScoT opposables. Comme le souligne le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie en réponse au questionnaire de la mission, « cette faiblesse de réglementation et de documents stratégiques de planification du logement à une échelle territoriale pertinente reste un obstacle à la mise en œuvre d’une politique publique de l’habitat partagée ».

([62]) Réponses écrites de l’AUDeG au questionnaire de la mission.

([63]) Assemblée nationale, rapport n° 2659 fait au nom de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’Outre-mer, 27 mai 2024, par M. Mansour Kamardine, président, et M. Guillaume Vuilletet, rapporteur, députés, pp. 23-24 : « L’histoire et la mémoire de ces territoires sont marquées par des événements naturels majeurs comme l’éruption de la Montagne Pelée en 1902 et la tempête tropicale Dorothy en 1970 en Martinique, l’éruption de la Soufrière en 1976 en Guadeloupe, le cyclone Orama en 1983 en Polynésie, l’ouragan Hugo en 1989 et plus récemment le séisme des Saintes en 2004 en Guadeloupe, le cyclone Irma à Saint-Martin et Saint-Barthélemy en 2017 ou encore le cyclone Belal à La Réunion en 2024. »

([64]) Assemblée nationale, rapport n° 2659 précit., pp. 29-30.

([65]) Réponses écrites de l’Association française pour la prévention des catastrophes naturelles et technologiques (AFPCNT) au questionnaire de la mission.

([66]) Réponses écrites du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) au questionnaire de la mission.

([67]) Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et Météo France, Impacts du changement climatique sur différents paramètres physiques en Guyane : caractérisation et projection – Guyaclimat, rapport élaboré sur la commande de la direction générale des territoires et de la mer (DGTM) de Guyane, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), l’Agence française de développement (AFD) et l’Office de l’eau Guyane, 2022.

([68]) Comme le signale l’AUDeG, « le changement climatique aura pour premier impact la nécessité de reloger, à plus ou moins long terme, une partie de la population du littoral guyanais. Cette problématique concerne en particulier les communes d’Awala-Yalimapo, Cayenne, Kourou, Macouria et Rémire-Montjoly, inscrites sur le décret-liste des communes françaises affectées par le recul du trait de côte ».

([69]) Réponses écrites de l'Agence de développement durable, d'urbanisme et d'aménagement de Martinique (ADDUAM) au questionnaire de la mission, d’après : Climpact, Région Martinique et DEAL, Étude sur les impacts, la vulnérabilité et l’adaptation de la Martinique au changement climatique, 25 octobre 2011.

([70]) Direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de Martinique, Profil environnemental de la Martinique. Diagnostic, décembre 2018.

([71]) Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) et Inspection générale de l’administration (IGA), Financement des conséquences du recul du trait de côte. Comment accompagner la transition des zones littorales menacées ?, novembre 2023, par Mme Marie-Luce Bousseton (IGEDD), M. Jean François Landel (IGEDD), M. Boris Leclerc (IGEDD) et M. Maxime Tandonnet (IGA), p. 21. Pour la France entière, le nombre de locaux menacés par l’érosion littorale (logements et activités économiques) à l’horizon 2050 est d’environ 8 200, dont 5 200 logements, pour une valeur estimée à 1,1 milliard d’euros. À l’horizon 2100, 450 000 logements seraient menacés, pour une valeur totale de 86 milliards d’euros.

([72]) IGEDD et IGA, op. cit., novembre 2023, pp. 159-160.

([73]) Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, Plan de prévention des risques littoraux (PPRL), note de présentation, p. 30.

([74]) IGEDD et IGA, op. cit., novembre 2023, p. 163.

([75]) Assemblée nationale, rapport n° 2659 précit., p. 47 : « Ce projet s’inscrit dans le temps long (trente ans au minimum) et repose sur le volontariat des habitants et leur appréciation de l’évolution des risques climatiques. Il bénéficie d’un accompagnement technique et financier de l’État à hauteur de 1,5 million d’euros en 2023 et 2024. »

([76]) Site internet « Notre-environnement. Le portail de tous les citoyens pour s’informer sur les enjeux de l’environnement et du développement durable », onglet « S’adapter au changement climatique », page « Changement climatique : le village de Miquelon déménage », consultée le 09/04/2026.

([77]) CESE, avis 2025-011 précit., p. 29.

([78]) Réponses écrites de CDC Habitat au questionnaire de la mission.

([79]) Réponses écrites de 2terHabitat au questionnaire de la mission.

([80]) Réponses écrites de l’Union sociale pour l’habitat (USH) au questionnaire de la mission.

([81]) Inspection générale des finances (IGF) et Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), Le phénomène de non-assurance dans les départements et collectivités d’Outre-mer, janvier 2020, par MM. Adolphe Colrat, Quentin Jagorel et Guillaume Mars (IGF) et Mme Sylvie Banoun (CGEDD), p. 13.

([82]) Réponses écrites du Comité des assureurs Antilles-Guyane (CAAG) au questionnaire de la mission.

([83]) Ibid.

([84]) IGF et CGEDD, op. précit., p. 24 : « la dépense d’assurance étant certaine et le risque aléatoire, de nombreux ménages renoncent à s’assurer après avoir effectué un calcul rationnel, même s’il est le plus souvent erroné ».

([85]) France Assureurs, L’assurance française dans les régions. Année 2023, février 2025, p. 31.

([86]) France Assureurs, « Les assureurs, acteurs stratégiques du développement économique local et de la souveraineté européenne », dossier de la conférence de presse, 26 mars 2025 (données mises à jour en septembre 2025), pp. 43-44.

([87]) Audition de la Fédération SOLIHA, jeudi 5 mars 2026 : « Ce constat du retrait des assureurs a surtout été fait à Mayotte, en particulier en lien avec le cyclone Chido : les assureurs se retirent en effet petit à petit face à cette problématique de la gestion des catastrophes naturelles. Au regard de l’accélération des effets du changement climatique, la question de l’assurabilité des logements va donc devenir cruciale. Dans ce contexte, plusieurs leviers peuvent être actionnés pour améliorer l’assurabilité des logements : définir une liste de risques climatiques et naturels devant obligatoirement être couverts (cyclones, inondations, glissements de terrain, etc.) pour tous les contrats MRH ; mettre en place un fonds public qui prendrait en charge une partie des pertes pour les personnes assurées ; mettre en place une aide de l’État qui viendrait compenser le coût des assurances pour les logements respectant les normes parasismiques et paracycloniques ; enfin, créer une aide au soutien au paiement de l’assurance pour les ménages modestes. »

([88]) FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 16.

([89]) Aux termes de l’article L. 1331-2 du code de la santé publique, « tout local, installation, bien immeuble ou groupe de locaux, d'installations ou de biens immeubles, vacant ou non, qui constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé, exploité ou utilisé, un danger ou risque pour la santé ou la sécurité physique des personnes est insalubre […] ».

([90]) Comme l’indique la direction générale des Outre-mer (DGOM), « en 2022, à la suite d’une évaluation conduite sur la mise en œuvre de la loi "Letchimy" n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, le nombre de logements concernés est estimé à près de 150 000 ».

([91]) Programme annuel de performance (PAP) du P123 Conditions de vie Outre-mer, annexe au projet de loi de finances (PLF) pour 2026, p. 29.

([92]) D’après la DGOM, « le repérage des situations d'habitat indigne et informel menés par les collectivités dans le cadre de l'élaboration de leurs plans communaux ou intercommunaux de lutte contre l'habitat indigne (PC(I)LHI) est aujourd’hui plus exhaustif, avec une relance de la gouvernance assurée par les pôles départementaux de lutte contre l’habitat indigne ».

([93]) Sénat, rapport n° 144 sur le projet de loi de finances pour 2025, annexe n° 20, « Outre-mer », 2024, p. 38.

([94]) FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 14.

([95]) FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions, 2026, p. 14.

([96]) Insee, RP 2022 ; Insee, RP 2017 pour Mayotte.

([97]) DEAL de la Martinique, Rapport d’activité 2024, 2025, p. 16.

([98]) Ibid.

([99]) Agence pour l’observation de La Réunion, l’aménagement et l’habitat (AGORAH), « AGORAH’Scope. Regards ciblés sur le territoire réunionnais », n° 1, juillet 2023. L’agence signale, entre 2008 et 2023, une sortie de 5 589 logements du parc indigne (- 34 %) et une entrée de 7 110 nouveaux bâtis indignes repérés (+ 40 %), soit une hausse nette de 1 521 logements en 15 ans.

([100]) Réponses écrites de l’Agence régionale de santé (ARS) de La Réunion au questionnaire de la mission.

([101]) Réponses écrites de l’AGORAH au questionnaire de la mission.

([102]) Réponses écrites de la préfecture de La Réunion au questionnaire de la mission.

([103]) Rendus obligatoires dans les départements d’Outre-mer par l’art. 22 de la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer, portant création de l’article L. 302-17 du code de l’habitation et de la construction (CCH).

([104]) Art. L. 562-1 du code de l’environnement.

([105]) Ministère des Outre-mer, Stratégie quinquennale pour la reconstruction et le développement de Mayotte 2026-2031, octobre 2025, p. 7.

