rapport d'information déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation des politiques de santé environnementale

SOMMAIRE

Pages

1. RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE
2. SYNTHÈSE
3. INTRODUCTION
4. PREMIÈRE PARTIE : FACE À DES ENJEUX SANITAIRES ET ÉCONOMIQUES MAJEURS, UNE POLITIQUE PUBLIQUE SOUS-DIMENSIONNÉE
5. I. DES ENJEUX SANITAIRES ET ÉCONOMIQUES COLOSSAUX, D’UNE AMPLEUR ENCORE LARGEMENT SOUS-ESTIMÉE
6. A. UN CHAMP VASTE, HÉTÉROGÈNE ET ENCORE LARGEMENT MÉCONNU QUI COMPLIQUE LA STRUCTURATION DE L’ACTION PUBLIQUE
7. 1. Un champ de politique publique récent, vaste et hétérogène
8. 2. Un champ encore très mal connu, une ampleur sous-estimée
9. B. UN FARDEAU SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE MASSIF DONT L’AMPLEUR RESTE MAL MESURÉE CE QUI NUIT À SA BONNE PRISE EN COMPTE
10. 1. Des données chiffrées très parcellaires qui sous-estiment des enjeux sanitaires considérables
11. a. Un impact sanitaire global massif
12. b. Les particules fines : un risque sanitaire de premier plan aujourd’hui bien documenté
13. c. Le bruit : un fardeau sanitaire majeur, encore insuffisamment perçu
14. d. Les pesticides : des effets insuffisamment explorés et quantifiés
15. e. Les PFAS : un univers chimique encore très largement méconnu
16. 2. Des coûts économiques et sociaux encore mal appréhendés
17. II. FACE À DES BESOINS EN FORTE CROISSANCE, UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT SOUS-DIMENSIONNÉE
18. A. UN CHAMP ÉCLATÉ ENTRE DE MULTIPLES ACTEURS, UN EMPILEMENT DE DISPOSITIFS SANS PORTAGE POLITIQUE NI PRIORISATION
19. 1. Un champ qui doit mobiliser une multitude d’acteurs et de dispositifs historiquement construits sans coordination
20. a. Une fragmentation institutionnelle qui affaiblit l’action publique
21. b. Une réglementation particulièrement dispersée et compartimentée source d’incohérence et d’inefficience
22. c. Un empilement de plans et de stratégies
23. 2. Une absence de hiérarchisation des enjeux sanitaires, au profit de priorités conjoncturelles et médiatiques
24. 3. Une structuration ministérielle qui ne permet pas une prise en compte satisfaisante de cette thématique
25. a. Une dimension qui demeure largement dans les angles morts de l’action ministérielle
26. b. Une implication inégale des ministères et une interministérialité défaillante
27. c. La task force « une seule santé » : un rôle à confirmer et à clarifier
28. 4. Une politique qui souffre avant tout de l’absence de portage politique
29. a. Vingt ans après, tirer les conséquences de l’échec des plans nationaux santé-environnement
30. b. Un défaut de pilotage et d’impulsion politique à haut niveau
31. B. DES MOYENS DISPERSÉS ET STRUCTURELLEMENT INSUFFISANTS
32. 1. Une politique sans moyens identifiables
33. 2. Des moyens indirects, fragmentés et révélateurs d’un sous-investissement
34. 3. Des politiques sectorielles marquées par un sous-investissement et des arbitrages budgétaires défavorables
35. a. Le bruit et les pesticides : deux cas emblématiques de sous-investissement
36. i. Le cas du bruit
37. ii. Le cas des pesticides
38. b. Qualité de l’air : un effort financier réel mais marginal au regard des coûts sanitaires et fragilisé par des soutiens contraires
39. c. Qualité de l’eau : une politique coûteuse qui privilégie la dépollution à la prévention
40. 4. Des acteurs centraux sous-dotés
41. a. Des services déconcentrés confrontés à des moyens insuffisants
42. b. Des moyens des ARS en santé environnementale en progression mais toujours très insuffisants
43. c. L’Anses, un acteur clé confronté à une inadéquation croissante entre ses missions et ses moyens
44. C. UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT EN RETARD ET PÉNALISÉE DANS LES ARBITRAGES POLITIQUES
45. 1. Une action publique structurellement en retard, insuffisante et menacée de reculs majeurs
46. a. Une action structurellement en retard
47. b. Une action structurellement insuffisante
48. 2. Des facteurs de retard structurel de l’action publique
49. a. La lourdeur et la complexité des processus décisionnels
50. b. Un champ pénalisé dans les arbitrages politiques
51. c. L’influence des intérêts économiques et des stratégies de lobbying
52. d. L’incertitude scientifique, facteur d’inertie
53. 3. Des leviers à mieux actionner pour une meilleure prise en compte de la santé environnementale dans les arbitrages publics
54. a. Renforcer et rééquilibrer les études d’impact
55. b. Renforcer l’expertise scientifique dans les administrations publiques
56. c. Améliorer et harmoniser les règles de déontologie et les garanties d’indépendance de l’expertise
57. d. Renforcer la transparence et le contrôle démocratique
58. e. Améliorer la couverture médiatique et l’information sur les enjeux de santé-environnement
59. i. Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant
60. ii. Mieux mobiliser les outils existants dans l’audiovisuel
61. iii. Un contrôle de la régulation à renforcer au regard des enjeux
62. iv. Renforcer les obligations de l’audiovisuel public
63. v. Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé
64. f. Le rôle structurant du contentieux
65. III. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS
66. A. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS
67. 1. Des résultats par milieux d’exposition insuffisants
68. a. L’air extérieur : des progrès mesurables mais des angles morts importants
69. b. Les eaux souterraines et de surface : des indicateurs d’échec des politiques conduites
70. 2. Le risque chimique dans l’alimentation : des résultats partiels mais déjà alarmants
71. 3. Des signaux d’alerte majeurs révélés par les données disponibles par substance ou effet sanitaire
72. a. Le cadmium : « bombe sanitaire »
73. b. L’incidence des cancers : des données inquiétantes
74. B. PARTICULES FINES : UNE POLITIQUE EFFICACE SOUS CONTRAINTE, AUJOURD’HUI EN PERTE DE SOUFFLE
75. 1. Une politique relativement ancienne impulsée au niveau européen et fondée sur des normes contraignantes
76. 2. Des résultats significatifs mais qui demeurent insuffisants
77. 3. Des leviers de réduction remis en cause ou fragilisés
78. C. PESTICIDES : UN CAS D’ÉCOLE D’ACTION PUBLIQUE INEFFICACE
79. 1. Des objectifs de réduction des usages sans cesse révisés à la baisse et jamais atteints
80. 2. Une contamination de l’ensemble des milieux
81. 3. Une forte imprégnation de la population
82. 4. Des défaillances dans l’ensemble des leviers mobilisés
83. D. PFAS : FACE À DES ENJEUX HORS NORMES, NE PAS REPRODUIRE LES ERREURS DU PASSÉ
84. 1. PFAS : une contamination généralisée progressivement révélée par une surveillance très embryonnaire
85. a. Une présence confirmée dans l’ensemble des milieux
86. b. Une imprégnation très large des populations confirmée malgré le manque patent de biosurveillance
87. 2. L’urgence d’une restriction universelle à la source
88. E. LE BRUIT : DES RÉSULTATS QUI REFLÈTENT L’ABSENCE DE VÉRITABLE POLITIQUE
89. 1. Au niveau européen, une politique en échec
90. 2. En France des résultats manifestement insuffisants
91. 3. Un parent pauvre des politiques de santé environnementale
92. DEUXIÈME PARTIE : MIEUX CONNAÎTRE LES EXPOSITIONS ET LEURS EFFETS ET LES RÉDUIRE EFFICACEMENT
93. I. MIEUX CONNAÎTRE LES EXPOSITIONS ET LEURS EFFETS
94. A. RENFORCER ET MIEUX STRUCTURER UNE RECHERCHE PUBLIQUE AUJOURD’HUI SOUS-DOTÉE ET FRAGMENTÉE
95. 1. Des besoins massifs et spécifiques
96. 2. Une recherche sous-dotée : l’urgence d’un changement d’échelle
97. a. Une recherche sous-dotée
98. b. L’ANR : guichet trop généraliste pour répondre aux besoins
99. c. Le PNR-EST, seul programme strictement dédié à la santé environnementale : des moyens insuffisants, amputés en 2025
100. i. Un programme indispensable dont les crédits, déjà insuffisants, ont été réduits de moitié en 2025
101. ii. Refonder le PNR-EST en doublant a minima son financement
102. d. Le bilan affligeant du PNSE et l’échec du programme prioritaire de recherche exposome
103. 3. Élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement
104. a. Une demande ancienne non suivie d’effets
105. b. Mieux coordonner et prioriser des efforts dispersés
106. c. Renforcer l’interdisciplinarité
107. 4. Consolider et renforcer les outils et les capacités de la recherche
108. a. Mieux intégrer les innovations technologiques
109. b. Au niveau européen, sécuriser le financement de PARC
110. c. Assurer le financement et la pérennité des infrastructures de connaissance en santé environnementale
111. d. Assurer la formation et le maintien d’un vivier d’experts de haut niveau
112. B. RENFORCER ET GLOBALISER UNE SURVEILLANCE LACUNAIRE ET COMPARTIMENTÉE
113. 1. Promouvoir une approche plus globale de la surveillance
114. a. Une surveillance fragmentée, hétérogène et incohérente
115. b. Promouvoir une approche plus globale et cohérente de la surveillance
116. c. Décloisonner les acteurs de la surveillance
117. 2. Une surveillance structurellement dépassée
118. a. Remédier aux angles morts de la surveillance de l’air
119. b. Approfondir la surveillance dans les milieux qui restent peu suivis
120. c. Remédier au retard de la surveillance épidémiologique par registres
121. d. Renforcer massivement la biosurveillance, notamment au niveau européen
122. e. Déployer la phytopharmacovigilance à l’échelle européenne
123. f. Développer le « self-data » et les sciences participatives
124. 3. Lever les obstacles à la mise en œuvre effective des dispositifs
125. a. L’absence d’accès aux données d’application des pesticides, frein majeur à leur surveillance
126. b. Des capacités de mesure limitées et un accès différé aux standards analytiques
127. c. Une mise en œuvre défaillante de la surveillance du bruit
128. 4. Une insuffisance structurelle qui plaide pour une action prioritaire à la source : l’exemple des PFAS
129. C. LA MISE EN ŒUVRE LABORIEUSE DU CHANTIER DÉCISIF DE L’INTERCONNEXION DES DONNÉES
130. 1. Un enjeu déterminant
131. 2. Le Green Data for Health : des avancées réelles, une mise en œuvre laborieuse, des incertitudes sur les moyens
132. a. Un déploiement ralenti par des lourdeurs de structuration et de gouvernance
133. b. Des difficultés nombreuses à surmonter dans un contexte de réduction des moyens de l’agence
134. II. POUR RÉDUIRE LES EXPOSITIONS, MOBILISER PLEINEMENT LE LEVIER REGLEMENTAIRE EN AGISSANT DAVANTAGE À LA SOURCE
135. A. AUTORISATIONS DE MISE SUR LE MARCHÉ : UNE PRESSION À LA DÉRÉGULATION QUI L’EMPORTE SUR L’URGENCE D’UNE REFONDATION
136. 1. À l’entrée, un filtre défaillant
137. a. REACH : un système qui laisse l’essentiel des substances sans évaluation
138. b. Un usage massif des dérogations aux interdictions de pesticides en France
139. 2. Au cœur du système, une évaluation des risques à refonder
140. a. Une évaluation qui repose sur des données transmises par les industriels sans capacités de contre-expertise suffisantes
141. b. Des méthodes d’évaluation qui sous-estiment les risques
142. 3. En aval, une capacité insuffisante à réinterroger les autorisations
143. 4. Une inquiétante dynamique dérégulatrice
144. a. Des perspectives de réformes incertaines
145. b. Le paquet « omnibus » : des risques de reculs majeurs sous couvert de simplification
146. c. Un positionnement français non clarifié
147. B. LES DÉFAILLANCES DE L’ENCADREMENT RÉGLEMENTAIRE PLAIDENT POUR UNE ACTION PLUS FORTE À LA SOURCE
148. 1. Des normes d’exposition et de rejet structurellement insuffisantes
149. 2. Les protections défaillantes de zones ou ressources en danger
150. a. La protection des aires d’alimentation des captages : une politique en échec
151. b. Des dispositifs de protection des riverains insuffisants et construits sous la contrainte du juge
152. c. Les zones à faible émission : une mise en œuvre fragilisée faute d’accompagnement suffisant
153. d. Une action locale en faveur du chauffage au bois performant insuffisamment soutenue par les leviers réglementaires et financiers
154. 3. Des contrôles sous fortes tensions
155. a. Un décalage croissant entre les moyens et les besoins
156. b. PFAS : des interdictions dont le contrôle effectif n’est pas encore assuré
157. c. Une tendance préoccupante : la violence à l’encontre des acteurs du contrôle
158. 4. Des sanctions faibles et inadaptées
159. 5. Corriger les asymétries réglementaires et les distorsions de concurrence sans céder aux pressions à l’alignement par le bas
160. a. Des asymétries de mise en œuvre au sein de l’Union européenne
161. b. Aux frontières de l’Union, des asymétries de régulation et de contrôle sources de distorsions majeures
162. c. Au regard de l’ampleur des non-conformités, des contrôles à renforcer sur les produits importés notamment via des « marketplaces » étrangères
163. d. Un trafic de grande ampleur
164. e. Corriger les asymétries sans céder aux pressions à l’alignement par le bas
165. C. RÉINVESTIR EFFICACEMENT ET DURABLEMENT LE LEVIER INCITATIF EN FAVEUR DES TRANSITIONS ET PRATIQUES VERTUEUSES
166. 1. Des soutiens financiers insuffisants et remis en cause par des arbitrages défavorables
167. a. L’urgence d’accompagner les entreprises dans la recherche d’alternatives vertueuses : l’exemple des PFAS
168. b. La suppression de dispositifs efficaces et indispensables à une application équitable des ZFE : l’exemple de la prime à la conversion
169. c. Des dispositifs de soutien sans continuité : l’exemple de la lutte contre le bruit
170. 2. Un soutien marginal et profondément affaibli à l’agriculture biologique, des verrous majeurs à lever
171. a. Une orientation des soutiens vers la réduction des pesticides déjà marginale et en recul
172. b. À la faiblesse du soutien à la production s’ajoute une politique de soutien à la consommation particulièrement limitée et en recul
173. c. Des leviers de politique publique insuffisamment mobilisés en faveur de la réduction de l’usage des pesticides
174. i. Des politiques d’installation et de conseil qui contribuent au maintien du modèle intensif
175. ii. Un conseil agricole inadapté à l’objectif de réduction de l’usage
176. 3. Des dispositifs prometteurs mais encore marginaux : les paiements pour services environnementaux
177. D. RESTAURER LA CRÉDIBILITÉ DES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION
178. 1. Une stratégie nationale santé-environnement « une seule santé » à construire
179. 2. Rétablir la crédibilité de la planification : des exigences minimales de contenu et de pilotage pour les plans sectoriels
180. E. RENFORCER L’APPLICATION DU PRINCIPE DU POLLUEUR-PAYEUR
181. 1. Un financement de la surveillance de la qualité de l’air encore partiellement fondé sur ce principe
182. 2. Une application défaillante dans le domaine de l’eau
183. 3. Une redevance encore inappliquée et hors de proportion avec l’ampleur des pollutions aux PFAS
184. TROISIÈME PARTIE : RESTAURER LA CONFIANCE, SOUTENIR ET ACCOMPAGNER LES ACTEURS LOCAUX
185. I. LE RÔLE CLÉ DES ACTEURS LOCAUX
186. A. DE NOMBREUX SERVICES DÉCONCENTRÉS ET OPÉRATEURS POUR DES MISSIONS CROISÉES
187. 1. Des services déconcentrés en charge d’un nombre croissant de contrôles et à la peine sur les missions d’accompagnement
188. 2. Les agences régionales de santé : des moyens limités pour un champ d’action croissant
189. B. DES DÉMARCHES CONJOINTES EN SANTÉ ENVIRONNEMENTALE
190. 1. Une prolifération de plans et de schémas inégalement déclinés en actions concrètes
191. 2. Les plans régionaux santé-environnement (PRSE) : quelle plus-value ? quelles perspectives ?
192. 3. Les contrats locaux de santé, des outils pertinents pour porter des actions de prévention en santé environnementale
193. C. DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN PREMIÈRE LIGNE POUR AGIR ET RÉPONDRE AUX INQUIÉTUDES DES CITOYENS MAIS INSUFFISAMMENT OUTILLÉES
194. 1. Les initiatives au plus près du terrain des communes et intercommunalités
195. a. L’eau et l’alimentation, des préoccupations du quotidien
196. b. La lutte contre le bruit par l’urbanisme et l’aménagement
197. c. La lutte contre la pollution de l’air et le changement climatique
198. d. S’organiser pour agir au plus près du terrain
199. 2. Les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales
200. D. LES ASSOCIATIONS ET LES CITOYENS, UNE NÉCESSAIRE COLLABORATION SUR LES SUJETS DE SANTÉ ENVIRONNEMENTALE
201. 1. Mieux associer les citoyens à l’action publique
202. 2. La grande détresse des citoyens victimes de pollutions et des malades
203. II. MIEUX INFORMER
204. A. RATIONALISER LES SOURCES D’INFORMATION
205. 1. Des informations qui restent éparses et peu accessibles
206. 2. La gestion et l’accès aux données
207. 3. Rassembler des informations fiables et accessibles à tous
208. B. DIFFUSER DES INFORMATIONS CLAIRES SUR LES PRODUITS DE CONSOMMATION
209. C. MIEUX ACCOMPAGNER LES ALERTES ET LES SIGNALEMENTS
210. 1. Le rôle central des ARS
211. 2. Des difficultés dans le traitement des signalements
212. 3. Des outils multiples pour des risques spécifiques
213. III. MIEUX FORMER LES ACTEURS
214. A. DES AVANCÉES ÉPARSES
215. 1. Des actions menées dans le cadre des PRSE
216. 2. L’intégration d’enjeux de santé environnementale dans les formations des établissements d’enseignement supérieur agricole
217. 3. Des avancées dans la formation des professionnels de la santé
218. 4. L’Institut « une seule santé » et la formation des élus
219. a. L’Institut « une seule santé »
220. b. La formation des élus et des agents territoriaux
221. B. DES INSUFFISANCES À COMBLER
222. 1. Former les élus et les acteurs publics
223. 2. Intégrer la santé environnementale dans les formations obligatoires de tous les professionnels de santé
224. 3. Développer le volet santé dans les formations agricoles
225. 4. Intégrer la santé environnementale dans la formation des acteurs publics et privés
226. EXAMEN PAR LE COMITÉ
227. ANNEXE N° 1 : PERSONNES ENTENDUES PAR LA RAPPORTEURE
228. ANNEXE N° 2 : ÉLÉMENTS DE COMPARAISONS EUROPÉENNES
229. ANNEXE N° 3 : AXES ET OBJECTIFS DE PRSE EN COURS
230. ANNEXE N° 4 : EXEMPLES D’ACTIONS DE PRÉVENTION ET D’INFORMATION CONDUITES PAR OU AVEC LE CONCOURS DES ARS EN 2024/2025
231. CONTRIBUTION DU HAUT-COMMISSARIAT À LA STRATÉGIE ET AU PLAN

RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE

Recommandation n° 1 : Confier aux acteurs compétents une évaluation quantitative de l’impact sanitaire et des coûts sociaux liés à l’usage des pesticides en France.

Recommandation n° 2 : Remédier à la source à la fragmentation de la réglementation européenne des produits chimiques et créer une agence « une seule santé ».

Recommandation n° 3 : Dans le cadre de la stratégie nationale santé environnement, élaborer et partager une hiérarchie des risques et priorités.

Recommandation n° 4 : Instaurer un co-pilotage effectif de l’ensemble des politiques et textes relatifs aux pesticides entre les ministères chargés de l’agriculture, de la santé et de l’environnement, afin de garantir une prise en compte équilibrée des enjeux agricoles, sanitaires et environnementaux.

Recommandation n° 5 : Rééquilibrer le pilotage de la politique de santé environnementale en confiant un rôle de chef de file aux ministères chargés de la santé et de l’environnement, et faire du ministère de la santé la tutelle cheffe de file de l’Anses, en réduisant la part du ministère de l’agriculture dans le financement de l’agence.

Recommandation n° 6 : Confier une mission de planification de la santé environnementale à l’Anses en lui garantissant les moyens nécessaires à l’exercice de cette mission.

Recommandation n° 7 : Assurer une identification et un suivi fiables des moyens consacrés aux politiques de santé environnementale.

Recommandation n° 8 : S’assurer que la future stratégie nationale santé-environnement et les plans sectoriels qui la déclinent procèdent à une identification précise et exhaustive des moyens mobilisés, notamment au titre de l’application du principe pollueur-payeur.

Recommandation n° 9 : Transformer le budget vert en un budget « une seule santé » permettant d’appréhender de manière cohérente l’ensemble des effets des politiques publiques sur la santé humaine, animale et environnementale.

Recommandation n° 10 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement une planification précise des moyens consacrés aux acteurs intervenant dans le champ de la santé environnementale, assortie d’indicateurs permettant de s’assurer de l’adéquation de leurs moyens aux missions qui leur sont confiées.

Recommandation n° 11 : Remplacer l’enquête publique avec désignation d’un commissaire enquêteur prévue dans le cadre de l’élaboration des plans de protection de l’atmosphère par une consultation électronique du public.

Recommandation n° 12 : Imposer que les études d’impact des textes normatifs comportent une analyse renforcée du respect du principe de précaution.

Recommandation n° 13 : Rendre plus systématique la saisine du Conseil d’État sur les propositions de loi ayant un impact dans le champ de la santé environnementale, aux fins d’analyse au regard du principe de précaution.

Recommandation n° 14 : Renforcer les capacités publiques de chiffrage des impacts sanitaires et économiques des pollutions environnementales et de l’impact « une seule santé » des textes normatifs en associant tous les acteurs concernés au secrétariat général à la planification écologique.

Recommandation n° 15 : Rendre plus systématique la saisine de l’organe collégial chargé de cette mission au sein du secrétariat général à la planification écologique.

Recommandation n° 16 : Prévoir explicitement la possibilité pour les parlementaires de saisir le secrétariat général à la planification écologique aux fins de chiffrage de l’impact « une seule santé » de propositions de loi.

Recommandation n° 17 : Instituer un cadre déontologique global et harmonisé applicable à l’ensemble des acteurs de la santé environnementale et une réévaluation des garanties d’indépendance de l’expertise.

Recommandation n° 18 : Adopter une politique d’exemplarité en matière de transparence dans la prise de décision en santé-environnement, en premier lieu en publiant a posteriori les votes français dans le cadre de la comitologie européenne.

Recommandation n° 19 : Renforcer le contrôle parlementaire sur les positions défendues par la France au niveau européen dans le champ de la santé environnementale.

Recommandation n° 20 : Prévoir un avis des commissions compétentes du Parlement sur le projet de stratégie nationale santé-environnement et une audition annuelle conjointe des responsables de sa mise en œuvre.

Recommandation n° 21 : Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant et les protections dont bénéficient les journalistes dans l’exercice de leurs missions ; renforcer la place de la santé environnementale dans les formations initiales et continues des journalistes, en prévoyant une formation à l’architecture institutionnelle et juridique de cette politique publique, ainsi qu’une sensibilisation aux mécanismes de la fabrique du doute.

Recommandation n° 22 : Intégrer la santé environnementale dans les « contrats climat » dont l’objectif est d’inciter les médias audiovisuels à renforcer le traitement des enjeux environnementaux. Évaluer l’efficacité de ces contrats.

Recommandation n° 23 : Intégrer la santé environnementale dans le périmètre de l’observatoire des médias sur l’écologie, destiné à mesurer le traitement des enjeux environnementaux dans les programmes d’information.

Recommandation n° 24 : Intégrer la santé environnementale au sein de la charte alimentaire par laquelle les acteurs sont encouragés à prendre des engagements individuels en matière de promotion d’une alimentation favorable à la santé.

Recommandation n° 25 : Exiger de l’Arcom une analyse plus précise et détaillée de l’exercice de ses pouvoirs de sanction dans le cadre de sa mission de contrôle de l’honnêteté de l’information, permettant au Parlement d’exercer un contrôle effectif sur l’exercice de cette mission dans le champ de la santé environnementale.

Recommandation n° 26 : Intégrer explicitement la protection de la santé environnementale et la promotion de l’approche « une seule santé » dans les missions de l’audiovisuel public.

Recommandation n° 27 : Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé.

Recommandation n° 28 : Assurer une meilleure reconnaissance des acteurs associatifs intervenant à l’interface entre santé et environnement par la création d’un cadre d’agrément spécifique.

Recommandation n° 29 : Soutenir une restriction universelle des PFAS, appréhendés comme une famille unique, à la source, et élargir le champ de la restriction nationale dans l’attente d’une restriction européenne qui reste incertaine.

Recommandation n° 30 : Exiger une clarification publique de la position portée par la France sur ce sujet au niveau européen.

Recommandation n° 31 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement des objectifs quantifiés de réduction du bruit, assortis d’actions précises, et garantir l’élaboration effective des cartes stratégiques du bruit et des plans de prévention du bruit dans l’environnement en accompagnant les acteurs chargés de leur élaboration.

Recommandation n° 32 : Refonder le programme national de recherche environnement – santé – travail (PNR-EST) en réhaussant fortement son financement et en assurant notamment un portage conjoint Anses-ANR qui préserve la singularité du programme.

Recommandation n° 33 : Garantir le lancement rapide d’un programme prioritaire de recherche dédié à l’exposome.

Recommandation n° 34 : Élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement assortie d’un changement d’échelle des moyens, qui s’inscrive comme un axe majeur transversal de la stratégie nationale de recherche et soit déclinée dans les contrats d’objectifs des institutions de recherche concernées.

Recommandation n° 35 : Dans le cadre de la future stratégie nationale de recherche en santé environnementale :

– élaborer un diagnostic partagé des priorités de recherche ;

– assurer une articulation effective entre les niveaux national et européen de financement et de programmation ;

– identifier l’ensemble des financements disponibles et les zones de redondance ainsi que les actions pour y remédier ;

– assurer une planification de l’effort de recherche permettant une articulation cohérente entre les efforts portés par les différents acteurs ;

– et mettre en place un dispositif de coordination des agences de financement.

Recommandation n° 36 : Intégrer l’usage et le développement des nouvelles technologies au sein de la future stratégie nationale de recherche en santé environnementale.

