rapport d'information déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation de la prise en compte du retrait-gonflement des argiles

Mmes Sandra Marsaud et Sandrine Rousseau

Députées

SOMMAIRE

Pages

1. PROPOSITIONS DES RAPPORTEURES
2. SYNTHÈSE
3. INTRODUCTION
4. I. UN SYSTÈME D’INDEMNISATION DOUBLEMENT INSATISFAISANT : LA SOUTENABILITÉ DU RÉGIME CAT NAT EST FRAGILISÉE, SANS QUE LES DOMMAGES SOIENT CORRECTEMENT PRIS EN CHARGE
5. A. UN PHÉNOMÈNE POTENTIELLEMENT MASSIF DONT LES DOMMAGES FONT L’OBJET D’UNE PROCÉDURE D’INDEMNISATION COMPLEXE
6. 1. Un phénomène d’une ampleur croissante qui pourrait concerner la moitié des maisons individuelles
7. 2. Une prise en charge dans le cadre du régime Cat Nat à l’issue d’une procédure complexe et artificielle
8. a. Une procédure administrative longue, nécessitant une demande du maire et un arrêté ministériel
9. b. Un critère météorologique artificiel, faute de pouvoir mesurer directement l’intensité du phénomène de retrait-gonflement des argiles
10. c. Une analyse mensuelle dans des zones virtuelles appelées « mailles » ne correspondant pas au cadre spatio-temporel de la reconnaissance
11. 3. La loi Baudu a permis quelques progrès en termes de transparence et de délais
12. B. UN « DÉNI D’INDEMNISATION » IMPORTANT
13. 1. Au stade de l’arrêté interministériel : des critères de reconnaissance mal adaptés qui excluent la moitié des communes
14. 2. Au stade de l’identification de la cause déterminante : un taux de « sans suite » élevé
15. 3. Au stade du choix des travaux : une réparation souvent peu durable
16. C. LA SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE DU RÉGIME CAT NAT COMPROMISE À MOYEN TERME
17. 1. Alors que la sinistralité sécheresse est en forte augmentation, le financement du régime Cat Nat n’a pas évolué depuis plus de vingt ans
18. 2. La soutenabilité du régime Cat Nat est fragilisée, faisant craindre une intervention récurrente de la garantie de l’État
19. II. ADAPTER LE FONCTIONNEMENT GÉNÉRAL DU RÉGIME CAT NAT POUR PERMETTRE UNE MEILLEURE INDEMNISATION DU RISQUE SÉCHERESSE TOUT EN VEILLANT À SON ÉQUILIBRE FINANCIER
20. A. SIMPLIFIER ET ASSOUPLIR L’ARRÊTÉ DE RECONNAISSANCE CAT NAT
21. 1. Une sortie du risque Sécheresse du régime Cat Nat n’est pas envisageable
22. a. La place du risque sécheresse dans le régime Cat Nat ne va pas de soi
23. b. Le maintien du risque Sécheresse dans le régime Cat Nat est la seule façon de s’assurer qu’il soit pris en charge
24. 2. Maintenir la condition préalable de l’arrêté Cat Nat sous réserve d’en faire découler une présomption en faveur de l’assuré
25. a. La proposition de supprimer l’arrêté préalable et d’instaurer un « recours direct » est séduisante
26. b. Les arguments contre la solution d’un « recours direct » peu convaincants
27. i. La reconnaissance préalable d’un « état » de catastrophe naturelle est artificielle en ce qui concerne le risque sécheresse
28. ii. L’appréciation du lien de causalité est déjà laissée à un tiers privé
29. iii. Le refus des conséquences financières d’un recours direct revient à assumer le choix de ne pas indemniser les sinistrés
30. c. Le maintien de l’arrêté Cat Nat a du sens si celui-ci constitue une présomption en faveur de l’assuré
31. 3. Les critères de l’arrêté Cat Nat doivent être améliorés
32. a. Ordonnance du 8 février 2023 : l’ajout d’un critère météorologique alternatif axé sur la fréquence des sécheresses
33. b. Le critère météorologique classique doit être simplifié et rendu plus pertinent
34. c. Étendre la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dans l’espace et dans le temps pour limiter les effets de bord
35. i. Mettre fin à l’effet de frontière : reconnaître à titre auxiliaire et sous certaines conditions les communes limitrophes
36. ii. Interpréter avec plus de souplesse le lien de temporalité entre la période de reconnaissance et l’apparition des fissures
37. B. GARANTIR L’ÉQUILIBRE FINANCIER À LONG TERME DU RÉGIME CAT NAT MALGRÉ LA HAUSSE PRÉVISIBLE DE LA SINISTRALITÉ
38. 1. Mettre en place un pilotage automatique du taux de surprime pour assurer la pérennité du régime
39. a. La meilleure prise en charge de la sécheresse pourrait avoir un coût d’environ 700 millions d’euros par an