([106]) Données Insee, 2017.

([107]) FPLD, Mayotte. Un an après Chido, décembre 2025, p. 11.

([108]) Ministère des Outre-mer, Stratégie quinquennale pour la reconstruction et le développement de Mayotte 2026-2031, octobre 2025, p. 7.

([109]) Insee, Analyses Mayotte n° 18, août 2019.

([110]) IGEDD, rapport n° 015427-01, Plan Eau Mayotte. Direction de projet de novembre 2023 à décembre 2024, par Mme Céline Debrieu-Levrat, inspectrice (IGEDD), juin 2025, p. 22.

([111]) IGEDD, rapport n° 015427-01 précit., p. 9.

([112]) IGEDD, rapport n° 015427-01 précit., p. 9.

([113]) FPLD, Mayotte. Un an après Chido, décembre 2025, p. 12, d’après : Programme Solidarité Eau, fiche territoire Mayotte, 2014.

([114]) IGEDD, rapport n° 015427-01 précit., p. 9.

([115]) FPLD, Mayotte. Un an après Chido, décembre 2025, p. 45.

([116]) Réponses écrites de la Fédération SOLIHA au questionnaire de la mission.

([117]) Réponses écrites de l’ADDUAM au questionnaire de la mission.

([118]) Réponses écrites de l’AUDeG au questionnaire de la mission.

([119]) La zone des cinquante pas géométriques, définie à l’article L. 5111-2 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), est une bande de terrain littoral appartenant au domaine public maritime de l’État. Dans les départements d’Outre-mer (Guadeloupe, Martinique et Réunion) cette bande correspond à 81,20 mètres de largeur à partir du rivage. Pour répondre aux nombreuses occupations informelles du littoral, la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer a créé les Agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques à la Guadeloupe et en Martinique. Ces agences constituent un outil de coopération entre l’État et les communes pour régulariser les occupations foncières et aménager ces zones.

([120]) Art. L. 5111-1 du CG3P.

([121]) Réponses écrites de la préfecture de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([122]) En termes de gouvernance, chaque agence est administrée par un conseil d’administration qui délibère sur les orientations, les programmes d’intervention et le budget. Il comprend notamment sept représentants de l’État (directeurs de services déconcentrés), six élus des collectivités locales (quatre représentants des communes, un du conseil régional et un du conseil départemental) et deux représentants des agences d’urbanisme et d’aménagement et deux personnalités qualifiées nommées par le préfet. Le conseil délibère sur le programme annuel d’intervention, fixe le montant de la taxe spéciale d’équipement, approuve le budget, les conventions et les emprunts, et adopte le règlement intérieur.

([123]) Art. 5-5 de la loi n° 96-1241 précit.

([124]) Réponses écrites de l’Agence des cinquante pas géométriques de Martinique au questionnaire de la mission.

([125]) Art. L. 5112-4 du CG3P.

([126]) Réponses écrites de l’Agence des cinquante pas géométriques de Martinique au questionnaire de la mission.

([127]) Art. L. 5112-5 al. 5 du CG3P.

([128]) DEAL de la Guadeloupe, Rapport d’activités 2023, 2024., p. 7.

([129]) FPLD, Rapport annuel 2025. L’état du mal-logement à La Réunion, 2026, p. 22.

([130]) Ibid., p. 22.

([131]) FPLD, L’état du mal-logement en France. Rapport annuel 2023. Éclairage régional Île de La Réunion, 28e rapport, 2024, p. 35, d’après : Institut national d’études démographiques (INED), enquête « Virage Outre-mer » sur les violences conjugales envers les femmes, 2018.

([132]) Ibid., d’après : Enquête INED Virage Outre-mer sur les violences conjugales envers les femmes, 2018.

([133]) FPLD, L’état du mal-logement en France. Rapport annuel 2023. Éclairage régional Île de La Réunion, 28e rapport, 2024, p. 39.

([134]) Réponses écrites de la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal) au questionnaire de la mission.

([135]) Réponses écrites de la Dihal au questionnaire de la mission.

([136]) Direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DEETS) de La Réunion, note régionale, budget opérationnel du programme (BOP) 177, fin de gestion 2025.

([137]) FPLD, Le mal-logement dans les Outre-mer. Chiffres clés et propositions. Édition 2026, février 2026, p. 22.

([138]) Réponses écrites de la Dihal au questionnaire de la mission.

([139]) FPLD, Rapport annuel 2025. L’état du mal-logement à La Réunion, 2026, p. 23.

([140]) Réponses écrites de la Dihal au questionnaire de la mission.

([141]) FPLD, Rapport annuel 2025. L’état du mal-logement à La Réunion, 2026, p. 23.

([142]) FPLD, Mayotte. Un an après Chido, décembre 2025, p. 4.

([143]) Réponses écrites de la Dihal au questionnaire de la mission.

([144]) L’article 81 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite « loi ELAN ») a instauré une obligation de regroupement des organismes de logement social n’atteignant pas la taille critique de 12 000 logements. Codifiée à l’article L. 423-2 du code de la construction et de l’habitation, cette disposition « ne s'applique pas aux organismes dont le siège social est situé en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, [et] à Mayotte ».

([145]) ARMOS-OI, Rapport annuel pour 2025, 2025, p. 6.

([146]) Réponses écrites de la préfecture de la Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([147]) Hors Hippocampe Habitat, La Case Martiniquaise et Cap Accession Guyane, ces sociétés coopératives étant spécialisées dans l’accession sociale à la propriété.

([148]) Les SEM sont des personnes morales de droit privé, sociétés anonymes dont le capital est majoritairement détenu par une ou plusieurs personnes publiques : État, collectivité territoriale, établissement public, etc.

([149]) Loi n° 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l'établissement, au financement et à l'exécution de plans d'équipement et de développement des territoires relevant du ministère de la France d'outre-mer.

([150]) Réponses écrites de CDC Habitat au questionnaire de la mission.

([151]) Réponses écrites d’Action Logement au questionnaire de la mission.

([152]) Les ESH sont des sociétés anonymes de droit privé chargées d’une mission d’intérêt général, consistant en la gestion d’un parc de logements sociaux ; elles sont agréées par l’autorité administrative et les collectivités territoriales ainsi que les représentants de locataires sont représentés dans leur conseil d’administration.

([153]) D’après les réponses écrites de la préfecture de la Guadeloupe, de la SIM et de 2terHabitat aux questionnaires de la mission ; ANCOLS, Rapport de contrôle de la SEMSAMAR, 2024, p. 24 ; ANCOLS, Rapport de contrôle de la SMHLM, 2024, p. 17 ; ARMOS-OI, Rapport annuel pour 2025, 2025, p. 6 ; Action Logement, Rapport d’activité 2024, 2025, p. 99 (AL’MA) ; SIMAR, Rapport d’activité 2024, 2025, p. 19. Données au 31/12/2025 pour 2terHabitat. Données au 31/12/2024 pour la SIMAR, OZANAM, la SHLMR, la SIDR, la SEMADER, la SEMAC, la SODEGIS, la SEDRE, la SODIAC et AL’MA. Données au 01/01/2024 pour la Guadeloupe. Données au 01/01/2023 pour la SEMSAMAR et la SMHLM.

([154]) Réponses écrites de la Fédération des élus des entreprises publiques locales (FedEpl) au questionnaire de la mission.

([155]) Réponses écrites de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au questionnaire de la mission.

([156]) Comme le résume la DGOM dans ses réponses au questionnaire de la mission, « l’intervention du groupe CDC Habitat dans les DOM est récente, mais massive ».

([157]) Notamment l’Agence française de développement (AFD) et le Centre national des études spatiales (CNES) pour la SIMKO.

([158]) La SIG, la SIMAR, la SIGUY, la SIMKO, la SIM et la SIDR.

([159]) Sénat, rapport d’information n° 728 sur la politique du logement dans les outre-mer, par M. Guillaume Gontard, Mme Micheline Jacques et M. Victorin Lurel, sénateurs, 1er juillet 2021, p. 57.

([160]) Réponses écrites de la SIG au questionnaire de la mission.

([161]) SIDR, SODIAC, SEMADER et SEMAC, Bilan 2024 et perspectives, Septembre 2025, p. 5.

([162]) Réponses écrites de la SEMAC au questionnaire de la mission.

([163]) SIDR, SODIAC, SEMADER et SEMAC, Bilan 2024 et perspectives, Septembre 2025, p. 5.

([164]) Réponses écrites de CDC Habitat au questionnaire de la mission.

([165]) Réponses écrites de l’ANCOLS au questionnaire de la mission.

([166]) Réponses écrites de 2terHabitat au questionnaire de la mission.

([167]) La SIGUY était historiquement implantée à Cayenne et Saint-Laurent du Maroni, tandis que la SIMKO était active dans les communes de Cayenne et Kourou.

([168]) Réponses écrites de CDC Habitat au questionnaire de la mission.

([169]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société immobilière de la Guyane (SIGUY), 2016, p. 2.