Recommandation n° 37 : Soutenir la poursuite du programme PARC (partenariat européen pour l’évaluation des risques liés aux substances chimiques) en défendant le maintien d’un niveau d’ambition élevé et en garantissant la pérennisation de l’engagement financier de la France.

Recommandation n° 38 : Soutenir le financement et la pérennité des infrastructures de connaissance en santé environnementale.

Recommandation n° 39 : Mandater l’interagence « une seule santé » pour réaliser le recensement des compétences disponibles dans les disciplines prioritaires et identifier les déficits les plus critiques.

Recommandation n° 40 : Inscrire la contribution à l’expertise publique dans les référentiels d’évaluation des chercheurs et enseignants-chercheurs, et dans les prochains contrats d’objectifs et de performance des organismes de recherche.

Recommandation n° 41 : Dans le cadre de la future stratégie nationale santé-environnement, promouvoir une approche globale et cohérente de la surveillance, fondée sur une identification scientifiquement établie et largement partagée des priorités.

Recommandation n° 42 : Dans le cadre de la future stratégie nationale santé-environnement, rapprocher ou à défaut mettre en réseau les acteurs de la surveillance environnementale.

Recommandation n° 43 : Intégrer de manière systématique les particules ultrafines, le carbone suie, les PFAS et les pesticides à la surveillance de l’air, en s’assurant de l’adéquation des moyens financiers et techniques nécessaires à la mise en œuvre de cet élargissement.

Recommandation n° 44 : Renforcer les moyens du groupement d’intérêt scientifique sur les sols et ceux de l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs afin d’approfondir la connaissance des contaminations de ces deux compartiments environnementaux.

Recommandation n° 45 : Faire du déploiement d’un programme de biosurveillance à grande échelle un axe majeur de la future stratégie nationale santé-environnement.

Recommandation n° 46 : Prévoir la mise en place sans délai d’un programme de biosurveillance des populations exposées sur les sites contaminés par les PFAS en France.

Recommandation n° 47 : Soutenir le déploiement d’un système de phytopharmacovigilance à l’échelle européenne.

Recommandation n° 48 : Lancer une mission sur le développement du self-data, avec des outils homologués, afin d’en faire un axe de la future stratégie nationale santé-environnement.

Recommandation n° 49 : Mettre en place au plus vite un système informatisé de recueil des données des registres d’épandage de pesticides et étendre leur conservation à une cinquantaine d’années, aboutissant à un registre national informatisé sur l’utilisation des pesticides.

Recommandation n° 50 : S’assurer de la mise à disposition des étalons d’analyse par les industriels dès le dépôt d’une demande d’autorisation de mise sur le marché d’une substance sans attendre une inscription du principe dans les textes européens.

Recommandation n° 51 : Conditionner les autorisations de mise sur le marché des substances à une capacité avérée de suivi et de surveillance de ces substances.

Recommandation n° 52 : Faire de l’accélération du chantier de l’interconnexion des données une priorité de la future stratégie nationale santé-environnement, en garantissant des moyens adaptés aux enjeux pour le Green Data for Health, et porter au niveau européen un chantier équivalent d’interconnexion des données en santé environnementale.

Recommandation n° 53 : Transférer la compétence d’attribution des autorisations à titre dérogatoire des pesticides non autorisés à l’Anses en l’assortissant d’une exigence renforcée de transparence sur les justifications des autorisations accordées.

Recommandation n° 54 : Lancer une mission de contrôle de l’application des dispositifs de protection des personnes présentes à proximité des zones traitées par les pesticides.

Recommandation n° 55 : Conforter les zones à faible émission et promouvoir les interdictions des foyers ouverts et des équipements anciens de chauffage domestique, en garantissant l’accompagnement des ménages dans la mise en œuvre de ces dispositifs afin d’en assurer l’acceptabilité et l’effectivité.

Recommandation n° 56 : Intégrer au sein de la future stratégie nationale santé-environnement un dispositif de contrôle transparent et coordonné entre tous les acteurs, indiquant précisément les priorités identifiées et les moyens qui y sont consacrés.

Recommandation n° 57 : Renforcer les contrôles inopinés notamment en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Recommandation n° 58 : Engager un chantier d’adaptation des sanctions afin d’améliorer leur efficacité et leur réactivité.

Recommandation n° 59 : Renforcer l’ensemble des outils permettant d’interdire la mise sur le marché ou la présence sur le territoire national de produits ne respectant pas la réglementation en vigueur et le contrôle de cette interdiction.

Recommandation n° 60 : Remédier aux asymétries réglementaires sans céder aux pressions à l’alignement par le bas.

Recommandation n° 61 : Lancer une mission dédiée à l’identification exhaustive des verrous systémiques freinant le développement de l’agriculture biologique en couvrant notamment les sujets liés aux cahiers des charges aval, à l’accès au foncier, à l’orientation de la recherche agronomique, à la nature du conseil agricole et aux conditionnalités des aides publiques versées aux acteurs de la transformation et de la distribution.

Recommandation n° 62 : Dans le soutien à l’installation agricole et l’accès au foncier, donner la priorité, notamment dans les zones à forte vulnérabilité environnementale, aux projets présentant des bénéfices en matière de réduction des intrants et de préservation des ressources.

Recommandation n° 63 : Rétablir une séparation entre le conseil et la vente des produits phytosanitaires.

Recommandation n° 64 : Faire évoluer la nature du conseil agricole en imposant que tout conseil phytosanitaire soit assorti d’une information transparente sur les risques sanitaires et environnementaux, et les alternatives disponibles, en s’inspirant de l’outil québécois SAgE Pesticides, développé en partenariat entre les autorités sanitaires et environnementales.

Recommandation n° 65 : Développer les paiements pour services environnementaux et les faire reconnaître dans le cadre de la politique agricole commune afin de dépasser la logique actuelle fondée sur la compensation de « surcoûts » et de « manques à gagner » des mesures agro-environnementales.

Recommandation n° 66 : Construire sans délai une stratégie nationale santé-environnement reposant sur un diagnostic partagé des priorités et des enjeux, rompant avec la logique d’empilement d’actions sectorielles en assurant : un portage politique au plus haut niveau de l’État, un pilote identifié doté de moyens à la hauteur, un rôle de matrice stratégique fixant les orientations des différents plans sectoriels, une déclinaison dans les contrats d’objectifs et de performance des établissements et agences concernés, une intégration des enjeux européens et des leviers associés, et la définition d’indicateurs d’impact mesurant notamment la réduction effective de l’exposition aux facteurs de risque.

Recommandation n° 67 : Accompagner cette stratégie d’un tableau de bord unique et centralisé, renseigné annuellement et rendu public, permettant de suivre l’ensemble des actions conduites dans le champ de la santé environnementale.

Recommandation n° 68 : Soumettre la stratégie ainsi que son exécution à des avis publics des instances compétentes – Groupe santé environnement, Haut conseil de la santé publique, Haut conseil pour le climat – ainsi qu’au Parlement.

Recommandation n° 69 : Renforcer le principe pollueur-payeur dans l’ensemble des dimensions de la politique de santé environnementale.

Recommandation n° 70 : Élargir le champ de la taxe générale sur les activités polluantes à l’ensemble des secteurs émetteurs de particules fines ; renforcer la redevance pour pollutions diffuses en mettant fin aux plafonnement et prélèvements au profit du budget général de l’État ; appliquer sans délai la redevance PFAS, en augmentant son montant et en élargissant son assiette à l’ensemble des formes de rejet, en intégrant la production et l’importation.

Recommandation n° 71 : Développer une politique de valorisation des métiers des ARS intervenant en santé environnementale (effectifs, attractivité, formations).

Recommandation n° 72 : Préciser, pour chaque action des prochains plans régionaux santé-environnement (PRSE), le public cible, l’acteur responsable et le calendrier de sa mise en œuvre, les sources de financement et le budget correspondant, le ou les indicateurs de suivi.

Recommandation n° 73 : Organiser une convention citoyenne sur la santé environnementale afin de partager les certitudes et incertitudes sur les risques et les effets économiques et sociétaux des choix envisagés.

Recommandation n° 74 : Structurer le Groupe santé environnement en lui conférant un périmètre d’intervention précis dans le cadre de la politique publique « une seule santé », une composition représentative de toutes les parties prenantes, et des règles de déontologie et de transparence.

Recommandation n° 75 : Collecter les données environnementales au sein d’observatoires régionaux uniques, institués dans toutes les régions et chargés de rassembler les données locales en format accessible.

Recommandation n° 76 : Organiser une communication interministérielle présentant une version synthétique et accessible des travaux des agences et des structures de recherche en santé environnementale ainsi que des conseils aux citoyens pour préserver leur santé en privilégiant une approche utilisateur.

Recommandation n° 77 : Rétablir l’Institut national de la consommation et soutenir sa publication « 60 millions de consommateurs ».

Recommandation n° 78 : Élaborer un portail commun unique de ressources destinées aux élus locaux comportant les principaux travaux de recherche sous forme accessible, des guides et exemples de réalisations locales par thème.

Recommandation n° 79 : Valoriser le label AB par une communication dynamique et régulière.

Recommandation n° 80 : Développer une application de référence, simple d’usage et généraliste pour suivre la qualité environnementale des produits.

Recommandation n° 81 : Rationaliser les outils de signalement pour les citoyens à l’appui d’une approche « utilisateur ».

Recommandation n° 82 : Intégrer la santé environnementale dans les référentiels de compétences et les enseignements obligatoires des formations aux métiers de l’urbanisme, de l’architecture, de l’ingénierie, de l’environnement, de l’agroalimentaire, du commerce, de l’industrie et de la fonction publique.

Recommandation n° 83 : Développer les dispositifs participatifs, en particulier pour la collecte de données sur le bruit.

Recommandation n° 84 : Intégrer la santé environnementale dans des modules obligatoires des formations sous la tutelle des ministères de l’agriculture et de la santé.

Recommandation n° 85 : Soutenir l’Institut « une seule santé » pour développer des contenus en ligne destinés aux élus.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

Le 5 décembre 2024, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a inscrit à son programme de travail une évaluation des politiques de santé environnementale, à l’initiative du groupe Écologiste et Social et a désigné comme rapporteurs Mme Catherine Hervieu (Écologiste et Social) et M. Vincent Jeanbrun (Droite Républicaine).

Sur un sujet exceptionnellement vaste et technique, le CEC a sollicité le même jour l’assistance de France Stratégie ([1]). Après avoir sélectionné, en concertation avec les rapporteurs, quatre thématiques spécifiques (les pesticides, les PFAS, les particules et le bruit) faisant l’objet de politiques publiques différentes à l’échelle européenne, nationale et locale, France Stratégie, devenue entre-temps le Haut-commissariat à la stratégie et au plan (HCSP), a conduit un important programme d’auditions entre février et juillet 2025, auquel les rapporteurs du CEC ont été associés. M. Clément Beaune, Haut-commissaire à la stratégie et au plan, a présenté les conclusions de ces travaux devant le CEC le 29 octobre 2025.

La nomination de M. Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement ([2]), a conduit la rapporteure à poursuivre seule ces travaux à compter de décembre 2025.

La rapporteure remercie les équipes du Haut-commissariat qui ont fourni un travail de très grande ampleur et formulé des constats et préconisations importants qui doivent être pleinement pris en considération.

Il convient cependant de souligner tout d’abord que ces constats et préconisations rejoignent, pour une large part, des recommandations qui avaient déjà été formulées à de nombreuses reprises, dans des rapports antérieurs émanant d’horizons institutionnels variés – Cour des comptes, Parlement, inspections générales, travaux de chercheurs, etc. La rapporteure s’est d’ailleurs appuyée sur l’ensemble de ce vaste corpus documentaire.

Ce rappel est important car il illustre en lui-même une inertie frappante de l’action publique face à des préconisations convergentes déjà anciennes. La question n’est donc plus tant celle de l’identification des lacunes que celle des obstacles structurels qui en freinent le dépassement.

Sur le fond, la rapporteure souscrit à l’essentiel des constats et préconisations formulés par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan même si elle n’en partage pas toujours la formulation et qu’elle a pris en compte avec attention les remarques formulées par le conseil scientifique, qu’elle a d’ailleurs entendu.

Partant de l’ensemble de ces constats, sans prétendre à l’exhaustivité, la rapporteure a souhaité approfondir certaines dimensions peu ou pas traitées par le rapport du Haut-commissariat.

Elle a ainsi cherché à documenter davantage la mise en œuvre de plusieurs dimensions transversales clé, notamment : l’évolution des moyens humains et financiers de cette politique publique et de ses acteurs au regard des besoins ; l’évolution de l’organisation et des moyens de la recherche, de l’expertise et notamment les politiques mises en œuvre pour assurer le renouvellement du vivier d’experts ; l’état d’avancement du chantier structurant de l’interconnexion des données ; l’évolution des moyens affectés à la surveillance et aux contrôles dans un champ qui connaît une croissance exponentielle, la gestion de la santé environnementale par les acteurs locaux, l’information et la formation.

Elle s’est également attachée à documenter davantage la mise en œuvre du cadre juridique en général et de dispositifs sectoriels de soutien ou de protection, à l’image des zones de non-traitement (ZNT), destinées à protéger les populations, notamment les riverains, particulièrement exposés aux pesticides.

De manière générale, elle a cherché à identifier et à comprendre les obstacles structurels qui expliquent le retard persistant de l’action publique : faiblesse du portage politique ; inadaptation de la structuration de l’action ministérielle à une prise en compte satisfaisante de ces enjeux ; implication ou association inégale d’acteurs ministériels clé ; manque de contrôle et de transparence ; marges d’amélioration dans les règles de déontologie et leur application, etc.

La rapporteure a notamment fait le choix de renvoyer à de prochains travaux la question spécifique de la santé environnementale au travail qui constitue un champ vaste aux enjeux considérables mais qu’il lui semble préférable de traiter de manière approfondie et spécifique.

Au plan de la méthodologie, pour conduire ses travaux, s’agissant du niveau national, la rapporteure a interrogé par questionnaire écrit les principaux ministères concernés – cabinet du Premier ministre, ministères chargés de l’environnement, de la santé, de l’agriculture, de la recherche et des finances ainsi que, parmi les nombreux opérateurs intervenant dans ce champ, l’Anses, dont la compétence transversale en fait un acteur de premier plan. Elle a également sollicité le SGPE auquel plusieurs rapports dont celui du Haut-commissariat suggèrent de confier une compétence de pilotage de cette politique.

Elle a également interrogé des acteurs clé de la mise en œuvre de ces politiques au plan local : agences régionales de santé, collectivités territoriales.

S’agissant par ailleurs d’un domaine où l’essentiel des règles procède de l’Union européenne, elle a également cherché à comprendre les positions défendues par la France à ce niveau, en interrogeant à cette fin la Représentation permanente de la France auprès de l’Union ainsi que le Secrétariat général aux affaires européennes.

Elle a enfin entendu des associations de victimes, sollicité plusieurs contributions écrites de chercheurs et appelé l’ensemble des acteurs auditionnés par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan à lui faire part des éventuelles observations qu’appelaient de leur part les constats et préconisations de ce dernier.

La rapporteure tient à remercier chaleureusement l’ensemble des acteurs qui ont répondu à ses questionnaires ou transmis des contributions.

Elle regrette cependant les réponses tardives du ministère des finances, les réponses très partielles du ministère de l’agriculture qui n’a apporté de réponse au principal questionnaire qui lui a été adressé postérieurement à la publication du rapport du Haut-commissariat que sur la recherche et l’enseignement, l’absence de réponse aux questionnaires adressés au SGPE, et au Secrétariat général aux affaires européennes sur les positions portées ou défendues par la France dans ce domaine.

Malgré ces limites méthodologiques, la rapporteure constate tout d’abord que face à des enjeux vertigineux et une demande d’action publique et de protection de plus en plus forte, la santé environnementale constitue une politique encore émergente et sous-dimensionnée dont les moyens et les outils sont hors de proportion avec les besoins (I).

Pour combler rapidement des lacunes criantes dans la connaissance que nous avons des effets sanitaires des pollutions environnementales, il est indispensable de changer rapidement d’échelle dans le soutien à la recherche, à l’expertise et à la surveillance mais aussi de faire prévaloir une approche globale et décloisonnée des enjeux. Réduire efficacement les expositions suppose également de mobiliser pleinement le levier réglementaire en agissant à la source des pollutions tout en actionnant dans la durée l’accompagnement et le soutien en faveur des transitions et pratiques vertueuses (II).

Enfin, des actions doivent être conduites pour soutenir et accompagner les acteurs locaux mais aussi pour former, informer et restaurer la confiance (III).

PREMIÈRE PARTIE : FACE À DES ENJEUX SANITAIRES

ET ÉCONOMIQUES MAJEURS, UNE POLITIQUE PUBLIQUE

SOUS-DIMENSIONNÉE

I. DES ENJEUX SANITAIRES ET ÉCONOMIQUES COLOSSAUX, D’UNE AMPLEUR ENCORE LARGEMENT SOUS-ESTIMÉE

Les impacts sanitaires et économiques des expositions environnementales sont encore largement méconnus ou sous-estimés, ce qui constitue un frein majeur à l’élaboration de politiques publiques à la hauteur des enjeux. Les données, aussi fragmentaires soient-elles, dessinent une réalité sanitaire et économique d’une ampleur considérable et dont nous ne mesurons pas encore l’étendue réelle.

A. UN CHAMP VASTE, HÉTÉROGÈNE ET ENCORE LARGEMENT MÉCONNU QUI COMPLIQUE LA STRUCTURATION DE L’ACTION PUBLIQUE

1. Un champ de politique publique récent, vaste et hétérogène

Historiquement, les politiques de santé et les politiques environnementales se sont développées de manière séparée. La prise en compte des effets de l’environnement sur la santé humaine ne s’est imposée que progressivement, conduisant à l’émergence du concept de santé environnementale, défini par l’organisation mondiale de la santé (OMS) en 1994 comme l’ensemble des aspects de la santé humaine déterminés par des facteurs physiques, chimiques, biologiques, sociaux et psychosociaux de notre environnement.

Les facteurs de risque environnementaux forment un ensemble particulièrement vaste et hétérogène qui recouvre des agents chimiques (pesticides, PFAS, amiante, plomb, etc.), physiques (particules fines, bruit, rayonnements, pollution lumineuse, etc.) biologiques (virus, bactéries, champignons, moustiques, tiques, etc.) présents dans différents milieux et aux modes d’action, de dissémination, voies d’exposition et impacts sanitaires très variables.

Ce champ s’élargit en permanence, à mesure que sont identifiés de nouveaux risques et que s’affinent les connaissances sur ceux déjà documentés.

Cette extension du champ de la santé environnementale s’est accompagnée d’une évolution des cadres d’analyse. L’introduction, en 2005, du concept d’exposome ([3]) a marqué une étape importante en proposant de considérer l’ensemble des expositions auxquelles un individu est soumis tout au long de sa vie, y compris prénatale. Cette approche implique une lecture intégrée des expositions, tenant compte de leurs interactions, de leurs effets cumulés ainsi que des durées et des fenêtres d’exposition. Elle conduit ainsi à élargir la notion de santé environnementale à l’ensemble des expositions non génétiques susceptibles d’influencer la santé, qu’elles soient environnementales, sociales ou comportementales.

Plus récemment, le concept « une seule santé » (« One Health »), développé à la fin des années 2000 et désormais inscrit dans le code de la santé publique promeut une approche intégrée fondée sur les interdépendances étroites entre santé humaine, santé animale et santé des écosystèmes. Il élargit encore le périmètre d’analyse en invitant à appréhender conjointement ces différentes dimensions.

La santé environnementale concerne ainsi tout le périmètre de l’action publique.

2. Un champ encore très mal connu, une ampleur sous-estimée

Surexposition de la population au cadmium, classé cancérogène avéré depuis 1993, présence de PFAS à des concentrations supérieures aux recommandations de l’autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) dans le sérum sanguin d’un adolescent français sur quatre, détection de ces mêmes substances jusque dans les eaux de pluie et l’Arctique, diffusion de pesticides, parfois interdits depuis des années, dans l’air, les poussières domestiques, les nuages, les mollusques et les eaux marines sur l’ensemble des côtes de l’Hexagone, émission de particules ultrafines par des appareils du quotidien : il ne se passe désormais quasiment pas une semaine sans qu’une nouvelle donnée ou étude ne vienne révéler l’ampleur des pollutions environnementales et les lacunes de nos connaissances.

Ces lacunes tiennent d’abord au caractère encore relativement récent de ce champ scientifique, dont les outils conceptuels et méthodologiques demeurent en cours d’élaboration. Des approches comme « une seule santé » ou l’exposome, bien que prometteuses, restent encore faiblement opérationnelles.

Les données disponibles sont par ailleurs très fragmentaires et peu articulées entre elles de même que les systèmes de surveillance sanitaire et environnementale, ce qui limite la capacité à documenter les expositions et leurs effets sur la santé.

L’étude de ces effets soulève en outre des défis scientifiques majeurs. Les effets à faibles doses, caractéristiques notamment des perturbateurs endocriniens, les expositions multiples et les interactions entre substances – les effets dits « cocktails » – sont particulièrement difficiles à appréhender de même que les effets transgénérationnels liés à des modifications épigénétiques. L’apparition de certains effets à distance de l’exposition, parfois plusieurs décennies plus tard, complique l’établissement de relations causales. La nature multifactorielle de nombreuses maladies chroniques rend difficile l’identification de la part imputable aux facteurs environnementaux.

Enfin, les capacités de production de connaissances et d’évaluation des risques sont largement dépassées par la dynamique des expositions. La production mondiale de produits chimiques a été multipliée par 50 depuis 1950 ([5]) et devrait encore doubler d’ici à 2030 ([6]). Environ 350 000 produits chimiques sont commercialisés à l’échelle mondiale, tandis que plus de 23 000 substances ont été enregistrées depuis 2007 dans le cadre du règlement européen REACH. La recherche scientifique, notoirement sous-dotée, est très loin de pouvoir suivre le rythme de mise sur le marché des substances.

De nombreux risques sont encore très peu ou pas étudiés, tandis que de nouveaux sont mis en évidence en permanence, qu’il s’agisse des modalités d’action et de diffusion de substances ou de la prise en compte de leurs métabolites, parfois plus actifs que les molécules d’origine.

Cette difficulté est encore renforcée par les interactions complexes entre santé humaine, santé animale et état des écosystèmes, très insuffisamment explorées.

Le changement climatique agit à cet égard comme un multiplicateur de risques, amplifiant des expositions existantes et en introduisant de nouvelles, à travers notamment l’extension géographique de maladies vectorielles ou la modification des équilibres écologiques.

B. UN FARDEAU SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE MASSIF DONT L’AMPLEUR RESTE MAL MESURÉE CE QUI NUIT À SA BONNE PRISE EN COMPTE

1. Des données chiffrées très parcellaires qui sous-estiment des enjeux sanitaires considérables

a. Un impact sanitaire global massif

Les évaluations chiffrées disponibles sur l’impact sanitaire des facteurs environnementaux souffrent de limites importantes : elles sont disparates, parfois anciennes, ciblées sur un nombre restreint de facteurs, fondées sur des données lacunaires et des méthodologies hétérogènes qui rendent les comparaisons délicates. Malgré ces lacunes, les ordres de grandeur sont saisissants.

Les quatre facteurs étudiés dans le présent rapport permettent d’illustrer l’ampleur des impacts sanitaires associés aux expositions environnementales mais aussi les fortes disparités et lacunes dans leur connaissance.

b. Les particules fines : un risque sanitaire de premier plan aujourd’hui bien documenté

Facteur de risque parmi les mieux documentés ([18]), les particules fines font l’objet de travaux de recherche et d’une surveillance structurée depuis plusieurs décennies. L’OMS les classe au second rang des facteurs les plus nocifs pour la santé mondiale, après le tabac. Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) les a classées à l’unanimité en 2013 comme cancérigènes pour l’homme.

Leurs effets sanitaires sont multiples. Elles affectent d’abord le système respiratoire, entraînant une augmentation de l’asthme, une altération des fonctions pulmonaires, ainsi qu’un risque accru de cancers et d’infections respiratoires. Mais en franchissant la barrière pulmonaire, elles peuvent également pénétrer dans la circulation sanguine et affecter de nombreux organes, contribuant notamment à des pathologies cardiovasculaires et métaboliques.

En France, elles sont responsable d’environ 40 000 décès par an, contre près de 48 000 dans les années 2010 ([19]). Environ un cinquième du fardeau mondial du diabète de type 2 ([20]) et entre 9 et 17 % des décès par cancer du poumon ([21]) leur seraient attribuables.

Les particules ultrafines font quant à elles l’objet d’un suivi encore très limité, alors même que leur taille extrêmement réduite leur permet de pénétrer profondément dans l’organisme et d’en affecter de multiples fonctions.

c. Le bruit : un fardeau sanitaire majeur, encore insuffisamment perçu

Le bruit constitue un risque environnemental identifié de longue date, dont les effets sanitaires ne sont que progressivement documentés. Au-delà des atteintes auditives, l’OMS identifie quatre effets extra-auditifs : la gêne, les perturbations du sommeil, les maladies cardiovasculaires et les troubles cognitifs. La littérature scientifique examine d’autres liens avec certains cancers, maladies neurodégénératives, perturbations du système métabolique et endocrinien, de la santé mentale et de la grossesse.

Les études disponibles se concentrent principalement sur le bruit des transports, tandis que d’autres sources (voisinage, activités récréatives nocturnes, chantiers ou éoliennes) restent moins étudiées, de même que les expositions combinées à plusieurs sources de bruit.

Le bruit des seuls transports, malgré l’insuffisance des données remontées par la France, aurait été responsable dans notre pays en 2022 de 13 000 morts prématurées et de la perte de 265 000 années de vie en bonne santé ([22]), selon l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). En 2021, l’ADEME et le Conseil national du bruit ont pour leur part évalué le nombre d’années de vie en bonne santé perdues à 694 000 en intégrant un spectre plus large d’effets sanitaires et des territoires non pris en compte dans les cartes du bruit européennes.

d. Les pesticides : des effets insuffisamment explorés et quantifiés

Comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, l’impact global des pesticides sur la santé n’a pas fait l’objet d’une évaluation quantitative d’ensemble en France, contrairement à d’autres facteurs tels que la pollution de l’air ou le bruit.

Les pesticides, définis par leur usage, ne constituent pas une catégorie homogène. Ils regroupent plus d’un millier de substances actives aux mécanismes d’action variés, dont les effets sur la santé dépendent des propriétés intrinsèques, des doses et des modalités d’exposition. Cette diversité rend leur évaluation, conduite substance par substance, particulièrement complexe.

Cette évaluation demeure par ailleurs très lacunaire. Le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) n’a ainsi évalué qu’environ 70 substances actives sur plus d’un millier utilisé au cours des dernières décennies. Les études disponibles portent principalement sur les expositions professionnelles, pour lesquelles les niveaux d’exposition plus élevés facilitent l’identification de relations épidémiologiques.

