rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur la résilience nationale

La somme des citoyens résilients ne crée pas une société résiliente – ce qu’un individu et une société sont capables de supporter est différent et leur reconstruction n’est pas identique – mais des citoyens conscients, informés, entraînés peuvent aider la société à faire face à des crises ou des catastrophes, grâce à leur capacité à prendre des décisions. Cette faculté est particulièrement intéressante en des lieux où les communications sont coupées, même pendant une brève période.

La diversité des menaces et leur inscription sur le long terme obligent également l’État à accepter de ne pouvoir tout assumer. Le citoyen doit s’impliquer pour sa propre sécurité et celle de son voisinage.

Il a souvent été considéré, à la suite des attentats de novembre 2015, que le peuple français avait fait preuve de résilience parce qu’il n’avait pas cédé ni à la panique ni à la haine, contrairement aux espérances des commanditaires des attentats. Il s’agissait plutôt d’une attitude de sagesse, d’une capacité à éviter un amalgame entre terroristes et l’ensemble du monde musulman, peut-être également de passivité puisque la lutte de fond contre le terrorisme exige des actions de fond… La résilience procède d’une démarche différente. Elle suppose une action, sur la base du volontariat.

La résilience n’est pas innée. Elle est le fruit d’une construction sociale et personnelle s’inscrivant dans le temps long. Elle suppose qu’une politique soit bâtie par l’État, qui en organise les grandes lignes, en concertation avec les acteurs publics et privés de la société, mais sa diffusion parmi les citoyens exige en retour des rapports de confiance entre ces derniers et les élus.

2. Développer la culture du risque pour développer la citoyenneté

Sur le portail « Géorisques » du ministère de la transition écologique, la culture du risque est définie « par la connaissance par tous les acteurs (élus, techniciens, citoyens, etc.) des phénomènes naturels et technologiques et par l’appréhension de leur vulnérabilité. L’information des populations, et ceci dès le plus jeune âge, est le moteur essentiel pour faire progresser la culture du risque. Celle-ci doit permettre d’acquérir des règles de conduite et des réflexes, mais aussi de débattre collectivement des pratiques, des positionnements et des enjeux. Développer la culture du risque, c’est améliorer l’efficacité de la prévention et de la protection. En faisant émerger toute une série de comportements adaptés lorsqu’un événement majeur survient, la culture du risque permet une meilleure gestion du risque. »

S’il ne fallait retenir que deux aspects positifs de la crise du covid, le premier est que cette crise a provoqué une prise de conscience générale sur le fait que nos conditions de vie peuvent à tout instant changer de manière radicale et brutale, et que la capacité de la France à s’adapter et à se montrer résiliente est essentielle dans l’intérêt de tous. Le second a révélé la capacité de réaction de notre société et les ressorts de la solidarité entre les individus.

Parallèlement à la réponse sanitaire des pouvoirs publics et à leur soutien à l’économie, les acteurs économiques et sociaux ont en effet réagi pour maintenir autant que possible leur fonctionnement. Le développement des technologies de la communication a permis une grande partie des professionnels du secteur tertiaire de continuer à exercer leur métier ; des personnes ont bénévolement porté assistance aux services de santé ; des millions de personnes ont été vaccinées en quelques mois, en mobilisant tant les services publics que les structures privées. L’industrie française a également été capable de transformer ses processus de production pour fabriquer des masques ou du gel hydroalcoolique.

En règle générale, les sociétés libres disposent de capacités d’auto-organisation, indépendamment de l’État. Pour autant, l’exemple de pays confrontés pour des raisons diverses à des dangers permanents – Israël, Corée du Sud – ou ayant des traditions anciennes d’acculturation de leur population au risque – Finlande, Suède, Suisse – démontre que des plans d’action de la puissance publique présentent une grande utilité, ne serait-ce que par le diagnostic qu’ils exigent comme première étape de leur élaboration et par le fait d’associer autour d’un même enjeu les élus et les populations. En France, la prise de conscience de la nécessité d’inculquer à la population la culture du risque est récente.

a. Une législation dense sur les risques naturels et technologiques

L’information des citoyens sur les risques naturels et technologiques majeurs auxquels ils peuvent être confrontés dans certaines zones en métropole et en outre-mer, y compris sur les mesures de sauvegarde qui les concernent, est un droit inscrit dans le code de l’environnement aux articles L. 125-2, L. 125-5 et L. 563-3 et R. 125-9 à R. 125-27.2.

La législation est ancienne : dès 1987, la loi relative à l’organisation de la sécurité civile disposait que toute la population devait pouvoir accéder à l’information préventive sur les risques majeurs. La loi n° 2004- 811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a ensuite prévu que la sensibilisation devenait l’affaire de tous.

Le fondement juridique de la prévention des risques repose principalement sur trois lois : n° 95-101 du 2 février 1995, dite loi Barnier ; n° 2003-699 du 30 juillet 200, dite loi « risques », et n° 2004-811 précitée, qui a abrogé une loi d’organisation générale de la sécurité civile du 22 juillet 1987.

Une série de documents réglementaires ou d’obligations vise ensuite à mettre en œuvre les actions de prévention ou de réaction à une crise : dossier départemental sur les risques majeurs, plan de prévention des risques naturels prévisibles, plan de prévention des risques d’inondation, plan de prévention des risques miniers, plan de prévention des risques technologiques, programme d’actions de prévention des inondations, plan communal de sauvegarde, repères de crues ou encore information des acquéreurs et des locataires de biens en zones à risque.

S’agissant de l’information des populations, le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM), issu du décret du 11 octobre 1990 et inscrit aux articles R. 125-11, R. 125-12 et R. 125-14 du code de l’environnement, vise, outre l’information sur les risques qu’encourt la population d’une commune, à communiquer sur les bons gestes et consignes de sécurité. Le DICRIM doit être obligatoirement réalisé lorsque la commune entre dans le champ d’un plan de prévention des risques (PPR) et peut l’être volontairement sans PPR. En juin 2021, un peu plus de 9 000 communes sur les 28 000 concernées par un PPR avaient établi ce document.

b. Mieux associer les citoyens

L’existence d’une législation dense ne signifie pas pour autant que nos concitoyens sachent réagir en cas de crise. Le DICRIM est certes communiqué par le maire par un avis affiché pendant au moins deux mois à la mairie mais il reste à savoir combien de citoyens consultent les avis publiés en mairie… Un récent rapport commandé par le ministère de la transition écologique le qualifie « d’indigeste et de confidentiel ([162])». Il s’agit d’un problème classique du droit. Tout texte est opposable aux citoyens sans que ceux-ci en aient obligatoirement connaissance ou puissent le comprendre.

Si notre pays a développé de longue date une des organisations de sécurité civile les plus performantes du monde, il n’en est pas de même pour l’acculturation de sa population à cette question. Le rapport cité plus haut établit un bilan de cette prise de conscience en France et proposé plusieurs pistes d’action.

Il rappelle que la notion est par elle-même peu consensuelle, puisqu’elle est perçue selon les acteurs comme une culture de crise, de sécurité, de précaution ou de prévention. Le caractère anxiogène qu’elle présente ne favorise pas son appropriation par la population. Le champ d’action ne pose en revanche que peu de problèmes car les risques, certes multiples, sont bien identifiés : naturels, technologiques, terroristes, sanitaires, cybernétiques.

