rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires étrangères visant à apporter une contribution parlementaire à la définition des contours d’un accord de paix entre la Serbie et le Kosovo

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

visant à apporter une contribution parlementaire à la définition des contours

d’un accord de paix entre la Serbie et le Kosovo

présenté par

Mme Marine HAMELET, M. Frédéric PETIT, M. Pierre PRIBETICH, et M. Jean-Louis ROUMÉGAS

Députés

La délégation de la commission était composée de : Mme Marine Hamelet (Tarn-et-Garonne – Rassemblement national), M. Frédéric Petit (Français établis hors de France – Les Démocrates) ; M. Pierre Pribetich (Côte-d’Or – Socialistes et apparentés) et M. Jean-Louis Roumégas (Hérault – Écologiste et Social).

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction
2. I. LE PROCESSUS DE NORMALISATION DES RELATIONS ENTRE LA SERBIE ET LE KOSOVO S’est appuyé, CES DERNIÈRES ANNÉES, SUR UNE STRATÉGIE DES « petits pas » au RÉsuLtat en demi-teinte
3. A. Une normalisation économique et sociale qui a connu certains progrès
4. 1. Des avancées en matière économique grâce à l’implication de l’Union européenne et des États-Unis
5. 2. Des tentatives pour apaiser les relations entre les communautés du Kosovo et restaurer un lien de confiance
6. B. SUR LE PLAN POLITIQUE, une normalisation bloquÉe par de fortes tensions autour de la constitution d’une association des municipalitÉs À majoritÉ serbe du Kosovo
7. 1. L’accord de Bruxelles du 19 avril 2013 : une « ambiguïté constructive » au service de la paix
8. 2. Un blocage persistant autour de la constitution et des pouvoirs de l’association des municipalités à majorité serbe
9. 3. La conclusion de l’accord de Bruxelles-Ohrid : une opportunité manquée de relancer le dialogue politique
10. II. FAUTE DE VOLONTÉ POLITIQUE, le dialogue belgrade-Pristina est désormais totalement enlisé malgré l’ESPOIR SUSCITé par La conclusion de l’accord de BRUXELLES-OHRID
11. A. Le kosovo du PREMIER MINISTRE Kurti : une politique volontariste de réaffirmation de sa souveraineté au prix d’une dégradation profonde de ses relatons avec la serbie
12. 1. La multiplication des actions unilatérales d’affirmation de la souveraineté kosovare
13. 2. La dégradation des conditions de vie des Serbes du Kosovo qui se sentent toujours plus marginalisés
14. 3. L’isolement progressif du Kosovo sur la scène internationale
15. B. La Serbie du président Vučić : un acteur peu enclin au dialogue qui pourrait profiter du retour au pouvoir du prÉSIDENT AMÉricain donald trump
16. 1. Une position attentiste à l’égard du dialogue
17. 2. Une stratégie potentiellement consolidée par le changement d’administration aux États-Unis
18. III. LA RELANCE DU DIALOGUE, cOMPLIQUÉE PAR LES TENSIONS POLITIQUES QUE CONNAISSENT LE KOSOVO ET la SERBIE, doit redevenir un enjeu international de premier plan pour assurer la stabilitÉ de la rÉgion des balkans, aujourd’hui menacÉe
19. A. un contexte politique troublÉ peu favorable à la reprise du processus de normalisation
20. 1. Au Kosovo, une profonde incertitude politique suite aux élections législatives du 9 février 2025
21. 2. En Serbie, un pouvoir déstabilisé par une crise politique persistante
22. B. LA REPRISE DU DIALOGUE DOIT PASSER PAR LA REFONDATION D’un lien de confiance entre les populations pour Éviter un nouvel enlisement du processus de normalisation
23. 1. L’Union européenne, garante de la Pax Europea, face au risque de marginalisation
24. 2. La France, un facilitateur potentiel du dialogue sous réserve du renforcement de ses relations bilatérales avec les deux parties
25. a. La France, un acteur investi dans le règlement du conflit même s’il n’échappe pas à certaines critiques
26. b. La diplomatie parlementaire, indispensable contributeur au maintien du dialogue et à la recherche de nouveaux compromis
27. Examen en commission
28. Annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnÉes par la dÉlÉgation de la commission
29. Annexe n° 2 : PROPOSITION FRANCO-ALLEMANDE AYANT servi de fondement À L’ACCORD de bruxelles-ohriD du 27 février 2023
30. ANNEXE N° 3 : L’accord de bruxelles-ohrid du 27 février 2023
31. Annexe n° 4 : ANNEXE sur la MISE EN ŒUVRE À L’ACCORD de bruxelles-OHRID, PUBLIÉE LE 18 MARS 2023
32. Contribution complémentaire portée à titre personnel par M. Frédéric Petit, député de la 7ème circonscription des Français établis à l’étranger (Allemagne, Europe centrale et Balkans)