Les travaux disponibles – rappelés de manière non exhaustive dans l’encadré ci-après – mettent néanmoins en évidence des présomptions fortes de liens avec certaines pathologies graves, ainsi que des présomptions plus limitées pour un ensemble plus large d’atteintes. Cependant, les connaissances relatives aux expositions diffuses – alimentaires et environnementales – ainsi qu’à la population générale et aux proches des travailleurs agricoles, restent très partielles.

Comme le souligne le Haut-commissariat, cette situation, qui peut traduire un manque de données et de capacité à détecter des effets, ne permet pas de conclure à une faible incidence sanitaire dans la population générale.

À cet égard, en dépassant les limites d’une approche substance par substance, une récente étude menée au Pérou ([23]) met en évidence une association robuste entre exposition à des pesticides, dont aucun n’est classé comme cancérogène, et un risque accru de certains cancers dans plus de 400 zones réparties sur l’ensemble du territoire du pays.

À ces lacunes s’ajoutent celles relatives à l’évaluation des métabolites de pesticides, issus de leur transformation dans l’environnement ou dans l’organisme. Ces composés, parfois plus persistants ou plus mobiles que les substances actives initiales, font l’objet d’un suivi encore plus limité, les dispositifs d’évaluation ayant historiquement porté sur les substances actives elles-mêmes.

Enfin, les effets indirects des pesticides sur la santé humaine, via les atteintes aux écosystèmes, restent insuffisamment connus. L’appauvrissement de la biodiversité, notamment des populations d’oiseaux, peut ainsi affecter des déterminants de la santé mentale, tels que la qualité des environnements sonores.

e. Les PFAS : un univers chimique encore très largement méconnu

Les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS) sont souvent présentées comme un « risque émergent » mais c’est en réalité notre connaissance qui n’est qu’émergente s’agissant de substances massivement utilisées depuis les années 1950. Malgré une accélération récente – les connaissances étaient jusqu’à récemment largement ciblées sur trois substances ([32]) – les PFAS effectivement investigués se limitent à un peu plus de 200 sur plusieurs milliers recensés.

Les PFAS constituent un ensemble extrêmement vaste et hétérogène, regroupant plusieurs milliers de composés aux modes d’action divers, présents dans l’ensemble des compartiments de l’environnement et caractérisés par leur très grande persistance, à la fois dans l’environnement et dans l’organisme.

L’Anses souligne à cet égard que ses travaux sur les modes d’action et les valeurs sanitaires de référence ne permettent pas d’identifier de caractéristiques communes représentatives en termes de toxicité, contrairement à d’autres groupes de substances. Cette hétérogénéité conduit l’agence à questionner le principe même du recours à la notion de « famille » pour l’évaluation des risques et l’organisation de la surveillance. Elle soutient en revanche une approche groupée pour la mise en œuvre d’une restriction au niveau européen.

Malgré ces lacunes, les données disponibles mettent en évidence des effets sanitaires graves.

2. Des coûts économiques et sociaux encore mal appréhendés

Si les pollutions environnementales engendrent des coûts économiques et sociaux considérables, la littérature sur le sujet demeure relativement récente et ces coûts restent, pour certains facteurs – en particulier les pesticides et, plus largement, le risque chimique – très partiellement quantifiés, ce qui nuit à leur pleine prise en compte dans les arbitrages politiques.

Malgré ces limites méthodologiques, plusieurs études permettent de dégager des ordres de grandeur éclairants.

CoÛts sociaux de plusieurs facteurs environnementaux en Europe ([35])

Ces coûts, à l’instar des impacts sanitaires, sont inégalement documentés. Ceux associés à la pollution de l’air figurent parmi les mieux renseignés.

À l’inverse, les estimations relatives aux pesticides demeurent fragmentaires et ciblées sur certains coûts.

Les estimations disponibles sur le coût social du bruit et des PFAS illustrent le caractère évolutif de ces évaluations.

Pour le bruit, une première estimation, réalisée en 2016 par l’ADEME et le Conseil national du bruit, situait ce coût autour de 57 milliards d’euros par an, montant réévalué à 147 milliards d’euros par an en 2021 à la faveur notamment d’un élargissement du périmètre de l’évaluation ([51]).

S’agissant des PFAS, une première estimation de leur coût social à l’échelle de l’Espace économique européen le situait entre 52 et 84 milliards d’euros par an en 2019 ([52]). Une étude remise à la Commission européenne en janvier 2026 le situe entre 330 et 1 700 milliards d’euros d’ici à 2050, selon différents scénarios de dépollution des eaux et des sols ([53]).

Au prorata de la population française, cette estimation correspondrait à une fourchette de coûts socio-économiques de l’ordre de 50 à 255 milliards d’euros par an pour la France. Ce résultat est à interpréter avec précaution car les coûts de dépollution dépendent du niveau de contamination de chaque pays, l’imprégnation des populations apparaissant relativement élevée en France (cf. infra).

Ces ordres de grandeur vertigineux ne portent pourtant que sur quatre substances et n’intègrent pas les effets combinés.

CoÛts sociaux de plusieurs facteurs environnementaux pour la France ([54])

II. FACE À DES BESOINS EN FORTE CROISSANCE, UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT SOUS-DIMENSIONNÉE

L’ensemble des rapports de contrôle et d’évaluation publiés sur le sujet ont mis en exergue le sous-dimensionnement de cette politique qui tient à plusieurs facteurs transversaux : la fragmentation de l’action publique qui nuit à son efficacité ; l’insuffisance des moyens et la faible priorité politique qui lui sont accordés. Ces constats demeurent hélas largement inchangés.

A. UN CHAMP ÉCLATÉ ENTRE DE MULTIPLES ACTEURS, UN EMPILEMENT DE DISPOSITIFS SANS PORTAGE POLITIQUE NI PRIORISATION

L’action publique dans le champ santé-environnement relève moins d’une politique structurée que d’un empilement progressif de textes, plans et dispositifs sectoriels centrés tantôt sur la santé tantôt sur l’environnement. Le plan national santé-environnement s’est ajouté a posteriori sans remédier au manque de moyens ni au défaut de coordination et de portage politique. Dès 2020, un rapport interinspections observait que la santé-environnement malgré des enjeux majeurs peinait « à se constituer en objet identifié et piloté des politiques publiques ». Six ans plus tard, le diagnostic conserve toute son actualité.

1. Un champ qui doit mobiliser une multitude d’acteurs et de dispositifs historiquement construits sans coordination

Par essence, la santé-environnement – et plus encore l’approche dite « une seule santé » – doit mobiliser un très grand nombre d’acteurs et de compétences. Comme le souligne le cabinet du Premier ministre ([55]), « la complexité institutionnelle est largement inhérente au sujet. » Pour autant, la forte fragmentation qui caractérise l’organisation institutionnelle, les cadres normatifs et les instruments d’action publique constitue un handicap structurel majeur.

a. Une fragmentation institutionnelle qui affaiblit l’action publique

La santé environnementale mobilise des interventions de nombreux acteurs à plusieurs niveaux – international, européen, national et territorial.

La multiplicité des acteurs favorise des approches en silo dont il résulte des doublons et des incohérences, chaque acteur étant soucieux de préserver son champ d’intervention. Elle conduit à un enchevêtrement et une dilution des responsabilités : le niveau national peut ainsi invoquer les contraintes du cadre européen, tandis que des insuffisances de mise en œuvre peuvent être imputées à la mobilisation insuffisante des acteurs locaux et inversement. Elle génère enfin des lourdeurs organisationnelles et des coûts de coordination élevés, qui mobilisent une part significative de ressources pourtant rares.

Ces difficultés ne sont pas propres à la santé environnementale mais y prennent une acuité particulière dès lors que ce champ implique, par nature, une approche intégrée et décloisonnée, conformément au concept « une seule santé ».

Cartographie des principaux acteurs chargés d’une mission

de surveillance, d’expertise ou de gestion des risques

dans le champ santé-environnement

L’architecture institutionnelle de la santé environnementale s’est d’ailleurs récemment complexifiée avec l’apparition d’un nouvel acteur : le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) dont l’articulation avec les autres acteurs et le rôle dans ce champ manquent de clarté.

b. Une réglementation particulièrement dispersée et compartimentée source d’incohérence et d’inefficience

Au niveau européen comme au niveau national, les normes se sont développées au fil du temps selon des logiques sectorielles, conduisant à une juxtaposition de réglementations segmentées par facteur de risque, milieux environnementaux, usages ou vecteurs d’exposition.

Au niveau européen, les substances et produits chimiques font l’objet de plusieurs dizaines de réglementations extrêmement compartimentées et dont l’application l’est tout autant.

Si le règlement « Une substance, une évaluation » est de nature à combler certaines difficultés, il ne supprime pas totalement les incohérences entre les différents règlements qui régissent les mêmes substances.

Il est donc souhaitable de réviser la réglementation, pour remédier à la fragmentation à la source et d’aller au-delà d’une meilleure coordination entre agences par la création d’une agence européenne « une seule santé » par rapprochement des agences existantes (EFSA et ECHA notamment), préconisation qui avait déjà été formulée par la mission d’inspection précitée sur les moyens et la gouvernance de la santé environnementale.

c. Un empilement de plans et de stratégies

À la fragmentation du cadre normatif s’ajoute un empilement de plus d’une trentaine de stratégies, plans ou programmes qui peuvent être considérés comme relevant de la santé environnementale.

Certains ciblent des environnements (santé au travail), d’autres des milieux environnementaux (l’air ou l’eau), des facteurs de risque (PFAS, chlordécone, pesticides, micropolluants, perturbateurs endocriniens) ou encore des effets sanitaires (cancer, maladie de Lyme).

Répartition par risque des stratégies et plans en santé-environnement

Source : Rapport interinspections 2022, Moyens et gouvernance des politiques de santé-environnement.

La diversité des entrées retenues par ces plans engendre des chevauchements et des incohérences. Ainsi, la qualité de l’eau est traitée dans des plans dédiés, tandis que les pesticides ou les PFAS, qui en constituent des facteurs majeurs de dégradation, relèvent aussi d’autres cadres d’action.

À l’inverse, il existe des risques non couverts par ces documents : c’est, par exemple, le cas du bruit, des rayonnements, ou des zoonoses.

2. Une absence de hiérarchisation des enjeux sanitaires, au profit de priorités conjoncturelles et médiatiques

La multiplication des plans, structurés selon des entrées hétérogènes (milieux, substances, pathologies ou risques), s’accompagne d’un défaut de hiérarchisation des enjeux sanitaires. Comme le souligne le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ([59]), l’approche par contaminants, chacun faisant l’objet d’un plan spécifique, conduit à invisibiliser certaines thématiques, à diluer les financements et à créer des formes de concurrence entre risques.

À l’inverse, une approche globale de la santé environnementale, notamment dans son acception « une seule santé », suppose de considérer un ensemble très large de facteurs et d’organiser une gradation partagée des enjeux sanitaires. Or, comme le relève l’Anses ([60]), l’actualité est émaillée d’événements sanitaires que les médias traitent le plus souvent sur le même plan, contribuant à orienter l’action publique au gré de l’urgence, des crises ou de l’émotion qu’ils suscitent.

Cette dynamique fragilise la capacité des pouvoirs publics à concentrer leurs moyens sur les enjeux les plus structurants. Elle peut conduire à focaliser l’attention sur certaines substances ou risques en fonction de leur visibilité médiatique, au détriment d’autres expositions pourtant comparables, voire plus préoccupantes.

À titre d’exemple, l’Anses souligne que si les PFAS constituent une source légitime de préoccupation et appellent des mesures de réduction, ils ne représentent qu’une partie d’un ensemble beaucoup plus vaste de substances chimiques présentes dans l’environnement, dont certaines peuvent présenter des niveaux de risque équivalents ou supérieurs. Une approche centrée sur une famille de substances, en raison de sa saillance médiatique, ne permet pas de répondre de manière adéquate à l’ensemble des enjeux.

Il apparaît dès lors nécessaire de fonder l’action publique sur une approche globale et cohérente des contaminants, laquelle exige une hiérarchisation explicite des risques, tenant compte à la fois du danger intrinsèque des substances, de leur présence dans les différents milieux et de l’exposition réelle des populations. Une telle gradation constitue une condition essentielle pour orienter les priorités d’action et optimiser l’allocation des ressources.

3. Une structuration ministérielle qui ne permet pas une prise en compte satisfaisante de cette thématique

a. Une dimension qui demeure largement dans les angles morts de l’action ministérielle

La dimension santé-environnement n’est aujourd’hui la priorité d’aucun ministère. Plusieurs ministères y contribuent, mais aucun ne la place au cœur de son action. Cette situation tient à la structuration même de l’action publique : le ministère de la santé demeure centré sur le soin et le système de santé, le ministère de la transition écologique sur les enjeux climatiques et environnementaux, le ministère de l’agriculture sur la viabilité et la performance des filières agricoles.

Dès lors, la santé environnementale échappe aux logiques de pilotage et de responsabilité. Elle se trouve largement reléguée aux marges des politiques existantes, essentiellement portée par des dispositifs qui y concourent sans avoir été ni pensés ni conduits « en son nom ». Elle constitue ainsi, à bien des égards, un angle mort de l’action publique et une variable d’ajustement toute désignée en cas de tensions budgétaires au profit de priorités sectorielles mieux défendues.

Pour illustrer la prise en compte insuffisante de cet enjeu dans l’action publique conduite par les autres ministères, le ministère de la santé ([61]) signale les tentatives répétées de remises en cause de certaines avancées et dernièrement, sous l’égide du ministère de la culture, des travaux, à la demande de certains organisateurs de festivals en plein air à proximité de lieux d’habitation, sur un régime particulier leur permettant de déterminer eux-mêmes le cadre de leur activité et du bruit qu’ils émettent.

b. Une implication inégale des ministères et une interministérialité défaillante

L’implication des ministères dans la politique de santé environnementale apparaît inégale.

L’IGAS relève que le ministère chargé de la transition écologique exerce de facto un rôle de chef de file « implicite » ([62]) . La rapporteure a pu faire le même constat à partir des réponses aux questionnaires adressés aux ministères.

Plusieurs rapports pointent à l’inverse le positionnement en retrait du ministère chargé de la santé. L’IGAS ([63]) a ainsi relevé que celui-ci joue un rôle de second plan dans des politiques ayant pourtant des implications majeures pour la santé humaine. Un rapport du Sénat soulignait aussi son engagement insuffisant qui conduit à une prise en compte encore faible des enjeux environnementaux dans les politiques de santé ([64]).

Cette situation se reflète dans la faiblesse des moyens que ce ministère consacre à ce domaine et qui limite sa capacité à peser dans les arbitrages interministériels. Elle se traduit également dans la gouvernance de l’Anses, où le poids du ministère de la santé apparaît inférieur à celui de l’agriculture, premier financeur de l’agence et responsable à ce titre de fixer le plafond d’ETP.

Certaines administrations compétentes apparaissent également insuffisamment associées ou impliquées. Les inspections ont notamment souligné l’association insuffisante de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de la direction générale du Trésor, alors que la France porte une stratégie en matière de santé mondiale, qui mériterait d’être mieux articulée avec la politique nationale.

Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche juge son rôle insuffisamment visible et appelle à garantir sa représentation à haut niveau dans les instances interministérielles et à renforcer les moyens consacrés à la recherche en santé environnementale ([65]).

Au-delà d’une implication inégale, la politique de santé environnementale souffre, comme le souligne le ministère chargé de la recherche, des intérêts divergents de certains ministères, en particulier ceux chargés de l’économie et de l’agriculture. Le MESRE estime d’ailleurs que des conventions entre ministères seraient nécessaires pour la résolution de certains conflits d’intérêts.

De manière générale, l’interministérialité, indispensable pour une bonne prise en compte des enjeux sanitaires et environnementaux, est insuffisamment assurée.

Si certains plans sont formellement interministériels, leur élaboration et leur mise en œuvre reposent le plus souvent sur un ministère chef de file, qui les pilote selon ses propres priorités, sans coordination suffisante avec les autres politiques publiques. Ainsi, la stratégie Ecophyto 2030, pilotée par le ministère de l’agriculture, ne garantit pas une articulation satisfaisante avec les politiques de protection des captages d’eau ou de préservation de la biodiversité, notamment les sites Natura 2000. De manière générale, le pilotage des politiques relatives aux pesticides n’associe pas les ministères chargés de la santé et de l’environnement à un niveau permettant d’intégrer pleinement les enjeux sanitaires et environnementaux.

c. La task force « une seule santé » : un rôle à confirmer et à clarifier

Une task force interministérielle dite « une seule santé » a été créée en 2023 afin de favoriser la coordination et le partage d’informations entre administrations sur les enjeux liés à cette approche. Elle regroupe les ministères chargés de la santé, de l’environnement, de la recherche et de l’agriculture.

Selon les éléments transmis par le ministère de la transition écologique ([66]), son mandat s’articule autour de quatre objectifs : établir une cartographie des politiques publiques et une feuille de route intégrant les principes « une seule santé » ; organiser un partage régulier d’informations entre administrations ; favoriser l’appropriation et la mise en œuvre de cette approche dans les politiques publiques ; et en assurer la déclinaison opérationnelle, notamment en lien avec les services déconcentrés, les opérateurs de l’État et les collectivités territoriales.

La task force a notamment été mobilisée, en lien avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, pour la préparation du sommet « une seule santé » du 7 avril 2026.

La task force n’est pas du tout mentionnée par le rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan, a fortiori comme une solution adaptée aux lacunes du pilotage de cette politique. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche estime qu’elle ne constitue pas, en l’état, un cadre de pilotage structuré et pérenne permettant d’assurer un suivi régulier des politiques publiques concernées et l’articulation des différents champs sectoriels. Il appelle d’ailleurs à juste titre à préciser ses missions et ses implications dans les politiques de santé environnementale.

4. Une politique qui souffre avant tout de l’absence de portage politique

L’ensemble des rapports consacrés à ce sujet ont souligné l’absence d’un pilote clairement identifié, capable de porter une vision, d’assurer l’arbitrage entre les priorités des différentes politiques sectorielles et de garantir la prise en compte de ces enjeux dans l’ensemble des décisions publiques. Le PNSE est loin de remplir cette fonction.

a. Vingt ans après, tirer les conséquences de l’échec des plans nationaux santé-environnement

Depuis 2004, la France a fait le choix de structurer sa politique de santé environnementale principalement autour de plans nationaux santé-environnement (PNSE), dont le principe d’une élaboration quinquennale a été inscrit dans la loi. Plus de vingt ans et quatre plans plus tard ([68]), cette politique continue de reposer principalement sur un exercice de planification dont la portée opérationnelle s’est avérée, selon l’ensemble des évaluations, très limitée voire nulle.

Un rapport interinspections consacré à la politique de santé environnementale publié en 2020 ([69]), tout en observant que les PNSE avaient permis de créer une dynamique nationale autour de ces sujets, de leur donner une certaine visibilité et de favoriser une forme de transversalité entre les administrations de la santé et de l’environnement, concluait que les PNSE n’avaient pas permis de constituer la santé-environnement en véritable objet de politique publique, ni de réduire l’exposition aux facteurs nocifs.

La même année, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur l’évaluation des politiques de santé environnementale dressait un constat d’échec sévère : le plan qualifié d’« exercice de pure communication sans prise sur le réel » était jugé « ineffectif en partie du fait d’une absence de volonté politique pour le porter » ([70]).

Cinq ans plus tard, le rapport du Haut-commissariat à la stratégie et au plan consacré à la santé environnementale ne remet pas en cause ce diagnostic. Les limites du PNSE sont désormais bien identifiées.

Alors que la question de l’« après-PNSE » est posée, comme le souligne un acteur clé de la santé environnementale, l’élan qui a prévalu aux premiers PNSE laisse place à l’interrogation sur la pertinence de rédiger un PNSE 5, un plan santé travail 4, une stratégie nationale perturbateurs endocriniens 3, etc.

À ce stade, les orientations du Gouvernement relatives à la suite du PNSE ne sont pas encore clairement établies, même si le cabinet du Premier ministre évoque plusieurs pistes, telles qu’une meilleure cohérence d’ensemble, l’élaboration d’un document resserré, le renforcement du pilotage interministériel, une meilleure prise en compte du coût de l’inaction ou encore le renforcement de l’approche « une seule santé ».

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan propose de se doter d’une véritable stratégie nationale de santé environnementale, mieux articulée avec ses déclinaisons territoriales. La rapporteure appuie cette préconisation qui doit impérativement aller de pair avec une amélioration du pilotage, faute de quoi les constats dressés depuis plus de vingt ans demeureront inchangés.

b. Un défaut de pilotage et d’impulsion politique à haut niveau

La politique de santé environnementale souffre surtout d’un défaut de portage et d’impulsion stratégique à haut niveau. « À ce jour, force est malheureusement de constater une certaine incapacité à porter une ligne politique forte dans ce domaine », observe également l’Anses.

À cet égard, le contraste entre le portage politique de la thématique « une seule santé » au plan international par le Président de la République à travers l’organisation en avril 2026 du sommet du même nom et son défaut de portage d’une politique cohérente à l’échelle nationale est saisissant.

Dès 2020, une mission interinspections sur la politique de santé environnementale appelait de ses vœux une impulsion stratégique à très haut niveau, en s’appuyant sur le Comité interministériel pour la santé (CIS) présidé par le Premier ministre ou le Conseil de défense écologique (CDE), présidé par le Président de la République. Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet. Le cabinet du Premier ministre indique que le CIS créé en 2014 ne s’est pas réuni depuis 2019 et qu’aucun de ces deux comités n’est adapté au pilotage et au suivi opérationnel de ces sujets.

Tous les rapports consacrés à ce sujet ont préconisé de confier l’animation et le pilotage de cette politique publique à une structure interministérielle. Depuis la création en 2022 du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), plusieurs rapports, dont celui du Haut-commissariat, proposent de lui confier ce rôle au regard de sa mission de pilotage interministériel des politiques écologiques et en cohérence avec l’approche « une seule santé ».

La rapporteure n’est pas convaincue que l’attribution d’un rôle de pilotage au SGPE soit de nature à remédier aux faiblesses structurelles de gouvernance observées dans ce domaine.

Comme l’ont relevé le Haut Conseil pour le climat et la Cour des comptes, le positionnement institutionnel du SGPE s’est rapidement fragilisé dans un contexte politique évolutif, ce qui interroge sur sa capacité à peser durablement dans les arbitrages interministériels.

La perte d’influence du SGPE illustre les limites d’une réponse purement institutionnelle : la création d’une structure de coordination ne saurait en elle-même tenir lieu de volonté politique.

L’expérience montre par ailleurs qu’un périmètre et des modalités d’intervention insuffisamment précis peuvent entraîner des doublons et des chevauchements avec d’autres acteurs, en particulier les ministères compétents. Or il est impératif de ne pas dessaisir les ministères sectoriels. Au contraire il apparaît urgent de renforcer le rôle du ministère de la santé et du ministère de l’environnement dans ce domaine (moyens, expertise, données, capacité d’analyse, rôle de co-pilote sur l’ensemble des secteurs intéressant la santé environnementale).

Par ailleurs, la France dispose déjà avec l’Anses d’un opérateur dont la santé environnementale est le cœur de la mission et qui bénéfice à cet égard d’une expertise reconnue et d’un positionnement transversal. Dans cette perspective, la rapporteure estime que l’agence pourrait utilement se voir confier un rôle accru dans la structuration et la planification de cette politique, éventuellement en articulation avec d’autres opérateurs, tels que Santé publique France. L’Anses observe que la récente convention de partenariat noué avec Santé publique France fait des deux agences le noyau d’une approche « une seule santé ».

Cette orientation apparaît d’autant plus pertinente que l’Anses pilote déjà des dispositifs structurants, notamment en matière de recherche et de données au cœur de l’approche « une seule santé ». Une telle option présente l’avantage de s’appuyer sur un acteur disposant déjà de l’expertise et de la légitimité nécessaires, plutôt que de créer ex nihilo une structure dont l’autorité resterait à construire.

B. DES MOYENS DISPERSÉS ET STRUCTURELLEMENT INSUFFISANTS

1. Une politique sans moyens identifiables

Il n’existe pas de vision d’ensemble de l’effort public consacré à cette politique. Les financements sont dispersés entre de nombreux programmes budgétaires, portés par plusieurs ministères et opérateurs.

Une mission interinspections, chargée d’en établir un inventaire en 2022 ([72]), s’est heurtée à des écueils majeurs : champ émergent, périmètre mal défini, absence de repérage dans les outils budgétaires de l’État comme dans ceux des collectivités, défaut de suivi par les administrations concernées.

La mission proposait de créer une nomenclature permettant de repérer clairement ces dépenses et de transmettre chaque année au Parlement un rapport qui pourrait devenir un document de politique transversale. Plus de trois ans après, ces recommandations n’ont pas été mises en œuvre. Il reste donc impossible de connaître les moyens consacrés à la santé environnementale et leur évolution.

S’agissant de la rédaction d’un document de politique transversale, le cabinet du Premier ministre indique que la piste est à l’étude, mais « il n’est pas certain que l’agrégation de ces moyens dans un document unique permette un meilleur pilotage : le risque est de créer une charge administrative n’apportant pas un surcroit de transparence et de visibilité. »

En revanche, il appelle à un meilleur suivi des moyens dédiés à chaque politique, en associant le ministère de l’action et des comptes publics. En effet, des lacunes sont également constatées dans le suivi des moyens à l’échelle de chaque politique sectorielle.

Le manque d’identification concerne aussi les dépenses défavorables à la santé environnementale.

Un rapport conjoint de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable a par exemple estimé les subventions publiques dommageables à la biodiversité à au moins 10,2 milliards d’euros, soit un montant environ quatre fois supérieur aux financements identifiés comme favorables ([74]). Une évaluation plus récente identifie entre 20 et 37 milliards d’euros de financements à examiner ([75]).

Le « budget vert », qui analyse l’impact environnemental des dépenses de l’État, constitue un premier pas, mais il reste centré sur l’environnement et ne prend pas en compte les effets sur la santé humaine.

Or si, dans de nombreux cas, les objectifs environnementaux et sanitaires convergent – comme dans la réduction des émissions liées au transport routier – des tensions peuvent apparaître. Les programmes de rénovation énergétique, par exemple, contribuent à la baisse des émissions de gaz à effet de serre, mais certains matériaux d’isolation peuvent émettre des polluants dans l’air intérieur. De même, le chauffage au bois, encouragé dans le cadre des politiques climatiques, soulève des interrogations au regard des émissions de particules qu’il génère et de leurs impacts sanitaires. Certaines infrastructures de production d’énergie renouvelable peuvent également soulever, localement, des enjeux en matière de nuisances sonores, qui doivent être pris en compte.

Il apparaît ainsi nécessaire de faire évoluer le budget vert pour en faire un véritable budget « une seule santé » permettant d’appréhender de manière cohérente les effets des politiques publiques sur la santé humaine, animale et environnementale.

