rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, en conclusion des travaux d'une mission d'information visant à évaluer l’efficacité de la politique de lutte contre les trafics de stupéfiants

SOMMAIRE

Pages

1. introduction … 4
2. Première partie – De la production À la revente : Consolider le contrôle des flux et prévenir la demande
3. I. La disponibilité croissante des produits stupéfiants au niveau mondial, témoin de la résilience du trafic
4. A. Un trafic lucratif géré par des organisations criminelles qui font preuve d’une très grande capacité d’adaptation
5. 1. La disponibilité accrue de l’ensemble des produits stupéfiants
6. a. La cocaïne, un marché dont la croissance rapide inquiète
7. b. Le cannabis reste la substance principale produite et consommée
8. c. L’héroïne, un produit fortement addictif à surveiller
9. d. Le développement des drogues et produits de synthèse, une tendance inquiétante
10. 2. Un « business » florissant, peu impacté par les soubresauts extérieurs
11. a. Des organisations criminelles résilientes face aux chocs extérieurs
12. b. Et face aux stratégies des forces de sûreté pour entraver leur trafic
13. c. Les enjeux financiers massifs engendrent une hausse des violences et une plus grande implication des mineurs dans le trafic
14. B. Mieux mobiliser le levier de l’action diplomatique pour restreindre la circulation des produits stupÉfiants en amont
15. 1. La coopération internationale : une approche indispensable pour construire une approche mondiale de la lutte contre le trafic de stupéfiants
16. a. Une coopération qui repose sur l’ONUDC au niveau international
17. b. Au niveau européen, renforcer la coopération intra-européenne sans négliger les pays tiers
18. c. Au niveau français, cibler les pays stratégiques et renforcer l’entraide pénale
19. 2. Substituer aux cultures illicites de plantes contenant des psychotropes des activités licites : l’exemple vertueux du développement alternatif
20. II. Le contrôle de l’importation : adopter une stratégie globale pour mieux limiter les flux
21. A. Des vulnérabilitÉs territoriales qui nécessitent d’adapter les méthodes de contrôle aux frontières
22. 1. Des routes d’importation et des méthodes de revente en mutation : du vecteur traditionnel terrestre à l’essor des plateformes de vente en ligne
23. a. Les évolutions du vecteur routier pour l’importation des produits stupéfiants
24. b. Le recours au vecteur postal
25. c. Le développement de nouvelles routes de trafic : la dématérialisation des flux commerciaux comme nouvel enjeu du contrôle des échanges de produits stupéfiants
26. 2. L’importation maritime : une réalité en pleine expansion donnant lieu à une adaptation constante des organisations criminelles
27. a. Le caractère stratégique des grands ports européens
28. b. Le déport sur les ports secondaires : un risque réel
29. c. Le contournement des ports par la technique du « drop off » : la nécessité d’adopter une stratégie globale de contrôle en mer
30. 3. L’importation aérienne : contrer les stratégies de saturation par la mise en place de dispositifs de contrôles intégrés
31. a. L’importation par fret express et postal
32. b. Le recours aux « passeurs » transportant des produits stupéfiants : le phénomène des « mules »
33. B. Des vulnérabilités humaines à prendre en considération par des actions de prévention et de lutte contre la corruption
34. 1. L’évolution du phénomène de corruption : un phénomène diffus et difficilement objectivable au cœur d’une stratégie d’infiltration criminelle
35. 2. L’inquiétante progression du phénomène de corruption : un risque généralisé à l’ensemble des corps de métiers
36. a. Entre incitation financière, menaces et intimidation : les multiples ressorts de la stratégie de corruption employée par les réseaux de trafiquants
37. b. Le risque corruptif majeur qui pèse sur les agents portuaires : l’enjeu stratégique de l’infiltration criminelle des infrastructures portuaires
38. c. Un risque global : agents publics et privés, tous vulnérables à la corruption
39. III. Le contrôle de la demande : privilégier la prévention À la pénalisation
40. A. Un traitement judiciaire du consommateur insatisfaisant
41. 1. L’amende forfaitaire délictuelle pour l’usage de stupéfiants, une réponse sur le court terme à l’engorgement des juridictions
42. 2. Qui n’a pas entraîné une diminution de la consommation
43. a. Malgré sa stabilisation, la consommation de cannabis demeure très importante
44. b. Une diversification inquiétante de la consommation de l’ensemble des autres drogues
45. c. Des écarts de consommation selon les âges et les professions
46. d. Une diffusion généralisée à l’ensemble du territoire : la disponibilité accrue des produits stupéfiants
47. e. Une consommation de stupéfiants particulièrement importante dans les prisons
48. B. Changer d’approche en privilégiant la prévention
49. 1. Des initiatives de prévention trop peu structurées et souvent inadaptées qui ne permettent pas de répondre aux besoins
50. 2. Construire une politique de santé publique ambitieuse : prévenir la consommation et guérir l’addiction
51. deuxième partie – De l’identification au démantèlement des organisations criminelles : les mérites d’une approche globale pour mieux lutter contre les trafics de stupéfiants
52. I. L’adaptation des techniques d’enquête à des méthodes criminelles en constante évolution
53. A. Mieux orienter la lutte contre les trafics vers les cibles d’intÉrêt prioritaire
54. 1. La stratégie de centralisation des services enquêteurs
55. a. La création de l’OFAST : un nouveau souffle à la lutte contre les trafics
56. b. La nécessaire coordination de l’action de l’ensemble des forces de sécurité intérieure mobilisées dans la lutte contre le trafic de stupéfiants
57. c. La poursuite nécessaire des efforts de centralisation : assurer une meilleure coordination des services autour de l’objectif commun de lutte contre le trafic de stupéfiants
58. 2. Remonter les filières par l’adaptation des techniques d’enquête et le renforcement du renseignement criminel
59. a. Encourager un usage adapté des techniques d’enquête pour mieux appréhender les spécificités des investigations en matière de trafic de stupéfiants
60. b. Développer le renseignement criminel
61. 3. Entraver la vente pour désorganiser les groupes criminels
62. a. L’entrave à la vente sur les points de deal : la stratégie de « pilonnage » des points publics de vente de stupéfiants
63. b. Lutter contre la vente à distance : prendre en compte les nouveaux modes de distribution des stupéfiants
64. B. S’attaquer aux profits des trafiquants grâce aux enquêtes à partir des flux financiers
65. 1. La lutte contre le blanchiment doit être une priorité pour fragiliser l’assise financière des trafiquants
66. a. Des services d’enquête aux effectifs insuffisants
67. b. La présomption de blanchiment, un outil efficace
68. c. Les évolutions proposées par le Sénat dans sa proposition de loi
69. 2. Systématiser l’identification et la saisie des avoirs criminels
70. II. Une stratégie judiciaire à rénover
71. A. Se doter de moyens et d’un régime procédural à la hauteur des enjeux de la lutte contre les organisations criminelles
72. 1. Tirer parti de la spécialisation en matière judiciaire
73. a. Des juridictions spécialisées pour une réponse judiciaire plus efficace à la criminalité organisée
74. b. Les réflexions et l’initiative législative autour de la création d’un parquet spécialisé
75. c. Réformer la cour d’assises spécialisée pour les dossiers de stupéfiants
76. 2. Investir dans les moyens humains et technologiques
77. a. Avoir des effectifs à la hauteur des besoins
78. b. Investir massivement dans les moyens technologiques
79. B. repenser la mobilisation des outils procéduraux dans les dossiers de trafics de stupéfiants
80. 1. Veiller à ce que l’utilisation des règles de procédure ne se fasse pas au détriment de l’efficacité judiciaire
81. a. La multiplication des requêtes en nullité dans les dossiers de criminalité organisée influe sur les délais de traitement des informations judiciaires
82. b. Les différentes pistes de travail pour réformer le régime des nullités
83. 2. Réformer le régime des repentis
84. 3. Adapter les règles du contradictoire pour préserver l’efficacité des enquêtes : la tentation du dossier coffre
85. C. Adapter des moyens de contrôle spécifiques aux trafiquants de produits stupéfiants
86. 1. La multiplication des demandes de mise en liberté fragilise les procédures judiciaires
87. a. Le contentieux de la détention provisoire est devenu chronophage pour les chambres de l’instruction
88. b. Les modifications envisagées au régime de demande de mise en liberté
89. 2. Entraver la poursuite par les trafiquants de leur activité lorsqu’ils sont incarcérés
90. III. Repenser la politique d’encadrement de l’usage des stupéfiants : oser une libéralisation réguleé à rebours du tout répressif
91. A. Tirer les leçons des expériences étrangères
92. 1. Une diversité des modèles d’encadrement selon les objectifs poursuivis
93. a. La révolution de moins en moins « silencieuse » () des politiques de libéralisation de l’usage des stupéfiants
94. b. Le Portugal (2001) : la décriminalisation des drogues associée au renforcement de l’accès aux soins pour les consommateurs
95. c. L’Uruguay (2013) : un modèle de « régulation restrictif » (), une légalisation du cannabis reposant sur un important contrôle étatique
96. d. Les États-Unis (à partir de 2012) : des légalisations à visée commerciale reposant sur des marchés régulés et un faible interventionnisme étatique
97. e. Le Canada (2018) : une légalisation traduite en différents modèles de régulation associant pouvoirs publics et opérateurs privés
98. f. L’Allemagne (2024) : une légalisation partielle du cannabis qui confine l’usage et la production à la sphère privée
99. 2. Des résultats encourageants en matière de santé publique
100. a. Les avancées positives en matière de santé publique au Portugal
101. b. En Uruguay, croissance de la consommation et persistance du « marché noir »
102. c. Aux États-Unis, diminution de la consommation des mineurs et essor industriel d’une filière du cannabis
103. d. Au Canada, des résultats qui divergent en fonction du modèle de légalisation retenu au niveau provincial
104. e. En Allemagne, les risques d’une réforme précipitée.
105. B. Inventer un modèle français de régulation des stupéfiants
106. 1. Ouvrir le débat sur la réforme du dispositif français d’encadrement de l’usage des stupéfiants, fondé sur la répression
107. a. Prendre acte de l’échec du tout répressif et des avancées scientifiques sur la nocivité des stupéfiants
108. b. Identifier les objectifs prioritaires et secondaires de la réforme
109. c. Aligner le débat politique sur l’opinion publique et les acteurs de terrain
110. 2. Avancer vers une libéralisation du cannabis en France : le choix d’une légalisation étroitement régulée par l’État
111. a. Les objectifs de la réforme : protéger la santé publique et tendre vers un transfert de l’offre illégale au profit de l’offre légale
112. b. La dépénalisation simple du cannabis, une première étape de libéralisation qui n’offre pas les garanties nécessaires à une reprise de contrôle par l’État de la consommation et des voies d’approvisionnement
113. c. Le choix français d’un modèle de légalisation encadrée par l’État
114. d. Une Autorité de régulation du cannabis (ARCAN) pour piloter la réforme
115. e. La production confiée à des exploitants certifiés : la création d’une « filière française » du cannabis
116. f. Un monopole étatique ou des opérateurs privés chargés de la distribution et de la transformation du cannabis
117. g. Une vente au détail, monopolisée ou ouverte à des commerçants autorisés, respectant de nombreuses restrictions
118. h. La légalisation peut faire recette
119. Conclusion
120. Travaux de la commission
121. Liste des recommandations de la mission
122. Personnes entendues et contributions écrites
123. Déplacements

Mesdames, Messieurs,

Le trafic de stupéfiants est devenu un phénomène criminel majeur dans notre pays. Particulièrement lucratif pour les groupes criminels qui l’organisent, le développement de ce trafic se paie au prix le plus fort : celui de vies humaines et du sacrifice de victimes « collatérales », le plus souvent les habitants d’un quartier où le trafic de stupéfiants est imposé aux résidents.

Les tristes faits divers que constituent les règlements de compte mortels auxquels se livrent les différentes organisations criminelles qui tiennent les réseaux du trafic mettent en lumière l’ampleur de la menace que ces groupes font peser sur la sécurité publique. Ces règlements de compte ne sont pourtant que la face émergée d’un phénomène criminel d’envergure internationale qui n’épargne aucun territoire et qui appelle une réponse globale et structurée à l’échelle européenne voire mondiale.

En effet, ces organisations structurées sur un mode mafieux défient l’ordre social et mettent à l’épreuve la robustesse de nos institutions comme la capacité des politiques publiques à y faire face.

Si le développement de ces groupes criminels inquiète, c’est que leurs capacités ne cessent de croître : leurs moyens financiers, humains et technologiques sont impressionnants et parfois même qualifiés d’illimités. L’organisation du trafic de stupéfiants repose en effet sur une logique économique basique fondée sur les lois du marché capitaliste. L’objectif des trafiquants est de générer du profit à n’importe quel prix et d’anéantir la concurrence créée par les autres groupes criminels, y compris par la violence la plus brutale.

Les organisations criminelles cherchent donc à maîtriser les moyens de production du trafic de stupéfiants, à contrôler son transport et à organiser sa vente. Pour asseoir leur domination sur le marché illicite du stupéfiant, ces grands groupes criminels ne reculent devant aucun sacrifice humain : ni ceux de leurs « petites mains », et encore moins ceux de leurs consommateurs, exposés à des produits de plus en plus dangereux car davantage dosés.

Par ailleurs, l’infiltration de ces groupements au cœur même de l’administration fait courir un risque réel de déstabilisation de nos intuitions. En exploitant le fonctionnement de nos organisations démocratiques et les logiques de respect des libertés publiques qui animent l’État de droit, ces groupes criminels en défient le fonctionnement, ne respectant ni conventions internationales, ni ordre social établi.

Devant ce déséquilibre manifeste entre les moyens des grandes organisations criminelles et ceux mis en œuvre à l’échelle étatique pour lutter contre leur expansion, la tentation est celle de mettre en œuvre des méthodes exceptionnelles adaptées à la « guerre » menée contre le narcotrafic.

Pour traiter le développement du trafic de stupéfiants, c’est bien souvent cette logique combative qui l’emporte, ouvrant la voie à toutes les hostilités juridiques : la « guerre » contre le trafic, la « menace » que ce phénomène criminel caractérise, pousse à « armer le pays » en le dotant d’un « arsenal » juridique démultiplié, à la hauteur de cet affrontement.

La lutte contre le trafic de stupéfiants est aujourd’hui dirigée contre tous, indifféremment du degré d’implication de chacun : sont ainsi visés le haut du spectre criminel mais aussi les petites mains du trafic et enfin les consommateurs. Tous sont aujourd’hui considérés comme des criminels ou des complices du trafic.

L’ampleur de ce phénomène conduit pourtant à interroger la politique de lutte contre le trafic de stupéfiants mise en œuvre : la stratégie répressive est depuis longtemps l’unique guide de l’action publique contre ce phénomène criminel. Pourtant, les décennies de mise en œuvre de cette politique publique n’ont pas permis d’endiguer le trafic de stupéfiants. Pire, il ne cesse de s’accentuer : les règlements de compte, de plus en plus visibles et médiatisés, font la fierté des clans mafieux qui les commanditent ; la consommation de produits stupéfiants illicites, elle, ne recule pas, et les risques sanitaires que le développement de l’usage de drogues toujours plus dangereuses font peser sur la population sont trop souvent occultés par la bataille menée contre les trafiquants.

Dans cette guerre d’État contre les organisations criminelles, l’impression globale semble être celle d’un échec institutionnel.

C’est la raison pour laquelle, pour évaluer l’efficacité des politiques publiques de lutte contre le trafic de stupéfiants, vos Rapporteurs ont souhaité investir tous les aspects de ce phénomène criminel.

Pour mesurer l’acuité du sentiment d’un développement débridé du trafic de stupéfiants sur notre territoire, ils ont pris le soin d’objectiver ce constat. En particulier, ils ont tenu à étudier les ressorts de l’aggravation de l’emprise criminelle des réseaux dans notre pays et se sont attachés à mesurer la progression du phénomène, particulièrement inquiétant, de la corruption.

Vos Rapporteurs ont également tenu à réserver une place particulière aux enjeux de prévention de la consommation des dogues et de diminution de la demande de stupéfiants, trop souvent occultés par l’approche purement répressive du trafic de stupéfiants.

Le présent rapport présente l’ensemble de ces constats qui reposent sur 19 auditions conduites par vos Rapporteurs, deux déplacements et l’éclairage de 43 contributions écrites.

Il clôture les travaux d’une mission d’information conduits sur plus de dix-sept mois et deux législatures.

Les travaux conduits par vos Rapporteurs, sous la XVIIe législature, prolongent en effet ceux menés par leurs prédécesseurs dans le cadre de la mission d’information de même objet créée sous la précédente législature et interrompus par la dissolution de l’Assemblée nationale :

– le 4 octobre 2023, la commission des Lois avait créé une mission d’information visant à évaluer l’efficacité de la politique de lutte contre les trafics de stupéfiants et désigné Mme Clara Chassaniol et M. Antoine Léaument rapporteurs ;

– suite à la cessation du mandat de députée de Mme Chassaniol, la commission a procédé au remplacement de cette dernière par M. Éric Pouillat aux fonctions de rapporteur ;

– les rapporteurs MM. Léaument et Poulliat ont poursuivi leurs travaux jusqu’à la dissolution, le 9 juin 2024, qui a emporté la clôture de la mission d’information ;

– depuis le 2 octobre 2024, la mission d’information visant à évaluer l'efficacité de la politique de lutte contre les trafics de stupéfiants a été recréée par la commission des Lois, qui a désigné MM. Antoine Léaument et Ludovic Mendes comme rapporteurs.

Votre co-rapporteur M. Antoine Léaument souhaite souligner l’investissement de ses deux précédents co-rapporteurs qui ont travaillé à ses côtés sous la précédente législature : Mme Clara Chassaniol et M. Éric Poulliat.

Sous la XVIe législature, il avait conduit avec eux 39 auditions, 15 tables rondes et participé à 4 déplacements.

À la suite de la dissolution et de la nomination de votre co-rapporteur M. Ludovic Mendes, vos Rapporteurs ont d’un commun accord souhaité apporter un nouvel éclairage sur l’intégralité des enjeux de la lutte contre le trafic de stupéfiants : sécuritaire, institutionnel et sanitaire.

Ils souhaitent que ces travaux puissent utilement éclairer le débat qui s’annonce sur les futures initiatives législatives en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants, et qu’ils permettent de mettre en lumière l’aspect essentiel de la prévention de la lutte contre la consommation, raison pour laquelle ils lui ont réservé une part conséquente de leur rapport.

Les 63 recommandations que vos Rapporteurs formulent à l’issue de cet important travail doivent permettre d’aiguiller les initiatives publiques pour lutter efficacement contre le trafic de stupéfiants en dessinant les contours d’une approche globale qu’ils appellent de leurs vœux pour appréhender chaque aspect de cette lutte.

Première partie – De la production À la revente : Consolider le contrôle des flux et prévenir la demande

I. La disponibilité croissante des produits stupéfiants au niveau mondial, témoin de la résilience du trafic

Les chiffres sont sans appel : l’offre de produits stupéfiants s’accroît et se diversifie. Alors que les États s’organisent aux niveaux international et européen pour démanteler les réseaux, force est de constater que les organisations criminelles réussissent à contourner les contrôles des forces de sûreté pour acheminer leurs produits.

A. Un trafic lucratif géré par des organisations criminelles qui font preuve d’une très grande capacité d’adaptation

Les moyens d’importation des produits stupéfiants évoluent en permanence, témoignant de l’ingéniosité des groupes criminels et de leur capacité d’adaptation face au renforcement des moyens de contrôles. Le transport des produits stupéfiants s’effectue ainsi en empruntant des routes distinctes en fonction du produit stupéfiant concerné.

Le choix d’un itinéraire d’importation et d’un vecteur d’acheminement répond à une stratégie visant à acheminer le produit stupéfiant d’un pays producteur à un pays consommateur en limitant autant que possible les coûts et les risques de contrôle et de détection de l’importation illicite.

1. La disponibilité accrue de l’ensemble des produits stupéfiants

Les évolutions en matière de trafic et de consommation de stupéfiants sont suivies par des organismes spécialisés :

– à l’échelle internationale, c’est l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), qui agrège les remontées de chaque pays pour établir les tendances globales dans un rapport annuel ;

– à l’échelle européenne, c’est l’Observatoire européen des drogues et toxicomanies (OEDT) devenu Agence de l’Union européenne sur les drogues (EUDA) depuis juillet 2024 ;

– à l’échelle nationale, c’est l’Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT), chargé d’éclairer les pouvoirs publics sur le phénomène des drogues licites et illicites, et des tendances addictives.

Les saisies réalisées par les forces de sûreté (à l’échelle nationale, la police nationale, la gendarmerie nationale, les douanes et la Marine nationale), que ce soit par leur volume ou leur répartition géographique, constituent des indices utilisés par ces organismes pour déterminer l’évolution des routes du trafic et du marché des stupéfiants. Un total élevé de saisies, s’il peut refléter l’accent mis par les forces de sûreté sur une zone, est surtout un indice quant à la disponibilité du produit.

Les derniers chiffres traduisent une disponibilité des produits stupéfiants en augmentation, avec des niveaux de production élevés et des volumes de saisies record. Ils témoignent également de la diversification des produits consommés, que ce soit au niveau des drogues de synthèse ou des dérivés du cannabis. Enfin, la pureté des produits, c’est-à-dire leur teneur en principe actif, est sur une tendance haussière depuis plusieurs années, ce qui a de réels impacts sanitaires.

Ces tendances générales ne doivent pas occulter les évolutions propres à chaque produit, en fonction de sa composition et des routes utilisées par le trafic.

Ainsi, le cannabis est produit à peu près dans toutes les régions du monde, contrairement à la cocaïne et l’héroïne pour la production desquelles les plantes utilisées ne peuvent être cultivées que dans certaines zones géographiques. Le choix a donc été fait de présenter, produit par produit, les principales routes (en identifiant, lorsque cela est possible, les pays de production, de transit et de destination) et les évolutions notables sur les dernières années.

a. La cocaïne, un marché dont la croissance rapide inquiète

La cocaïne est un alcaloïde extrait de la feuille de coca et transformé en poudre blanche en plusieurs étapes (extraction, purification, ré-oxydation, cristallisation et adultération). Elle a des effets stimulants (physiques et cognitifs) et désinhibants. Le crack est un dérivé de la cocaïne, à laquelle a été ajouté du bicarbonate de soude ou de l’ammoniac, qui se présente sous la forme de petits cailloux.

À l’échelle mondiale, les saisies de cocaïne (dont le degré de pureté varie) représentaient 2 026 tonnes en 2022, soit un niveau stable par rapport à 2021. Cela représente néanmoins une augmentation de 220 % du volume de cocaïne saisi par rapport à 2010.

Des tendances similaires sont observées à l’échelle européenne. Ainsi, le total des saisies de cocaïne au niveau européen a atteint un nouveau record en 2022 avec près de 323 tonnes saisies, soit une hausse de 373 % par rapport à 2012 (68,2 tonnes saisies) ([2]). En 2022, les trois pays européens ayant signalé les chiffres les plus importants de saisies sont la Belgique (111 tonnes), l’Espagne (58,3 tonnes) et les Pays-Bas (51,5 tonnes). Les saisies réalisées par ces trois pays représentent 68 % du volume total de cocaïne saisie dans l’Union européenne.

La même dynamique est observée en France, où les saisies de cocaïne ont triplé en dix ans (5,6 tonnes en 2022, et 23,2 tonnes en 2023). Sur les onze premiers mois de l’année 2024, ce sont près de 47 tonnes de cocaïne qui avaient été saisies par les forces de sûreté ([3]), une augmentation déjà exponentielle par rapport aux chiffres de 2023.

L’OFDT, dans sa contribution aux travaux des Rapporteurs, identifie deux principaux facteurs à cet essor : « l’expansion de la production mondiale de cocaïne » et « une dynamique de circulation accrue […] favorisée par l’intensification des flux commerciaux internationaux par la voie transatlantique ».

La production provient en très grande majorité de trois pays : la Colombie demeure en 2022 le principal pays producteur de coca (65 % des hectares de coca cultivés), suivi par le Pérou (27 %) et la Bolivie (8 %) ([4]). En 2022, les cultures de la coca représentaient 354 900 hectares, en hausse de 13 % par rapport à 2021. Selon l’ONUDC, 2 757 tonnes de cocaïne pure ont été produites en 2022, ce qui représente une hausse de 20 % par rapport à 2021 ([5]). Ce chiffre pourrait encore augmenter en 2023, l’ONUDC estimant qu’en Colombie, la production potentielle avait connu une hausse de 53 % par rapport à 2022.

L’analyse de la répartition des saisies au niveau mondial permet d’établir une carte des principales routes de circulation de la cocaïne, reproduite ci-dessous.

Carte des principales routes de circulation de cocaïne établie grâce aux saisies signalées entre 2019 et 2022

Source : rapport mondial de l’ONUDC sur les drogues 2024

Le secrétariat général de la mer identifie trois principales routes ([6]) :

– la route du Sud, vers l’Europe : celle-ci peut être directe ou passer par des pays de transit en Amérique du Sud ;

– la route des Caraïbes, qui part des pays producteurs vers les pays situés dans la mer des Caraïbes en passant par le Suriname et la Guyane, ce que vos Rapporteurs ont pu constater lors de leur déplacement sur ce territoire en décembre 2024 ;

– la route africaine, qui passe par le Brésil puis par l’Afrique de l’Ouest.

Le principal vecteur d’acheminement de la cocaïne vers l’Europe est le vecteur maritime : selon l’ONUDC, en 2023, 90 % de la cocaïne saisie l’a été sur le vecteur maritime. La marchandise, traditionnellement dissimulée sur des porte-containers, est aujourd’hui également acheminée par d’autres types de bateaux. Entre 2019 et 2022, les principaux pays de départ de la cocaïne saisie en Europe étaient la Colombie, le Brésil et le Pérou. Le Brésil est désormais identifié, selon l’OFDT, comme « un des principaux hubs de la cocaïne à destination de l’Europe » ([7]).

En Europe, la répartition géographique des saisies tend à désigner le port d’Anvers comme principale porte d’entrée sur le territoire européen, avec 116 tonnes de cocaïne saisies en 2023, devant le port de Rotterdam (57 tonnes). La façade maritime de la France en fait également un territoire attractif pour les trafiquants : le grand port maritime du Havre est ainsi particulièrement touché, avec 10,6 tonnes de cocaïne saisies au 30 septembre 2024 ([8]). Les territoires ultramarins, notamment les ports guyanais et antillais, constituent également des zones de rebond pour les trafiquants.

Une partie de la cocaïne saisie en Europe circule également par la voie aérienne. La France constitue ainsi un point d’entrée des stupéfiants sur le territoire européen au travers des aéroports situés en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe. Ce vecteur et le cas plus spécifique des passagers transportant de la cocaïne (dites mules) feront l’objet d’un développement infra.

Le trafic de cocaïne en provenance de la zone Antilles-Guyane représenterait aujourd’hui entre 15 et 20 % des entrées de cocaïne vers l’Hexagone ([9]).

Par ailleurs, au niveau européen comme au niveau français, le taux moyen de pureté de la cocaïne ne cesse d’augmenter :

– au niveau européen, le taux moyen de pureté (tel que signalé par la moitié des pays européens) se situait entre 64 % et 76 %, soit un niveau supérieur de 45 % par rapport à celui constaté en 2012 ;

– au niveau français, le taux moyen de pureté de la cocaïne s’établissait à 66 % en 2021 (contre 45,8 % en 2011) ([10]).

Si les prix demeurent stables au niveau européen, ils connaissent en France une légère diminution : le gramme est passé de 70 euros en 2018 à une moyenne de 50 à 60 euros en 2023 ([11]). Cela se traduit par une accessibilité plus grande du produit, ce dernier étant moins cher à degré de pureté équivalent.

La majorité des personnes entendues par la mission d’information a insisté sur les inquiétudes suscitées par cette montée en puissance de la cocaïne au sein de l’Union européenne. L’OFAST a ainsi souligné que c’était « le sujet majeur de préoccupation ».

b. Le cannabis reste la substance principale produite et consommée

Le cannabis est une plante qui se consomme majoritairement sous forme d’herbe et de résine. Il a des effets neuropsychiques et peut entraîner chez le consommateur « une euphorie modérée et un sentiment de bien-être, suivi d’une somnolence, mais aussi un affaiblissement de la mémoire à court terme et des troubles de l’attention » ([12]).

Le cannabis est le premier produit stupéfiant consommé à l’échelle mondiale. Le rapport de l’ONUDC estime qu’environ 228 millions de personnes ont fait usage de cannabis en 2022, ce qui représente 4 % de la population mondiale. Cette prévalence forte se traduit logiquement dans les chiffres des saisies.

À l’échelle mondiale, en 2022, les saisies d’herbe de cannabis représentaient 6 168 tonnes (soit une hausse de 18 % par rapport à 2021) et celles de résine de cannabis 1 194 tonnes (soit une diminution de 41 % par rapport à 2021). À l’exception d’un pic de saisies observé en 2020, les chiffres de l’ONUDC montrent une certaine stabilité dans les saisies depuis plusieurs années : en volume, les saisies d’herbe ont augmenté de 1 % et celles de résine ont diminué de 9 % depuis 2007 ([13]) .

Les chiffres au niveau européen illustrent cette prévalence forte du cannabis. Ainsi, des saisies record ont été observées en 2021 dans l’Union européenne, avec 256 tonnes d’herbe et 816 tonnes de résine saisies. Cette tendance a été confirmée en 2022 s’agissant de l’herbe (265 tonnes saisies). S’agissant de la résine, une forte diminution a été observée, avec 486 tonnes saisies en 2022. Cela s’explique majoritairement par une diminution de 52 % des saisies signalées par l’Espagne (673 tonnes en 2021 contre 325 tonnes en 2022) ([14]), qui pourrait traduire une modification des routes du trafic à travers l’Espagne.

Enfin, au niveau français, les saisies ont été multipliées par deux en dix ans et s’établissaient en 2023 à 124,7 tonnes de cannabis – dont 37,7 tonnes d’herbe et 87 tonnes de résine ([15]). La part de l’herbe dans les saisies a sensiblement augmenté depuis dix ans : elle représentait seulement 6 % des saisies en 2012, contre 30 % en 2023. Cette hausse s’expliquerait par une préférence de plus en plus marquée des consommateurs pour l’herbe, au détriment de la résine : selon la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), entre deux tiers et trois quarts du marché français seraient occupés par l’herbe.

Le Maroc demeure le fournisseur de résine le plus important d’Europe, même si de premiers indices laissent penser à un début de production localisée en Europe. Selon les données publiées par l’ONUDC, entre 2018 et 2022, le Maroc était le premier pays d’origine ou de départ des cargaisons de résine saisies à travers le monde (19 % de celles-ci), devant l’Espagne (12 %) et l’Afghanistan (8 %).

L’OFDT identifie trois principales routes de circulation de la résine à destination de l’Europe :

– la première passe par l’Espagne, la France puis les Pays-Bas, ces derniers constituant une plateforme de distribution vers l’Europe du Nord et de l’Est ;

– une route qui utilise plutôt la voie maritime et traverse ensuite la France, notamment via le port de Marseille, avec une dissimulation de la résine dans des poids lourds ou un acheminement dans des convois ;

– la dernière transite plutôt par l’Algérie, la Libye puis l’Italie.

La France constitue ainsi un pays de transit pour la résine en provenance du Maroc, ce qui explique que la résine représente encore 70 % des saisies de cannabis en 2023.

À l’inverse, la plupart de l’herbe de cannabis consommée en Europe y est produite : l’Espagne en serait le premier producteur, comme l’illustre la répartition géographique des saisies. Ainsi, en 2022, 47 % de l’ensemble de l’herbe de cannabis saisie en Europe l’avait été en Espagne. La proximité entre les lieux de production et les consommateurs réduit les risques de détection pour les trafiquants. L’ONUDC confirme dans son rapport daté de 2024 que le trafic d’herbe de cannabis demeure, en Europe occidentale et centrale, « un phénomène intrarégional ». L’OFDT observe également une mutualisation par les trafiquants des routes du trafic de résine et d’herbe.

Comme pour la cocaïne, le cannabis qui circule présente un taux de principe actif de plus en plus concentré : ainsi, la teneur moyenne en THC ([16]) de la résine est passée de 6,5 % en 2000 à 30 % en 2022 et celle de l’herbe de 4,7 % en 2000 à 14 % en 2022 ([17]), une tendance similaire à celle observée à l’échelle européenne.

L’OFDT observe également l’apparition en 2023 de nouveaux produits avec des teneurs en THC très élevées (frozen hash, Butane Hash Oil) mais aussi le développement du cannabis vendu sous formes comestibles. Le rapport conjoint d’Europol et d’EUDA ([18]) fait le même constat à l’échelle européenne et indique que si une partie de ces produits provient d’Amérique du Nord, une partie est aussi produite sur le territoire de l’Union européenne.

c. L’héroïne, un produit fortement addictif à surveiller

L’héroïne appartient à la famille des opioïdes : c’est une molécule d’opiacée synthétisée à partir de la morphine, elle-même produite à partir du pavot. Parmi les opioïdes, il faut distinguer les opiacés (opium, morphine, codéine) qui sont des dérivés naturels du pavot, des opioïdes semi-synthétiques comme l’héroïne ou synthétiques comme le fentanyl, dont les effets sont beaucoup plus puissants.

Le pavot nécessaire à la production d’héroïne est cultivé principalement dans la zone dite du croissant d’or (qui comprend l’Iran, l’Afghanistan et le Pakistan) et dans la zone dite du triangle d’or (qui comprend la Birmanie, la Thaïlande et le Laos). En 2022, 80 % de la production mondiale d’opium illicite provenait d’Afghanistan ([19]). Plusieurs pays d’Amérique Latine (la Colombie, le Mexique) en produisent des quantités réduites qui n’alimentent pas le marché européen.

Selon l’ONUDC, en 2023, 93 760 hectares de pavot étaient cultivés, soit une diminution de 70 % par rapport à 2022. La même année, 1 990 tonnes d’opium avaient été produites, dont une partie (entre 182 et 196 tonnes) avait été transformée en héroïne.

Au niveau mondial, 76 tonnes d’héroïne avaient été saisies en 2022, soit une diminution de 32 % par rapport à 2021. Les saisies d’opium ont elles diminué de 36 % par rapport à 2021 (572 tonnes). Si ces diminutions importantes en 2022 doivent être mises en perspective avec la situation en Afghanistan abordée infra, la tendance était déjà à la baisse depuis plusieurs années ([20]).

Au niveau européen, 8 tonnes ont été saisies en 2022 contre 9,5 tonnes en 2021. En volume, les saisies d’héroïne ont augmenté de 91 % entre 2012 et 2022.

En France, les saisies d’héroïne sont supérieures à une tonne pour la cinquième année consécutive (1,4 tonne en 2022 et 1,1 tonne en 2023), une tendance préoccupante aux yeux de l’OFAST ([21]).

Carte des principales routes de circulation de l’héroïne Établie grâce aux saisies signalées entre 2019 et 2022

Source : rapport mondial de l’ONUDC sur les drogues 2024

L’héroïne est acheminée en Europe principalement par la route des Balkans occidentaux, à travers l’Iran et la Turquie. Elle est souvent dissimulée dans des véhicules de tourisme et des poids lourds puis stockée en Belgique ou aux Pays-Bas avant d’arriver en France via les régions Grand Est et Auvergne-Rhône-Alpes. De par la proximité géographique avec la Belgique et les Pays-Bas, l’héroïne est plus disponible dans le croissant nord-est de la France (régions Hauts-de-France, Grand Est, département de la Seine-Saint-Denis, région Auvergne Rhône-Alpes) que dans le reste du territoire ([22]).

Elle peut également emprunter le vecteur maritime : l’héroïne pénètre alors sur le territoire européen par l’Italie, après avoir transité par plusieurs pays africains (notamment Nigeria, Afrique du Sud, Sénégal, Cameroun) utilisés comme zone de rebond pour les pays producteurs ([23]).

Là encore, alors que le prix moyen du gramme a diminué de 6 % entre 2011 et 2020, la teneur en principe actif de l’héroïne, autrement dit sa pureté, est passée de 9,8 % à 20,3 % sur la même période.

d. Le développement des drogues et produits de synthèse, une tendance inquiétante

La fabrication des produits de synthèse s’appuie sur des précurseurs chimiques, c’est-à-dire des matières premières qui peuvent servir à la synthèse de produits stupéfiants : la production et le commerce de la plupart de ces précurseurs ne sont pas nécessairement illégaux, ce qui complique leur contrôle. L’Union européenne a mis en place une surveillance du commerce des précurseurs de drogues entre les États membres et les pays tiers, en distinguant, parmi les substances classifiées, celles qui présentent le plus de risque d’être détournées.

MDMA, amphétamine et méthamphétamine

L’amphétamine, la méthamphétamine et la MDMA (dérivé amphétaminique) sont des drogues de synthèse stimulantes qui dissipent la sensation de fatigue, favorisent la concentration et génèrent un sentiment d’euphorie et de confiance en soi. La MDMA peut se présenter sous forme de comprimés (ecstasy) mais aussi de cristaux et de poudre. L’amphétamine a des propriétés stimulantes mais également anorexigènes. La méthamphétamine est considérée comme l’une des drogues les plus addictives du monde.

À l’échelle mondiale, en 2022, l’ONUDC rapporte 536 tonnes de stimulants type amphétaminique saisis, répartis ainsi :

– 367 tonnes de méthamphétamine ;

– 112 tonnes d’amphétamine ;

– 12 tonnes d’ecstasy ;

– 46 tonnes d’autres stimulants de type amphétaminique.

Si le volume de saisies demeure stable (en baisse de 1 % par rapport à 2021), les niveaux des saisies suivent une hausse régulière et constante depuis une vingtaine d’années et s’établissent donc à des niveaux historiquement élevés ([24]).

Au niveau mondial, la méthamphétamine demeure le stimulant amphétaminique qui prédomine. Les pays ayant signalé les volumes les plus importants de saisies sont les États-Unis, la Thaïlande, la Birmanie, le Mexique ainsi que l’Iran.

S’agissant de la méthamphétamine, ce sont l’Arabie Saoudite, les États-Unis et la Turquie qui ont signalé les saisies les plus importantes en 2022.

Selon l’ONUDC, l’amphétamine est le stimulant le plus consommé en Europe après la cocaïne, bien que de premiers indices tendent vers une augmentation de la consommation de méthamphétamine au niveau européen. L’amphétamine représente 49 % des saisies réalisées en Europe sur la période 2018-2022, contre 23 % la méthamphétamine ([25]).

En 2022, les saisies au niveau européen s’établissaient ainsi :

– 7 tonnes d’amphétamine ;

– 1,4 tonne de méthamphétamine ;

– 1,2 tonne de MDMA sous forme de poudre et 2,5 millions de comprimés de comprimés.