Introduction

Depuis sa déclaration unilatérale d’indépendance, le 17 février 2008, le Kosovo fait face à un conflit durable et profond avec la Serbie autour de son statut. Si le Kosovo tente de se faire reconnaître par la communauté internationale comme un nouvel État-nation, la Serbie le considère toujours comme une partie intégrante de son territoire, berceau historique et culturel de la nation et de l’Église orthodoxe serbes depuis la défaite des armées du Prince Lazar Hrebeljanović contre les Ottomans en 1389, lors de la célèbre bataille du Champ des Merles. Cette mémoire médiévale, teintée d’une forte connotation religieuse, empreigne encore profondément l’esprit serbe. À cette lecture de l’histoire s’oppose un autre récit porté par Pristina, celui de la libération héroïque du Kosovo. Ce sont ainsi deux visions radicalement opposées qui se font face, « Kosovo je Srbija » (« Kosovo is Serbia ») et « La liberté a un nom : UÇK ([1]) ».

Or, aux yeux des autorités serbes, l’indépendance de sa province constitue une violation manifeste des dispositions de la résolution 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité des Nations unies. Cette résolution octroie un statut d’autonomie substantielle au Kosovo assurant dans le même temps la coexistence et l’expression politique de toutes les communautés ethniques présentes sur son territoire. La Cour internationale de justice (CIJ) a toutefois estimé, dans un avis consultatif rendu le 22 juillet 2010, que la déclaration unilatérale d’indépendance kosovare ne violait aucune disposition du droit international. Quelques semaines plus tard, le 9 septembre 2010, l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) adoptait une résolution prenant acte et se félicitant de la volonté de l’Union européenne de faciliter le dialogue bilatéral entre la Serbie et le Kosovo, afin de consolider la paix entre les deux parties.

Ces concessions réciproques n’ont cependant pas permis d’aboutir à une pacification globale et durable des relations entre les deux parties, dont atteste le prolongement d’une présence internationale importante au Kosovo, sur les plans militaire et civil. La Force pour le Kosovo (KFOR) de l’Alliance atlantique poursuit ainsi son action sur place afin de prévenir la reprise des hostilités, d’instaurer un environnement sûr, de veiller au maintien de la sécurité et de l’ordre public, d’appuyer l’action humanitaire internationale et de soutenir la communauté civile internationale. Les tensions se sont récemment amplifiées et ont abouti à la suspension du dialogue entre novembre 2018 et juillet 2022. Malgré sa reprise, les différends restent vifs et il a fallu tous les efforts de la diplomatie européenne pour aboutir à la conclusion d’un accord de normalisation, le 27 février 2023.

Dans ces conditions et douze ans après la mise en place du dialogue Belgrade-Pristina, la sortie de crise semble encore hors de portée dans un avenir proche. La mise en œuvre de l’accord de Bruxelles-Ohrid demeure lettre morte et les sujets de tensions se multiplient à l’échelle locale, en particulier dans le Nord du Kosovo où la population d’origine serbe se sent marginalisée et menacée dans son existence même. Quant à la Serbie, elle refuse toujours catégoriquement de reconnaître le Kosovo. Le processus de normalisation poursuivi par l’Union européenne n’exige d’ailleurs pas une telle reconnaissance. « Kosovo is Serbia » : tel est le slogan que les visiteurs peuvent lire sur l’autoroute les menant de l’aéroport de Belgrade à la capitale serbe. Le message est clair. Il a été rappelé avec force par les autorités serbes à la délégation de la commission des affaires étrangères qui s’est rendue au Kosovo et en Serbie pour établir un état des lieux des relations entre ces deux acteurs importants de la région des Balkans.

Enfin, les contextes nationaux de chacune des parties n’encouragent guère à plus d’optimisme : le blocage politique que connaît le Kosovo depuis la tenue des élections législatives du 9 février 2025 hypothèque toute perspective de relance du dialogue tandis que la Serbie fait face à un important mouvement social qui ébranle le pouvoir en place comme l’opposition et relègue au second plan la question kosovare. Les opinions publiques elles-mêmes demeurent largement polarisées et campent sur des positions antagonistes. Le risque est ainsi grand de voir s’enliser pour longtemps encore ce conflit aux portes de l’Union européenne. Si cette dernière souhaite relancer le dialogue, ses perspectives de réussite semblent pour l’heure assez minces, prises entre les provocations des deux parties et leur divergence de vues quant à l’avenir du Kosovo.