Le rapport distingue les difficultés suivantes :

– l’équation difficile entre connaissance, conscience et comportements ;

– une défiance entre l’État, les experts et les citoyens ;

– une place majeure des maires qui est à préciser ;

– un manque de culture scientifique et environnementale ;

– une méconnaissance par les citoyens du lieu dans lequel ils vivent et des risques potentiellement présents ;

– une absence de partage et de mutualisation des expériences et initiatives.

Il y a donc une divergence nette entre la sophistication des outils publics de gestion de crise et l’association de la population. L’objectif de résilience que portait la loi n° 2004- 811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile en son article 3 – « toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile » – n’est clairement pas atteint.

Or le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) rappelle que deux communes sur trois sont concernées en France par un risque naturel et ce problème ne peut aller qu’en s’amplifiant avec le réchauffement climatique. Si l’on ajoute, par exemple, le risque technologique, industriel ou cyber, ou encore la possibilité d’attentats partout sur le territoire et de menaces hybrides de la part d’États, tout citoyen français peut être confronté un jour à une crise. Il devient donc impératif de développer la résilience de chaque citoyen pour qu’il devienne lui-même un acteur de la réponse à une crise, sans attendre les premiers secours qu’apportent les collectivités publiques.

Auditionné par la mission d’information ([163]), le CEREMA a indiqué travailler sur quatre approches – approche intégrée pour bâtir une stratégie territoriale de résilience, gestion des risques et des aléas, analyse des composantes (notamment les infrastructures) d’un territoire, enfin solutions et leviers de résilience – en concertation avec les élus. Sa Boussole de la résilience met depuis 2020 au service des collectivités locales, mais également des entreprises, une méthodologie en six points pour accompagner leur travail de résilience : anticipation et veille ; adaptation, apprentissage et innovation ; sobriété et besoins ; robustesse et continuité ; stratégies et gouvernance ; enfin, cohésion et solidarité. Il s’agit d’une démarche transversale, utilisée le plus souvent dans le cadre de projets de territoires de toutes tailles. On peut également citer l’appel à projets pour des solutions fondées sur la nature pour des territoires littoraux résilients ; l’appel à partenaires lancé conjointement avec l’ANEL sur des projets de gestion intégrée du littoral et le projet de recherche RELEV sur l’anticipation de la reconstruction des territoires à la suite d’une catastrophe.

Ces approches obligent l’ensemble des parties prenantes d’un territoire à réfléchir, puis à agir sur leurs faiblesses et leurs forces sans limiter leur politique au court terme. C’est un premier élément pour bâtir une culture du risque, mais celle-ci n’a de sens que si elle est partagée avec l’ensemble de la population, pour la mettre en mesure de réagir. Il existe une importante marge de progression en matière de communication et d’appropriation des informations par les citoyens. La France ne dispose pas d’outil équivalent d’Alertswiss, mis au point par l’Office fédéral suisse de protection des populations, qui, outre la délivrance d’informations sur les risques, permet à chaque citoyen de bâtir son plan d’urgence personnel, ni d’un guide en ligne pour se préparer et préparer l’ensemble de sa famille aux situations d’urgence en trente minutes, en ligne, comme au Canada.

L’appropriation de la culture du risque nécessite donc de passer de la diffusion descendante de l’information à une démarche d’animation locale. Tous les leviers peuvent être utilisés, en ciblant des populations précises, comme les personnes âgées – avec la question de la perte de mobilité –, les enfants, sensibles à des outils pédagogiques ludiques ou encore les adultes sur leur lieu de travail.

L’expérience de la diffusion de la culture du risque aux Antilles est à cet égard révélatrice. Celle-ci est conduite depuis les années 1990. Les ouragans Hugo (1989) et Irma (2017) ont lourdement frappé respectivement la Martinique et Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Les autorités avaient également dû gérer en 1976 l’évacuation du sud de Basse-Terre, « dans un contexte de vives polémiques scientifiques, qui furent un modèle de désastre en termes de communication sur la gestion de crise ([164]) ». Le risque naturel déjà important y est accru par la rareté de l’offre foncière, qui conduit souvent à construire dans des zones inondables ou sismiques. Enfin, les îles sont désormais confrontées à la montée des eaux due au réchauffement climatique.

C’est la volonté politique des conseils départementaux qui est à l’origine de la diffusion de la culture du risque aux Antilles. Une série d’actions ont été menées tant en milieu scolaire qu’auprès des adultes, mais, malgré les nombreuses initiatives publiques et privées, les rapports des personnes aux risques – savoirs, représentations, comportements face aux dangers, comportements préventifs… – restent d’une extrême complexité. « Ils relèvent notamment de la psychologie et de la sociologie, et ne peuvent être analysés que par des approches multifactorielles. Face aux contraintes multiples des risques, les comportements individuels et collectifs s’avèrent parfois déconcertants. La fatalité, l’acceptation, voire le déni peuvent être considérés comme des entraves à la mitigation ou réduction des risques ([165]) ».

L’expérience antillaise montre que la mise en œuvre d’une culture du risque relève d’une politique de longue haleine. Lorsqu’une population comme la population française vit dans une époque de paix, qu’elle ne subit pas de menace géopolitique à ses frontières, que les catastrophes naturelles sont espacées, que le terrorisme existe certes mais que ses manifestations sont irrégulières, il lui est difficile de se sentir concernée par la menace, voire mobilisable pour y répondre.

Le travail à mener pour acculturer nos concitoyens s’avère donc considérable. Si l’on se réfère à des exemples pris dans des pays étrangers, il conviendrait de centrer les actions sur la dédramatisation de cette politique pour délivrer une information factuelle, former les citoyens et rénover les moyens de diffuser les informations.

Votre rapporteur souscrit aux recommandations présentées en juin 2021 au ministère de la transition écologique, rappelées ci-après.

Source : Rapport de la mission sur la transparence, l’information et la participation de tous à la gestion des risques majeurs, technologiques ou naturels (juin 2021)

Ces recommandations ne peuvent néanmoins être efficaces que si le caractère anxiogène de la culture du risque est effacé au profit d’une information simple et compréhensible répondant à une question de base : là où vous vivez, que risquez-vous ? Elles doivent s’accompagner d’exercices pratiques, à intervalles réguliers, permettant à nos concitoyens d’être mis en situation, et au-delà de l’objectif de capacité de réaction à un risque, de ressentir qu’ils appartiennent à une communauté concernée par le même problème. Ainsi pourraient être développées des facultés d’entraide.

En résumé, la culture du risque relève d’un ensemble de savoirs, de savoir-être et de savoir-faire en fonction de la place de chacun dans la société. Au-delà des exercices réalisés pour être prêt en cas d’événement grave, son appropriation constituerait un véritable moment de citoyenneté, par le dialogue entre toutes les personnes qui vivent sur un territoire. C’est pour cette raison qu’il convient de la développer, en recourant, comme pour le secourisme, autant que possible au bénévolat, largement répandu dans la société française.