Entre 2012 et 2022, les saisies de méthamphétamine ont augmenté de 180 %, celles de MDMA de 60 % et celles d’amphétamine de 5 %.

Selon l’OFAST, ce sont plus de 8 millions de comprimés de MDMA qui avaient été saisis au 31 octobre 2024 en France, contre 4 millions en 2024, illustrant la forte disponibilité du produit. Interrogé par le Sénat en novembre 2024, le directeur général de la police nationale, Louis Laugier, a indiqué que les saisies d’amphétamines et de méthamphétamines avaient d’ores et déjà augmenté de 33 % en 2024 par rapport à l’année 2023 ([26]).

En Europe, 108 laboratoires de production d’amphétamine ont été démantelés en 2022 contre 119 en 2021. Les Pays-Bas sont le premier fournisseur d’amphétamine en Europe.

Le trafic de méthamphétamine est majoritairement intrarégional plutôt qu’interrégional : sur la période 2018-2022, selon l’ONUDC, « au moins 80 % des pays d’origine ou de départ connus se trouvaient dans la même région que le pays dans lequel la méthamphétamine a été saisie », même si des flux de trafics interrégionaux auraient été récemment détectés ([27]) .

Selon le secrétariat général de la mer, les Pays-Bas, la Belgique et l’Afghanistan sont de nouveaux acteurs centraux dans la production de la méthamphétamine depuis 2018. La Birmanie demeure un pays où celle-ci est produite à grande échelle.

L’ONUDC signale une explosion de la production de méthamphétamine dans le Triangle d’Or, qui atteindrait des niveaux supérieurs à ceux de l’héroïne et de l’opium.

Carte des principales routes de circulation de lA méthamphétamine Établie grâce aux saisies signalées entre 2019 et 2022

Source : rapport mondial de l’ONUDC sur les drogues 2024

Les Pays-Bas demeurent le premier pays producteur de méthamphétamine en Europe occidentale, suivis par la Belgique. La production à grande échelle a été favorisée par la collaboration entre les réseaux criminels mexicains et les producteurs de drogues de synthèse européens. Si cette production est pour l’heure plutôt destinée à l’exportation hors de l’Union européenne, il existe un risque qu’une partie s’oriente progressivement vers le marché européen ([28]).

Les Pays-Bas sont également un fournisseur important de MDMA. À l’échelle européenne, 48 laboratoires de MDMA ont été démantelés en 2022 (dont 27 en Belgique et 13 aux Pays-Bas), contre 25 en 2021, ce qui indique une hausse de la production européenne ([29]). Le trafic d’ecstasy reste concentré en Europe et dans les pays d’Amérique du Nord, qui représentent respectivement 43 % et 30 % des quantités d’ecstasy saisies ([30]).

L’amphétamine est un produit transporté majoritairement par la voie terrestre au sein de l’Union européenne. De petites quantités peuvent aussi être trafiquées par la voie postale ([31]) .

L’Union européenne est également un territoire de transit de l’amphétamine vers d’autres destinations, notamment l’Europe du Sud s’agissant des pilules de captagon (comprimés qui combinent de l’amphétamine et d’autres substances).

Le rapport d’Europol et de l’EUDA constate que l’amphétamine est généralement disponible à un prix abordable et un niveau de pureté faible. Cependant, de l’amphétamine avec un niveau élevé de pureté peut être trouvée aux Pays-Bas et en Belgique, les principaux pays de consommation. L’EUDA souligne que le taux de pureté moyen de l’amphétamine a augmenté de 97 % au cours de la dernière décennie, alors même que son prix moyen au détail a diminué de 27 %. De même, le taux de pureté de la méthamphétamine saisie en Europe a augmenté sur les dix dernières années, notamment depuis 2019 et la multiplication de laboratoires d’importance en Europe.

Nouveaux produits de synthèse ou New Psychoactive Substances (NPS)

Depuis le milieu des années 2000, de nouveaux types de substances sont apparus : les « nouveaux produits de synthèse » (NPS).

Les NPS sont des produits, souvent fabriqués en laboratoire, qui imitent les effets des produits stupéfiants mais ne sont pas immédiatement classés comme tels, les États ayant besoin d’un délai pour les recenser et les interdire.

Le terme NPS recouvre une douzaine de familles chimiques : au-delà des cannabinoïdes de synthèse ou des cathinones, leur palette intègre désormais d’autres familles de produits (phénéthylamines, benzodiazépines, opioïdes, etc.).

Ces nouveaux produits présentent souvent une teneur en principe plus élevée que les drogues dont ils imitent les effets, et présentent donc plus de risques pour les consommateurs. L’OFDT indique qu’en ce sens, ils répondent aux attentes de certains consommateurs qui sont à la recherche d’effets toujours plus forts.

Ces produits représentent un réel défi pour les États : les trafiquants modifient sans arrêt leur composition chimique pour contourner les restrictions légales.

Selon l’ONUDC, en 2022, 566 différents NPS étaient sur le marché, dont 44 signalés pour la première fois. Près de la moitié de ces derniers étaient des cannabinoïdes de synthèse (48 %) et 14 % des opioïdes de synthèse.

L’OFDT rappelle, elle, que « depuis le début des années 2000, plus de 950 NPS ont été identifiées au niveau européen, dont 450 nouvelles substances en France » ([38]).

À l’échelle mondiale, le volume des saisies a connu une légère diminution après 2017. Entre 2018 et 2022, 84 % des saisies étaient de la kétamine et des produits de type phencyclidine (PCP) et 14 % des cathinones de synthèse et des cannabinoïdes synthétiques.

À l’échelle européenne, un record de saisies de NPS a été établi en 2022, avec 30,6 tonnes. Une majeure partie des NPS présents en Europe sont fabriquées à l’extérieur du territoire européen : la Chine demeure l’un des principaux fournisseurs, même si la mise en place récente de contrôles plus étroits sur les cathinones et les cannabinoïdes a entraîné un déport de la production vers l’Inde, où les contrôles restent très limités. Ces produits sont vendus en ligne, ce qui complexifie leur interception par les forces de sûreté ([39]).

L’EUDA a constaté une hausse du trafic des cathinones de synthèse, en provenance d’Inde. Le démantèlement de 23 laboratoires de cathinones en Pologne en 2022 indique qu’une partie est produite directement en Europe (notamment 3-CLMC et 4-CMC). Au vu des quantités saisies, l’EUDA soupçonne que la production ne soit pas uniquement destinée au marché européen.

La même prédominance se retrouve au niveau français, où les produits les plus fréquemment observés sont classés dans la famille des cathinones de synthèse et des cannabinoïdes de synthèse.

La disponibilité toujours plus grande de nouveaux produits de synthèse comme la 3-MMC (appartenant au groupe des cathinones de synthèses) et la « cocaïne rose » (qui est en réalité un cocktail de plusieurs substances, dont de la kétamine et de la MDMA) observée en France est un sujet de préoccupation, au vu des risques sanitaires élevés présentés par ces produits.

Une nouvelle classe d’opioïdes de synthèse a été identifiée en 2022 : les nitazènes. Deux alertes sanitaires ont été réalisées par l’OFDT auprès de l’Agence européenne des drogues en 2023 suite à des incidents à la Réunion (treize cas d’intoxications dont trois ont donné lieu à un décès) et à Montpellier (neuf surdoses entraînant des dépressions respiratoires) impliquant des produits qui contenaient des nitazènes. Cette famille a été classée comme stupéfiant en juillet 2024 ([40]).

À l’échelle européenne, sept nouveaux produits appartenant à la famille des nitazènes ont été signalés en 2023. Ils sont vendus sous une forme qui ressemble à l’héroïne brune, et peuvent provoquer des overdoses en raison de leur teneur importante en principe actif.

Enfin, l’ONUDC alerte, dans son rapport de 2024, sur cette catégorie d’opioïdes, qui peuvent être plus puissants que le fentanyl, et qui circulent à la fois en Amérique du Nord, en Europe mais aussi en Amérique du Sud et en Océanie.

Les NPS posent de réels risques sanitaires. Il est complexe d’établir un traitement de substitution car leur composition ne cesse d’évoluer. De plus, les consommateurs n’ont pas forcément conscience des produits utilisés pour couper les NPS qu’ils consomment, ou peuvent même être trompés sur la composition des substances qu’ils achètent. Enfin, la grande variabilité des dosages entre les différents NPS signifie que les effets varient d’un produit à l’autre, favorisant les effets indésirables.

2. Un « business » florissant, peu impacté par les soubresauts extérieurs

Comme l’indiquent l’EUDA et Europol dans leur rapport conjoint daté de 2024, le marché européen des drogues a démontré « une résilience remarquable aux crises mondiales, à l’instabilité et aux changements politiques et économiques d’ampleur ».

a. Des organisations criminelles résilientes face aux chocs extérieurs

L’ONUDC évalue le chiffre d’affaires du marché mondial des stupéfiants à 162 milliards de dollars par an. Le cannabis en représenterait 54 % ([41]) .

Publié en 2024, le rapport conjoint d’Europol et de l’EUDA estime qu’en 2021, la valeur du marché européen de la drogue s’établissait à 31,1 milliards d’euros, répartis ainsi :

– 39 % proviennent du cannabis (12,1 milliards d’euros) ;

– 37 % proviennent de la cocaïne (11,6 milliards d’euros) ;

– 17 % proviennent de l’héroïne (5,2 milliards d’euros) ;

– 5 % proviennent de l’amphétamine (1,6 milliard d’euros) ;

– 2 % proviennent de l’ecstasy / MDMA (0,6 milliard d’euros).

Le marché des produits stupéfiants en Europe

Source : Rapport sur les marchés des drogues dans l’UE , OEDT et Europol, 2024.

La cocaïne est particulièrement rentable : si elle est loin des niveaux de consommation du cannabis en Europe, elle fait quasiment part égale en termes de profits.

En France, l’INSEE a estimé en 2018 que le trafic de stupéfiants générait une activité économique de l’ordre de 2,7 milliards d’euros, soit 0,1 point de produit intérieur brut (PIB), dont 1 milliard d’euros engendré par le trafic de cannabis et 800 millions d’euros par le trafic de cocaïne ([42]).

Si une nouvelle estimation précise devait être réalisée en janvier 2025, la MILDECA estime que le chiffre d’affaires en France s’établit au moins à 3,5 milliards d’euros, ce qui rejoint les déclarations faites par Bruno Le Maire, interrogé par la commission d’enquête du Sénat en sa qualité de ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Il estimait néanmoins que ce chiffre était largement sous-estimé ([43]). Selon les données les plus récentes communiquées par l’Office anti-stupéfiants (OFAST), environ 240 000 personnes vivraient du trafic de drogues en France ([44]).

Comme l’a indiqué la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), « les capacités financières exponentielles [des organisations criminelles] facilitent les capacités de dissimulation et d’adaptation » et « permettent l’extension à tous les territoires de leurs ramifications » ([45]).

Les trafiquants de drogue ont une logique purement commerciale. La marge financière générée par les trafics est telle que les pertes de marchandises consécutives à des saisies sont intégrées dans le calcul économique. L’OFAST souligne ainsi, dans son rapport de 2023, que « l’assise financière facilite l’absorption des pertes de cargaisons en cas de contrôle sans fragiliser la structure des organisations impliquées ». Cette analyse a été confirmée par le représentant d’Europol lors de son audition par vos rapporteurs.

Cette surface financière facilite l’adaptation et rend les trafiquants imperméables aux chocs externes. Le rapport conjoint d’Europol et de l’EUDA mentionne trois chocs : la pandémie, la guerre en Ukraine et l’arrivée des talibans au pouvoir en Afghanistan.

La pandémie de COVID-19

L’évolution du trafic de drogues pendant la pandémie de COVID-19 a également démontré la forte capacité d’adaptation des trafiquants.

La fermeture des frontières et les mesures de distanciation sociale prises pendant la pandémie ont perturbé le trafic de drogues. La demande a diminué, notamment en raison des restrictions sociales limitant la vie nocturne : une diminution de la consommation de la cocaïne, de stimulants (incluant la MDMA) et d’héroïne a ainsi été observée en Europe. Du côté de l’offre, la fermeture des frontières a entraîné des difficultés d’acheminement des produits. Selon la DGPN, une pénurie de stupéfiants a ainsi été constatée après environ dix jours de confinement.

L’EUDA note cependant que cette perturbation n’a été que de courte durée, avec un rebond rapide de l’offre et une reprise de la consommation. Ainsi, la production domestique de cannabis en Europe aurait augmenté pendant la pandémie pour pallier les difficultés des trafiquants à acheminer la drogue en provenance des Balkans occidentaux et du Maroc. Les trafiquants ont également développé la livraison à domicile, ce qui fera l’objet d’un développement infra.

La guerre en Ukraine

La crise ukrainienne, qui a débuté en février 2022 suite à l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, aurait perturbé le trafic d’héroïne ([46]). Cette analyse du représentant du groupe Pompidou ([47]) est confirmée par l’EUDA, qui constate que le conflit ukrainien – ainsi que la situation au Moyen-Orient ([48]) – entraîne des perturbations sur les routes traditionnellement utilisées par les trafiquants pour approvisionner l’Europe et un report vers d’autres routes ([49]) .

L’ONUDC constate, dans son rapport annuel de 2024, une chute de l’usage d’héroïne en Ukraine. Elle souligne que les fournisseurs cherchent à augmenter la production locale pour alimenter la demande domestique. Enfin, elle note par répercussion une augmentation de la consommation de stimulants amphétaminiques et d’opioïdes de synthèse.

L’interdiction de la culture du pavot par les talibans en avril 2022

En avril 2022, quelques mois après la chute de Kaboul, les talibans ont interdit la culture du pavot, renouvelant ainsi la prohibition instaurée après leur victoire en juillet 2000. Cette interdiction s’est traduite, selon l’ONUDC, par une chute de 95 % de la superficie des cultures de pavot et de la production d’opium entre 2022 et 2023, alors que l’Afghanistan était auparavant le premier producteur mondial.

Toutes les conséquences de cette baisse drastique de la production sur le trafic de stupéfiants dans la région ne sont pas encore connues, à la fois car les opiacés afghans peuvent mettre jusqu’à un an et demi pour arriver à destination et parce que les trafiquants sont susceptibles, selon l’ONUDC, d’avoir stocké de l’opium en anticipation de l’interdiction prononcée par les talibans. Les agriculteurs afghans ont cependant été touchés très immédiatement par cette décision des talibans : selon l’ONUDC, les revenus provenant de la vente d’opium ont chuté de plus de 92 % en 2023, alors que de nombreuses communautés rurales en dépendaient ([50]).

Du point de vue de l’offre, l’ONUDC estime que cette interdiction pourrait se traduire, à plus long terme :

– par un déplacement de la production dans les pays voisins, notamment dans les zones tribales sous administration fédérale du Pakistan et en Birmanie ;

– par un report des consommateurs vers d’autres drogues ;

– par une moindre pureté de l’héroïne, les trafiquants ayant tendance à compenser la baisse de l’offre par l’ajout de produits de coupe.

L’ONUDC constate enfin une hausse de la production de méthamphétamine en Afghanistan. Cette tendance est confirmée par les chiffres au niveau européen. Ainsi, la Turquie a signalé en 2022 un niveau de saisie record. Cela pourrait en partie être expliqué, selon l’EUDA, par une hausse du trafic de méthamphétamine en provenance d’Afghanistan et circulant sur les routes habituellement utilisées pour le trafic d’héroïne. Cette réutilisation des routes de l’héroïne est l’une des menaces identifiées par Europol et l’EUDA dans leur rapport conjoint de 2024.

L’EUDA et Europol alertent eux aussi ([51]) sur la possibilité que l’assèchement de l’offre d’héroïne entraîne un report des consommateurs vers d’autres drogues, notamment des opioïdes de synthèse, plus puissants et donc plus dangereux d’un point de vue de santé publique.

La dernière publication de l’OFDT sur les tendances en 2023 pointe les perturbations dans l’offre d’héroïne, avec des difficultés d’approvisionnement pour certains consommateurs et une baisse globale de la qualité du produit. Ces difficultés se seraient également traduites par « des adultérations de la substance avec des opioïdes de synthèse et des cannabinoïdes de synthèse, donnant lieu à des vagues d’incidents sanitaires momentanées » ([52]).

À ces trois évènements extérieurs identifiés par Europol et l’EUDA peut être ajoutée l’adaptation des organisations criminelles aux évolutions législatives. Ainsi, l’assouplissement des législations concernant l’usage et la production de cannabis dans l’Union européenne (notamment à Malte, au Luxembourg, en Allemagne et en Catalogne) crée une nouvelle source potentielle d’approvisionnement du marché illégal de cannabis.

L’OFAST, dans son « État de la menace liée aux trafics de stupéfiants 2023 », identifie ainsi la production légale de cannabis au sein de l’Union européenne comme un facteur de risque pour la France, « particulièrement exposée du fait de l’importance des marchés et compte tenu de sa proximité géographique avec les pays ayant autorisé ou envisageant la culture et la production sur leur propre sol ». Le rapport évoque notamment la situation de certains clubs cannabiques en Catalogne, qui auraient été détournés de leur finalité initiale pour produire du cannabis à grande échelle.

Aussi, si vos Rapporteurs déplorent le détournement d’une production légale au profit du marché noir, ils considèrent que cela ne remet pas en cause, bien au contraire, les avantages présentés par une légalisation de la production de cannabis, point qui sera développé infra (III de la deuxième partie). En effet, la légalisation en France de la production, de la vente et de la consommation de cannabis pourrait viser un assèchement progressif du marché noir, et cela quelles que soient les sources d’approvisionnement de ce marché.

b. Et face aux stratégies des forces de sûreté pour entraver leur trafic

Les profits importants générés par le trafic de stupéfiants permettent aux trafiquants de s’adapter rapidement aux stratégies d’entrave déployées par les forces de sûreté, que ce soit en délocalisant les lieux de production ou en adaptant les routes utilisées pour transporter les produits.

L’Europe, région productrice de stupéfiants

Les trafiquants de drogues ont fait de l’Europe un lieu de production : initialement plutôt centrée sur les drogues de synthèse, cette production se diversifie.

Produire tout ou partie du produit stupéfiant en Europe présente l’avantage, pour les trafiquants, d’être au plus près des consommateurs et donc de limiter à la fois les coûts et les risques d’interception durant le transport. Cette tendance est renforcée par l’essor des drogues de synthèse, dont la production ne requiert pas de cultures.

Selon les chiffres de l’ONUDC, plus de 980 laboratoires illégaux ont été recensés en Europe occidentale et orientale en 2020, contre 520 en 2019.

Outre le démantèlement de laboratoires illégaux, l’OFAST constate une « prolifération » des précurseurs dits « sur mesure », soit des substances dont la seule utilisation est la production de stupéfiants, qui proviennent majoritairement de Chine ([53]). L’ONUDC et l’EUDA s’appuient également sur les volumes des saisies de précurseurs pour analyser les évolutions du trafic : ainsi, l’EUDA a constaté en 2022 une augmentation des saisies de BMK, un précurseur utilisé pour produire de la méthamphétamine à grande échelle, ce qui confirme la capacité grandissante des organisations criminelles à produire au plus près du consommateur ([54]).

Le rapport des deux agences souligne ([55]) que plusieurs indices témoignent d’une place changeante de l’Europe dans le trafic de cocaïne : celle-ci serait de plus en plus utilisée comme région de transit mais aussi comme un lieu de production pour certaines étapes du processus de transformation de la cocaïne (39 laboratoires de production de cocaïne ont été démantelés dans l’Union européenne en 2022 contre 34 en 2021). À cela s’ajoute les saisies de permanganate de potassium (qui sert à purifier la cocaïne), indice supplémentaire de la délocalisation de certaines étapes de la production de cocaïne.

Les trafiquants modifient également l’aspect des produits pour mieux les dissimuler lors du transport. Ainsi, la cocaïne, historiquement importée déjà transformée, est aujourd’hui transportée sous une forme intermédiaire (pâte de coca, cocaine base) voire même chimiquement camouflée, c’est-à-dire incorporée à d’autres matières (par exemple, le sucre, le café, le charbon…). Les dernières étapes de fabrication (purification, cristallisation) ou l’extraction secondaire en cas de camouflage chimique sont réalisées en Europe, au plus proche du marché de consommateurs, pour réduire les risques d’interception. Cette nouvelle pratique se traduit par une collaboration plus étroite entre les réseaux criminels d’Amérique Latine et d’Europe.

Un réseau de trafiquants impliquant des ressortissants français et colombiens a ainsi été démantelé entre 2022 et 2023 : la cocaïne était injectée dans du sirop de canne en Colombie. Une fois arrivée en Europe, les trafiquants procédaient à la séparation chimique de la cocaïne ([56]).

L’OFAST indique, dans son « État de la menace liée aux trafics de stupéfiants 2023 », que cette méthode est de plus en plus utilisée par les trafiquants, comme en témoigne le nombre de laboratoires d’extraction secondaire de cocaïne démantelés en Europe (56 entre 2018 et 2021). Si aucun laboratoire d’extraction et de retraitement de la cocaïne n’a encore été identifié en France, la direction générale de la police nationale (DGPN) n’exclut pas leur présence sur le territoire national.

Enfin, la culture de cannabis (cannabiculture) s’est développée en France, notamment depuis la pandémie. La direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) constate « une professionnalisation de ce type de culture avec de véritables structures organisées et professionnelles dotées de moyens importants et mettant en place de vrais circuits de blanchiment » ([57]).

L’évolution permanente des routes du trafic

Les organisations criminelles réorganisent également leurs trafics en fonction des stratégies mises en place par les forces de sûreté pour intercepter leurs cargaisons. L’évolution de la répartition géographique et du volume des saisies est analysée par les différentes agences pour repérer de potentiels changements dans les routes utilisées pour trafiquer les produits stupéfiants.

Ainsi, l’EUDA, dans son rapport annuel 2024, fait l’hypothèse que la diminution du volume des saisies de résine de cannabis constatée en Espagne en 2022 reflète un report des trafiquants vers d’autres routes pour éviter les mesures répressives mises en place par les autorités espagnoles. De même, cette agence constate, s’agissant du cannabis, une diversification des sources d’approvisionnement du territoire européen, avec notamment une saisie de 4 tonnes de résine, en provenance du Pakistan, à Anvers en Belgique, qui laisserait penser que le Maroc n’aurait plus le monopole de distribution en Europe ([58]).

L’OFDT note, elle, une restructuration du trafic de cocaïne depuis 2010, avec trois phénomènes distincts.

Le premier phénomène est l’émergence de nouveaux pays de transit. L’Équateur, situé entre deux pays producteurs (Colombie et Pérou) est ainsi devenu un pays de transit dans le trafic de cocaïne. L’ONUDC souligne ainsi dans son rapport mondial sur les drogues 2024 que cette place croissante prise par l’Équateur dans le trafic de cocaïne a entraîné « une vague meurtrière liée à des groupes criminels locaux et transnationaux » avec notamment une multiplication par cinq du taux d’homicide par habitant entre 2019 et 2022.

De nouvelles zones de rebond sont également apparues en Afrique : le secrétariat général de la mer identifie plusieurs pays utilisés par les trafiquants pour sécuriser les envois (Maroc, Sénégal, Guinée, Angola, Afrique du Sud, Mozambique, Éthiopie). L’OFDT avance plusieurs facteurs pour expliquer l’utilisation de cette route : « l’évitement des voies classiques largement surveillées ; la conteneurisation des grands ports africains ; les instabilités dans la région favorisant l’implantation d’organisations criminelles notamment latino-américaines ; enfin le fait que cette voie était déjà utilisée par les réseaux nigérians pour le trafic d’héroïne provenant d’Asie du Sud-Est » ([59]). Par ailleurs, ces zones de rebond permettent aux trafiquants d’alimenter un marché local de consommation de stupéfiants, et de rentrer dans leurs frais avant même l’entrée des produits sur le territoire européen, diminuant donc d’autant l’enjeu pour eux des saisies à venir.

Le renforcement des contrôles dans les ports de destination a entraîné un déport du trafic vers les ports secondaires et une diversification des vecteurs utilisés, illustrée notamment par l’augmentation des saisies sur les voiliers de plaisance (ces deux points feront l’objet de développements ultérieurs).

Dans leur rapport conjoint, l’EUDA et Europol notent également qu’une partie de plus en plus importante de l’héroïne à destination de l’Europe transite par la voie maritime à partir de la Turquie, dans des containers, méthode qui permet de trafiquer des volumes importants en un seul voyage. La Turquie avait ainsi saisi 22,2 tonnes d’héroïne en 2021, soit plus du double du volume total saisi dans l’Union européenne la même année (9,5 tonnes).

c. Les enjeux financiers massifs engendrent une hausse des violences et une plus grande implication des mineurs dans le trafic

Selon un rapport d’Europol, la moitié des réseaux criminels les plus menaçants sont impliqués dans le trafic de drogue, que ce soit en tant qu’activité autonome ou dans le cadre d’un portefeuille d’activités. Un tiers de ces réseaux se concentrent exclusivement sur le trafic de drogue ([60]). Parmi les réseaux criminels identifiés comme les plus menaçants, 68 % utilisent la violence et l’intimidation comme modalités de gestion de leurs trafics.

Une rentabilité du trafic qui justifie un recours accru à la violence

Le constat d’une criminalité connexe générée par le trafic de stupéfiants, notamment des faits de violences criminelles, est partagé par les interlocuteurs des rapporteurs. Est également relevée une banalisation du recours aux armes.

Selon Europol, les enquêtes révèlent une propension accrue des réseaux criminels impliqués dans le trafic de stupéfiants à recourir à la violence pour atteindre leurs objectifs ([61]). Révélateur de cette préoccupation des pouvoirs publics, une conférence a été organisée par l’EUDA en novembre 2024 sur les violences liées au trafic de drogues, pour partager les bonnes pratiques et rappeler la nécessité d’une réponse européenne coordonnée.

Le même phénomène est observé sur le territoire national. La DACG, dans sa contribution écrite, fait état de « groupes criminels à la violence débridée », ce qui se traduit par la multiplication des règlements de comptes, « aux fins de conquête territoriale et d’affirmation d’une ascendance par l’intimidation et le recours à l’ultra-violence ».

Sur les six premiers mois de l’année 2024, 42 personnes sont décédées en France dans des homicides liés au trafic de drogues, une diminution de 19 % par rapport à 2023. Cette baisse doit néanmoins être relativisée, l’année 2023 ayant été particulièrement marquée par les homicides. Les chiffres de 2024 représentent ainsi une augmentation de 22 % par rapport à l’année 2022, ce qui demeure très préoccupant.

De plus, si le nombre d’homicides diminue, plusieurs fusillades ont particulièrement marqué les esprits en 2024, notamment celles ayant impliqué des victimes collatérales comme un chauffeur de VTC à Marseille ([63]) ou un enfant de cinq ans près de Rennes en octobre dernier ([64]).

Enfin, certains territoires ont connu l’évolution inverse à cette diminution : le procureur de Bobigny, Éric Mathais, a indiqué fin janvier qu’en Seine-Saint-Denis en 2024, 15 homicides volontaires liés au trafic de stupéfiants avaient été constatés, contre quatre l’année précédente ([65]).

S’il est difficile d’avoir une vision précise et exhaustive du phénomène, notamment au vu de l’interpénétration des groupes criminels, l’Office central de lutte contre le crime organisé (OCLCO) estime que :

– 90 % des règlements de compte entre malfaiteurs sont liés, motivés ou expliqués par des contentieux internes entre narcotrafiquants ;

– 65 % des enlèvements-séquestrations sont liés au trafic de stupéfiants.

Il faut ajouter qu’entre 25 % et 30 % des armes saisies le sont dans le cadre de trafic de stupéfiants ([66]).

Ainsi, l’augmentation de la violence criminelle s’explique en partie par les énormes profits générés par le trafic de stupéfiants : le chiffre d’affaires de certains points de deal se situe entre 25 000 et 100 000 euros par jour. L’importance des enjeux financiers peut entraîner des violences pour récupérer des territoires vus comme particulièrement lucratifs ([67]).

La violence est également utilisée comme méthode de représailles entre rivaux.

Les narcotrafiquants ont également tendance à séquestrer les personnes qui leur doivent de l’argent (en lien avec la distribution ou la consommation de stupéfiants). L’essor de ces violences criminelles fragilise également le travail de démantèlement des réseaux en dissuadant les éventuels témoins.

Selon la DGGN, « ce mode de règlement des contentieux entre trafiquants, inspiré des pratiques mafieuses, innerve jusque dans les trafics de faible envergure » ([72]). À cela s’ajouteraient des violences entre trafiquants et consommateurs, souvent liées aux dettes de stupéfiants.

Une autre source d’inquiétude réside dans l’extension du phénomène à des villes moyennes (Nîmes, Nice, Besançon, Alençon), alors que c’étaient plutôt des métropoles qui étaient concernées jusqu’alors.

L’implication des mineurs dans le trafic de stupéfiants, un phénomène inquiétant

Les trafiquants font de plus en plus appel à des mineurs comme main-d’œuvre, par exemple en les employant comme guetteurs sur les points de deal. Cela se traduit, en France, par une hausse de 39 % du nombre de mineurs mis en cause pour trafic de stupéfiants depuis 2016 (9 491 mineurs mis en cause en 2023). C’est la tranche d’âge au sein de laquelle le nombre de mis en cause a le plus augmenté depuis 2016.

Si certains mineurs se laissent tenter par « le mirage de l’argent facile » ([73]), d’autres rentrent dans les réseaux sous la contrainte. Ainsi, selon la DGPN, « les " petites mains " constituent une catégorie composée de nombreux mineurs qui représentent une ressource vulnérable, parfois soumise à la contrainte et victime de violences extrêmes. Le chantage à la dette, réelle ou fictive, est un mécanisme rodé pour contraindre à vendre sur un point de deal sans contrepartie financière. Il est également utilisé pour forcer ceux qui souhaitent partir à rester dans le trafic. Des sévices, accompagnés de simulacres d’exécution, sont parfois filmés et transmis aux contacts de la victime par les auteurs participant d’une politique de terreur et d’intimidation » ([74]).

La DACG a souligné les difficultés rencontrées par la Justice pour prendre en charge ces mineurs une fois interpellés, un constat partagé par les magistrats de la juridiction interrégionale spécialisée dans la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées (JIRS) de Lyon. Les mineurs peuvent faire l’objet d’actes de torture et de barbarie s’ils sortent du réseau, et même l’éloignement géographique ne suffit pas à les protéger.

La conjonction d’une violence plus prégnante et d’une implication accrue des mineurs dans les trafics se traduit également par un rajeunissement des victimes d’homicides (25 ans en 2023) mais aussi de leurs auteurs (24 ans en 2023) ([75]).

L’implication d’un nombre croissant de mineurs dans les réseaux de trafic de stupéfiants, notamment dans des fonctions visibles sur les points de deal, explique que ceux-ci soient plus susceptibles d’être exposés aux règlements de compte sur la voie publique.

En miroir, le procureur de Marseille évoquait en octobre « un ultra rajeunissement des auteurs [d’homicides] » ([76]), un phénomène auquel est également confrontée la JIRS de Lyon, qui a signalé aux rapporteurs la présence d’équipes de jeunes tueurs à gages à Valence et à Grenoble en 2024 ([77]). Ils présentent l’avantage pour les commanditaires d’êtres malléables, moins chers et surtout de risquer des sanctions pénales moindres en raison de leur âge et de l’absence d’antécédents judiciaires.

Employés comme des prestataires extérieurs, rémunérés entre 15 000 et 20 000 euros selon les faits ([78]), les jeunes tueurs à gages sont identifiés comme particulièrement dangereux, à la fois car ils ne maîtrisent pas bien leurs armes mais surtout parce qu’ils officient de manière complètement décomplexée, sans se soucier d’éventuelles victimes collatérales.

Ce phénomène n’est pas limité au territoire français : Europol, dans sa contribution aux travaux des rapporteurs, souligne que de plus en plus de jeunes sont recrutés pour commettre des actes violents.

La hausse de la disponibilité des produits stupéfiants, qui enrichit les organisations criminelles et déstabilise les États, s’explique par une production en forte hausse : or, si des moyens importants sont mobilisés pour entraver la circulation de ces produits, des actions doivent également être menées au niveau international pour en réduire les sources d’approvisionnement.

B. Mieux mobiliser le levier de l’action diplomatique pour restreindre la circulation des produits stupÉfiants en amont

Le contexte international dans lequel s’inscrit le trafic de stupéfiants doit conduire à ne pas négliger la coopération internationale. Celle-ci est nécessaire pour associer le plus grand nombre d’États à la lutte contre le trafic. Elle peut aussi permettre de mener des actions vertueuses de nature à diminuer la production, par exemple à travers les projets de développement alternatif.

1. La coopération internationale : une approche indispensable pour construire une approche mondiale de la lutte contre le trafic de stupéfiants

Qu’il s’agisse des enquêteurs, des magistrats, ou encore des représentants de l’OFAST, tous les acteurs impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants auditionnés par vos rapporteurs ont souligné la dimension internationale de ce trafic, et en déduisent l’importance de la coopération internationale pour mener une lutte efficace.

Si cette coopération peut prendre la forme de dispositifs spécifiques, tels que les équipes communes d’enquête, elle commande, en amont de ces dispositifs ciblés, de soutenir les efforts diplomatiques en vue d’une coopération des États dans la lutte contre les produits stupéfiants.

a. Une coopération qui repose sur l’ONUDC au niveau international

La principale instance internationale en charge de cette coopération multilatérale est l’Organisation des Nations unies contre la drogue et le crime organisé (ONUDC).

Son action s’inscrit dans le cadre défini par trois conventions internationales relatives au contrôle des drogues ([79]). La liste des substances contrôlées, établies en annexe, évolue tous les ans en fonction des nouvelles substances apparues sur le marché. Ainsi, une quinzaine de produits ont été ajoutés à la liste en 2024 pour répondre à l’explosion des drogues de synthèse aux États-Unis.

Ces conventions confient certaines fonctions à la Commission des stupéfiants de l’ONUDC : parmi celles-ci, l’adoption de décisions et de résolutions lors de ses sessions annuelles à Vienne pour prendre en compte les nouveaux enjeux en matière de contrôle des drogues ([80]). L’organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) est, lui, chargé de contrôler l’application des conventions par les États membres.

L’ONUDC aide les États membres à élaborer et à mettre en œuvre des mesures de prévention et de répression contre le trafic de stupéfiants. Elle peut, par exemple, soutenir leurs efforts pour sécuriser les zones de transit (ports, aéroports, espaces maritimes). Elle mène des analyses et des recherches qui contribuent à l’amélioration de la connaissance des produits qui émergent et des mutations du trafic, et prolonge son expertise par une large présence sur le terrain qui permet de nourrir les analyses d’une connaissance fine des régions et des pays de production ou de transit des produits stupéfiants. L’ONUDC contribue ainsi au partage de renseignements, et au renforcement du multilatéralisme et de la coopération entre différents partenaires, qu’il s’agisse d’États ou de régions.

Le caractère technique de l’ONUDC est en particulier présenté comme un atout pour faire face aux défis qu’engendrent les mutations des trafics de produits stupéfiants.

Néanmoins, comme l’indique la MILDECA dans sa contribution aux travaux des rapporteurs, « la scène internationale devient plus complexe et polarisée sur ces enjeux ». Certains pays conservent une approche strictement répressive (les Philippines, la Russie, la Chine, l’Indonésie, Singapour) et promeuvent des politiques incompatibles avec le respect des droits de l’homme (peine de mort pour les trafiquants par exemple). D’autres, comme l’Uruguay ou le Canada, ont fait le choix d’adopter des politiques plus tolérantes à l’égard des consommateurs, qui les mettent en porte-à-faux vis-à-vis des conventions internationales.

La France est membre de l’ONUDC ; elle est l’un des cinquante-trois États membres qui disposent d’un droit de vote au sein de la Commission des stupéfiants. Elle est candidate à sa réélection en 2025 pour exercer un nouveau mandat sur la période 2026-2029 et promouvoir une « approche équilibrée et englobante des politiques internationales de drogues, de la défense de l’intégrité des conventions internationales de contrôle des drogues et du respect des droits humains » ([81]).

Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, dans sa contribution écrite aux travaux des rapporteurs, indiquait que la France œuvre « pour le renforcement de l’ONUDC et de ses moyens afin de garantir la concertation et la coopération internationale ». La France soutient financièrement l’ONUDC : elle a ainsi contribué aux recherches sur le trafic de méthamphétamine et de captagon au Proche et Moyen-Orient.

La France portera également, dans le cadre de la prochaine commission des stupéfiants, une résolution sur l’impact environnemental des drogues, qui s’inscrit dans la continuité du soutien financier apporté par la MILDECA aux recherches thématiques sur ce sujet dans le cadre des rapports mondiaux de l’ONUDC.

b. Au niveau européen, renforcer la coopération intra-européenne sans négliger les pays tiers

Les actions menées à l’échelle européenne sont déterminées par la stratégie de l’Union européenne en matière de drogue, qui couvre la période 2021-2025. Cette stratégie couvre trois domaines d’actions (réduction de l’offre, réduction de la demande, lutte contre les dommages liés à la drogue) et trois thèmes transversaux (la coopération internationale, la recherche, l’innovation et la prospective ainsi que la coordination, la gouvernance et la mise en œuvre).

En octobre 2023, la Commission européenne a présenté une nouvelle feuille de route visant à amplifier la lutte contre la criminalité organisée et le trafic de drogues. Elle identifie quatre domaines prioritaires :

– accroître la résilience des ports européens face à l’infiltration des réseaux criminels à travers une nouvelle alliance des ports : ce dispositif fera l’objet d’un développement ultérieur ;

– faciliter les enquêtes financières et numériques pour démanteler les réseaux criminels à haut risque : la directive (UE) 2024/1260 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d’avoirs fixe justement des règles européennes minimales en matière de gel et confiscation des biens provenant d’activités criminelles ;

– prévenir l’infiltration des groupes criminels dans la société, le recrutement des jeunes et l’accès des précurseurs de drogues ;

– renforcer l’échange d’informations entre partenaires internationaux : cela passe à la fois par des échanges de données mais aussi par la recherche d’accords avec des pays non coopératifs ou des pays ayant un caractère stratégique pour l’Union européenne dans la lutte contre le trafic.

Des négociations sont ainsi en cours avec le Brésil, identifié comme un « partenaire international essentiel pour réduire l’offre mondiale de cocaïne » ([82]), pour faciliter l’échange de données à caractère personnel entre Europol et les autorités brésiliennes compétentes, afin de lutter contre les formes graves de criminalité et de terrorisme.

Mme Floriana Sipala, directrice pour la sécurité intérieure de l’Union (l’une des directions de la Direction générale de la migration et des affaires intérieures [DG Home]), a indiqué à vos rapporteurs lors de son audition qu’un dialogue était engagé avec la Chine sur la question de la production des précurseurs des drogues.