En raison des liens privilégiés qu’elle entretient avec les deux parties, la France a aussi un rôle à jouer pour éviter que la situation sur place ne s’envenime. La diplomatie française est indéniablement active. Les parlementaires français doivent l’être tout autant. La délégation de la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, qui s’est rendue à Pristina et à Belgrade ces dernières semaines, a pu mesurer que l’attention doit demeurer totale sur cette région, ne serait-ce que pour y maintenir le nécessaire dialogue entre les principaux intéressés. Il s’agit en effet d’un travail de longue haleine et d’une vigilance appelée à s’inscrire dans la durée.

I. LE PROCESSUS DE NORMALISATION DES RELATIONS ENTRE LA SERBIE ET LE KOSOVO S’est appuyé, CES DERNIÈRES ANNÉES, SUR UNE STRATÉGIE DES « petits pas » au RÉsuLtat en demi-teinte

Malgré la persistance du refus serbe de reconnaître l’indépendance du Kosovo, des progrès ont été réalisés dans le cadre du processus de normalisation des relations entre Belgrade et Pristina, principalement porté par l’Union européenne à travers l’accord de Bruxelles du 19 avril 2013. Ces progrès se concentrent principalement sur des sujets techniques, à défaut de consensus politique, et résultent davantage de la pression exercée par la communauté internationale que de la bonne volonté des parties ([2]). Leur mise en œuvre demeure cependant lente et incomplète.

A. Une normalisation économique et sociale qui a connu certains progrès

1. Des avancées en matière économique grâce à l’implication de l’Union européenne et des États-Unis

La normalisation des relations économiques entre le Kosovo et la Serbie connaît des avancées sur les sujets énergétiques, commerciaux et de télécommunications, conformément aux dispositions de l’accord de Bruxelles.

Dans le secteur de l’énergie, les deux parties ont conclu un accord en 2015 prévoyant que l’opérateur de transport d’électricité du Kosovo KOST devienne un membre du réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (ENTSCO-E), condition réalisée depuis 2019. Un opérateur serbe, Elektroseveri, est également autorisé à poursuivre ses activités au Kosovo afin de distribuer de l’électricité aux habitants, majoritairement serbes, des municipalités du Nord. Faute de mise en œuvre concrète, une feuille de route sur l’énergie conclue en 2022 rappelle la nécessité de donner suite à ces engagements.

En matière de télécommunications, Belgrade et Pristina ont signé en 2013, sous l’égide de l’Union européenne, un plan d’action reconnaissant au Kosovo le droit d’acquérir son propre indicatif. Ce plan est complété par des accords techniques et de mise en œuvre conclus en 2015 et 2016. Depuis février 2018, un indicatif téléphonique international à trois chiffres est opérationnel, mettant ainsi fin à une longue période durant laquelle trois codes différents – ceux de Monaco, de la Serbie et de la Slovénie – étaient utilisés par le Kosovo. Cette situation engendrait non seulement un coût supplémentaire pour le pays, obligé de payer des opérateurs étrangers pour utiliser leurs indicatifs, mais aussi des complications pour certains citoyens, principalement d’origine serbe. Ces derniers étaient, en effet, contraints d’utiliser deux téléphones, l’un pour appeler en Serbie et dans les municipalités du Nord du Kosovo, l’autre dans le reste du monde.

Sur le plan commercial, des progrès significatifs ont été réalisés depuis 2011. Cette même année, un accord sur les timbres douaniers a été conclu, Belgrade acceptant désormais de reconnaître la validité de timbres portant la mention « douanes du Kosovo ». Grâce à cette initiative, les biens à destination du marché kosovar ont pu circuler plus rapidement à travers la Serbie et les douanes kosovares ont été capables de prélever des taxes à la frontière. Toutefois, ces avancées ont pris fin en 2018 lorsque le Kosovo a décidé d’imposer des tarifs douaniers de 100 % sur ses importations en provenance de Serbie en représailles aux efforts serbes pour empêcher son adhésion à l’organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) et à l’organisation internationale de police criminelle (INTERPOL). Cette décision a alors de profondes conséquences économiques et politiques. Elle met un coup d’arrêt au dialogue facilité avec l’Union européenne et réduit considérablement les importations en provenance de Serbie, qui reculent de la première à la vingt-septième place des principaux exportateurs vers le Kosovo. Il faut attendre l’intervention des États-Unis pour que le Kosovo accepte finalement de lever ces droits de douane en juin 2020.