3. L’expérience de pays nordiques

Les pays nordiques sont souvent cités en exemple pour leurs capacités particulières de résilience. Deux d’entre eux, la Finlande et la Suède, en font même un axe de leur politique intérieure et de leur politique de défense. Il est vrai qu’ils partagent quelques caractéristiques communes avec leurs voisins danois et norvégiens, à savoir une faible population – seule la Suède est proche des 10 millions d’habitants – disséminée sur un vaste territoire – à l’exception du Danemark, qui ne s’étend que sur 42 933 km2 – étiré en longueur, d’où de longues distances à parcourir, des hivers longs et rudes, des habitats isolés hors des grandes villes et la difficulté de cultiver la terre. Il en est résulté une organisation sociale fondée sur l’entraide, la recherche du consensus et l’utilisation de toutes les ressources naturelles et intellectuelles disponibles.

Ces traditions remontent au Haut Moyen-Âge et n’ont que peu varié. Depuis la révolution industrielle, les pays nordiques se caractérisent par des taux de syndicalisation dépassant 70 %, ce qui oblige les organisations d’employeurs et l’État à jouer le jeu d’une concertation permanente et évite la plupart des conflits sociaux. Grâce en partie à ce dialogue social, les économies des pays précités sont performantes, avec des entreprises internationales – Ericsson, Nokia, Ikea, Maersk – tout en assurant aux populations un PIB par habitant supérieur de 35 % à la moyenne européenne.

Un mot en langue finnoise, Sisu, résume l’esprit de résilience des pays nordiques, notamment de la Finlande. Il est intraduisible en français et renvoie au courage, à la ténacité, à la persévérance. Il a largement été utilisé par la propagande du Gouvernement finlandais lors de la guerre d’hiver contre l’URSS à partir de novembre 1939. Si la Finlande a dû se résoudre à déposer les armes en mars 1940, elle a résisté à l’invasion d’un pays quarante-sept fois plus peuplé et infligé de lourdes pertes à l’armée soviétique.

La résilience des pays nordiques ne résulte pas uniquement de la rudesse du climat, mais de la géopolitique. Pendant la Guerre froide, puis après la dislocation de l’URSS, la mer Baltique a été et demeure la région la plus exposée à l’activité militaire russe. Depuis les événements de Crimée en 2014, une situation de crise dans le voisinage de la Suède ou de la Finlande est considérée comme possible, étant donné les ressources militaires limitées de ces deux pays et le temps que mettraient les pays occidentaux à y dépêcher des troupes, le cas échéant.

a. La Finlande, une organisation sociale fondée sur la résilience

Une délégation de la mission d’information s’est rendue à Helsinki du 17 au 19 janvier 2022. Composée de votre rapporteur, de Mme Carole Bureau-Bonnard et de M. Fabien Gouttefarde, elle a rencontré, avec le concours de l’ambassade de France en Finlande, des représentants des autorités civiles et militaires et de fédérations d’entreprises.

La délégation souhaitait comprendre comment la Finlande, pays de 5,5 millions d’habitants seulement, s’organise pour subvenir à ses besoins, malgré un environnement physique peu favorable – hivers longs, peu de terres fertiles – et pour garantir son indépendance face à un voisin de 144 millions d’habitants, dont les forces conventionnelles lui sont bien supérieures et avec lequel elle partage, outre une longue histoire, une frontière commune de 1 340 km. La délégation a principalement axé ses entretiens sur la manière dont ce pays planifie les situations de crise et les moyens qu’il met en œuvre pour assurer sa résilience.

La politique finlandaise de résilience tire ses racines de la volonté d’indépendance des Finnois. Du Moyen-Âge au XIXe siècle, la Finlande a appartenu au royaume de Suède, avant de passer sous souveraineté russe de 1809 à 1917. Devenue indépendante pendant la révolution russe, elle a dû composer avec le voisinage difficile que représentait l’URSS, notamment pendant la guerre d’hiver précitée. Puis sa situation a été très particulière à l’orée de la Guerre froide. « La Finlande émergea de la Seconde Guerre mondiale en tant que nation mutilée. Cependant, bien que défaite, elle n’avait pas été conquise. En dehors de la Grande-Bretagne et de l’URSS, la Finlande était le seul de tous les pays européens impliqués dans la guerre à n’avoir pas été occupée ; le seul à avoir maintenu la continuité de sa Constitution et de ses institutions politiques ; le seul à être passé de la guerre à la paix sans rupture interne ([166]). »

La neutralité finlandaise ne résulte pas du droit international. Elle est une ambition politique nationale – donc un libre choix de la Finlande – décrivant la manière dont le pays entend mener sa politique étrangère, initialement à l’époque de la Guerre froide : demeurer en dehors des blocs et décider souverainement de l’attitude à adopter en cas de changement de la situation internationale. Ce choix exige en retour qu’elle soit le plus possible autonome dans tous les domaines et qu’en cas de changement de l’environnement international, elle soit capable de faire face, seule, à un conflit.

La recherche permanente d’une autonomie stratégique

Malgré son faible poids démographique et sa population active assez réduite – 2,6 millions de personnes –, la Finlande dispose d’une économie robuste, avec des entreprises présentes sur les marchés internationaux comme Nokia, Neste, Kesko, Kone ou Metsälitto. L’industrie forme 20 % du PIB et avant la rétraction de l’économie mondiale en raison du covid, la balance commerciale était excédentaire.

L’autonomie alimentaire est un trait quelque peu inattendu de ce pays. Un tiers de son territoire est en effet au-delà du cercle polaire et il est couvert de forêts. Pratiquer l’agriculture y est théoriquement difficile alors que l’hiver dure sept mois, que les sols ne sont guère favorables et qu’il y a peu de lumière en journée. Or le degré d’auto-approvisionnement était de 114 % dès 1970, avant l’adhésion de la Finlande à l’Union européenne. Il a diminué depuis, s’établissant à 80 % en 2020. Le pays est actuellement légèrement excédentaire pour les céréales permettant de fabriquer du pain, excédentaire également sur le porc, les œufs et les produits laitiers et importateur dans des proportions variables pour la viande de bœuf, les fruits et les légumes. Comme les terres cultivables ne représentent que 7 % du pays, tout a été mis en œuvre pour développer une agriculture familiale performante, bénéficiant d’une recherche agricole très avancée. La Finlande est donc en mesure de constituer des réserves stratégiques alimentaires, dont l’Autorité finlandaise pour l’alimentation a la responsabilité, sans dépendre excessivement d’importations.

Cette recherche d’autosuffisance se retrouve pour la production d’électricité. En 2020, la Finlande produisait 66 TWh et en consommait 81. L’électricité provient à 34 % de l’énergie nucléaire, avec des partenariats aussi bien du côté européen que du côté russe, à 23,7 % de l’hydroélectricité, à 15,3 % de la biomasse, à presque 12 % de l’éolien – en croissance rapide, de 1 000 mégawatts supplémentaires chaque année –, le solde étant importé de Suède et de Russie.

La Finlande est fortement consommatrice d’énergie pour alimenter son industrie lourde, assurer le chauffage des bâtiments et les besoins en transport et logistique sur un territoire très étiré en longueur. Cette autonomie pourrait être approchée avec la mise en service depuis décembre 2021 de sa cinquième centrale nucléaire – EPR d’Olkiluoto –, qui doit fournir 15 % de l’électricité du pays lorsqu’elle fonctionnera à pleine capacité, et le recours croissant aux énergies renouvelables, notamment la biomasse et l’énergie éolienne précitées.