40. b. Une revalorisation annuelle automatique du taux de surprime est préférable à une augmentation ponctuelle et discrétionnaire
41. 2. Redéfinir l’équilibre du partenariat public-privé et faire contribuer davantage les assureurs à la prise en charge de la sinistralité future
42. a. Un régime historiquement profitable
43. b. Un régime très protecteur pour les assureurs
44. i. Un mécanisme de plafonnement des pertes spécifique au régime Cat Nat
45. ii. Une prise en charge partielle des frais de gestion des assureurs par le mécanisme du « commissionnement »
46. c. Un rééquilibrage du régime Cat Nat serait nécessaire pour faire davantage participer les assureurs
47. III. RÉFORMER LES CONDITIONS PARTICULIÈRES D’INDEMNISATION DES SINISTRES SÉCHERESSE DANS UN OBJECTIF D’ÉFFICACITÉ ET D’ÉQUITÉ
48. A. AMÉLIORER LA PRISE EN CHARGE DES SINISTRES TOUT EN RESPONSABILISANT LES DIFFÉRENTS ACTEURS
49. 1. Affiner les conditions d’indemnisation et le périmètre couvert
50. a. Une augmentation modulée de la franchise comme levier de responsabilisation et d’équité sociale
51. b. L’exclusion de certaines constructions, à commencer par celles qui ne respectent pas les normes de la loi Elan, est une nécessité
52. i. Exclure les constructions nouvelles ne respectant pas les prescriptions réglementaires, sans limitation décennale
53. ii. Exclure les dépendances non habitables
54. c. Vérifier le bon emploi de l’indemnité versée à l’assuré et contrôler que son montant ne dépasse pas la valeur de reconstruction du bien
55. i. Rendre obligatoire l’affectation de l’indemnité aux travaux.
56. ii. Fixer le plafond de l’indemnité à la valeur de reconstruction
57. 2. L’instauration de seuils ou de plafonds d’indemnisation n’est pas souhaitable
58. a. Le traitement des dommages doit être complet pour éviter des sinistres de « deuxième génération » plus coûteux
59. i. L’hypothèse d’un seuil ou d’un plafond d’intervention a heureusement été écartée par le gouvernement
60. ii. Les mesures de prévention post-sinistre doivent être intégrées aux possibilités de prise en charge
61. b. La portée de l’exclusion des fissures « esthétiques » doit être précisée
62. 3. Faire jouer la garantie dommage-ouvrage pour les sinistres affectant les constructions récentes
63. a. Des constructeurs déresponsabilisés à cause des conditions trop restrictives de la garantie décennale
64. b. Clarifier l’articulation entre les deux régimes d’assurance et faire davantage participer l’assurance constructeur
65. B. RENFORCER LA QUALITÉ DE L’EXPERTISE POUR IDENTIFIER LES SOLUTIONS LES PLUS PERTINENTES
66. 1. Loi Baudu : des progrès en matière de transparence et de délais de la procédure
67. 2. Renforcer la compétence et l’indépendance des experts par un dispositif d’agrément
68. a. Les experts qualifiés sur la question de la sécheresse sont peu nombreux
69. b. L’ordonnance du 8 février 2023 prévoit un encadrement de l’expertise, sans traiter de la formation et de l’indépendance des experts
70. c. Seul un système d’agrément pourra établir un lien de confiance entre l’expert et l’assuré
71. 3. Rendre les études géotechniques obligatoires dans certains cas
72. C. CRÉER DES INSTRUMENTS SPÉCIFIQUES POUR LE TRAITEMENT DU STOCK
73. 1. S’assurer de la bonne application de la loi Elan pour circonscrire effectivement la problématique au stock
74. a. La loi Elan a mis en place des normes de construction qui feront bientôt l’objet d’un régime de contrôle et de sanction
75. b. Le dispositif Elan comprend néanmoins une faille majeure lié à sa mauvaise articulation avec le cadre légal du contrat de construction
76. 2. Financer des mesures ciblées de prévention pour les maisons très exposées mais pas encore touchées
77. a. Certaines mesures de prévention peu coûteuses peuvent réduire significativement le risque de dommages
78. b. Un fonds de solidarité s’appuyant sur l’Anah pourrait cofinancer la mise en place ciblée de ces mesures
79. 3. Créer un fonds de solidarité pour les constructions fortement touchées qui n’ont pas été indemnisées dans le cadre du régime Cat Nat
80. EXAMEN PAR LE COMITÉ
81. ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURES
82. CONTRIBUTION DE LA COUR DES COMPTES