L’élaboration et la mise en œuvre de ces documents stratégiques sont suivies par le groupe horizontal « Drogue » (GHD), l’instance préparatoire du Conseil de l’Union européenne sur ces questions. La MILDECA et le MEAE y siègent pour garantir la prise en compte des priorités et spécificités françaises en matière de lutte contre les drogues.

Comme le souligne le MEAE dans sa contribution aux travaux des rapporteurs, cette instance pourrait être le lieu de débats plus animés à l’avenir, au vu des divergences qui se profilent entre États membres quant à la meilleure approche pour lutter contre les drogues. En effet, l’écart se creuse entre les États membres qui font le choix de légaliser certains usages, comme l’Allemagne, le Luxembourg, ou Malte, et ceux qui conservent une ligne d’interdiction du cannabis, comme la Hongrie, la Pologne ou encore la Roumanie.

Au niveau opérationnel, la coopération passe par les deux agences de l’Union européenne, Europol et Eurojust.

Europol est l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs. Elle a pour mission principale d’aider ses États membres à prévenir et combattre toutes formes de criminalité organisée et internationale grave, la cybercriminalité et le terrorisme. Elle analyse les tendances en matière de criminalité au sein de l’Union et soutient les enquêtes lancées par les États membres. Si elle ne peut pas lancer d’enquête elle-même, elle traite les cas de criminalité organisée qui nécessitent une coopération entre plusieurs pays.

Eurojust est l’Agence de l’Union pour la coopération judiciaire en matière pénale. Sa mission principale est la coordination des travaux des autorités nationales sur les enquêtes et poursuites à l’encontre de la criminalité transnationale. Chaque État membre est représenté par un membre national. Eurojust a signé des accords de coopération avec une douzaine d’États non-membres de l’Union, pour faciliter la collaboration sur les dossiers judiciaires. Chaque année, les dossiers en matière de trafics de stupéfiants représentent 20 % des dossiers ouverts à Eurojust. La France, entre 2020 et novembre 2024, a demandé le soutien d’Eurojust dans 245 dossiers de trafic de stupéfiants. Le Royaume-Uni, la Serbie et l’Albanie ont été les pays tiers les plus sollicités sur les enquêtes transfrontières en 2023 ([83]).

Eurojust met en place les équipes communes d’enquête (ECE), un outil de coopération directe qui associe des magistrats et des enquêteurs de plusieurs pays au sein d’une même entité, lorsqu’une affaire présente un intérêt pénal commun. Cette équipe favorise l’échange de renseignements et la conduite d’opérations d’investigations conjointes sur les territoires des pays qui en sont membres.

L’Agence de l’Union européenne pour les drogues (EUDA) appuie les institutions européennes grâce au travail de recherche scientifique sur les drogues et les toxicomanies. Elle est également chargée de surveiller les menaces émergentes, notamment grâce au système d’alerte précoce sur les NPS, qui vise à identifier rapidement les nouvelles substances psychoactives et les risques qu’elles posent, afin d’y apporter une réponse adéquate. Ses capacités en matière de coopération internationale ont également été récemment renforcées.

c. Au niveau français, cibler les pays stratégiques et renforcer l’entraide pénale

C’est le MEAE qui, dans le cadre du plan national antistupéfiants, pilote l’action relative à l’intensification de la coopération internationale avec les zones de production, de transit ou de rebond de produits stupéfiants à destination de l’Union européenne et de la France.

Outre sa présence au sein des organisations internationales qui peuvent intervenir sur ces questions, la France mobilise son réseau diplomatique pour mener des actions de coopération, notamment à destination des zones prioritaires, définies au niveau national, et de l’évolution de la situation internationale. Le ministère adresse ses instructions à destination des postes au sein des ambassades qui, par l’entremise des attachés de sécurité intérieure et des attachés douaniers mènent des actions de coopération bilatérale.

Le ministère de la Justice s’appuie lui sur le réseau des magistrats de liaison pour animer la coopération internationale au service des parquets, notamment des JIRS et de la juridiction nationale de lutte contre la criminalité organisée (JUNALCO). Un poste de magistrat de liaison a été créé à Sainte-Lucie, dans les Caraïbes, identifiée comme un territoire de transbordement des chargements de cocaïne.

L’OFAST centralise le renseignement et l’information par l’intermédiaire du réseau diplomatique français. Il a également des liens privilégiés avec les agences européennes comme Europol et Eurojust, ainsi qu’avec ses homologues européens.

La MILDECA joue un rôle central dans le dispositif diplomatique français de lutte contre le trafic de stupéfiants : elle siège dans les différentes instances de coopération comme le GHD ou la commission des stupéfiants, mais elle finance également plusieurs projets à l’international. Elle identifie cinq zones particulièrement stratégiques pour la France, qui doivent donc faire l’objet d’une attention particulière : les Balkans, les pays de la rive sud de la Méditerranée, l’Afrique de l’Ouest, l’Amérique latine et les Caraïbes ainsi que la zone Afghanistan-Pakistan ([84]).

La France travaille, par ailleurs, à améliorer la coopération judiciaire avec les pays identifiés comme stratégiques. Les différences de législation et d’approche peuvent parfois contrarier la coopération entre les pays.

Parmi les exemples cités aux rapporteurs, se trouvent les Émirats arabes unis, avec lesquels la coopération en matière d’entraide judiciaire demeure problématique. Cela se traduit, par exemple, par des arrestations qui ne sont pas suivies d’extradition ou annulées suite à des remises en liberté. Selon le parquet de Paris, six arrestations auraient eu lieu en 2023 sans qu’aucun individu n’ait ensuite été remis à la justice française ([85]). Selon Eurojust, « les multiples exigences formelles des Émirats arabes unis sont changeantes, imprévisibles, et pour la plupart non-prévues, voire contraires aux conventions d’entraide et d’extradition du 2 mai 2007 qui lient les deux pays ». À cela s’ajoute une communication complexe et tardive ([86]).

Afin de renforcer la coopération judiciaire, un magistrat de liaison a été installé aux Émirats arabes unis en avril 2024. Le ministre de la Justice français, Gérald Darmanin, s’est rendu dans le pays en janvier 2025 pour évoquer le renforcement de la lutte contre le trafic de stupéfiants et remettre aux autorités une liste de vingt-sept individus soupçonnés d’être des narcotrafiquants et dont la France souhaite l’extradition ([87]).

La coopération judiciaire avec la Colombie manque aussi de fluidité, malgré l’existence de conventions bilatérales.

Des difficultés existent également avec le Suriname, pays voisin de la Guyane, régulièrement sollicité sur des procédures de trafic international de stupéfiants et notamment de cocaïne. L’entrée en vigueur d’une convention d’entraide en matière pénale devrait permettre de faciliter la coopération entre le Suriname et l’Union européenne en simplifiant le circuit de transmission des demandes d’entraide et en permettant le recours à la visioconférence ou à des techniques spéciales d’enquête.

Que ce soit dans les instances internationales ou au niveau européen, la France, comme l’a indiqué le MEAE, défend une position équilibrée entre lutte contre la criminalité organisée et efforts sur la prévention et sur le traitement des populations les plus fragiles.

Vos rapporteurs déplorent que la position de la France dans les instances internationales et européennes soit trop souvent celle du statu quo, sans réflexion prospective concernant la dépénalisation de certaines substances ou la légalisation du cannabis. Ils regrettent par ailleurs que le sujet de la lutte contre les trafics soit abordé essentiellement par l’aspect répressif, quand la prévention de la consommation et les facteurs d’entrée dans les trafics devraient être des points centraux de notre position internationale. Des méthodes alternatives à la seule répression existent et font leurs preuves, notamment au sujet de la production (voir infra).

S’ils saluent les efforts engagés pour réduire l’offre de stupéfiants, vos Rapporteurs souhaitent que des relations de coopération renforcée soient mises en place avec les États producteurs, afin de prendre le sujet à la source. Cette pression politique doit s’accompagner d’efforts financiers pour soutenir ces États dans une transition vers des cultures alternatives.

2. Substituer aux cultures illicites de plantes contenant des psychotropes des activités licites : l’exemple vertueux du développement alternatif

Lors de l’audition du représentant de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime, vos Rapporteurs ont pris connaissance avec intérêt des programmes de développement alternatif menés au sein des pays producteurs de cultures illicites. Il s’agit en effet d’une approche qui permet d’agir dans la lutte contre le trafic de stupéfiants en agissant en amont du transport de la drogue pour réduire l’offre.

La promotion du développement alternatif par l’ONUDC consiste à prévenir la culture illégale de plantes contenant des stupéfiants et substances psychotropes, et à y substituer des activités licites en menant des actions de développement rural.

D’après la contribution écrite remise par l’ONUDC à la suite de son audition par vos Rapporteurs, ces programmes rejoignent une approche équilibrée de la lutte contre l’offre de produits stupéfiants en encourageant les États membres à combiner des activités de répression et une approche de développement centré sur l’humain.

Ces actions de développement alternatif et durable visent à garantir aux communautés locales des revenus compétitifs sur la base d’une activité légale rentable. Pour monter ces projets, l’ONUDC travaille directement avec les groupes d’agriculteurs, les organisations locales et le secteur privé afin d’identifier les cultures commercialisables à haut rendement qui respectent l’environnement. L’ONUDC aide ensuite les producteurs à s'organiser en coopératives agricoles pour garantir que tous les maillons du cycle du produit, de la ferme au marché, appartiennent aux coopératives agricoles, et, partant, que tous les revenus reviennent aux familles et aux communautés.

L’ONUDC relève que désormais les projets ne se limitent plus au simple remplacement des cultures et des revenus, mais qu’ils envisagent aussi d’autres types de moyens de subsistance tels que l’artisanat, l’écotourisme, ou encore le textile. Les projets cherchent en outre à travailler sur les causes profondes de la dépendance des communautés locales à l’égard de l’économie illicite (pauvreté, existence de conflits, etc.).

Les projets ont principalement été menés en Afghanistan, en Birmanie, en Bolivie, en Colombie, au Laos, au Pérou et en Thaïlande. Si la Colombie est le pays qui a mené le plus de projets en ce sens, l’ONUDC souligne que l’Afghanistan est devenu une préoccupation majeure dans la mesure où les communautés agricoles sont confrontées aux conséquences de l’interdiction de la culture et du commerce des drogues, énoncée par le régime taliban en avril 2022.

Le Mexique et le Nigeria mettent en œuvre leurs premières initiatives de développement alternatif, tandis que le Guatemala et le Honduras analysent actuellement cette approche en raison de l’accroissement des cultures illicites sur leurs territoires.

Lors de sa session de mars 2024, la Commission des stupéfiants de l’ONUDC a adopté une résolution 67/3 intitulée « Célébration du dixième anniversaire de Principes directeurs des Nations unies sur le développement alternatif : mise en œuvre effective et voie à suivre », laquelle encourage les États membres à élaborer des projets de développement alternatif pour offrir des alternatives économiques viables aux personnes touchées par les activités illicites liées aux drogues, dans les zones rurales comme les zones urbaines.

Dans la mesure où la Commission des stupéfiants envisage à l’avenir de mener également de tels projets en milieu urbain, plusieurs États (le Brésil, la Colombie, le Pérou et la Thaïlande) étudient les possibilités de moyens de subsistance alternatifs pour les populations situées le long des routes du trafic de drogue ou dans les zones urbaines.

Source : Contributions écrites de l’ONUDC et du MEAE.

L’ONUDC souligne l’intérêt de cette approche, qui a prouvé son efficacité en Colombie, où le taux de replantage des cultures illicites est inférieur à moins de 5 % dans les zones bénéficiant des programmes de développement alternatif.

À ce jour, les fonds récoltés ont permis de fournir une assistance technique à 100 000 familles. Ces fonds restent toutefois insuffisants, puisque l’ONUDC estime qu’il conviendrait d’apporter une aide à 800 000 familles impliquées dans la production de cultures illicites.

Compte tenu du caractère vertueux de ces initiatives, tant pour le développement humain que pour leur impact sur la diminution de l’offre de produits stupéfiants, vos Rapporteurs considèrent qu’il serait judicieux que la France augmente substantiellement sa contribution à de tels programmes.

II. Le contrôle de l’importation : adopter une stratégie globale pour mieux limiter les flux

Le trafic de stupéfiants mondialisé repose sur une logique de marché, même si l’offre de stupéfiants est illégale, dans la mesure où sa finalité est l’élaboration d’un modèle économique propre à assurer l’enrichissement de ses dirigeants.

Les trois principales catégories d’acteurs de ce marché illicite sont les producteurs, les intermédiaires et les consommateurs. La stratégie déployée par les réseaux criminels vise à contrôler chacun de ces acteurs essentiels au développement du marché et à insérer leur activité dans des mécanismes économiques légaux pour générer de la puissance financière. Le développement exponentiel du marché illicite des stupéfiants peut ainsi se mesurer à l’aune des capacités financières des organisations criminelles, dont certaines disposeraient aujourd’hui d’une puissance économique comparable voire supérieure à celle de certains États.

L’identification et la présentation des principaux pays producteurs de produits stupéfiants (voir supra) ont mis en évidence la dimension internationale de ce marché. L’un des objectifs principaux des groupes criminels est d’organiser le transport de leurs marchandises illicites au départ des pays producteurs vers les pays consommateurs.

De ce point de vue, la mondialisation des échanges commerciaux a facilité les stratégies d’importation criminelles des produits stupéfiants qui reposent sur l’utilisation des routes commerciales internationales et utilisent les mêmes vecteurs d’acheminement. La dissimulation des produits stupéfiants parmi les flux de marchandises licites limite en effet le risque de détection et de saisie.

Face à l’expansion du marché des produits stupéfiants et à l’augmentation des flux de stupéfiants, le renforcement des stratégies déployées par les forces de sécurité intérieure est nécessaire pour contrôler l’entrée et la circulation sur le territoire de ces produits illicites.

Le contrôle des flux entrants de marchandises aux frontières se heurte toutefois aux logiques économiques d’un marché mondialisé dont l’efficacité repose sur la fluidité des échanges commerciaux.

Dans ce contexte, les actions de contrôle doivent également tenir compte des évolutions du marché des produits stupéfiants en France et en Europe, lequel est aujourd’hui traversé par les trois principales tendances, décrites précédemment ([88]) :

– l’amplification du marché, caractérisée par une forte dynamique de circulation des produits stupéfiants ;

– la diversification de l’offre de produits stupéfiants disponibles ;

– enfin, la présence sur le marché de produits de plus en plus concentrés en principe actif, dont la consommation est susceptible de causer des dommages sanitaires importants.

Les évolutions du marché des produits stupéfiants contribuent ainsi à complexifier les actions de contrôle des forces de sécurité intérieure.

La croissance du commerce international, caractérisée par l’augmentation continue des flux de marchandises, multiplie les possibilités d’importation illicite de produits stupéfiants, en raison notamment de l’utilisation accrue des conteneurs, des services postaux et des entreprises de courrier express. Parallèlement, le développement des nouveaux moyens de communication, de la dématérialisation des échanges et des techniques de cryptage ouvre aux trafiquants de nouvelles voies d’accès aux clients consommateurs.

En outre, la grande adaptabilité des organisations criminelles, qui déploient rapidement des stratégies pour déjouer le renforcement des opérations de contrôle aux frontières, implique le développement de nouveaux moyens de contrôle.

L’adaptation des routes d’importation des produits stupéfiants, par le développement d’opérations de transit au sein de « pays de rebond », notamment en Afrique de l'Ouest, ou alors par l’usage de plus en plus fréquent de ports secondaires pour éviter les grands ports dont la sécurité a été renforcée, soulève ainsi de nouveaux enjeux et nécessite une meilleure réactivité des autorités de contrôle.

Dans ce contexte, les possibilités d’action et d’expansion du marché offertes à la criminalité organisée sont démultipliées, les grands groupes criminels n’hésitant pas à développer de nouvelles techniques et à perfectionner leur stratégie d’importation, en usant notamment de leur puissance d’influence financière pour contourner le filtrage des marchandises.

Les outils de contrôle aux frontières doivent donc être adaptés à la nouvelle physionomie du marché illicite des produits stupéfiants et aux nouveaux modes opératoires des organisations criminelles.

L’étude des routes d’importation des drogues met en évidence les fragilités des procédés de contrôle aux frontières actuellement en vigueur. Une synergie des stratégies de contrôle entre les différents services apparaît nécessaire pour contrer le savoir-faire acquis des grands groupes criminels dans l’importation des produits stupéfiants.

Par ailleurs, les techniques de contrôle doivent désormais pleinement intégrer, outre des méthodes renforcées et perfectionnées de surveillance aux points sensibles que constituent les frontières, le risque de corruption qui pèse sur les acteurs en charge de leur mise en œuvre.

Tirant profit du marché illicite florissant des produits stupéfiants, les organisations criminelles ont en effet renforcé leur stratégie d’influence pour développer des techniques de déstabilisation centrées sur la compromission et la corruption des acteurs stratégiques du contrôle des flux.

Au fil des auditions menées et de leurs déplacements, vos Rapporteurs ont ainsi acquis la conviction que seul le déploiement d’une stratégie globale, permettant d’appréhender tant les enjeux du contrôle aux frontières que ceux induits par la capacité d’influence et la puissance financière exponentielles des organisations criminelles, est susceptible de limiter l’entrée et la circulation sur le territoire des produits stupéfiants.

L’efficacité des actions de lutte contre le narcotrafic dépend aujourd’hui de la capacité à agir sur l’ensemble des facteurs de vulnérabilité qui exposent le territoire français au trafic de produits stupéfiants et à affronter les défis soulevés par les capacités d’infiltration et d’emprise des groupes criminels.

Des vulnérabilitÉs territoriales qui nécessitent d’adapter les méthodes de contrôle aux frontières

La stratégie de contrôle des flux aux frontières repose sur une coopération étroite entre plusieurs services impliqués dans la surveillance des différents points d’entrées des marchandises.

L’augmentation du nombre des saisies de produits stupéfiants retracée précédemment (voir infra) est le reflet de l’activité de l’ensemble des services concernés par le contrôle de l’entrée et de la circulation sur le territoire national des produits stupéfiants. Ces services sont notamment ceux des forces de sécurité intérieure et de contrôle que sont la Direction générale de la police nationale (DGPN), la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), et la marine nationale.

Cette tendance à la hausse traduit l’efficacité de l’ensemble de ces services mais elle trahit également l’évolution du trafic de stupéfiants en France et en Europe et met en évidence l’abondance de l’offre de ces produits illicites. Cet indicateur permet ainsi de démontrer la présence en quantité importante des produits stupéfiants sur le territoire national et le territoire européen.

Le territoire français, en raison de son positionnement géographique, est tout particulièrement confronté aux enjeux soulevés par l’expansion du marché illicite de stupéfiants.

Située au carrefour des routes des trafics de produits stupéfiants, la France, qui se trouve proche des zones de production, constitue également une « zone de rebond » pour certains trafics, notamment en ce qui concerne les Antilles et la Guyane. Ces territoires, stratégiquement situés pour les trafiquants à proximité de pays producteurs de produits stupéfiants, constituent une porte d’entrée sur le marché européen en servant essentiellement, mais pas seulement, de zones de transit de ces marchandises illicites.

Comme cela a déjà été évoqué, les routes d’importation des produits stupéfiants depuis les pays producteurs vers les pays consommateurs dessinent une cartographie évolutive et se structurent autour des trois principaux vecteurs de transport du commerce international : terrestre, maritime et aérien.

Les modes d’acheminement des produits stupéfiants sur ces vecteurs évoluent en fonction des moyens de contrôle déployés pour surveiller les points d’entrée des marchandises sur notre territoire. L’adaptation des stratégies criminelles influe donc directement sur la physionomie de ce trafic qui se réorganise pour répondre à l’intensification des contrôles.

Des routes d’importation et des méthodes de revente en mutation : du vecteur traditionnel terrestre à l’essor des plateformes de vente en ligne

a. Les évolutions du vecteur routier pour l’importation des produits stupéfiants

Le vecteur routier demeure encore fréquemment utilisé pour introduire du cannabis sur notre territoire. Comme vos Rapporteurs l’ont déjà exposé, l’herbe de cannabis est acheminée depuis l’Espagne, premier producteur de cannabis dans l’Union européenne, tandis que la résine provient principalement du Maroc. Les axes routiers reliant l’Espagne à la France demeurent particulièrement sensibles car ce sont ceux qui sont empruntés par les trafiquants d’herbe espagnole et de résine marocaine pour alimenter le marché français et européen.

Le vecteur routier est aussi employé comme voie d’importation de l’héroïne, notamment par la route des Balkans occidentaux qui constitue la principale route d’acheminement de l’héroïne à partir de l’Afghanistan. Avant d’entrer sur le territoire national, principalement dans les régions Grand-Est et Auvergne-Rhône-Alpes, l’héroïne est souvent stockée en Belgique et aux Pays-Bas.

Les évolutions des méthodes de transit des produits stupéfiants sur le vecteur routier sont marquées par le développement de nouvelles stratégies d’acheminement.

Les convois traditionnels (les « go fast » ([89])) sont peu à peu remplacés par des procédés plus élaborés. Les trafiquants peuvent par exemple utiliser un véhicule « bouclier » servant de leurre et circulant dans le sillage immédiat du véhicule transportant les produits stupéfiants (dit « véhicule porteur »), ou recourir à des stratagèmes employant des ambulances, des véhicules de chantier, ou encore des camions-citernes pour mieux dissimuler les produits stupéfiants transportés et déjouer les contrôles.

Face à la diversité des stratégies employées, l’enjeu principal de la surveillance des voies d’importation réside dans le ciblage des principaux axes concernés. Pour le vecteur routier, ce travail de ciblage passe nécessairement par des missions préalables de surveillance du territoire, auxquelles contribuent tous les services de contrôle concernés. Le travail de terrain, dont l’objet est le recueil de renseignements sur les axes principalement touchés par l’importation illicite de produits de stupéfiants, est cependant rendu plus difficile par l’adaptation des structures criminelles qui empruntent de nouvelles voies de transit.

b. Le recours au vecteur postal

Le vecteur postal est surtout utilisé pour l’acheminement ou l’exportation de drogues de synthèse.

La France constitue en effet un pays de transit, d’expédition et de destination de ces drogues. Ces produits stupéfiants fabriqués dans l’Union européenne (notamment aux Pays-Bas, en Belgique, en Espagne et en République tchèque) sont exportés depuis le territoire national vers les marchés de consommation nord-américain ou océanien, notamment par le biais du fret postal, parfois en recourant au fret express en s’insérant dans les flux d’envois légaux par l’intermédiaire de grandes compagnies telles qu’Amazon, DHL ou FEDEX (voir infra).

L’envoi postal de produits stupéfiants permet également l’importation de ces produits. Le développement de la fabrication européenne de drogues de synthèse a fait naître un nouveau besoin de ressources : les précurseurs de drogues, qui sont des substances industrielles détournées de leur utilisation. Ces précurseurs, auparavant envoyés massivement dans des conteneurs, sont aujourd’hui souvent envoyés dans des colis postaux, en plus petite quantité ([90]).

c. Le développement de nouvelles routes de trafic : la dématérialisation des flux commerciaux comme nouvel enjeu du contrôle des échanges de produits stupéfiants

Le recours accru aux outils numériques facilitant le trafic de stupéfiants a permis le développement de la « dématérialisation » des échanges commerciaux illicites de drogues par le recours au commerce en ligne.

Les organisations criminelles de trafiquants utilisent les nouvelles technologies pour diversifier leurs techniques de vente de ces produits illicites, créant de nouvelles routes dématérialisées de trafic. Les trafiquants tirent ainsi profit des réseaux sociaux et des messageries chiffrées pour vendre les produits stupéfiants et sécuriser leurs échanges avec les clients consommateurs.

Favorisée par la crise sanitaire liée à la Covid-19, la livraison de drogues commandées à distance, constitue aujourd’hui un important moyen de revente des produits stupéfiants, qui présente de nombreux avantages pour les trafiquants.

Visant au départ à surmonter les difficultés de circulation et d’approvisionnement sur les points de « deal » ([91]) lors des confinements, l’ « ubérisation » du trafic de stupéfiants a permis de dématérialiser la commande et de développer un service de livraison.

La vente en ligne permet également de limiter les risques d’interpellation en empêchant les contrôles imprévus qui ont lieu sur les points de deal. Les consommateurs sont plus enclins à commander en ligne qu’à se déplacer sur un point de deal où ils risquent d’être interpellés, ce qui favorise la plus grande accessibilité des produits stupéfiants. La commande peut être passée à distance, de manière anonyme en utilisant les systèmes de messageries chiffrées offerts par les réseaux sociaux. La livraison des produits stupéfiants peut ainsi être réalisée à domicile ou à un endroit discret. Pour sécuriser le transport des produits stupéfiants, les livreurs utilisent parfois des équipements au nom d’enseignes de livraison tels qu’« Uber Eats » ou « Deliveroo » pour se donner l’apparence d’un commerce légal.

Cette tendance est significative pour la cocaïne dont l’accès a été facilité par la dématérialisation, notamment en proposant une livraison à domicile ou sur les lieux de consommation, par exemple les lieux de fête, ou encore par courrier.

Le tableau ci-dessous présente les différents modes d’approvisionnement de la cocaïne pour les consommateurs et permet de mettre en évidence la préférence de ces derniers pour la livraison à domicile.

Modes d’approvisionnement des usagers de cocaïne en 2021

Sources : « La cocaïne : un marché en essor. Évolutions et tendances en France (2000-2022) », OFDT, mars 2023.

Malgré l’essor de l’utilisation des réseaux sociaux pour commander en ligne et de la livraison à domicile, l’approvisionnement postal reste une modalité d’acquisition de la cocaïne privilégiée par certains consommateurs. Les commandes sont réalisées sur des plateformes de vente en ligne, qui sont notamment hébergées sur le « darknet » ([92]), ce qui permet à des revendeurs localisés en France ou à l’étranger de proposer à distance des produits stupéfiants. L’expédition est faite par voie postale dans des enveloppes ou des petits colis.

En élargissant sa clientèle, la vente en ligne des produits stupéfiants a aussi eu pour effet de diversifier la gamme des drogues vendues. Il est devenu fréquent que les sites proposent à la revente à la fois du cannabis et de la cocaïne et diversifient leur offre d’herbe et de résine, en proposant plusieurs variétés pour satisfaire une clientèle plus diverse.

En outre, les trafiquants n’hésitent pas à utiliser les réseaux sociaux pour appliquer les stratégies commerciales et publicitaires du commerce licite au marché des stupéfiants. Afin de rester compétitifs dans un contexte de concurrence accrue entre réseaux, les trafiquants utilisent des comptes et profils dédiés sur lesquels ils font la publicité de leurs produits. Ils y publient des vidéos et des photos promotionnelles présentant notamment les variétés de cocaïne ou de cannabis proposées à la vente, les prix, les modalités de livraison, et vantant la qualité des produits stupéfiants vendus. Des campagnes publicitaires sont également menées sur les réseaux sociaux pour proposer des promotions pour le « Black Friday », des échantillons gratuits ou des cadeaux pour récompenser la fidélité ou l’achat de quantité supérieure au gramme par exemple, et ainsi faire découvrir aux consommateurs des produits générant une plus forte dépendance leur permettant d’assurer davantage de revenus sur le long terme.

L’usage par les trafiquants des réseaux sociaux comme plateforme de vente en ligne démontre qu’ils investissent de plus en plus le cyberespace, y compris légal.

Auparavant, le « darknet » était le lieu privilégié de ces transactions de produits illicites. Ce réseau internet opacifié, permettant le partage anonyme de données cryptées, était cependant inaccessible depuis les moteurs de recherche traditionnels, demeurant ainsi d’un accès limité. Aujourd’hui, les trafiquants ont de plus en plus recours aux réseaux sociaux et aux modes de vente en ligne issus du commerce légal (au « clear web »).

Les nouvelles technologies sont également utilisées par les trafiquants pour mieux dissimuler leurs activités illégales. Les organisations criminelles ont recours à des moyens de communication cryptée pour leurs échanges en se mettant à l’abri de l’intervention des forces de sûreté, comme l’illustrent les affaires emblématiques de décryptages des messages échangés sur les réseaux « Encrochat » et « SkyECC ».

Source : audition de M. Quentin Mugg, officier de liaison à Europol du 21 novembre 2024 et contribution écrite de l’office anti-cybercriminalité (OFAC).

La complexification des circuits de vente des produits stupéfiants, le recours accru aux plateformes en ligne, aux réseaux sociaux et aux applications de messagerie chiffrée et le développement de méthodes de dissimulation de plus en plus sophistiquées nécessitent une adaptation des techniques de contrôle notamment pour mieux sécuriser le cyberespace.

Pour tenir compte de ces évolutions, un Commandement du ministère de l’intérieur dans le cyberespace, dénommé le COMCYBER-MI, a été créé en décembre 2023 et regroupe l’ensemble des services du ministère traitant de la lutte contre les cybermenaces. Il est composé de personnels issus de la gendarmerie, de la police nationale, de la Direction générale de la sécurité intérieure, de la préfecture de police de Paris, ainsi que de personnels civils.

Vos Rapporteurs considèrent que l’action de ce nouveau Commandement doit être pleinement intégrée au sein d’une stratégie globale de contrôle et de surveillance des flux en collaboration avec l’ensemble des services de contrôle.

De surcroît, le co-rapporteur M. Antoine Léaument considère que ce Commandement doit être placé sous le contrôle de l’autorité judiciaire et dans le champ de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

2. L’importation maritime : une réalité en pleine expansion donnant lieu à une adaptation constante des organisations criminelles

Le recours à la voie maritime pour importer des produits stupéfiants s’est intensifié ces dernières années.

La « maritimisation » du commerce international a en effet bénéficié au commerce illicite de la cocaïne, acheminée vers l’Europe en employant diverses techniques de dissimulation dans les flux commerciaux légaux, par exemple en utilisant des conteneurs de marchandises.

Les principaux types de produits stupéfiants transitant par le vecteur maritime sont la méthamphétamine, l’héroïne, le cannabis et la cocaïne.

Source : contribution écrite du secrétariat général de la mer, chiffres issus du « Bilan 2023 – Lutte contre le trafic de stupéfiants en mer – CoFGC ».

Comme le démontre l’augmentation des quantités saisies, la circulation de la cocaïne en France et en Europe est devenue un sujet d’importance majeur. Les saisies de cocaïne ont ainsi augmenté de 189 % entre janvier et septembre 2024 par rapport à la même période l’an passé.

Or, l’essentiel du trafic de la cocaïne à l’échelle mondiale emprunte la voie maritime, ce qui s’explique par la concentration de la production de ce produit stupéfiant au sein de trois pays d’Amérique latine que sont la Colombie, la Bolivie et le Pérou. Ainsi, selon l’OFDT, les trois quarts des saisies de cocaïne sont réalisés sur le vecteur maritime (75 %), ce qui démontre la part essentielle du commerce maritime dans le transport de ce produit illicite ([93]).

Comme le révèle la carte ci-dessous ([94]), trois routes sont principalement utilisées par les trafiquants pour acheminer la cocaïne vers l’Europe :

● La route du sud : cette route vers l’Europe peut être soit directe, des pays producteurs jusqu’aux pays de destination finale, soit indirecte, en empruntant des pays de transit en Amérique du Sud, comme le Brésil. En ce qui concerne la situation de la France, de plus en plus de saisies sont réalisées sur des arrivées en provenance du Brésil, d’Équateur, du Costa Rica ou encore du Venezuela.

● La route des Caraïbes : elle part des pays producteurs et du Venezuela, vers les pays situés dans la mer des Caraïbes en passant également par le Suriname et la Guyane. La République dominicaine et Sainte-Lucie représentent deux territoires sensibles de transbordement.

● La route africaine : cette route part des pays producteurs et rejoint essentiellement le Brésil pour atteindre l’Afrique de l’Ouest. Par ailleurs, les trafiquants ont de plus en plus recours à de nouvelles zones de rebond en Afrique pour tenter d’échapper aux services répressifs et sécuriser les envois (sont notamment concernés le Maroc, le Sénégal, la Guinée, l’Angola, l’Afrique du Sud, le Mozambique et l’Éthiopie).

Présentation des routes maritimes du trafic de stupéfiants dans le monde

Source : contribution écrite du secrétariat général de la mer.

La France est particulièrement vulnérable aux arrivées de produits stupéfiants par cette voie en raison de l’importance de sa façade maritime (Manche, Atlantique, Méditerranée) et de l’attractivité de ses ports commerciaux (notamment Le Havre, Dunkerque et Marseille). Les îles des Caraïbes sont également des zones stratégiques sur la route des stupéfiants en provenance du Mexique, de la Colombie, de la Bolivie et de l’Équateur. La France constitue également un territoire de transit pour la cocaïne à destination de l’Océanie et de l’Asie du Sud-Est.

C’est ainsi qu’en 2022, sur les 27,7 tonnes de cocaïne saisies par les autorités françaises, 16,3 tonnes avaient été importées par la mer, et 10,4 tonnes avait été saisies dans le port du Havre, tandis qu’1,72 tonne était saisie au port de Marseille. Au 20 juin 2024, le chiffre des saisies de stupéfiants en mer s’élève déjà à 33,6 tonnes ([95]).

Plus généralement, c’est l’Europe dans son ensemble qui doit faire face à l’intensification des importations de produits stupéfiants par la voie maritime. Les Pays-Bas et la Belgique ont ainsi été confrontés à des arrivées massives de cocaïne respectivement dans les ports de Rotterdam et d’Anvers. En 2022, 47 tonnes de cocaïne ont été saisies à Rotterdam et, la même année, plus de 110 tonnes ont été saisies à Anvers. En 2023, il a été procédé à la saisie record de 121 tonnes de cocaïne au port d'Anvers-Bruges, ce qui représente une augmentation de 10 % par rapport à l'année précédente. C’est ainsi que le port d’Anvers est devenu la principale porte d’entrée de la cocaïne en Europe, devant celui de Rotterdam. De manière générale, la grande majorité des drogues illicites qui entrent dans l’Union européenne font l’objet d’un trafic par voie maritime et 70 % des saisies de drogues ont lieu dans les ports de l’Union Européenne (UE) ([96]).

Alors que les ports contribuent à 75 % du volume des échanges extérieurs de l'UE et à 31 % du volume de ses échanges intérieurs ([97]), la pression sur les grands ports européens est constante.

Face à l’ampleur des quantités transitant sur le territoire européen, les grands ports se sont dotés de nouvelles capacités de contrôle renforcé. Ces techniques plus évoluées n’ont cependant pas dissuadé les organisations criminelles qui ont adapté leurs techniques d’importation par la mer.

C’est ainsi qu’à l’instar des autres routes d’importation de produits stupéfiants, l’utilisation de la voie maritime évolue, les groupes criminels adaptant leurs méthodes au renforcement des contrôles en recherchant de nouvelles voies de passage maritime et en sécurisant les moyens d’approvisionnement pour mieux protéger les acheminements de produits stupéfiants. Cette diversification des méthodes impose aux services de contrôle à leur tour d’adapter en permanence les moyens de lutte contre l’importation sur le vecteur maritime.

Le caractère stratégique des grands ports européens

Dans le contexte déjà évoqué de forte croissance de la production mondiale de cocaïne, qui a doublé entre 2010 et 2020 ([98]), la façade maritime du nord de l’Europe constitue la principale voie d’entrée de ce produit sur le continent. Les organisations criminelles ont principalement ciblé les grands ports du nord-ouest de l’Europe, qui subissent une pression de plus en plus forte.

La quantité importante de cocaïne saisie chaque année dans les ports de Belgique et des Pays-Bas est un indicateur de la disponibilité croissante de ce produit stupéfiant en Europe : la Belgique a saisi 121 tonnes de cocaïne sur le vecteur maritime en 2023, dont 116 tonnes dans le seul port d’Anvers (contre 4 tonnes en 2009 dans le même port). Les Pays-Bas ont sur ce même vecteur saisi 57 tonnes de cocaïne ([99]). Le fait que les grands ports fassent l’objet d’un intérêt croissant des groupes criminels y a entraîné une intensification des phénomènes d’extrême violence et de corruption.

Comme le relève le rapport conjoint élaboré par Europol et le comité de pilotage de la sécurité des ports d’Anvers, de Hambourg/Bremerhaven et de Rotterdam sur les réseaux criminels dans les ports de l’UE ([100]), les ports sont particulièrement vulnérables à l’infiltration des réseaux criminels en raison de leurs caractéristiques intrinsèques : il s’agit de structures ouvertes, nécessairement accessibles, parfois automatisées, qui traitent de gros volumes d’importation, qui sont connectées à d’autres plateformes de transport et de logistique, et qui comprennent en leur sein un grand nombre d’entreprises et de personnels.

Si les saisies sont moindres dans les ports français que dans les plus grands ports du nord de l’Europe en raison de capacités logistiques plus limitées, plusieurs infrastructures portuaires françaises sont désormais la cible des trafiquants. C’est principalement le cas au Havre et, dans des proportions moindres, de Dunkerque, Marseille et Saint-Nazaire ([101]), comme le montre le graphique ci-dessous.

Évolution des chiffres des saisies de cocaïne dans les principaux ports français entre 2020 et 2022

Source : contribution écrite du Secrétariat général de la mer.

C’est ainsi que le grand port maritime du Havre, dans lequel s’étaient rendus sous la précédente législature les rapporteurs de la mission d’information de même objet, est devenu la principale porte d’entrée de la cocaïne sur le territoire hexagonal. En 2022 par exemple, 75 % des saisies de cocaïne (représentant un volume de 27,7 tonnes) ont été effectuées sur le vecteur maritime ([102]) dont 10,4 tonnes de cocaïne dans le port du Havre. Selon l’OFAST, en 2023, ce sont 5,2 tonnes de cocaïne qui ont été saisies au port du Havre et 10,6 tonnes au total ont déjà été saisies au 30 septembre 2024.

Les ports ultramarins ne sont pas davantage épargnés, ceux de Fort-de-France en Martinique, le complexe de Jarry en Guadeloupe et Dégrad-des-Cannes en Guyane étant majoritairement concernés et constituant des lieux de rebond privilégiés pour l’acheminement de la cocaïne.

Les ports français de la zone caraïbe sont en effet positionnés au plus près des pays de production sud-américains et situés sur des routes historiques du transport maritime mondial. À titre d’exemple en 2022, le volume des saisies de cocaïne effectuées aux Antilles en lien avec le vecteur maritime s’est élevé à près de 1,2 tonne ([103]). À la même période, les saisies dans les ports de commerce de l’Hexagone en provenance des Antilles ont par ailleurs atteint 6,7 tonnes ([104]).