Comme tout État membre de l’Union européenne, la Finlande doit atteindre la neutralité carbone, objectif que le gouvernement escompte atteindre en 2035. Or, alors que la plupart des pays utilisent la fiscalité comme instrument de leur stratégie pour le climat, les autorités finlandaises souhaitent continuer à privilégier les lois du marché pour la formation des prix. Ce principe a été affirmé dès le début de l’entretien que la délégation a eu avec un représentant du ministère de l’économie, qui a indiqué que « les marchés de l’énergie doivent fonctionner, même en cas de circonstances exceptionnelles ». Il induit que les consommateurs finlandais paient des tarifs différents selon les régions.

Les énergies fossiles sont importées dans leur totalité, le pétrole et le gaz provenant respectivement à 80 % et 100 % de Russie. L’augmentation du recours aux énergies renouvelables et au nucléaire devrait progressivement atténuer cette dépendance. La quantité de stock stratégique de pétrole équivaut à cinq mois de consommation, alors que l’Agence internationale de l’énergie préconise trois mois.

La politique industrielle est fondée sur le maintien des échanges internationaux. La Finlande ne peut être présente sur toutes les productions en raison de sa faible dimension démographique et son industrie repose quelques piliers : métallurgie, biens d’équipement, mines, bois, papier, industrie maritime, équipements et logiciels de télécommunications, de connectivité et d’intelligence artificielle. Il lui faut absolument maintenir ses capacités exportatrices pour importer les biens qu’elle ne fabrique pas, comme l’automobile, des biens de consommation courante, une large partie de son armement. Le libre accès aux marchés, même en période de crise, est un objectif central de la politique finlandaise et le pays rappelle fréquemment cette conception à ses partenaires de l’Union européenne.

Bien qu’adoptant une position libérale, le gouvernement intervient dans l’économie s’il estime que c’est dans l’intérêt du pays. Il s’efforce ainsi de favoriser le partage de compétences communes à plusieurs secteurs, par exemple la numérisation de l’économie. L’agence des participations de l’État, Solidium, détient des parts dans treize des plus grands groupes du pays. Pendant la crise sanitaire, le Gouvernement a également apporté son aide aux entreprises de fret maritime, qui assurent 80 % du transport de marchandises. Enfin, les autorités finlandaises veillent à encourager l’émergence d’écosystèmes dans les domaines technologiques d’avenir : batteries, hydrogène, intelligence artificielle et ordinateurs quantiques notamment.

La coopération entre toutes les composantes de la société

L’une des caractéristiques des sociétés nordiques est d’attacher une grande importance à la concertation, à la recherche d’un consensus minimal et à la mutualisation des compétences. Cette caractéristique est très ancienne et tire sans doute son origine de la rudesse du climat, qui a exigé une organisation sociale acceptée par tous les membres d’une société. Elle a ensuite été renforcée par le protestantisme, qui privilégie la responsabilité et l’autonomie de chaque personne.

Pour autant, ces sociétés ne valorisent pas spécifiquement l’individualisme à outrance. Elles fonctionnent plutôt sur la combinaison de deux très anciens principes. Le premier est la notion de bien commun. Il n’interdit pas la propriété privée mais il demande qu’il en soit fait un usage raisonnable ; la possession de la terre exige par exemple de ne pas épuiser les ressources de la nature. Le second est le droit de chacun. Tout homme peut agir comme il veut, y compris dans une propriété qui n’est pas la sienne, à condition de s’y comporter là encore de manière raisonnable. Une large partie de la vie sociale des pays nordiques repose sur la recherche de cet équilibre entre biens privés et biens collectifs, générant une forme d’autodiscipline qui donne in fine plus de valeur au groupe qu’à l’individu.

Cette recherche de l’autonomie est inculquée aux enfants par le système éducatif dès leur plus jeune âge, partant de l’idée que des personnes autonomes, dotées de facultés d’analyse, s’inséreront plus facilement dans un collectif. L’engagement social est valorisé, les élèves étant encouragés à se mettre au service d’associations de quartiers ou d’ONG nationales, comme la Croix-Rouge afin de renforcer leur sentiment d’appartenance à la société. L’esprit critique est enseigné progressivement, au fur et à mesure du déroulement du cursus scolaire, et il est actuellement perçu comme un élément de lutte contre la désinformation.

Ce pari sur l’autonomie a conduit le gouvernement finlandais à faire de chaque citoyen la cellule de base de sa politique de conduite d’un conflit ou d’une catastrophe dans les premières 72 heures. Ces heures étant considérées comme cruciales, tout citoyen doit disposer chez lui des moyens d’assurer sa survie – nourriture, eau et médicaments notamment – pendant cette durée. La Finlande a clairement atteint l’objectif d’une réactivité d’une large partie de la population, qui n’est qu’en projet en France, malgré les ambitions de la loi du 13 août 2004 précitée, votée il y a déjà dix-huit ans.

Lors de ses entretiens, la délégation a également constaté qu’en de nombreux domaines, tant la défense que l’économie, ses interlocuteurs présentaient souvent des plans d’action fondés sur la mutualisation des compétences. Cet état de fait provient de ce que la Finlande dispose de peu de ressources humaines et si l’État veut assurer ses fonctions régaliennes et promouvoir un environnement favorable à l’activité économique, il lui faut organiser la coopération de toutes les composantes de la société.

Le cas de la défense nationale est révélateur. Si son organisation ressort de la compétence du gouvernement, qui se fonde sur la Stratégie de sécurité de la société, adoptée en 2003 et révisée en 2017, l’ensemble de la société est placé devant la responsabilité d’assurer la sauvegarde de ses fonctions vitales : État, collectivités locales, associations, entreprises, citoyens. Chacun est invité à contribuer à son niveau de responsabilité à l’effort de défense.

Les sept fonctions vitales de la société finlandaise dégagées par le ministère de la défense sont : leadership, activités européennes et internationales, capacités de défense, sécurité intérieure, l’ensemble économie-infrastructures-sécurité des approvisionnements, effectivité des services à la population et enfin, résilience psychologique. Le plus important est moins de déterminer ces fonctions que de s’efforcer d’en relier les différents acteurs et de les mettre au service les uns des autres. La résilience psychologique dépend par exemple étroitement des capacités de défense et de la sécurité intérieure, mais elle en constitue également une composante.

Ces fonctions vitales déterminent ensuite les secteurs de la société qui doivent collaborer pour assurer une défense nationale robuste. Outre les forces armées, le Parlement et les partis politiques, l’administration d’État, les entreprises de l’industrie et du commerce, les syndicats d’employeurs et de salariés ainsi que les organisations non gouvernementales (ONG), les personnes travaillant dans les universités, la science et la culture sont les parties prenantes de cette politique, et les pouvoirs publics s’efforcent de les faire collaborer. Il faut ensuite désigner au sein de chacune de ces entités les personnes assumeront des tâches de défense, en temps de paix comme de guerre.