([170]) OZANAM décrit ainsi un soutien du groupe qui « renforce [ses] capacités opérationnelles […] et institutionnelles ». La SHLMR indique également être « très accompagnée par ALI ». (Réponses écrites au questionnaire de la mission).

([171]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 50.

([172]) Action Logement Services (ALS) finance des dispositifs territorialisés à destination des bailleurs sociaux, y compris extérieurs au groupe, ainsi que du parc privé. La branche services du groupe déploie ses interventions via le financement d’opérations de construction neuve et de réhabilitation de logements sociaux, l’octroi de prêts de long terme complémentaires des sources de financement classiques (ligne budgétaire unique, crédit d’impôt, prêts de la Banque des Territoires), le soutien à des opérations d’acquisition-amélioration et de réhabilitation d’ensembles collectifs situés dans les 14 communes ultramarines engagées dans le programme Action cœur de ville (ACV), ou encore une contribution au financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). À ce titre, 502 millions d’euros de subventions ont été contractualisées avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) en contrepartie de droits uniques de réservation et de contreparties foncières.

([173]) Audition d’Action Logement, jeudi 22 janvier 2026.

([174]) Loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte.

([175]) Réponses écrites d’Action Logement au questionnaire de la mission.

([176]) Réponses écrites de l’ANCOLS au questionnaire de la mission.

([177]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA), 2023, p. 34.

([178]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM OZANAM, 2024, p. 35.

([179]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société Martiniquaise d’HLM, 2024, p. 25.

([180]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR), 2024, p. 45.

([181]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA), 2023, p. 26.

([182]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR), 2024, p. 45.

([183]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA), 2023, p. 26. Ce mode d’organisation a conduit la SIKOA à figurer parmi les 25 % des OLS ayant les niveaux de rémunération brute les plus élevés.

([184]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM OZANAM, 2024, p. 36.

([185]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR), 2024, p. 45.

([186]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société Martiniquaise d’HLM, 2024, p. 22.

([187]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM OZANAM, 2024, p. 25.

([188]) Par ailleurs, il est notable que les OLS ultramarins contrôlés présentent des effectifs rapportés au nombre de logements gérés inférieurs à la moyenne nationale. Alors qu’à l’échelle nationale les bailleurs sociaux comptent en moyenne 16 ETP pour 1 000 logements, d’après l’ANCOLS, OZANAM, la SIKOA et la SMHLM en comptaient chacune 13. La SEMSAMAR disposait pour sa part de 12 ETP pour 1 000 logements. Ces éléments tendent à confirmer que l’écart de coût de personnel normalisé par logement observé entre les DROM et l’Hexagone ne s’explique pas par des effectifs plus élevés mais par les modes d’organisation et les politiques de rémunération mises en œuvre.

([189]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM OZANAM, 2024, p. 36.

([190]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société Martiniquaise d’HLM, 2024, p. 26.

([191]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR), 2024, p. 44.

([192]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA), 2023, p. 34.

([193]) Table ronde sur l’état du logement social à La Réunion et à Mayotte, 9 avril 2026.

([194]) Dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, la SIDR indique également avoir constaté une progression de + 300 % du montant de la franchise minimale en termes d’assurances.

([195]) Table ronde sur l’état du logement social à La Réunion et à Mayotte, 9 avril 2026.

([196]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([197]) Réponses écrites de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) au questionnaire de la mission.

([198]) DHUP, Dictionnaire des indicateurs financiers des organismes de logement social, 2024, p. 2 : « L’autofinancement net locatif est l’ensemble des ressources tirées de l’activité locative de l’organisme qui reste à sa disposition après remboursement des seuls emprunts locatifs. Il comprend à la fois des éléments d’exploitation, financiers et exceptionnels, mais est corrigé des cessions de patrimoine. » Il est défini aux articles R. 423-9 et R. 423-70 du code de la construction et de l’habitation.

([199]) Ces niveaux médians ne doivent cependant pas occulter la forte hétérogénéité des situations. Ainsi, en Guadeloupe, si le ratio moyen d’autofinancement net des OLS s’établissait à 3,4 % en 2021, il atteignait respectivement - 15,5 % pour la SEMSAMAR et - 17,1 % pour la SIKOA. La situation financière de la première de ces deux sociétés apparaissait principalement obérée par un niveau d’endettement élevé, les annuités des emprunts locatifs représentant 50,7 % du produit des loyers. Les difficultés rencontrées par la seconde tenaient avant tout à une performance de gestion insuffisante, caractérisée par une CAF brute limitée à 12,3 %, en dépit d’un taux d’annuités rapporté aux loyers de seulement 34,7 %.

([200]) DHUP, Les organismes de logement social. Chiffres clés 2023, 2024, p. 23.

([201]) Dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, la Banque des territoires constate ainsi qu’à La Réunion, « à l’exception de la SIDR et de la SHLMR (les deux plus gros bailleurs), les bailleurs sociaux sont encore assez récents et ne disposent pas encore d’un important patrimoine amorti leur permettant de financer les opérations récentes ».

([202]) Réponses écrites de CDC Habitat au questionnaire de la mission.

([203]) Ibid.

([204]) SEMSAMAR, réponses au rapport définitif de l'ANCOLS n° 2022-054,07 juin 2024 (droit de réponse) : ces différences « sont également accentuées par le contexte d’insularité des acteurs ultramarins, dont le déploiement local du dispositif du logement social, ainsi que les modalités d’exercice des métiers de constructeur et bailleur y sont spécifiques à bien des égards, en comparaison du modèle économique national (spécificités notamment sur les montages financiers et les dispositifs de défiscalisation, les surcoûts d’investissement et d’exploitation liés aux contextes d’insularité des territoires, les régimes statutaires et fiscaux pouvant fluctuer selon les territoires, etc.) ».

([205]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR), 2024, p. 51.

([206]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA), 2023, p. 70.

([207]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM OZANAM, 2024, p. 67.

([208]) Réponses écrites de la SIG au questionnaire de la mission.

([209]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société communale de Saint-Martin (SEMSAMAR), 2024, p. 51.

([210]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM de la Guadeloupe (SIKOA), 2023, p. 19.

([211]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société Martiniquaise d’HLM, 2024, p. 18.

([212]) ANCOLS, Rapport de contrôle de la Société anonyme d’HLM OZANAM, 2024, p. 17.

([213]) Le secteur de la construction à La Réunion se répartit en plusieurs sous-secteurs : 79 % dans les travaux de construction spécialisés, 20 % dans la construction de bâtiments, 1 % dans le génie civil. Les entreprises du BTP réunionnais sont en moyenne plus petites que celles de l’Hexagone (2,1 salariés par entreprise, contre 2,7 en moyenne nationale). Comme le précise l’Insee dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, « la valeur ajoutée du secteur atteint 982 millions d’euros, concentrée principalement dans les travaux spécialisés (749 millions d’euros). Le taux de valeur ajoutée global est 31 % (similaire à celui de la France 31,5 %). L’excédent brut d’exploitation (EBE) du secteur à La Réunion s’élève à 162 millions d’euros, représentant 16,5 % de la valeur ajoutée, ce qui est moins qu’en France hexagonale (22 %). »

([214]) Réponses écrites de l’Insee au questionnaire de la mission.

([215]) Réponses écrites de la Fédération des entreprises des Outre-mer (FEDOM) au questionnaire de la mission.

([216]) Comme le précise la DGOM dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, « l’écosystème de la construction est particulièrement fragilisé par la baisse du volume d’affaires, qui entraîne une contraction des effectifs du secteur. À La Réunion, les dépenses d'investissement public des principaux maîtres d'ouvrage (région, département, État et société aéroportuaire) s'inscrivent ainsi en net retrait en 2024 (- 19,5 %), tandis que les permis de construire ont reculé de 16,3 %. En Guadeloupe, le chiffre d’affaires du secteur a baissé de 4,6 % sur un an selon la direction régionale des finances publiques (DRFiP), tandis que le nombre de permis délivrés a quant à lui reculé de 22,5 %. En Martinique, enfin, les mises en chantier ont baissé de 23,5 % en 2024, ce qui s’est accompagné d’un repli des effectifs salariés du secteur. »

([217]) Institut d’émission des départements d’Outre-mer (IEDOM), Rapport annuel économique – Guyane, 2024.

([218]) Réponses écrites de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) au questionnaire de la mission.

([219]) À la fois conséquence et symptôme de ces difficultés, le marché du logement neuf connaît dans ce contexte une crise majeure dans les Outre-mer : à titre d’illustration, à La Réunion, le marché du logement neuf s’approche des minima observés en 2008, malgré la très forte hausse des besoins de logements. Comme le précise la FEDOM, « freinés soit à l’étape de la vente soit à l’étape de l’appel d’offres, les chantiers mettent beaucoup trop de temps à sortir ».

([220]) IEDOM, Les défaillances d’entreprises dans les Outre-mer, 2025.