2. Des moyens indirects, fragmentés et révélateurs d’un sous-investissement

Au niveau national, les dépenses annuelles en santé-environnement ont été estimées par la mission interinspections ([76]) précitée à un peu plus de 6 milliards d’euros sur la période 2015-2021, portées très majoritairement par les collectivités territoriales, qui en assurent plus des deux tiers, tandis que l’État en finance un peu moins de 30 % et la sécurité sociale environ 3 %.

Rapportés à l’ensemble des dépenses publiques, ces montants apparaissaient très limités : 0,3 % des dépenses du budget général, 2 % des dépenses des collectivités territoriales, 1 % de l’enveloppe des crédits mobilisés par les ARS, à travers le fonds d’intervention régional.

Au-delà de la faiblesse des fonctions de pilotage déjà évoquée, l’ensemble de la chaîne de la politique publique est sous-doté, comme le montrent plus précisément les deuxième et troisième parties du présent rapport : capacités de production de connaissances (recherche, surveillance, mise en relation de données), capacités d’expertise et d’évaluation des risques, capacités de contrôle, moyens consacrés à l’information, à la formation et à la sensibilisation.

Ces moyens sont non seulement faibles mais dispersés. Les crédits identifiés sont répartis entre 28 programmes budgétaires relevant de missions ministérielles diverses.

Ils sont en outre majoritairement portés par des politiques dont la finalité première n’est pas sanitaire : les missions « agriculture », « recherche » et « écologie » concentrent ainsi plus de 80 % des financements identifiés. À elle seule, la mission « agriculture » en représente 36 %, suivie par la recherche (31 %) et l’écologie (21 %) ([78]). À l’inverse, la mission « santé » ne représente que 6 % des crédits, une proportion particulièrement faible au regard de la finalité sanitaire de cette politique. Cette faible contribution des politiques de santé se retrouve aussi dans la faiblesse des moyens consacrés par les agences régionales de santé.

Enfin, les financements les plus importants correspondent à des politiques obligatoires, en particulier dans les domaines de l’eau et des déchets, dans lesquelles la santé environnementale apparaît davantage comme un effet indirect que comme un objectif poursuivi en tant que tel. Les moyens de la santé environnementale ne relèvent donc pas, pour l’essentiel, de dispositifs pensés et construits « en son nom », mais de politiques sectorielles dont les effets sanitaires constituent un co-bénéfice.

3. Des politiques sectorielles marquées par un sous-investissement et des arbitrages budgétaires défavorables

Comme l’indique le cabinet du Premier ministre, « les moyens financiers sont à évaluer sujet par sujet ». De ce point de vue, les éléments disparates disponibles, bien que partiels, mettent aussi en évidence un sous-investissement.

a. Le bruit et les pesticides : deux cas emblématiques de sous-investissement

i. Le cas du bruit

En 2022, les dépenses nationales, tous acteurs compris, consacrées à la lutte contre le bruit et les vibrations ont été évaluées à environ 3 milliards d’euros, soit près de 5 % des dépenses de protection de l’environnement. Ces dépenses sont supportées par les ménages à hauteur de 80 %, au titre principalement de l’isolation acoustique des bâtiments. À l’inverse, les administrations publiques n’en financent qu’une part très limitée, de l’ordre de 5 %, soit environ 150 millions d’euros ([79]).

Le bruit apparaît ainsi comme le poste de dépenses le plus faible des administrations publiques en matière de protection de l’environnement, alors même que ses impacts sanitaires sont considérables. Par ailleurs, comme le montre la suite du présent rapport, les dispositifs de soutien et les leviers incitatifs dans ce domaine ont été gérés de manière discontinue, voire progressivement abandonnés.

Il serait, en outre, utile de pouvoir comparer cet effort public limité à une vision consolidée des dépenses publiques contribuant à la production de nuisances sonores.

ii. Le cas des pesticides

Les insuffisances du soutien à la réduction de l’usage des pesticides ont été largement documentées, notamment par la Cour des comptes, plusieurs rapports d’inspection et de nombreux travaux de recherche.

Une étude du bureau d’analyse sociétale d’intérêt collectif (BASIC) publiée en 2021 montre la faiblesse criante des soutiens publics ayant une intention directe ou indirecte de réduction des usages. Ils ne représentaient ainsi que 11 % des aides agricoles, soit 2,7 milliards d’euros sur 23,3 milliards versés en 2018.

Ces constats rejoignent ceux d’une mission interinspections conduite en 2021, qui estimait à 643 millions d’euros les moyens mobilisés pour la mise en œuvre du plan Écophyto, montant jugé « faible » au regard des autres aides publiques dont bénéficie l’agriculture, notamment les aides de la politique agricole commune (environ 9 milliards d’euros par an) et « modeste » au regard du chiffre d’affaires de la production agricole française, estimé à 71 milliards d’euros, ou du chiffre d’affaires du secteur des produits phytopharmaceutiques en France, évalué à 2,2 milliards d’euros en 2024.

En revanche, ces montants ne peuvent hélas pas être rapportés aux coûts sociaux associés à l’usage des pesticides, faute de chiffrage consolidé disponible.

Ce déséquilibre a été renforcé par plusieurs arbitrages défavorables au soutien à l’agriculture biologique, levier le plus efficace de réduction de l’usage des pesticides. Après la suppression des aides au maintien de l’agriculture biologique, intervenue en 2017, la politique de soutien à l’agriculture biologique apparaît comme l’une des principales victimes des arbitrages budgétaires récents. Le budget du fonds avenir bio est ainsi passé de 18 à 8,7 millions d’euros en 2025, tandis que le programme de communication « C’est bio la France » a été amputé de 5 millions d’euros, compromettant la poursuite de campagnes d’ampleur dès 2026.

Ces éléments traduisent un profond décalage entre les objectifs affichés de réduction des usages et d’augmentation des surfaces agricoles certifiées en agriculture biologique et les moyens financiers effectivement mobilisés pour y parvenir, décalage qui s’inscrit dans la durée et s’accentue.

b. Qualité de l’air : un effort financier réel mais marginal au regard des coûts sanitaires et fragilisé par des soutiens contraires

En ce qui concerne la qualité de l’air extérieur, plusieurs évaluations ont mis en évidence l’insuffisance des financements dédiés à la mise en œuvre des plans d’action. Les bilans des plans de protection de l’atmosphère et des plans régionaux santé-environnement soulignent en particulier le manque de moyens mobilisés pour certaines mesures structurantes, telles que le remplacement des appareils de chauffage au bois les plus polluants ou les dispositifs de soutien à la conversion du parc automobile. Ces enjeux seront examinés plus en détail dans la suite du présent rapport.

Les données disponibles témoignent néanmoins d’un effort financier réel et en augmentation. Selon le service des données et études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique, l’ensemble des dépenses consacrées à la protection de la qualité de l’air extérieur, tous acteurs confondus, atteignait 8,3 milliards d’euros en 2023, en hausse de 21,5 % par rapport à 2022.

Évolution du financement de la dÉpense de protection de l’air extÉrieur

En millions d’euros courants

Source : SDES, comptes économiques de l’environnement, 2025.

Cette dynamique repose toutefois largement sur des investissements privés. Les entreprises financent 54 % de ces dépenses et les ménages 21 %, notamment en supportant le surcoût lié à l’acquisition de véhicules moins polluants ou à l’installation d’équipements de réduction des émissions. Les administrations publiques ne prennent en charge qu’environ 26 % de l’effort total, principalement sous la forme d’aides à l’achat de véhicules propres, de financements en faveur des transports collectifs ou de dispositifs de retrait des véhicules polluants ([80]).

Cet effort doit au demeurant être mis en regard de deux éléments.

D’une part, il est contredit par l’existence de dépenses publiques à effet négatif sur la qualité de l’air. Le budget vert identifie ainsi, pour l’année 2024, environ 6,2 milliards d’euros de dépenses fiscales défavorables à la qualité de l’air.

D’autre part, ces montants doivent aussi comparés à des coûts socio-économiques sans commune mesure : de l’ordre de 130 milliards d’euros par an pour les seules particules fines, auxquels s’ajoutent environ 23 milliards d’euros pour le dioxyde d’azote en lien avec la mortalité. Les coûts liés à la morbidité sont quant à eux évalués à plus de 15 milliards d’euros supplémentaires.

c. Qualité de l’eau : une politique coûteuse qui privilégie la dépollution à la prévention

Les eaux superficielles et souterraines subissent des pressions environnementales multiples qui compromettent leur qualité et leurs usages. Elles sont pourtant essentielles à l’alimentation en eau potable, à la préservation des écosystèmes aquatiques et au développement des activités économiques. Parmi les principales sources de dégradation figurent les rejets industriels, les résidus de pesticides et d’engrais agricoles, ainsi que les pollutions d’origine domestique.

Les données récentes du SDES du ministère chargé de la transition écologique, elles-mêmes incomplètes (voir infra), montrent une amélioration progressive mais encore très insuffisante de l’état des masses d’eau (voir infra).

Les moyens financiers mobilisés par l’ensemble des acteurs économiques (ménages, entreprises, administrations publiques) pour lutter contre la pollution de l’eau sont pourtant considérables et croissants. En 2023, ils ont atteint 18,4 milliards d’euros, hors protection des eaux marines, en progression moyenne de 3 % par an entre 2016 et 2023.

Évolution des dÉpenses engagÉes dans la lutte contre les pollutions

des eaux superficielles et souterraines (hors eaux marines)

En milliards d’euros courants

Source : SDES.

Par ailleurs, la structure de ces dépenses révèle plusieurs déséquilibres majeurs.

L’essentiel des moyens est consacré à des actions de dépollution, et en particulier à l’assainissement des eaux usées, qui représente à lui seul près de 88 % du total. À l’inverse, les dépenses consacrées à la prévention des pollutions et à l’action à la source demeurent marginales.

Enfin, ces dépenses pèsent largement sur les ménages qui supportent 40 % de la dépenses relative à la gestion des eaux usées via le paiement de leur facture d’assainissement ([81]).

4. Des acteurs centraux sous-dotés

a. Des services déconcentrés confrontés à des moyens insuffisants

Les services déconcentrés du ministère de la transition écologique apparaissent particulièrement sous tension au regard de l’ampleur et de la complexité des missions qui leur sont confiées.

Dans les domaines de l’eau et de la nature, le ministère indique que « la principale difficulté remontée par les services déconcentrés est l’insuffisance des moyens humains et financiers au regard de la complexité et de la diversité des missions qui leur sont dévolues », parmi lesquelles figurent notamment l’accompagnement des porteurs de projets, l’instruction des dossiers, le pilotage de la concertation territoriale, les missions de contrôle et de police administrative et judiciaire en lien avec les autorités compétentes (procureur, préfet), avec les autres services (ARS, DDPP, services de l’eau et de l’assainissement) et avec les opérateurs (OFB), ainsi que la mise en œuvre des plans nationaux, la protection des écosystèmes ou encore l’émission d’avis sur les projets industriels ([82]).

À ces contraintes s’ajoutent des difficultés structurelles de recrutement, liées à la complexité des règles statutaires et à des niveaux de rémunération insuffisamment attractifs au regard des compétences requises. Une majorité des instructeurs et inspecteurs de la police de l’eau relèvent ainsi de la catégorie B.

Les services font également état de difficultés en matière de formation : les frais de déplacement étant à leur charge, ils ne disposent pas toujours des moyens nécessaires pour permettre aux agents de se former. Plusieurs sessions ont ainsi été annulées ou reportées en 2025.

b. Des moyens des ARS en santé environnementale en progression mais toujours très insuffisants

L’insuffisance des moyens consacrés par les agences régionales de santé (ARS) à la santé environnementale a été soulignée de manière récurrente par plusieurs travaux d’évaluation.

La mission d’évaluation du troisième plan national santé-environnement (PNSE 3), conduite en 2018, avait ainsi mis en évidence la faiblesse des moyens organisationnels et financiers mobilisés et celle des crédits dédiés aux appels à projets des plans régionaux santé-environnement (PRSE), un membre du corps préfectoral allant jusqu’à comparer le budget annuel d’un PRSE au coût de construction de dix mètres de route.

Ces constats ont été confirmés par des travaux plus récents. Le rapport interinspections précité de 2022 sur les moyens et la gouvernance de la politique de santé-environnement relevait ainsi que les crédits consacrés à ce champ au sein du fonds d’intervention régional (FIR) ne représentaient qu’environ 1 % de l’enveloppe totale.

Les données transmises par les ARS montrent une progression récente des moyens identifiés. Les crédits du FIR consacrés à la santé environnementale sont passés de 38,3 millions d’euros en 2021 à 81,9 millions d’euros en 2024, soit une hausse de 114 %. La part de ces crédits dans le FIR total demeure néanmoins très limitée, passant de 0,81 % à 1,43 % sur la même période. Au sein du FIR dédié à la prévention, cette part est passée de 5,46 % à 7,79 %.

Cette progression concerne plusieurs postes, notamment la lutte antivectorielle, dont les crédits ont presque triplé, la prévention de l’antibiorésistance, dont les moyens ont été multipliés par plus de cinq, ou encore les actions relatives aux risques liés à l’environnement extérieur, en hausse de plus de 100 %. D’autres postes connaissent des évolutions plus modestes, comme les actions en matière d’habitat et de milieu intérieur, tandis que les crédits consacrés à la protection des eaux demeurent globalement stables.

Malgré cette dynamique, les montants engagés restent faibles au regard de l’ampleur des enjeux et la santé environnementale continue ainsi d’occuper une place trop marginale dans les priorités d’intervention des ARS, comme le montre de manière plus détaillée la troisième partie du présent rapport.

c. L’Anses, un acteur clé confronté à une inadéquation croissante entre ses missions et ses moyens

L’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) constitue un acteur central de la politique de santé environnementale. Établissement public placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de l’agriculture, de l’environnement, de la santé et du travail, elle assure des missions d’évaluation des risques sanitaires, de recherche, d’expertise et de référence, et participe à la gouvernance des risques en lien avec l’ensemble des parties prenantes. À ce titre, l’agence apparaît comme l’un des rares opérateurs disposant d’une approche transversale des enjeux de santé environnementale.

Depuis le transfert des missions d’autorisation de mise sur le marché de certains produits, en particulier les produits phytopharmaceutiques en 2015 ([83]), son périmètre d’intervention s’est d’ailleurs considérablement élargi.

Plusieurs rapports ont toutefois mis en évidence une inadéquation croissante entre l’extension de ses missions et les moyens qui lui sont alloués.

Le rapport de capitalisation de l’IGAS précité sur les politiques de santé environnementale souligne ainsi que l’action de l’Anses ne suffit pas à couvrir les besoins en matière d’évaluation des risques sanitaires, notamment chimiques, liés à l’environnement, dont le champ est particulièrement étendu et évolutif. Il pointe également l’absence de stratégie structurée de maîtrise du risque chimique, un déficit de moyens pour évaluer les substances préoccupantes et les perturbateurs endocriniens, ainsi qu’une coordination insuffisante entre acteurs, se traduisant notamment par des doublons dans les saisines et des programmes de travail insuffisamment articulés.

Ces constats avaient été formulés par d’autres travaux, notamment un rapport interinspections relatif à la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de performance de l’Agence, qui concluait à la nécessité de renforcer ses moyens ([84]).

Plus récemment, la mission d’inspection de 2024 sur la prévention et la gestion des risques liés à la présence de pesticides et de leurs métabolites dans l’eau destinée à la consommation humaine souligne par exemple que les moyens, tant humains que financiers, consacrés à l’évaluation des risques dans ce domaine sont insuffisants pour permettre à l’Anses de répondre aux sollicitations croissantes de la direction générale de la santé et des agences régionales de santé.

Dans ce contexte déjà fortement contraint, l’Agence est affectée par des arbitrages budgétaires défavorables. Des efforts importants lui ont été demandés en 2025 et en 2026.

La subvention pour charges de service public, qui représente à elle seule environ 70 % des recettes totales de l’agence est passée de 117,8 millions d’euros en 2024 à 116,5 millions en 2025 puis à 115,5 millions d’euros pour 2026. Au total, en intégrant les taxes affectées et autres sources de financement, les recettes consolidées de l’agence s’établissent à 165,3 millions d’euros dans le budget initial 2026, contre 172,5 millions dans les comptes financiers 2024.

Sur le plan des effectifs, le plafond d’emplois, qui s’établissait à 1 329 ETPT en 2024, est ramené à 1 327 ETPT en 2025, puis à 1 317 ETPT pour 2026 ([85]). Dès l’examen du projet de loi de finances pour 2025, l’agence avait alerté ses tutelles sur une problématique d’« effet de ciseau » entre des dépenses structurellement orientées à la hausse et des recettes insuffisantes pour y faire face.

Ces arbitrages affectent également les moyens consacrés à la recherche. Le programme national de recherche « environnement, santé, travail » (PNR-EST), piloté par l’Anses, qui vise à orienter des travaux de recherche en appui aux besoins d’expertise de l’agence et à structurer une communauté scientifique mobilisable, a ainsi connu un coup de frein majeur, ses crédits ayant été réduits de moitié (voir infra).

Pour 2026, les orientations transmises par les tutelles s’inscrivent dans la continuité de cette trajectoire, en invitant l’Agence à « procéder à une priorisation de ses missions au regard des ressources disponibles et à contribuer aux réflexions sur l’efficience de ses actions ».

C. UNE ACTION PUBLIQUE STRUCTURELLEMENT EN RETARD ET PÉNALISÉE DANS LES ARBITRAGES POLITIQUES

Non seulement la recherche avance lentement mais de nombreux travaux ont mis en évidence le retard structurel de l’action publique dans ce domaine et le profond décalage entre la naissance d’un besoin de réglementation et l’entrée en vigueur d’instruments d’encadrement, lesquels restent structurellement insuffisants. Comme le souligne William Dab, professeur émérite au Conservatoire national des arts et métiers et ancien directeur général de la santé : « Le risque est aujourd’hui un objet de politique publique tellement dilué qu’il est rare de faire ce qu’il faut au moment où il faut avec les moyens qu’il faut. » ([86])

1. Une action publique structurellement en retard, insuffisante et menacée de reculs majeurs

a. Une action structurellement en retard

Dans le domaine de la santé environnementale, l’action publique a largement progressé par à-coups, à la suite de crises à fort retentissement qui ont révélé l’ampleur de catastrophes sanitaires et environnementales (le Great Smog de Londres en 1952, la catastrophe industrielle de Seveso en 1976, les scandales sanitaires de l’amiante, de la vache folle ou du chlordécone, etc.). Il a par exemple fallu attendre la marée noire de l’Erika, en 2000, pour que l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement (AFSSE) soit créée.

Dans ses rapports Late lessons from early warnings, l’Agence européenne pour l’environnement montre comment les signaux précoces de danger ont trop souvent été ignorés ou pris en compte tardivement par les pouvoirs publics. Les décisions publiques interviennent après des délais importants, une fois les effets sanitaires ou environnementaux largement établis.

Ce décalage s’observe dans de très nombreux cas emblématiques de l’histoire récente de la santé environnementale.

Malgré la mise en évidence ancienne et documentée du décalage entre l’identification des signaux de danger et l’intervention de la décision publique, l’actualité en offre en régulièrement de nouvelles illustrations. Le cas du cadmium, classé cancérogène avéré depuis 1993, en témoigne. En dépit d’alertes répétées qui ne sont pas récentes (cf infra), l’action publique, pourtant nécessaire et urgente, continue de se faire attendre.

b. Une action structurellement insuffisante

Les protections mises en place tardivement se révèlent en outre insuffisantes, comme le montre en détail la deuxième partie du présent rapport.

Au surplus, l’existence même de normes ne garantit pas leur effectivité. Elles peuvent être appliquées de manière partielle ou atténuée, faute de contrôles suffisants ou à travers des décisions d’application qui en réduisent la portée.

La seconde partie du présent rapport montre aussi comment ces politiques, malgré des lacunes largement documentées, sont marquées par une grande inertie et exposées à des risques de régression inquiétants.

2. Des facteurs de retard structurel de l’action publique

Plusieurs facteurs contribuent à expliquer le décalage structurel entre l’état des connaissances scientifiques et la décision publique.

a. La lourdeur et la complexité des processus décisionnels

L’inertie tient d’abord à la lourdeur des processus réglementaires et législatifs.

La réglementation repose en grande partie sur des textes européens dont l’élaboration suppose des négociations longues entre États membres, la recherche de compromis politiques et des consultations multiples des parties prenantes.

À cette lenteur en amont s’ajoute celle de la mise en œuvre. S’agissant des substances chimiques, les procédures d’évaluation, d’autorisation et de restriction de même que les renouvellements d’autorisations sont elles-mêmes particulièrement longues, chronophages et consommatrices de ressources rares. Cette lenteur conduit en pratique à maintenir sur le marché des substances potentiellement dangereuses.

L’existence du cadre européen est souvent invoquée pour différer des initiatives nationales. Cet argument a par exemple été largement mobilisé contre certaines dispositions de la loi du 25 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux PFAS. Il est fréquent que l’action publique nationale soit suspendue ou reportée au motif que des réflexions ou des révisions réglementaires sont en cours au niveau de l’Union européenne.

Au plan national, le ministère de la transition écologique souligne par exemple la lourdeur des processus d’élaboration des plans de protection de l’atmosphère (PPA), qui imposent notamment la tenue d’une enquête publique avec désignation d’un commissaire enquêteur et allongent significativement les délais d’adoption de ces plans, alors même que leur mise en œuvre appelle une accélération. Le ministère suggère une évolution législative pour substituer à l’enquête publique une consultation électronique du public, afin de fluidifier les procédures et d’en réduire les coûts, tout en assurant la participation du public.

b. Un champ pénalisé dans les arbitrages politiques

Les politiques de santé environnementale entrent en conflit avec d’autres objectifs de l’action publique (compétitivité, préservation de l’emploi, d’activités, concurrence internationale, etc.).

Dans ces arbitrages, la santé environnementale est structurellement désavantagée car elle oppose des pertes visibles à des bénéfices invisibles. Elle suppose en effet des décisions susceptibles d’affecter immédiatement la compétitivité ou les pratiques de certains secteurs, exposant immédiatement à des mobilisations professionnelles et des accusations d’atteintes à la compétitivité. À l’inverse les bénéfices de ces décisions correspondent essentiellement à des risques évités, dont les effets sont par nature impalpables à court terme ([88]).

Cette asymétrie crée une incitation structurelle à la procrastination réglementaire, au report, à l’affaiblissement des normes ou à leur contournement.

c. L’influence des intérêts économiques et des stratégies de lobbying

Ce déséquilibre est renforcé par la capacité d’influence de certains secteurs économiques directement concernés par les réglementations environnementales.

Certaines industries (chimiques, agrochimiques, énergétiques, transports, etc.) mobilisent des ressources financières, juridiques, scientifiques et politiques considérables pour peser sur les décisions publiques (financement d’études, phénomène des « portes tournantes » entre secteur privé et administration, participation aux instances consultatives, etc.).

Phénomène ancien, structuré et bien documenté, le lobbying s’est accru ces dernières années. Selon une analyse réalisée par Corporate Europe Observatory et LobbyControl, fondée sur le registre de transparence de l’Union européenne, les secteurs de la chimie, de l’agrochimie, de l’énergie, des transports, de l’industrie et de la pharmacie figurent parmi les acteurs consacrant les budgets les plus importants aux activités de lobbying auprès des institutions européennes. Au cours des cinq dernières années, les dépenses de lobbying des secteurs de l’énergie et de l’agrochimie ont ainsi augmenté respectivement de 44 % et 31 % ([89]).

À l’inverse, les contre-pouvoirs, qu’il s’agisse des associations environnementales, des organisations de la société civile, des lanceurs d’alerte et des associations de victimes, disposent de moyens très limités. Des actions pour renforcer ces acteurs, en tant que bâtisseurs d’une expertise dans leur champ spécifique, sont indispensables comme évoqué plus en détail dans la troisième partie du présent rapport.

d. L’incertitude scientifique, facteur d’inertie

Malgré la consécration du principe de précaution, l’incertitude scientifique continue de différer la décision publique.

Elle reste fréquemment invoquée pour retarder l’adoption de mesures de protection, les décideurs publics exigeant encore un niveau de preuve particulièrement élevé avant d’intervenir.

L’incertitude peut être alimentée par les stratégies d’influence de certains acteurs économiques pour contester les résultats de la recherche, ou susciter des études biaisées afin de prolonger les controverses scientifiques et retarder les décisions réglementaires.

Malgré la consécration du principe de précaution, l’incertitude scientifique bénéficie davantage au maintien d’activités polluantes qu’à la protection de la santé.

3. Des leviers à mieux actionner pour une meilleure prise en compte de la santé environnementale dans les arbitrages publics

Au-delà du renforcement de leur portage politique, plusieurs leviers permettraient à ces questions de peser davantage dans les arbitrages.

a. Renforcer et rééquilibrer les études d’impact

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan appelle à renforcer les études d’impact des projets de loi, textes réglementaires et des projets d’aménagement pour une meilleure intégration du « fardeau sanitaire » dans la prise de décision.

Le bilan des études d’impact dans l’objectif d’intégrer certains enjeux dans la décision publique est décevant.

Plusieurs institutions, notamment le Conseil d’État, la Cour des comptes et l’OCDE, ont souligné la qualité souvent inégale de ces analyses, leur production tardive dans le processus décisionnel et leur influence limitée sur les arbitrages politiques. Elles sont trop souvent un exercice formel destiné à satisfaire à une exigence procédurale plus qu’un véritable outil d’aide à la décision.

Par ailleurs, elles peuvent en pratique desservir les enjeux qu’elles prétendent prendre en compte.

En effet, les études d’impact sont généralement réalisées sous l’autorité des administrations ou des acteurs porteurs des projets concernés, incités à limiter la prise en compte des externalités sanitaires et environnementales.

Elles reflètent également une asymétrie de moyens : les acteurs économiques disposent souvent de moyens importants pour produire des analyses détaillées sur les conséquences négatives d’une évolution de la réglementation quand les bénéfices sanitaires ou environnementaux sont plus difficiles à quantifier et souvent moins bien documentés. Les administrations publiques ne disposent pas des outils, des données ou des moyens d’expertise nécessaires pour évaluer de manière robuste ces effets.

Ces limites invitent à renforcer les capacités d’expertise publique et à garantir des conditions d’élaboration des études d’impact permettant une appréciation équilibrée des coûts et des bénéfices des politiques envisagées.

Le renforcement des études d’impact ne peut constituer un levier réellement structurant que si leur élaboration repose sur des normes strictes, des méthodologies contradictoires et transparentes.

Enfin, les études d’impact aujourd’hui conduites de manière cloisonnée – sanitaires ou environnementales – doivent impérativement évoluer vers une approche « une seule santé ».