Les entreprises jouent un rôle particulier dans ce dispositif. À la différence de la France, une grande partie des capacités opérationnelles des armées est mise en œuvre en Finlande par les entreprises privées. Les ressources démographiques du pays sont en effet trop réduites pour que les forces armées conduisent la totalité des opérations et les compétences se trouvent dans bien des domaines au sein des entreprises, notamment si ces dernières opèrent dans des industries duales – aéronautique, composants, communication. Le rôle des pouvoirs publics est donc de déterminer au mieux la contribution de ces entreprises à l’effort de défense.

Cette association étroite à la politique de défense leur permet d’être plus performantes mais exige qu’elles développent un savoir-faire opérationnel, en formant notamment des techniciens. Les entreprises partenaires du pool militaire de la défense finlandaise doivent avoir des capacités en production de matériels ou de services, en maintenance, en réparation… Elles désignent en interne un ou plusieurs référents de défense.

Ce système repose sur un partage d’informations et une coopération largement répandus dans la société finlandaise. Le ministère de la défense y voit un facteur de renforcement de la résilience des entreprises, celles-ci étant sensibilisées à l’ensemble des risques qu’elles pourraient encourir en temps de crise ou de guerre. Elles sont ainsi plus fiables. Elles doivent néanmoins être capables d’évoluer en permanence, en fonction des changements de la doctrine et des technologies militaires. Mais là encore, cette souplesse est considérée comme un atout dans la compétition économique internationale.

Assurer l’information dans une société ouverte

Société démocratique et membre d’organisations internationales fondées sur le respect de la démocratie – Union européenne, Conseil de l’Europe, Conseil nordique –, la Finlande est géographiquement au contact direct de la Russie. Une longue histoire commune, où alternent phases de guerres et de paix, l’a rendue très sensible aux affrontements idéologiques. Pour les représentants du Centre d’excellence européen pour la lutte contre les menaces hybrides, structure conjointe à l’Union européenne et à l’OTAN et implantée à Helsinki, la Russie, la Chine, l’Iran et la Corée du Nord se livrent à une guerre de l’information en voulant démontrer que leur système politique autoritaire est une meilleure solution que la démocratie pour résoudre les problèmes de notre temps.

La réponse finlandaise consiste à valoriser les atouts d’une société libre et ouverte et, d’une certaine manière, à assurer une forme de publicité à ce combat. Elle y voit le moyen d’y sensibiliser sa population à la propagande mensongère et aux menaces hybrides, qui constituent une forme de guerre permanente. Sous ce prisme, votre rapporteur voit des similitudes avec la situation de Taïwan dans sa relation avec la Chine. Si la Finlande entretient, par nécessité comme par commodité, des relations étroites avec la Russie, l’annexion de la Crimée en 2014 l’a persuadée qu’il fallait réagir à une stratégie mélangeant désinformation, cyberattaques, ingérence dans les débats politiques intérieurs par des techniques d’influence. Le gouvernement finlandais répond ainsi publiquement à chaque information erronée émanant de la Russie et informe souvent la population de la survenance de cyberattaques. L’objectif est de ne pas dissimuler la réalité de la menace hybride, pour que les Finlandais aient conscience que la paix dans laquelle ils vivent pourrait être remise en cause.

La Finlande souhaiterait que ses partenaires européens adoptent la même attitude qu’elle sur ce sujet. L’Union européenne est pour elle vitale car elle lui a permis d’accéder à une entité dont le projet politique lui évite l’isolement et le face-à-face avec la Russie, et qui lui assure ses échanges économiques. Elle comprend que certains États européens ne souhaitent pas dégrader outre mesure leur relation avec la Russie, mais elle considère que certaines forces politiques à l’œuvre dans plusieurs pays européens veulent désintégrer l’Union. Aussi souhaiterait-elle construire avec la Commission européenne une stratégie de résilience commune.

Ce langage de vérité du gouvernement finlandais n’est pas ressenti comme anxiogène par la population. Il semble même renforcer la confiance des citoyens dans leurs institutions. 75 % des Finlandais considèrent que leur pays est bien préparé en cas d’attaque et 80 % des personnes interrogées se disent prêtes à défendre leur pays, soit sans doute le taux le plus élevé du monde. Ce facteur moral est d’une importance considérable pour le succès d’une politique de résilience.

Envoyer des signaux démontrant la résilience de la société finlandaise

La politique finlandaise de résilience s’explique par son voisinage avec la Russie, constante géopolitique dont elle est obligée de tenir compte, et par son histoire. L’URSS a cherché à deux reprises à l’annexer, en 1939 puis en 1944 ; à chaque fois, la Finlande, seule, dépourvue d’alliés, a résisté aux offensives soviétiques.

➢ Se servir de la coopération comme un élément de dissuasion

Ayant la certitude qu’elle serait toujours le premier pays envahi en cas de conflit généralisé avec la Russie, même si elle devenait membre d’une alliance, la Finlande a dégagé deux principes de politique étrangère et de défense, toujours en vigueur : d’une part, choisir elle-même la neutralité, afin de rassurer la Russie et lui montrer qu’elle ne représentait pas une menace sur le flanc nord de son territoire ; d’autre part, forte des expériences de 1939 et de 1944, rappeler à la Russie qu’elle avait une capacité de résistance largement supérieure à son poids démographique et militaire. Le traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle du 6 avril 1948 entre les deux pays prévoyait ainsi que la Finlande n’autoriserait pas la traversée de son territoire par une puissance étrangère voulant envahir l’URSS et il organisait les échanges commerciaux entre les deux pays, échanges qui ont toujours été denses, notamment pour la fourniture à Helsinki de pétrole et de gaz et l’exportation de biens manufacturés.

Ce choix de la neutralité n’empêche nullement la Finlande de choisir librement ses alliances ou ses cadres de coopération. Mais elle a toujours tenu à en déterminer le rythme en fonction de ses intérêts nationaux. Sous la Guerre froide, elle s’est abstenue de toute critique à l’encontre de Moscou après les répressions de Berlin (1953), de Budapest (1956) ou l’invasion de l’Afghanistan (1979). Mais cette attitude, qui consistait à ne jamais mécontenter la Russie ou lui donner l’impression, même la plus minime, que la Finlande renoncerait à la neutralité, a évolué avec la politique de Vladimir Poutine. La guerre en Géorgie et la création de deux États – Ossétie et Abkhazie – non reconnus par la communauté internationale, puis l’annexion de la Crimée à la suite d’une guerre hybride, les violations répétées de l’espace aérien des États baltes et de la Suède, ont convaincu Helsinki que l’environnement géopolitique s’était modifié et que l’Europe du Nord pouvait être le théâtre d’un conflit plus large, dans lequel elle serait en première ligne.

La Finlande a sensiblement infléchi sa politique étrangère mais rassurer la Russie demeure un des axes de son action. Ses rapprochements bilatéraux avec les États-Unis ([167]) et la Suède sont néanmoins sensibles. Elle a modifié sa législation pour permettre la mise en œuvre des articles 42.7 – clause de défense mutuelle – et 222 – clause de solidarité – du Traité de l’Union européenne et participe à la Coopération structurée permanente de l’Union européenne, notamment en matière de communications et de cybersécurité. Le cadre de la défense finlandaise est devenu celui de l’Union européenne. Rappelons toutefois que la portée des articles 42.7 et 222 précités n’est pas la même que l’article 5 du traité instaurant l’Alliance atlantique. Or, après avoir considéré que l’adhésion à l’OTAN comportait plus de désavantages que d’avantages, une petite majorité des partis politiques et de l’opinion publique pencherait désormais en sa faveur, en raison de la politique russe.