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURES

Proposition n° 1 :

Conférer à l’arrêté Cat Nat une réelle portée en y associant une présomption simple de causalité entre l’évènement reconnu au titre de la sécheresse et les sinistres survenus dans la commune concernée.

Proposition n° 2 :

Ratifier sans modification le 1° de l’article 1er de l’ordonnance du 8 février 2023 prévoyant l’ouverture d’un deuxième cas d’indemnisation en cas de « succession anormale » de sécheresses d’ampleur significative.

Proposition n° 3 :

Améliorer la pertinence et l’efficacité du critère météorologique :

- diminuer la durée de retour de 25 ans à 10 ans pour augmenter le taux de reconnaissance et aligner le régime sécheresse sur le régime inondations ;

- annualiser l’analyse du critère météorologique, en prenant en compte les valeurs extrêmes pour éviter une compensation entre les périodes sèches et les périodes humides.

Proposition n° 4 :

Préparer le resserrement de la « maille » qui sert d’unité géographique à Météo-France de 8 km à 1,5 km de côté en étudiant son incidence sur le taux de reconnaissance des communes.

Proposition n° 5 :

Étendre aux communes limitrophes dont la superficie est inférieure à celle de la commune principale le bénéfice de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, à condition qu’elles aient elles-mêmes déposé une demande de reconnaissance pour la même année. La présomption de lien de causalité (proposition n° 1) qui vaut pour les communes reconnues à titre principal ne s’étendrait pas aux communes ainsi reconnues à titre subsidiaire. Les maisons frontalières situées dans les communes limitrophes d’une superficie supérieure pourront être éligibles au régime Cat Nat à condition de démontrer la présence d’argiles au moyen d’une étude de sol.

Proposition n° 6 :

Faire porter la demande de la commune et la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle sur une année entière, dans un objectif de simplification et de diminution du taux de sans suite.

Proposition n° 7 :

Prendre comme date d’apparition des fissures le plus favorable des deux évènements suivants, dans l’intérêt de l’assuré :

- soit la date présumée d’apparition des premières microfissures ;

- soit la date présumée d’aggravation des fissures.

Proposition n° 8 :

Inscrire à l’article L. 125-2 alinéa 3 du code des assurances une règle de revalorisation automatique du taux de surprime, indexée sur la sinistralité constatée. Le taux de surprime serait calculé tous les ans par exemple à partir de la sinistralité moyenne (hors frais de gestion) des trois années sur les dix années passées dont la sinistralité est la plus forte, à l’exclusion de la première d’entre elles.

Proposition n° 9 :

Instaurer un nouveau prélèvement sur le produit de la surprime, affecté à la Caisse centrale de réassurance afin de permettre à celle-ci de constituer des réserves en vue d’une catastrophe naturelle majeure.

Proposition n° 10 :

Augmenter globalement le reste à charge pour les assurés, qui ne prendrait plus la forme d’une franchise fixe mais d’un pourcentage des dommages, sur le modèle de ce qui existe déjà pour les professionnels (avec un taux de 10 %), et prévoir un remboursement total ou partiel de ce reste à charge par un fonds de solidarité nationale (voir proposition n° 24), en fonction de trois critères :

- les revenus de l’assuré (objectif d’équité sociale) ;

- sa connaissance du risque au moment de l’acquisition (objectif de responsabilisation) ;

- les mesures de prévention qu’il a pris l’initiative de mettre en œuvre (objectif d’incitation).