Sous le premier mandat du président américain Donald Trump, les États-Unis ont également cherché à promouvoir une normalisation des relations économiques entre le Kosovo et la Serbie, quitte à prendre le pas sur les efforts européens en ce sens. Leurs initiatives aboutissent à la conclusion, en 2020, de l’accord dit « de Washington » incluant notamment des dispositions relatives à l’opérationnalisation d’une autoroute et d’une ligne de chemin de fer entre Belgrade et Pristina, ainsi que la préparation d’une étude de faisabilité sur le partage des eaux du lac artificiel Gazivoda-Ujman à la frontière serbo-kosovare. Plus largement, cet accord entend promouvoir la liberté de religion, l’établissement de liens économiques entre le Kosovo et Israël et la relocalisation de l’ambassade de Serbie à Jérusalem. Cependant, au-delà de l’ambition affichée, peu de résultats concrets ont été obtenus.

2. Des tentatives pour apaiser les relations entre les communautés du Kosovo et restaurer un lien de confiance

L’apaisement des relations serbo-kosovares, entachées par le sombre héritage de la guerre de 1998-1999, passe par la restauration d’un lien de confiance entre le Kosovo et la Serbie, d’une part, et les communautés albanaises et serbes du Kosovo, d’autre part. La traduction en justice des auteurs des crimes de guerre, l’identification des personnes disparues lors du conflit et le soutien au retour des réfugiés doivent contribuer à cet apaisement des mémoires.

La recherche des personnes disparues :

un facteur essentiel de réconciliation entre les peuples

La recherche des lieux de sépulture datant de la guerre du Kosovo (1998-1999), nécessaire à l’identification des restes des personnes portées disparues durant le conflit, demeure un irritant majeur entre les deux parties. Alors que de nouveaux charniers ont été découverts, le Kosovo reproche à la Serbie son refus de reconnaître les crimes de guerre dont elle s’est rendue coupable et d’entraver le retour des réfugiés kosovars albanais.

Près de vingt-quatre ans après la fin de la guerre, 1 612 personnes sur les 6 065 disparues (chiffres d’octobre 2024), principalement des Albanais du Kosovo, n’ont toujours pas été retrouvées. La mission « État de droit » de l’Union européenne au Kosovo (EULEX) a indiqué qu’il était délicat de localiser les corps de ces victimes souvent enterrées dans de petites tombes difficilement identifiables afin de dissimuler la preuve de leur assassinat.

En vertu d’une déclaration conjointe de 2023, les parties se sont engagées à coopérer étroitement à l’identification des lieux de sépulture et à garantir le plein accès à des informations fiables et précises permettant de localiser et d’identifier les personnes disparues entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2000. Les deux parties ont également convenu de partager des documents, y compris ceux qui sont classifiés, et d’avoir recours à des données satellitaires et autres technologies pour détecter les charniers. Ce travail est encouragé par les instances internationales. Dans une résolution du 10 mai 2023, le Parlement européen encourage le Kosovo à l’adoption d’une stratégie nationale globale de traitement des événements passés, tout en soulignant le rôle central joué par les organisations de la société civile dans ce domaine et leur contribution à la préparation de la stratégie de justice transitionnelle. Il a également exprimé son souhait de voir s’intensifier les efforts et la recherche de solutions aux problèmes des personnes disparues, suggèrant que ces sujets soient également abordés dans le cadre du dialogue entre Belgrade et Pristina. Finalement, le 17 décembre 2024, une commission conjointe sur les personnes disparues est agréée par les deux parties dans le prolongement de la déclaration de 2023.

Sources diverses.

L’Union européenne participe à ce processus en œuvrant à l’édification et au renforcement de l’État de droit au Kosovo à travers la mission « État de droit » d’EULEX (European Union Rule of Law Mission in Kosovo), lancée en 2008 ([3]). Son mandat a d’ailleurs été renouvelé en juin 2025 pour deux ans ([4]).

Le retour des réfugiés ([5]) au Kosovo fait, quant à lui, l’objet du programme Retour et réintégration, lancé en 2011 par l’organisation internationale pour les migrations (OIM) et soutenu par l’Union européenne, afin de reconstruire une société pluriethnique durable et tolérante au Kosovo. Cette politique est toutefois accueillie avec défiance par la société kosovare qui considère les conditions de retour des réfugiés et déplacés comme excessivement favorables en dépit des menaces et violences qu’ils subissent régulièrement ([6]). Dans ces conditions, le nombre de réfugiés faisant effectivement le choix de revenir au Kosovo demeure limité.