([221]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([222]) Au critère du triple déficit de mobilisation du foncier, d’infrastructures et d’équipements (voierie et réseaux divers - VRD, eau, assainissement) et d’image du logement aidé (problématique de l’acceptabilité sociale) s’ajoutent ainsi des difficultés plus précisément liées à l’activité économique des constructeurs : comme le souligne la FEDOM, « la visibilité de la commande publique et le déséquilibre de la relation entreprise/donneur d’ordre (avances, garanties, révision des marchés, retards de paiement, etc.) ; la formation des compagnons à la réhabilitation et à la maîtrise des chantiers en site occupé ; l’inadaptation des normes de construction et le coût des matières premières ; les délais de mise en chantier qui s’expliquent notamment par la faiblesse de l’ingénierie locale (retard dans l’instruction des PC, insécurité juridique et imprécisions des documents d’urbanisme et de planification) ; la gestion des déchets du BTP ; le coût des matériaux de construction majoré de 15 à 30 % (hors MACF et tensions internationales sur le fret) ; enfin, des facteurs locaux : insécurité, crise hydrique, éloignement des pôles de construction, qualification de la main d’œuvre ».

([223]) Réponses écrites de l’USHOM au questionnaire de la mission.

([224]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([225]) Réponses écrites du Centre d’innovation et de recherche du bâti tropical (CIRBAT) de la Chambre de métiers et de l’artisanat (CMAR) de La Réunion au questionnaire de la mission.

([226]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([227]) Ibid.

([228]) Réponses écrites de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) Îles de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([229]) France Travail, enquête « Besoins de main d’œuvre » (BMO) pour la Guadeloupe, 2025.

([230]) Réponses écrites du CIRBAT au questionnaire de la mission.

([231]) Art. L. 2113-10 et L. 2113-11 du code de la commande publique.

([232]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([233]) Ibid.

([234]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([235]) Comme le précise la CCI Îles de Guadeloupe dans ses réponses au questionnaire de la mission, « les entreprises doivent également faire face à des retards de paiement des maîtres d’ouvrage, en particulier des collectivités locales : 47,5 jours en moyenne pour le secteur public local, excepté l’État en 2024 selon l’IEDOM ; 113,8 jours pour les établissements publics de santé en 2024 selon l’IEDOM. Ces délais impactent la trésorerie des entreprises, limitant leur capacité à mobiliser des ressources humaines et financières. »

([236]) IEDOM, Rapport annuel économique de la Martinique 2023, juillet 2024, et Rapport économique de la Guadeloupe 2023, juillet 2024.

([237]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([238]) ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2026, 2026, p. 11.

([239]) Ibid., p. 11.

([240]) Réponses écrites de la Fédération des promoteurs immobiliers – La Réunion (FPIR) au questionnaire de la mission.

([241]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([242]) Réponses écrites du CIRBAT au questionnaire de la mission.

([243]) Comme le précise la DEAL de Guyane en réponse au questionnaire de la mission, « la structuration de la filière du BTP et les conditions d’acheminement des matériaux contribuent aux surcoûts de construction. Une large part des matériaux est importée depuis l’Union européenne et transite par le port de Dégrad-des-Cannes avant d’être acheminée vers les chantiers, parfois situés à plus de 200 kilomètres de Cayenne, voire dans des communes isolées accessibles uniquement par voie fluviale ou aérienne. Ces contraintes logistiques génèrent des écarts très importants de coûts de viabilisation, pouvant aller d’environ 25 000 euros par logement dans l’agglomération de Cayenne jusqu’à 100 000 euros par logement dans les communes les plus éloignées. Ces surcoûts sont accentués par la faible densité des programmes et par un niveau de concurrence limité sur les marchés éloignés des principaux pôles urbains. »

([244]) Réponses écrites de la Collectivité territoriale de Guyane au questionnaire de la mission.

([245]) Comme l’indique la Collectivité territoriale de Guyane, « l’absence de filières complètes et de capacités de traitement réparties sur le territoire entraînant un acheminement concentré vers Cayenne, générant des trajets longs, des coûts de transport élevés et des délais supplémentaires ».

([246]) Réponses écrites de la préfecture de Martinique au questionnaire de la mission.

([247]) Aux termes de la DEAL de la Guadeloupe, « la structure du tissu d’entreprises du BTP influe sur les coûts indirects et les frais généraux : environ 7 000 établissements, répartis entre 36 % d’activités de gros œuvre et 64 % de second œuvre. Parmi ces entreprises, 87 % sont des micro-entreprises, et 11 % comptent entre 1 et 9 salariés. Peu d’entre elles disposent des compétences et des moyens financiers et humains pour répondre à des appels d’offres ou à des marchés d’envergure, rendus plus complexes par de nouvelles exigences environnementales et sociales. Par ailleurs, elles peinent à obtenir les justificatifs obligatoires sociaux et fiscaux permettant de répondre aux marchés publics, soit de par les irrégularités de leur situation, soit à cause des délais particulièrement longs des administrations. »

([248]) Comme le précise la CCI des Îles de Guadeloupe en réponse au questionnaire de la mission, « le secteur guadeloupéen du BTP subit un important repli, marqué par un recul des créations nettes d’entreprises dans le secteur de 4,3 % entre 2023 et 2024 et une hausse de 15,4 % des défaillances d’entreprises sur la période ». De nombreux signaux d’alerte caractérisent l’activité de la filière : « les permis de construire ont chuté de 23 % entre 2023 et 2024 [et] le nombre d’appels d’offres publiés a baissé de 20,8 % et ceux attribués de 65,4 %. Cette tendance baissière se confirme en 2025. En effet, entre fin décembre 2024 et fin juin 2025, le nombre de locaux autorisés diminue de 14,6 % et celui des locaux commencés recule de 27,2 %. »

([249]) Aux termes de la DEAL de Mayotte, ce verrouillage du marché se caractérise par le fait qu’un nouvel entrant « ne peut pas s’appuyer sur un réseau de distribution indépendant (inexistant pour les matériaux techniques) et doit affronter des concurrents qui sont aussi ses potentiels fournisseurs ou clients ».

([250]) Réponses écrites de la préfecture de Mayotte au questionnaire de la mission.

([251]) Ibid.

([252]) Réponses écrites de la Fédération française du bâtiment (FFB) au questionnaire de la mission.

([253]) Réponses écrites de la Fédération des Coop’HLM au questionnaire de la mission.

([254]) Réponses écrites de la FedEpl au questionnaire de la mission.

([255]) Réponses écrites de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP) au questionnaire de la mission.

([256]) ARMOS-OI, Le parc, la demande et les attributions de logements locatifs sociaux à La Réunion, 2025, p. 22.

([257]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([258]) Comme l’indique la préfecture de la Martinique, la hausse des coûts des matériaux, qui se répercute sur les prix de revient, « a beaucoup augmenté ces dernières années dans le contexte post-covid-19 et en raison des tensions géopolitiques internationales par la suite, avant de connaître une nouvelle hausse avec l’entrée en vigueur du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières au 1er janvier 2026. »

([259]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([260]) Ibid.

([261]) Réponses écrites de la FEDOM au questionnaire de la mission.

([262]) Réponses écrites du Centre d’innovation et de recherche du bâti tropical (CIRBAT) de la Chambre de métiers et de l’artisanat de La Réunion (CMAR) au questionnaire de la mission.

([263]) Réponses écrites de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) au questionnaire de la mission.

([264]) La FEDOM précise à cet égard que « l’évolution des règles paracycloniques, notamment celles relatives à la prise en compte des vents extrêmes, suscite des interrogations importantes. Une partie des acteurs du secteur estime que certaines évolutions normatives pourraient entraîner des surcoûts significatifs de construction, difficilement compatibles avec les équilibres économiques du logement social, déjà fragiles. »

([265]) Arrêté du 11 janvier 2016 portant approbation de la méthode de calcul du coefficient de correction de facteur solaire Cm prévue à l'annexe III de l'arrêté du 17 avril 2009 modifié définissant les caractéristiques thermiques minimales des bâtiments d'habitation neufs dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de La Réunion.

([266]) Réponses écrites de la FedEpl au questionnaire de la mission.

([267]) Réponses écrites de la préfecture de La Réunion au questionnaire de la mission.

([268]) Le CIRBAT mentionne ainsi, dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, l’existence de plusieurs freins résultant de l’application de ces normes : « la complexité des procédures d’évaluation technique, l’absence de dispositifs de certification adaptés à l’échelle régionale, et la difficulté pour les acteurs locaux de financer les démarches d’essais et d’homologation ».

([269]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 1323 déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur l’évaluation des dispositifs d’ingénierie proposés aux collectivités territoriales ultramarines, le 5 juin 203, par M. Christian Baptiste et Mme Karine Lebon, députés, rapporteurs spéciaux, p. 9.

([270]) Réponses écrites de l’USHOM au questionnaire de la mission.

([271]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 1323 précit., p. 9.

([272]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 45.

([273]) Réponses écrites de la préfecture de Mayotte au questionnaire de la mission.

([274]) Ibid.

([275]) Réponses écrites de la préfecture de Guyane au questionnaire de la mission.

([276]) USHOM, Livre blanc de l’habitat Outre-mer, 2024, pp. 33-34.

([277]) Cour des comptes, op. précit. 2020, p. 47.

([278]) Réponses écrites de la Collectivité territoriale de Guyane au questionnaire de la mission.

([279]) Ibid.