Une circulaire du Premier ministre du 1er septembre 2025 confie au SGPE un rôle de pilotage et de garant de la qualité des études d’impact environnemental des projets de textes normatifs présentant un impact écologique élevé, faisant ainsi du SGPE le « bras armé » du secrétariat général du Gouvernement sur le volet environnemental de ces évaluations.

Ce nouveau dispositif illustre lui aussi la prise en compte insuffisante de la santé environnementale, dans la mesure où, d’une part, il est centré sur les seuls impacts environnementaux et, d’autre part, il est confié à un acteur dont le mandat et les compétences se concentrent comme évoqué précédemment sur les dimensions climatiques et écologiques – climat, énergie, biodiversité, économie circulaire – sans que la santé environnementale ne relève clairement de son champ, ce qui prive les études d’impact d’une indispensable approche « une seule santé » systématique et cohérente.

b. Renforcer l’expertise scientifique dans les administrations publiques

La formation des administrations publiques est encore très centrée sur les disciplines économiques et juridiques, malgré des progrès récents en matière d’ouverture pluridisciplinaire. Un renforcement des connaissances des décideurs – et pas seulement les acteurs intervenant dans le champ de la santé et de l’environnement – est indispensable pour améliorer la prise en compte de cet enjeu dans toutes les politiques publiques. Ce point est abordé plus précisément dans la troisième partie du présent rapport.

Par ailleurs, dans son étude annuelle Inscrire l’action publique dans le temps long, le Conseil d’État avait appelé à renforcer la représentation scientifique auprès des décideurs publics en prévoyant notamment la présence de conseillers scientifiques auprès du Président de la République, du Premier ministre et des ministres concernés. Un tel dispositif pourrait très utilement renforcer les liens entre l’administration, les institutions académiques et les agences publiques et la prise en compte par l’action publique de connaissances complexes et en évolution rapide.

c. Améliorer et harmoniser les règles de déontologie et les garanties d’indépendance de l’expertise

Un autre levier consiste à renforcer les règles de déontologie afin de limiter les risques d’influence indue des intérêts économiques et de renforcer les garanties d’indépendance de l’expertise.

Le MESRE ([92]) observe des difficultés spécifiques dans ce domaine : « la santé environnementale implique souvent des enjeux économiques majeurs (industries chimiques, énergétiques, agricoles), ce qui accroît les risques de conflits d’intérêts, de pressions ou de controverses scientifiques. La complexité méthodologique (effets à long terme, expositions multiples, incertitudes statistiques) peut aussi être instrumentalisée dans le débat public. Par ailleurs, l’hétérogénéité des cadres juridiques entre pays, la diversité des sources de financement et la médiatisation des résultats rendent plus délicate la garantie d’une intégrité perçue comme incontestable. Ainsi, si des mécanismes robustes existent (évaluation par les pairs, transparence des données, registres publics d’intérêts), leur effectivité dépend largement de la culture institutionnelle, de l’indépendance des experts et des moyens alloués au contrôle. »

Une mission interinspections consacrée aux liens entre santé environnementale, recherche et décision publique avait observé en 2020 que le cadre déontologique applicable aux acteurs de la santé environnementale demeurait fragmenté et insuffisamment structuré ([93]).

Contrairement au champ de la santé humaine, où des dispositifs comme les règles dites « anti-cadeaux » visent à encadrer les relations entre les professionnels de santé et les industries, la mission observait l’absence de cadre déontologique global et cohérent applicable à l’ensemble du champ de la santé environnementale, les règles ayant été là encore définies de manière sectorielle au plan national comme au plan européen. La mission relevait en outre que les gestionnaires des risques, c’est-à-dire les autorités publiques chargées de prendre les décisions réglementaires, étaient soumis à des exigences de transparence moins fortes que les experts scientifiques.

Elle recommandait ainsi d’engager un travail de définition d’un cadre déontologique global applicable de façon élargie à l’ensemble des acteurs (agences, établissements de recherche, administrations, comités).

Alors que des voix s’élèvent pour demander la mise en place d’un cadre déontologique plus strict et pour renforcer les garanties d’indépendance de l’expertise notamment lors de commandes gouvernementales, il apparaît urgent de lancer ce chantier.

S’agissant de l’indépendance de l’expertise de l’Anses vis-à-vis de ses tutelles, l’agence indique que « les tutelles n’interviennent pas dans le processus d’expertise scientifique. Un protocole d’information précoce a été formalisé en décembre 2024 visant à leur partager les projets de communication de l’agence sur les expertises scientifiques (hors produits réglementés), étayé par un avis du Comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêt de l’Agence. Les sorties sensibles sont également signalées aux directions d’administration centrale. Par ailleurs, des restitutions sont organisées avant la publication des travaux, à destination des commanditaires (auteurs de la saisine). »

La rapporteure estime que ce protocole et cette étape de restitution méritent par exemple d’être réinterrogés afin de conforter l’indépendance de l’Agence dans la communication des résultats de ses travaux.

L’indépendance de l’expertise ne se limite pas à la prévention des conflits d’intérêts ni à l’absence d’ingérence dans les conclusions scientifiques : elle suppose également que les agences disposent d’une autonomie réelle dans la programmation de leurs travaux. À cet égard, en permettant au ministère de l’agriculture de prioriser l’examen de dossiers relatifs aux autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques par l’Anses, le décret du 8 juillet 2025([94]), sans interférer directement dans le contenu des évaluations scientifiques, est susceptible d’orienter la hiérarchisation des travaux au détriment d’une priorisation fondée sur les enjeux sanitaires et environnementaux.

Au-delà, l’indépendance de l’expertise dépend étroitement des moyens qui lui sont alloués. En particulier la capacité des agences à se saisir de manière autonome de sujets émergents ou insuffisamment traités constitue une garantie essentielle de leur rôle d’alerte scientifique. Or, cette capacité est de plus en plus contrainte par des ressources insuffisantes et en diminution, qui tendent à concentrer l’activité sur les saisines obligatoires et les urgences réglementaires. Comme évoqué précédemment, les autosaisines représentent moins de 8 % du programme de travail de l’Anses et peuvent être retardées ou mises en pause au profit des saisines des tutelles. À cet égard, si elle a fait l’objet de critiques relatives à certaines de ses conclusions, l’expertise récente conduite par l’agence sur les leviers à prioriser pour réduire l’exposition au cadmium – réalisée dans le cadre d’une autosaisine datant de 2023 ([95]) – illustre l’intérêt de travaux conduits indépendamment des priorités fixées par les tutelles, en contribuant à remettre des sujets majeurs au cœur du débat.

Au niveau européen, les conflits d’intérêts, notamment au sein des agences et organes de la comitologie, ont fait l’objet de critiques récurrentes notamment de la Cour des comptes européenne et du Médiateur européen. Ces critiques ont conduit à un renforcement progressif des règles applicables, notamment en matière de déclarations d’intérêts et d’encadrement des participations aux panels. Pour autant, les interrogations n’ont pas totalement disparu : des organisations non gouvernementales, telles que Corporate Europe Observatory, continuent de relever la fréquence de situations de liens d’intérêts.

À cet égard, le Gouvernement indique soutenir la proposition de règlement de base de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), qui lui confère un cadre réglementaire autonome et cohérent avec l’évolution de ses missions et « permettra de renforcer la prévention des conflits d’intérêt au sein de l’Agence et donc la transparence et la confiance dans ses avis. La France a œuvré lors des négociations au Conseil pour renforcer les dispositions proposées en matière de prévention des conflits d’intérêt. »

d. Renforcer la transparence et le contrôle démocratique

La transparence dans la prise de décision est une condition indispensable pour renforcer la confiance et le contrôle démocratique.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan comme de nombreux observateurs pointent l’opacité des conditions d’élaboration des méthodes d’évaluation réglementaire des substances et produits chimiques.

La transparence sur la composition des groupes mis en place au sein de l’OCDE pour définir la méthodologie de l’expertise (lignes directrices, bonnes pratiques de laboratoire) doit être renforcée.

Comme le relève le Haut-commissariat, les informations ayant conduit à l’élaboration des lignes directrices doivent être davantage accessibles, notamment la composition des comités d’experts et les éléments de délibération. La composition de ces comités devrait également être plus ouverte et équilibrée, avec une représentation diversifiée des parties prenantes et une gestion des liens d’intérêt en amont de leur constitution.

Par ailleurs, les méthodologies d’évaluation des risques sont adoptées et actualisées par les États membres dans le cadre de procédures de comitologie dont la transparence demeure insuffisante.

Au stade de la gestion des risques, la transparence est tout aussi limitée. Le processus de préparation de la décision au sein de la Commission européenne est peu transparent et les avis des États membres dans la procédure de comitologie ne sont pas rendus publics. De plus, les représentants des États membres ne sont pas amenés à réaliser des déclarations publiques d’intérêt au titre de leurs fonctions les conduisant à siéger dans les comités de gestionnaire des risques.

Plusieurs rapports ont ainsi recommandé de renforcer ces exigences de transparence, par exemple en publiant a posteriori les votes des États membres dans ces procédures ([96]).

À cet égard, la rapporteure a interrogé le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne (RPUE) sur les positions défendues par la France, sans obtenir de réponse.

Enfin, il est important de renforcer le contrôle parlementaire des politiques de santé environnementale comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, qui recommande notamment de multiplier les auditions des administrations et des agences compétentes par les commissions parlementaires concernées, ainsi que par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Au regard du caractère extrêmement vaste et transversal de la santé environnementale, ce contrôle se heurte à la multiplicité des organes de contrôle (commission des affaires sociales, commission du développement durable, commission des finances, commission des affaires européennes, OPECST) qui contribue à le diluer et à le morceler. À titre d’illustration, l’Anses indique avoir été invitée à répondre à 117 auditions parlementaires entre 2021 et 2025, soit une moyenne de 23 auditions par an.

Le renforcement du contrôle parlementaire doit notamment porter sur les positions défendues par la France dans les négociations européennes.

À cet égard, la rapporteure suggère que la stratégie nationale de santé environnementale qu’elle appelle de ses vœux soit transmise au Parlement pour avis des commissions compétentes avant son adoption et que sa mise en œuvre fasse l’objet d’une audition annuelle conjointe de la commission des affaires sociales, la commission du développement durable et de l’OPECST sur la base d’un rapport annuel faisant état de son exécution.

e. Améliorer la couverture médiatique et l’information sur les enjeux de santé-environnement

La visibilité médiatique des enjeux de santé environnementale constitue une condition décisive de leur prise en compte par les pouvoirs publics : comme le montrent de nombreux exemples récents, en particulier l’émergence et l’accélération du traitement des PFAS dans les politiques publiques, la médiatisation de ces sujets joue un rôle déterminant dans leur inscription à l’agenda politique et dans la décision publique.

i. Renforcer le soutien au journalisme d’investigation indépendant

Il est impératif de soutenir les médias et les journalistes qui contribuent à documenter les enjeux de santé environnementale, en particulier les médias d’investigation indépendants, dont le rôle s’avère déterminant pour faire émerger ces sujets dans le débat public.

Le journalisme indépendant sur ces enjeux requiert des moyens et des compétences importantes.

Face à des données publiques souvent lacunaires, fragmentées ou difficilement exploitables, les médias ont produit des travaux importants, afin de documenter les expositions et d’enrichir ou de contre-expertiser les informations disponibles. La technicité croissante de ces enjeux appelle par ailleurs un renforcement de cette dimension dans les formations initiales et continues des journalistes.

Enfin, les journalistes doivent être protégés dans l’exercice de leurs missions. À cet égard, les faits récents visant la journaliste d’investigation Stéphane Horel, spécialiste des PFAS et coordinatrice du projet international Forever Pollution Project réunissant 46 médias européens, appellent une vigilance toute particulière sur ce sujet : à la suite de plusieurs tentatives de cambriolage à son domicile et de plusieurs vols de matériel professionnel, une plainte contre X a été déposée en février. Comme l’a souligné Reporters sans frontières ([97]), si ces faits étaient liés à son activité journalistique, ils constitueraient l’une des atteintes les plus graves à la liberté de la presse de ces dernières années en France.

ii. Mieux mobiliser les outils existants dans l’audiovisuel

Plusieurs outils existent dans le champ audiovisuel pour renforcer le traitement des enjeux environnementaux ou sanitaires qui doivent intégrer pleinement l’approche « une seule santé ».

Depuis 2022, l’Arcom a mis en place des « contrats climat » prévus par la loi « climat et résilience » et qui ne reposent à ce stade que sur le volontariat. Ces dispositifs visent à inciter les médias audiovisuels à renforcer le traitement des enjeux environnementaux à travers une information fiable, la sensibilisation du public, ainsi que la limitation de la publicité pour des produits à fort impact environnemental et la lutte contre l’éco-blanchiment.

Toutefois, la santé environnementale constitue aussi un angle mort de ces dispositifs qu’il convient de combler.

Par ailleurs, un observatoire des médias sur l’écologie, destiné à mesurer le traitement des enjeux environnementaux dans les programmes d’information a été mis en place. Cet outil constitue une avancée importante mais il importe de veiller à ce que la santé environnementale y soit pleinement intégrée, afin d’éviter qu’elle ne soit marginalisée dans l’analyse des contenus médiatiques.

Enfin, la charte alimentaire, à laquelle les acteurs audiovisuels peuvent adhérer, vise à encourager des engagements en matière de promotion d’une alimentation favorable à la santé, notamment en limitant l’exposition à des produits de faible qualité nutritionnelle, en particulier auprès des publics les plus jeunes. Si le bilan de cette charte est insuffisant, il est à tout le moins indispensable d’y intégrer les enjeux de santé environnementale (exposition aux contaminants, qualité sanitaire des aliments, liens entre alimentation et environnement).

iii. Un contrôle de la régulation à renforcer au regard des enjeux

L’Arcom indique dans son dernier rapport annuel avoir été saisie « à plusieurs reprises » sur les conditions de traitement de ces enjeux par certains médias audiovisuels. À ce jour, une seule sanction pécuniaire a été prononcée à l’encontre de l’éditeur de la chaîne CNews. Ces éléments appellent une vigilance et une action renforcées du régulateur quant à la rigueur et à l’honnêteté du traitement médiatique des questions de santé environnementale.

iv. Renforcer les obligations de l’audiovisuel public

Enfin, les obligations et engagements de l’audiovisuel public, inscrits dans la loi et précisés par le décret portant cahier des charges des sociétés nationales de programme ou dans leurs contrats d’objectifs et de moyens, constituent un levier important pour améliorer la couverture des enjeux de santé environnementale. Il serait utile d’inscrire explicitement la promotion de l’approche « une seule santé » au sein des missions du service public audiovisuel.

v. Intégrer la santé environnementale à la stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé

Enfin, au début de l’année 2026, le ministère chargé de la santé a annoncé le lancement d’une stratégie nationale de lutte contre la désinformation en santé. Dans une logique « une seule santé », il est indispensable d’intégrer pleinement la santé environnementale.

f. Le rôle structurant du contentieux

Enfin, face à un cadre juridique insuffisant au regard notamment du principe de précaution et eu égard aux défaillances persistantes dans son application, l’analyse des politiques de santé environnementale met en évidence le rôle structurant du contentieux.

En pratique, celui-ci apparaît souvent comme un levier déterminant pour remédier à l’inertie de l’action publique.

Il en va ainsi, par exemple, des contentieux engagés au titre du dépassement des normes européennes de qualité de l’air ou encore des décisions de justice ayant appelé à remédier à l’insuffisante protection des riverains des zones d’épandage. Plus récemment, une décision importante de la Cour administrative d’appel de Paris du 3 septembre 2025 a sanctionné l’insuffisante prise en compte de l’état le plus récent des connaissances scientifiques dans l’évaluation des pesticides par l’Anses. L’agence fait d’ailleurs état d’une trentaine de décisions de justice défavorables sur environ 350 procédures engagées.

Or, la capacité d’action des associations en matière de santé environnementale se heurte également à un cadre d’agrément encore largement cloisonné. En effet, les régimes d’agrément en santé et en environnement relèvent de cadres juridiques distincts, reposant sur des critères et des procédures différenciés. Les enjeux de santé environnementale étant par nature transversaux, certaines associations ont souligné les difficultés rencontrées pour obtenir ou cumuler ces agréments, ainsi que les limites que cela peut entraîner dans leur capacité à agir, notamment sur le plan contentieux.

Il est important d’assurer une meilleure reconnaissance des acteurs intervenant à l’interface entre santé et environnement par la création d’un cadre d’agrément spécifique ou une meilleure articulation entre les deux.

III. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS

L’appréciation de l’efficacité des politiques de santé environnementale à partir des données disponibles – évolution des expositions, respect des normes de qualité, niveaux d’imprégnation des populations – se heurte aux lacunes des outils de suivi : les données sont très incomplètes, tant du point de vue des substances que des milieux ou des populations suivis ; les capacités analytiques sont limitées et les valeurs réglementaires présentent des limites intrinsèques comme le montre précisément la deuxième partie du présent rapport.

L’analyse des quatre facteurs ciblés par le présent rapport conduit, sans surprise, à observer que les politiques les plus efficaces sont celles qui agissent à la source des expositions, au moyen de règles claires et contraignantes, assorties de dispositifs de contrôle et de sanction effectifs.

A. DES RÉSULTATS INÉGAUX ET TRÈS INSUFFISANTS

L’appréciation des résultats des politiques de santé environnementale se heurte à la diversité des approches d’évaluation disponibles par milieu d’exposition, facteur de risque ou effet sanitaire. Cette pluralité d’entrées n’autorise qu’une lecture partielle et fragmentée des évolutions mais permet d’entrevoir l’ampleur des insuffisances comme l’illustrent quelques exemples.

1. Des résultats par milieux d’exposition insuffisants

a. L’air extérieur : des progrès mesurables mais des angles morts importants

Sur la période 2000-2024, les dernières publications du service des données et des études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique mettent en avant une amélioration globale de la qualité de l’air avec une forte diminution des concentrations moyennes annuelles en dioxyde de soufre (SO2) et une diminution plus modérée des concentrations en NO2, PM10 et PM2,5.

Évolution des concentrations moyennes annuelles en SO2, NO2, PM10 et PM2,5, et des concentrations en pic saisonnier en O3, en fond urbain

En indice base 100 des concentrations en 2000 (2009 pour les PM2,5)

Malgré l’amélioration globale de la qualité de l’air, des dépassements des normes réglementaires européennes subsistent en certains points du territoire en particulier pour le NO2, l’O3 et, pour certaines années, les PM10 et les PM2,5.

En outre, les politiques de qualité de l’air présentent encore des angles morts majeurs, certains polluants tels que les particules ultrafines, les pesticides, les PFAS ou le carbone suie, étant encore largement exclus des dispositifs de suivi et de gestion. Surtout, les résultats restent insuffisants au regard du bilan sanitaire de ces pollutions comme l’illustre le cas des particules fines.

b. Les eaux souterraines et de surface : des indicateurs d’échec des politiques conduites

Une étude du SDES du ministère de la transition écologique de mars 2026 sur la qualité des eaux superficielles et souterraines en France montre un niveau de pollution toujours préoccupant malgré une augmentation de 3 % par an entre 2016 et 2023 des moyens financiers pour assurer la qualité de la ressource.

En 2022, l’état écologique n’était jugé bon ou très bon que pour 44 % des masses d’eau de surface, contre 41 % en 2010. L’état chimique était quant à lui considéré comme bon pour 68 % des masses d’eau superficielles et souterraines, contre respectivement 51 % et 59 % en 2010.

Mis à part un recul du phosphore et des phosphates, les autres polluants restent largement présents.

Malgré les plans d’aide aux agriculteurs, les actions mises en œuvre dans les zones vulnérables et les mesures visant à mieux valoriser les effluents d’élevage et à lutter contre le lessivage des nitrates, les teneurs en nitrates dans les eaux de surface restent globalement stables sur vingt ans. Dans les eaux souterraines, après une forte augmentation jusqu’en 2013, les taux de nitrates se stabilisent.

Les principaux dépassements de normes sont liés à la présence de substances interdites depuis de nombreuses années ou de leurs métabolites. C’est notamment le cas du chlordécone (interdit en 1993), de l’atrazine (2003), de la chloridazone (2020), du mancozèbe (2021) ou du bentazone (2022). Dans presque la moitié des masses d’eau souterraines, le seuil de qualité de 0,5 µg/L de taux de pesticide est dépassé.

Les analyses révèlent également la présence d’autres polluants comme les solvants, les HAP (hydrocarbures aromatiques polycycliques), les PFAS, les résidus pharmaceutiques, les métaux ou d’autres composés physico-chimiques.

L’étude attire l’attention sur la réduction inquiétante du patrimoine de sites de captage d’eau potable (14 640 sites fermés sur le territoire hexagonal de 1980 à 2025), dont la première cause (31,9 % des situations) est la présence excessive de pesticides ou de nitrates ([98]). Cette évolution est un indicateur incontestable de l’échec des politiques de protection des captages (voir infra).

2. Le risque chimique dans l’alimentation : des résultats partiels mais déjà alarmants

Les risques sanitaires liés à l’exposition chronique de la population à des substances chimiques dans l’alimentation peuvent être appréhendés à travers les études de l’alimentation totale (EAT). Trois EAT ont déjà été conduites en France ([99]).

Les résultats publiés en janvier 2026 ne portent que sur l’acrylamide et plusieurs éléments traces métalliques. Les volets portant sur les autres familles de contaminants de l’alimentation comme les bisphénols et les phtalates, les résidus de pesticides ou encore les PFAS seront publiés au fil des prochaines années. Ce que montrent ces premiers résultats est pourtant déjà édifiant.

3. Des signaux d’alerte majeurs révélés par les données disponibles par substance ou effet sanitaire

Des données disponibles par substance ou par effet sanitaire mettent aussi en évidence des signaux d’alerte préoccupants. Le présent rapport ne peut couvrir l’intégralité d’un champ en constante évolution, et se limite, au-delà des quatre facteurs ciblés, à l’examen de deux indicateurs particulièrement alarmants.

a. Le cadmium : « bombe sanitaire »

Les alertes concernant le cadmium ne sont pas récentes et le cadmium, aujourd’hui au cœur de l’actualité, ne constitue pas un risque émergent.

Il est classé cancérogène de groupe 1 par le CIRC depuis 1993. Une exposition prolongée peut également induire une atteinte rénale, une fragilité osseuse, des effets sur l’appareil respiratoire, des troubles de la reproduction. Environ 23 % des cas d’ostéoporose sont attribuables à cette exposition ([100]). Le cadmium est suspecté de jouer un rôle dans l’accroissement majeur et extrêmement préoccupant de l’incidence du cancer du pancréas, entre autres ([101]).

En France, l’étude nationale nutrition santé (ENNS) avait permis d’estimer pour la première fois les niveaux d’imprégnation par le cadmium chez les adultes vivant en France continentale en 2006 et 2007. La deuxième étude de l’alimentation totale (EAT 2) publiée en 2011 mettait déjà en évidence une augmentation de l’exposition alimentaire de la population française par rapport à la première étude et un dépassement de valeur toxicologique de référence chez 15 % des enfants. L’étude de l’alimentation totale infantile de 2016 montrait un dépassement de la dose journalière tolérable chez 36 % des enfants de moins de trois ans.

L’enquête de biosurveillance, Esteban, publiée en 2021 révélait une forte augmentation des taux d’imprégnation en dix ans – 47,6 % de la population générale adulte dépassant le seuil de concentration critique urinaire – et alertait sur la surexposition de la population française avec des niveaux jusqu’à trois ou quatre fois supérieurs à ceux observés dans d’autres pays nord-américains et européen.

Cette surexposition s’explique en grande partie par la présence de cadmium dans une diversité d’aliments du quotidien, elle-même liée à la contamination des sols agricoles par les matières fertilisantes en particulier les engrais minéraux phosphatés, dont l’utilisation est importante en France.

Dans un courrier adressé au Gouvernement en juin 2025, la conférence nationale des URPS-médecins libéraux avait demandé des mesures urgentes et immédiates pour réduire l’exposition, en évoquant une « bombe sanitaire ».

Après une nouvelle alerte concernant l’exposition par l’alimentation en janvier 2026, une nouvelle expertise de l’Anses prenant en compte l’ensemble des voies d’exposition publiée en mars 2026 confirme une surexposition de la population française et réitère une demande d’action urgente, notamment par l’application de valeurs limites pour les matières fertilisantes épandues sur les sols agricoles. L’Anses recommande également de privilégier des sources d’approvisionnement en roche phosphatée ou en produits dérivés contenant moins de cadmium et de promouvoir de nouvelles pratiques agricoles. Elle préconise enfin de diminuer rapidement les plafonds des teneurs en cadmium dans les matières fertilisantes, d’agir sur l’offre alimentaire, y compris de produits importés, et de revoir les teneurs maximales en cadmium pour les aliments les plus contributeurs à l’exposition.

Le cadmium vient ainsi s’inscrire dans la liste des bombes sanitaires à bas bruit qui jalonnent l’histoire de la santé environnementale : un risque majeur identifié de longue date qui se heurte à l’inertie des réponses publiques.

b. L’incidence des cancers : des données inquiétantes

S’ils sont de mieux en mieux soignés, en 2023, les cancers constituent la première cause de mortalité en France, responsable de 27 % de l’ensemble des décès ([102]).

Entre 2003 et 2023, le nombre de nouveaux cas de cancers a été multiplié par 1,4 en France, soit une augmentation de 43 % chez les femmes et de 34 % chez les hommes. Cette progression s’explique en grande partie par les évolutions démographiques : selon l’institut national du cancer (INCa), l’augmentation et le vieillissement de la population expliquent 78 % de l’évolution de l’incidence chez l’homme et 57 % chez la femme ([103]). Cependant, l’INCa estime que près de la moitié des cancers pourraient être évités.

La France se caractérise par ailleurs par un niveau d’incidence du cancer élevé au regard des comparaisons internationales.

En effet, en neutralisant les effets liés à l’âge, une analyse du Global Burden of Disease (GBD) publiée dans The Lancet en septembre 2025 portant sur l’incidence des cancers dans 204 pays et territoires, a placé la France parmi les pays les plus touchés avec 389,4 cas pour 100 000 habitants. La France figure également parmi les pays à plus forte incidence mondiale de cancers selon les données GLOBOCAN du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).

La position de notre pays dans les comparaisons internationales constitue un signal préoccupant qui impose une analyse approfondie de ses déterminants.

Il en va de même de l’augmentation précédemment évoquée de l’incidence des cancers chez les moins de cinquante ans observée dans de nombreux pays, phénomène qui par construction ne peut pas être imputé au vieillissement de la population.

Les déterminants de cette évolution demeurent mal compris. Si le tabac, l’alcool, une alimentation déséquilibrée et les pratiques de dépistage jouent un rôle avéré, ils ne suffisent pas à expliquer les niveaux d’incidence observés.