Sources diverses.

Le dialogue facilité par l’Union européenne sur la liberté de mouvement se situe à la croisée des efforts de normalisation économique et sociale entre Belgrade et Pristina. Les accords conclus concernent, entre autres, les plaques d’immatriculation ainsi que la reconnaissance mutuelle des cartes d’identité des autres parties comme documents de travail. Leurs résultats sont cependant contrastés.

Un accord sur la reconnaissance des plaques d’immatriculation apparaissait nécessaire alors que la Serbie reconnaissait les seules plaques portant mention des lettres KS (Kosovo) au détriment des plaques immatriculées RKS (République du Kosovo). Cette situation contraignait les propriétaires de voitures possédant des plaques RKS à acheter des plaques temporaires serbes à la frontière pour entrer en Serbie. En réponse, le Kosovo avait imposé des mesures similaires en octobre 2021, demandant aux conducteurs de véhicules porteurs de plaques serbes d’acheter des plaques temporaires kosovares à la frontière pour se déplacer au Kosovo. Cette décision suscita de fortes tensions à la frontière, poussant la police kosovare à s’y déployer en nombre. Après la médiation de l’Union européenne, les parties se sont finalement accordées sur une mesure temporaire consistant à couvrir tous les symboles distinctifs sur les plaques d’immatriculation de véhicules entrant ou sortant du Kosovo.

Les plaques d’immatriculation : un sujet de fortes tensions

entre la serbie et le kosovo

Ce conflit ressurgit toutefois lorsque Pristina impose aux Serbes du Kosovo la date butoir du 31 octobre 2022 pour enregistrer leurs voitures et acquérir de nouvelles plaques commençant par les lettres RKS. Très peu de Serbes du Kosovo se conforment alors à cette nouvelle exigence. Quand un policier serbe du Nord du Kosovo est renvoyé pour refus de changer sa plaque d’immatriculation, il s’ensuit une vague de démissions, les Serbes du Kosovo quittant toutes les institutions officielles, y compris l’Assemblée du Kosovo. Des barrages sont érigés dans le Nord et les deux parties se trouvent engagées dans une polémique conduisant à la pire crise politique et sociale que le Kosovo a traversée depuis la déclaration de son indépendance. Le différend s’apaise en janvier 2024, lorsque la Serbie accepte de laisser circuler sur son territoire des véhicules porteurs des plaques kosovares. Cependant, dans l’intervalle, le problème s’est mué en un sujet identitaire pour les Serbes du Kosovo et en démonstration de souveraineté pour le gouvernement kosovar. Le dialogue facilité par l’Union européenne a échoué à prévenir ce regain de tensions.

D’autres sujets ont pu faire l’objet de compromis comme la reconnaissance mutuelle des cartes d’identité émises par Belgrade et Pristina. En août 2022, les deux gouvernements ont trouvé un accord oral pour reconnaître mutuellement leurs documents d’identité sous l’égide de l’Union européenne et des États-Unis. Cet accord ne règle cependant pas toutes les difficultés rencontrées par les Serbes du Kosovo détenteurs de passeports issus de l’autorité ou de la direction de la coordination basée à Belgrade. Depuis 2009, date à laquelle les Serbes ont obtenu le droit de circuler dans l’espace Schengen, deux types de passeports subsistent : l’un pour les Serbes résidant en Serbie, l’autre pour les Serbes du Kosovo. Si le passeport octroyé aux Serbes présents en Serbie leur permet de voyager librement dans l’espace Schengen, tel n’est pas le cas pour les détenteurs du second type de passeport qui requiert toujours l’utilisation d’un visa. Par ailleurs, ces passeports ayant été déclarés illégaux par le Kosovo en 2017, les Serbes du Kosovo se sont progressivement trouvés isolés. Ce problème connaît une nouvelle actualité en 2024 lorsque les Kosovars ont obtenu la possibilité de voyager sans visa dans l’espace Schengen, puisque ce statut ne s’applique pas aux détenteurs des passeports délivrés par le conseil d’administration de la direction de la coordination de Belgrade, faisant ainsi des Serbes du Kosovo les seuls citoyens à ne pas pouvoir se déplacer librement au sein de l’espace Schengen sans visa. Cette difficulté a finalement été levée par le règlement (UE) 2024/2495 du Parlement européen et du Conseil du 18 septembre 2024, qui a étendu l’exemption de visa aux titulaires d’un passeport serbe délivré par la direction de la coordination de Serbie. Toutefois, pour voyager dans l’espace Schengen, les Serbes du Kosovo sont contraints de passer la frontière depuis la Serbie, en l’absence de reconnaissance de leur passeport par les autorités kosovares.