([280]) Réponses écrites de la préfecture de La Réunion au questionnaire de la mission.

([281]) Réponses écrites de l’USHOM au questionnaire de la mission.

([282]) Réponses écrites du CIRBAT au questionnaire de la mission.

([283]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([284]) ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2025, 2025, p. 21.

([285]) Réponses écrites de la FedEpl au questionnaire de la mission.

([286]) Ibid.

([287]) Décret n° 2016-1736 du 14 décembre 2016 inscrivant l'aménagement des principaux pôles urbains de Guyane parmi les opérations d'intérêt national mentionnées à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme.

([288]) Décret n° 2016-1865 du 23 décembre 2016 relatif à l'Établissement public foncier et d'aménagement de la Guyane, pris notamment sur le fondement des art. L. 321-36-1 sq. du code de l’urbanisme qui précisent les dispositions législatives relatives aux compétences de l’EPFAG.

([289]) Comme le précise l’EPFAG dans ses réponses au questionnaire de la mission, les actions menées par l’établissement dans le champ de la politique du logement social sont de deux natures. D’une part, dans le cadre des projets d’aménagement, et notamment en secteur OIN, « l’EPFAG réalise des quartiers neufs, qui permettent la réalisation de logements sociaux. Ce sont des opérations de grande ampleur : une opération type de l’EPFAG représente 40 hectares, 1 200 logements, dont 60 % de logements aidés, deux groupes scolaires, un collège, 5 à 10 000 m² de surfaces d’activités économiques, 20 % d’espaces verts, en label écoquartier. L’EPFAG vend ensuite les droits à construire aux bailleurs sociaux, promoteurs ou particuliers. De manière à accélérer la production de ceux-ci, l’EPFAG dispose de conventions avec certains bailleurs (2terHabitat, SIFAG), qui permettent de préréserver 80 % des surfaces sociales. Ce système a permis de gagner deux ans sur les livraisons de logements sociaux après aménagement. » D’autre part, dans le cadre des projets de rénovation urbaine, l’établissement « réalise la maîtrise foncière pour le compte des mairies, ce qui permet de réaliser des logements sociaux, notamment avec les contreparties d’Action logement. Ce volet est quantitativement moins important que les aménagements neufs, mais en est le complément nécessaire en cœur de ville (Cayenne, Saint-Laurent-du-Maroni, Matoury). À titre d’illustration, la convention opérationnelle de portage foncier du NPNRU Centre Fleuve à Saint-Laurent-du-Maroni prévoit un budget de 9 millions d’euros sur 8 ans, sur un périmètre d’étude de 100 hectares, avec une production attendue de 130 logements réhabilités, 5 980 m² de logements neufs et 5 300 m² de commerces. »

([290]) Cour des comptes, rapport d’entreprise publique, L’établissement public foncier et d’aménagement de Guyane. Exercices 2019-2024, 25 juin 2025.

([291]) Réponses écrites de la préfecture de Guyane au questionnaire de la mission.

([292]) Cour des comptes, rapport d’entreprise publique précit., 25 juin 2025.

([293]) Réponses écrites de l’EPFAG au questionnaire de la mission.

([294]) Ibid.

([295]) Réponses écrites de l’AUDeG au questionnaire de la mission.

([296]) Réponses écrites de la FedEpl au questionnaire de la mission.

([297]) Contribution écrite de l’USHOM au questionnaire de la mission.

([298]) Baronnet et al. « Les figures du mal-logement dans les Outre-mer (I). Les oubliés de l’action publique ». Recherche sociale, 2019/4, n° 232, 2019. p. 21 : « identifié depuis 1987 dans le cadre d'une ligne budgétaire unique (LBU) gérée par le ministère du logement, le budget de l'État consacré au logement outre-mer a été transféré en 1997 et 1998 au budget du ministère de l'outre-mer, dans le souci d'assurer une visibilité accrue et une meilleure adaptation territoriale de la politique du logement ».

([299]) Art. L. 301-1 du code de la construction et de l’habitation.

([300]) Art. L. 411 du code de la construction et de l’habitation.

([301]) Aux termes de l’article L. 300-1 du code de la construction et de l’habitation, « le droit à un logement décent et indépendant […] est garanti par l'État à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'État, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir. […] »

([302]) Al. 10 et 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

([303]) À titre non exhaustif : art. 1er de la loi n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs ; loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; art. 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (dite « loi Besson »).

([304]) Conseil constitutionnel, décision n° 94-356 DC du 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l’habitat, cons. 7 : « […] la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ».

([305]) Ces très nombreux mécanismes ont récemment fait l’objet d’un guide de 130 pages, publié en mai 2025 par la direction générale des Outre-mer.

([306]) Art. R. 372-1 du code de la construction et de l’habitation.

([307]) Projet annuel de performance (PAP) du P123 Conditions de vie Outre-mer, annexe au projet de loi de finances (PLF) pour 2026, p. 28.

([308]) Le poste « Construction de logements locatifs sociaux » occupe 41,7 % des AE consommées au titre de la LBU en 2021 (103,5 sur 247,8 millions d’euros), 48,0 % en 2022 (105,1 sur 218,8 millions d’euros), 43,7 % en 2023 (106,5 sur 243,6 millions d’euros), 47,2 % en 2024 (127,2 sur 269,4 millions d’euros) et 47,3 % en 2025 (117,6 sur 248,7 millions d’euros).

([309]) Art. 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « loi SRU »).

([310]) Art. D. 372-9 du code de la construction et de l’habitation.

([311]) Art. D. 372-14 du code de la construction et de l’habitation.

([312]) DGOM, Les aides financières au logement en Outre-mer, 2025, p. 19.

([313]) Art. D. 372-16 du code de la construction et de l’habitation.

([314]) Art. D. 372-11 du code de la construction et de l’habitation.

([315]) Art. R. 372-3 du code de la construction et de l’habitation.

([316]) DGOM, Les aides financières au logement en Outre-mer, 2025, p. 14.

([317]) Pour 2026, la participation prévisionnelle de l’État aux FRAFU votée en LFI, via la LBU, s’élève à 32,5 millions d’euros en AE et 29,3 millions d’euros en CP.

([318]) Art. L. 300-1 du code de l’urbanisme.

([319]) Art. 31 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, portant création de l’art. L. 340-2 du code de l’urbanisme.

([320]) Art. L. 340-2 du code de l’urbanisme.

([321]) Art. R. 340-1 du code de l’urbanisme.

([322]) Art. R. 340-5 du code de l’urbanisme.

([323]) Art. R. 340-2 du code de l’urbanisme.

([324]) Art. R. 340-4 du code de l’urbanisme.

([325]) DGOM, Les aides financières au logement en Outre-mer, 2025, p. 120.

([326]) David Lorion et Olivier Naria, « L’accession sociale à la propriété : un facteur de cohésion sociale et de développement urbain durable dans les Outre-mer », Suds, 290 | 2024, 219-239.

([327]) Art. 90 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

([328]) Art. 244 quater V du code général des impôts.

([329]) Art. L. 31-10-1 sq. du code de la construction et de l’habitation.

([330]) Art. D. 31-10-2 du code de la construction et de l’habitation.

([331]) Art. L. 31-10-8 du code de la construction et de l’habitation.

([332]) Art. D. 31-10-9 du code de la construction et de l’habitation.

([333]) Art. D. 31-10-6 du code de la construction et de l’habitation.

([334]) Art. D. 331-63 du code de la construction et de l’habitation.

([335]) Art. D. 331-72 du code de la construction et de l’habitation.

([336]) Art. D. 331-77-1 du code de la construction et de l’habitation.

([337]) Ces logements sont comptabilisés depuis 2019 au titre de l’article 55 de la loi SRU.

([338]) Art. D. 331-76-5-1 du code de la construction et de l’habitation. Comme le précise la DGOM, la location-accession se déroule en deux phases : « une phase locative d’une durée minimale de six mois, pendant laquelle le ménage verse une redevance constituée d’une part locative (correspondant à un loyer plafonné) et d’une part acquisitive (qui permet de constituer un apport personnel et viendra en déduction du prix de vente ; une phase d’accession qui débute lorsque le ménage lève l’option d’achat sur le logement, […] » (DGOM, Les aides financières au logement en Outre-mer, 2025, p. 65).

([339]) Loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière.

([340]) Arrêté du 29 avril 1997 relatif aux aides de l'État pour l'accession très sociale en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

([341]) Art. 2 de l’arrêté du 29 avril 1997 relatif aux aides de l'État pour l'accession très sociale en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

([342]) Art. 4 de l’arrêté du 29 avril 1997 précit.

([343]) Art. 5 al. 3 de l’arrêté du 29 avril 1997 précit. : « La conception architecturale devra permettre une évolution ultérieure de l'habitation. »

([344]) Art. 3 de l’arrêté du 29 avril 1997 précit.

([345]) Arrêté du 20 février 1996 relatif aux aides de l'État à l'acquisition-amélioration de logements à vocation très sociale et à l'amélioration des logements en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

([346]) Arrêté du 27 avril 2023 relatif aux aides de l'État à l'amélioration et à l'acquisition-amélioration de l'habitat à vocation sociale en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

([347]) Art. 2 de l’arrêté du 27 avril 2023 précit.