L’annexion de la Crimée en 2014, en violation du traité du 5 décembre 1994 ([168]) a en effet achevé de convaincre la Finlande que la Russie n’attachait guère d’importance à sa signature quand elle visait des objectifs stratégiques majeurs. Le partenariat avec l’OTAN – participation au processus de planification et d’examen du Partenariat pour la paix, programme Nouvelles opportunités, participation à la plateforme d’interopérabilité entre alliés – s’est en conséquence renforcé.

La dissuasion par la coopération ([169]) devient-elle une arme politique d’Helsinki vis-à-vis de Moscou ? La Finlande a certes attendu la dislocation de l’URSS (1991) pour adhérer à l’Union européenne (1995), mais elle a depuis clairement indiqué son attachement au camp occidental, à ses valeurs et aux instruments des différentes politiques européennes, parmi lesquelles la politique extérieure et de sécurité commune (PESC). Si elle envisageait une adhésion à l’OTAN, la substance même du traité de 1948 serait altérée puisque l’Alliance atlantique se retrouverait sur 1 300 km au contact de la Russie, ce que Moscou ne veut à aucun prix. Le jeu est donc à double tranchant pour la Finlande, qui encourrait des représailles russes mais de son côté, la Russie a un intérêt direct à respecter la souveraineté finlandaise si elle ne veut pas d’avancée de l’OTAN à ses frontières.

➢ Fixer un prix élevé à une éventuelle invasion

À la différence de la France dont la posture stratégique comprend la défense du territoire métropolitain et ultramarin, la doctrine de l’emploi des forces nucléaires et les opérations extérieures, la Finlande n’a qu’un adversaire potentiel trente fois plus peuplé qu’elle sur un unique théâtre d’opération, qui est son propre territoire. L’histoire et son positionnement géographique lui enseignent qu’elle doit se préparer à affronter seule cet adversaire. En outre, les opérations militaires qu’elle peut mener sont exclusivement défensives, n’ayant aucunement la capacité de déclencher une offensive sur le territoire russe.

Sa stratégie consiste donc à faire savoir que toute invasion serait payée à un prix si élevé en hommes et en matériels qu’il est inutile de l’envisager.

La résilience du pays joue un rôle important dans cette stratégie qui commence par la mobilisation de la population. La Finlande a maintenu un service militaire obligatoire de six mois, soit 21 000 hommes chaque année, âgés de dix-huit à trente ans, qui s’ajoute aux forces professionnelles. Dès le lycée, les jeunes sont sensibilisés à l’importance du service militaire. Le pays a organisé des unités de réservistes, qui s’entraînent à intervalles réguliers. L’armée professionnelle, forte de 12 000 personnes, peut ainsi être renforcée par 280 000 réservistes. Une prochaine réforme devrait développer des forces régionales. Preuve de l’importance qu’elles accordent au facteur humain, les autorités interrogent régulièrement les appelés sur ce qu’ils ressentent en accomplissant leur service car elles estiment qu’il est primordial qu’il s’agisse pour eux d’une expérience positive.

La Finlande fait de la conscription un axe majeur de sa politique de défense, montrant à tout adversaire qu’il se heurtera non seulement à une armée bien équipée, mais que celle-ci dispose en outre du soutien de la population, d’un moral affûté et d’un sens clair de son combat. Le rapport de 2021 du gouvernement sur la défense affirme que « la conscription générale, des forces de réserve entraînées, défendant l’ensemble du pays, ainsi qu’une volonté élevée de défendre le pays continueront d’être les fondations de la défense de la Finlande. La Finlande défendra son territoire, ses citoyens et sa société avec toutes les ressources disponibles ». Plus loin, le rapport ajoute que « la défense fondée sur la conscription est bâtie sur la volonté forte de défendre le pays … L’unité nationale et la certitude que la Finlande et le mode de vie finlandais valent tous les efforts pour être défendus sont au cœur de cette volonté. » La volonté de défense est clairement affichée, avec comme objectif le souhait qu’elle constitue un élément dissuasif pour les états-majors étrangers qui liront le rapport.

➢ Être un pays résilient dans tous les domaines

De manière générale, la Finlande ne dissimule aucun des aspects de sa politique de résilience. Elle les rend publics afin que tout adversaire sache que la volonté de défense s’accompagne d’un dispositif organisationnel et matériel fondé sur plusieurs éléments.

Premièrement, hors des situations de guerre ouverte, la Finlande s’efforce d’être capable de faire face aux crises et tensions en toutes circonstances. Elle a ainsi augmenté sa production de produits et d’équipements de santé depuis le début de la pandémie de covid.

Ensuite, elle s’efforce de bien identifier les menaces hybrides. Elle essaie d’identifier ses vulnérabilités, comme son réseau de distribution d’électricité, de responsabiliser ses entreprises dans la prévention des cyberattaques en les accompagnant.

Ces politiques rencontrent toutes la même limite, qui réside dans le manque de ressources humaines du pays. L’autonomie stratégique exige des compétences que la faible démographie du pays ne lui permet pas d’assurer, ce qui rend vitales les politiques de coopération bilatérales ou avec l’Union européenne et l’OTAN et les politiques de mutualisation des compétences recensées au sein des secteurs public et privé.

b. Le concept suédois de défense totale

Considérant que les conditions de sécurité en Europe du Nord s’étaient dégradées depuis l’annexion de la Crimée par la Russie, la Suède a entrepris de renforcer ses capacités de combat. N’étant pas membre de l’OTAN, elle ne peut compter sur un soutien automatique des pays de l’Alliance atlantique en cas d’invasion. Face à un adversaire potentiel disposant d’une écrasante supériorité conventionnelle, le concept de défense totale vise à ce que la défense nationale, par son organisation, constitue une forme de dissuasion. Les pertes qu’infligerait l’armée suédoise à son adversaire seraient telles que toute invasion serait coûteuse en hommes et en matériels.

Le rapport « Résilience – Le concept de défense totale et le renforcement de la protection civile pour la période 2021 – 2025 », remis en décembre 2017 au ministre de la défense, vise à préparer l’ensemble de la société à l’hypothèse géopolitique la plus pessimiste, à savoir la guerre. Il rappelle qu’à l’instar de ses voisins, l’économie suédoise fonctionne sur des échanges en flux tendus, d’où une grande vulnérabilité en cas de rupture de ces flux, et que les systèmes électroniques de communication, créés pour des activités civiles, certaines sensibles – santé, géolocalisation, gestion de l’électricité – sont sujets aux cyberattaques.

Ne pouvant compter sur le soutien immédiat de ses alliés occidentaux, le concept a pour objectif d’organiser pendant trois mois la résistance de la Suède, malgré les dysfonctionnements prévisibles de la société, le temps que le pays bénéficie d’un appui militaire extérieur. Il doit être en mesure d’affronter seul, comme la Finlande, son adversaire, et donc de préparer les institutions, les entreprises et chaque citoyen à se constituer en outil de défense.