Malgré ces initiatives, le niveau de défiance entre les populations serbes et kosovares demeure très élevé, compliquant un peu plus les dynamiques politiques et sociales à l’œuvre. Cette défiance est redoublée par l’absence de tout progrès politique sur le statut du Kosovo malgré l’activisme de l’Union européenne et de ses États membres pour trouver une issue au conflit.

B. SUR LE PLAN POLITIQUE, une normalisation bloquÉe par de fortes tensions autour de la constitution d’une association des municipalitÉs À majoritÉ serbe du Kosovo

1. L’accord de Bruxelles du 19 avril 2013 : une « ambiguïté constructive » au service de la paix

L’une des conditions à la normalisation des relations entre Belgrade et Pristina réside dans le règlement du conflit existant autour des structures serbes présentes au Kosovo, en particulier dans les domaines policier et judiciaire.

Cet enjeu est pleinement pris en compte par l’accord de Bruxelles conclu le 19 avril 2013, qui couronne un rapprochement entre les deux parties, entamé dès mars 2011 ([7]). Cet accord propose, en effet, la constitution d’une association des municipalités à majorité serbe dans le Nord du Kosovo en lieu et place des structures parallèles dépendantes de Belgrade. Cette association, qui doit œuvrer à l’amélioration des conditions de vie des populations locales, disposerait des moyens pour développer l’économie ou encore agir en matière d’éducation et de santé dans les municipalités où les Serbes sont majoritaires.

En contrepartie, l’accord prévoit que les policiers présents dans le Nord du Kosovo, essentiellement composés d’éléments serbes, soient pleinement intégrés à la police nationale kosovare. De même, les autorités judiciaires du Nord du Kosovo sont appelées à fonctionner conformément au cadre juridique applicable dans le reste du territoire kosovar. Il s’agit, pour certains commentateurs, d’une forme de reconnaissance implicite de l’indépendance du Kosovo, même si Belgrade a toujours formellement refusé cette lecture. En ce sens, l’accord de Bruxelles cultive une ambiguïté pouvant être qualifiée de « constructive » ([8]).

2. Un blocage persistant autour de la constitution et des pouvoirs de l’association des municipalités à majorité serbe

Bien que les deux parties aient signé un accord en ce sens, la Serbie et le Kosovo ne parviennent pas à s’entendre sur les pouvoirs à octroyer à cette association. Le gouvernement serbe souhaite qu’elle dispose de vrais pouvoirs exécutifs, sans en déterminer les contours précis. Quant au gouvernement kosovar, il considère que cette association doit être dotée d’un seul pouvoir consultatif équivalent à celui dont dispose l’association des municipalités kosovares, organisation à but non lucratif représentant les intérêts généraux de ses membres.

Dans ces conditions, la mise en place de l’association des municipalités à majorité serbe du Kosovo est un irritant de longue date entre les deux parties. En 2015, Atifete Jahjagaa, alors président du Kosovo, soumet à la Cour constitutionnelle kosovare la question de savoir si les principes généraux de cette association sont compatibles avec l’esprit de la Constitution, qui consacre la nature multiethnique du Kosovo ainsi qu’une série de droits et libertés fondamentales, dont ceux des communautés de la nation kosovare et de leurs membres. Or, selon la Cour constitutionnelle, cette initiative serait contraire à l’esprit de la Constitution kosovare sans être formellement incompatible avec ses dispositions. Si l’Union européenne considère que ce jugement ne s’oppose en rien à la création de ladite association, sa réalisation est depuis au point mort.

Le rejet du projet d’association émane non seulement des autorités politiques du Kosovo mais aussi de la population serbe du Kosovo. En effet, sa mise en œuvre mettrait fin au fonctionnement parallèle des structures serbes en territoire kosovar et à l’emploi de personnels au service de Belgrade. Elle impliquerait également le transfert des services couverts par ces structures au système kosovar, jugé de moindre qualité par les Serbes. Quant aux Serbes du Kosovo soutenant un tel projet, ils souhaitent que l’association soit dotée des compétences promues par Belgrade : il s’agirait alors d’une forme de décentralisation au sens du transfert d’une partie de l’autorité exécutive du gouvernement central vers l’association. Paradoxalement, alors que certains Serbes du Kosovo voient dans la constitution d’une telle association le retrait préjudiciable de la Serbie du Kosovo, la population albanaise kosovare redoute le scénario inverse. À ses yeux, l’association établirait institutionnellement l’implication de Belgrade dans les affaires du Kosovo, au risque d’affecter sa souveraineté sur le modèle de la Republika Srpska ([9]).