([348]) Art. 3 de l’arrêté du 27 avril 2023 précit.

([349]) Art. 7 de l’arrêté du 27 avril 2023 précit.

([350]) Loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, dite « loi Letchimy ».

([351]) Art. 1-1 modifié de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

([352]) Art. 1er de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 précit.

([353]) Art. 197 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite « loi ELAN »), portant ajout d’un art. 11-1 à la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 précit.

([354]) Art. 11-1-I de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 précit.

([355]) Art. 54 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement, portant modification des art. 9 et 10 de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 précit.

([356]) Art. L. 102-12 du code de l’urbanisme.

([357]) Art. R. 102-3 du code de l’urbanisme.

([358]) Décret n° 2025-605 du 30 juin 2025 inscrivant certains pôles urbains de Mayotte parmi les opérations d'intérêt national mentionnées à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme et portant création d'une zone d'aménagement différé sur le territoire des communes de Dembéni, Koungou et Mamoudzou.

([359]) Art. L. 102-13 du code de l’urbanisme.

([360]) Ordonnance n° 2025-453 du 23 mai 2025 relative à la transformation de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte ; l’organisation du nouvel EPRDM est précisée par le décret n° 2025-786 du 7 août 2025 relatif à l'Établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte.

([361]) Loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte.

([362]) Art. D. 232-14 du code de la construction et de l’habitation.

([363]) Art. D. 323-13 du code de la construction et de l’habitation.

([364]) Art. D. 323-21 du code de la construction et de l’habitation.

([365]) Pour l’AAH, le montant de la subvention ne peut excéder 50 % de la dépense prévisionnelle subventionnable pour les ménages aux ressources modestes (éligibles au LLS) et 70 % de la dépense prévisionnelle subventionnable pour les ménages aux ressources très modestes (éligibles au LLTS).

([366]) Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

([367]) De fait, « ces outils constituent un important levier [de] financement […] et ont permis la réalisation d’importants programmes de construction (à titre d’exemple, le soutien financier de l’État au secteur immobilier par l’attribution d’aides notamment fiscales a permis de financer la construction et la réhabilitation de près de 40 000 logements sociaux sur les cinq dernières années, soit une moyenne de 8 000 logements par an » (PAP du P123 Conditions de vie Outre-mer, annexe au PLF pour 2026, p. 31).

([368]) Art. 244 quater X sq. du code général des impôts.

([369]) Art. 199 undecies C du code général des impôts.

([370]) Art. 199 septvicies XI du code général des impôts.

([371]) Art. 244 quater Y, 220 Z sexies et 233 O du code général des impôts.

([372]) Art. 296 ter C du code général des impôts.

([373]) Art. 199 undecies A du code général des impôts.

([374]) Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([375]) Diverses incitations fiscales accompagnent l’investissement locatif privé dans les Outre-mer : avantages fiscaux liés au logement locatif intermédiaire (TVA à taux réduit de 10 % et créance d’impôt équivalente à la TFPB acquittée sur une durée maximale de 20 ans), accordés aux investisseurs seulement dans certaines zones tendues ; dispositif « Denormandie » (réduction d’impôt sur le revenu pour les logements anciens situés dans les villes du plan national Action cœur de ville) ; ou encore dispositif « Loc’Avantages » (réduction d’impôt sur le revenu pour les propriétaires mettant leur logement en location dans le cadre d’une convention avec l’Agence nationale de l’habitat).

([376]) PAP du P109 Aide à l’accès au logement, annexe au PLF pour 2026, p. 4.

([377]) Ibid., p. 4.

([378]) Art. L. 821-1 du code de la construction et de l’habitation.

([379]) Pour la France entière, ces aides ont bénéficié en 2024 à environ 5,7 millions de ménages locataires du parc privé et du parc social (20 % des ménages).

([380]) Art. 175 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, portant ajout d’un art. L. 861-5-1 au code de la construction et de l’habitation.

([381]) Décret n° 2023-248 du 3 avril 2023 relatif au conventionnement à l'aide personnalisée au logement des logements-foyers situés en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

([382]) Arrêté du 3 avril 2023 relatif aux caractéristiques techniques, aux plafonds de ressources et aux plafonds de redevance des opérations de construction, d’acquisition-amélioration ou d’amélioration et de conventionnement à l’aide personnalisée au logement des logements-foyers en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

([383]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([384]) Réponses écrites de l’Union professionnelle du logement accompagné (Unafo) au questionnaire de la mission.

([385]) Comme le souligne ainsi l’Unafo, « il reste à finaliser le travail de conviction avec les conseils départementaux (et à un moindre degré avec les agences régionales de santé – ARS) pour les logements-foyers pour personnes âgées et handicapées et, les élus locaux ; et bien entendu à les décliner en projets et actions. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et les Caisses d’allocations familiales (CAF) doivent également mieux s’approprier les effets de la réforme également (mise en place des outils informatiques, compréhension et rapidité de mise en œuvre des processus, disparates selon les territoires). »

([386]) Rattachée au P135 du budget de l’État, l’Anah bénéficie de transferts budgétaires à hauteur de 2,3 milliards d’euros en AE et en CP dans la LFI pour 2025, et d’1,5 milliard d’euros environ en AE et en CP en 2026.

([387]) Depuis 2024, à la suite du CIOM de juillet 2023, l’Anah indique avoir mis en place « une intervention sur le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon en ce qui concerne la rénovation énergétique pour les propriétaires occupants et à Saint-Martin en ingénierie ».

([388]) Réponses écrites de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) au questionnaire de la mission.

([389]) Réponses écrites de l’Anah au questionnaire de la mission.

([390]) Art. 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([391]) Anah, Les aides financières 2024 en Outre-mer, août 2024, pp. 5-28.

([392]) Réponses écrites de l’Anah au questionnaire de la mission.

([393]) Ces projets se déploient dans chacun des DROM et concernent des ensembles d’habitat social (Guadeloupe, La Réunion), des quartiers anciens de centre-ville (Saint-Laurent-du-Maroni, Cayenne, Fort-de-France), un quartier en développement (Saint-Pierre de La Réunion) ou des zones d’habitat informel (Mayotte, Cayenne, Matoury, Saint-Laurent-du-Maroni, Fort-de-France, Les Abymes) ; sur ces sites, les objectifs opérationnels fixés par l’agence pour les Outre-mer se déclinent en 3 450 logements sociaux et privés indignes à démolir, 6 000 logements neufs à produire, 38 équipements publics et 61 opérations d’aménagement.

([394]) Réponses écrites de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) au questionnaire de la mission.

([395]) Réponses écrites de l’ANRU au questionnaire de la mission.

([396]) Art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

([397]) Art. L. 4433-7 du CGCT.

([398]) Réponses écrites de la préfecture de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([399]) En termes d’ingénierie, la Région Réunion indique disposer de 3 ETP sur la question du logement et de l’aménagement opérationnel et 5 ETP pour les problématiques relatives à la planification territoriale (équipe en charge de la révision du SAR et de sa mise en œuvre).

([400]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([401]) Ibid.

([402]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([403]) Art. L. 301-1-I du code de la construction et de l’habitation.

([404]) Art. L. 301-1-II du code de la construction et de l’habitation.

([405]) Cour des comptes, rapport public thématique, « Le logement dans les départements et régions d’Outre-mer », septembre 2020.

([406]) Sénat, rapport d’information n° 728 précit.

([407]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 5033 précit.

([408]) ANCOLS, Panorama des DROM 2025, 2026 : « L’évolution de la demande en logement social est positive dans les 4 DROM. Toutefois, la demande en Martinique et Guadeloupe croît moins vite que la moyenne nationale, tandis que la croissance de la demande en Guyane et à la Réunion est deux fois plus rapide. »

([409]) ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2026, p. 18 : l’entrée en vigueur de nouveaux dispositifs a permis de fiabiliser le décompte des demandes : « avec la mise en place du dossier unique à la création, à l’initiative des bailleurs sociaux et de l’association GEOD (Gestion, Enregistrement, Observation de la Demande), l’ensemble des demandes de logement déposées auprès des bailleurs et de certaines collectivités est désormais enregistré dans un fichier commun, le SNE. »

([410]) Conseil départemental de l’habitat et de l’hébergement (CDHH) de La Réunion, Rapport annuel, février 2025, p. 6.

([411]) Réponses écrites de la préfecture de La Réunion au questionnaire de la mission.

([412]) Ibid., p. 19.

([413]) Données issues du fichier démographique sur les logements et les individus (Fidéli) 2022 de l’Insee.

([414]) Cette tendance s’observe également dans l’Hexagone, avec une dynamique de baisse généralisée des attributions de 454 000 en 2019 à 393 000 en 2023, soit - 13 % sur cinq ans, qui s’explique en partie par une réduction des rotations et de l’accroissement net du parc ; en conséquence, le taux d’attribution passe, en moyenne nationale, de 13,1 % à 10,1 % sur la période.

([415]) CDHH de La Réunion, Rapport annuel, février 2025, p. 8.