Face au renforcement des contrôles dans les grands ports européens, les techniques d’importation par le vecteur maritime ont également évolué, démontrant la flexibilité des réseaux de trafiquants et leur capacité à améliorer et diversifier leurs méthodes d’importation ainsi que les moyens de transport de la cocaïne.

Si la majorité de la cocaïne est acheminée depuis l’Amérique latine par fret maritime conteneurisé ou dans des caches jusqu’à quai, les trafiquants utilisent également des voiliers de plaisance ou des ferries de transport de passagers. C’est ainsi qu’aux côtés des grands ports commerciaux, les ports de plaisance sont également devenus des portes d’entrée de la cocaïne en Europe (voir infra) ([105]).

Les techniques d’acheminement ont aussi évolué, avec un recours accru au transbordement de la drogue avant l’arrivée dans les ports principaux européens. Cette technique de transfert de la marchandise consiste à changer de moyen de transport sur le vecteur maritime en cours d’acheminement : le navire approvisionné en produits stupéfiants (appelé « navire mère ») donne un rendez-vous à un autre navire, par exemple un navire de pêche (le « navire fille ») qui récupère la marchandise par un transbordement au large ([106]) avant de la transporter dans de petites installations portuaires. Ce mode opératoire permet de gagner en discrétion lors du transport puis de la livraison des produits stupéfiants.

Source : contribution écrite de l’OFAST.

De même, profitant du progrès des moyens technologiques, les trafiquants utilisent des moyens de plus en plus perfectionnés pour sécuriser leur cargaison de produits stupéfiants. Ils ont par exemple recours à des balises « Bluetooth », notamment des « smart tags » ([107]) qui sont des dispositifs de traçage, pour faciliter la géolocalisation des stupéfiants. De tels équipements placés dans des conteneurs facilitent également la détection par les trafiquants de la présence de moyens de communication parasites et de dispositifs de captation aux abords de la cargaison et sont ainsi de nature à déjouer les interventions des forces de l’ordre visant à surveiller la cargaison.

Source : contribution écrite du secrétariat général de la mer.

Face au perfectionnement des méthodes de transport des produits stupéfiants sur le vecteur maritime, la sécurisation des infrastructures portuaires apparaît essentielle.

● Scanners fixes et mobiles : augmenter le potentiel de contrôle sans entraver la compétitivité des ports

Depuis 2022, la Commission interministérielle de sûreté maritime et portuaire (CISMaP) ([108]) a fait de la lutte contre le trafic de stupéfiants dans les ports une priorité et défini plusieurs mesures ciblant prioritairement les ports de commerce touchés au premier chef par le trafic de stupéfiants.

L’amélioration des outils de contrôle des marchandises a ainsi été identifiée comme un axe de travail essentiel pour renforcer et faciliter les contrôles sans toutefois créer de ralentissements susceptibles de rendre les ports français moins compétitifs que leurs voisins européens.

Les différents moyens techniques employés pour assurer le contrôle des marchandises au sein des ports sont des scanners qui peuvent répondre à différentes caractéristiques :

– les scanners fixes : ils sont très puissants, mais exigent une emprise au sol suffisamment importante pour se conformer aux attentes de l’Autorité de sûreté nucléaire en matière de protection face aux radiations, et un personnel formé pour les utiliser ([109]) ;

– les scanners mobiles spéciaux (SMS), qui sont des camions équipés pour une utilisation en itinérance, moins précis que les scanners fixes mais plus facilement déployables sur le terrain ;

– les camionnettes scanners, qui répondent également à ce besoin de mobilité, avec une puissance moindre que celle des SMS, mais permettent de contrôler un conteneur en moins de deux minutes.

À cet égard, l’une des mesures décidées par la CISMaP consiste en la mise en place de zones de contrôle dédiées aux conteneurs dans lesquelles seront systématiquement installés des scanners mobiles ([110]) destinés à faciliter les contrôles mis en œuvre par la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) au sein de dix ports prioritaires ([111]). La mise en place de ce dispositif est prévue de manière progressive d’octobre 2024 à mars 2025 ([112]).

Trois de ces ports, Le Havre, Dunkerque et Marseille-est, devraient également être équipés de véhicules scanners.

Ces dispositifs permettront de compléter le contrôle par scanner fixe, équipement mis en œuvre aujourd’hui dans le port du Havre, et qui permet de contrôler six à huit conteneurs par jour. Le dispositif de scanner mobile permettra de multiplier par six le nombre de conteneurs contrôlés.

Vos Rapporteurs saluent l’arrivée de ces nouveaux scanners plus puissants et estiment que la mise en œuvre de ces dispositifs est nécessaire pour améliorer et fluidifier les contrôles au sein des ports, qui sont aujourd’hui des zones stratégiques pour l’entrée sur le territoire des produits stupéfiants.

Ils jugeraient utile de déployer le plus rapidement possible ces dispositifs à d’autres ports, conscients du risque de déport du trafic vers des ports secondaires en cas de renforcement des contrôles sur les ports jusqu’alors principalement utilisés par les organisations criminelles.

● Pour réduire la vulnérabilité des grands ports, le renforcement de la coopération européenne est une impérieuse nécessité.

Celle-ci se met en place progressivement. L’Union européenne encourage par exemple la mise en œuvre d’initiatives régionales, adaptées aux réalités locales. L’OFAST a notamment souligné l’existence d’une coalition d’États européens (France, Pays-Bas, Belgique, Espagne, Allemagne, Italie) sur le trafic par voie maritime et la vulnérabilité des ports européens.

De manière plus récente, une Alliance des ports de l’Union européenne, a été lancée le 24 janvier 2024 par la Commission, conformément à la feuille de route de l'Union européenne pour la lutte contre le trafic de drogue et la criminalité organisée, publiée en octobre 2023 ([113]).

Une telle coordination au niveau européen apparaît essentielle pour homogénéiser les procédures applicables en matière portuaire et en assurer l’efficacité. En effet, toute faille dans les processus de contrôle est exploitée par les organisations criminelles, qui cherchent à implanter le trafic de stupéfiants dans les places portuaires les moins protégées.

De même, les opérations « Hazeldonk » visent à réunir la France, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg afin de lutter de manière transfrontalière contre les réseaux organisés de distribution de drogue. Sur la base d’un plan d’action opérationnelle 2021-2024, structuré autour de trois piliers (échange d’informations et d’expertise, approche des réseaux de distribution de stupéfiants, actions de contrôle), ces actions de coopération permettent un partage d’informations et une union des forces à travers l’organisation d’opérations de contrôle.

Vos Rapporteurs soulignent l’intérêt de ces dispositifs de coopération, qui permettront aux ports français de tirer profit des expériences des autres ports afin de mieux anticiper la menace et d’ajuster les moyens nécessaires pour y faire face. Sur le plan interne, cela suppose de doter les services de l’État d’un matériel suffisant non seulement pour contrôler les marchandises, mais aussi pour mieux sécuriser les ports.

Surtout, le renforcement des mesures de sécurité conduites dans les grands ports du nord de l’Europe, et la capacité d’adaptation constante des organisations criminelles, qui cherchent avant tout à sécuriser le transit des marchandises illicites, doit conduire la France à se préparer activement à un report possible vers ses ports, principaux mais aussi secondaires.

Le déport sur les ports secondaires : un risque réel

Aux côtés des grands ports commerciaux européens, d’autres ports métropolitains servent aujourd’hui de point d’entrée de la cocaïne sur le territoire français. Les trafiquants ont en effet de plus en plus recours aux ports secondaires pour déjouer les contrôles renforcés mis en place dans les grands ports.

Comme le montre la carte ci-dessous, qui matérialise les différentes routes d’importation vers l’Europe de la cocaïne en distinguant les vecteurs d’acheminement utilisés, il existe une grande diversité dans les modes de transport de la cocaïne employés sur le vecteur maritime. L’étude des modes d’acheminement de la cocaïne sur ce vecteur révèle une utilisation accrue des petits navires de pêche ou des voiliers, au lieu des porte-conteneurs, qui sont destinés à transiter par des ports de plaisance plus petits.

Routes du trafic et modes d’acheminement de la cocaïne vers l’Europe

Sources : « La cocaïne : un marché en essor. Évolutions et tendances en France (2000-2022) », OFDT, mars 2023.

Ainsi, les ports de capacité inférieure, et notamment les ports fluviaux de l’hinterland de la façade Manche-Mer du Nord, Rouen et Gennevilliers, ou encore ceux de Nantes-Saint-Nazaire, sont eux aussi utilisés pour acheminer la cocaïne sur le territoire ([114]).

Ce phénomène de « déport » de l’importation, sur des ports plus petits dont les ports de plaisance moins exposés aux contrôles, permet aux trafiquants de déjouer les nouvelles stratégies de contrôle renforcé déployées sur les grands ports européens.

Les enceintes de ces ports secondaires sont en effet parfois moins sécurisées, avec une liberté de circulation plus importante, de nature à faciliter les entrées de personnes non habilitées et la sortie des produits stupéfiants de la zone réglementée.

● Développer la culture du renseignement

Pour faire face au développement du trafic de stupéfiants dans le secteur de la plaisance, le renseignement maritime apparaît crucial car il est impossible de procéder au contrôle systématique de tous les navires de plaisance et bateaux de pêche.

Seuls des contrôles ciblés, sur la base d’opérations de renseignement préalables, permettent de lutter efficacement contre ces nouvelles techniques discrètes d’importation de produits stupéfiants.

Le secrétariat général de la mer a ainsi insisté sur l’utilité du centre opérationnel d'analyse du renseignement maritime pour les stupéfiants « MAOC-N » pour lutter efficacement contre le trafic par voie maritime. Ce centre permet aujourd’hui par un partage de l’information d’intercepter plus facilement les navires porteurs de stupéfiants.

Par ailleurs, les moyens technologiques tels que les drones ou les radars mis en œuvre par les services de contrôle offrent aujourd’hui de nouveaux moyens d’obtenir des données permettant de renforcer le renseignement criminel pour mieux cibler les actions de contrôle. Le secrétariat général de la mer a ainsi annoncé l’installation de deux radars au début de l’année 2025 aux Antilles pour mieux surveiller les flux de bateaux et faciliter les interceptions ([115]).

Enfin, une cellule de renseignement opérationnel sur les stupéfiants (CROSS) nationale dédiée aux problématiques portuaires a été créée pour répondre spécifiquement aux enjeux liés à l’importation par la mer de produits stupéfiants. Co-pilotée par l’Office antistupéfiants (OFAST) et la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et associant la gendarmerie maritime, la police aux frontières, le renseignement territorial et les services territoriaux concernés, elle a vocation à recueillir, traiter, enrichir et diffuser les renseignements relatifs au trafic de stupéfiants via les ports commerciaux. Ce travail de renseignement favorise l’identification des groupes criminels impliqués dans le trafic ainsi que des personnels privés et publics susceptibles d’être compromis, tout en apportant un éclairage sur les nouvelles routes et modes opératoires employés. Ces informations permettent aux services d’adapter les stratégies de contrôle pour les rendre plus efficaces.

● Mieux sécuriser l’ensemble des ports

Alors que les grands ports maritimes sont des établissements publics de l’État, la plupart des ports de plaisance sont gérés par une commune ou une intercommunalité. La CISMaP a donc intégré la mise en œuvre d’une mesure visant à y favoriser une culture de sûreté plus affirmée, en lien avec la fédération française des ports de plaisance (FFPP). À ce titre, un protocole avec les services de garde-frontières a été signé avec la FFPP afin de mieux informer et d’inciter les plaisanciers au respect des dispositions du code Schengen.

Par ailleurs, le secrétariat général de la mer a annoncé la rédaction d'un guide dédié aux questions de sûreté au sein des ports de plaisance. Ce document didactique et incitatif sera centré sur la prévention et la lutte contre la malveillance en promouvant une logique de partenariats locaux entre les ports de plaisance et les forces de sécurité intérieure compétentes ([116]).

Sous l’impulsion de la CISMaP, dix ports prioritaires, identifiés comme particulièrement concernés par le trafic de stupéfiants ([117]), ont été dotés d’équipements de sûreté portuaire renforcés grâce au déploiement d’une protection physique périmétrique, de mesures de contrôle d’accès et de vidéoprotection, de dispositifs de lecture automatique des plaques d’immatriculation ainsi que de moyens de traçabilité physique des conteneurs et des véhicules ([118]).

Vos Rapporteurs saluent les efforts de sécurisation menés en particulier au sein des ports de Guyane. Lors de leur déplacement en décembre 2024 ([119]), ils ont en effet été sensibilisés aux enjeux du trafic de stupéfiants, et en particulier de la cocaïne, arrivant par voie maritime sur le territoire guyanais.

L’enjeu prioritaire est de limiter les points de débarquements sur le territoire à un seul bac international, situé à Saint-Laurent-du-Maroni. En effet, dans la réalité, il existe de multiples points de débarquements en raison des flux de population et de marchandises importants aux frontières, notamment entre Albina, située au Suriname, et Saint-Laurent-du-Maroni, séparés d’environ deux kilomètres par le fleuve Maroni.

Ils soulignent également l’intérêt des opérations de sécurisation et de contrôle de la circulation sur le fleuve Maroni, à la frontière entre le Suriname et la Guyane. L’opération dite « ATIPA » coordonnée par la police aux frontières avec l’appui de la gendarmerie nationale, des douanes, de la police militaire surinamaise et de la police municipale de la commune de Saint-Laurent-du-Maroni, vise notamment à effectuer des contrôles de pirogue renforcés sur les dégrades pour empêcher les marchandises illégales d’arriver sur notre sol (drogues, armes, matériel d’orpaillage illégal) tout en sécurisant la traversée pour les personnes.

Au-delà de ces initiatives menées dans le cadre de la CISMaP, le secrétariat général de la mer a insisté sur la nécessité de renouveler l’action du groupe interministériel de sûreté des transports maritimes et des opérations portuaires (GISTMOP). Cette enceinte, instaurée par le code des transports ([120]) n’est pas réunie de manière suffisamment régulière, ce qui nuit à son efficacité.

Vos Rapporteurs considèrent que cette instance de concertation, qui a notamment pour mission de définir les actions permettant d’assurer et de renforcer la sûreté des navires et des ports maritimes, devrait être pleinement mobilisée pour renforcer la stratégie de sécurisation des espaces portuaires contre le trafic de stupéfiants.

Enfin, le secrétariat général de la mer a évoqué la mise en place d’un plan global de sécurisation du port du Havre contre le trafic de stupéfiants piloté par l’office français antistupéfiants (OFAST).

Ce plan global de sécurisation s’appuie notamment sur le système des codes TCT (« token code for truckers »), dispositif rendu obligatoire au sein du port du Havre depuis le 1er mars 2023.

Il s’agit d’un système de sécurisation du retrait des marchandises conteneurisées qui s’applique pour les conteneurs « imports pleins ». Un code « token » unique est généré au moment du calcul de l’autorisation de sortie du conteneur de l’emprise portuaire et transmis par courriel au professionnel ayant la qualité de donneur d’ordre et au terminal à conteneurs, au sein de systèmes informatiques, et ce de manière cryptée. Sans composition de ce code, associé au numéro du conteneur concerné, le chauffeur du transporteur mandaté ne peut procéder au retrait du conteneur. Ce dispositif permet de prévenir les « extractions » de conteneurs remplis de produits stupéfiants à l’extérieur du port.

Ce plan de sécurisation devrait également être décliné dans d’autres ports sensibles, notamment en outre-mer, par exemple aux Antilles et en Guyane.

Vos Rapporteurs saluent ces initiatives de sécurisation mais souhaitent insister sur la nécessité de généraliser et pérenniser ces plans et de les adapter aux vulnérabilités particulières de chaque port dans lequel ils sont destinés à être appliqués.

c. Le contournement des ports par la technique du « drop off » : la nécessité d’adopter une stratégie globale de contrôle en mer

La méthode dite du « drop off » est une technique de largage volontaire qui consiste à jeter des produits stupéfiants à la mer. Ces largages s’effectuent généralement depuis des navires de commerce. Des colis sont jetés à la mer avant d’être récupérés par d’autres navires, généralement des navires de plaisance ou de pêche, à l’aide d’un système de géolocalisation.

Depuis 2023, l’usage de cette technique d’acheminement des stupéfiants est de plus en plus fréquent. Par exemple, en 2023, en zone gendarmerie, trois tonnes au total de produits stupéfiants ont été saisies, les ballots ayant été découverts échoués sur le littoral ou dérivant en pleine mer ([121]).

L’intensification du recours à cette méthode s’explique notamment par le renforcement des contrôles dans les grands ports de la façade Atlantique, particulièrement du port du Havre, contraignant les organisations criminelles à adapter leurs méthodes d’importation sur le secteur maritime. Ces nouvelles stratégies démontrent l’agilité et les capacités d’adaptation des organisations criminelles qui usent de méthodes clandestines toujours plus difficiles à détecter pour les services de sécurité.

● Renforcer les capacités de contrôle en mer

Pour répondre efficacement aux enjeux de la lutte contre le trafic de stupéfiants sur le vecteur maritime, les actions de contrôle doivent se déployer non seulement au sein des ports, mais également en mer. Ces actions permettent la saisie des produits illicites au stade de leur transport, avant que les stupéfiants ne puissent entrer sur le territoire national.

L’action de l’État en mer, au travers de l’intervention des administrations de la fonction garde-côtes ([122]) est donc essentielle pour intercepter en mer des navires transportant des produits stupéfiants.

Les contrôles en mer des navires étrangers sont effectués dans le respect de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants du 20 décembre 1988, dite Convention de Vienne. Son article 17 définit les modalités dans lesquelles les États parties peuvent arraisonner des navires étrangers suspects et visiter ces navires. Il prévoit notamment que l’accord de l’État du pavillon doit être recueilli préalablement. Pour mettre en œuvre cette procédure, les États parties doivent désigner une autorité nationale compétente qui est tenue de répondre « sans retard » à toute demande ([123]).

Lorsqu’il est retrouvé des produits stupéfiants sur le navire, la procédure de « dissociation », prévue à l’article 11 de la loi du 15 juillet 1994, permet une action rapide et redoutable pour les trafiquants puisqu’elle les prive directement de la marchandise illicite transportée. Cette procédure permet en effet de procéder à la destruction des produits stupéfiants, après prélèvement d’un échantillon, y compris lorsque les membres d’équipage ne font l’objet d’aucune poursuite judiciaire par les autorités françaises. La décision de destruction est prise soit par le procureur de la République ou le juge d’instruction, soit par le représentant de l’État en mer après accord préalable du procureur de la République ([124]).

La possibilité d’arraisonner et de visiter des navires étrangers suspects est donc très utile dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants. Toutefois, le secrétariat général de la mer a signalé à vos Rapporteurs ([125]) des difficultés dans la mise en œuvre des dispositions de la Convention de Vienne, en précisant que les États parties ne mettaient pas tous systématiquement à jour les coordonnées des autorités compétentes désignées et que certaines de ces autorités adoptaient des processus de décision très longs, incompatibles avec l’efficacité de la conduite de l’opération d’arraisonnement.

À titre d’illustration, la Pologne ne dispose plus aujourd’hui d’autorité nationale compétente, ce qui empêche de faire application de l’article 17 de la Convention de Vienne. Il est ainsi devenu impossible d’arraisonner un navire suspect battant pavillon polonais et les organisations criminelles profitent de cette situation comme le laisse présumer la récente augmentation des immatriculations sous pavillon polonais.

Alors que le vecteur maritime est de plus en plus utilisé par les groupes criminels de trafiquants pour acheminer les produits stupéfiants, vos Rapporteurs estiment que la coopération internationale est déterminante pour renforcer efficacement les actions de contrôle. Chaque pays, qu’il soit producteur, consommateur ou zone de transit, est en effet directement concerné par la menace que fait peser le développement du trafic de stupéfiants à l’échelle mondiale.

Vos Rapporteurs constatent que le cadre juridique de la procédure permettant d’arraisonner des navires suspects étrangers prévu par l’article 17 de la Convention de Vienne est aujourd’hui inadapté à l’intensification du trafic de stupéfiants.

Ils déplorent que l’action de contrôle des navires soit limitée par l’impossibilité de contourner les lacunes d’un État étranger qui ne serait pas en mesure de désigner une autorité compétente pour donner son accord à l’opération d’arraisonnement ou qui ne répondrait pas dans des délais utiles. Il leur paraît donc essentiel de repenser la procédure applicable en prévoyant la possibilité d’arraisonner et de visiter le navire suspect étranger en l’absence de réponse de l’État étranger dans un délai raisonnable.

L’importation aérienne : contrer les stratégies de saturation par la mise en place de dispositifs de contrôles intégrés

La présence de grands « hub » aéroportuaires en métropole, notamment à Roissy et Orly, rend la France particulièrement vulnérable aux arrivées de stupéfiants par la voie aérienne.

Le vecteur aérien est majoritairement utilisé pour l’importation de la cocaïne en Europe. Le trafic de cocaïne en provenance de la zone Antilles-Guyane a connu un essor considérable au cours des dernières années. Les aéroports d’outre-mer, notamment ceux de Guyane, de Martinique et de Guadeloupe constituent des zones de transit particulièrement utilisées par les trafiquants : plus de la moitié de la cocaïne saisie dans l’Hexagone en 2022 a ainsi transité par ces départements ([126]). La DGGN estime aujourd’hui que 15 à 20 % des entrées de cocaïne dans l’Hexagone proviennent de ces territoires ([127]).

En raison de leur proximité avec les principaux pays producteurs de cocaïne, les Antilles et la Guyane constituent ainsi des zones stratégiques du trafic de cocaïne destinée à l’Europe.

Pour importer des produits stupéfiants par la voie aérienne, les trafiquants ont aussi bien recours au fret express et postal qu’aux « passeurs » empruntant des vols commerciaux. En infiltrant différents modes de transports, des marchandises, des colis et des passagers, les organisations criminelles cherchent essentiellement à saturer les services de contrôle, dans une logique de multiplication des vecteurs de transport de la drogue.

a. L’importation par fret express et postal

Le fret express et le fret postal sont des modes d’acheminement des produits stupéfiants de plus en plus utilisés par les trafiquants, notamment pour les drogues de synthèse. Le fret aérien est particulièrement attractif en raison de la rapidité du transport.

La DGPN souligne ainsi l’utilisation massive du fret express et postal pour expédier des drogues de synthèse à l’international depuis les plateformes logistiques franciliennes.

Il a été observé que les organisations criminelles impliquées dans la production de drogues de synthèse en Europe, notamment aux Pays-Bas, traversent désormais la frontière française pour les expédier depuis la France à destination des marchés américains et australiens. Ce phénomène de déterritorialisation des points d’expédition permet aux trafiquants de réduire les risques de détection du trafic et de saisie des produits stupéfiants ([128]).

Le fret express et postal est également utilisé pour acheminer de l’« ice » jusqu’en Polynésie française, où cette drogue de synthèse est particulièrement consommée. Fabriquée aux États-Unis, la drogue est transportée jusqu’en Polynésie principalement par voie aérienne, soit par le biais de colis transitant par avion, soit à l’aide de passeurs.

Il en est de même pour l’acheminement de la cocaïne de la Guyane vers l’Hexagone, les trafiquants utilisant tant les passeurs que le fret express postal dans une stratégie de saturation des dispositifs de contrôle.

Pour illustrer la place grandissante du fret express et postal dans l’acheminement de produits stupéfiants, la DGGN a souligné la création, depuis le 7 novembre 2023 d’un groupe de travail chargé de traiter les colis de stupéfiants au sein de la section de recherches de Fort-de-France. Depuis sa mise en place, ce groupe de travail a déjà intercepté 207 colis de stupéfiants, permettant la saisie de 32 kg de cocaïne et de 175 kg de résine de cannabis ([129]).

La CROSS nationale thématique dédiée à l’aéroportuaire inclut d’ailleurs dans son périmètre de compétence les enjeux liés au fret express et postal en matière de criminalité aéroportuaire et s’intéresse notamment aux complicités au sein des sociétés de fret permettant de faciliter l’envoi de produits stupéfiants par ces vecteurs.

b. Le recours aux « passeurs » transportant des produits stupéfiants : le phénomène des « mules »

L’importation par la voie aérienne se fait également par l’intermédiaire de « passeurs ». Ces passagers, qui sont désignés sous le terme de « mules », empruntent des vols commerciaux et sont chargés de transporter des produits stupéfiants qu’ils dissimulent soit dans des bagages, soit sur leur corps (ce mode de transport est dit « extra corpore »), ou bien qu’ils ingèrent (transport « in corpore »).

Sous la précédente législature, les rapporteurs de la mission d’information de même objet s’étaient rendus à l’aéroport d’Orly, au mois de février 2024, et s’étaient fait présenter les dispositifs de contrôle des passagers mis en place par les services des douanes.

Le recours aux « mules » touche principalement l’importation de la cocaïne, notamment au départ de la Guyane pour assurer son acheminement jusque dans l’Hexagone. C’est la raison pour laquelle vos Rapporteurs ont souhaité se rendre en Guyane pour mieux mesurer les enjeux particuliers soulevés par le trafic de cocaïne par le vecteur aérien.

Le transport de la cocaïne par des « mules » : un phénomène touchant particulièrement la Guyane

La Guyane est particulièrement touchée par le trafic de stupéfiants et en particulier de cocaïne, tenu par des réseaux d’organisations criminelles solidement implantés sur le territoire. Ces groupes se livrant au trafic de drogue sont essentiellement des « factions criminelles » d’origine brésilienne ([130]). Ces mafias sont les émanations de groupes implantés depuis plusieurs décennies au Brésil spécialisés dans diverses activités criminelles (par exemple l’orpaillage, le trafic d’armes, l’immigration illégale ou encore le racket) et notamment dans le trafic de stupéfiants.

Ces organisations criminelles ont importé sur le territoire guyanais de nouvelles méthodes qui se caractérisent par une forte structuration du trafic, la recherche d’une occupation du territoire et le recours à l’extrême violence.

Comme en témoigne l’importante circulation des armes à feu sur le territoire guyanais, principalement en provenance des États-Unis et arrivant par le Suriname, les méthodes employées par ces factions sont particulièrement agressives. En 2024, une centaine d’armes à feu ont ainsi été saisies uniquement à Cayenne par les services de la police nationale ([131]) et 395 armes l’ont été en zone gendarmerie ([132]). Le commandement de gendarmerie a ainsi indiqué à vos Rapporteurs que sur les 50 règlements de compte annuels en lien avec des guerres de territoire dénombrés en zone gendarmerie, 25 avaient eu lieu en Guyane ([133]).

Le travail des forces de sécurité intérieure est également compliqué par les spécificités locales qui singularisent le territoire. En Guyane, une grande partie de la population vit au sein d’habitats dit « spontanés » ou « informels ». Dans ces zones, il est impossible de circuler en véhicule et il est très difficile de localiser précisément un individu soupçonné. Par ailleurs, les perquisitions n’étant possibles que dans les heures légales, entre 6 heures et 21 heures ([134]), il est fréquent que ces opérations échouent en raison des habitudes de vie locales dues aux heures de lever et de coucher du soleil au niveau de l’Équateur : à 6 heures, la majorité de la population est déjà réveillée, si bien que l’effet de surprise recherchée par une interpellation ou une visite domiciliaire à l’aube est manqué.

Les difficultés locales, en particulier sociales, sont fortement marquées à Saint-Laurent du Maroni où vos Rapporteurs se sont rendus. La ville devrait devenir sous peu la plus peuplée de Guyane. Si officieusement sa population s’élève à 50 000 habitants, on estime en réalité que la ville compterait au total entre 80 000 et 100 000 habitants ([135]). La population officieuse est surtout concentrée dans des habitats spontanés. Le nombre d’élèves scolarisés est estimé entre 11 000 et 25 000, l’âge médian étant de 17 ans. La maternité de Saint-Laurent-du-Maroni est également la deuxième maternité de France, derrière celle de Mamoudzou à Mayotte, et compte 10 naissances par jour, soit 3 500 par an.

Dans ce contexte, le trafic de stupéfiants prospère sur la pauvreté de la population locale et le manque de perspectives d’avenir de la jeunesse.

Selon la DGGN, la quantité de produits stupéfiants transitant chaque année sur des vols commerciaux entre Cayenne et Paris serait de l’ordre de 4 à 6 tonnes ([136]).

Ce trafic repose sur l’emploi des « mules » qui sont des passagers aériens dont la mission est d’acheminer des produits stupéfiants jusqu’en Hexagone. Le transport de la drogue s’effectue soit « in corpore », les produits stupéfiants étant ingérés, soit « extra corpore », les produits stupéfiants étant dissimulés sur le corps ou dans les bagages.

Si la cocaïne reste majoritairement transportée sous sa forme poudreuse (chlorhydrate de cocaïne), les trafiquants diversifient également leurs modes d’acheminement en la faisant transiter sous d’autres formes (telles que la pâte de coca, la cocaïne chimiquement camouflée, ou encore la cocaïne liquide). Elle peut ainsi être dissimulée plus aisément au sein des bagages ou dans des bouteilles sous sa forme liquide. Une fois arrivée sur le territoire métropolitain, la cocaïne est ensuite extraite grâce à des procédés de transformation dans des laboratoires d’extraction et retraitement de la cocaïne installés en Europe, notamment aux Pays-Bas, en Belgique et en Espagne.

Ce trafic est particulièrement lucratif puisque la cocaïne produite en Amérique du Sud atteint un taux de pureté compris entre 81 % et 97 %. Sa valeur en Guyane, avant passage de frontière, n’atteint au kilo que 3 000 à 3 500 euros. À la revente sur l’Hexagone, la cocaïne est vendue à 35 000 euros le kilo, avant même d’être coupée. La valeur de la cocaïne est donc multipliée par dix à son arrivée dans l’Hexagone par le seul effet du passage au sein de l’espace Schengen. En tenant compte du fait que la cocaïne est coupée environ cinq fois et vendue à 60 euros le gramme, le transport d’un kilo de cocaïne par passeur est une opération particulièrement lucrative pour les trafiquants, le kilo ainsi coupé et vendu au gramme pouvant rapporter jusqu’à 300 000 euros, soit 100 fois plus que le coût initial d’achat ([137]).

La cocaïne est toutefois peu consommée localement, le cannabis restant le produit majoritairement consommé sur le territoire guyanais, notamment la résine, dont le prix de revente est bien supérieur à celui pratiqué en Hexagone.

En sachant qu’un passeur « in copore » est en capacité de transporter en moyenne près d’un kg de cocaïne ([138]), la rémunération perçue par la « mule » est estimée entre 2 000 à 6 000 euros par trajet effectué, même si le montant de la rétribution n’est pas exactement connu.

Pour être assuré de rentabiliser le passage des « mules », les trafiquants adoptent une stratégie de saturation des capacités de contrôle des services au sein des aéroports. Disposant de moyens financiers très conséquents, les organisations criminelles parviennent ainsi à convaincre de nombreux passeurs d’effectuer le trajet de Cayenne jusqu’à l’Hexagone.

Ainsi, depuis l’aéroport de Cayenne, il y aurait parfois plusieurs dizaines de « mules » par vol et la DGGN estime qu’entre 20 à 30 passeurs souhaiteraient prendre chaque vol, mais que seuls 8 à 10 y parviennent effectivement ([139]).

L’OFAST a indiqué à vos Rapporteurs que plusieurs mesures avaient été prises en Guyane pour lutter contre le phénomène et renforcer les dispositifs de contrôle ([140]) :

– À l’aéroport de Cayenne, outre le renforcement de la couverture vidéo de la plateforme aéroportuaire, des parkings et de l’aire de dépose, des scanners corporels à ondes millimétriques ont été installés en juin 2020 : ces scanners permettent de détecter les personnes transportant de la cocaïne « extra corpore ».

– Les points de contrôle routiers (PCR) sur la route nationale conduisant à l’aéroport et le PCR d’Iracoubo, sur la route entre Saint-Laurent-du-Maroni et Cayenne, ont été dotés d’un équipement de lecture automatisée des plaques d’immatriculation (LAPI).

Vos Rapporteurs ont visité le PCR d’Iracoubo lors de leur déplacement en Guyane. Ce PCR auparavant situé à Margot a récemment été déplacé pour éviter les stratégies de contournement. Néanmoins, il a été indiqué à vos Rapporteurs que le point de contrôle pouvait aisément être évité en empruntant la forêt amazonienne encore très difficile d’accès pour les forces de sécurité intérieure et dépourvue de voie de passage, hormis en pirogue ou en hélicoptère.

Le renforcement des contrôles à l’aéroport de Guyane : l’exemple du dispositif dit « 100 % contrôle »

Face à l’ampleur de ce phénomène, un dispositif dit « 100 % contrôle » a été mis en place à l’aéroport de Cayenne à la fin de l’année 2022. Lors de leur déplacement en Guyane, vos Rapporteurs ont pu assister à ces opérations de contrôle visant à renforcer les dispositifs de filtrage pour améliorer la détection des « mules » et limiter le transport de produits stupéfiants par ces passeurs.

Source : auditions menées lors du déplacement des Rapporteurs en Guyane, notamment du Préfet de Guyane, des services de la police aux frontières, de la Direction territoriale de la police nationale et de la Direction régionale des douanes.

Vos Rapporteurs ont pu assister à l’ensemble des opérations de contrôle mises en œuvre à l’aéroport de Cayenne en suivant chaque étape des procédures de vérifications renforcées. La mise en œuvre de ce contrôle renforcé a été saluée par la quasi-totalité des personnes qu’ils ont rencontrées lors de leur déplacement. Chacun souligne l’efficacité de ces mesures de contrôle qui ont permis de réduire considérablement le nombre de « mules ».

Si les autorités locales ont souligné auprès de vos Rapporteurs l’efficacité de ce dispositif de contrôle renforcé pour limiter l’entrée dans les avions des passeurs transportant de la cocaïne, il semble cependant que le dispositif dit « 100 % contrôle » présente certaines faiblesses.

En premier lieu, loin d’endiguer durablement le phénomène des « mules », les contrôles renforcés ne s’attaquent pas à la structure criminelle en elle-même mais aux « petites mains » des trafiquants, les « passeurs ».

En effet, les « mules », plus fréquemment originaires de Saint-Laurent-du-Maroni que de Cayenne, sont souvent choisies parmi les populations jeunes ou précarisées ([144]). Les profils des mules sont divers mais il peut s’agir de mineurs ou de femmes enceintes, dont la situation de vulnérabilité est exploitée par les trafiquants qui présupposent qu’ils bénéficieront de mesures de contrôle plus souples.

De plus, certaines « mules » sont contraintes par les organisations criminelles à jouer le rôle de passeur de produits stupéfiants et subissent des pressions exercées sur elles ou sur leur famille. C’est notamment le cas lorsqu’un passeur a été interpellé ou empêché de prendre un vol comme il s’y était engagé et que les produits stupéfiants qu’il était chargé de transporter sont saisis. Contrainte de rembourser à l’organisation criminelle une dette de produits stupéfiants, la famille du passeur interpellé est alors obligée de s’impliquer à son tour dans le trafic et subit les menaces et actes d’intimidation des trafiquants.

Selon la maire de Saint-Laurent-du-Maroni, la jeunesse guyanaise a développé une vision faussée et idéalisée du rôle de « mule », perçu par une certaine partie de cette population comme une des seules perspectives d’avenir et de stabilité financière. Dans l’Ouest guyanais en particulier, une partie de la jeunesse peut ainsi être encouragée à s’engager dans cette voie par son entourage familial proche.

Par ailleurs, le phénomène des passeurs n’est localement pas nécessairement mal vu et peut même être considéré par certains comme une opportunité, notamment par les plus jeunes. Il est à noter qu’en raison de leur puissance et de leur capacité d’influence, les organisations criminelles parviennent parfois à compromettre des représentants publics, s’infiltrant jusqu’à un haut niveau institutionnel. C’est ainsi que l’adjoint au maire délégué à la jeunesse de Saint-Laurent-du-Maroni a été interpellé en 2022 et condamné pour avoir effectué plusieurs voyages en tant que « mule » en transportant de la cocaïne ([145]).

Vos Rapporteurs ont également été sensibilisés, notamment par la maire de Saint-Laurent-du-Maroni, aux conséquences non anticipées de l’intensification des contrôles contre les « mules », lesquels peuvent conduire à une augmentation des autres phénomènes criminels. Source de revenus pour une partie de la population, le transport de cocaïne est devenu plus risqué et donc moins attractif. En conséquence, il a été observé une augmentation des vols à main armée qui engendre une plus grande insécurité locale.

Enfin, le renforcement des contrôles à l’aéroport de Cayenne est à l’origine du déplacement des « mules » vers d’autres aéroports moins contrôlés, à l’instar de l’aéroport de Sao Paulo au Brésil et de l’aéroport de Fort-de-France aux Antilles. C’est ainsi qu’en 2024, 400 mules ont été interpellées au Brésil, toutes ayant vocation à se rendre en France.

Ce phénomène de déport avait déjà pu être observé au détriment de l’aéroport de Cayenne lorsque l’aéroport de Schiphol à Amsterdam avait considérablement renforcé ses dispositifs de contrôle. En effet, initialement les passeurs transportant de la cocaïne jusqu’en Europe utilisaient des liaisons aériennes pour se rendre à Amsterdam. Lorsque les mesures de contrôle à l’arrivée ont été renforcées au sein de l’aéroport de Schiphol, les organisations de trafiquants ont concentré leurs méthodes d’importation de produits stupéfiants vers l’Hexagone, en ayant davantage recours à des passeurs en provenance de Cayenne.

La facilité avec laquelle est organisé le déport des départs des « mules » vers d’autres aéroports moins strictement contrôlés permet de mesurer la capacité d’adaptation rapide et de restructuration du trafic en fonction de l’évolution des méthodes de contrôle, lesquelles ne permettent pas d’entraver durablement l’activité des réseaux.

Vos Rapporteurs observent ainsi que ces opérations de contrôle renforcé poursuivent essentiellement un objectif dissuasif mais peinent à s’inscrire dans une politique globale de prise en charge du phénomène des « mules ». S’ils peuvent le juger efficace pour diminuer le nombre de passeurs par vol, ils estiment que les actions destinées au contrôle des passeurs devraient également s’accompagner d’initiatives soutenues en faveur de la population locale et en particulier de la jeunesse en recherche de nouvelles perspectives d’avenir.

Ils souhaitent également insister sur l’importance d’inscrire le renforcement du contrôle sur le vecteur aérien au sein d’une stratégie générale de surveillance des flux. L’intensification des contrôles sur ce vecteur ne devrait pas se faire au détriment de la surveillance des autres voies d’importation de la drogue. En particulier, vos Rapporteurs ont été sensibilisés au fait que d’importantes saisies de produits stupéfiants avaient récemment été effectuées au port de Dégrad des Cannes en Guyane (notamment une saisie de 1,8 tonne de cocaïne), ce qui révèle l’intérêt des trafiquants pour la voie maritime ([146]).