La contribution des expositions environnementales est régulièrement évoquée, sans pouvoir être précisément isolée ou quantifiée en raison des limites des connaissances sur les expositions multiples, les effets combinés et les expositions chroniques à faibles doses. En outre, si le lien entre l’exposition à divers facteurs environnementaux et le risque de cancer est aujourd’hui bien établi, leur part dans l’incidence globale reste difficile à isoler.

Pourtant, « les grands programmes de recherche qui permettraient de chercher des réponses n’ont pas été lancés », observe Rémy Slama (Inserm), épidémiologiste de l’environnement. « Comme il est peu probable que la plupart des cancers aient un petit nombre de causes “fortes”, pour décrypter le rôle de l’environnement, il faut pouvoir identifier les contributions, souvent faibles, d’un très grand nombre de facteurs chimiques, physiques, infectieux. » ([104])

B. PARTICULES FINES : UNE POLITIQUE EFFICACE SOUS CONTRAINTE, AUJOURD’HUI EN PERTE DE SOUFFLE

La politique de lutte contre les particules fines, constitue un exemple d’action publique relativement ancienne, structurée par des contraintes fortes qui a permis d’enregistrer des progrès réels.

Toutefois, les leviers qui doivent permettre d’aller plus loin sont aujourd’hui fragilisés ou remis en cause, ce qui interroge la capacité de l’action publique à franchir une nouvelle étape dans l’amélioration de la qualité de l’air.

1. Une politique relativement ancienne impulsée au niveau européen et fondée sur des normes contraignantes

La politique mise en œuvre en France pour lutter contre la pollution de l’air depuis une trentaine d’années résulte essentiellement de normes contraignantes fixées au niveau européen.

Ces normes contraignantes se combinent à un contrôle juridictionnel effectif.

2. Des résultats significatifs mais qui demeurent insuffisants

Les politiques mises en œuvre depuis deux décennies ont permis des progrès significatifs dans la réduction de la pollution par les particules fines. En France hexagonale, les émissions de PM₂,₅ ont diminué de 56 % entre 2000 et 2023, avec une baisse particulièrement marquée dans le secteur des transports, dont les émissions ont été divisées par quatre, les émissions liées au secteur résidentiel tertiaire – principalement le chauffage au bois – n’ayant reculé que de 40 %.

Cette réduction s’est traduite par une diminution des impacts sanitaires. À l’échelle de l’Union européenne, le nombre de décès attribuables aux particules fines a diminué de 44 % entre 2005 et 2020. La baisse observée en France apparaît même plus marquée que dans l’ensemble de l’Union européenne.

Pour autant, ces progrès restent très insuffisants au regard de l’ampleur du fardeau sanitaire de polluants qui restent responsables de 40 000 morts chaque année dans notre pays et dont les effets sanitaires sont observés dès les niveaux d’exposition les plus faibles ([105]).

Les concentrations restent élevées dans de nombreuses zones urbaines, et le niveau d’exposition de la population demeure très supérieur aux recommandations sanitaires internationales. En 2020, 96 % des citadins de l’Union européenne étaient ainsi exposés à des niveaux de particules fines (PM₂,₅) supérieurs à la valeur annuelle recommandée par l’OMS.

3. Des leviers de réduction remis en cause ou fragilisés

En application d’une nouvelle directive européenne de 2024 sur la qualité de l’air, les valeurs limites applicables aux particules fines seront divisées par deux à l’horizon 2030. L’atteinte de cet objectif implique un effort supplémentaire important qui doit être engagé sans délais.

Pourtant les leviers les plus efficaces identifiés pour atteindre ces objectifs sont aujourd’hui fragilisés ou remis en cause (contestation des zones à faibles émissions, suppression de la prime à la conversion, diminution des financements du fonds air bois en particulier), comme le montre la deuxième partie du présent rapport.

À cet égard, comme le souligne ainsi le ministère de la transition écologique ([106]), « pour le secteur agricole, principal émetteur de l’ammoniac, qui est un précurseur des particules, il convient de veiller à maintenir et amplifier les dispositifs réglementaires pour limiter ces émissions. Une partie des bonnes pratiques est intégrée, pour les élevages les plus importants, dans les réglementations ICPE et IED ([107]) (pour les élevages porcins et volailles). » Or, s’agissant des ICPE, en application de la loi dite « Duplomb », un décret de février 2026 relève les seuils à partir desquels il sera nécessaire d’obtenir une autorisation pour installer des élevages ([108]). La réglementation IED est en cours de mise à jour et intégrera un nombre d’élevages plus important. Le MTE se dit « vigilant sur les mesures réglementaires qui seront demandées. »

C. PESTICIDES : UN CAS D’ÉCOLE D’ACTION PUBLIQUE INEFFICACE

1. Des objectifs de réduction des usages sans cesse révisés à la baisse et jamais atteints

En application d’une directive européenne, la politique de réduction du recours aux pesticides repose depuis plus de quinze ans sur les plans successifs Ecophyto ([109]) dont les objectifs, régulièrement revus à la baisse, n’ont jamais été atteints.

Le premier plan, Ecophyto 2018, lancé en 2008 à la suite du Grenelle de l’environnement, fixait un objectif de réduction de 50 % de l’usage des pesticides à l’horizon 2018. Face à l’absence de résultats, le plan Ecophyto II, adopté en 2015, a repoussé cet objectif à 2025 et l’a rendu moins contraignant, en prenant pour référence le niveau d’utilisation de 2015 plus élevé que celui de 2008.

La stratégie Ecophyto 2030, adoptée en 2024, reporte à nouveau l’échéance d’une réduction de moitié à 2030, par rapport à la période de référence 2011-2013. En outre, elle abandonne un objectif exprimé en NODU (nombre de doses unité) ([110]) au profit de l’indicateur européen HRI1 ([111]), contesté et beaucoup moins exigeant pour mesurer l’évolution réelle de l’usage des pesticides ([112]).

Les résultats observés sont très éloignés des objectifs. Le nombre de substances actives utilisées a diminué mais l’évolution de l’indicateur NODU montre que l’usage des pesticides ne s’est pas réduit entre 2009 et 2023 : après une augmentation entre 2010 et 2018, il atteint en 2023 un niveau légèrement supérieur à celui de 2009.

Évolution du NODU en France ENTRE 2009 et 2023

Si les usages des substances CMR1 (cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques avérés ou présumés) mesurés en NODU ont diminué d’environ 54 % sur la période, principalement du fait de leur retrait réglementaire progressif, les usages des substances CMR2 (suspectées) n’ont pas diminué. En outre, depuis 2021, les données publiées par le ministère de l’agriculture ne permettent plus de distinguer l’évolution du NODU pour ces deux catégories.

La France, premier pays agricole de l’Union européenne, est aussi considéré comme le premier marché de pesticides à usage agricole au sein de l’Union européenne.

En 2023, avec 298 substances actives approuvées, la France est l’État membre de l’Union européenne qui autorise le plus de substances après l’Espagne (317 substances).

Selon une analyse de l’association Générations futures et le réseau Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) publiée en novembre 2023, les quantités de « pesticides PFAS » vendues en France sont passées de quelque 700 tonnes en 2008 à plus de 2 300 tonnes en 2021.

En 2024, 10 % de la surface agricole utile française est certifiée biologique contre un objectif de 21 % en 2030 fixé par la loi d’orientation agricole de mars 2025.

2. Une contamination de l’ensemble des milieux

En France, « la préservation de la qualité des ressources en eau est en échec pour ce qui concerne les pesticides », a constaté une mission interinspections sur le sujet en 2024 ([115]).

Les situations de non-conformité sont en augmentation depuis 2021 ([116]). En 2023, près d’un quart de la population a reçu au moins une fois dans l’année une eau dont les concentrations en pesticides dépassaient les limites de qualité. 1 200 personnes réparties dans quatre départements (Aisne, Oise, Aude, Yonne) ont subi à ce titre des restrictions d’usage de l’eau.

Ce sont les métabolites de l’atrazine, pourtant interdite depuis 2003, qui figurent parmi les principaux contaminants des eaux destinées à la consommation humaine, ce qui confirme la nécessité d’une action beaucoup plus vigoureuse à la source.

Comme évoqué précédemment, la pollution par les pesticides entraîne l’abandon progressif de captages d’eau potable et renchérit fortement les coûts de production et de distribution de l’eau.

En ce qui concerne les eaux de surface, selon les données 2023 présentées par le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, près d’un quart des stations de mesure enregistrent un dépassement des normes de qualité environnementale fixées par la directive-cadre sur l’eau – qui ne concernent que certains pesticides. Plus de la moitié des stations de mesure mettent en évidence un risque pour les écosystèmes. Près de la moitié des masses d’eau souterraines voit leur concentration totale en pesticides dépasser le seuil de qualité de 0,5 µg/L. Comme le souligne le Haut-commissariat, les contaminations des eaux de surface et des eaux souterraines sont au demeurant sous-estimées, la quantité pouvant être mesurée de manière fiable étant dans de nombreux cas supérieure à la norme environnementale elle-même.

Depuis 2008, dans l’Hexagone, environ une station de mesure en rivière sur deux présente un indice des pressions toxiques cumulées pour les pesticides considéré comme élevé (supérieur à un). Entre la période 2008-2010 et 2020-2022, l’indice a eu tendance à augmenter dans le nord et l’ouest de la France ([117]).

En ce qui concerne les sols, les premiers travaux de surveillance ([118]) ont notamment mis en évidence une large contamination par le lindane, insecticide classé cancérogène certain et interdit en agriculture depuis 1998, dans plusieurs territoires ([119]) à des concentrations pouvant dépasser 1 µg par kilogramme de sol.

Entre 2019 et 2022, sur les moins de 2 000 fruits et légumes contrôlés chaque année en France plus de la moitié contiennent des résidus quantifiables de pesticides, proportion stable dans le temps. Environ 2 % dépassent les limites maximales de résidus ([120]), tandis qu’un tiers présentent plusieurs résidus.

Enfin, des mesures récentes confirment que la contamination concerne également l’air extérieur mais aussi l’air intérieur et les poussières de logement.

3. Une forte imprégnation de la population

La contamination de l’environnement par les pesticides se traduit logiquement par une imprégnation très large de la population.

L’enquête Esteban, conduite entre 2014 et 2016 par Santé publique France et l’Anses, a mis en évidence une forte imprégnation de la population générale malgré une liste des pesticides et métabolites étudiés très limitée.

Des métabolites d’insecticides ont été retrouvés chez la quasi-totalité des adultes et des enfants. Le DMTP, métabolite d’un insecticide organophosphoré, a été détecté chez 82 % des adultes et 93 % des enfants.

Le lindane, insecticide classé cancérogène et interdit en agriculture depuis 1998 pour les usages agricoles et depuis 2006 pour les usages biocides a été quantifié chez environ la moitié des adultes et des enfants.

S’agissant des riverains de vignobles, l’étude PestiRiv, engagée en 2020-2021 par Santé publique France et l’Anses, met en évidence une surexposition des personnes résidant à moins de 500 mètres des vignobles ([122]).

4. Des défaillances dans l’ensemble des leviers mobilisés

L’analyse de la politique relative aux pesticides permet de mettre en évidence des défaillances dans la mobilisation de tous les leviers de l’action publique, comme le montre plus précisément la deuxième partie du présent rapport :

– dans la production des connaissances, la recherche, les dispositifs de biosurveillance, de phytopharmacovigilance, entravés notamment par l’accès limité à certaines données clé, notamment les registres d’utilisation ;

– au stade des autorisations de mise sur le marché et dans les processus d’évaluation sur lesquels elles se fondent ;

– dans la surveillance incomplète, l’encadrement réglementaire et la gestion des risques par des normes – limites maximales de résidus, valeurs dans les milieux – dont les insuffisances sont documentées ;

– dans la mise en œuvre des dispositifs prévus pour protéger certains écosystèmes et certaines populations, notamment les riverains, à travers les zones de non-traitement ou les aires d’alimentation de captage ;

– dans la politique de soutien à l’agriculture biologique.

Enfin, alors même que ses insuffisances sont désormais bien établies, la politique relative aux pesticides apparaît enfin aujourd’hui comme l’une de celles qui font l’objet des reculs les plus rapides et les plus préoccupants, tant au niveau européen qu’au niveau national.

D. PFAS : FACE À DES ENJEUX HORS NORMES, NE PAS REPRODUIRE LES ERREURS DU PASSÉ

1. PFAS : une contamination généralisée progressivement révélée par une surveillance très embryonnaire

a. Une présence confirmée dans l’ensemble des milieux

La mesure régulière de plusieurs substances de cette famille dans l’environnement est récente, ce qui ne permet pas encore d’observer d’évolution fiable dans le temps.

Un plan PFAS a été lancé en 2023 qui prévoit une surveillance accrue des PFAS dans l’eau, dans les rejets industriels, ceux des stations d’épuration d’eaux usées domestiques et des incinérateurs d’ordures ménagères.

En France, s’agissant des premières analyses des rejets des installations industrielles les plus polluantes soumises à autorisation (ICPE) sur près de 3 400 installations concernées, près de 150 n’ont pas encore terminé cette campagne.

Comme l’indique le ministère de la transition écologique ([123]), cette campagne révèle que près d’un établissement sur deux a retrouvé au moins un PFAS dans ses eaux usées et que le TFA est le PFAS dont la quantité rejetée est la plus importante.

Elle permet d’identifier l’existence de sites particulièrement émetteurs : la quasi-totalité des quantités de PFAS est émise par un nombre restreint d’établissements qui font, selon les informations communiquées, l’objet d’un contrôle particulier afin de supprimer ou à défaut réduire à un niveau aussi bas que possibles ces émissions.

Les PFAS sont également présents dans l’air extérieur comme le montrent les analyses conduites en lien avec Atmo concernant les principaux émetteurs de la Vallée de la Chimie et dans l’air intérieur, où ils proviennent à la fois des matériaux de construction (revêtements, isolants, peintures, câbles) et de produits de consommation courante. Le Centre scientifique et technique du bâtiment a identifié 40 PFAS susceptibles d’y être présents.

S’agissant des denrées alimentaires, les résultats de la nouvelle enquête EAT 3, traitant un nombre de substances PFAS plus important, sont en cours de dépouillement de même que les résultats de la campagne 2023 sur les produits animaux. Selon les analyses exploratoires des quatre PFAS réglementés dans les poissons en France, conduites par la direction générale de l’alimentation, la quasi-totalité des échantillons prélevés en 2022 présentent un ou plusieurs PFAS en quantité quantifiable. Seuls certains échantillons de poisson, au regard du PFOS, dépassent les limites réglementaires. Les poissons carnassiers tels que la perche peuvent présenter des concentrations très élevées, dépassant les 115 μg/kg de PFOS.

Les campagnes de mesures réalisées en Europe ont elles aussi mis en évidence la présence de PFAS dans l’ensemble des compartiments environnementaux, notamment dans l’eau, l’air, les sols et l’alimentation.

Elles montrent que les PFAS à longue chaîne, tels que le PFOA ou le PFOS, ont tendance à s’accumuler dans les organismes vivants, les sols et les sédiments. Leur concentration dans l’environnement diminue progressivement à la suite de leur interdiction ou de leur restriction. À l’inverse, les PFAS à chaîne courte, utilisés comme substituts, sont aujourd’hui de plus en plus fréquemment détectés, notamment dans l’eau et l’air.

b. Une imprégnation très large des populations confirmée malgré le manque patent de biosurveillance

À l’échelle européenne, les données de biosurveillance issues du programme HBM4EU (human biomonitoring for Europe) publiées en 2023 montrent que près d’un quart des adolescents français présente des concentrations susceptibles de présenter un risque pour la santé, supérieures aux recommandations fixées par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) pour quatre PFAS. Ces concentrations sont particulièrement élevées chez les adolescents français.

Proportion d’adolescents présentant des concentrations en PFAS

dans leur sérum sanguin dépassant les recommandations de l’EFSA

L’enquête Esteban a montré que les concentrations de PFAS dans l’organisme augmentent notamment avec l’âge, en raison du caractère cumulatif de ces substances. Les concentrations sont particulièrement élevées chez les personnes exposées professionnellement et chez les populations vivant à proximité d’installations industrielles fortement émettrices ([128]).

Si l’on compare les concentrations observées dans l’enquête Esteban aux valeurs sanitaires de référence dans le plasma sanguin établies par la Commission allemande de biosurveillance humaine (la seule, dans l’Union européenne, ayant établi de telles valeurs), 56 % des adultes dépassent la valeur sanitaire pour le PFOA et 40 % pour le PFOS ([129]).

2. L’urgence d’une restriction universelle à la source

Dans le cadre du règlement REACH, l’encadrement des PFAS est aujourd’hui particulièrement limité.

Au plan national, à la suite des révélations, notamment médiatiques, de contaminations de grande ampleur mises au jour à partir de 2022, les pouvoirs publics ont réagi par l’adoption d’un plan en 2023 devenu interministériel en 2024 principalement centré sur l’amélioration de la surveillance dans les rejets anthropiques et l’environnement, sans engager des mesures de réduction à la source.

Dans ce contexte, une initiative parlementaire portée par notre collègue Nicolas Thierry a permis l’adoption d’une loi prévoyant l’interdiction progressive de certains usages des PFAS en France : dès 2026 pour les cosmétiques, les produits de fart, les textiles d’habillement, les chaussures et leurs agents imperméabilisants, puis à l’horizon 2030 pour l’ensemble des textiles. Cette évolution constitue une avancée majeure, en ce qu’elle rompt avec l’approche traditionnelle substance par substance pour appréhender les PFAS comme une famille.

Cette avancée demeure toutefois partielle. Certains usages, notamment les ustensiles de cuisine initialement inclus dans le champ de la proposition de loi, en ont été exclus pour des motifs liés à la protection de l’industrie nationale ([132]).

En outre, la mise en œuvre de ces dispositions se heurte aux traditionnels retards dans la publication des textes d’application, tentatives de report de la redevance sur les PFAS, incertitudes sur les modalités de contrôle et absence de garanties suffisantes quant à l’effectivité des mesures. À titre d’exemple, les dispositions relatives à la suppression des rejets industriels dans les effluents aqueux à horizon 2030 ne prévoient ni objectifs de réduction à l’échelle des sites industriels, ni modalités précises de contrôle ou de sanction, comme le souligne le Haut-commissariat et d’autres observateurs.

Parallèlement, une proposition de restriction de la famille des PFAS à l’échelle européenne a été déposée en janvier 2023 par cinq États (Danemark, Allemagne, Pays-Bas, Norvège et Suède) auprès de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) en ciblant 14 activités particulièrement utilisatrices. Cette demande est justifiée par la persistance extrême de ces substances, les difficultés et coûts liés à leur traitement et leurs effets toxiques sur la santé humaine et celle des écosystèmes. Elle s’inscrit dans un contexte où l’étude précitée remise à la Commission européenne en janvier 2026 montre clairement que les coûts de l’inaction, excèdent largement ceux d’une restriction.

L’ECHA devrait remettre sa proposition finale à la Commission européenne à la fin de l’année 2026. La Commission devra alors décider, en concertation avec les États membres, du niveau de restriction retenu. Ce processus, dont l’issue est incertaine, est soumis à d’importantes pressions de la part de certains secteurs industriels, déterminés à en réduire la portée. L’ECHA a d’ores et déjà proposé un scénario réduisant la portée de la restriction. La rapporteure n’a obtenu aucune précision sur les demandes et positions précises portées par la France dans ce débat.

La rapporteure souligne l’urgence d’adopter une restriction universelle des PFAS, appréhendés comme une famille unique. Une approche substance par substance ou usage par usage conduirait à des délais incompatibles avec les enjeux sanitaires et environnementaux. Des dérogations trop larges favoriseraient des contournements et des effets de substitution entre molécules aux propriétés similaires, comme cela a pu être observé pour d’autres familles de substances.

Seule une action résolue et sans délai à la source est à même d’éviter ce qui pourrait être l’un des plus gros scandales sanitaires du XXIème siècle.

E. LE BRUIT : DES RÉSULTATS QUI REFLÈTENT L’ABSENCE DE VÉRITABLE POLITIQUE

Depuis plus de vingt ans, une directive européenne impose aux États membres de réaliser des cartes stratégiques d’exposition au bruit tous les cinq ans. En pratique, les données sont remontées de manière incomplète et selon des méthodologies variables, ce qui rend difficile l’appréciation de l’évolution de l’exposition dans le temps.

1. Au niveau européen, une politique en échec

En 2022, près de 112 millions d’Européens vivaient dans des zones exposées à des niveaux de bruit des transports supérieurs à 55 dB(A) LDN, seuil correspondant au niveau le plus bas retenu par la directive « bruit ». Ils étaient 150 millions à vivre au-dessus des seuils d’exposition de l’OMS, inférieurs à ceux fixés par la directive européenne.

L’exposition n’aurait que très légèrement diminué entre 2017 et 2022 (-0,5 %), baisse qui s’explique principalement par la réduction du trafic aérien pendant la crise sanitaire liée au Covid-19. Dans le même temps, l’exposition au bruit routier et ferroviaire a augmenté.

L’atteinte de l’objectif européen de réduction de 30 % de la population exposée au bruit d’ici 2030 apparaît hautement improbable.

2. En France des résultats manifestement insuffisants

En France, l’appréciation de l’évolution de l’exposition demeure particulièrement difficile en raison d’un reporting très incomplet. Les données par pays – probablement sous-estimées – publiées par l’Agence européenne de l’environnement indiquent toutefois une hausse de l’exposition entre 2012 et 2017. En 2017, 13,4 millions de personnes auraient été exposées au bruit routier, 3,7 millions au bruit ferroviaire et 168 600 au bruit aérien, à des niveaux sonores supérieurs à 55 dB(A).

Les estimations publiées à l’été 2025, à partir des données très incomplètes remontées à l’automne 2024, sont difficiles à comparer avec les précédentes. Elles indiquent néanmoins que 24,3 millions de personnes seraient exposées en France à des niveaux de bruit supérieurs à 55 dB(A) LDN, dont 21 millions au bruit routier, 2,5 millions au bruit ferroviaire et environ 591 400 au bruit aérien.

En extrapolant ces données aux territoires non couverts par la directive, l’ADEME et Bruitparif ont estimé à 45,5 millions le nombre de personnes exposées à leur domicile à un bruit routier supérieur à 55 dB(A) en 2017, 4,4 millions pour le bruit ferroviaire et environ 500 000 pour le bruit aérien.

3. Un parent pauvre des politiques de santé environnementale

En dépit de ses enjeux sanitaires, la politique de lutte contre le bruit relève de la compétence du ministère de l’environnement depuis sa création en 1971. Il compte parmi les facteurs de risque qui ne font pas l’objet de plan à l’échelle nationale.

Depuis 2002 cette politique repose principalement, en application d’une directive européenne, sur l’élaboration tous les cinq ans pour l’ensemble des grandes infrastructures de transport et des grandes agglomérations, de cartes stratégiques et de plans de prévention du bruit dans l’environnement (PPBE).

Près de 25 ans plus tard, de nombreuses collectivités n’avaient toujours pas adopté de PPBE ([133]), ce qui a conduit la Commission européenne à saisir la Cour de justice de l’Union européenne en novembre 2025 pour un recours en manquement contre la France à la suite de deux mises en demeure en 2013 et 2017 et d’un avis motivé adressé en 2023. La requête de la CJUE porte sur les 5 PPBE encore manquants en novembre 2025 contre 19 pour les agglomérations et 65 pour les grands axes routiers au moment de l’avis motivé.

Par ailleurs, la directive de 2002 n’impose pas d’objectifs de réduction contraignants et le Gouvernement indique n’avoir pas l’objectif d’en fixer par « surtransposition ».

DEUXIÈME PARTIE : MIEUX CONNAÎTRE LES EXPOSITIONS ET LEURS EFFETS ET LES RÉDUIRE EFFICACEMENT

I. MIEUX CONNAÎTRE LES EXPOSITIONS ET LEURS EFFETS

A. RENFORCER ET MIEUX STRUCTURER UNE RECHERCHE PUBLIQUE AUJOURD’HUI SOUS-DOTÉE ET FRAGMENTÉE

Face à des besoins massifs, la recherche apparaît comme un premier maillon particulièrement sous-doté et insuffisamment coordonné.

1. Des besoins massifs et spécifiques

La première partie du présent rapport donne un aperçu de l’ampleur des lacunes qui persistent dans la connaissance des facteurs de risque.

S’agissant des facteurs chimiques, sur plus de 23 000 substances enregistrées dans le règlement REACH, 100 000 molécules circulant dans l’environnement ([134]), nous n’avons de connaissances que sur quelques centaines de substances. Pour toutes les autres, notre connaissance se limite essentiellement à l’information fournie par l’industriel qui a proposé la substance.

Si elle progresse, la connaissance en santé environnementale présente des lacunes criantes. De larges pans des expositions, de leurs effets mais aussi les leviers d’action, notamment le développement d’alternatives aux substances dangereuses, restent très insuffisamment explorés et documentés.

Par ailleurs, les travaux de recherche doivent faire progresser les connaissances fondamentales mais aussi les connaissances nécessaires à l’expertise et à la décision publique, en fonction des besoins identifiés par les autorités sanitaires et les agences d’évaluation des risques.

2. Une recherche sous-dotée : l’urgence d’un changement d’échelle

a. Une recherche sous-dotée

« La santé-environnement n’est pas une priorité dans les orientations stratégiques nationales de la recherche et elle est prise en compte de façon parcellaire dans les appels à projets », observait en 2020 la mission interinspections précitée sur la recherche en santé environnementale.

Cette mission avait estimé à 25 millions d’euros le montant annuel consacré à ce domaine par les différents financeurs. Le MESRE, sans fournir d’évaluation totale, estime qu’il dépasse largement cette estimation en soulignant que l’agence nationale de la recherche y a consacré à elle seule en moyenne 47,8 millions d’euros sur la période 2020-2025, soit 3,6 % des moyens des moyens qui lui sont alloués par le MESRE en 2020 et 5,9 % en 2024, part qui demeure très modeste.

Le constat de moyens sans proportion avec l’ampleur des enjeux reste largement partagé, notamment par le MESRE qui appelle à renforcer de manière significative l’effort de recherche dans ce domaine.

Le Haut-commissariat à la stratégie et au plan pointe à son tour le manque de moyens qui « conduit notamment à une faible production scientifique au regard du nombre de molécules sur le marché, à un manque de chercheurs spécialisés en France (épidémiologie du cancer, etc.) et à un nombre limité d’études épidémiologiques et sanitaires de long terme. »

S’ils n’étaient consacrés qu’aux quelque 100 000 substances chimiques en circulation, les crédits mobilisés ne représenteraient déjà que quelques centaines d’euros par substance…Ils sont indiscutablement dérisoires rapportés à des coûts sociaux estimés à plusieurs dizaines de milliards d’euros par an.

b. L’ANR : guichet trop généraliste pour répondre aux besoins

Selon les informations communiquées par le ministère chargé de la recherche, l’ANR a financé 651 projets sur la thématique santé-environnement entre 2020 et 2025 pour un montant total de 287 millions d’euros– 47,8 millions d’euros par an en moyenne. Le nombre de projets augmente régulièrement depuis 2014, pour atteindre 129 projets pour près de 60 millions d’euros en 2025.