([416]) Aux termes du CDHH de La Réunion, « le TO présente le délai moyen d’attribution le plus long, avec 22 mois, devançant la CIVIS avec 20 mois, puis enfin la CINOR avec 18 mois. Les délais sont plus faibles dans les territoires de la CIREST et de la CASUD (16 mois) » (ibid., p. 8).

([417]) USHOM, Livre blanc de l’habitat Outre-mer, 2024.

([418]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([419]) Réponses écrites de la préfecture de Guyane au questionnaire de la mission, d’après une étude menée en 2023 par Guy Taïeb Conseils. Ce volume de logements supplémentaires permettrait d’assurer l’accès au logement de plusieurs catégories de ménages guyanais : 314 ménages sans domicile fixe, 375 sortant de structures d’hébergement, 3 758 situés en zone à risque, 104 situés en zones protégées, 8 002 vivant dans des zones d’habitat insalubre, ou encore 389 se trouvant en inadéquation physique avec leur logement (surpeuplement du logement, inadaptation au vieillissement, etc.). Au-delà du stock, des besoins de logements supplémentaires en flux sont également prégnants, en raison des dynamiques démographiques du territoire : ainsi, la livraison de 2 936 logements supplémentaires par an permettrait de répondre aux besoins nés de l’accueil de nouvelles populations (2 376) et à l’évolution de la taille des ménages (560).

([420]) Soit un parc de 5 319 414 logements sociaux pour 69 082 000 habitantes et habitants au 1er janvier 2026.

([421]) Soit un parc de 186 051 logements sociaux pour 2 892 018 habitantes et habitants au 1er janvier 2026.

([422]) Ces 4 308 logements mis en chantier en 2025 se répartissent de la façon suivante dans les territoires : 174 en Guadeloupe (172 logements locatifs et 2 logements en accession à la propriété), 386 en Martinique (381 logements locatifs et 5 logements en accession à la propriété), 1 088 en Guyane (1 086 logements locatifs et 2 logements en accession à la propriété), 2 152 à La Réunion (2 090 logements locatifs et 62 logements en accession à la propriété) et 508 à Mayotte (508 logements locatifs et aucun en accession à la propriété).

([423]) ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2026, 2026, pp. 8-9 : « Ce calendrier résulte du séquençage du processus de production, largement conditionné par les décisions annuelles de financement, lesquelles conduisent l’ensemble des bailleurs à lancer leurs procédures de consultation dans des temporalités similaires avec un impact sur la capacité de réponse des entreprises du secteur du BTP. Elle contribue à une augmentation du nombre d’appels d’offres infructueux et à un allongement des délais de démarrage effectif des travaux, avec des incidences directes sur les calendriers de livraison des opérations. »

([424]) ARMOS-OI, Rapport annuel. Édition 2026, 2026, pp. 9-10.

([425]) Ibid., p. 11.

([426]) Réponses écrites de la Collectivité territoriale de Guyane (CTG) au questionnaire de la mission.

([427]) Réponses écrites de la préfecture de Guyane au questionnaire de la mission.

([428]) La CTG souligne ainsi, en réponse au questionnaire de la mission, que « la durée de vie moyenne des peintures extérieures de façade est estimée entre 3 et 5 ans en Guyane, contre 8 à 12 ans aux Antilles et environ 15 ans dans l’Hexagone. Ces désordres génèrent des surcoûts significatifs d’entretien et de maintenance, difficiles à anticiper et à budgétiser pour les maîtres d’ouvrage et les gestionnaires de parc. »

([429]) En Guadeloupe, 412 logements sociaux ont été livrés en 2021, 550 en 2022, 698 en 2023, 375 en 2024 et 452 en 2025.

([430]) Réponses écrites de la préfecture de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([431]) Réponses écrites de l’Agence d’urbanisme et de développement de Mayotte (AMANI) au questionnaire de la mission.

([432]) Réponses écrites de la préfecture de Mayotte au questionnaire de la mission.

([433]) En moyenne, 47 % des mineurs vivent dans une famille monoparentale dans les DROM hors Mayotte, contre 23 % dans l’Hexagone. L’Insee souligne une forte prévalence de mineurs vivant dans une famille monoparentale à La Réunion (42 %) et dans les Antilles (54 %). La part des enfants mineurs vivant dans une famille monoparentale augmente plus vite à La Réunion (+ 4 points par rapport à 2018) que dans l’Hexagone et aux Antilles (+ 1 point).

([434]) Réponses écrites de l’ADDUAM au questionnaire de la mission.

([435]) Réponses écrites de la préfecture de Guyane au questionnaire de la mission.

([436]) Insee Flash Martinique n° 195, « En Martinique, un logement sur six est vacant en 2020 », par M. Maurice Bilionière et Mme Marcelle Jeanne-Rose (Insee), 16 janvier 2024.

([437]) Réponses écrites de l’ADDUAM au questionnaire de la mission.

([438]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([439]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([440]) Réponses écrites d’AMANI au questionnaire de la mission.

([441]) Réponses écrites du Conseil régional de La Réunion au questionnaire de la mission.

([442]) Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

([443]) L’art. 91 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « loi 3DS », a porté modification de l’art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation, qui fixe notamment la liste des critères prioritaires d’éligibilité au DALO, pour y ajouter que les Comed peuvent être saisies « sans condition de délai lorsque le demandeur ou une personne à sa charge est logé dans un logement non adapté à son handicap » au sens de l’art. L. 114 du code de l’action sociale et des familles.

([444]) Art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation.

([445]) Art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation.

([446]) Comme le précise le Haut comité pour le droit au logement (HCDL), « cette donnée ne reflète que le nombre de ménages relogés à la suite d’une offre formulée par le préfet. Il convient de préciser que tous les ménages reconnus prioritaires au titre du DALO ne relèvent pas nécessairement de la catégorie des ménages "restant à reloger". Certains ont accédé au logement par leurs propres moyens, d’autres ont refusé sans motif valable une offre de logement, et d’autres encore sont décédés. Ces situations expliquent que le nombre total de ménages reconnus au titre du DALO soit supérieur à la somme des ménages relogés et de ceux restant à reloger. » (HCDL, Le DALO Logement en 2024, 2025, p. 4).

([447]) HCDL, Le DALO Logement en 2024, 2025, p. 1.

([448]) Comme le souligne le HCDL (ibid., p. 1), « les recours demeurent très inégalement réparti sur le territoire : 84,6 % d’entre eux sont concentrés dans seulement 20 départements, chacun enregistrant plus de 1 000 recours. Cette liste inclut les huit départements franciliens, ainsi que les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes, la Gironde, l’Hérault, la Haute-Garonne, la Loire-Atlantique, le Var, le Rhône, la Haute-Savoie La Réunion, le Nord, l’Oise et le Vaucluse. »

([449]) Pour la France entière, sur les 124 958 recours DALO déposés en 2024, 113 610 ont été examinés par les COMED et 37 132 ont été reconnus prioritaires au titre du DALO, soit un taux de décisions favorables de 32,7 %. D’après le HCDL, il s’agit du plus haut niveau de décisions favorables depuis 2008 (14 888 décisions favorables en 2008 sur 59 607, soit un taux de décisions favorables de 25,0 %).

([450]) HCDL, Le DALO Logement en 2024, 2025, p. 2.

([451]) HCDL, Avis relatif à l’application du droit au logement opposable (DALO) dans les départements et régions d’Outre-mer (DROM), janvier 2024, pp. 4-5.

([452]) HCDL, ibid., p. 5.

([453]) Selon le HCDL (Le DALO Logement en 2024, 2025, p. 3), les raisons en sont multiples : « l’écart constaté entre le nombre de recours enregistrés et les […] ménages en attente de relogement et dépassant les délais réglementaires souligne la persistance d’un important phénomène de non-recours, imputable à un déficit d’information, de ressources ou d’accompagnement, et révélateur des obstacles structurels entravant l’effectivité du droit au logement pour une partie significative des ménages concernés ».

([454]) Art. R. 441-15 du code de la construction et de l’habitation.

([455]) Art. R. 441-16-1 du code de la construction et de l’habitation.

([456]) Art. L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation.

([457]) HCDL, Avis relatif à l’application du DALO dans les DROM, janvier 2024, p. 6.

([458]) Selon le HCDL (ibid., p. 10), La Réunion est particulièrement concernée par ce manque de moyens : « le département est passé de 477 recours déposés en 2016 à 1 660 recours en 2022. Le secrétariat de la COMED de La Réunion a besoin du renfort pérenne de deux ETP. La demande a été formulée par le préfet de La Réunion, en février 2022, auprès du ministère du logement. »

([459]) Fondation pour le logement des défavorisés (FPLD), site internet, page « Comprendre et s’informer », communiqué « DALO : dix ans après, il est urgent de l’appliquer ! », publié le 02/03/2027 et mis à jour le 26/06/2025, consulté le 15/04/2026.

([460]) Caisse des dépôts et consignations – CDC, Agence française de développement – AFD, Action Logement, USH, USHOM, FedEpl, ANRU, Anah, Agence de la transition écologique – ADEME, Fédération des PACT, Habitat et développement, Agence nationale pour l’information sur le logement – ANIL, Fédération française du bâtiment – FFB et EDF.