En second lieu, l’attention de vos Rapporteurs a été appelée sur l’augmentation des actions en contestation, portées devant la juridiction administrative, dirigées à l’encontre des arrêtés d’interdiction de vol délivrés dans le cadre du dispositif dit « 100 % contrôle ».

À titre d’exemple, un arrêté d’interdiction de vol pris à l’égard d’un rappeur a récemment été suspendu par le tribunal administratif de Guyane ([147]).

Vos Rapporteurs s’interrogent sur la solidité juridique de ce dispositif administratif. Si le contrôle repose sur un certain nombre de critères définis par les autorités comme propres à identifier les passagers les plus susceptibles de transporter de la drogue ([148]), il semble en pratique qu’une partie de la population guyanaise est particulièrement visée par les arrêtés d’interdiction de vol, notamment les jeunes issus de l’Ouest guyanais ([149]).

Les méthodes de ciblage des passagers ne paraissent donc pas totalement pertinentes pour garantir que l’interdiction de vol n’affectera que de véritables passeurs de produits stupéfiants. À cet égard, le test urinaire qui est proposé aux passagers n’est pas parfaitement fiable. La soumission à ce test peut également inciter certaines personnes à adopter des pratiques susceptibles de mettre leur santé en danger. En effet, une fausse croyance semble s’être développée au sujet de l’action de l’eau de javel à laquelle il est prêté la capacité de fausser les résultats des analyses, conduisant certains à en ingérer, avec les risques sanitaires évidents que cela implique.

Le cas spécifique des « mules in corpore » : les insuffisances de la prise en charge sanitaire et judiciaire

La prise en charge des « mules in corpore » soulève des difficultés particulières, notamment parce qu’elle engage l’intervention de plusieurs acteurs, dont l’action doit être coordonnée : les services médicaux, les services des forces de l’ordre et les services judiciaires.

L’ingestion de cocaïne ([150]) conditionnée sous forme de boulettes, appelées « ovules » ([151]), comporte d’importants risques pour la santé et la vie du passeur. Si la confection des ovules de cocaïne s’est largement industrialisée, avec le recours à des procédés limitant les risques de rupture après ingestion et ainsi d’overdose mortelle, les services hospitaliers de Cayenne, entendus par vos Rapporteurs, ont souligné que le risque de décès des « mules » perdurait. En 2022, trois passeurs sont ainsi décédés à l’hôpital de Cayenne, âgés de 27 à 37 ans, à la suite de complications engendrées par l’ingestion d’ovules de cocaïne ([152]).

C’est la raison pour laquelle lorsqu’un passager est soupçonné de transporter « in corpore » des ovules de cocaïne, il doit être conduit dans un service hospitalier pour être pris en charge au sein d’une unité médico légale (UML). Les UML de Cayenne (lorsque les mules sont interpellées au départ) et de l’Hôtel-Dieu à Paris (en cas d’interpellation à l’arrivée du vol) sont majoritairement concernées par l’hospitalisation de ces passeurs « in corpore ».

Lors de leur déplacement en Guyane, vos Rapporteurs se sont rendus au centre hospitalier de Cayenne pour mieux appréhender les enjeux de la prise en charge sanitaire de ces mules.

Sous la précédente législature, les rapporteurs de la mission d’information de même objet s’étaient également rendus à l’UML de l’Hôtel-Dieu à Paris au mois de mars 2024.

● Améliorer la prise en charge sanitaire des mules en tenant compte du phénomène de saturation des services

Le protocole de prise en charge d’une « mule in corpore » implique tout d’abord la réalisation d’une radiographie ou d’un scanner pour confirmer la présence d’ovule ingéré. Le passeur est ensuite hospitalisé aux urgences s’il existe un risque de complication ou immédiatement transféré en chambre sécurisée. Ces chambres sont équipées de sanitaires dédiés sécurisés permettant la récupération des ovules de cocaïne, un dispositif assurant leur tri et leur nettoyage.

Pour assurer le transport du passeur jusqu’à l’UML, deux douaniers au moins sont mobilisés et doivent assurer sa surveillance avant remise, le cas échéant, à un officier de police judiciaire en vue de son placement en garde à vue.

C’est ainsi que, très rapidement, les capacités de saturation des services de douane sont atteintes, le risque étant que les six douaniers à l’aéroport soient tous mobilisés par la prise en charge de plusieurs « mules », laissant ainsi de fait les frontières ouvertes et sans surveillance.

Parmi les solutions qui ont été évoquées auprès de vos Rapporteurs, certains médecins qu’ils ont entendus à l’UML de Cayenne préconisent de créer au sein de l’aéroport une unité médicale dédiée dans laquelle serait effectuée une radiographie et un scanner et permettant la prise en charge médicale délocalisée de la « mule », sauf s’il existe un risque de complication avéré.

Un tel dispositif intégré permettrait d’empêcher la saturation des services douaniers et présenterait l’avantage de mieux sécuriser le recueil et la saisie des ovules de cocaïne en assurant leur remise immédiate aux services répressifs.

Vos Rapporteurs ont en effet eu un aperçu de l’ingéniosité dont sont capables les « mules » hospitalisées en chambres sécurisées au sein de l’UML pour dissimuler les ovules de cocaïne expulsés : ils ont eux-mêmes découvert, à l’occasion de leur visite de ces chambres, une dizaine d’ovules de cocaïne qui avaient été dissimulés sous un matelas et n’avaient donc pas été saisis.

Photographie des co-Rapporteurs découvrant des ovules de cocaÏne à l’hôpital de Cayenne durant leur déplacement

Source : commission des Lois.

Une telle découverte est de nature à interroger sur l’efficacité des dispositifs de surveillance mis en œuvre pour sécuriser ces chambres. La présence de produits stupéfiants au sein de l’établissement hospitalier est de nature à mettre en danger les personnels et les usagers, compte tenu des risques qui peuvent être pris pour essayer de récupérer la marchandise par la violence. Par ailleurs, cette situation engendre un fort risque de compromission ou de corruption du personnel médical, dépositaire de fait de ces produits illicites.

La mise en place et l’utilisation d’un scanner ionisant, dit « scanner in corpore », au sein des aéroports guyanais et parisiens, est également présentée comme un outil supplémentaire capable d’améliorer la prise en charge des « mules in corpore ». L’utilisation de ce scanner est de nature à faciliter la détection de ces passeurs au moment des opérations de contrôle à l’aéroport. Le recours à d’autres matériels d’imagerie médicale, tels qu’un amplificateur de brillance, moins précis cependant qu’un scanner, permettrait également d’accélérer la « levée de doute » en facilitant la caractérisation d’un transport de cocaïne « in corpore ». Ces scanners et matériels d’imagerie ne peuvent toutefois être maniés que par des médecins, s’agissant d’actes médicaux, ce qui plaide là encore en faveur de l’instauration d’unités médicales dédiées intégrées au sein des aéroports.

Par ailleurs, l’attention de vos Rapporteurs a été appelée sur les difficultés de prise en charge des « mules » résultant de l’application d’un protocole actuellement en vigueur prévoyant la compétence de l’OFAST pour les passeurs interpellés dans l’Hexagone.

En effet, en vertu de ce protocole, l’OFAST est systématiquement saisi pour la prise en charge des « mules in corpore » interpellées aux aéroports parisiens. Or, en pratique, cette compétence systématique de l’OFAST pour les « mules in corpore » soulève de nombreuses difficultés.

En premier lieu, après 18 heures, l’OFAST n’est pas en capacité de prendre en charge les « mules » interpellées. Ce sont donc les services douaniers qui sont mobilisés, l’OFAST intervenant le lendemain matin. La prise en charge des passeurs « in corpore » par les services douaniers fait peser une contrainte opérationnelle considérable sur ces services déjà fortement mobilisés par le contrôle des frontières aux aéroports d’Orly et de Roissy.

Par ailleurs, le service compétent est également celui en charge de la surveillance de la « mule » durant son hospitalisation en chambre sécurisée. Or, cette hospitalisation peut se prolonger jusqu’à l’expulsion de tous les ovules de cocaïne, impliquant une longue mobilisation des services de sécurité.

Sur ce sujet, les médecins de l’UML de Cayenne ont souhaité attirer l’attention de vos Rapporteurs sur le fait que la durée de la mesure de garde à vue ne suffisait pas toujours pour couvrir tout le temps de la prise en charge médicale, notamment lorsque le passeur n’a pas expulsé tous les ovules de cocaïne ingérés.

Si le personnel médical a soulevé cette difficulté, estimant qu’il était alors dangereux de laisser repartir les mules interpellées transportant toujours « in corpore » des produits stupéfiants, vos Rapporteurs constatent que ni les services des forces de sécurité intérieure, ni les services judiciaires, ne leur ont fait part du besoin de faire évoluer les dispositions de procédure pénale sur ce point. En particulier, la DGPN s’est exprimée en défaveur de la prolongation de la durée de la garde à vue pour des motifs médicaux envisagée par une proposition de loi déposée devant le Sénat ([153]), estimant que cette mesure ne répondait pas à un besoin opérationnel ([154]).

Vos Rapporteurs considèrent également qu’une telle prolongation serait contraire aux finalités de la mesure de garde à vue puisqu’elle apparaît sans lien avec les nécessités de l’enquête.

En effet, le placement et la prolongation de la mesure de garde à vue, qui est une mesure privative de liberté, doivent répondre à l’un des objectifs fixés par l’article 62-2 du code de procédure pénale (CPP) ([155]). Le maintien de cette mesure n’est possible que sous réserve d’un contrôle préalable de sa nécessité et de sa proportionnalité, d’autant plus strict que la durée de la privation de liberté est longue. En particulier, la prolongation de la mesure de garde à vue doit être nécessaire à l’enquête et proportionnée à la gravité des faits ([156]). Le contrôle de la nécessité « implique […] qu’une fois le rassemblement des preuves nécessaires à la manifestation de la vérité réalisé, la garde à vue doit prendre fin, voire même avant que cette collecte ne soit achevée si les actes d’enquête peuvent être réalisés alors même que la personne est libérée ([157]) ». Quant au contrôle de la proportionnalité de la mesure, il justifie la mise en balance de l’atteinte à la liberté de la personne au regard des objectifs poursuivis.

Une prolongation de la garde à vue qui serait uniquement justifiée par des motifs médicaux serait donc contraire aux objectifs de la mesure de sorte que l’atteinte à la liberté qui en résulte ne paraît ni nécessaire ni proportionnée.

En second lieu, la mobilisation systématique de l’OFAST, service dédié à la lutte contre la grande criminalité liée au trafic de stupéfiants, dans la prise en charge des « mules in corpore » n’est pas toujours pertinente. Les filières des organisations criminelles peuvent rarement être remontées grâce aux renseignements fournis par les mules, qui sont bien souvent totalement étrangères au réseau et ignorantes de leurs structures et modes de fonctionnement. La valeur ajoutée apportée par un service spécialisé et de pointe tel que l’OFAST apparaît donc moindre, tandis que les enquêteurs de l’office ne peuvent se concentrer sur leur mission essentielle de démantèlement des réseaux.

Contrairement à la pratique retenue dans l’Hexagone, l’antenne OFAST de Cayenne n’a pas vocation à traiter l’ensemble des « mules in corpore ». Il a en effet été fait le choix de diviser la charge de ces passeurs de manière pragmatique et en fonction des capacités : seules 30 % des « mules in corpore » sont gérées par l’antenne de l’OFAST de Cayenne, tandis que les autres sont réparties entre les services de la police aux frontières (PAF) et de la police judiciaire (STPJ).

Vos Rapporteurs estiment qu’il n’appartient pas à l’OFAST, en tant qu’office central, de se charger des enquêtes relatives aux « mules in corpore ». L’action de cet office devrait être recentrée autour de sa mission essentielle de démantèlement des réseaux et d’arrestation de leurs chefs.

Vos Rapporteurs estiment que la création d’unités médico-légales dédiées à la prise en charge des « mules in corpore » au sein même des aéroports qui sont les plus touchés par ce phénomène est la solution la plus efficace et la plus pertinente pour rationaliser la prise en charge de ces passeurs. En les dotant de matériels médicaux et de moyens humains suffisants pour assurer la prise en charge sanitaire des passeurs dans des délais plus rapides, ces unités permettraient de remédier aux difficultés opérationnelles rencontrées dans la prise en charge des mules en assurant une meilleure coordination entre l’ensemble des services impliqués. Il conviendrait de penser ces unités en lien avec des hôpitaux situés à proximité des aéroports pour pouvoir assurer des soins d’urgence en cas de complications médicales.

● Adapter la prise en charge judiciaire des « mules » aux réalités de ce contentieux de masse

Comme les magistrats que vos Rapporteurs ont entendus lors de leur déplacement au tribunal judiciaire de Cayenne le soulignent, en raison de l’ampleur du phénomène, le traitement judiciaire des « mules » est devenu un contentieux de masse qui sature les capacités de poursuites et de jugement de l’autorité judiciaire.

Les capacités judiciaires à Cayenne apparaissent particulièrement insuffisantes face aux enjeux posés par la criminalité organisée sur ce territoire.

C’est ainsi que vos Rapporteurs ont pu constater que le tribunal pénal était abrité au sein de locaux appartenant à Air France (le logo de l’entreprise étant encore affiché sur le bâtiment). Cette situation est peu adaptée à l’activité qui s’y tient. Les accès au tribunal et ses salles d’audience sont ainsi insuffisamment sécurisés. Les forces de sécurité intérieure comme les magistrats déplorent le manque d’avocats sur le territoire, avec seulement deux avocats de permanence pour l’ensemble de la Guyane, ce qui soulève d’importantes difficultés, notamment pour assurer le respect du droit à l’assistance d’un avocat pendant la mesure de garde à vue.

La politique pénale s’est donc adaptée à cette réalité. Lorsqu’elles n’ont aucun antécédent judiciaire les « mules » sont convoquées en audience correctionnelle selon le mode de la convocation par officier de police judiciaire (COPJ) et sont généralement condamnées à une peine d’un an d’emprisonnement ([158]).

Les « mules » en état de récidive légale sont quant à elles déférées devant le procureur de la République et poursuivies selon le mode de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) avec saisine du juge des libertés et de la détention. Les peines qui sont généralement prononcées à leur égard s’échelonnent entre un à trois ans d’emprisonnement avec incarcération immédiate.

Les magistrats entendus par vos Rapporteurs estiment que ces peines d’emprisonnement sont moins sévères que les peines pouvant être prononcées à l’égard des « mules » jugées dans l’Hexagone lorsqu’elles sont interpellées à leur arrivée à Paris. Elles sont toutefois adaptées localement à la réalité du phénomène sur le territoire et tiennent également compte de la saturation de la capacité carcérale du centre pénitentiaire de Cayenne ([159]).

Les magistrats, comme les services enquêteurs de la gendarmerie et de la police, ont également souligné les difficultés liées à l’absence de JIRS en Guyane. En effet, sur l’arc Antilles-Guyane, c’est la JIRS de Fort-de-France qui est compétente, ce qui implique que les dossiers complexes de grande criminalité organisée ne sont pas traités par la juridiction de Cayenne.

Si la création d’une nouvelle JIRS à Cayenne permettrait sans doute d’améliorer la situation des services judiciaires et la capacité de réponse pénale face à l’ampleur de ce phénomène, elle a surtout vocation à pallier le manque de moyens humains et matériels observés en Guyane. Cette demande traduit une réalité, celle de l’importance croissante de la criminalité organisée sur le territoire qui déstabilise et met à l’épreuve la robustesse des capacités des structures de poursuite et de jugement. Elle répond ainsi à une augmentation réelle de l’activité de cette juridiction mais soulève de manière plus globale la question de la capacité à armer efficacement les juridictions face au développement massif de la criminalité organisée.

Toutefois, la création de nouvelles JIRS implique en premier lieu de déterminer une zone interrégionale de compétence cohérente. Créer une nouvelle JIRS à vocation uniquement régionale dont la compétence ne couvrirait que le ressort de Guyane n’aurait guère de sens.

Une réflexion d’ensemble doit donc être menée sur l’articulation des compétences et l’architecture judiciaire globale pour mieux renforcer les capacités des juridictions et des enquêteurs dans le traitement de la criminalité organisée.

De fait, la création d’une nouvelle JIRS aurait surtout le mérite de permettre l’allocation d’effectifs et de moyens dédiés à la lutte contre la criminalité organisée au profit la juridiction guyanaise (voir infra sur la création de nouvelles JIRS).

Enfin, pour améliorer le traitement judiciaire des « mules », les responsables des douanes entendus par vos Rapporteurs ont proposé de développer le recours à la transaction douanière.

Cet outil juridique ([160]) permet, en accord avec le parquet local, de définir une politique pénale en permettant aux autorités douanières de transiger avec l’infracteur ayant transporté des produits stupéfiants. En échange d’une amende dont le montant est fixé par l’autorité douanière, l’infracteur n’est pas passible de poursuites pénales. Les douanes estiment qu’il serait judicieux, en considération des problématiques locales et de l’ampleur du phénomène des « mules » de permettre le recours à la transaction douanière jusqu’à 2 kg de produits stupéfiants transportés « extra corpore ».

Vos Rapporteurs soulignent que la mise en œuvre de la transaction douanière relève de l’adaptation de la politique pénale à l’échelle des problématiques locales. Ils estiment dès lors que la définition des seuils permettant de déclencher la mise en œuvre de cette procédure devrait être laissée à l’appréciation du procureur de la République.

Des vulnérabilités humaines à prendre en considération par des actions de prévention et de lutte contre la corruption

L’un des constats partagés par l’ensemble des personnes entendues par vos Rapporteurs au cours de leurs travaux est celui de l’essor inquiétant du phénomène de corruption en lien avec le trafic de stupéfiants.

Autrefois réservées à la matière économique et financière ou à quelques groupes criminels spécifiques pour des besoins ponctuels ([161]), les atteintes à la probité, et notamment la corruption, semblent avoir aujourd’hui pleinement intégré la stratégie criminelle des réseaux de trafiquants de produits stupéfiants, au point que la DACG du ministère de la Justice évoque un « nouvel usage décomplexé de la corruption » par ces organisations ([162]).

L’amplification du recours à la corruption marque l’émergence d’une stratégie d’infiltration criminelle adoptée par les trafiquants qui met à l’épreuve la robustesse de nos institutions en s’attaquant aux vulnérabilités liées au fonctionnement des administrations. Elle est aussi un signe de l’influence croissante des organisations criminelles et de leur volonté d’infiltrer le cœur des administrations étatiques pour mieux déstabiliser le fonctionnement des institutions démocratiques, comme cela a été le cas aux Pays-Bas et en Belgique ([163]).

À la puissance financière et à la capacité d’influence des organisations criminelles s’ajoutent un recours assumé à l’intimidation, la menace et la violence. Devenu le nouvel enjeu de la lutte contre le trafic de stupéfiants, notre capacité à prendre en compte le phénomène de corruption se heurte à la difficulté d’identifier et de caractériser ces faits. Son ampleur est pourtant incontestable et nécessite une riposte à la hauteur de la menace que la corruption fait peser sur nos institutions : il est devenu nécessaire de se doter des moyens de lutter contre les stratégies d’influences des organisations criminelles.

L’évolution du phénomène de corruption : un phénomène diffus et difficilement objectivable au cœur d’une stratégie d’infiltration criminelle

Trop souvent occultée et mal identifiée, la corruption est pourtant au cœur de d’une véritable stratégie criminelle d’infiltration déployée par les trafiquants de produits stupéfiants. Lors de son audition, M. Christian de Rocquigny, chef adjoint de l’OFAST, a indiqué, en se fondant sur des chiffres communiqués par le ministère de l’Intérieur, qu’entre 2016 et 2021, 4 200 infractions de corruption avaient été commises, dont 150 seraient liées au trafic de stupéfiants ([164]).

Ce chiffre ne serait toutefois pas totalement représentatif de l’ampleur du phénomène, largement sous-évalué, car la corruption n’est pas toujours poursuivie sous cette qualification pénale.

En effet, l’infraction de corruption est difficile à caractériser. Ses éléments constitutifs sont complexes et leur preuve n’est pas facile à établir.

Pour pallier les difficultés de caractérisation de l’infraction de corruption, les poursuites sont exercées sur le fondement de la complicité aux faits principaux de trafic de stupéfiants. Bien plus simple à caractériser, la notion de complicité est en effet suffisamment englobante pour couvrir les actes commis par la personne corrompue.

● Mieux rendre compte de l’évolution du phénomène de corruption : la nécessaire sensibilisation des acteurs

Pour tenter de mieux appréhender l’évolution du phénomène de corruption, l’Agence française anticorruption (AFA) a procédé à l’analyse de 504 décisions de justice de première instance rendues entre 2021 et 2022 en matière d’atteintes à la probité.

Dans une note d’analyse publiée le 9 décembre 2024 ([175]), l’AFA relève que sur l’ensemble des 489 affaires renvoyées devant les juridictions (soit 504 procédures), la corruption est l’incrimination pénale la plus représentée (atteignant 36,9 % des infractions et étant présente dans 29,2 % des affaires) et concerne 160 affaires.

L’étude des condamnations prononcées a révélé que la corruption liée aux agents publics était largement majoritaire et représentait 115 cas, soit 67,25 % des affaires, la corruption privée concernant quant à elle près du quart des infractions de corruption.

L’AFA souligne toutefois que si certaines de ces décisions reflètent le risque auquel les professions régaliennes sont confrontées (surveillants de prison, policiers, douaniers…), elles n’appréhendent que marginalement le phénomène corruptif dans ses liens avec la criminalité organisée.

En effet, comme l’a relevé Mme Isabelle Jegouzo, directrice de l’AFA, lors de son audition ([176]), les juridictions ne retiennent que rarement les qualifications pénales liées aux atteintes à la probité, préférant, pour des raisons de facilité de la preuve et d’efficacité de la répression, appréhender la corruption sous l’angle de la complicité au trafic de stupéfiants.

Il en résulte une occultation du phénomène dont l’ampleur ne se reflète pas au niveau statistique et n’est pas en rapport avec le nombre de condamnations prononcées. La corruption, dont tous les magistrats et enquêteurs spécialisés entendus par vos Rapporteurs s’accordent à dire qu’elle est indispensable au trafic et fortement présente, n’est pas systématiquement appréhendée sous cette qualification pénale, ce qui explique la rareté des affaires qui en font explicitement mention.

La procureure de la République près le tribunal judiciaire de Paris ([177]) constate, elle aussi, que dans la plupart des procédures mettant en cause la probité d’un tiers, les poursuites sont exercées sous la qualification de complicité au trafic. Cette qualification présenterait l’avantage de mettre en évidence le rôle fondamental de ces tiers compromis dans la réussite du trafic. Toutefois, cette mauvaise qualification ne permet pas de refléter la réalité de l’implication du corrompu et occulte la menace que fait peser cette forme d’infiltration criminelle par les réseaux de trafiquants de drogues sur l’ensemble des professions.

Aussi, pour mieux faire émerger la réalité du phénomène de corruption en lien avec la criminalité organisée, le parquet de Paris est en train d’évaluer l’opportunité de cumuler, au moment des poursuites, les deux qualifications de corruption et de complicité de trafic de stupéfiants.

Vos Rapporteurs observent qu’à leur connaissance il n’existe aucune circulaire de politique pénale incitant les parquets à adopter cette bonne pratique de la double qualification ou à retenir de manière plus systématique la qualification de corruption. Ils le déplorent et saluent la réflexion actuellement en cours sur ce sujet au sein du parquet de Paris.

Ils alertent sur les besoins humains et de formation nécessaires dans les équipes d’enquête de police judiciaire pour remplir cet objectif.

Le co-rapporteur M. Antoine Léaument souhaite souligner la nécessité de rattacher les enquêteurs directement à l’autorité judiciaire plutôt qu’au ministère de l’Intérieur pour limiter les pressions qui pourraient peser sur eux dans le cadre de leurs missions.

Les statistiques actuelles, fondées sur les qualifications retenues par les juridictions et les condamnations inscrites au casier judiciaire sous cette qualification, ne permettent donc pas d’appréhender correctement le phénomène de corruption et contribuent à sa mauvaise estimation. Par ailleurs, les données statistiques recueillies ne permettent pas d’isoler précisément la corruption en lien avec le trafic de stupéfiants.

Or, mal nommer le phénomène de corruption, c’est ajouter aux menaces que le narcotrafic fait peser sur nos institutions. L’absence de données statistiques fiables permettant d’objectiver l’ampleur de la corruption en lien avec la criminalité organisée compromet la prise d’initiative en matière de détection et de prévention de la corruption. Le manque de visibilité du phénomène conduit en effet à en amoindrir l’importance et à mésestimer la capacité d’influence des organisations criminelles. De plus, ces difficultés d’appréhension rejaillissent sur la politique pénale adoptée en matière de corruption.

Selon la Direction des affaires criminelles et des grâces du Ministère de la justice ([178]), le nombre de personnes mises en cause pour des faits de corruption orientées par les parquets a augmenté de 30 % entre 2017 et 2023 (passant de 1 649 personnes à 2 143 personnes). Le nombre de condamnations, après avoir baissé sensiblement entre 2017 et 2020 (en passant de 429 à 283), a retrouvé son niveau initial en 2023, année au cours de laquelle 424 condamnations ont été prononcées pour des atteintes à la probité.

Malgré ces chiffres, de l’aveu même du Ministre de la justice, le nombre de jugements de relaxe prononcés dans ces affaires demeure très important : il était en 2022 trois fois supérieur à celui de l’ensemble des contentieux (avec un taux de relaxe atteignant 23,6 %) et deux fois supérieur en 2023 (avec un taux de 19,2 %).

Selon le ministère de la Justice, ce nombre élevé de relaxe peut notamment s’expliquer par la complexité des enquêtes et l’insuffisante spécialisation des magistrats du siège, encore trop peu formés et sensibilisés au phénomène ([179]). Il révèle également la prudence des juridictions compte tenu de l’importance des enjeux réputationnels et financiers attachés à ces décisions.

Alors que les infractions de corruption étaient autrefois associées à la délinquance économique et financière, justifiant que les magistrats spécialisés en la matière soient davantage formés à sa caractérisation, elles sont aujourd’hui le support des stratégies d’influence déployées par la grande criminalité organisée. Dès lors, la perception de ce phénomène doit évoluer : la corruption n’est plus seulement le fait de la délinquance en col blanc, elle est aussi un outil d’infiltration criminelle pour les réseaux de trafiquants de stupéfiants.

Vos Rapporteurs considèrent que cette évolution nécessite une meilleure sensibilisation des magistrats à l’ampleur du phénomène corruptif : tous doivent aujourd’hui bénéficier d’une formation solide leur permettant de se familiariser aux enjeux liés au développement de la corruption, en garantissant leur capacité à prendre en compte ces infractions et à caractériser les faits.

Au-delà des magistrats, les services d’enquête doivent aussi être en mesure de mieux détecter les faits de corruption adossés à un trafic de stupéfiants. Les investigations devraient être orientées vers le recueil des éléments de preuve permettant de mieux caractériser ces infractions et d’établir leur lien avec le trafic. Pour favoriser l’émergence d’une culture de vigilance sur le phénomène corruptif, ces services doivent donc également bénéficier d’actions de formation renforcées.

● Répondre à l’ampleur du phénomène de corruption : le renforcement de l’arsenal juridique en débat

Indépendamment des difficultés liées à la caractérisation des infractions de corruption, qui pourraient être surmontées par une meilleure formation des acteurs judiciaires et des services d’enquête, certaines des personnes auditionnées par vos Rapporteurs ont évoqué les lacunes du régime répressif et procédural applicable à ces infractions.

À la lumière de ces observations, notamment formulées par l’AFA ([180]) et la DACG ([181]), votre co-Rapporteur M. Ludovic Mendes estime qu’il est nécessaire de faire évoluer le cadre juridique en matière de corruption.

En premier lieu, pour améliorer la répression de ces faits, M. Ludovic Mendes souhaite prévoir l’application d’une circonstance aggravante de bande organisée pour les faits de corruption privée.

Une telle circonstance aggravante est déjà prévue en matière de corruption active et passive d’agents publics. En revanche, lorsque les faits de corruption sont commis par un agent privé ou qu’ils ont pour cible un agent privé ([182]), il n’existe pas de circonstance aggravante permettant de prendre en compte les circonstances particulières de réalisation de ces infractions lorsqu’elles sont commises en bande organisée.

Or, en matière de criminalité organisée liée au trafic de stupéfiants, les faits de corruption peuvent aussi bien concerner des agents publics que des personnes privées, à l’instar par exemple de dockers, de livreurs ou de personnels travaillant dans des entreprises de fret express ou postal.

Pourtant, quand elles sont le fait de réseaux criminels structurés de trafiquants de stupéfiants, les actions de corruption à l’égard d’agents privés ou commises par ces mêmes agents relèvent de méthodes de bande organisée. Bien souvent, ces actions de corruption ne sont pas des actes isolés et s’inscrivent au sein d’une stratégie d’infiltration criminelle qui a pour finalité la déstabilisation des structures d’une entreprise ou d’une installation portuaire. Dans cette hypothèse, il apparaît opportun d’aggraver les peines encourues en créant une circonstance aggravante, et ce pour mieux rendre compte de l’usage que font les organisations criminelles de la corruption.

Votre co-Rapporteur M. Ludovic Mendes considère également que l’introduction d’une circonstance aggravante de bande organisée pour les actes de corruption privée permettra de renforcer l’effet dissuasif de ces infractions et incitera à recourir davantage à ces qualifications en matière de trafic de stupéfiants.

De son côté, votre co-Rapporteur M. Antoine Léaument se tient à distance de cette solution consistant en une nouvelle inflation pénale. Il propose, à l’inverse, de s’interroger sur les mécanismes qui ont conduit à privatiser peu à peu des fonctions stratégiques au sein des ports. Plutôt que d’étendre au privé des règles qui s’appliquent spécifiquement aux agents publics en raison, précisément, de leur statut, votre rapporteur appelle à réintégrer les fonctions les plus stratégiques dans le service public, ce qui permettrait d’assurer l’application de la loi existante sans durcissement pénal.

En second lieu, l’attention de vos Rapporteurs a été appelée sur l’impossibilité de recourir aux techniques spéciales d’enquête (TSE) pour mener des investigations sur des faits de corruption d’agents privés.

En effet, si l’article 706-1-1 du code de procédure pénale (CPP) prévoit la possibilité de recourir à ces techniques pour la recherche et la constatation des infractions de corruption active et passive d’agents publics, elles sont exclues en matière de corruption d’agents privés.

Comme il a déjà été évoqué, la corruption est aujourd’hui l’un des outils employés par les organisations criminelles pour asseoir leur influence et infiltrer les domaines d’activité qui présentent un intérêt pour faciliter le trafic. De ce point de vue, la sphère privée n’est pas épargnée par le risque corruptif (voir infra).

Vos Rapporteurs observent par ailleurs que le recours aux techniques spéciales d’enquête est autorisé dans le cadre des investigations menées pour des faits de trafic de stupéfiants ([183]). En effet, l’utilisation de méthodes d’investigation spéciales se justifie en raison de la difficulté d’appréhender les auteurs de trafic de stupéfiants qui font partie d’un « groupement d’un réseau dont l’identification, la connaissance et le démantèlement posent des problèmes complexes » ([184]). Il est dès lors possible de mettre en œuvre ces techniques lorsque, comme cela est encore très souvent le cas (voir infra), les faits de corruption sont qualifiés, par facilité, de complicité de trafic de stupéfiants.

En matière de trafic de stupéfiants, la corruption revêt un intérêt stratégique pour les organisations criminelles et lorsque la réalisation de cette infraction est en lien avec les activités du réseau, elle s’inscrit pleinement au sein de leur activité de criminalité organisée. Dès lors, selon votre co-Rapporteur M. Ludovic Mendes, le régime spécial applicable en la matière, autorisant notamment la mise en œuvre de moyens d’investigations particuliers, devrait être étendu aux faits de corruption privés commis par les groupes de trafiquants de stupéfiants. En effet, les infractions de corruption commises dans ce cadre revêtent un degré certain de complexité et de gravité, justifiant l’autorisation de recourir à ces techniques spéciales d’enquête ([185]).

Par ailleurs, comme il a déjà été indiqué, le recours aux techniques spéciales d’enquêtes est autorisé pour la recherche et la constatation des infractions de corruption publique. Cependant, l’article 706-1-1 du CPP ne prévoit pas l’application de l’ensemble du régime procédural applicable à la criminalité organisée aux infractions relevant de son champ, et notamment aux infractions de corruption d’agents publics. Il se limite à prévoir le recours aux pouvoirs spéciaux d’enquête suivants :

– la surveillance (articles 706-80 à 706-80-2 du CPP) ;

– l’infiltration (articles 706-81 à 706-87 du CPP) ;

– les écoutes téléphoniques sur autorisation du juge des libertés et de la détention en cours d’enquête (article 706-95 du CPP) et l’accès à distance aux correspondances stockées par la voie des communications électroniques (articles 706-95-1 à 706-95-3 du CPP) ;

– le recueil des données techniques de connexion et des interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques (l’IMSI-catcher ([186])) (article 706-95-20 du CPP) ;

– les sonorisations et fixations d’images de certains lieux ou véhicules par décision du juge d’instruction (articles 706-96 à 706-102 du CPP) ;

– la captation de données informatiques (article 706-102-1 à 706-102-9 du CPP) ;

– et la possibilité d’ordonner des mesures conservatoires (article 706-103 du CPP). Il est dès lors impossible de recourir aux deux techniques spéciales d’enquête suivantes : la garde à vue prolongée de 96 heures avec possibilité de différer l’intervention de l’avocat si certaines circonstances particulières l’exigent (article 706-88 du CPP) ainsi que les perquisitions de nuit ou en l’absence de la personne placée en garde à vue ou détenue (articles 706-89 à 706-94 du CPP).

Pour mémoire, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions de la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière qui permettaient d’étendre aux délits de fraude fiscale et douanière aggravés ainsi qu'aux délits de corruption et de trafic d'influence, la possibilité de recourir à une garde à vue de 96 heures avec report de la présence de l'avocat à la 48ème heure. Le Conseil a en effet estimé que l’application de cette technique spéciale d’enquête à ces infractions, qui ne constituent ni des crimes ni des atteintes à la sécurité, à la dignité ou à la vie des personnes, emportait une atteinte disproportionnée aux droits de la défense ([187]).

À la lumière de ces éléments, votre co-Rapporteur perçoit l’intérêt d’étendre le recours aux techniques spéciales d’enquête pour les infractions de corruption privée. Ils estiment en effet que ces infractions revêtent un caractère de complexité qui justifie une adaptation des moyens d’investigation pour faciliter leur caractérisation.

Toutefois, ces techniques étant particulièrement intrusives, il lui apparaît nécessaire, pour préserver l’équilibre entre le respect des droits de la défense et l’objectif légitime de sauvegarde de l’ordre public, d’en circonscrire l’application en excluant notamment la possibilité de recourir, pour les infractions de corruption, aux gardes à vue prolongées avec intervention différée de l’avocat. Une telle extension présente également, aux yeux de votre co-Rapporteur M. Ludovic Mendes, l’intérêt de la cohérence en alignant le régime procédural applicable à la corruption des agents publics à celui prévu en matière de corruption des agents privés.

L’inquiétante progression du phénomène de corruption : un risque généralisé à l’ensemble des corps de métiers

a. Entre incitation financière, menaces et intimidation : les multiples ressorts de la stratégie de corruption employée par les réseaux de trafiquants

Comme cela a été indiqué à vos Rapporteurs, une cartographie du risque de corruption est en cours d’élaboration par l’AFA. Ces travaux, qui se fondent sur son analyse des décisions judiciaires rendues en matière d’atteintes à la probité, sont complexifiés par les caractéristiques intrinsèques du risque corruptif qui s’avère évolutif et protéiforme.

En effet, le phénomène corruptif prend des formes diverses, de la plus visible, impliquant une incitation financière, l’emploi de manœuvres d’intimidation, de menaces ou le recours à la violence, à la plus discrète, exercée au travers de jeux d’influences progressifs, amenant à « bas bruits » vers la compromission.

La puissance financière des organisations criminelles et leur capacité d’emprise sont les principaux leviers de la corruption des agents publics et privés. Les sommes considérables générées par le narcotrafic augmentent ainsi fortement le risque de compromission auquel sont confrontés, en particulier, les services régaliens (et singulièrement la police, la gendarmerie, la justice, les douanes et l’administration pénitentiaire), en raison des fonctions stratégiques et des prérogatives particulièrement convoitées par les organisations criminelles qu’ils exercent.

Au cours de leurs auditions, l’AFA ([188]) et l’OFAST ([189]) ont également insisté sur le phénomène d’engrenage (ou de « pente glissante ») à l’œuvre dans les stratégies de corruption adoptées par les organisations criminelles.

La capacité de pression des réseaux de trafiquants de stupéfiants est en effet conséquente et la stratégie de compromission déployée l’est progressivement, afin d’endormir la vigilance de la cible en lui donnant l’impression que son action est dérisoire. La compromission peut ainsi commencer par une incitation financière qui se prolonge bien souvent par des pressions, des menaces, des actes d’intimidation et de violences physiques.

Les stratégies corruptrices des organisations criminelles peuvent également, en dehors ou préalablement à toute incitation financière, débuter par un « service gratuit » rendu entre amis, proches ou membres de la famille. La cible d’intérêt corrompue ayant accepté de rendre un service (tels que prêter un badge d’accès, éteindre des caméras, faciliter des accès…), souvent en contrepartie de sommes d’argents conséquentes ([190]), est ainsi bien souvent contrainte de poursuivre son implication à force de menaces dirigées contre elle ou ses proches.

Pour illustrer ce phénomène, l’OFAST a évoqué lors de son audition le cas particulier d’un docker mis en examen pour des faits de corruption qui, après avoir été placé en détention provisoire pendant un temps, avait été libéré sous contrôle judiciaire. À sa libération, ayant annoncé au réseau son intention de ne plus offrir d’assistance à l’organisation du trafic de stupéfiants, il a été enlevé devant son épouse et tué. L’OFAST a également expliqué que les actes d’intimidation pouvaient être dirigés contre les enfants de la cible, les menaces pouvant prendre la forme d’envoi de clichés photographique démontrant la surveillance étroite de l’enfant par le réseau.

Par ailleurs, aux côtés de ces actions de corruption très visibles, se développe un phénomène de corruption dite de « basse intensité ».

La corruption de basse intensité, aussi dénommée corruption administrative ou bureaucratique, correspond à la compromission d’agents intermédiaires, c’est-à-dire d’individus situés dans une chaîne hiérarchique et soumis à une autorité de haut niveau. Les agents ciblés ont des attributions qui semblent anodines mais ont en commun une capacité à accéder à des lieux, ou à des données primordiales pour favoriser la réussite de l’entreprise criminelle ([191]).