Aussi, le statut de cette association doit encore être déterminé : une première proposition, qui n’a jamais été rendue publique, a été rejetée par l’Union européenne. Conçue par les municipalités serbes du Kosovo sous le contrôle d’une « management team » européenne, elle instituait une véritable entité séparatiste permettant à la Serbie de peser dans les affaires intérieures du Kosovo, comme le craignaient les autorités kosovares. Depuis, les Kosovars sont censés préparer un nouveau statut devant être soumis à leur Cour constitutionnelle mais le projet n’a guère progressé : le gouvernement du premier ministre Kurti continue de s’opposer à toute association mono-ethnique conservant ce nom, dotée de pouvoirs exécutifs et créée sans qu’elle n’engage la reconnaissance officielle de l’indépendance du Kosovo.

Cette question n’a pas empêché certaines avancées comme la coexistence des deux gouvernements au sein de quelques forums internationaux. La Serbie a ainsi accepté que le Kosovo devienne membre à part entière d’organisations internationales régionales telles que le conseil de coopération régionale en 2013 et le processus de coopération de l’Europe du Sud-Est ([10]) en 2014. Toutefois, l’amélioration des relations serbo-kosovares s’arrête là et le dialogue a même été complètement suspendu entre 2018 et 2020.

En somme, les efforts déployés par l’Union européenne ont permis de maintenir le dialogue entre les deux parties à l’échelle internationale. Malgré les revers observés, aucun conflit ouvert n’a éclaté. Toutefois, à l’échelle locale, l’extrême défiance entre les communautés a jusqu’alors rendu impossible l’émergence de conditions de coexistence apaisée au prix de tensions croissantes sur le terrain.

3. La conclusion de l’accord de Bruxelles-Ohrid : une opportunité manquée de relancer le dialogue politique

La pacification des relations entre la Serbie et le Kosovo aurait pu connaître un développement décisif grâce à la conclusion, le 27 février 2023, de l’accord de Bruxelles-Ohrid et de son annexe qui, pour la première fois, ont fourni un cadre clair ouvrant la voie à une normalisation complète des relations serbo-kosovares.

Issu d’une proposition franco-allemande et adopté – sans toutefois être formellement signé – par le président serbe Aleksandar Vučić et le premier ministre kosovar Albin Kurti à Ohrid, en République de Macédoine du Nord, cet accord repose sur des concessions mutuelles en vue de la définition d’une solution acceptable par les deux parties. Celles-ci impliquent la reconnaissance des documents, symboles et institutions kosovares, la non-objection de la Serbie à la demande d’adhésion du Kosovo aux organisations internationales, l’échange de missions permanentes, la mise en place de l’association des municipalités à majorité serbe, ainsi que la protection institutionnelle des Serbes du Kosovo. L’accord laisse toutefois de côté la question la plus épineuse de la reconnaissance de jure du Kosovo par la Serbie, à laquelle Belgrade n’est pas prête. En cela, il implique la mise en œuvre de l’ensemble des accords antérieurs dont celui de Bruxelles de 2013, et reproduit, en partie, l’esprit du traité fondamental conclu entre la République fédérale d’Allemagne (RFA) et la République démocratique allemande (RDA), le 21 décembre 1972. Par ce traité, la RFA n’a jamais officiellement reconnu la RDA mais a accepté qu’elle agisse de facto comme un État souverain.

La conclusion en 2023 d’un nouvel accord de normalisation s’inscrivant dans le cadre du dialogue facilité de l’Union européenne a constitué une initiative porteuse d’espoirs pour l’avenir des relations entre Belgrade et Pristina. Pourtant, les obstacles à sa mise en œuvre se sont multipliés obérant jusqu’à aujourd’hui ses chances de succès.

II. FAUTE DE VOLONTÉ POLITIQUE, le dialogue belgrade-Pristina est désormais totalement enlisé malgré l’ESPOIR SUSCITé par La conclusion de l’accord de BRUXELLES-OHRID

Si l’accord de Bruxelles-Ohrid constitue l’initiative la plus ambitieuse jusqu’alors, sa mise en œuvre est restée lettre morte, aucune des parties n’estimant ses bénéfices supérieurs aux coûts politiques internes qu’impliquerait la recherche de la paix. À ces obstacles se sont ajoutées l’impossibilité pour les parties de s’entendre sur le séquençage précis d’entrée en vigueur de ses dispositions et les tensions croissantes au Nord du Kosovo. La situation sur le terrain n’a jamais été aussi éloignée d’une normalisation et les crises se succèdent depuis septembre 2021 avec, à chaque fois, un risque d’escalade dangereux.