Environ 15 % des projets sont des projets jeunes chercheurs-jeunes chercheuses, environ 20 % sont des projets internationaux ou de soutien aux chercheurs pour aller vers l’Europe (incluant l’instrument Projet de Recherche Collaborative – International PRCI) et environ 16 % sont des projets de partenariat public/privé. Les sous-thématiques les plus représentées sont par ordre de fréquence l’eau, les pesticides, l’air, l’alimentation et les perturbateurs endocriniens.

Cependant, l’ANR fonctionne sur des appels à projets jugés trop génériques : sans programme dédié, la santé environnementale doit concourir avec toutes les disciplines dans des appels non orientés ([138]).

Le ministère de la transition écologique note ainsi que l’appel générique de l’ANR ne permet pas de couvrir les nombreux besoins de recherche sur les PFAS, même si la mention des PFAS dans le texte de l’appel à projets générique 2026 – dans le cadre du plan PFAS – a permis une augmentation du nombre de projets déposés.

L’Anses indique avoir proposé d’utiliser la plateforme qu’est le PNR-EST (voir infra) pour lancer des appels à projets directement pilotés par les besoins en données identifiés par l’expertise sur les PFAS. C’est pourtant l’ANR qui a été mandatée, sans que la connexion avec les besoins de l’expertise ne soit faite.

Un scénario de financement spécifique est en cours de construction, selon le MESRE. Le ministère de la transition écologique préconise un appel spécifique de l’ANR mobilisant dans un premier temps 3 à 6 millions d’euros voire un programme prioritaire de recherche spécifique sur les PFAS de 50 millions d’euros.

c. Le PNR-EST, seul programme strictement dédié à la santé environnementale : des moyens insuffisants, amputés en 2025

i. Un programme indispensable dont les crédits, déjà insuffisants, ont été réduits de moitié en 2025

Mis en place au moment des premiers PNSE, le programme national de recherche environnement – santé – travail (PNR-EST), piloté par l’Anses est ciblé sur la santé-environnement selon un critère de qualité scientifique mais également de soutien aux politiques publiques et à l’expertise.

Entre 2006 et 2023, 661 projets ont été retenus pour un montant total de subvention de 101 millions d’euros. Les budgets annuels des dernières années, entre 6 et 7 millions d’euros, ont maintenu le financement de 35 à 40 projets par an ([139]) .

Si les fondamentaux du PNR-EST sont pertinents, certains résultats indiquaient une perte de vitesse inquiétante : alors que l’ANR affichait en 2022 un taux de sélection de 24 %, celui du PNR-EST s’est établi à 11 % en 2021, niveau deux fois plus faible que celui de l’ANR. L’enveloppe budgétaire, en montant total et en montant maximal pour chaque projet (200 k€), a considérablement dégradé l’attractivité du PNR-EST, ce qui s’est encore confirmé en 2023 avec une nouvelle baisse des soumissions. Les chercheurs hésitent à soumettre quand les chances de succès sont faibles et les montants limités, et se voient contraints de solliciter plusieurs guichets simultanément pour financer un seul projet cohérent.

La mission d’inspection précitée de 2020 sur la recherche en santé environnementale avait appelé à consolider ce programme en doublant ses moyens.

Les budgets dédiés au PNR EST ont pourtant été réduits de moitié depuis 2025, entraînant une baisse du nombre de projets financés. La « perte de vitesse » et d’attractivité du programme est ainsi amplifiée par la trajectoire budgétaire de l’agence.

Elle est aussi selon l’agence renforcée par l’évolution des mécanismes de financement de la recherche – en particulier la mise en place des agences de programme et des dispositifs France 2030 – lesquels favorisent des projets de très grande ampleur et ne sont pas « tirés » par des questions ciblées.

Le PNR-EST étant un levier majeur pour faire connaître l’Anses et ses activités d’expertise collective auprès de la communauté scientifique, cette évolution fragilise encore davantage le maintien et le renouvellement d’un vivier d’experts limité.

ii. Refonder le PNR-EST en doublant a minima son financement

La rapporteure soutient la proposition de « refondation » du PNR-EST formulée par l’Anses et qui repose sur trois axes :

– un doublement du financement pour atteindre au minimum 16 millions d’euros par an, conformément à la proposition du rapport d’inspection précité ;

– un portage conjoint Anses-ANR via le nouveau portail « appelsprojetsrecherche.fr », tout en préservant la singularité du PNR-EST comme programme orienté par les besoins de l’expertise publique et non par les seules logiques académiques ;

– un enrichissement vers trois nouvelles familles d’approches : les approches intégratives « une seule santé » et « exposome », les approches participatives et le soutien à la conception de politiques de prévention plus efficaces.

d. Le bilan affligeant du PNSE et l’échec du programme prioritaire de recherche exposome

La demande d’un programme prioritaire de recherche (PEPR) dédié à l’exposome est portée depuis longtemps et le lancement de deux projets sur l’exposome et les pathogènes émergents et les zoonoses constituait un axe majeur du PNSE 4.

Le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace (MESRE) ([141]) souligne l’échec, à deux reprises, du programme prioritaire de recherche sur l’exposome pourtant identifié comme l’outil structurant qui manque à la recherche française en santé environnementale.

En 2021 un tel programme n’a pas été retenu dans le cadre de l’appel à programmes ANR ([142]) de France 2030.

En 2025, le MESRE a proposé de financer le programme sur les reliquats de France 2030. La proposition, présentée en interministériel, n’a pas été soutenue par les autres ministères.

Comme le souligne le MESRE, l’absence d’un programme dédié de type PEPR empêche la fédération des communautés et l’harmonisation des initiatives dans un domaine qui mobilise de nombreuses disciplines.

Cet épisode illustre de manière frappante l’écart béant entre les objectifs affichés et l’absence de priorité politique accordée à la santé environnementale dans les arbitrages interministériels.

À l’échéance du PNSE 4 (2021-2025), son volet « recherche sur l’exposome » du PNSE 4 n’a donc toujours pas vu le démarrage effectif de l’action de recherche correspondante ([143]).

3. Élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement

a. Une demande ancienne non suivie d’effets

La mission d’inspection précitée de 2020 sur la recherche en santé environnementale constatant notamment que le troisième plan national santé-environnement n’avait pas eu d’influence significative sur la programmation nationale de la recherche appelait à élaborer une stratégie nationale de recherche en santé-environnement, qui s’inscrive comme un axe majeur transversal de la stratégie nationale de recherche et déclinée dans les contrats d’objectifs des institutions de recherche concernées ([144]).

La rapporteure appuie cette préconisation restée lettre morte en dépit d’un besoin qui fait l’objet d’un constat ancien et partagé ([145]).

b. Mieux coordonner et prioriser des efforts dispersés

Le manque criant de moyens est aggravé par leur dispersion, l’absence de coordination des efforts et le défaut de diagnostic partagé des priorités.

Comme évoqué précédemment, les efforts de recherche en santé environnementale sont en partie orientés par une juxtaposition de plans thématiques, répondant à des priorités conjoncturelles ou sectorielles – plan PFAS, plan chlordécone, PNSE, etc. – intégrant chacun un volet de recherche. Cette logique ne permet ni d’assurer une couverture équilibrée des thématiques, ni de fonder l’allocation des moyens sur une hiérarchisation objective et partagée des enjeux.

Les efforts de recherche sont par ailleurs éclatés entre une multiplicité d’acteurs au plan national et européen.

Il importe en premier lieu d’assurer une articulation effective entre les niveaux national et européen de financement et de programmation. Les stratégies nationales doivent s’inscrire en cohérence avec les stratégies européennes, pour permettre aux équipes françaises de peser dans les programmes financés par la Commission européenne, de plus en plus exigeants et structurants, l’enjeu n’étant pas de dupliquer ce qui est financé par les fonds communautaires mais d’y travailler en subsidiarité.

Au plan national, les financements sont dispersés entre ministères (Santé, Écologie, Recherche), entre une pluralité de guichets (ANR, INCa, Anses, ADEME, agences de programme ([146]), etc.) ainsi qu’entre initiatives sans coordination d’ensemble.

Cette organisation conduit à des zones de chevauchement entre acteurs et dispositifs ainsi qu’à des redondances et doublons dans les investissements. Thierry Caquet, directeur scientifique Environnement de l’Inrae observait ainsi devant la commission d’enquête précitée en 2020 : « ce qui s’est souvent fait et se fait malheureusement encore est plutôt de la duplication : plutôt que de mettre en commun des moyens sur une plateforme commune, chaque organisme développe sa propre plateforme, par exemple pour doser les métabolites chez l’homme. Il existe ainsi une plateforme métabolomique à Toulouse pour l’Inrae, tandis que l’Inserm a ses propres plateformes ».

Les contenus et calendriers des différents appels à projets (ADEME, ANR, Anses, INCa…) ne sont quant à eux pas coordonnés et leurs périmètres se recoupent. Un chercheur travaillant sur un sujet peut potentiellement candidater auprès de plusieurs financeurs différents, avec des calendriers, formats et critères distincts. Malgré la création du portail appelsprojetsrecherche.fr, le système reste complexe (formats différents, calendriers non harmonisés, pas de guichet unique).

Il est donc urgent d’élaborer enfin une stratégie nationale de recherche en santé-environnement assortie de la mise en place d’un dispositif de coordination des agences de financement.

c. Renforcer l’interdisciplinarité

Une telle stratégie doit impérativement accélérer le renforcement de l’interdisciplinarité.

La recherche en santé environnementale exige un décloisonnement des disciplines scientifiques en particulier l’épidémiologie, la toxicologie, l’écologie, la microbiologie, les sciences dites « omiques », la chimie, la physique, les statistiques, la bio-informatique, la biostatistique, mais aussi les sciences humaines et sociales. Or, des cloisonnements demeurent, notamment entre santé humaine et environnement et la recherche académique reste largement structurée par disciplines même si les approches pluridisciplinaires se développent.

La nécessité d’intégrer systématiquement les sciences humaines et sociales dans les programmes de recherche en santé environnementale est en particulier identifiée comme une priorité par le groupe de travail « recherche et données » du PNSE 4. Comme le souligne le ministère chargé de la recherche, malgré une structuration émergente ([147]), la recherche en sciences sociales appliquée à ce champ demeure encore fragmentée et quantitativement limitée.

Au-delà du décloisonnement des disciplines, la santé environnementale suppose aussi de faire interagir les institutions de recherche, les acteurs de la surveillance sanitaire et environnementale ainsi que les agences et acteurs publics.

4. Consolider et renforcer les outils et les capacités de la recherche

a. Mieux intégrer les innovations technologiques

L’intelligence artificielle et la science des données sont mobilisées aux différentes étapes des études, de la collecte de données à l’analyse, en passant par la prédiction. Les bénéfices identifiés concernent notamment le traitement de données massives et hétérogènes et le croisement de sources multiples, permettant par exemple une meilleure évaluation des multi-expositions ou encore la modélisation et la prédiction afin d’anticiper et évaluer des risques.

Selon le MESRE ([148]), l’intelligence artificielle permettrait également d’améliorer la prédiction de la toxicité et du devenir des substances chimiques ou de matériaux nouveaux dès leur conception selon une approche « Sûr et durable dès la conception (SSbD) », via des algorithmes de prédiction basés sur l’exploitation des nombreuses données déjà disponibles. Les résultats pourraient intéresser les industries chimiques et pharmaceutiques. Cette approche SSbD est déjà incluse dans le partenariat européen PARC (voir infra).

Comme le souligne le ministère, si des investissements sont nécessaires et déjà engagés à travers notamment la stratégie nationale santé numérique et le Green Data for Health (voir infra), « une pérennisation de cette dynamique parait opportune pour rester compétitif dans ce domaine, sous réserve que sa pertinence ait fait ses preuves au regard des coûts engendrés dont environnementaux ».

Le groupe « recherche données » du PNSE 4 identifie par ailleurs l’utilisation de nouvelles technologies (satellites, capteurs citoyens pour améliorer la surveillance) comme une priorité de la recherche dans ce domaine.

b. Au niveau européen, sécuriser le financement de PARC

Le partenariat européen pour renouveler les méthodes d’évaluation du risque chimique (PARC) est un partenariat européen de recherche malheureusement trop récent – lancé en mai 2022 pour sept ans dans le cadre d’Horizon Europe – et dont l’avenir reste entouré d’incertitudes.

Comme l’indique son intitulé, il vise à renouveler les méthodes par lesquelles les substances chimiques sont évaluées avant d’être autorisées selon plusieurs axes : transformer les résultats de la recherche en données et en connaissances applicables dans l’évaluation du risque ; fournir de nouvelles preuves et méthodologies adaptées aux évolutions scientifiques et stimuler leur adoption dans les processus règlementaires ; améliorer l’évaluation des expositions, des produits chimiques émergents, des mélanges chimiques…

Doté d’un budget de 400 millions d’euros financé à parité entre l’Union européenne et les États membres, il regroupe plus de 200 partenaires de 30 pays – ministères, services compétents de la Commission européenne, agences nationales et européennes, organismes de recherche, universités.

C’est l’Anses qui coordonne l’ensemble de ce partenariat auquel quinze organismes français participent.

Le financement de PARC reste entouré d’incertitudes au-delà de 2029, alors même que les actions engagées et leurs effets s’inscrivent dans des temporalités de moyen et long termes. À défaut de pérennisation des moyens, les dynamiques aujourd’hui enclenchées seraient interrompues, au risque de priver de toute portée les actions menées et innovations engagées.

Sa continuation dépend de la place que le futur programme-cadre européen de recherche et d’innovation (FP10) en cours de négociation pour la période 2028-2034 accordera à ce type de partenariat et de la volonté des États membres de le cofinancer à 50 %. Ni l’une ni l’autre de ces conditions n’est acquise.

c. Assurer le financement et la pérennité des infrastructures de connaissance en santé environnementale

Comme le souligne le ministère de la santé, il est nécessaire de consolider les cohortes épidémiologiques, outils essentiels pour étudier les effets des facteurs environnementaux sur la santé et produire des données d’exposition, notamment au sein de populations spécifiques. Plusieurs grandes cohortes ont déjà permis des avancées significatives (ELFE, PELAGIE, SEPAGES, E3N-Générations ([150]) notamment), tandis que de nouveaux dispositifs sont en cours de déploiement (MARIANNE, FILOMENE ([151])). Comme évoqué précédemment, l’association de l’Anses à leur élaboration doit être garantie.

Il est également essentiel de continuer à soutenir les infrastructures de recherche, telles que France Exposome et MetaboHub, qui jouent un rôle structurant dans la production, l’analyse et l’intégration des données en santé environnementale.

d. Assurer la formation et le maintien d’un vivier d’experts de haut niveau

Le vivier d’experts en santé environnementale est structurellement restreint et peine à se renouveler.

L’insuffisance des financements et leur discontinuité, dans un domaine exigeant des investissements élevés sur des temporalités longues, fragilisent directement les parcours de formation et de recherche. Entre l’entrée en master et l’accès à un poste de chercheur, qui peut intervenir huit à douze ans plus tard, la capacité à se maintenir dans ce champ dépend de l’accès continu à des financements. À défaut, de nombreux profils se détournent ou ne franchissent pas les étapes les plus sélectives, ce qui compromet le renouvellement des compétences.

Le rapport interinspections de 2020 soulignait le manque de suivi structuré des compétences existantes dans les disciplines utiles à cette expertise. Disposer d’une cartographie des compétences constitue pourtant un préalable indispensable pour adapter les recrutements, alors que certaines disciplines clés, comme la toxicologie, apparaissent aujourd’hui sous-représentées. Le MESRE indique qu’il n’a pas été fait d’état des lieux des effectifs de chercheurs, ni de répertoire de scientifiques, invoquant la difficulté de l’exercice du fait de l’éclatement thématique du champ mais suggère d’effectuer ce recensement grâce à l’interagence « One Health » créée en 2025 ([153]).

Une autre difficulté tient à la sous-valorisation de l’expertise publique dans les carrières scientifiques. Un chercheur qui consacre une part de son temps à l’expertise auprès des agences sanitaires – l’Anses mobilise entre 700 et 800 experts par an – ne le voit pas reconnu dans ses évaluations académiques. La mission recommandait de fixer des objectifs en matière de contribution à l’expertise publique dans les contrats d’objectifs et de performance (COP) des organismes de recherche et de définir dans chaque établissement d’enseignement supérieur et de recherche concerné une politique d’incitation de ses agents à l’expertise publique.

Le ministère de la recherche reconnaît la nécessité de mieux intégrer cette contribution dans les stratégies des organismes de recherche et la gestion des ressources humaines.

B. RENFORCER ET GLOBALISER UNE SURVEILLANCE LACUNAIRE ET COMPARTIMENTÉE

La surveillance consiste à collecter des données sur un périmètre donné et à les analyser dans une perspective d’aide à la décision. En santé environnementale, elle se heurte évidemment au cloisonnement et à l’hétérogénéité de dispositifs par ailleurs structurellement incomplets, une grande partie des substances mises sur le marché et leurs produits de dégradation échappant de fait à toute forme de suivi.

1. Promouvoir une approche plus globale de la surveillance

a. Une surveillance fragmentée, hétérogène et incohérente

Des dispositifs de surveillance environnementaux et sanitaires ont été mis en place par strates successives par substance, facteur, milieu, effet sanitaire, sans cohérence d’ensemble ni hiérarchisation des risques.

Certains dispositifs relèvent de campagnes ponctuelles, exploratoires ou localisées, quand d’autres s’inscrivent dans des dispositifs anciens, pérennes et généralisés. Certains sont issus du droit européen, d’autres de normes ou de plans nationaux. Il en résulte un ensemble d’une grande complexité marqué par des incohérences criantes.

Le suivi peut être fragmenté entre plusieurs acteurs au sein d’un même compartiment environnemental avec des périmètres distincts de substances recherchées. Pour un même facteur au sein d’un même milieu, la surveillance peut être variable d’un acteur à l’autre.

La seule surveillance de la qualité de l’air extérieur fait intervenir de nombreux dispositifs et acteurs.

b. Promouvoir une approche plus globale et cohérente de la surveillance

L’Anses souligne à juste titre le besoin d’une approche plus globale de la qualité des milieux et notamment des contaminants chimiques, en s’appuyant sur le concept d’exposome et sur un mécanisme de collecte massive de données environnementales à mettre en regard des données de santé, pour porter une appréciation cohérente sur les besoins d’actions.

Les dispositifs de surveillance continuent de se développer sans vision d’ensemble cohérente ni priorisation scientifiquement fondée sur le danger intrinsèque des substances, leur présence dans les milieux ou les niveaux d’exposition. Ils procèdent d’une juxtaposition et d’une superposition de cadres juridiques et de plans sectoriels en concurrence les uns avec les autres, orientés par des priorités conjoncturelles, politiques ou médiatiques.

Il apparaît urgent de rompre avec cette logique pour développer des stratégies intégrées de surveillance. Cet exercice doit être au cœur d’une stratégie nationale santé-environnement.

c. Décloisonner les acteurs de la surveillance

Au plan institutionnel, un rapprochement de certains acteurs de la surveillance en santé environnementale apparaît opportun. La commission d’enquête précitée sur la santé environnementale de 2020 recommandait ainsi de rapprocher les observatoires régionaux de la santé et les observatoires de la biodiversité. Interrogé sur ce point, le ministère chargé de la santé indique qu’aucune instruction nationale en ce sens n’a été émise.

Le ministère de la transition écologique ([154]) souligne l’intérêt de tels rapprochements, qui contribueraient à promouvoir une approche « une seule santé », à faciliter le croisement de données sanitaires et environnementales et à améliorer le pilotage des politiques publiques. Toutefois, aucune action spécifique n’a été engagée pour favoriser ces rapprochements, qui doivent, selon ce ministère, « s’inscrire dans les dynamiques territoriales existantes » : « ne pas imposer de schéma type, mais tendre vers une cohérence globale et un socle minimal commun garantissant une lisibilité à l’échelle nationale ».

Dans le même esprit, le Haut-commissariat à la stratégie et au plan suggère d’élargir le champ des AASQA au bruit. Le ministère de la transition écologique reconnaît que les sources de pollution atmosphérique et de nuisances sonores se recoupent partiellement et que le développement de synergies entre ces politiques publiques présente un intérêt évident mais ne soutient pas la proposition d’élargissement systématique du champ des AASQA au bruit, sans en expliciter les motifs.

Cette position apparaît d’autant plus paradoxale que l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs, qui a succédé à l’observatoire de la qualité de l’air intérieur, inclut désormais le bruit dans son champ de compétence.

2. Une surveillance structurellement dépassée

De nombreux champs restent insuffisamment couverts, tant du point de vue des substances surveillées que des milieux ou des populations concernées, limitant fortement la capacité du système à appréhender de manière globale et cohérente les expositions environnementales.

a. Remédier aux angles morts de la surveillance de l’air

S’agissant de l’air extérieur, les dispositifs actuels ne couvrent pas certains polluants dont les effets sur la santé sont documentés mais qui ne sont pas réglementés. C’est le cas notamment des particules ultrafines et du carbone suie, (couverts seulement par certaines AASQA depuis une dizaine d’années, sans obligation réglementaire). Les particules ultrafines ne font pas l’objet de recommandations d’émissions par l’OMS qui les présente toutefois comme un polluant « préoccupant » à surveiller. L’Anses identifie le suivi renforcé de ces facteurs comme une priorité.

La règlementation européenne requiert un renforcement des dispositifs de mesure à travers la mise en place de « supersites » de mesure. En France, 12 supersites seront mis en place qui incluront systématiquement, en plus des polluants usuels, le carbone suie et les particules ultrafines.

Les particules ultrafines nécessitent une technique de mesure particulière, qui doit impérativement être mise en œuvre parallèlement au renouvellement du parc d’appareils. Le MTE indique avoir engagé des « efforts particuliers sur la période 2024 à 2026 auprès des AASQA pour dédier les subventions nécessaires en investissements et fonctionnement associés à ces équipements ». Pour répondre à l’impératif de renouvellement du parc d’appareils de mesure et permettre le suivi des particules ultrafines le Haut-commissariat appelle à assurer un financement suffisant et durable des AASQA.

D’autres polluants présents dans l’air, tels les PFAS ou les pesticides, font l’objet de travaux qui restent à consolider, soutenir et amplifier par les acteurs de la surveillance de la qualité de l’air (AASQA, LCSQA ([155])) et ceux de la santé (Anses, Santé publique France).

b. Approfondir la surveillance dans les milieux qui restent peu suivis

Dans le domaine de l’eau, le ministère de la transition écologique et le ministère de la santé disposent d’un réseau de surveillance assez ancien et étendu, capable, malgré certaines limites, de suivre la qualité des eaux superficielles et souterraines. Sous impulsion européenne, les principales pollutions présentent dans l’air extérieur font aussi l’objet d’une surveillance assez ancienne et organisée.

Certains compartiments environnementaux restent en revanche très peu suivis, notamment les sols. Un premier projet de directive européenne relative à la qualité des sols dans les années 2000 n’a pas abouti faute d’accord entre les États membres. Le sol ne dispose que d’un réseau de suivi récent, fragile et incomplet (le Gisol), dont les financements ne sont à ce stade pas pérennisés. Considérant qu’entre 60 % et 70 % des sols de l’Union européenne sont contaminés, une nouvelle directive a été adoptée fin 2025 qui devrait permettre d’inscrire cette surveillance dans la durée, à condition que son application ne soit pas aussi défaillante que celle de la directive sur le bruit.

S’agissant de l’air intérieur, la politique nationale reste très limitée par rapport à celle relative à l’air ambiant, alors que la charge de morbidité est liée aux effets conjoints de la pollution de l’air domestique et ambiant.

c. Remédier au retard de la surveillance épidémiologique par registres

Le rapport du Haut-commissariat souligne les lacunes de la surveillance épidémiologique par registres, jugée fragmentée, lacunaire et hétérogène.

La France a la particularité d’être l’un des derniers pays européens à ne pas disposer de registre national. Le décompte des cas de cancers est confié à Francim, un réseau regroupant une trentaine de registres épidémiologiques locaux et deux registres pédiatriques nationaux. Au total, les nouveaux cas de cancer ne sont ainsi comptabilisés que pour 24 % de la population française. Pour le reste, des mathématiciens sont chargés de faire des estimations, ce qui ouvre la voie à des différences d’interprétation et de méthode.

Comme le souligne le ministère de la santé « la mise en place des registres déployés actuellement en France s’inscrit dans une approche par pathologie (cancers, maladies rares, malformations congénitales…). Parfois issus d’initiatives locales ou pour des raisons scientifiques, les registres ne sont pas implantés de manière uniforme sur les territoires. »

Une loi du 30 juin 2025 a imposé la mise en place d’un registre national des cancers, confiée à l’Institut national du cancer qui doit permettre le suivi de l’incidence, de la prévalence, de la mortalité et des morbidités associées au cancer en France.

S’agissant de sa mise en œuvre, qui s’appuie en termes de moyens sur le transfert d’un ETP vers l’INCa et un abondement de la subvention pour charges de service public de 5 millions d’euros, le ministère de la santé indique que l’INCa échange actuellement avec les différents producteurs de données, pour organiser les échanges de données et qu’un premier bilan de ces discussions et de la progression du registre national sera réalisé fin 2026 ([156]).

Interrogé sur la mise en place de registres relatifs à d’autres pathologies en lien avec l’environnement, le ministère de la santé estime qu’elle ne constitue pas la méthode la plus pertinente.

d. Renforcer massivement la biosurveillance, notamment au niveau européen

Le développement de la biosurveillance à grande échelle constitue un enjeu essentiel dans le champ de la santé-environnement pour améliorer notre connaissance de l’imprégnation des populations humaines aux substances chimiques.

La stratégie nationale relative aux PFAS aux Pays-Bas inclut le déploiement de programmes de biosurveillance humaine à grande échelle pour analyser le sang de la population. En Vénétie, un programme de biosurveillance portant sur plus de 60 000 personnes a été mis en place à la suite de la mise en évidence d’une contamination massive de l’eau portable par des PFAS d’origine industrielle.

La France n’a pas lancé de tel programme. Dans les sites contaminés par les PFAS, aucune campagne de mesure spécifique de l’imprégnation des populations n’a été lancée par les autorités. Comme le souligne le Haut-commissariat, certaines ARS refusent de lancer de telles études tant que des valeurs seuils dans le sang, appelées VTR internes, n’ont pas été déterminées par l’Anses ([157]). L’inquiétude est telle que certaines personnes vont de leur propre chef faire doser leur sérum sanguin en PFAS.