L’AFA souligne que ce type de corruption est globalement très peu prise en compte et peu objectivée sur le plan pénal. De ce fait, les agents privés comme public y sont particulièrement vulnérables.

Face à l’ampleur du risque corruptif qui pèse aujourd’hui sur l’ensemble des acteurs privés comme publics, les capacités de détection de ce phénomène, y compris des « signaux faibles » de la compromission qui initient souvent un processus de glissement dans la corruption, doivent évoluer. Ceux qui y sont les plus exposés doivent en particulier recevoir des formations adéquates pour être en capacité de les déceler et de s’y opposer le plus tôt possible.

b. Le risque corruptif majeur qui pèse sur les agents portuaires : l’enjeu stratégique de l’infiltration criminelle des infrastructures portuaires

Les corps de métiers directement concernés par les activités de contrôles aux frontières et aux points d’entrée des produits stupéfiants sur le territoire sont particulièrement ciblés par les trafiquants de stupéfiants dans leur stratégie de corruption, en raison des prérogatives dont ils disposent et des actions qu’ils sont capables d’initier pour faciliter le trafic.

Les organisations de trafiquants cherchent ainsi à infiltrer les zones portuaires, qui ont été identifiées par l’AFA ([192]) comme des espaces de grande fragilité particulièrement exposés au risque corruptif.

L’identification encore trop faible du risque corruptif dans le secteur portuaire

Selon l’AFA, le risque corruptif s’est aujourd’hui diffusé à l’ensemble du secteur portuaire et concerne tant les acteurs privés que publics qui y interviennent : manutentionnaires, transporteurs et dockers sont ainsi devenues les cibles privilégiées des organisations criminelles pour infiltrer ces infrastructures.

En effet, le personnel portuaire est situé au plus près des zones d’arrivée des marchandises et le rôle des agents dans la manutention des conteneurs ainsi que leur capacité à intervenir pour déposer, transporter ou prélever de la drogue est particulièrement recherché par les trafiquants.

Par ailleurs, les agents portuaires détiennent une connaissance parfaite des infrastructures et du fonctionnement portuaire et disposent d’accès permettant, par exemple, de fausser les données de localisation, dans les systèmes informatiques des grands ports maritimes et des exploitants de terminaux.

En dépit de ces incontestables fragilités, l’AFA relève que le niveau de préparation et d’anticipation au risque corruptif est insuffisant, cette menace étant encore largement ignorée ([193]).

Pour prévenir et lutter contre la corruption au sein des zones portuaires, l’AFA préconise ainsi de renforcer les actions de formation et de sensibilisation auprès des acteurs mais également d’améliorer les mesures de sécurisation et de contrôle des accès.

La sécurisation des ports : un enjeu de protection des agents portuaires

La sécurisation des infrastructures portuaires n’est pas seulement un enjeu pour la sécurité et le contrôle des marchandises. Elle est aussi essentielle à la protection des personnels, pour les mettre à l’abri du risque corruptif.

Maintes fois décrite à vos Rapporteurs, la stratégie de corruption déployée par les groupes criminels consiste à maintenir la personne sous une pression constante et inclut bien souvent l’exercice de menaces et d’actes d’intimidation qui mettent en danger la vie de la personne compromise ou de ses proches.

L’incitation financière constitue également un puissant levier d’action, les trafiquants n’hésitant pas à rémunérer fortement le prêt d’un badge d’accès à une zone restreinte ([194]) par exemple.

Ainsi, vos Rapporteurs estiment qu’il est nécessaire d’améliorer la connaissance du phénomène corruptif au sein des ports pour faire de la lutte contre la corruption l’une des composantes de la sécurité des infrastructures portuaires.

● Développer les actions de prévention et lutte contre la corruption en renforçant les obligations des opérateurs portuaires

Intégrer au sein des plans de sûreté des ports des dispositifs efficaces de lutte contre le risque corruptif apparaît donc essentiel pour assurer la protection et la sécurité du personnel portuaire. Or, comme le relève l’AFA, dans la pratique les plans de sûreté des ports n’intègrent pas le risque corruptif ([195]).

Compte tenu du risque majeur que la corruption fait peser sur la sécurité des personnels et des infrastructures des plateformes portuaires, vos Rapporteurs estiment nécessaire d’intégrer au sein des plans de sûreté des ports des mécanismes de prévention de la corruption. L’évaluation de sûreté portuaire devrait prendre en considération cette menace qui doit faire l’objet de mécanismes de détection dédiés et déclinés au sein de chaque port pour mesurer l’ampleur de ce phénomène et le combattre.

Chaque gestionnaire de port devrait également être soumis à des obligations en matière de lutte contre la corruption. Or, comme le relève l’AFA ([200]), il apparaît que certaines entreprises travaillant sur les infrastructures portuaires ne sont pas astreintes à l’obligation de mettre en place des dispositifs de prévention et de détection des atteintes à la probité, et plus spécifiquement des risques de corruption.

En effet, les prescriptions de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin 2 », qui imposent aux grandes entreprises et à certaines entreprises de taille intermédiaire, déterminées en fonction de seuils ([201]), la mise en place de mesures visant à lutter contre la corruption, ne s’appliquent notamment pas aux acteurs de la manutention portuaire et aux entreprises responsables des systèmes d’information portuaire, qui sont pourtant très exposées au risque de corruption.

L’article 17 de cette loi impose pourtant aux entreprises entrant dans le champ d’application du dispositif, la mise en œuvre de mesures de détection et de prévention des faits de corruption, au travers notamment d’une obligation de cartographier les risques de corruption, de prévoir un code de conduite, des dispositifs de formation ainsi que des systèmes d’alerte interne et externe.

Étendre le champ concerné permettrait ainsi d’astreindre ces entreprises du milieu portuaire à mettre en place l’ensemble de ces dispositifs et ce indépendamment même du dépassement des seuils prévus. En effet, comme l’AFA le souligne, dans la pratique beaucoup d’entreprises intervenant sur les plateformes portuaires sont des filiales françaises de groupes étrangers qui passent largement les seuils au niveau du groupe mais qui ne sont pas assujetties à ce dispositif, les sièges comptabilisés pour remplir la condition de seuil se situant hors de France.

Pour garantir l’application uniforme des règles en matière de prévention des atteintes à la probité sur l’ensemble des infrastructures portuaires, il est donc nécessaire de soumettre tous les gestionnaires des infrastructures portuaires aux obligations de détection et de lutte contre la corruption prévues par la loi « Sapin 2 ».

● Améliorer la sécurité des zones sensibles par des dispositifs efficaces de restriction des accès

Par ailleurs, l’attention de vos Rapporteurs a été appelée sur la nécessité de renforcer le contrôle des accès aux zones les plus sensibles des plateformes portuaires.

Certaines zones portuaires stratégiques pour l’entrée, la circulation et le contrôle des marchandises, sont soumises à des restrictions d’accès et ne sont rendues accessibles qu’à certains agents bénéficiant d’une habilitation spécifique.

Pour mieux sécuriser l’accès à ces zones sensibles, un protocole de reprise systématique des enquêtes administratives de sécurité conditionnant l’accès permanent aux installations portuaires sensibles a été élaboré dans le cadre de la CISMaP, sous le pilotage du Secrétariat général de la mer. Ces enquêtes administratives sont diligentées par le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS) ([204]).

Le protocole a été mis en œuvre dès janvier 2024 au sein de cinq ports sensibles situés au sein des départements des Bouches-du-Rhône, de la Gironde, de la Manche, du Pas-de-Calais et des Pyrénées-Orientales. La mise en place de ce protocole a permis de définir un ensemble de lignes directrices renforçant la conduite méthodique des enquêtes de sécurité en les durcissant et en les systématisant. Face au succès rencontré dans l’application de ce protocole, il a été décidé de l’étendre à l’ensemble des installations portuaires sensibles du territoire national à compter du 1er octobre 2024.

Ce dispositif renforcé est toutefois limité aux enquêtes administratives de sécurité conditionnant les accès temporaires aux installations portuaires sensibles. Le Secrétariat général de la mer a ainsi précisé à vos Rapporteurs qu’une étude d’impact approfondie était nécessaire avant d’envisager de systématiser ce protocole à l’ensemble des enquêtes administratives, notamment pour apprécier les effets en termes de volumétries et de conséquences sur la gestion des flux.

Vos Rapporteurs considèrent qu’il est impératif, pour limiter le risque corruptif, de systématiser les enquêtes administratives à l’égard des agents portuaires autorisés à accéder aux installations portuaires sensibles. Ils saluent à cet égard la généralisation du protocole renforçant la conduite de ces enquêtes en matière d’accès permanent à ces installations.

Compte tenu des réserves exprimées par le Secrétariat général de la mer, vos Rapporteurs estiment toutefois que l’extension de ce dispositif est prématurée, et ne devrait être envisagée qu’après avoir analysé précisément les effets du déploiement de cette mesure.

Enfin, au titre des mesures permettant d’améliorer la sécurité des plateformes portuaires évoquées auprès de vos Rapporteurs, l’AFA conseille d’harmoniser les pratiques des opérateurs portuaires en matière de vidéoprotection déployée sur les installations portuaires.

Ces systèmes privés permettent d’assurer la surveillance des accès des zones portuaires, ce qui est de nature à dissuader les intrusions ainsi que le passage à l’acte d’une personne compromise. De fait, une bonne couverture vidéo des installations portuaires est susceptible de réduire le risque de corruption : plus la sécurisation est grande, plus la marge de manœuvre des agents portuaires est réduite, ce qui diminue l’intérêt pour les organisations criminelles de corrompre une cible qui ne dispose pas des moyens de faciliter le trafic.

À ce titre, l’AFA préconise de faciliter, pour les forces de sécurité intérieure, l’accès aux images de vidéoprotection interceptées par les systèmes privés installés sur les ports. Dans le cadre des enquêtes, ces images s’avèrent en effet parfois très utiles et peuvent également servir d’éléments de preuve. Dès lors, l’AFA suggère de fixer un cadre juridique définissant de manière uniforme les modalités d’accès à ces systèmes de vidéoprotection privée pour les forces de sécurité intérieure et la durée de conservation des images, et ce afin d’harmoniser les pratiques très hétérogènes observées en fonction des gestionnaires portuaires.

Vos Rapporteurs estiment toutefois que la question du cadre juridique des images interceptées par des systèmes de vidéoprotection privée dépasse le cadre du présent rapport. Loin de concerner uniquement les ports, si une réflexion devait être menée sur ce sujet, elle devrait inclure plus globalement l’ensemble des systèmes privés afin de mieux évaluer les enjeux particuliers en matière d’accès à ces images et de protection de ces données.

La prévention de la corruption : un enjeu de sensibilisation et de formation

Comme cela a déjà été souligné, le phénomène de la corruption n’est pas suffisamment appréhendé par les opérateurs des plateformes portuaires, dont les pratiques en matière de déploiement de mécanismes de détection et de prévention du risque corruptif sont encore trop disparates.

Pourtant, le personnel portuaire est le mieux placé pour détecter ce phénomène et révéler les failles au sein de la sécurité des installations portuaires qui facilitent la compromission.

C’est la raison pour laquelle certains ports ont mis en place des mécanismes d’alerte interne. Ces systèmes permettent notamment aux agents portuaires de signaler les menaces ou les intimidations qu’ils subissent afin de renforcer leur protection. Néanmoins, ils sont peu utilisés dans la pratique, faute de notoriété suffisante.

D’autres systèmes européens proposent des modèles d’alerte bien plus performants qui seraient particulièrement efficaces. L’AFA ([205]) a notamment cité en exemple le dispositif belge « Port Watch » qui est un système d’alerte national, centralisé, largement connu et utilisable par tous. Très simple d’accès, ce système permet via un site internet ([206]) de signaler de manière anonyme toute activité suspecte.

Vos Rapporteurs considèrent que la création d’un tel système d’alerte constituerait une mesure efficace et opérationnelle permettant de renforcer considérablement la sécurité portuaire et de réduire le risque corruptif.

Ils estiment également que la sécurité portuaire doit devenir l’affaire de tous. Le signalement, ouvert à toute personne, permet ainsi d’impliquer l’ensemble des acteurs portuaires en les sensibilisant à la question de la corruption et en leur donnant des outils pour y faire face. Par ailleurs, en offrant la possibilité de signaler des faits de manière confidentielle, le dispositif d’alerte est incitatif et limite les risques de représailles. Le système d’alerte constitue ainsi un excellent outil capable de faciliter la détection préventive des phénomènes de corruption, même en cas de signaux faibles.

Toutefois, et contrairement au dispositif envisagé par une proposition de loi actuellement examinée par le Sénat ([207]), vos Rapporteurs considèrent qu’un tel système devrait être mis en place à l’échelle nationale et non délocalisé au sein de chaque port. La création d’une plateforme d’alerte au niveau national permettrait à la fois de rendre ce dispositif plus visible et d’en accroître l’efficacité mais aussi de centraliser les signalements reçus et de permettre un croisement de ces renseignements.

Enfin, vos Rapporteurs souhaitent insister sur la nécessité de renforcer les actions de formation et de sensibilisation au risque corruptif auprès des personnels portuaires.

Ces actions devraient être coordonnées au sein d’un plan de formation ambitieux, à destination non seulement des personnels portuaires mais également de l’ensemble des personnes exerçant une profession qui les exposerait particulièrement au risque de corruption, en raison des missions ou des responsabilités qui lui sont confiées.

Là où M. Antoine Léaument souhaite que ces actions de formation soient obligatoires, M. Ludovic Mendes préfère qu’elles restent facultatives.

c. Un risque global : agents publics et privés, tous vulnérables à la corruption

Au cours de leurs auditions, vos Rapporteurs ont réalisé que le risque corruptif était dénoncé par tous, mais rarement identifié comme une menace pour soi-même. Ainsi, beaucoup des personnes entendues ont évoqué la corruption d’autrui mais peu ont semblé conscientes du risque pesant sur elles-mêmes.

Or, le phénomène de la corruption n’épargne personne ni aucune profession et il est urgent que chacun se sente concerné : élus, magistrats, greffiers, personnels pénitentiaires, policiers, gendarmes, dockers, livreurs, chauffeurs, personnels des administrations régaliennes, etc.

Plus généralement, ce sont tous les corps de métier dont les réseaux de trafiquants pourraient tirer profit pour faciliter la gestion des flux et des échanges qui sont vulnérables au risque corruptif.

Dans le secteur privé, les organisations criminelles cherchent essentiellement à infiltrer les professions qui exercent des fonctions de logistiques et de transport. C’est ainsi par exemple que le personnel des entreprises de fret express, comme FEDEX, DHL ou Amazon, apparaît particulièrement exposé à ce risque, qui s’est semble-t-il amplifié avec la crise de la Covid-19 en raison de l’augmentation rapide des recrutements ([208]).

Les agents des administrations publiques sont quant à eux tout particulièrement concernés et notamment ceux des administrations régaliennes, identifiées par l’AFA comme extrêmement vulnérables ([209]).

Les facteurs de risque corruptif au sein de ces administrations sont multiples et tiennent notamment à la grande valeur, aux yeux des organisations criminelles, de l’information traitée ou détenue par un agent public mais également à sa capacité à agir pour faciliter le trafic de stupéfiants.

Les agents du contrôle ou de la chaîne pénale sont, bien entendu, en raison de leurs missions, particulièrement exposés. Plusieurs exemples d’actions facilitant le trafic et pouvant être accomplies par une cible corrompue ont été évoqués devant vos Rapporteurs. La sécurisation de certaines tâches et de fonctions spécifiques peuvent ainsi être identifiées comme des axes prioritaires en matière de prévention de la corruption.

● Mieux contrôler l’accès et la consultation des fichiers de données

Les agents publics ayant accès à des fichiers et traitement de données, comme ceux auxquels ont accès les magistrats ([210]), les greffiers, les policiers ([211]), les gendarmes ou les douaniers par exemple, sont particulièrement ciblés par les organisations criminelles.

C’est ainsi que l’examen des décisions de justice rendues entre 2021 et 2022 collectées par l’AFA a mis en évidence plusieurs affaires impliquant des policiers ou des surveillants pénitentiaires ayant vendu à des organisations criminelles des données contenues dans des fichiers ([212]).

Les traitements de données contiennent en effet des informations précieuses qui, entre les mains des groupes criminels, leur permettent de connaître les éléments d’un dossier, d’anticiper des interpellations, de déjouer des stratégies d’enquêtes ou de faire libérer un complice.

Pourtant, ces traitements de données sont très faiblement protégés, comme le souligne l’AFA ([213]) : leur accès n’est pas suffisamment sécurisé et la traçabilité des connexions n’est pas garantie.

Une meilleure sécurisation de l’accès à ces fichiers apparaît indispensable pour réduire le risque d’accès non justifié et abusif à ces données sensibles. Il pourrait notamment être envisagé de prévoir des dispositifs préventifs permettant de tracer de manière plus stricte des connexions anormales. À cet égard, comme l’a proposé l’AFA à vos Rapporteurs, il pourrait être mis en place un système d’alerte automatique, capable de détecter une connexion suspecte (qui a lieu par exemple en-dehors des heures de service) ou la consultation injustifiée à un dossier (par exemple car l’enquêteur ou le magistrat n’en est pas saisi).

Peu importe le système choisi, vos Rapporteurs souhaitent insister sur l’impérieuse nécessité de disposer de systèmes fiables assurant la traçabilité des accès aux fichiers contenant des données sensibles.

● Un risque corruptif particulièrement identifié au sein de l’administration pénitentiaire

Qu’il s’agisse de communiquer avec des complices détenus, de menacer des concurrents, de parvenir à libérer un co-auteur, ou d’organiser un trafic en détention, l’infiltration criminelle d’un établissement pénitentiaire revêt, à l’évidence, un intérêt manifeste pour les réseaux de trafiquants de stupéfiants.

Vos Rapporteurs ont été particulièrement sensibilisés à ces enjeux par plusieurs des personnes qu’ils ont auditionnées. Le président du tribunal judiciaire de Marseille a notamment évoqué des incidents avec les services du greffe pénitentiaire qui, à deux reprises, ont omis de transmettre à la juridiction des demandes de mise en liberté faites par des détenus, ce qui a conduit à la libération de ces derniers, faute d’avoir pu traiter les demandes dans les délais.

Si ces incidents ont permis d’identifier un point de compromission et de révéler une corruption, dans la pratique, il est très difficile d’établir un fait de corruption, sauf à détecter une répétition du phénomène par un même agent par exemple ([214]). En effet, le défaut de transmission d’une demande de mise en liberté peut résulter d’une erreur humaine excusable ou d’un oubli fortuit.

La Direction de l’administration pénitentiaire a commencé à s’emparer de ces problématiques et a diffusé, le 23 octobre 2023, une note visant à une meilleure connaissance des règles déontologiques, une orientation toujours plus vertueuse des pratiques professionnelles et une plus grande protection de ses agents. Par ailleurs, elle a communiqué à l’AFA, en novembre 2023, un plan d’action spécifique pour la prévention du risque corruptif.

Vos Rapporteurs saluent ces initiatives mais déplorent, de manière plus générale, qu’elles ne s’articulent pas à l’échelle de chaque administration avec une stratégie globale de lutte contre la corruption.

À cet égard, ils observent que les administrations ne se sont pas toutes engagées dans une démarche de cartographie du risque corruptif, ce qui nuit à la capacité de détection de ce phénomène et des vulnérabilités propres au domaine d’action de l’administration concernée.

Surtout, vos Rapporteurs regrettent l’absence de politique de prévention forte en la matière s’appuyant sur un plan de formation et de sensibilisation ambitieux, dont ils ont déjà préconisé la création dans le cadre d’un renforcement des actions de formation à l’égard de tous les acteurs publics et privés susceptibles d’être concernés.

La situation est pourtant inquiétante, comme le démontre l’accentuation du phénomène de corruption, et nécessite un sursaut d’implication de la part de chaque administration : à l’heure actuelle comme le souligne l’AFA « certains agents publics n’ont pas conscience des risques (manque de formation) et certaines institutions ne traitent pas ces risques » ([215]).

Le contrôle de la demande : privilégier la prévention À la pénalisation

La cartographie des routes d’importation des drogues et leur évolution mettent en évidence l’importance de l’organisation logistique du trafic de stupéfiants dont l’un des enjeux est la mise à disposition de ces substances illicites, souvent produites à l’étranger, à destination des pays consommateurs. Face aux évolutions des techniques de contrôle, les trafiquants développent de nouvelles méthodes d’acheminement, font appel à des moyens de transport plus sophistiqués, exploitent les nouvelles technologies et la mondialisation du marché légal pour créer de nouveaux espaces de transit.

Dotées de capacités financières et humaines considérables, les organisations criminelles sont particulièrement agiles et développent sans cesse de nouvelles stratégies de contournement des mesures de contrôle. Il en résulte une forme de course sans fin à laquelle se livrent les acteurs du contrôle et les organisations criminelles : au renforcement de la surveillance sur un vecteur répond une réorganisation du trafic.

Si le volume des saisies augmente, il demeure insuffisant pour affaiblir réellement les capacités des grandes organisations criminelles. À titre d’illustration, s’agissant de l’importation de la cocaïne, l’utilisation de pays de rebond en Afrique permet aux trafiquants d’y revendre une partie de la cargaison à prix moindre, cette opération leur permettant de couvrir les frais logistiques engagés, tandis que la majorité de la cargaison sera revendue en Europe, le continent le plus consommateur, pour générer du profit.

Selon les estimations d’Europol, il faudrait saisir 82 % des produits stupéfiants importés pour parvenir à atteindre véritablement les organisations criminelles et les empêcher de faire des bénéfices sur ces importations ([216]).

C’est la raison pour laquelle, indépendamment des efforts déployés pour diminuer l’offre de produits stupéfiants, en renforçant la coopération internationale et les actions diplomatiques auprès des pays producteurs de produits stupéfiants et en surveillant les routes d’importation pour améliorer les dispositifs de contrôle sur les points d’entrée des drogues sur notre territoire, il apparaît déterminant de trouver des moyens d’action pour limiter la demande.

Un traitement judiciaire du consommateur insatisfaisant

La loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l'usage illicite des substances vénéneuses, codifiée au sein du code de la santé publique (CSP) en 2000 ([217]), est le texte fondateur de la réglementation en matière de produits stupéfiants.

À l’origine, l’esprit de cette loi consistait à distinguer, d’une part, l’usager de produits stupéfiants, considéré comme un toxicomane pour lequel une prise en charge sanitaire était privilégiée, et d’autre part le trafiquant, perçu comme un délinquant relevant du volet répressif ([218]).C’est la raison pour laquelle les dispositions relatives à l’usage de produits stupéfiants sont encore aujourd’hui prévues au sein du CSP, tandis que le code pénal (CP) organise la répression du trafic de ces substances illicites.

Les substances stupéfiantes font aujourd’hui partie de la catégorie des substances vénéneuses mentionnées à l’article L. 5132-1 du CSP. La notion de stupéfiants a été définie par le Conseil constitutionnel : elle désigne « des substances psychotropes qui se caractérisent par un risque de dépendance et des effets nocifs sur la santé » ([223]).

Le classement d’une plante, substance ou préparation comme stupéfiant résulte d’une décision du directeur général de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé. Il s’agit de l’arrêté du 22 février 1990 fixant la liste des substances classées comme stupéfiants, parmi lesquelles figurent notamment le cannabis et la résine de cannabis, la cocaïne, l’héroïne ou encore la morphine ([224]).

Prévu par l’article L. 3421-1 du CSP, l’usage illicite de stupéfiants est un délit puni d'un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. Si l’infraction est commise par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, ou par le personnel d’une entreprise de transport terrestre, maritime ou aérien, de marchandises ou de voyageurs exerçant des fonctions mettant en cause la sécurité du transport, les peines de ce délit sont portées à cinq ans d’emprisonnement et à 75 000 euros d'amende.

Le nombre important de consommateurs de produits stupéfiants en France conduit cependant à s’interroger sur l’efficacité du cadre répressif en vigueur.

Alors que la disponibilité des produits stupéfiants en France augmente, il apparaît plus que jamais nécessaire de trouver des leviers d’action pour diminuer la demande et ainsi atteindre efficacement et durablement le marché illégal des stupéfiants.

Or, cette action se concentre aujourd’hui sur la mise en œuvre d’une politique répressive, qui s’articule quasi-exclusivement autour de l’amende forfaitaire délictuelle (AFD), outil de sanction du consommateur de stupéfiants dont la vertu n’apparaît ni dissuasive ni pédagogique, au regard de la hausse de la consommation de stupéfiants.

L’amende forfaitaire délictuelle pour l’usage de stupéfiants, une réponse sur le court terme à l’engorgement des juridictions

Avec l’objectif affiché d’améliorer la lutte contre l’usage de stupéfiants et la rapidité de la réponse pénale, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a étendu l’application de la procédure de l’amende forfaitaire au délit d’usage illicite de stupéfiants ([225]).

Ce dispositif permet d’éteindre l’action publique en contrepartie du versement d’une amende forfaitaire d’un montant de 200 euros. Le montant de l’amende forfaitaire minorée est de 150 euros et le montant de l’amende forfaitaire majorée est de 450 euros. La procédure de l’amende forfaitaire, dont la mise en œuvre est facultative, est exclusivement applicable aux personnes majeures ([226]).

Comme la DACG l’a indiqué à vos Rapporteurs, la politique pénale du ministère de la Justice à l’égard des consommateurs de produits stupéfiants se veut « dissuasive, notamment en insistant sur le recours à l’amende forfaire délictuelle (AFD) » ([231]).

C’est ainsi que l’AFD est devenu la principale réponse pénale pour sanctionner les faits d’usage de produits stupéfiants : elle est aujourd’hui au cœur du traitement judiciaire du consommateur.

● L’AFD est devenue la principale réponse pénale apportée à la consommation de produits stupéfiants

Effectivement mise en place depuis le 1er septembre 2020 en matière d’usage illicite de stupéfiants, l’AFD est un instrument de facilitation des verbalisations qui permet un traitement simplifié de ces infractions.

Outil d’allègement des stocks de procédures, tant pour les services d’enquête que pour les juridictions, l’AFD a ainsi permis, dans cette matière, d’automatiser la répression de l’infraction, c’est-à-dire la partie relative au prononcé de la peine d’amende. À la différence des autres amendes forfaitaires délictuelles, ce n’est donc pas la constatation de l’infraction qui a été automatisée, comme en matière de contrôle routière.

Selon la DACG, l’AFD présenterait également une dimension pédagogique en sensibilisant les consommateurs « sur l’impact direct de leur comportement sur le développement des formes graves de criminalité qui s’agrègent autour des trafics. » ([232])

Vos Rapporteurs ne sont toutefois pas convaincus par cette vertu pédagogique et constatent les maigres effets de cette sensibilisation par la sanction pécuniaire, comme en témoigne l’augmentation des usages, parallèlement à l’augmentation du nombre d’AFD dressés.

Ainsi, selon la DGPN ([233]), depuis septembre 2020, 609 032 AFD en matière d’usage illicite de stupéfiants ont été dressées dont 71 % par les services de la police nationale ([234]). Il s’agit de la seconde AFD la plus dressée sur le territoire, juste après les AFD en matière routière.

En 2023, le service statistique du ministère de l’Intérieur a recensé le prononcé de plus de 160 000 AFD pour des faits d’usage de stupéfiants. L’essentiel des verbalisations concerne le cannabis (près de 98 %), loin devant la cocaïne (moins de 2 %), la part des autres produits étant très faible ([235]). Au 30 septembre 2024, 153 834 AFD avaient déjà été prononcées, signe de l’augmentation continue de son usage ([236]).

La procédure de l'AFD présente un avantage certain dans le gain de temps qu’elle offre pour le traitement de la procédure : la durée de verbalisation est estimée entre 10 à 15 minutes ([237]).

La généralisation de l’AFD a ainsi contribué à transformer la réponse pénale apportée aux faits d’usage illicite de produits stupéfiants puisque l’AFD est devenue la réponse majoritairement prononcée, comme l’illustre le graphique ci-dessous.

Évolution du nombre des amendes forfaitaires délictuelles prononcées pour des faits d’usage illicite de stupéfiants entre 2016 et 2022

Source : contribution écrite de l’OFDT (à partir des données SSMSI du Ministère de l’intérieur).

● Le traitement pénal de l’usager de stupéfiants au travers de l’AFD se fait au détriment de la prise en compte de l’aspect thérapeutique

Selon l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) ([238]), en 2019, avant la création des AFD en matière de stupéfiants, il y a eu environ 75 000 affaires d’usages illicites de stupéfiants qui ont donné lieu à une réponse pénale. En 2021, ce nombre est descendu à 38 000 affaires, mais parallèlement plus de 106 000 AFD ont été dressées en cette matière. La réponse pénale entre 2019 et 2021 aurait donc doublé (passant de 75 000 affaires à 144 000) grâce à la mise en place de cette procédure.

Les données statistiques communiquées à vos Rapporteurs par la conférence nationale des procureurs de la République (CNPR) et le syndicat de la magistrature permettent d’affiner ce constat.

En premier lieu, il apparaît en effet que la création de l’AFD en matière d’usage de stupéfiants a permis de diminuer le nombre des décisions de classement sans suite prononcées par les parquets en la matière, comme le montre le graphique ci-dessous.

Évolution de la réponse pénale pour usage illicite de stupéfiants avant et après la création de l’amende forfaitaire délictuelle, entre 2018 et 2021

Légende : AFD (amende forfaitaire délictuelle) ; CSS (classement sans suite) ; CSS-Alternatives (alternative aux poursuites ayant donné lieu à un classement sans suite).

Source : contribution écrite du syndicat de la magistrature, statistiques issues de l’observatoire de la forfaitisation des délits.

Il est toutefois possible de relever que les décisions de classement sans suite dites « sèches », c’est-à-dire sans qu’elles soient adossées au prononcé d’une alternative aux poursuites, étaient déjà relativement faibles avant la mise en place de la procédure d’AFD. Ce nombre a même légèrement augmenté entre 2018 et 2012 (passant de 2 996 à 3 076 décisions).

Quant aux décisions de classement sans suite prises à la suite du prononcé d’alternatives aux poursuites, elles ont drastiquement diminué entre 2018 et 2021. Or, ces alternatives aux poursuites permettent notamment d’imposer à la personne de suivre un stage de sensibilisation et donc d’initier un parcours de soins pour traiter une problématique d’addiction.

Il est donc difficile de déduire de ces données que l’AFD a permis d’améliorer le taux de réponse pénale.

En second lieu, si le recours à l’AFD a en effet permis de traiter plus d’affaires, et donc de poursuivre davantage les usagers de produits stupéfiants, il s’est accompagné d’une diminution notable des décisions alternatives aux poursuites qui offraient la possibilité aux procureurs d’orienter les consommateurs vers des structures de soins.

Évolution de la réponse pénale pour les faits d’usage illicite de stupéfiants entre 2014 et 2023

Source : contribution écrite de la CNPR.

Comme le révèle le graphique ci-dessus, en 2019, 105 421 affaires pour usage illicite de produits stupéfiants ont été orientées pour réponse pénale (dont 90 189 impliquant des majeurs) ([239]).

En 2021, le nombre d’affaires ayant donné lieu à une réponse pénale par le parquet en cette matière s’est réduit à 66 608 affaires auquel il convient d’ajouter les 105 697 AFD dressées (ce qui représente un total de 171 305 affaires pour usage de stupéfiants). L’AFD représentait, pour les majeurs ([240]), 65% du taux de réponse pénale.

En 2023, l’AFD représentait 78 % du taux de réponse pénale, son recours n’ayant cessé de croître depuis sa mise en place.

Parallèlement à cette évolution, on observe que si le nombre de procédures donnant lieu à une AFD augmente de manière exponentielle, celui pour lequel une alternative aux poursuites a été mise en œuvre par le parquet ne cesse quant à lui de diminuer.

Cela est notamment le cas pour les stages de sensibilisation, dont le prononcé en tant qu’alternative aux poursuites a diminué de manière continue entre 2019 et 2023 (-75 %). Cette évolution s’observe également pour les mesures de composition pénale, qui peuvent consister en des injonctions thérapeutiques destinées à prendre en charge une problématique d’addictions : le prononcé de cette alternative aux poursuites a diminué de 42 % entre 2019 et 2023.

Le graphique ci-dessus met ainsi en évidence l’évolution du traitement pénal de l’usager de produits stupéfiants depuis la mise en œuvre de l’AFD. La réponse pénale est aujourd’hui dans sa grande majorité axée sur la répression à travers le recours massif à l’AFD, au détriment du prononcé des alternatives aux poursuites. Ces alternatives permettent pourtant d’imposer à l’usager le respect de mesures adaptées à une problématique d’addiction au travers de stage de sensibilisation dans un organisme sanitaire ou d’injonctions de soins.

Selon la DACG du Ministère de la justice ([244]), les alternatives dites « à contenu » (telles que les compositions pénales comprenant notamment un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de stupéfiants) concernaient en 2022, 16 % des réponses pénales adressées aux mis en cause majeurs en matière d’usage de stupéfiants.

Si le ministère de la Justice insiste sur la nécessité, aux côtés du recours à l’AFD, d’encourager les dispositifs de prise en charge existant au titre de la politique de réduction des risques, il ne donne aucune illustration des initiatives mises en œuvre en la matière ([245]).

Or, la politique adoptée aujourd’hui est bien davantage une politique de gestion de la masse des usagers de produits stupéfiants illicites plutôt qu’une politique de prévention de la consommation.

La procédure répressive simplifiée et rapide de l’AFD permet sans doute d’éviter l’embolie des tribunaux avec le contentieux prolifique engendré par la pénalisation de la consommation de l’ensemble des produits stupéfiants. Toutefois, il apparaît à vos Rapporteurs que la politique pénale mise à œuvre à l’égard du consommateur est le symptôme d’une vision à court terme portée sur ce sujet, centrée sur la répression plutôt que sur la prévention, et qui ne permet pas de répondre efficacement et durablement à l’augmentation de la demande de stupéfiants.

Par ailleurs, la politique de répression menée à l’encontre des usagers de produits stupéfiants contribuerait, selon l’association Addictions France ([246]), à une stigmatisation des consommateurs, les dissuadant de s’adresser à des professionnels de santé pour faire soigner leur addiction.

● L’augmentation du nombre des AFD : le signe d’une politique pénale excessivement centrée sur le consommateur

La DGPN ([247]) considère que l’application de la procédure d’AFD permet de renforcer la présence des policiers sur la voie publique, ces derniers n'étant pas mobilisés sur les tâches chronophages du transport du mis en cause ou de la mise à disposition de celui-ci au service d'investigation territorialement compétent. Cette simplification de la procédure permettrait ainsi de verbaliser davantage les consommateurs.

Vos Rapporteurs ne partagent cependant pas cette analyse et déplorent, à la lumière du taux exponentiel d’AFD dressées, que le temps des enquêteurs soit mobilisé autour de cette verbalisation et non pas alloué au démantèlement des réseaux.

C’est également la conclusion qu’il est possible de tirer du bilan établi, en 2021, par l’OFDT sur la réponse pénale à l’usage de stupéfiants après l’entrée en vigueur de l’AFD ([248]).

Ce bilan met en évidence l’évolution générale des politiques pénales en matière de stupéfiants qui sont de plus en plus centrées sur les consommateurs.

Le graphique ci-dessous, communiqué par l’OFDT qui a actualisé ses données, montre ainsi qu’en 2023, 80 % des interpellations liées aux stupéfiants ciblaient la consommation ([249]).

Évolution du nombre de personnes mises en cause pour infractions à la législation sur les stupéfiants entre 2016 et 2023

Source : contribution écrite de l’OFDT (à partir des données SSMSI du Ministère de l’intérieur).

Les forces de sécurité intérieure sont donc largement mobilisées pour verbaliser les consommateurs de stupéfiants. Cependant, alors même que la consommation de produits stupéfiants augmente, faute de politique préventive et sanitaire efficace ([250]), l’activité de verbalisation ne contribue ni à faire diminuer l’offre, ni à endiguer l’expansion du trafic de stupéfiants. Elle se fait au détriment des efforts de démantèlement des réseaux de trafiquants de produits stupéfiants.

Ni dissuasive pour le consommateur, ni efficace pour lutter contre la demande, le recours à l’AFD en matière de stupéfiants a contribué à focaliser la politique pénale autour de l’usage. Procédure rapide et simplifiée, le recours accru à l’AFD alimente le besoin qui a conduit à son introduction : en verbalisant toujours plus de consommateurs, on augmente le nombre d’affaires, créant le sentiment d’un contentieux de masse et incitant à réprimer encore davantage. Cette auto-alimentation pourrait être sans fin, ce d’autant que la massification du contentieux de la consommation de stupéfiants occulte les enjeux liés à la santé et à la lutte contre les réseaux de trafiquants de stupéfiants.

C’est la raison pour laquelle votre co-Rapporteur M. Antoine Léaument préconise d’abandonner purement et simplement le recours aux AFD.

● Le bilan contrasté du recouvrement de l’AFD

Comme le montre le tableau ci-dessous, la procédure relative à l’AFD fait intervenir plusieurs acteurs : les forces de sécurité intérieure chargées de la verbalisation, le parquet de Rennes, compétent à l’échelle nationale, qui valide les procédures et se prononce en cas de contestations, et enfin l’ANTAI avec la Direction générale des finances publiques (DGFIP), lesquelles interviennent pour le recouvrement de l’AFD.

Source : contribution écrite de la DGFIP.

L’ANTAI est chargée exclusivement du recouvrement des AFD avant majoration (au stade forfaitaire ou minoré ([251])), tandis que la DGFIP intervient au stade du recouvrement forcé des amendes (au stade majoré).

Le taux de paiement des AFD (hors amendes majorées) s’élève à 36,3 % ([252]). Ce chiffre n’est cependant pas celui retenu par l’ANTAI qui adopte une méthode de calcul visant à « neutraliser » l’effet des plis non distribués, à la suite notamment d’une erreur d’adresse ou d’un déménagement ([253]).

En excluant du calcul les AFD qui n’ont pas pu être recouvrées en raison d’un pli non adressé, l’ANTAI indique que le taux de recouvrement (hors amendes majorées) s’élève à 46,2 % ([254]).

Ce taux correspond à celui du paiement spontané de l’AFD en matière d’usage de stupéfiants, c’est-à-dire avant recouvrement par les comptables publics de la DGFIP.

À cet égard, la DACG a souligné que le taux de paiement spontané de l’AFD en matière d’usage de stupéfiants demeurait largement inférieur à celui constaté pour l’ensemble des amendes : il était en effet de 36,4 % en 2022 pour l’AFD en matière d’usage de stupéfiants contre 62 % pour l’ensemble des amendes ([255]).

Selon l’ANTAI, le taux de paiement global des AFD en matière de stupéfiants, en intégrant les amendes majorées recouvrées par la DGFIP, mais en neutralisant l’effet des plis non distribués, est de l’ordre de 60 %.