L’efficacité de ce concept repose sur la volonté de la population de contribuer à la défense du pays. Aussi les pouvoirs publics la sensibilisent à l’éventualité d’une guerre et aux épreuves qu’elle peut lui imposer et parallèlement assurer sa survie par l’allocation de ressources à la protection civile, la construction d’abris, la planification des méthodes d’évacuation.

À l’instar de ce qui se fait en Finlande, il est d’une part demandé à toute personne occupant un poste à responsabilité de s’associer à la planification des opérations de défense, tant dans le secteur public – municipalités, régions – que dans les entreprises ; d’autre part que des stocks d’eau, de nourriture, de ressources énergétiques et de médicaments soient constitués. Un livret détaillant de façon claire, précise et complète les mesures de précaution et la conduite à tenir en cas de crise ou de guerre est distribué à l’ensemble des habitants. La version française de ce livret est reproduite en annexe du présent rapport.

Le système de santé fait également l’objet d’une attention particulière. La Suède opère le constat que son système de santé est conçu pour un temps de paix – le pays n’a pas connu de guerre depuis 1815– et que la prise en charge d’un grand nombre de victimes en temps de guerre doit faire l’objet d’exercices. La planification sanitaire a pour objet de définir les soins à appliquer en temps de crise et en temps de guerre afin d’assurer le taux de survie de la population.

*

L’expérience des pays nordiques contient plusieurs éléments intéressants qui, s’ils ne peuvent être transposés tels quels à la France, mériteraient d’être étudiés et le cas échéant repris.

Votre rapporteur note par ailleurs que les populations des pays nordiques sont parmi celles qui se considèrent comme les plus heureuses au monde, ce qui suggère que le partage objectif du risque et la responsabilisation en confiance sont des approches positives pour la population.

B. faciliter et Renforcer l’engagement citoyen

La résilience de la nation passe par la prise de conscience par les citoyens de l’importance de cette notion. Celle-ci est variable car s’il est évident que la grande majorité de la population n’est pas sensibilisée à la culture du risque, de nombreux citoyens sont engagés dans des associations qui concourent au fonctionnement de la nation et seize associations et fédérations d’associations agréées concourent directement à la sécurité civile.

La question de l’engagement social de nos concitoyens ne se pose pas. D’après une étude de 2019 de France Bénévolat réalisée en partenariat avec le Crédit mutuel, un peu plus de 20 millions d’entre eux, soit 38 % des personnes de 15 ans et plus, consacrent une partie de leur temps à une cause, dont 13 millions sont adhérents d’une association. Le bénévolat de proximité, hors famille et structure associative, rassemble pour sa part 5 millions de personnes.

Les pouvoirs publics pourraient valoriser cet atout pour renforcer la résilience de la nation. Le bénévolat concerne surtout les activités sportives, culturelles et sociales, mais est moins présent dans les secteurs qui concernent la survie de la nation. L’engagement civique et militaire pourrait plus particulièrement être renforcé, afin d’être mieux connu et reconnu par nos concitoyens.

1. Un rôle des associations qui n’est plus à démontrer

Le tissu associatif français est très dense, avec près de 1,5 million d’associations, dont 12 % emploient des salariés, au nombre de 1 835 000 ([170]). Elles exercent leurs activités dans les domaines du sport (24 %), de la culture, des spectacles et des activités artistiques (23 %). Les associations relevant de l’action sociale, humanitaire et caritative, hébergement social, médico-social, santé, ou encore de défense de causes et de droits représentent respectivement 14 % et 12 % des associations ([171]).

Les associations peuvent être délégataires de missions de service public, ce qui est souvent le cas dans le secteur social. La délégation est également le fondement de l’organisation du sport – art. L. 131-14 du code du sport.

Compte tenu de leur rôle dans la société, l’État et les collectivités territoriales ont toujours veillé à la question sensible de leur financement ; ainsi en a-t-il été récemment avec l’adoption de la loi n° 2021-875 du 1er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations.

Les associations peuvent être agréées pour accomplir des missions précises. Dans le domaine de la sécurité civile, qui a fait l’objet de plusieurs auditions de la mission d’information, les associations agréées de sécurité civile – art. L. 725-3 du code de la sécurité intérieure –, sont engagées, à la demande de l’autorité de police ou lors du déclenchement du plan ORSEC pour participer aux opérations de secours. L’agrément est délivré pour les autoriser à exercer des missions se répartissant en quatre catégories : opérations de secours ; soutien aux populations sinistrées ; encadrement des bénévoles lors du soutien aux populations sinistrées ; dispositifs prévisionnels de secours.

La pandémie de covid-19 a mis en exergue les capacités de mobilisation considérables des structures associatives qui ont agi comme un filet de sécurité pour de nombreuses catégories de la population dans le domaine social, malgré une baisse de leurs effectifs salariés et des possibilités d’intervention de leurs bénévoles. Ainsi, au sein des banques alimentaires, ceux âgés de plus de 65 ans ont un temps mis en suspens leurs activités afin de protéger leur santé. Mais le relais a été pris par des personnes plus jeunes puisque, comme l’a souligné dans son audition du 17 septembre 2021 Mme Laurence Champier, directrice générale de la fédération française des banques alimentaires a affirmé : « aucune banque alimentaire n’a fermé ses portes pendant les confinements et nous avons même été en capacité d’accueillir plus de 1 500 nouveaux volontaires, en situation de chômage partiel pour les salariés ou sans cours à suivre pour les étudiants. Ces nouveaux bénévoles nous ont permis de faire face à cette crise ([172]). »

Les associations ont contribué, durant cette période, à limiter la vulnérabilité de la partie de la population la plus fragile, en apportant une aide matérielle et en répondant à des besoins essentiels, comme l’aide alimentaire. Elles ont également soutenu de nombreux individus sur le plan socio-psychologique.

Les associations jouent un rôle essentiel dans l’implication des citoyens pour répondre à des besoins d’utilité sociale, améliorer la qualité de la vie, prendre en charge certaines missions vitales comme le secourisme. Leur rôle est mesuré à sa juste valeur par l’État. Chaque année, l’annexe budgétaire « Effort financier de l’État en faveur des associations » témoigne de l’importance qui leur est accordée et permet de pérenniser des emplois et des actions. Les collectivités territoriales agissent de même.

Dès lors que l’engagement citoyen dans les associations est reconnu et qu’il est considéré comme un atout pour une politique de résilience, la question qui se pose pour les pouvoirs publics nationaux et locaux est de savoir s’ils sont en mesure d’utiliser efficacement les capacités qu’elles offrent. C’est déjà le cas en matière de secourisme, mais un effort de recensement s’impose vraisemblablement dans d’autres domaines, notamment celui de la défense civile et militaire.

Au moins deux actions pourraient être engagées à court terme : vérifier que les associations pertinentes sont utilement intégrées dans les plans d’urgence et sensibiliser encore davantage les jeunes à l’engagement associatif.

Vérifier que les associations pertinentes sont utilement intégrées dans les plans d’urgence

Considérées comme essentielles à la vie de la nation, certaines associations reçoivent des aides financières, soit sous forme régulière de subventions, soit, plus rarement, grâce à des plans d’urgence financiers. Cela a été le cas en 2020 avec le déblocage d’aides à destination des municipalités et des associations spécialisées afin d’aider les populations fragilisées par les conséquences économiques de la pandémie. En outre, depuis 2018, le fonds pour le développement de la vie associative (FVDA) permet de subventionner le fonctionnement et les projets innovants d’associations, dans le but notamment de compenser la suppression de la réserve parlementaire, laquelle contribuait largement à soutenir le dynamisme associatif.