S’agissant des PFAS et des pesticides, le Haut-commissariat recommande à juste titre de suivre l’évolution de l’imprégnation des populations, en ciblant dans un premier temps les territoires identifiés comme les plus contaminés.

On ne peut par ailleurs que déplorer avec lui le peu de biosurveillance européenne qui se limite à l’initiative européenne de biosurveillance HBM4EU, poursuivie aujourd’hui à travers le projet européen PARC.

e. Déployer la phytopharmacovigilance à l’échelle européenne

Un dispositif de phytopharmacovigilance, prévu par la loi, est mis en place en France par l’Anses depuis 2014, afin de détecter les effets indésirables sur la santé humaine et l’environnement de l’utilisation des pesticides mis sur le marché ([158]).

L’objectif de cette surveillance, novatrice à l’échelle de l’Union européenne et qui s’inscrit dans une approche « une seule santé », est de produire des données permettant de revoir, s’il y a lieu, les conditions de l’autorisation de mise sur le marché lorsque cette dernière arrive à échéance ou plus rarement avant échéance, lorsque des effets graves sont documentés.

L’Anses souligne que la phytopharmacovigilance alimente régulièrement les activités d’évaluation des risques et les décisions réglementaires de l’agence sur les pesticides. Les signaux d’effets indésirables ont amené à plusieurs reprises l’Anses à modifier des conditions d’emploi dans les autorisations de mises sur le marché, voire à retirer des autorisations.

La rapporteure soutient la demande de l’Anses de déployer ce dispositif indispensable à l’échelle européenne. Selon les informations transmises, des échanges sont en cours en ce sens.

f. Développer le « self-data » et les sciences participatives

Le CESE a appelé à développer les sciences participatives pour contribuer au recueil des données sur un territoire et associer ainsi l’ensemble des personnes concernées.

Interrogé sur les perspectives de développement de dispositifs de surveillance participatifs, le ministère de la transition écologique indique que le manque de données consolidées sur certains facteurs environnementaux, en particulier le bruit, pourrait rendre particulièrement pertinent le recours aux sciences participatives, en prenant toutefois soin de valider en amont les capteurs utilisés et d’anticiper les enjeux de qualité des données pour permettre leur bonne utilisation.

Le développement du « self-data », production, exploitation et partage par les individus de données qui les concernent, sous leur contrôle et pour eux-mêmes, pourrait être une piste pertinente pour favoriser la collecte de nouvelles données mais aussi la sensibilisation et le changement de comportement sur des enjeux de santé-environnement. Des capteurs citoyens pourraient notamment être massivement développés dans les environnements intérieurs.

3. Lever les obstacles à la mise en œuvre effective des dispositifs

Au surplus, bien que prévues par les textes, certaines surveillances ne sont pas mises en œuvre ou le sont de manière défaillante faute de moyens, d’outils ou de volonté politique. La deuxième sous-partie revient plus en détail sur le manque de moyens et la faiblesse des contrôles dans le champ de la santé environnementale.

a. L’absence d’accès aux données d’application des pesticides, frein majeur à leur surveillance

La phytopharmacovigilance se heurte, comme d’autres études portant sur les pesticides, notamment les études PestiRiv et Esteban, à une limite majeure : l’absence de mise à disposition des données d’application des produits phytopharmaceutiques. L’accès à de telles données sur les produits utilisés – en nature et quantités – par cultures et parcelles, numérisées et collectées sur la durée, est indispensable. Le Gouvernement a malheureusement renoncé à cette disposition à la suite de la mobilisation agricole de l’hiver 2024.

Il est par ailleurs nécessaire d’étendre leur conservation à une cinquantaine d’années pour permettre des études sur le long terme.

b. Des capacités de mesure limitées et un accès différé aux standards analytiques

La mise en œuvre de la surveillance est conditionnée par les capacités analytiques existantes.

S’agissant par exemple du contrôle sanitaire de l’eau destinée à la consommation humaine, un laboratoire doit être accrédité pour chaque molécule, ce qui peut ralentir ou entraver la prise en compte d’un paramètre dans le contrôle sanitaire.

De même, tous les laboratoires ne disposent par exemple pas d’une capacité de quantification suffisamment basse pour le perfluorooctanesulfonate (PFOS), un composé appartenant à la famille des PFAS, permettant de vérifier le non dépassement de la norme de qualité environnementale. Comme évoqué précédemment, les premières données de surveillance du PFOS dans les eaux de surface se heurtent ainsi à de fortes limites analytiques : 28 % des plus de 40 000 analyses ne sont pas assez sensibles pour vérifier le respect de la norme.

Comme le souligne le ministère chargé de la transition écologique la première campagne nationale de recherche de PFAS dans les rejets aqueux industriels en 2023 s’est heurtée à l’absence initiale de laboratoire accrédité en France pour les analyser. À la suite d’actions réalisées par les opérateurs de l’État ([159]) pour développer des méthodes de mesures, au moins 12 laboratoires sont accrédités, dont 8 en France, pour mesurer certains PFAS et certains laboratoires développent des méthodes internes afin d’analyser d’autres PFAS. Ainsi, à ce jour, il est possible de mesurer environ une cinquantaine de PFAS dans les eaux résiduaires.

Cependant, comme le souligne le MTE, aucune méthode d’analyse ne permet aujourd’hui de mesurer la totalité des PFAS susceptibles d’être présents dans le milieu naturel.

Il existe par ailleurs des retards entre la mise sur le marché d’une molécule et la possibilité de la doser dans l’environnement.

En effet, les laboratoires d’analyse et les laboratoires de recherche n’ont pas accès, dès la mise sur le marché, aux standards analytiques qui permettent de développer la méthode de dosage. Ces standards sont généralement mis à disposition par les industriels plusieurs années après l’introduction de la substance dans l’environnement.

Ce verrou technique « explique en partie pourquoi certaines contaminations à large échelle par des métabolites tardent à être identifiées » selon une mission d’inspection de juin 2024 sur les pesticides dans l’eau destinée à la consommation humaine qui préconise la mise à disposition des étalons d’analyse par les industriels dès le dépôt d’une demande d’autorisation de mise sur le marché.

Interrogé sur cette préconisation à laquelle la rapporteure souscrit, l’Anses indique qu’il faudrait la cibler sur les substances et leurs métabolites susceptibles de présenter des risques de transfert important vers l’environnement ([160]). À cet égard, une étude sur 186 substances pesticides a montré que près de 80 % présentent un risque de transfert aux eaux souterraines de 3,2 métabolites en moyenne par substance dont au moins un au-delà du seuil de 0,1 µg/L ([161]).

Et l’agence de préciser : « En tout état de cause, cela nécessiterait une inclusion dans le règlement européen 1107/2009, dont les discussions actuelles (Omnibus 10) semblent plutôt orientées vers une simplification des textes. »

De manière générale, la rapporteure estime que les autorisations de mise sur le marché devraient être davantage conditionnées à une capacité avérée de suivi.

c. Une mise en œuvre défaillante de la surveillance du bruit

La surveillance du bruit illustre de manière frappante le décalage entre l’existence de cadres juridiques et leur mise en œuvre effective.

Comme évoqué précédemment, l’obligation d’élaboration de cartes stratégiques du bruit imposée par une directive européenne de 2002 ([162]) n’a jamais été pleinement respectée par les acteurs.

Une circulaire de juin 2001 prévoyait par ailleurs la création d’un observatoire du bruit dans chaque région et département. Seuls deux observatoires régionaux existent aujourd’hui en Île-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

Plus récemment, si le champ de l’observatoire de la qualité des environnements intérieurs a été étendu au bruit, à ce stade et compte tenu des moyens de l’Anses et du centre scientifique et technique du bâtiment, aucun des travaux engagés par l’observatoire depuis sa création en 2024 ne porte sur le bruit.

Il n’existe donc à ce jour aucun suivi satisfaisant du bruit à l’échelle nationale.

4. Une insuffisance structurelle qui plaide pour une action prioritaire à la source : l’exemple des PFAS

Comme évoqué précédemment, le plan PFAS lancé en 2023 est centré sur l’amélioration de la surveillance dans l’environnement. La surveillance s’est certes rapidement développée, mais elle demeure dérisoire au regard de l’ampleur de la contamination et des enjeux.

La surveillance se limite encore dans certains cas à produire des connaissances, sans qu’aucun seuil d’action ne soit défini faute de capacité à définir de tels seuils (cf. infra). Comme le souligne par exemple le ministère de la transition écologique ([163]), « l’acquisition des données sur la présence de PFAS dans les effluents de stations d’épuration et dans les boues en est toutefois à ses prémices et en amont de toute capacité de chiffrage des budgets nécessaires pour le traitement adapté de ces substances pour limiter leur rejet dans l’environnement ».

Une montée en puissance de la surveillance se heurte ainsi à des entraves insurmontables à court et moyen termes. Comme le souligne le ministère de la transition écologique, « aucune méthode d’analyse ne permet aujourd’hui de mesurer la totalité des PFAS susceptibles d’être présents dans le milieu naturel. En effet, les PFAS sont une famille de substances regroupant plusieurs milliers de composés et actuellement, chaque PFAS est mesuré de manière ciblée. Des méthodes exploratoires sont actuellement développées avec la participation des opérateurs de l’État afin de caractériser plus précisément les PFAS présents. Néanmoins, elles ne permettront pas encore de mesurer la totalité des PFAS. »

Ces obstacles plaident eux aussi pour une action sans délais à la source.

C. LA MISE EN ŒUVRE LABORIEUSE DU CHANTIER DÉCISIF DE L’INTERCONNEXION DES DONNÉES

1. Un enjeu déterminant

La fragmentation de la recherche et des dispositifs de surveillance se traduit logiquement par un morcellement des données produites. L’accélération du chantier structurant de la mise en relation des données dans le champ très vaste de la santé environnementale a été identifiée de longue date comme prioritaire.

L’enjeu est déterminant : la capacité à croiser les données produites est indispensable pour mieux comprendre les liens de causalité entre expositions environnementales et état de santé des populations et les interactions entre la santé humaine, animale, et environnementale.

Le défi est colossal : les données environnementales, elles-mêmes très morcelées, comme les données de santé et leurs bases associées, n’ont pas été conçues pour dialoguer entre elles ni pour alimenter une approche intégrée de santé environnementale. Dans ces conditions, il ne suffit pas de renforcer chaque sphère de manière isolée : il est urgent de les interconnecter.

2. Le Green Data for Health : des avancées réelles, une mise en œuvre laborieuse, des incertitudes sur les moyens

Lancé en 2020 et inscrit comme mesure phare du PNSE 4, le Green Data for Health (GD4H) vise à faciliter la mobilisation et la valorisation des données environnementales et leur croisement avec les données de santé.

a. Un déploiement ralenti par des lourdeurs de structuration et de gouvernance

Pendant quatre ans, il a été porté par le Commissariat général au développement durable (CGDD) qui en a assuré l’incubation en mobilisant notamment 1,8 ETP annuel et 3,6 millions d’euros de financements ([164]).

En avril 2025 son portage a été transféré à l’Anses via une convention-cadre associant 14 partenaires – 4 nouveaux partenaires vont rejoindre très prochainement le GD4H – à l’issue de l’examen de nombreuses options d’organisation (rattachement au health data hub, création d’une structure ad hoc (service à compétence nationale, accord de consortium, GIE, délégation interministérielle…). Le premier comité de pilotage sous ce nouveau portage ne s’est tenu que le 17 décembre 2025.

En 2026, le dispositif sera encore largement en phase de structuration avec une prévision de dépenses de 1,5 million d’euros contre 822 000 euros en 2025.

Une synthèse de l’offre de service du GD4H à l’heure actuelle et des principaux résultats atteints à ce jour est présentée ci-après.

b. Des difficultés nombreuses à surmonter dans un contexte de réduction des moyens de l’agence

Le dispositif « évolue d’une logique d’installation vers une logique de montée en charge » qui supposera un renforcement durable des moyens financiers et humains qui lui sont alloués comme le souligne le MESRE ([165]).

La migration prévue de la plateforme vers data.gouv.fr, la plateforme nationale d’open data de l’État, constitue « un chantier exigeant en pilotage, ingénierie et conduite du changement », selon l’Anses.

En ce qui concerne la recherche, trois vagues d’appels à projets portées conjointement par le GD4H et le health data hub (HDH) ont été conduites en vue de stimuler et de faciliter les croisements entre des données environnementales et les données de santé. Une quatrième vague est en cours de préparation.

L’articulation avec le HDH est qualifiée de « très satisfaisante sur le principe et en voie de consolidation ». S’agissant de l’appel à projets communs avec le health data hub, l’Anses évoque une « proposition de synergie » avec le PNR-EST avec l’objectif d’un lancement coordonné en juin 2026 « sans fusion des dispositifs à ce stade », avec néanmoins « un enjeu de coordination des calendriers, de lisibilité pour les porteurs, et de clarification des rôles respectifs (plateforme d’accès/traitement pour le HDH, convergence One Health et interopérabilité multi-compartiments pour le GD4H). »

Enfin, l’Anses évoque un faisceau de contraintes structurelles liées à l’hétérogénéité des données et de leurs cadres ; la nécessité de travaux méthodologiques continus, y compris « intra-organisations », avant même l’interconnexion inter-organisations et une « charge de coordination » interinstitutionnelle accrue par la multiplication des acteurs après que plusieurs ont rejoint sa gouvernance en 2025 ([166]).

Au-delà de la complexité inhérente à ce chantier sur le fond sa mise en œuvre montre comment les moyens disponibles sont en grande partie captés par des enjeux de coordination et d’articulation, au détriment du déploiement opérationnel.

Ce projet, construit en amont des réductions de crédits de l’agence, fait désormais face à un contexte tendu sur le plan des moyens. Sa réussite implique pourtant de sécuriser durablement ces derniers.

II. POUR RÉDUIRE LES EXPOSITIONS, MOBILISER PLEINEMENT LE LEVIER REGLEMENTAIRE EN AGISSANT DAVANTAGE À LA SOURCE

L’action publique est particulièrement insuffisante en ce qui concerne la prévention primaire, c’est-à-dire la réduction à la source des pollutions par la voie réglementaire, alors même que ces interventions sont les plus efficientes. Un rééquilibrage s’impose, qui suppose de renforcer en parallèle les dispositifs d’accompagnement.

Comme le souligne le Haut-commissariat à la stratégie et au plan, « de manière plus radicale, on peut interroger le bien-fondé d’une approche qui consiste à accepter la présence dans l’environnement de substances dès lors que l’on ne prouve pas leur présence à des concentrations toxiques. »

A. AUTORISATIONS DE MISE SUR LE MARCHÉ : UNE PRESSION À LA DÉRÉGULATION QUI L’EMPORTE SUR L’URGENCE D’UNE REFONDATION

La fabrication et mise sur le marché des substances et produits chimiques est encadrée par deux règlements européens transversaux (REACH ([167]) et CLP ([168])), auxquels s’ajoutent de très nombreux règlements sectoriels encadrant chacun une catégorie de produits dont un règlement de 2009 sur les produits phytosanitaires.

Bien que ce cadre ait permis de réduire l’usage de substances cancérigènes, mutagènes ou reprotoxiques, il présente de sérieuses lacunes très largement documentées que le présent rapport se contente de rappeler succinctement et de manière ciblée, sans prétendre à l’exhaustivité.

1. À l’entrée, un filtre défaillant

a. REACH : un système qui laisse l’essentiel des substances sans évaluation

Le principe « pas de données, pas de marché » fait l’objet d’une application très lacunaire. L’enregistrement repose sur la seule vérification formelle de la complétude des dossiers, sans examen de leur fiabilité ; les contrôles de conformité sont insuffisants malgré un niveau élevé de non-conformité et les sanctions sont faibles en cas de manquement. L’insuffisance des contrôles et des sanctions conduit à maintenir sur le marché des substances dont les dossiers ne respectent pas pleinement les exigences réglementaires.

L’évaluation ne concerne qu’un très petit nombre de substances faisant l’objet de préoccupations particulières. Ainsi, entre 2012 et 2018, sur environ 21 000 substances enregistrées, seules 243 substances ont été ciblées pour évaluation.

En outre, l’identification des substances potentiellement préoccupantes parmi les quelque 23 000 substances enregistrées est un processus particulièrement long. Avec des moyens contraints, l’ECHA s’est ainsi fixé en 2019 l’objectif d’identifier d’ici à 2027 les substances préoccupantes parmi les 18 000 substances enregistrées avant 2018. La lenteur du processus et le manque de moyens de l’agence bénéficie ainsi au maintien sur le marché des substances potentiellement dangereuses.

Enfin, l’introduction d’un critère socio-économique aux côtés du critère sanitaire dans la procédure d’autorisation est l’une des critiques les plus récurrentes adressées à REACH car il permet de maintenir sur le marché des substances dont la dangerosité est avérée sur la base de considérations économiques.

b. Un usage massif des dérogations aux interdictions de pesticides en France

Le règlement de 2009 applicable aux pesticides repose sur une logique différente de celle de REACH : aucun produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ni utilisé sans autorisation préalable, fondée sur une double évaluation – approbation de la substance active au niveau européen, puis autorisation du produit au niveau national.

Le règlement permet toutefois à un État membre d’autoriser, à titre exceptionnel et pour une durée maximale de 120 jours, l’utilisation d’un produit non autorisé, en cas de danger phytosanitaire ne pouvant être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables.

Alors que la compétence d’autorisation de mise sur le marché des produits pesticides a été transférée à l’Anses en 2015, ces dérogations demeurent entre les mains du ministère de l’agriculture, qui en fait un usage particulièrement soutenu.

Comme le relève le Haut-commissariat, le nombre de dérogations accordées par la France a tendance à augmenter ces dernières années, ce qui fait de la France en 2024 le deuxième pays accordant le plus de dérogations de produits pesticides dans l’Union européenne avec 83 dérogations, derrière l’Italie qui en a accordées 116.

Si des lignes directrices relatives à ces dérogations ont été récemment publiées, le Haut-commissariat appelle à les encadrer davantage en les soumettant à l’avis d’un comité interministériel composé des ministères en charge de la santé, de l’environnement ainsi que de l’Anses et à une obligation de transparence des arguments ayant fondé chaque décision.

Par souci de cohérence, la rapporteure suggère de transférer l’intégralité de la compétence à l’Anses en l’assortissant d’une exigence renforcée de transparence sur les justifications des autorisations accordées.

2. Au cœur du système, une évaluation des risques à refonder

Les lacunes de l’évaluation constituent un problème transversal structurant, qui fragilise à la fois les décisions d’autorisation et les mécanismes d’encadrement.

a. Une évaluation qui repose sur des données transmises par les industriels sans capacités de contre-expertise suffisantes

Les textes européens font reposer sur les industriels la charge de démontrer l’innocuité ou le caractère acceptable des risques pour la santé ou l’environnement des substances ou produits qu’ils souhaitent mettre sur le marché.

Si les dossiers soumis doivent respecter des protocoles et lignes directrices, l’évaluation repose largement sur des études financées par des industriels ayant un intérêt objectif à ce que les substances et produits soient considérés comme suffisamment sûrs pour accéder au marché.

Les moyens de contrôle externe des études fournies par les industriels sont limités. Si les agences d’évaluation peuvent solliciter des compléments, voire demander des investigations supplémentaires, leurs capacités à faire réaliser des études indépendantes sont très limitées.

Par ailleurs, les études fournies par les pétitionnaires ne sont pas rendues publiques, ce qui limite fortement les possibilités de contre-expertise et de regard extérieur sur leur robustesse. Elles ne sont pas davantage accessibles à des tiers, notamment aux associations, au nom de la protection du secret industriel et commercial. Il est indispensable de renforcer la transparence de ces études, à tout le moins en organisant un accès encadré pour des tiers habilités, afin de conduire des vérifications et des contre-expertises.

Une telle évolution a d’ailleurs été amorcée par la jurisprudence : dans deux arrêts de mars 2019, le Tribunal de l’Union européenne a exigé la publication des études relatives au glyphosate en considérant que leur divulgation relevait d’un intérêt public supérieur aux intérêts commerciaux des fabricants. Ce principe de transparence doit s’imposer de manière plus systématique.

b. Des méthodes d’évaluation qui sous-estiment les risques

Si les études fournies par les industriels doivent être conduites selon des protocoles définis par des lignes directrices, ces protocoles présentent des limites largement documentées, au-delà du manque de transparence de leur élaboration déjà évoqué.

Ce cadre méthodologique conduit ainsi à une appréciation partielle des risques, les tests requis ne permettant pas de prendre en compte de manière satisfaisante la diversité des expositions et des effets possibles (effets cocktails, effets à long terme à faible dose, effets multigénérationnels, fenêtres de sensibilité, etc.). À titre d’illustration, la durée des études demandées pour les métabolites de pesticides n’excède pas 90 jours ce qui ne permet pas d’appréhender leurs effets à long terme ([172]).

De manière générale, l’insuffisante prise en compte des connaissances scientifiques est l’une des critiques majeures adressées au système. C’est ce qu’a illustré l’exemple du glyphosate : alors que les agences européennes ont conclu à deux reprises à l’absence de caractère cancérogène, mutagène ou reprotoxique le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) l’a identifié comme cancérogène probable pour l’homme avec « preuves fortes » de génotoxicité.

Plus récemment, comme déjà évoqué, la Cour administrative d’appel de Paris a jugé que l’Anses avait commis une faute en ne procédant pas à l’évaluation des produits pesticides, au vu du dernier état des connaissances scientifiques.

De plus, la méthodologie d’évaluation réglementaire des risques évolue très lentement, au risque de creuser le décalage avec l’état des connaissances scientifiques. Un délai de sept à vingt ans peut ainsi s’écouler entre la proposition de nouvelles méthodes de test – souvent postérieure aux premières publications scientifiques – et leur adoption dans le cadre réglementaire.

Enfin, au-delà des lacunes de l’évaluation du risque sanitaire, les revues critiques des analyses socio-économiques qui visent à mettre en balance les bénéfices de l’utilisation d’une substance avec les risques sanitaires mettent en évidence des insuffisances récurrentes en particulier dans la prise en compte des externalités négatives.

3. En aval, une capacité insuffisante à réinterroger les autorisations

Après autorisation, même si des études publiées dans des revues à comité de lecture mettent en évidence les effets délétères d’une molécule autorisée, cette dernière n’est généralement réévaluée qu’à la fin de sa période d’autorisation.

Au niveau européen, les réévaluations au cours d’une période d’autorisation n’interviennent que sur demande de la Commission européenne ou d’un État membre en ciblant les substances au centre du débat public (comme le glyphosate).

Pour les pesticides, la faculté de réinterroger les autorisations accordées au vu des évolutions scientifiques importantes n’est aujourd’hui pas suffisamment explicite et opposable comme le souligne l’Anses : « il importe que les remontées d’effets indésirables, qu’elles viennent de nouveaux travaux scientifiques ou du terrain, soient prises en compte dans les autorisations accordées ». Cette prise en compte nécessite que des dispositions claires et explicites soient incluses dans le règlement relatif aux produits phytosanitaires pour s’assurer que les metteurs en marché actualisent les dossiers de démonstration de maîtrise des risques qui sous-tendent les autorisations.

En outre, le mécanisme de réexamen périodique a besoin d’être renforcé par le déploiement à l’échelle européenne d’un dispositif de collecte partagé des effets indésirables sur le modèle de la phytopharmacovigilance française.

Enfin, si les autorisations sont en principe limitées à une durée de quinze ans maximum, faute de capacités adaptées d’évaluation, le processus accumule énormément de retard et conduit à prolonger des autorisations sans réévaluation bien au-delà de ce délai. Le chlorotoluron (herbicide) a ainsi vu sa période d’autorisation prolongée d’un an sept fois de suite, sans réévaluation, de même que le difénoconazole (fongicide), prolongé d’un an trois fois de suite. Le Parlement européen, dans une résolution du 18 octobre 2022, a fermement condamné le retard considérable pris dans le processus de renouvellement des autorisations.

Force est de constater que ce retard, qui devrait appeler un renforcement des capacités d’évaluation, alimente aujourd’hui des propositions de suppression du principe même du renouvellement des autorisations.

4. Une inquiétante dynamique dérégulatrice

a. Des perspectives de réformes incertaines

Face à ces lacunes identifiées de longue date, les perspectives d’une réforme ambitieuse du cadre européen apparaissent aujourd’hui très incertaines. La stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques, présentée par la Commission européenne comme un pilier du Pacte vert, a vu plusieurs de ses mesures structurantes abandonnées ou reportées, traduisant un infléchissement notable des ambitions initiales. La révision du règlement REACH, pourtant annoncée de longue date, demeure incertaine.

Les informations recueillies auprès de la RPUE indiquent au demeurant que la France ne soutient pas une réouverture du règlement.

Cette situation s’inscrit dans un contexte marqué par une montée des priorités de simplification et de compétitivité, au détriment de l’objectif d’un renforcement du niveau de protection.

b. Le paquet « omnibus » : des risques de reculs majeurs sous couvert de simplification

Non seulement la perspective d’une action ambitieuse pour remédier aux limites du système apparaît aujourd’hui de plus en plus incertaine, mais le risque de reculs majeurs est désormais avéré.

Il s’incarne notamment dans les mesures du « paquet omnibus » relatif aux produits phytopharmaceutiques et aux biocides présenté récemment par la Commission européenne, qui, sous couvert de simplification, portent un affaiblissement significatif des exigences de protection sanitaire et environnementale : suppression, dans la majorité des cas, des réexamens périodiques des substances actives ; allègement des exigences relatives à la prise en compte des données scientifiques les plus récentes ; allongement des périodes transitoires pour les substances retirées ; simplification et accélération des procédures d’autorisation.

c. Un positionnement français non clarifié

Les réponses du ministère de la santé, de l’Anses et du ministère de la transition écologique révèlent une convergence sur les principes ([174]). Le ministère de la santé, se dit attentif à toute mesure qui supprimerait les procédures de réévaluation périodique, allongerait les durées d’autorisation sans réexamen scientifique ou restreindrait la prise en compte des données nouvelles. L’Anses rappelle pour sa part que c’est l’autorisation à durée limitée, qui a notamment permis d’inclure de nouvelles exigences concernant les perturbateurs endocriniens à partir de 2018.

Selon les informations transmises par les ministères qui ont répondu au questionnaire, la position portée par la France sur les pesticides resterait pourtant non arbitrée mi-mars 2026. Le contraste avec le volet biocides est saisissant.

Sur un même paquet législatif européen traitant à la fois des pesticides et des biocides, la France se présenterait donc dans les négociations avec une position aboutie sur les biocides et une position non arbitrée sur les pesticides ce qui interroge, notamment sur sa capacité à porter une approche cohérente et à peser dans les négociations.