A. Le kosovo du PREMIER MINISTRE Kurti : une politique volontariste de réaffirmation de sa souveraineté au prix d’une dégradation profonde de ses relatons avec la serbie

1. La multiplication des actions unilatérales d’affirmation de la souveraineté kosovare

Depuis son arrivée au pouvoir en février 2021, le premier ministre Albin Kurti a engagé un mouvement d’affirmation de la souveraineté kosovare au Nord du pays fondé sur le recours à la force et sur une politique du fait accompli dont les manifestations ont redoublé à l’approche des élections législatives du 9 février 2025. Cette politique est justifiée, à ses yeux, par l’absence de toute volonté du président serbe de négocier : « Milosevic avait perdu le Kosovo et Vučić voulait le reprendre » a-t-il déclaré à la délégation. Or, cette stratégie s’est en partie révélée payante puisque le Kosovo a obtenu des avancées tangibles et populaires auprès d’une grande partie de la population kosovare d’origine albanaise.

Parmi ses succès, figure le rétablissement du contrôle territorial de Pristina sur le Nord du Kosovo. En 2021 pourtant, les unités spéciales de la police kosovare en étaient absentes, à l’exception notable de la police aux frontières. Le Nord était alors dominé par une police de proximité majoritairement composée d’éléments serbes et placés sous le contrôle effectif de Belgrade et des réseaux du responsable politique des Serbes du Nord du Kosovo, Milan Radojicic ([11]). Désormais, les unités spéciales kosovares sont déployées dans toute la région et solidement installées dans des bases en dur. Quant à la police de proximité, elle est dirigée avec fermeté par un directeur régional kosovar albanais.

Cette évolution a été rendue possible par le déploiement des unités spéciales kosovares en réponse à l’érection de barricades dans toute la partie Nord du territoire kosovar par la population d’origine serbe. Elle entendait alors protester contre le refus des autorités de Pristina de reconnaître les plaques d’immatriculation serbes du Kosovo. Les heurts qui s’ensuivirent eurent des conséquences importantes : protestant contre l’arrestation de l’un de leurs collègues accusé d’être impliqué dans une attaque menée contre des policiers kosovars, les policiers serbes démissionnent collectivement, le 5 novembre 2022, tout comme les membres du parti Srpska Lista représentés au Parlement et dans le gouvernement kosovar. Ces démissions aboutissent à l’abandon des quatre municipalités du Nord à des maires élus par l’infime minorité albanaise facilitant ainsi l’implantation de commerces kosovars albanais.

Parallèlement, le gouvernement du Pristina s’est régulièrement attaqué à la présence serbe au Kosovo. À partir de la fin de l’année 2023, il s’attelle à démanteler les structures de l’administration serbe sur son territoire, lesquelles offrent des services plus ou moins directs à la communauté serbe dans les domaines aussi divers que l’éducation et la santé, le paiement de prestations sociales ou encore le recours aux services postaux. Il ferme même définitivement ces structures, le 15 janvier 2025, après plusieurs tentatives pour en entraver le fonctionnement.

L’année 2024 a également vu se multiplier les initiatives de Pristina pour assurer l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation applicable à la banque centrale kosovare prohibant les transactions financières en dinar serbe, la poursuite des expropriations de terrain dans le Nord du pays afin d’y construire des bases destinées aux policiers kosovars albanais ou encore l’examen d’un projet de loi visant à nationaliser les propriétés de l’Église orthodoxe serbe. Le Kosovo a également annoncé la possible réouverture unilatérale à la circulation automobile du pont reliant les parties serbe et albanaise de Mitrovica ou, à défaut, la construction de deux nouveaux ponts sur l’Ibar, suscitant une vive émotion chez les Serbes du Kosovo.

Enfin, les tensions se sont encore accrues au cours de l’été 2025 lorsque les autorités serbes ont arrêté, au poste-frontière de Brnjak, et placé en détention le négociateur adjoint serbe, Igor Popović, pour « incitation à la haine et la discorde » ([12]).

Source : « Le pont de Mitrovica : une illustration des tensions entre le Kosovo et la Serbie », fondation Jean Jaurès, 2 décembre 2024.

Le monastère de Gračanica : l’un des joyaux de l’Église orthodoxe serbe

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