([461]) Ces cinq orientations s’articulaient en outre autour de sept principes directeurs, contractés par l’État et les différents opérateurs mentionnés : libération et aménagement de foncier en quantité suffisante pour la construction des logements programmés ; soutien à la construction neuve de logements de qualité ; réhabilitation et amélioration du parc existant ; maîtrise des coûts de production et de réhabilitation des logements ; développement des parcours résidentiels et de l’accession sociale à la propriété ; lutte renforcée contre l’habitat indigne et dégradé via le développement de solutions innovantes pour les ménages les plus précaires ; soutien à la transition énergétique du secteur du bâtiment.

([462]) Cour des comptes, op. précit., 2020, pp. 11-12 : « les résultats, sur les plans quantitatif et qualitatif, du premier PLOM, adopté en mars 2015 pour la période 2015-2020, sont peu satisfaisants, selon l’analyse faite par la ministre des outre-mer elle-même, en juillet 2019. Ils montrent qu’il est nécessaire de retenir une approche beaucoup plus ancrée dans les réalités de territoires aux spécificités nombreuses, en impliquant plus directement les communes et leurs groupements. La question foncière est presque partout déterminante, avec des problèmes récurrents d’indivisions et d’absence de titres fonciers. ».

([463]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 110.

([464]) Ainsi, dans le cadre de l’accord régional pour la Guadeloupe signé en avril 2016 en marge du PLOM 1, l’État s’engageait à soutenir l’augmentation de la production de 1 500 à 2 000 logements neufs par an, ainsi qu’à garantir la production chaque année de 30 % de logements locatifs très sociaux, dont 100 spécifiquement dédiés aux personnes âgées, dans le total de la production ; par ailleurs, la mise en œuvre régionale du plan devait se traduire par une simplification des normes et des règlements, une montée en puissance de la rénovation énergétique des logements et une mobilisation massive du foncier public.

([465]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 110. Ce constat rejoint le bilan dressé par la DGOM, qui précise que l’objectif du PLOM 1 s’est avéré trop quantitatif, jugeant qu’il « ne répondait pas suffisamment à la diversité des publics. Surtout l’approche était insuffisamment différenciée par territoire » (réponses écrites au questionnaire de la mission).

([466]) Ibid., p. 112.

([467]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission.

([468]) Sénat, rapport n° 144 sur le PLF pour 2025, annexe n° 20 « Outre-mer », p. 40.

([469]) Précisant la démarche d’élaboration du PLOM 2, la DGOM indique dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission que « le PLOM 2019-2022, prorogé jusqu’en 2023, a été construit sur une logique de territorialisation en tirant les leçons des imperfections du plan précédent. Il a été élaboré après une longue démarche de concertation (assises des outre-mer, Livre bleu, Conférence Logement, puis ateliers) avec une remontée de propositions locales. Après la finalisation du plan national, à la fin de l’année 2019, le principe d'une déclinaison territoriale a été posé au 1er semestre 2020. »

([470]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([471]) La DGOM constate par ailleurs que « ce très bon résultat montre selon l’IGEDD la forte mobilisation des administrations centrales, en particulier de la direction générale des Outre-mer (DGOM) et de la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), et des partenaires de l’État signataires ».

([472]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission. En ce qui concerne le parc privé, l’USH précise que « les efforts de réhabilitation restent également irréguliers. Après 778 logements réhabilités en 2024, le volume redescend à 471 logements en 2025. Les interventions soutenues par l’ANAH restent très variables selon les années et équivalent à « zéro » depuis deux ans, illustrant les difficultés d’intervention dans les territoires ultramarins ».

([473]) Art. 3 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique (dite « loi EROM ») : « La République s'assigne pour objectif la construction de 150 000 logements dans les outre-mer au cours des dix années suivant la promulgation de la présente loi. Cet objectif est décliné territorialement, en tenant compte des besoins de réhabilitation. »

([474]) Sénat, rapport n° 144 sur le PLF pour 2025, annexe n° 20 précit., 2024, pp. 41-42.

([475]) D’après l’ARMOS-OI (Rapport annuel. Édition 2026, avril 2026, p. 8), ce pic s’explique par la conjonction de deux dynamiques : « D’une part, l’arrêt brutal de la défiscalisation dans le parc privé a généré une offre abondante de logements en vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), les promoteurs redirigeant massivement leurs opérations vers les bailleurs sociaux afin d’écouler leur production. D’autre part, les financements importants issus des dispositifs de défiscalisation dédiés au logement social, mobilisés en complément de la Ligne budgétaire unique (LBU), ont soutenu fortement la production, malgré des montages fiscaux complexes et parfois longs à structurer. Enfin, le contexte était encore marqué par un coût de construction relativement contenu en début de période, avant l’augmentation progressive observée à partir de la fin 2010 avec l’entrée en vigueur de la réglementation thermique, acoustique et aération des logements neufs Outre-mer (RTAA DOM), ce qui a permis de lancer de nombreux projets dans des conditions économiques encore favorables. »

([476]) ARMOS-OI, ibid., p. 8.

([477]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission.

([478]) Réponses écrites de l’USHOM au questionnaire de la mission.

([479]) Sénat, rapport n° 144 sur le PLF pour 2025, annexe n° 20 précit., 2024, p. 42.

([480]) Réponses écrites de la préfecture de Guadeloupe au questionnaire de la mission.

([481]) Ibid.

([482]) En 2025, ce projet TOTEM a donné lieu à la construction d’un premier programme de 13 maisons à Sinnamary, financé en 2023, et dont les travaux sont aujourd’hui en cours d’achèvement ; un second programme de 23 maisons a été lancé en 2025 sur la commune de Papaïchton.

([483]) En Guyane, la mise en œuvre du conventionnement de l’APL-Foyer a été marquée par le conventionnement de la résidence Pasteur de l’Association tutélaire de la Guyane à la fin de l’année 2024, puis par l’extension du dispositif en 2025 au foyer de jeunes travailleurs géré par Habitat jeunes, sur la ZAC Hibiscus à Cayenne, ainsi qu’à la résidence sociale gérée par l’Association de développement social et de solidarité urbaine de Kourou (ADSSUK) à Kourou.

([484]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission.

([485]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission.

([486]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission.

([487]) PAP du P123 Conditions de vie Outre-mer, annexe au PLF pour 2026, p. 28.

([488]) Face à l’insuffisance de l’offre et à l’augmentation croissante des besoins potentiels, le P123 contribue au financement de prêts et d’allégements fiscaux (baisse du taux de TVA, aides fiscales à l’investissement, abattement de la taxe foncière) à destination des bailleurs sociaux pour accroître l’offre de logements et la rénovation du parc.

([489]) Décret n° 2025-766 du 5 août 2025 relatif aux performances techniques, énergétiques et environnementales des logements achevés depuis plus de vingt ans faisant l'objet de travaux de rénovation ou de réhabilitation pour l'application de l'article 244 quater X du code général des impôts.

([490]) Art. 71 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

([491]) Accompagnement par l’État de projets de construction ou de réhabilitation des logements sociaux entrepris par les collectivités.

([492]) E.g. travaux sur les emprises foncières nécessaires à la réalisation des programmes d’infrastructures et de logements, et élaboration d’un plan de redynamisation contre l’habitat indigne dans les DROM.

([493]) PAP du P123 Conditions de vie Outre-mer, annexe au PLF pour 2026, p. 31.

([494]) Réponses écrites de l’USH au questionnaire de la mission.

([495]) Réponses écrites de l’AUDeG au questionnaire de la mission.

([496]) Cour des comptes, op. précit., 2020, p. 75.

([497]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([498]) Comme l’indique la direction du budget dans ses réponses écrites au questionnaire de la mission, « on constate ainsi que la prise en compte des retraits d’engagement, qui viennent minorer facialement, en année « N », la consommation d’AE en raison de retraits d’engagements juridiques contractés les années précédentes, conduit à rehausser très sensiblement, à l’échelle annuelle, le niveau de consommation des aides. Toutefois, ce volume élevé de retraits d’engagements traduit également une difficulté récurrente à mener les projets à leur terme et, par conséquent, une sous-consommation des crédits lorsque les projets sont considérés de façon pluriannuelle. »

([499]) Réponses écrites de la préfecture de Mayotte au questionnaire de la mission.

([500]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([501]) Réponses écrites de la direction du budget au questionnaire de la mission.

([502]) Réponses écrites de la DGOM au questionnaire de la mission.

([503]) Ibid.

([504]) D’autres indicateurs permettent également d’évaluer l’efficience des dispositifs déployés par l’État pour améliorer l’accès au parc social dans les Outre-mer. Figurent ainsi, dans le rapport annuel de performance (RAP) du programme 123 de la mission Outre-mer, deux indicateurs mesurant la « fluidité du parc de logements sociaux » : d’une part, les délais d’attente pour l’obtention d’un logement social, et, d’autre part, la pression sur la demande dans le parc social

([505]) Réponses écrites de la direction du budget au questionnaire de la mission.