Cette méthode de calcul contestable ne reflète pas fidèlement le taux de paiement de ces AFD.

Vos Rapporteurs ont donc comparé ces données avec les informations communiquées par la DGFIP ([256]), selon laquelle le taux de recouvrement des AFD majorées était, en 2023, de 19,50 % et au 31 octobre 2024 de 6,49 %.

Ce taux apparaît supérieur à celui du recouvrement des AFD dressées pour des faits de conduite sans assurances (qui est de 4,79 %) ou sans permis (4,08 %), mais il est inférieur au taux de recouvrement des amendes pour conduite avec un permis inadapté (8,34 %).

En 2024, en prenant en compte le taux de recouvrement des AFD avant majoration et retraitement des plis non distribués (36,3 %) et celui des AFD majorées (6,49 %), le taux de recouvrement global des AFD en matière de stupéfiants semble donc être en baisse : il est inférieur à 50 %.

● Les initiatives de juridictions locales pour redonner du sens au traitement judiciaire du consommateur : rétablir la vertu pédagogique de la réponse pénale

Vos Rapporteurs souhaitent souligner l’initiative de certaines juridictions qui tentent de remettre au cœur de la réponse pénale un traitement plus individualisé du consommateur, prenant notamment en compte la problématique de l’addiction aux produits stupéfiants.

C’est ainsi, par exemple, que le tribunal judiciaire de Marseille a développé de nouvelles actions pédagogiques pour favoriser les mesures d’accompagnement de l’auteur d’une infraction d’usage de stupéfiants en lien avec une problématique d’addiction ([257]).

Des audiences spécifiques de notification d’ordonnance pénale ont ainsi été mises en place. Au cours de ces audiences dont la visée pédagogique est renforcée, les usagers sont sensibilisés aux enjeux liés au trafic de produits stupéfiants grâce à une présentation de cette criminalité organisée et des règlements de comptes auxquels elle aboutit. Il est également rappelé aux usagers les effets d’une telle consommation sur leur santé en recherchant une prise de conscience de leur éventuelle dépendance au produit stupéfiant.

La juridiction entend également développer la « justice résolutive de problèmes » ([258]) pour favoriser la prise en charge globale des usagers de stupéfiants en faisant intervenir des associations spécialisées en addictologie au sein du palais de justice. Ce projet a vocation à cibler les jeunes majeurs en voie de désocialisation présentant une problématique de dépendance ou les personnes sortant de détention, sans suivi, commettant des infractions de petite intensité en lien avec une dépendance. Par la voie de la composition pénale, ce programme vise à assurer le suivi de la personne sur une durée de six mois et s’accompagne de mesures destinées à faciliter le suivi des soins, l’accès au logement et à l’emploi.

Enfin, le parquet de Marseille ayant constaté la baisse de la fréquentation de la permanence addiction se tenant au sein du tribunal, liée notamment à la montée en puissance de l’AFD, il souhaite lui donner une nouvelle orientation. Cette permanence sera notamment chargée d’assurer l’évaluation des personnes ciblées comme pouvant entrer dans le dispositif de justice restauratrice et accueillera les personnes déférées pour la mise en œuvre d’alternative aux poursuites lorsqu’elles présentent une dépendance.

Vos Rapporteurs saluent ces initiatives et sont convaincus que de telles actions, qui contribuent à une meilleure prise en charge sanitaire de l’usager de produits stupéfiants, sont nécessaires pour réduire la consommation de drogues.

Ces efforts sont d’autant plus nécessaires que la consommation de produits stupéfiants a considérablement augmenté et que, comme cela a été démontré, l’augmentation du nombre d’AFD ne permet pas d’y remédier.

Qui n’a pas entraîné une diminution de la consommation

Malgré la politique pénale répressive mise en œuvre et le nombre toujours plus important d’AFD dressées à l’égard des usagers de produits stupéfiants, il ressort des dernières données communiquées à vos Rapporteurs par l’OFDT ([259]) que le nombre de consommateurs de produits stupéfiants ne cesse d’augmenter.

Cette hausse globale de la consommation peut s’observer à travers l’évolution du nombre de personnes ayant consommé des produits stupéfiants au cours de l’année écoulée.

Comme le montrent les graphiques ci-dessous, l’augmentation de la consommation de produits stupéfiants est quasiment constante depuis les années 2000.

Évolution de la proportion de consommateurs dans l’année par type de stupéfiant

Source : contribution écrite de l’OFDT, citant les enquêtes Baromètre santé de Santé publique France et EROPP de l’OFDT.

En 2023, les différents consommateurs de stupéfiants dans l’année parmi la population générale se répartissent, selon les produits consommés, dans les pourcentages suivants :

– 10,8% pour le cannabis (contre 10,6 % en 2014) ;

– 2,7% pour la cocaïne (contre 1,1 % en 2014) ;

– 0,3% pour l’héroïne (contre 0,2 % en 2014) ;

– 1,8% pour la MDMA ou l’ecstasy (contre 0,9 % en 2014).

Le graphique ci-dessous compare le nombre d’expérimentateurs ([260]) de chaque drogue parmi la population des 11 à 75 ans avec ceux de l’alcool et du tabac.

Estimation du nombre d’usagers de substances psychoactives parmi les 11 à 75 ans

Source : « Drogues et addictions, chiffres clés », OFDT, Tendances, publié le 15 janvier 2025.

Au-delà des enjeux sanitaires que l’augmentation constante de cette consommation soulève, elle représente également un coût important pour la société. Le coût social des drogues a ainsi été estimé par l’OFDT en 2019 à 7,7 milliards d’euros ([261]).

Source : « Le coût social des drogues : estimation en France en 2019 », OFDT, 2023.

de répression (ou pas)

Les détails de l’évolution de la consommation de produits stupéfiants sont présentés ci-après.

a. Malgré sa stabilisation, la consommation de cannabis demeure très importante

Le cannabis est le produit stupéfiant le plus consommé en France, ce qui témoigne de la forte diffusion de cette drogue sur le territoire.

Selon l’OFDT ([262]), plus d’un adulte sur deux a déjà expérimenté ([263]) le cannabis (ce qui correspond à 50,4 % en 2023) soit quatre fois plus qu’il y a 30 ans (ils étaient 12,7 % en 1992). Il y aurait ainsi 21 millions d’expérimentateurs du cannabis en France.

L’OFDT dénombre encore 5 millions d’usagers de cannabis dans l’année, 1,4 million d’usagers réguliers et 900 000 usagers quotidiens.

La proportion d’usagers de cannabis en population générale s’est néanmoins stabilisée au cours de ces dernières années, phénomène attribué par l’OFDT au vieillissement des générations ayant expérimenté ce produit à l’adolescence au pic de sa diffusion. C’est ainsi qu’aujourd’hui, la consommation de cannabis ne progresse plus parmi les adultes et a même tendance à reculer parmi les plus jeunes.

La France, qui se situait auparavant au premier rang européen pour l’usage du cannabis dans l’année chez les jeunes âgés de 15 à 24 ans, occupe désormais le troisième rang, derrière la République tchèque et l’Italie ([264]).

Ce recul de la consommation du cannabis s’observe également au niveau européen qui enregistre une baisse des expérimentations et des consommations parmi les adolescents.

Par ailleurs, l’offre de cannabis s’est étendue. Aujourd’hui, de nouveaux produits issus du cannabis sont proposés à la vente, présentant des niveaux de concentration en THC, principe actif, parfois très élevés à l’instar du « frozen hash » et du « Butane Hash Oil » ou BHO, apparus en 2023 en France. La vente de cannabis sous des formes comestibles, commercialisées dans les États américains qui ont légalisé le cannabis, s’est également développée en France.

b. Une diversification inquiétante de la consommation de l’ensemble des autres drogues

Au cours des trente dernières années, l’OFDT observe que la consommation de produits stupéfiants s’est considérablement diversifiée. Aujourd’hui, toutes les drogues illicites sont davantage consommées qu’elles ne l’étaient dans les années 1990.

Cette évolution est notamment perceptible en ce qui concerne la consommation de stimulants (cocaïne, MDMA/ecstasy, amphétamines), dont les niveaux d’expérimentation et d’usage ont fortement progressé depuis les années 2000.

● L’essor préoccupant de la consommation de cocaïne : une situation devenue hors de contrôle

L’OFDT estime ainsi que le nombre d’expérimentateurs de cocaïne en France atteint 3,7 millions, dont 1,1 million d’usagers dans l’année. Cette progression est particulièrement préoccupante, surtout si on compare ces chiffres avec ceux de la consommation en 2017 : à cette époque on dénombrait seulement 600 000 usagers de cocaïne dans l’année.

Le nombre de consommateurs de cocaïne a ainsi quasiment doublé en six ans et la France se classe désormais au sixième rang européen en ce qui concerne l’usage de cocaïne ([265]).

Ces données mettent en évidence l’essor sans précédent de la consommation de cocaïne en France, témoignant d’une accessibilité accrue de ce produit.

Ce sont surtout les adultes qui sont les principaux consommateurs de ces produits, en particulier ceux âgés de 25 à 44 ans. Parmi cette population, l’expérimentation de psychostimulants atteint un niveau record en 2023, tout particulièrement pour la cocaïne et la MDMA/ecstasy : pour la première fois en France, près d’un adulte sur 10 déclare avoir déjà essayé la cocaïne et près de 3 % des adultes en ont consommé au moins une fois au cours la dernière année.

L’OFDT observe que cette consommation, qui a tendance à régresser avec l’âge, culmine entre 25 et 34 ans, cette tranche d’âge comptant 5,4 % d’usagers dans l’année.

Par ailleurs, l’OFDT ([266]) souligne le développement de la consommation de cocaïne « basée », ou « crack » ([267]), tendance remarquée depuis la fin des années 2010. Une amplification de la consommation de cette substance est notamment observée parmi les personnes vivant dans la rue. Toutefois, il peut également être relevé une hausse de la consommation de « crack » parmi des personnes dont le profil est moins précaire, par exemple chez des hommes âgés de quarante à soixante ans, anciens consommateurs d’héroïne et bénéficiant d’un traitement de substitution aux opioïdes.

● Une consommation d’héroïne qui progresse mais qui demeure limitée à une partie de la population

L’héroïne demeure consommée de manière plus restreinte par des sous-groupes de population minoritaires.

Ainsi, sa consommation ne concerne qu’une faible partie de la population, ce qui représente seulement 0,3 % d’usagers dans l’année.

Elle est toutefois en hausse : en 2023 cette drogue a été expérimentée par 2 % des adultes, contre 1,3 % en 2017, ce qui représente 850 000 expérimentateurs d’héroïne qui sont quasi-exclusivement des adultes.

● La hausse globale de la consommation des drogues de synthèse

L’expérimentation de MDMA/ecstasy est également en forte hausse : en à peine plus de 20 ans (entre 2000 et 2023), la part d’expérimentateurs a considérablement augmenté, passant de moins de 1 % à plus de 8 % parmi la population adulte (âgée de 18 à 64 ans).

L’OFDT dénombre aujourd’hui 3,2 millions d’expérimentateurs de MDMA/ecstasy, dont 750 000 usagers dans l’année (contre 400 000 en 2017). En matière de consommation de ces drogues, la France se classe au 16e rang parmi les pays de l’Union européenne ([268])

Les jeunes majeurs (âgés de 18 à 34 ans) sont les plus concernés par cette consommation et représentent près de 4 % d’usagers dans l’année.

L’OFDT a observé que cette évolution s’accompagnait d’une transformation des formes d’usage de la molécule.

Alors que l’usage d’ecstasy sous forme de comprimés a décliné pendant la décennie 2000, un regain de la consommation a été observé dans les années 2010 lorsque le produit a été conditionné sous forme de poudre.

L’offre de MDMA/ecstasy s’est ensuite élargie et les comprimés d'ecstasy ont refait leur apparition sur le marché mais sous des formes différentes, davantage dosées.

L’OFDT observe également que « la dynamique de consommation de MDMA/ecstasy épouse la courbe de croissance de l’offre, mesurable à l’aune des saisies de plus en plus importantes (4 072 704 comprimés d’ecstasy saisis en 2023, soit une multiplication par dix en dix ans) » ([269]).

La consommation d’amphétamines, auparavant marginale, a également progressé : depuis 2005 le seuil de 2 % d’expérimentateurs dès l’âge de 18 ans a été dépassé.

L’OFDT constate également une diffusion accrue de la kétamine, en particulier au début de l’âge adulte, entre 18 et 44 ans, même si l’usage actuel de ce produit stupéfiant ne concerne que moins d’1 % de la population générale.

● L’essor des nouveaux produits de synthèse (NPS)

Le développement des nouveaux produits de synthèse (NPS), qui incluent des produits très divers tels que les cannabinoïdes de synthèse, les cathinones et les opioïdes de synthèse, se traduit par leur plus forte disponibilité.

Depuis le début des années 2000, plus de 950 NPS ont été identifiés au niveau européen, dont 450 nouvelles substances répertoriées en France.

Les catégories de NPS les plus représentées sont les cannabinoïdes de synthèse et les cannabinoïdes hémi-synthétiques. À titre d’illustration, une nouvelle classe d'opioïdes de synthèse a été identifiée en 2022 : les nitazènes.

● Le mésusage de substances à des fins psychoactives

La tendance à la diversification de l’offre s’observe également à travers le développement du mésusage de produits légaux à des fins psychoactives. Des produits d’usage courant, tels les médicaments, anesthésiques et solvants, habituellement utilisés dans un cadre médical ou vétérinaire, sont ainsi détournés de leur usage initial à des fins psychoactives. Cela peut notamment concerner des médicaments, hors prescription et sans contrôle médical, en particulier des opioïdes antalgiques ou d’autres substances telles que la kétamine, le GHB (gamma-hydroxybutyrate) ou encore le protoxyde d’azote.

Le développement du mésusage de ces substances donne lieu à de nouvelles formes de trafic. Il en est ainsi par exemple pour le protoxyde d’azote, un gaz initialement utilisé dans le milieu médical pour ses propriétés analgésiques, et industriel en tant que gaz de compression dans les cartouches pour siphon à chantilly, a été détourné de son usage à des fins « récréatives » au cours des années 2017. Le protoxyde d’azote a progressivement fait l’objet d’un trafic structuré, avec des trafiquants qui achètent d’importantes quantités sur internet avant de le revendre au détail.

Source : « Les usages psychoactifs du protoxyde d’azote », OFDT, août 2022 et « Protoxyde d’azote – synthèse des connaissances », site internet de l’OFDT.

● Des produits de plus en plus concentrés en actifs

Parallèlement à la diversification des produits stupéfiants consommés, il est aussi constaté la présence sur le marché de produits de plus en plus concentrés en principe actif.

Cette tendance s’observe particulièrement pour la cocaïne et ce depuis 2018. En 2023, parmi les échantillons analysés par le dispositif SINTES ([271]) de l’OFDT, un quart présentaient une teneur en principe actif comprise entre 80 et 90 %, situation rare il y a encore dix ans ([272]).

c. Des écarts de consommation selon les âges et les professions

L’analyse des niveaux de consommation en fonction des âges permet de révéler que c’est à l’âge adulte que la consommation de produits stupéfiants est la plus importante.

Niveaux de consommation selon l’âge pour les trois produits stupéfiants les plus consommés à l’âge adulte

Source : contribution écrite de l’OFDT.

Comme le montre le graphique ci-dessus, au-delà de 45 ans, la consommation baisse fortement. La consommation de cannabis est quant à elle particulièrement forte parmi les plus jeunes (les 18 à 24 ans).

Selon l’OFDT, à l’exclusion du cannabis, 3,9 % des adolescents de France métropolitaine déclarent avoir consommé au moins une fois au cours de leur vie un produit stupéfiant, les plus courants étant la MDMA (1,9 %) et la cocaïne (1,3 %).

La MILDECA souligne toutefois que la consommation de produits stupéfiants parmi les adolescents est en baisse ([273]).

L’expérimentation du cannabis parmi les collégiens a ainsi diminué par rapport à 2018, tout comme son usage dans le mois, passant respectivement de 6,7 % à 5,3 % et de 4,5 % à 2,8 %. Les consommations régulière et quotidienne de cannabis demeurent marginales et concernent moins de 1 % des collégiens ([274]) .

Il est de même pour les lycéens, pour lesquels le niveau d’expérimentation du cannabis, qui concernait un tiers des lycéens en 2018 (33,1 %), concerne en 2022 moins d’un quart d’entre eux (22,5 %). L’usage dans l’année a également diminué (passant de 26,5 % à 17,6 %), tout comme l’usage dans le mois (qui est passé à 10,6 % contre 17,3 % en 2018), tandis que l’usage régulier a été divisé par deux (passant de 6,2 % à 2,9 %). L’OFDT souligne néanmoins qu’un lycéen sur cinq consommateurs dans l’année présente un risque élevé d’usage problématique ou de dépendance au cannabis.

S’agissant de l’expérimentation des autres produits stupéfiants, elle concerne 6,6 % des lycéens en 2022, proportion moins importante qu’en 2018 (8,1 %).

La consommation de produits stupéfiants varie également en fonction du milieu professionnel. Selon les données les plus récentes, la diffusion du cannabis, de la cocaïne et de la MDMA/ecstasy est plus forte dans certains secteurs d’activité comme les loisirs, l’hébergement-restauration, l’information et la communication. La surconsommation de cocaïne, par exemple, concerne en premier lieu les secteurs professionnels aux horaires décalés ou à la pénibilité physique forte : arts et spectacles, hôtellerie-restauration, construction/BTP ([275]).

d. Une diffusion généralisée à l’ensemble du territoire : la disponibilité accrue des produits stupéfiants

L’OFDT constate également la diffusion à l’ensemble du territoire des produits stupéfiants.

Dès les années 2000, la disponibilité du cannabis s’est étendue à l’ensemble des régions de France. À partir des années 2010, la cocaïne a également commencé à se diffuser sur tout le territoire. À la faveur de cette nouvelle disponibilité, l’usage de la cocaïne, initialement circonscrit aux métropoles et aux milieux sociaux aisés ([276]), s’est aujourd’hui élargi et concerne désormais les zones rurales et périurbaines. Aux côtés des zones traditionnelles de consommation que constituent les grandes villes, l’accessibilité de la cocaïne, qui peut se mesurer à travers son expérimentation, a ainsi augmenté dans les dix dernières années dans les zones urbaines de moindre importance.

D’une façon générale, les disparités en termes de disponibilité de l’ensemble des produits stupéfiants entre territoires ruraux et urbains sont de moins en moins visibles. La diffusion des produits stupéfiants demeure néanmoins un peu plus répandue dans les petites et moyennes villes ([277])

L’abondance de l’offre a ainsi contribué à l’uniformisation de la disponibilité des produits stupéfiants sur le territoire hexagonal : au-delà des métropoles et de leurs banlieues, tous les produits stupéfiants sont désormais présents dans des villes de plus petite taille, voire dans des territoires ruraux où la disponibilité des produits était, historiquement, faible ([278]).

L’essor de l’accessibilité des produits stupéfiants se mesure également à travers l’évolution du prix au détail de ces produits, lequel a nettement baissé au cours des vingt dernières années.

Le tableau ci-dessous mentionne le prix courant de chaque produit stupéfiant qui fait l’objet d’une estimation annuelle par l’OFDT.

Prix courant des principaux produits stupéfiants sur les marchés de détail en France en 2023 (en euros par gramme)

Source : contribution écrite de l’OFDT, données issues du dispositif TREND (Tendances récentes et nouvelles drogues).

L’accessibilité des produits stupéfiants est également renforcée par l’évolution des pratiques de vente. Il est désormais offert la possibilité à l’acquéreur de produits stupéfiants de fractionner les doses achetées, par exemple en achetant au demi-gramme. Ces achats fractionnés rendent le produit stupéfiant plus facilement accessible, y compris pour des consommateurs précarisés.

L’augmentation de la teneur en principes actifs des produits vendus sur le marché illicite s’observe pour tous les produits stupéfiants les plus consommés et n’est pas formellement corrélée à une hausse du prix de revente du produit, comme le montre le graphique ci-dessous.

éVOLUTION DU PRIX DES PRINCIPAUX PRODUITS STUPéFIANTS et de leur teneur entre 2011 et 2022

Source : contribution écrite de l’OFDT.

e. Une consommation de stupéfiants particulièrement importante dans les prisons

L’Enquête sur la santé et les substances en prison (ESSPRI), réalisée en 2023, a estimé pour la première fois le niveau de consommation de produits stupéfiants au sein des établissements pénitentiaires ([279]).

Cette enquête a permis de mettre en évidence que la consommation de produits stupéfiants en prison, en particulier du cannabis, dépasse de loin les niveaux observés en population générale, 49 % des détenus ayant indiqué en avoir consommé en détention. Plus d’un quart des détenus (26 %) consomme quotidiennement du cannabis, cette proportion étant huit fois plus élevée qu’en population générale.

La consommation d’autres produits stupéfiants (cocaïne, crack, MDMA, héroïne) pendant l’incarcération concerne environ un détenu sur dix. Ainsi, 14 % des détenus déclarent avoir consommé au moins une de ces substances au cours de leur détention : 13 % pour la cocaïne, 6 % pour le « crack », 5 % pour le MDMA et 5 % pour l’héroïne.

Selon l’enquête réalisée, ces niveaux d’usage s’expliquent notamment par une continuité de la consommation : une grande majorité des détenus qui consomment du cannabis en prison ont déclaré des consommations importantes avant leur incarcération.

Changer d’approche en privilégiant la prévention

Face aux enjeux sanitaires que soulève l’importante consommation de produits stupéfiants parmi la population française, les actions de prévention de l’usage de drogues s’avèrent insuffisantes.

Si quelques initiatives en matière de santé publique, mises en œuvre souvent localement, semblent prometteuses, elles ne permettent pas de répondre de manière satisfaisante aux problématiques liées à l’addiction ou aux usages récréatifs ne pouvant pour autant être qualifiés d’addiction.

Ponctuelles et sectorielles, ces actions ne s’inscrivent pas dans une véritable politique de prévention de la consommation de stupéfiants. Pourtant, dans leur immense majorité, les personnes auditionnées par vos Rapporteurs ont souligné l’urgence à envisager la politique de lutte contre le trafic de stupéfiants de manière globale en associant à la répression des actions préventives de santé publique.

Des initiatives de prévention trop peu structurées et souvent inadaptées qui ne permettent pas de répondre aux besoins

Comme le souligne l’OFDT ([280]), face à l’évolution des pratiques de consommation, la disponibilité des produits stupéfiants et la hausse des usages, il est déterminant de bâtir des stratégies efficaces de communication sur les risques liés à ces usages. La communication devrait ainsi être centrée sur la prévention, pour aborder plus librement les effets indésirables liés à la consommation de stupéfiants et les enjeux résultant de l’augmentation de la teneur en actifs des produits stupéfiants.

Une telle communication est aujourd’hui empêchée par l’effet de la stigmatisation pénale de l’usager de produits stupéfiants. Considéré avant tout comme un délinquant, le consommateur n’est quasiment plus perçu autrement que par ce prisme. Cela empêche de répondre aux enjeux sanitaires concernant les personnes en situation d’addiction, mais aussi aux enjeux de prévention concernant les usages récréatifs qui peuvent être potentiellement dangereux même sans dépendance à un produit.

Or, les quelques initiatives en matière de prévention de l’usage des produits stupéfiants sont trop souvent structurées autour du rappel de l’interdit pénal dans une logique de répression du consommateur.

● L’effet stigmatisant des actions de prévention orientées vers la « responsabilisation du consommateur »

La DGGN a notamment souligné la mobilisation des gendarmes qui participent à des actions de sensibilisation sur la toxicomanie auprès des plus jeunes, au sein des établissements scolaires ([281]). Ces actions sont menées avec le concours des maisons de protection des familles ([282]) et avec l’appui de formateurs anti-drogue ([283]). En 2023, ces actions ont été conduites auprès de 64 748 élèves du primaire, du secondaire ainsi que d’étudiants.

La DGPN mène des actions similaires qui s’appuient, dans le cadre scolaire, elle s’appuie sur des correspondants police sécurité école (CPSE) ([284]) ainsi que des policiers formateurs anti-drogue (PFAD) ([285]).Sur l’année scolaire 2023-2024, 10 290 actions de prévention ont ainsi été réalisées par les CPSE au bénéfice de 296 000 élèves et 14 819 actions ont été menées par les PFAD, au profit de 395 911 élèves.

Dans le cadre extrascolaire, ces actions sont menées au sein des centres de loisirs jeunes (CLJ) ([286]), principalement implantés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il s’agit de structures associatives qui accueillent des mineurs afin de prévenir la délinquance juvénile.

Les actions de sensibilisation menées avec l’appui des forces de sécurité intérieure auprès des plus jeunes manquent toutefois d’efficacité aux yeux des différents professionnels de santé spécialisés en addictologies auditionnés par vos Rapporteurs ([287]), qui leur préfèrent des initiatives plus adaptées à ce public, structurées autour du renforcement des compétences psychosociales ([288]).

Par ailleurs, l’OFAST a indiqué à vos Rapporteurs s’impliquer aux côtés de la MILDECA dans des actions visant à « responsabiliser les usagers, en insistant sur les notions de responsabilité et d’éthique (contribution aux trafics, fragilisation de l’État de droit, destruction de l’environnement, etc.) » ([289]).

Vos Rapporteurs déplorent que les actions de sensibilisation menées soient presque exclusivement axées autour de la stigmatisation du consommateur. Comme les professionnels de la santé et du milieu de l’addictologie l’ont indiqué au cours de leur audition, cette stigmatisation se fait au détriment de la prévention : jeter l’opprobre sur l’usager illicite de stupéfiants est inefficace pour guérir le consommateur souffrant d’addiction, comme pour faire prévenir et/ou diminuer les usages récréatifs non liés à des addictions. La politique de prévention doit donc passer par des modes d’information non stigmatisants pour les consommateurs, mais aussi par des incitations aux soins pour les personnes en situation de dépendance.

● Une politique de réduction des risques qui manque d’ambition

Les « salles de consommation à moindre risque » (SCMR), encore trop souvent stigmatisées comme des « salles de shoot », ont été autorisées par expérimentation législative en 2016. L’expérimentation a été prolongée en 2022 jusqu’à fin 2025 et ces salles ont été renommées en « haltes soins addictions » (HSA). Depuis 2016, deux HSA ont été ouvertes, à Paris et à Strasbourg.

Ces salles permettent aux personnes qui s’y rendent de pouvoir consommer des produits stupéfiants illicites sous la supervision de professionnels. Cette consommation supervisée permet de réduire les risques sanitaires qui peuvent y être associés. En contrepartie, les usagers des HSA bénéficient d’une immunité pénale pour les faits d’usage de stupéfiants et de détention de ces produits illicites lorsqu’ils sont commis dans l’enceinte des salles.

Un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) et de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) d’octobre 2024, rendu public par la presse, appelle à « inscrire dans le droit commun les HSA afin de prévoir, en droit, la possibilité d’ouvrir de nouveaux espaces de consommation supervisée » ([290]).

Le rapport ([291]) met ainsi en évidence que la présence de ces salles est de nature à améliorer la tranquillité publique en diminuant les consommations de rue. Depuis 2016, les seringues ramassées autour de la salle sont passées de 150 à moins de 10 par jour à Paris ([292]).

Par ailleurs, ces salles n’engendreraient pas de délinquance, et seraient même susceptibles de faire baisser le nombre de délits commis par leurs usagers.

Le rapport conclut en soulignant que « la fermeture de ces deux HSA dégraderait la tranquillité publique, mettrait en danger des usagers aux conditions de vie très précaires et mobiliserait inutilement des forces de police pour gérer les consommations rendues à l’espace public ; elle interviendrait à contretemps, dans un contexte de disponibilité accrue des stupéfiants, alors que les professionnels de l’addictologie alertent sur « la vague qui monte » ». ([293])

Vos Rapporteurs estiment que les conclusions de ces travaux d’inspection doivent être prises en considération. Le rapport rendu plaide en faveur de la construction d’une politique de réduction des risques assumée, ce à quoi vos Rapporteurs souscrivent pleinement.

Ils considèrent que la prise en compte des problématiques liées aux addictions, comme aux usages récréatifs, au travers d’une politique de prévention ambitieuse de la consommation ne constitue pas une marque de faiblesse à l’égard du trafic de stupéfiants. Au contraire, une telle politique est nécessaire pour appréhender les enjeux liés au trafic et à l’augmentation de la demande de stupéfiants dans sa globalité.

● Une meilleure prise en compte des problèmes d’addictions en prison

Comme l’enquête sur la santé et les substances en prison (ESSPRI) l’a confirmé en 2023 ([294]), la prison est particulièrement concernée par les problématiques liées aux addictions. Elle est donc un lieu au sein duquel les actions de sensibilisation et de prévention doivent se développer.

Consciente de ces enjeux, la Direction de l’administration pénitentiaire (DAP) du ministère de la Justice a présenté à vos Rapporteurs sa nouvelle « feuille de route santé des personnes placées sous main de justice 2024-2028 », signée en juillet 2024. L’un de ses principaux objectifs est d’améliorer la structuration de l’offre de soins en addictologie en milieu carcéral et de mettre en place, de manière adaptée, la réduction des risques et des dommages ([295]).

Au titre des actions à mettre en œuvre, elle prévoit d’améliorer le repérage et la prise en charge des conduites addictives à l’entrée, en détention et à la sortie de prison. En matière de soins et d’accompagnement en addictologie, la feuille de route préconise de favoriser la coordination entre acteurs sanitaires et pénitentiaires dans le champ addictologie et de soutenir et expérimenter de nouvelles modalités de prise en charge.

Des dispositifs innovants de prise en charge existent en effet dans divers établissements pour peine, la feuille de route citant en exemple le dispositif de l’URUD (Unité de Réhabilitation pour Usagers de Drogues du centre de détention de Neuvic) ([296]).

Cette unité, ouverte en 2017, accueille les condamnés volontaires ([297]) usagers de drogue qui souhaitent soit entamer une démarche de soin vers l’abstinence soit arrêter leur traitement de substitution. Le séjour dans l'unité pour une période de six mois se déroule en trois phases (immersion, responsabilisation, autonomie). Les premières évaluations de ce programme sont encourageantes, l’OFDT soulignant l’évolution positive de la majorité des détenus y participant ([298]).

● L’insuffisance globale de la politique de prévention en matière d’usage de produits stupéfiants

Au total, vos Rapporteurs constatent le manque d’ambition des politiques de prévention en matière de consommation de produits stupéfiants qui ne permettent pas d’appréhender de manière efficace, dans un cadre global de lutte contre le trafic de stupéfiants, les enjeux liés à l’explosion de la demande de stupéfiants.

Comme l’OFDT le souligne ([299]), les difficultés d’accès aux soins pour les usagers de stupéfiants présentant un problème d’addiction sont particulièrement prégnantes. Ces difficultés sont d’autant plus importantes pour les usagers de drogues en grande précarité.

Les problèmes d’accès aux soins relevés concernent autant l’accès à la médecine générale qu’aux soins spécialisés d’addictologie et résultent à la fois des modalités de fonctionnement des dispositifs sanitaires et sociaux, des effets de l’addiction et des conditions de vie marquées par la grande précarité.

L’OFDT indique ainsi que « nombre d’usagers de drogues se voient refuser une consultation ou sont confrontés à des délais particulièrement importants (plusieurs mois), malgré l’urgence de leur situation » ([300]).

Le souci de « responsabiliser » l’usager de produits stupéfiants, en insistant sur les conséquences de sa consommation à l’égard du trafic de stupéfiants, est aujourd’hui au cœur de la politique répressive stigmatisant l’usage de stupéfiants. En occultant les enjeux de santé publique et le phénomène addictif, les actions de prévention menées s’avèrent largement inefficaces. Elles ont également pour effet de détériorer l’offre de soins à l’égard des consommateurs de stupéfiants et de dissuader les alternatives pédagogiques orientées vers la prévention.

Construire une politique de santé publique ambitieuse : prévenir la consommation et guérir l’addiction

Devant l’inefficacité des actions de prévention conduites en matière d’usage des drogues, vos Rapporteurs estiment qu’il est urgent de bâtir une politique de prévention globale de la consommation de produits stupéfiants. L’augmentation de la répression de l’usager, à travers l’intensification de l’AFD, est en réalité le signe de l’échec des politiques de prévention menées à l’égard du consommateur de produits stupéfiants.

Comme le Groupe Pompidou le préconise à l’échelle du Conseil de l’Europe, une approche pluridimensionnelle de la problématique du trafic de stupéfiants est nécessaire pour lutter efficacement contre son développement. Cette approche globale doit donc traiter la problématique de l’addiction en se fondant sur l’accès aux traitements et aux soins et la réduction des risques et des dommages ([301]).

● Orienter la prévention en prenant réellement en compte les facteurs prédictifs de l’addiction

Selon la MILDECA, qui partage ce constat avec les professionnels de santé et les associations spécialisées dans la prise en charge de l’addiction entendus par vos Rapporteurs ([302]), la fréquence et la gravité des addictions dépendent de l’interaction entre trois éléments : un produit, une vulnérabilité et un environnement particulier.

Pour mieux lutter contre le phénomène addictif, la politique de prévention menée doit se concentrer autour de ces leviers, qui chacun contribuent à nourrir l’addiction :

– les caractéristiques du produit ou du comportement : le produit pouvant être plus ou moins addictif et le comportement de consommation dangereux ;

– les vulnérabilités innées ou acquises de l’individu : chacun dispose de ses propres facteurs de protection ou de vulnérabilité à l’égard de l’addiction ;

– les caractéristiques liées à l’environnement, plus ou moins délétère ou protecteur dans lequel l’individu évolue : elles recouvrent notamment l’entourage familial et social, l’efficacité du système de régulation, l’accessibilité ou la disponibilité des produits, la qualité du système de soin et de prise en charge.

Les vulnérabilités peuvent être acquises dès l’enfance, et même la petite enfance ([303]). Lorsque cette période est émaillée de difficultés, qui tiennent au mal-logement ou à la précarité alimentaire par exemple, l’individu sera plus vulnérable face à l’addiction.

C’est ainsi qu’une politique de prévention efficace doit aussi s’adosser à la mise en œuvre de mesures en faveur de la protection de l’enfance et de la lutte contre la pauvreté infantile. Plus généralement, les actions de politique sociale contribuent à réduire le développement de ces vulnérabilités à l’addiction, et constituent donc également les leviers d’une politique de santé publique efficace.

Par ailleurs, l’environnement dans lequel la personne évolue est l’un des facteurs déterminants dans la prédisposition à l’addiction. Par exemple, le contexte familial, la vie au sein d’un quartier difficile ou l’exposition permanente à la violence exposent à un risque plus important de développer une addiction. Garantir la sécurité publique contribue donc également à prévenir efficacement l’entrée dans une dépendance.

Comme le reconnaît la MILDECA, une politique de prévention efficace doit donc reposer sur la synergie des acteurs impliqués et des actions menées sur les individus, les environnements et les produits ([304]).

● Un exemple d’action de prévention à encourager : le développement des compétences psychosociales

Les programmes de prévention dont les effets sont probants sont ceux qui visent au renforcement, dès l’enfance, des compétences psychosociales.

Ces programmes, qui se développent à l’attention des plus jeunes, reposent sur la prise en compte des facteurs prédictifs évoqués et notamment des vulnérabilités de l’individu. Ils visent à éviter la première consommation et à prévenir le basculement vers l’addiction.

Sources : contributions écrites de la MILDECA et de l’association Addictions France.

Si l’efficacité de ces programmes a été soulignée par l’ensemble des professionnels de santé et des associations spécialisées dans la prise en charge de l’addiction auditionnés par vos Rapporteurs ([306]), ils regrettent le manque de financement suffisant de ces initiatives ne permettant pas de les pérenniser.

Vos Rapporteurs souhaitent également saluer les initiatives se développant autour de la prévention de l’implication des mineurs dans le trafic de stupéfiants, qui sont, sous l’impulsion de la MILDECA, en cours d’expérimentation, dans plusieurs communes. S’il est encore trop tôt pour évaluer les effets de ces programmes sur le parcours délinquant des mineurs, ces initiatives novatrices vont dans le bon sens en favorisant une approche globale des enjeux liés à l’entrée dans un réseau de trafiquants et en y associant les collectivités territoriales et l’ensemble des partenaires locaux.

Source : contribution écrite de la MILDECA.

● Élaborer une politique efficace de prévention de la consommation des stupéfiants

Vos Rapporteurs souhaitent promouvoir le développement d’une politique ambitieuse de prévention de la consommation des produits stupéfiants. Convaincus que la répression du consommateur est une réponse inefficace à l’usage de stupéfiants, ils constatent l’échec de la politique de pénalisation sur la diminution de la demande et appellent à adopter une nouvelle approche fondée sur la prévention de l’usage.

La politique de prévention de la consommation de stupéfiants doit ainsi se fonder sur la mise en œuvre de mesures de réduction des risques et des dommages, sur un plan de prévention articulé autour de programmes innovants favorisant la coordination des acteurs pour une prise en charge globale du consommateur et facilitant l’accès aux soins.

deuxième partie – De l’identification au démantèlement des organisations criminelles : les mérites d’une approche globale pour mieux lutter contre les trafics de stupéfiants

L’efficacité de la lutte contre le trafic de stupéfiants dépend des moyens d’enquête et de la stratégie judicaire déployés.

Pour faire face à l’agilité des organisations de trafiquants ainsi qu’à leur capacité d’adaptation et d’innovation dans les stratégies criminelles mises en œuvre, les services d’enquête comme les services judicaires doivent réorienter les méthodes d’investigation et centrer les moyens de la lutte contre le trafic de stupéfiants autour du démantèlement des réseaux.

Pour lutter contre ces nouvelles organisations qui reposent sur un modèle hiérarchique mafieux, la stratégie d’enquête doit en effet se concentrer sur le démantèlement de la structure criminelle plutôt que sur l’interpellation des « petites mains » du trafic.

Cette main-d’œuvre, souvent composée de mineurs, alimente le trafic de stupéfiants en participant au réseau, mais est également l’une des cibles des organisations criminelles.

De plus en plus souvent, ces mineurs sont recrutés en ligne, après avoir parcouru les offres d’emploi diffusées sur les réseaux sociaux par les groupes criminels qui encouragent ainsi la participation au trafic de stupéfiants. Parfois appelés « joueurs », en référence à la précarité de leur situation, ces mineurs sont les jeunes recrues des trafiquants qui traversent la France pour tenir un point de deal, attiré par la promesse illusoire d’une rémunération confortable et d’un travail aisé.