Proposition n° 11 :

Amender le 5° de l’article 1er de l’ordonnance du 8 février 2023, en supprimant la prescription décennale pour les constructions nouvelles ne respectant pas les normes de l’article 68 de la loi Elan.

Proposition n° 12 :

Exclure du périmètre d’indemnisation du régime Cat Nat les dépendances qui ne sont pas habitables et dont la dégradation ne risque pas d’entraîner la fragilisation consécutive de l’habitation principale.

Proposition n° 13 :

Ratifier le 2° b) de l’article 1er de l’ordonnance du 8 février 2023 visant à rendre effective l’obligation pour l’assuré d’affecter l’indemnité à la réparation des dommages.

Proposition n° 14 :

Préciser à l’article L. 125-2 du code des assurances que la « valeur de la chose assurée » s’entend de la valeur de la reconstruction à neuf.

Proposition n° 15 :

Préciser à l’article L. 125-2 du code des assurances que font partie des « travaux permettant un arrêt complet des désordres » les mesures de prévention post-sinistre.

Proposition n° 16 :

Amender le 2° a) de l’article 1er de l’ordonnance du 8 février 2023 pour préciser que le régime Cat Nat couvre « dès leur apparition » les dommages susceptibles d’affecter la solidité du bâti ou d’entraver l’usage normal du bâtiment.

Proposition n° 17 :

Exclure expressément du régime Cat Nat les sinistres ayant eu lieu durant les dix premières années de construction, y compris pour les constructions ayant respecté les normes Elan, au profit d’une responsabilité systématique du constructeur.

Proposition n° 18 :

Étendre la période de la garantie dommages-ouvrage prévue à l’article 1792-4-1 du code civil au-delà de dix ans quand les désordres sont apparus avant la onzième année mais que leur caractère structurel n’est devenu manifeste qu’après.

Proposition n° 19 :

Obliger l’assureur à informer au plus tôt l’assuré de la possibilité qu’il a de se faire assister de son propre expert et à préciser dans quelle mesure les honoraires de l’expert d’assuré sont pris en charge.

Proposition n° 20 :

Prévoir la création d’un agrément légal pour les experts sécheresse qui serait mis en place en deux temps : d’abord la délivrance de l’agrément et la constitution d’un corps d’experts réputés compétents ; puis, d’ici 2030, l’obligation d’être titulaire de l’agrément pour exercer.

Proposition n° 21 :

Concevoir une étude géotechnique spécifique au phénomène de retrait-gonflement des argiles, prenant en compte les caractéristiques de l’environnement et non seulement du sol. Rendre la réalisation de cette étude et le respect de ses conclusions obligatoires à chaque fois que l’expertise n’est pas conduite par un expert agréé.

Proposition n° 22 :

Afin de résoudre les incohérences législatives qui empêchent l’application effective de l’obligation de réaliser une étude de sol avant toute construction nouvelle :

- à l’article L. 132-7 du code de la construction et de l’habitat, supprimer l’incise « ou réalisée avec l'accord de celui-ci par le constructeur ».

- modifier le deuxième paragraphe de l’article L. 231-4 pour permettre la conclusion d’un contrat séparé ayant pour objet la réalisation d’une étude de sol, avant la signature éventuelle d’un contrat de construction.

Proposition n° 23 :

Créer un fonds de solidarité nationale, financé à parts égales par le budget de l’État et par une taxe affectée sur les surprimes conservées par les assureurs, qui aurait trois missions :

- la prise en charge totale ou partielle du stock de maisons gravement endommagées et non éligibles au régime Cat Nat ;

- le cofinancement de mesures de prévention pour les maisons fortement exposées mais non encore endommagées ; l’instruction des dossiers serait confiée à l’Anah qui serait également rémunérée pour cette mission ;

- le remboursement total ou partiel du reste à charge selon des critères liés au comportement et aux revenus des assurés (voir proposition n° 10).

SYNTHÈSE