Si l’appât du gain apparaît, bien souvent, comme la source de motivation initiale de cette très jeune main-d’œuvre, une fois entrés au sein du réseau, les « joueurs » subissent les menaces et les actes d’intimidation des trafiquants qui refusent de les laisser quitter l’organisation criminelle. Pour asseoir leur emprise sur ces mineurs et les soumettre à leur autorité, les trafiquants usent des pires méthodes de violence et de torture : ces jeunes sont « enlevés, battus, humiliés et traités comme de la chair à canon » ([309]).Ainsi, ces « petits employés » du trafic sont moins inquiets d’être interpellés par les services des forces de sécurité intérieure, que de contrarier les trafiquants qui les ont embauchés ([310]).

Signe d’un usage décomplexé, voire revendiqué, de la violence extrême par les organisations criminelles ([311]), l’augmentation des règlements de compte sur fond de lutte entre bandes rivales, dont l’enjeu est la maîtrise d’un territoire et d’un marché, met en lumière la menace que ces réseaux font peser sur l’ordre public. C’est ainsi que 90 % des règlements de compte entre malfaiteurs sont liés au trafic de stupéfiants et 65 % des enlèvements-séquestrations. De plus, 25 % à 30 % des armes saisies le sont dans le cadre ([312]).

Cette tendance observée parmi les groupes criminels qui usent de méthodes de plus en plus violentes se confirme ces dernières années. D’après les chiffres communiqués par la Direction nationale de la police judiciaire (DNPJ) ([313]), 418 assassinats et tentatives d’assassinats entre délinquants ([314]) ont été commis en 2023 sur le territoire national, ce qui représente une augmentation de 38 % par rapport à 2022, dont 85 règlements de compte.

La ville de Marseille est particulièrement touchée par ce phénomène : 84 assassinats et tentatives d’assassinats entre délinquants ont été recensés dans l’agglomération en 2023 et 53 décès en lien avec le trafic de stupéfiants ont été dénombrés dans le département des Bouches-du-Rhône la même année ([315]). Selon les données les plus récentes communiquées à vos Rapporteurs, 17 décès dans le cadre de règlements de compte ont été recensés dans l’agglomération marseillaise au 6 octobre 2024 ([316]).

Face à l’ampleur de la tâche et pour lutter contre le sentiment trop souvent exprimé devant vos Rapporteurs de « vider un océan de criminalité à la petite cuillère », les moyens de la lutte contre les trafics de stupéfiants doivent être adaptés à la nouvelle physionomie de ces organisations criminelles.

Tandis que les techniques d’investigation doivent s’adapter aux nouveaux enjeux du trafic et se concentrer sur la déstabilisation durable des organisations criminelles, la stratégie judiciaire doit évoluer pour tenir compte des singularités du trafic de stupéfiants parmi les infractions de criminalité organisée.

L’approche globale que préconisent vos Rapporteurs s’appuie sur le redéploiement des moyens d’enquête en concentrant la stratégie répressive autour des « têtes de réseau » pour déstabiliser durablement les organisations criminelles. Les efforts des forces de sécurité intérieure et des services judiciaires ne devraient pas être prioritairement dirigés contre les « petites mains » du trafic, dont l’interpellation ne gêne en rien les organisations criminelles qui disposent de ressources humaines suffisantes pour les remplacer et de ressources financières considérables pour essuyer les maigres pertes que les saisies de produits stupéfiants occasionnent. La stratégie d’enquête devrait être principalement axée sur le démantèlement méthodique du réseau et s’attaquer à la structure de son organisation en ciblant en priorité la chaîne de commandement de celui-ci.

I. L’adaptation des techniques d’enquête à des méthodes criminelles en constante évolution

Alors que le coût de la lutte contre le trafic de stupéfiants est estimé à 1,8 milliard d’euros ([317]), le niveau de la menace que l’organisation de ce trafic fait peser sur l’ordre public s’intensifie d’année en d’année.

Les stratégies des réseaux de trafiquants sont de plus en sophistiquées, ce qui contribue à complexifier les investigations. Ces organisations diversifient les méthodes employées, usant parfois de matériels technologiques tels que des brouilleurs ou des téléphones cryptés. Leurs modes opératoires sont également plus ingénieux et discrets, notamment grâce à l’utilisation des réseaux sociaux et au développement de « l’ubérisation » du trafic ([318]).

L’internationalisation des réseaux criminels, qui se comportent comme de véritables « multinationales du crime », contribue au renouvellement des méthodes employées par les grandes organisations de trafiquants de stupéfiants et participe à la diffusion de l’extrême violence des procédés utilisés, telle qu’elle peut s’observer par exemple au sein des factions criminelles internationales ([319]).

En effet, les réseaux de trafiquants de stupéfiants se professionnalisent, se structurant selon un mode mafieux. Pour dissimuler leur action criminelle, ils cloisonnent davantage les intermédiaires en divisant les tâches, notamment entre logisticiens, blanchisseurs et revendeurs.

Cette tendance à la professionnalisation en « bulles de spécialité » est décrite par l’Office central de lutte contre le crime organisé (OCLCO) ([320]) qui identifie cinq types d’acteurs spécialisés contribuant au réseau de trafic de stupéfiants, désignés ci-après selon leur activité :

– les « banquiers » : acteurs spécialisés dans le blanchiment des fonds criminels et dans la collecte de ces fonds ;

– les « informaticiens » : acteurs capables de maîtriser les nouvelles technologies et d’ouvrir l’accès au darkweb et aux techniques de messagerie cryptée ;

– les « commerçants » : trafiquants de stupéfiants assumant la revente de ces produits illicites ;

– les « logisticiens » : ils sont spécialisés dans la fourniture des capacités de transports, des armes, des véhicules volés ou encore des faux documents ;

– les « malfaiteurs » : ils font usage de la force et sont les tueurs chargés d’éliminer des cibles ou des membres d’organisations rivales.

Les groupes criminels se structurent autour de ces spécialités et s’interpénètrent pour profiter des compétences de chacun de ces acteurs. Ils fonctionnent de manière opportuniste, ne sont pas toujours figés au sein d’une organisation, et créent de nombreuses alliances de circonstances, en mutualisant leurs moyens pour partager les risques ([321]).

En outre, ces organisations usent de méthodes clandestines de plus en plus difficiles à détecter par les services d’enquête, ce qui rend leur démantèlement complexe.

La stratégie d’enquête doit donc tenir compte des évolutions observées parmi les organisations criminelles pour adapter les méthodes employées aux enjeux de démantèlement des réseaux.

A. Mieux orienter la lutte contre les trafics vers les cibles d’intÉrêt prioritaire

Les cibles d’intérêt prioritaire (ou high value targets) sont des acteurs majeurs du trafic de stupéfiants autour desquels se structurent les réseaux et s’agrègent les trafiquants. La liste de ces cibles est définie par l’OFAST, en concertation avec l’ensemble des services concourant à la lutte contre les trafics de stupéfiants. Cette identification concourt à une meilleure implication de ces services en favorisant leur action commune dans l’interpellation des cibles.

Ces cibles opèrent souvent depuis l’étranger pour éviter l’interpellation. La moitié des huit cibles interpellées en 2021 et 2022 l’ont ainsi été à Dubaï. Leur profil est essentiellement celui d’hommes âgés d’une quarantaine d’années, le plus souvent titulaires d’une double nationalité et propriétaires d’un patrimoine mobilier et immobilier de plus de 10 millions d’euros ([322]).

Depuis la création de l’OFAST, 29 de ces cibles d’importance ont été interpellées ([323]) grâce à l’action conjuguée des services impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, conduite sous le chef de filât de cet office.

Le travail de centralisation des actions en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants autour d’un office national semble donc porter ses fruits et s’appuie sur une stratégie visant à valoriser le travail de renseignement autour des organisations criminelles pour concentrer l’action sur le démantèlement des réseaux.

La stratégie de centralisation des services enquêteurs

En matière de lutte contre le trafic de stupéfiants, le fonctionnement décloisonné des organisations criminelles et leur dimension internationale imposent une adaptation des méthodes d’investigation par le développement des stratégies d’approche globale.

Cette approche doit permettre une coordination des services d’enquête et un meilleur partage du renseignement criminel.

a. La création de l’OFAST : un nouveau souffle à la lutte contre les trafics

Succédant à l’ancien l’Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants (OCRTIS), l’office anti-stupéfiants (OFAST) a été créé par un décret du 26 décembre 2019 ([324]), complété par l’arrêté du 27 décembre 2019 portant création de ses antennes et détachements territoriaux, puis effectivement mis en place le 1er janvier 2020.

Pour tirer les enseignements de l’échec de l’OCRTIS, la création de l’OFAST vise à mieux organiser et structurer la lutte contre le trafic de stupéfiants. Chargé de piloter le plan national de lutte contre les stupéfiants, dont la dernière déclinaison date du 17 septembre 2019 ([325]), l’OFAST a également été désigné chef de file de la lutte contre les trafics de stupéfiants.

Source : « L’OFAST et les forces de sécurité intérieure affectées à la lutte contre les trafics de stupéfiants », rapport d’observations définitives de la Cour des comptes, 27 novembre 2024.

L’OFAST est un service à compétence nationale, placé sous l’autorité du Directeur national de la police judiciaire (DNPJ). Il est dirigé par un membre du corps de conception et de direction (CCD) de la police nationale, détaché dans un emploi fonctionnel de contrôleur général, secondé par un adjoint, magistrat de l’ordre judiciaire, également détaché dans un emploi fonctionnel de contrôleur général.

Son fonctionnement est structuré autour de la collaboration avec l’ensemble de services en charge de la lutte contre le trafic de stupéfiants, repose sur une logique interministérielle. L’OFAST réunit ainsi des membres de la police, de la gendarmerie, des douanes, de l’autorité judiciaire, de l’administration pénitentiaire ainsi que des finances publiques. La nature même des missions confiées à l’OFAST implique en effet la mobilisation de différents acteurs dans leurs champs de compétence respectifs.

Outre les investigations sur les trafics d’ampleur nationale et internationale, l’OFAST conduit également des activités stratégiques (coopération internationale, analyse stratégique, production de statistiques) et de renseignement (centralisation, enrichissement et diffusion du renseignement opérationnel).

● Les missions de l’OFAST et son organisation : le reflet d’une approche interministérielle de la lutte contre les trafics de stupéfiants

Pour marquer une rupture avec le fonctionnement critiqué de l’OCRTIS, l’article 3 du décret n° 2019-1457 du 26 décembre 2019 définit les missions de coordination de l’OFAST et les articule autour du partage des informations, l’Office étant chargé de « centralise[r], analyse[r], exploite[r] et communique[r] aux services de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des douanes et droits indirects, ainsi qu’aux autres administrations et services publics de l’État toutes documentations et données statistiques, en lien avec le service statistique ministériel de la sécurité intérieure, relatives à son domaine de compétence. »

L’organisation de l’OFAST reflète les principales missions qui lui ont été confiées à sa création. L’activité de l’Office se structure ainsi autour de trois pôles : un « pôle renseignement », un « pôle stratégie », et un « pôle opérationnel ».

– Le « pôle renseignement » est dirigé par un membre de la gendarmerie nationale et dédié au recueil, à la valorisation et à la diffusion des renseignements opérationnels nécessaires à la lutte contre les trafics de stupéfiants.

Appartenant au second cercle des services de renseignement ([327]), l’OFAST contribue à professionnaliser le renseignement criminel, en s’appuyant sur le maillage territorial formé par les 104 cellules du renseignement opérationnel sur les stupéfiants (CROSS) présentes dans chaque département métropolitain et ultramarin et des unités permanentes de renseignement : 41 de ces CROSS sont permanentes et 63 non permanentes ([328]). En septembre 2021, deux CROSS thématiques ont été créées : une CROSS portuaire et une CROSS aéroportuaire et postale, non permanentes, co-pilotées par l’OFAST et la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).

– Le « pôle stratégie » est dirigé par un membre des douanes. Il est notamment chargé d’établir tous les deux ans un « état de la menace » ([329]) visant à diffuser la connaissance en matière de produits, de trafics et de routes et d’analyser les grandes tendances nationales et internationales en matière de trafic.

– Le « pôle opérationnel » est dédié aux investigations sur les dossiers confiés à l’OFAST en tant que service enquêteur par l’autorité judiciaire.

Il comporte également une division d’appui opérationnel pour la conduite des enquêtes financières ou patrimoniales et une cellule d’analyse criminologique sur les passeurs de cocaïne. Il se compose de sept groupes d’enquête à vocation généraliste ainsi que de trois groupes aéroportuaires (deux pour Roissy et un pour Orly) ([330]).

Au 1er octobre 2024, l’OFAST comportait en théorie 230 postes, dont 30 restaient vacants ([331]). Les 200 personnels effectivement en fonction sont répartis entre 165 membres de la police nationale et 35 personnels hors de la police nationale dont 22 gendarmes, 6 douaniers, un personnel du ministère de l’économie et des finances, un personnel de la Direction de l’administration pénitentiaire et 5 officiers de liaison étrangers ([332]).

L’OFAST se compose d’un service central, basé à Nanterre, et de 15 antennes réparties sur le territoire métropolitain et ultramarin ainsi que 9 détachements placés sous l’autorité de l’antenne dont ils dépendent.

Source : « L’OFAST et les forces de sécurité intérieure affectées à la lutte contre les trafics de stupéfiants », observations définitives de la Cour des comptes, 27 novembre 2024.

● Les outils spécifiques de la coordination de l’action en matière de démantèlement des trafics : l’exemple du fichier antistupéfiants

Le fichier antistupéfiants (FAST) permet l'inscription d'individus constituant des objectifs pour les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou des douanes conduisant des enquêtes en matière de stupéfiants ([333]). Il permet aux services d’enquête de vérifier que la personne faisant l’objet d’investigations n’est pas la cible d’une autre enquête en cours.

Ce fichier repose sur le principe « hit / no hit » : il est alimenté par le service enquêteur qui crée une fiche pour chaque individu suspecté de participer à un trafic de stupéfiants ciblé dans le cadre d’investigations. S’il existe des similitudes avec une fiche créée précédemment par un autre service, une alerte par courrier électronique est envoyée au premier service ([334]). L’objectif de ce mécanisme de recoupement est d’éviter que plusieurs services ne conduisent des investigations parallèles sur un même objectif, ce qui risque de nuire à l’enquête notamment lorsque l’un des services interpelle l’individu suspecté alors qu’elle était sous la surveillance d’un autre.

L’alimentation et l’utilisation de ce fichier contribuent ainsi à la coordination de l'action des services. En cas de concordance des objectifs, les services peuvent s’identifier mutuellement, se mettre en relation et coordonner leurs actions pour être plus efficaces.

La base nationale à partir de laquelle la comparaison des renseignements contenus dans la fiche renseignée par le service enquêteur est effectuée regroupe quatre sources (dites « silos d’inscription ») alimentées par différents services : la Direction nationale de la police judiciaire (DNPJ), la Direction nationale de la sécurité publique (DNSP), la Direction générale de la gendarmerie (DGGN) et de la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).

Le FAST a remplacé l’ancien fichier national des objectifs stupéfiants (FNOS) autorisé par un arrêté du 11 juillet 2012. Cependant, comme l’a relevé la Cour des comptes dans un récent rapport sur l’OFAST, aucun arrêté n’est venu entériner l’existence du FAST alors même qu’il s’agit d’un fichier de traitement de données ([335]). Elle préconise ainsi la mise en conformité de ce fichier par la publication d’un acte réglementaire et la réalisation d’une analyse d’impact pour la protection des données ([336]).

Vos Rapporteurs considèrent eux aussi que cette mise en conformité serait opportune pour garantir la solidité juridique de ce nouveau fichier.

b. La nécessaire coordination de l’action de l’ensemble des forces de sécurité intérieure mobilisées dans la lutte contre le trafic de stupéfiants

Si l’OFAST constitue l’unique service d’enquête spécialisé à l’échelle nationale dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, de nombreux autres services sont également amenés à contribuer aux enquêtes en lien avec le trafic de stupéfiants, parmi lesquels il est notamment possible de citer :

– les services de la Direction nationale de la police judiciaire, et notamment à l’échelle nationale l’Office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF), l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF), et l’Office anti-cybercriminalité (OFAC) ;

– les services de la Direction nationale de la sécurité publique (DNSP) ;

– les services de la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), le travail s’effectuant notamment en lien avec les 44 sections de recherche et 367 brigades de recherche ([337]) ;

– les services de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et notamment la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) ainsi que l’Office national anti-fraude (ONAF).

L’OFAST n’est pas destiné à mener toutes les enquêtes en lien avec le trafic de stupéfiants, le travail de l’Office se concentrant sur le démantèlement des réseaux et l’interpellation des cibles d’intérêt prioritaire. Les services ci-dessus mentionnés concourent également à cette lutte mais sont notamment chargés des enquêtes sur les trafics de stupéfiants « locaux ».

En effet, l’OFAST a renforcé son action à l’encontre des organisations criminelles d’envergure internationale, impliquant des cibles d’intérêt prioritaire. Parmi son portefeuille de 80 dossiers, 34 concernent des réseaux d’importation d’envergure internationale, dont deux s’inscrivent dans le cadre d’une équipe commune d’enquête et 21 dossiers impliquent 17 des cibles d’intérêt prioritaire identifiées ([338]). Pour mémoire, depuis la création de l’OFAST, 29 de ces cibles ont été interpellées ([339]).

Source : contributions écrites de la DGPN et de la DACG.

L’intervention des différents acteurs mobilisés dans la lutte contre le trafic de stupéfiants peut toutefois être source de difficulté. Par ailleurs, comme le relève la Cour des comptes, l’OFAST n’a pas connaissance de l’ensemble des enquêtes menées localement sur des faits de trafic ce qui peut créer une étanchéité entre la circulation des informations sur le terrain et celles remontant à l’office central qui n’a accès qu’aux informations de plus haut niveau ([344]).

Pour coordonner l’action de ces différents services et encadrer leurs interventions croisées, l’OFAST, en tant que chef de file, a adopté depuis 2023 une nouvelle orientation dans sa stratégie opérationnelle reposant sur l’intensification de la pratique de la co-saisine. Cette pratique permet au service central de l’OFAST d’être saisi d’une enquête en lien avec un trafic de stupéfiants aux côtés d’autres services : notamment ses antennes locales, les sections de recherche de la gendarmerie, ou encore l’ONAF.

La doctrine de co-saisine entre les différents services enquêteurs mise en place par l’OFAST repose sur le respect de certains principes permettant d’assurer un partage de l’information vis-à-vis de l’office central et une répartition précise des rôles entre les différents services impliqués. Cette doctrine vise ainsi à préciser les cas dans lesquels les services concourant à la lutte contre le trafic de stupéfiants doivent aviser l’OFAST d’une enquête en cours et repose sur la détermination d’une liste de critères de co-saisine parmi lesquels : l’implication d’une cible d’intérêt prioritaire, l’éventuelle compromission d’un agent public ou privé, l’utilisation d’une sortie portuaire ou aéroportuaire, l’envergure du trafic international de stupéfiants, la caractérisation d’une affaire d’ampleur dans laquelle intervient la mise en œuvre de techniques spéciales d’enquête complexes (par exemple l’infiltration), ou de toute affaire susceptible de connaître un retentissement médiatique relayé au niveau national ([345]).

Le renforcement de la stratégie collaborative de l’OFAST depuis 2023 a conduit à une augmentation du nombre de co-saisines attribuées par l’autorité judiciaire. Ainsi, en 2023, sur un portefeuille de 80 dossiers, 51 étaient menés par l’OFAST en co-saisine avec d’autres services d’enquête, se répartissant ainsi :

– 39 avec des services centraux et territoriaux de la DNPJ ;

– 7 avec des sections de recherches de la gendarmerie nationale ([346]) ;

– et 5 avec l’ONAF.

Cette culture de la coopération entre les services permet une adaptation des méthodes de travail en développant des stratégies d’approche globale ce qui contribue à une meilleure coordination des enquêtes portant sur les mêmes groupes criminels impliqués dans des dossiers différents.

La coordination entre les différents services d’enquête s’avère d’autant plus nécessaire que la réforme de la police judiciaire suscite encore des inquiétudes pour certaines des personnes entendues par vos Rapporteurs. Ainsi, plusieurs organisations syndicales de magistrats ([347]) estiment que l’échelon départemental qui est désormais celui autour duquel se structure l’organisation des services de la police nationale est moins adapté que l’échelon régional antérieurement retenu ([348]). Selon elles, cette structuration contribue à une priorisation des missions de maintien de l’ordre au détriment de la conduite des investigations, dès lors que les anciens services de police judiciaire ont été intégrés au sein de ces services départementaux. Une inquiétude partagée par votre co-rapporteur M. Antoine Léaument, qui salue la création à venir d’une mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur cette réforme de la police judiciaire.

c. La poursuite nécessaire des efforts de centralisation : assurer une meilleure coordination des services autour de l’objectif commun de lutte contre le trafic de stupéfiants

Si la majorité des personnes auditionnées par vos Rapporteurs a salué l’action de l’OFAST et son efficacité, certaines ont pointé les écueils du modèle retenu qui aboutirait à une centralisation imparfaite des services concourant à la lutte contre le trafic de stupéfiants.

● Une coordination à parfaire : le renforcement du partage du renseignement entre les différents services impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants

Malgré le développement par l’OFAST d’une doctrine plus systématique de co-saisine, l’échange de renseignements entre les différents services impliqués dans la lutte contre le trafic de stupéfiants et l’office central doit être renforcé.

Comme le relève également la Cour des comptes, l’OFAST ne dispose pas de la connaissance du portefeuille d’enquêtes de ses antennes et détachements, ni des dossiers traités par les autres services concourant à la lutte contre le trafic de stupéfiants, en-dehors des dossiers pour lesquels il participe en co-saisine. Son niveau d’information dépend donc du partage des informations que chacun des services accepte de bien vouloir lui remonter ([349]).

Ce manque global de coordination se ressent également dans le partage du renseignement criminel collecté entre les différentes directions et également au niveau des CROSS.

Ainsi, comme l’a souligné l’OFAST, si, au cours de l'année 2023, l’Office a transmis à la DNRED quatre-vingt-treize notes de renseignements opérationnels ayant permis à cette Direction de réaliser d’importantes saisies de produits stupéfiants et d’interpeller des mis en cause ([350]), l'OFAST n'a été rendu destinataire d'aucun renseignement émanant de la douane durant la même période.

Or, le succès du dispositif de partage de renseignement et de coordination mis en œuvre notamment au travers des deux CROSS thématiques portuaire et aéroportuaire/postale, co-pilotées par l’OFAST et la DNRED, dépend de la capacité des acteurs à partager du renseignement criminel.

Vos Rapporteurs estiment nécessaire de fluidifier l’échange des renseignements entre l’ensemble des services qui concourent à la lutte contre le trafic de stupéfiants en systématisant les remontées d’informations au profit de l’OFAST. La centralisation de ce renseignement criminel doit permettre sa meilleure diffusion et contribuer, par son analyse, à la bonne connaissance du fonctionnement des organisations criminelles et de leurs évolutions. Elle est, de ce point de vue, essentielle aux yeux de vos Rapporteurs.

Ils ne considèrent toutefois pas que l’exigence de centralisation du renseignement doit figurer dans la loi, à l’instar de ce qui est envisagé dans une proposition de loi déposée au Sénat ([351]). Ils estiment en effet que le fonctionnement des CROSS et du partage d’informations doit rester suffisamment souple pour être adapté aux évolutions des besoins et à l’acculturation progressive des services en la matière.

● Consacrer le rôle de chef de file de l’OFAST

Si l’OFAST joue, de fait, un rôle structurant dans la coordination et l’animation du réseau d’acteurs intervenant à différents niveaux dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, son rôle de chef de file n’est cependant pas consacré par le décret du 26 décembre 2019. Cela le distingue notamment de la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), dont le positionnement en matière de lutte anti-terroriste a été consacré par le décret du 6 avril 2022 ([352]).

Même si, comme le souligne la Cour des comptes, l’ensemble des acteurs conviennent du rôle de chef de file assuré de facto par l’OFAST, vos Rapporteurs considèrent que cette mission essentielle mérite d’être expressément rappelée dans le décret du 26 décembre 2019.

Votre co-rapporteur Ludovic Mendes ne considère toutefois pas nécessaire de placer l’OFAST sous la double tutelle du ministère de l’Intérieur et du ministère chargé de l’Économie et des finances, comme le prévoit une proposition de loi inscrite au Sénat ([353]). Il souligne que l’OFAST comme la DGPN y sont également défavorables ([354]).

En effet, le positionnement de l’OFAST en tant que service à compétence nationale (SCN) au sein de la DGPN et de la DNPJ lui permet de conserver une vision opérationnelle qui légitime aujourd’hui sa capacité à assurer le chef de filât de la lutte contre le trafic de stupéfiants.

Par ailleurs, être chef de file n’implique pas l’exercice d’une autorité hiérarchique sur les différents services dont il coordonne l’action, mais le pilotage et l’animation de la stratégie globale de lutte contre les trafics de stupéfiants. Le co-rapporteur Ludovic Mendes estime que ce choix d’orientation de l’action de l’OFAST est pertinent et a démontré son efficacité : l’Office est devenu un acteur parfaitement identifié des services d’enquête, mais également des partenaires internationaux.

De son côté, votre co-rapporteur M. Antoine Léaument estime qu’il serait judicieux de placer l’OFAST non pas sous la tutelle du pouvoir exécutif mais sous l’autorité du pouvoir judiciaire. La juridiction nationale de lutte contre la criminalité organisée (JUNALCO) ([355]) pourrait ainsi assurer cette tutelle, ce qui aurait le double avantage de renforcer l’indépendance de l’OFAST du pouvoir exécutif (et donc de pouvoir mener ses missions hors de l’exigence court-termiste du temps politique) mais aussi de renforcer le rôle de chef-de-filât de la JUNALCO.

2. Remonter les filières par l’adaptation des techniques d’enquête et le renforcement du renseignement criminel

Les méthodes d’enquête doivent s’adapter aux évolutions de la criminalité organisée en matière de trafic de stupéfiants.

Les techniques d’enquête, parmi lesquelles les techniques spéciales d’enquête (TSE) constituent des moyens d’investigation particulièrement utiles pour démanteler un réseau criminel et en identifier les auteurs. Le recours à ces méthodes d’enquête apparaît toutefois insuffisant, en particulier parce que les organisations criminelles parviennent à s’adapter aux stratégies déployées par les services enquêteurs.

L’emploi de ces méthodes d’investigations doit ainsi aujourd’hui être combiné au développement du renseignement criminel, permettant le recueil d’informations essentielles pour déjouer les manœuvres des trafiquants, et à une meilleure utilisation des moyens technologiques.

Encourager un usage adapté des techniques d’enquête pour mieux appréhender les spécificités des investigations en matière de trafic de stupéfiants

Pour lutter contre les organisations criminelles de réseaux de trafiquants de stupéfiants, les services en charge des investigations peuvent mettre en œuvre de nombreuses techniques d’enquête, dont certaines, particulièrement intrusives, visent à répondre plus spécifiquement aux enjeux de la délinquance et de la criminalité organisée.

● Le large éventail des techniques d’enquête pour lutter contre le trafic de stupéfiants

Dans le cadre des enquêtes portant sur des délits et crimes de trafic de stupéfiants, en complément des techniques d’enquête usuelles, telles que la géolocalisation ou l’interception des communications téléphoniques, il est également possible de mettre en œuvre des techniques spéciales d’enquête (TSE) ([356]).

Les trafiquants de stupéfiants, particulièrement prudents et bien conscients des méthodes d’investigation pouvant être utilisées, ont développé des stratégies pour déceler l’intervention des forces de sécurité intérieure et s’en prémunir, ce qui a notamment pour effet de rendre les techniques d’enquête traditionnelles ou les opérations de surveillance physique de moins en moins adaptées à ce type de criminalité organisée.

Ainsi, des techniques plus sophistiquées doivent être mises en œuvre dans le cadre de ces dossiers. À titre d’exemple, il est possible de citer quelques techniques spécifiquement employées comme méthodes d’investigations pour lutter contre le trafic de stupéfiants :

– la sonorisation et la fixation d’images de certains lieux ou de véhicules ([357]) : ces techniques sont notamment mises en œuvre pour faciliter l’identification des trafiquants en organisant une surveillance à distance ;

– le recueil des données techniques de connexion et les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques (l’IMSI-catcher) ([358]) : il s’agit d’un dispositif de proximité imitant le fonctionnement d’une antenne relais, permettant soit d’identifier ou de localiser un équipement terminal et le numéro d’abonnement de son utilisation, soit d’intercepter des communications ;

– la captation de données informatiques ([359]) : pour contourner l’utilisation par les trafiquants de messageries chiffrées qui empêchent l’interception des communications émises, il est possible de recourir au « piégeage » des téléphones ou des ordinateurs pour capter les données qui y sont contenues ;

– la livraison surveillée ([360]) et la livraison contrôlée ([361]) : la livraison surveillée permet de procéder à la surveillance du transport de produits stupéfiants ou de personnes à l’encontre desquelles il existe des raisons plausibles de soupçonner la participation à un trafic tandis que la livraison contrôlée permet aux services enquêteurs de livrer ou délivrer à la place des prestataires de services postaux ou des opérateurs de fret les objets, biens ou produits placés sous surveillance ;

– l’enquête sous pseudonyme (ESP) ([362]) ou « cyber-infiltration » : elle permet, pour les enquêteurs, d’échanger des messages électroniques avec des trafiquants, en utilisant un pseudonyme, dans le but de rassembler la preuve numérique des infractions ;

– le « coup d’achat » ([363]) : cette technique, mise en œuvre en complément de l’ESP, permet pour les enquêteurs d’acquérir des produits stupéfiants ou de mettre à la disposition des trafiquants des moyens de transports, ou de télécommunication notamment pour faciliter le recueil de la preuve et gagner la confiance des personnes suspectées dans le cadre d’une cyber-infiltration.

Parmi les personnes entendues par vos Rapporteurs, certaines ont souligné le besoin de renforcer les moyens d’investigation à la disposition des enquêteurs ([364]). En particulier, ils ont évoqué l’utilité d’autoriser l’activation à distance des appareils électroniques pour permettre la captation du son et de l’image.

L’activation à distance permettrait de faciliter et de sécuriser les opérations de captation en évitant aux enquêteurs de devoir infiltrer un lieu d’habitation ou un véhicule pour y installer le matériel de sonorisation et d’enregistrement. Ces opérations s’avèrent en effet de plus en plus dangereuses au regard de l’évolution des méthodes des trafiquants, davantage aguerris et toujours plus vigilants, et font peser un risque sur les agents spécialisés en charge de l’installation de ces dispositifs.

La loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 avait prévu l’introduction de cette nouvelle technique d’enquête. Le Conseil constitutionnel a cependant censuré les dispositions de cette loi autorisant l’activation à distance d’un appareil électronique aux fins de sonorisation ou captation d’images ([365]). Au regard du caractère particulièrement intrusif de cette méthode d’enquête, qui permet « l’enregistrement, dans tout lieu où l’appareil connecté détenu par une personne privée peut se trouver, y compris des lieux d’habitation, de paroles et d’images concernant aussi bien les personnes visées par les investigations que des tiers », et du champ d’application large de cette technique « pour l’ensemble des infractions relevant de la délinquance ou de la criminalité organisées », le Conseil constitutionnel a en effet estimé que la mesure portait une atteinte au droit au respect de la vie privée non proportionnée au but poursuivi.

En revanche, le Conseil constitutionnel a admis la possibilité d’activer à distance un appareil électronique aux seules fins de géolocalisation, technique d’enquête introduite par la même loi du 20 novembre 2023 ([366]).

Vos Rapporteurs sont divisés sur la question de l’introduction d’une nouvelle technique d’enquête permettant l’activation à distance des appareils électroniques aux fins de captation de l’image et du son.

M. Ludovic Mendes prend pleinement la mesure des difficultés auxquelles sont confrontés les services enquêteurs face aux nouvelles méthodes employées par les groupes criminels organisés de trafiquants de stupéfiants. Il lui paraît dès lors nécessaire de faire évoluer les moyens d’investigation à leur disposition pour s’adapter aux nouvelles stratégies criminelles et aux capacités des réseaux. Il souligne toutefois la nécessité d’entourer le dispositif d’activation à distance d’un appareil aux fins de captation d’images et de sons de garanties juridiques robustes. En effet, cette technique s’avère particulièrement intrusive et son champ d’application est très large : elle permet potentiellement d’enregistrer des données privées portant sur des tiers, non impliqués dans le trafic.

Au regard de la récente décision du Conseil constitutionnel précédemment évoqué, M. Antoine Léaument estime de son côté qu’il serait risqué au plan juridique d’introduire une nouvelle technique d’activation à distance des appareils électroniques aux fins de captation du son et des images. Pour lui, cette technique fait en particulier peser un risque sur les libertés individuelles des personnes n’étant pas impliquées dans les trafics mais pouvant se retrouver sur écoute simplement parce qu’elles seraient à proximité d’un appareil électronique activé à distance. M. Antoine Léaument constate par ailleurs l’évolution récente de ces moyens d’investigations, renforcés par la loi du 20 novembre 2023 qui a notamment prévu une possibilité d’activation à distance des appareils aux fins de géolocalisation. Dès lors, il lui paraît préférable d’évaluer en premier lieu les effets de ces nouvelles techniques avant d’envisager leur renforcement.

● L’infiltration : un moyen d’investigation délicat à mettre en œuvre

L’infiltration, prévue aux articles 706-81 à 706-87 du CPP ([367]), consiste, à surveiller des personnes suspectées de commettre un crime ou un délit en se faisant passer, auprès de ces personnes, comme un de leurs coauteurs, complices ou receleurs.

Dans le cadre de ces opérations, « l’agent sous couverture », qui est spécialement habilité, est autorisé à faire usage d'une identité d'emprunt et à participer si nécessaire à certaines infractions ([368]) sous réserve toutefois que les actes commis ne constituent pas une incitation à commettre des infractions. Il bénéficie ainsi d’une exonération pénale pour les actes commis dans le cadre de l’infiltration. L’agent agit sous la responsabilité d’un « agent de couverture » chargé de coordonner l'opération.

Les opérations d’infiltration sont exclusivement mises en œuvre par le service interministériel d’assistance technique (SIAT) de la DNPJ ([369]) qui sélectionne et forme spécifiquement les agents chargés de mener les opérations d’infiltration. Ces agents sont habilités par le procureur général près la cour d’appel de Paris ([370]).

La révélation de l’identité réelle des agents ayant effectué l’infiltration sous une identité d’emprunt constitue une infraction punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d'amende ([371]).

Source : contribution écrite du SIAT.

Si l’infiltration d’organisations criminelles de trafiquants de stupéfiants, par des agents habilités, constitue une méthode d’enquête particulièrement efficace pour appréhender le fonctionnement du réseau, identifier la chaîne de commandement, recueillir des éléments de preuve et aboutir au démantèlement du groupe criminel, la mise en œuvre de cette technique demeure très rare.

Selon le SIAT, pour l’ensemble des contentieux, ce sont seulement environ 21 opérations d’infiltrations qui sont conduites annuellement et seules 2 opérations en moyenne par an sont réalisées sur des enquêtes en lien avec des trafics de stupéfiants ([372]). Sur la période de 2019 à 2024, 12 opérations d’infiltrations ont été conduites sur des dossiers de trafic de stupéfiants, dont 4 ont permis d’aboutir à un résultat ([373]).

Selon le SIAT, le recul du recours à l’infiltration en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants peut notamment s’expliquer par l’absence de garantie que ces opérations aboutissent. En effet, des évènements imprévisibles ([374]) peuvent parfois conduire à mettre prématurément un terme à l’infiltration pour « extraire » un agent compromis.

Par ailleurs, le SIAT souligne que l’emploi de techniques d’infiltration n’est pas toujours adapté aux dossiers de trafic de stupéfiants car le suivi de ces opérations nécessite beaucoup d’engagement de la part de services d’enquête et des magistrats, souvent accaparés par d’autres enquêtes.

Enfin, le SIAT considère que l’absence d’encadrement juridique des sources humaines constitue un obstacle dans la mise en œuvre de l’infiltration, car ces sources sont généralement nécessaires pour initier ce type d’opérations et faciliter la mise en contact de l’agent infiltré avec les personnes suspectées ciblées ([375]).

Pour développer le recours à cette technique, le SIAT a évoqué auprès de vos Rapporteurs plusieurs pistes d’évolution de ce dispositif.

D’abord, le SIAT considère qu’il est nécessaire que les procès-verbaux relatifs à la conduite des opérations d’infiltration soient soustraits à l’examen des parties, et en particulier des trafiquants mis en cause. Pour assurer la confidentialité de cette technique, préserver l’identification de la source qui a introduit l’agent infiltré au sein du réseau et garantir la sécurité de cet agent, il est ainsi proposé la création d’un « dossier coffre » soumis au seul contrôle de l’autorité judiciaire. Vos Rapporteurs ont intégré cette proposition dans leur réflexion au sujet de ce dossier confidentiel, dont le champ d’application dépasse la mise en œuvre de la seule technique d’infiltration (voir infra) ([376]).

Par ailleurs, le SIAT propose d’étendre le recours à l’infiltration en ouvrant cette possibilité à tout individu « civil » et en ne la réservant plus aux seuls agents de police et des douanes habilités à cet effet. Selon le service, cette infiltration civile présenterait l’avantage d’être plus aisée à mettre en œuvre, l’individu étant déjà en relation avec les personnes suspectées.

Si vos Rapporteurs comprennent l’intérêt d’une telle extension, qui serait sans doute de nature à simplifier le recours aux opérations d’infiltration, ils souhaitent souligner que la mise en application d’un tel dispositif d’infiltration civile emporte certains risques, qui mériteraient d’être mieux évalués.

En particulier, le « civil » infiltré au sein d’un réseau de trafiquants est particulièrement exposé au danger et ne dispose pas de la formation dont bénéficient les agents du SIAT leur permettant d’être préparés à la gestion d’une telle opération.

Par ailleurs, pour que le dispositif présente un intérêt, l’infiltration devrait être effectuée par une personne proche du trafic et associée à l’organisation criminelle. Dans le cadre des opérations d’infiltration, cela reviendrait à accorder à l’agent civil participant au trafic une exonération de responsabilité pénale pour les futures infractions de trafic de stupéfiants commises dans le cadre de cette infiltration. Un tel régime pourrait inciter certains auteurs impliqués dans le trafic à développer des stratégies pour poursuivre leur activité criminelle : en prétendant collaborer avec les enquêteurs dans le cadre de l’infiltration civile ils seraient ainsi assurés de ne pas pouvoir être sanctionnés pénalement, quels que soient les résultats de cette collaboration, y compris lorsque celle-ci n’aurait pas permis d’aboutir au démantèlement du trafic. En effet, l’exonération de responsabilité pénale est indépendante de la bonne volonté de l’infiltré civil et des résultats obtenus.

● Le recours aux informateurs : l’enjeu du traitement des « sources »