Il ne semble toutefois pas, d’après les auditions conduites par la mission d’information, que les associations soient intégrées dans une stratégie plus vaste, alors qu’elles agissent souvent au plus près de la population. En matière d’aide alimentaire, l’aide d’urgence a été utile ([173]) mais il n’apparaît pas que les pouvoirs publics cherchent à les associer plus étroitement à une stratégie d’action d’urgence ou de résilience. À l‘instar des seize associations ou fédérations qui sont parties prenantes des dispositifs de secourisme, il pourrait être vérifié les secteurs dans lesquels les associations pourraient être utiles à une telle stratégie. Cette démarche serait complexe, compte tenu du nombre important d’associations, d’où la nécessité d’échanger au niveau national avec les grandes fédérations. Pour être le plus efficace possible, elle pourrait être conduite à l’échelle locale – communes ou intercommunalités – car les secteurs qui contribuent à la résilience d’un territoire peuvent y être plus clairement définis.

Recommandation n° 5 : Intégrer, si elles le souhaitent, les associations pertinentes dans les plans d’urgence, aussi bien au niveau national qu’au niveau local.

Sensibiliser davantage les jeunes à l’engagement associatif

Une étude menée par France Bénévolat et l’IFOP en mars 2019, sur l’évolution de l’engagement bénévole en France, de 2010 à 2019, a révélé un taux d’engagement global ([174]) de 24 %. Il est plus élevé pour les personnes de 65 ans et plus (35 %), en comparaison avec les populations de 15 à 34 ans (22 %) et de 35 à 49 ans (22 %). Pour autant, ces dernières années ont été marquées par une hausse du bénévolat chez les jeunes et inversement une baisse chez les plus âgées. Par ailleurs, d’après le rapport précité sur l’état du bénévolat en France (2017), les plus grands contributeurs, en termes de temps, sont les populations les plus âgées – plus de 55 ans ([175]).

La question de l’engagement demeure toutefois permanente. Le déroulement d’une vie – étude, apprentissage, début de la carrière professionnelle et prise de responsabilité croissante, fondation d’une famille, soins à apporter à des parents âgés, etc. – rend difficile un engagement citoyen tout au long d’une vie. Les statistiques montrent que, si le niveau du bénévolat est globalement satisfaisant, il pourrait être renforcé, notamment en développant la culture de l’engagement citoyen au collège, dans le cadre de l’enseignement civique et moral. La sensibilisation à la solidarité entre les personnes composant une société ou encore l’enseignement du secourisme pourraient faire partie de cet enseignement. Ceci permettrait de renforcer la capacité de prévention, d’adaptation et de mobilisation de notre société. De telles initiatives existent, par exemple, en Finlande, où l’engagement dans des actions collectives est mis en valeur dans l’enseignement secondaire. L’objectif de telles actions est de disposer en permanence d’un abondant vivier de bénévoles.

Recommandation n° 6 : Sensibiliser au collège les jeunes à l’engagement associatif dans le cadre de l’enseignement civique et moral.

2. Améliorer la lisibilité et l’efficacité des dispositifs de réserve et de l'engagement citoyen

a. Évaluer la quantité réelle de réservistes

Les réserves des armées et de la gendarmerie nationale représentent actuellement plus de 160 000 réservistes, dont près de 70 000 au titre de la réserve opérationnelle de niveau 1 (RO1) et 93 000 au titre de la réserve opérationnelle de niveau 2 (RO2) aussi appelée réserve de disponibilité ([176]).

Si les chiffres semblent précis et le ministère des armées en donne d’ailleurs un panorama très détaillé ([177]), ils ne semblent pourtant pas correspondre au nombre réel des réservistes disponibles. À titre d’exemple, les réserves de niveau 2 des armées et de la gendarmerie nationale, constituées des anciens militaires soumis à une obligation de disponibilité durant cinq ans à compter de la fin de leur service, connaissent, en pratique, une mobilisation difficile en raison de changements d’adresse, de perte de contact ou d’inaptitudes médicales. En conséquence, les forces armées n’appellent les réservistes que jusqu’à deux ans après la fin de leur service, loin des cinq ans théoriques. Ainsi, les moyens humains réellement mobilisables dans le cadre de cette réserve ne dépassent pas 40 % ([178]). La stratégie de gestion de crise et de résilience risque donc de s’appuyer sur des estimations qui ne correspondent pas à la réalité. Il est dès lors nécessaire de sincériser les effectifs de réserve mobilisables afin d’établir des stratégies de résilience appuyées sur la réalité.

Recommandation n° 7 : Accélérer les efforts pour améliorer l’efficacité de la réserve opérationnelle de niveau 2, en veillant notamment à maintenir le lien avec le réserviste, y compris par voie numérique. Effectuer un décompte précis des effectifs des réserves réellement mobilisables.

Les dispositifs de réserve offrent aujourd’hui des moyens indispensables pour les missions réalisées par les forces de sécurité civile et militaire. S’agissant des forces armées et de gendarmerie, le général Véronique Batut, secrétaire générale de la Garde nationale, affirme que « la réserve opérationnelle de niveau 1 (RO1) est une réponse efficace et indispensable au fonctionnement des forces armées, les chefs d’état-major et les directeurs généraux s’accordent sur ce fait. Désormais, les armées, la gendarmerie nationale ou la police nationale ne peuvent plus réaliser leur mission sans leurs réservistes ([179]). » La révision générale des politiques publiques (RGPP) et la diminution du format des armées ont rendu la réserve d’autant plus importante, car, « de par sa qualité de souplesse d’emploi, elle est une réponse efficace aux besoins de fonctionnement des forces armées et des forces de sécurité intérieure ». Le médecin général des armées Philippe Rouanet de Berchoux, a également affirmé, concernant le service de santé des armées (SSA) que « notre réserve est vitale, je l’affirme avec force. Le SSA ne pourrait pas fonctionner sans elle ([180]). »

En outre, au-delà de leur service, les réservistes sont des liens essentiels entre l’armée et la nation. Ils participent pleinement au développement de l’esprit de défense, en ayant la connaissance de l’univers, des valeurs et des enjeux propres aux armées, qu’ils peuvent mettre à profit et partager dans le cadre de leurs autres activités.

Si les effectifs de réserves sont indispensables aux forces militaires en temps de paix, ils le sont d’autant plus en période de crise, lorsqu’il est nécessaire de disposer de davantage de moyens humains et de souplesse d’emploi. Or, les effectifs actuels risquent d’être insuffisants en cas d’augmentation importante des besoins en moyens humains. En effet, la réserve est moins bien dotée que par le passé en raison d’une baisse très importante de ses effectifs par rapport aux années 1990, où la réserve de masse était constituée de plus de 3 millions de réservistes, regroupant les anciens appelés du contingent âgés de moins de trente-cinq ans ([181]). Il convient par ailleurs de noter que le volume de réservistes mobilisables en France est nettement inférieur en volume à ce qui est prévu en Finlande, par exemple.

Ainsi, les réservistes, qui sont déjà pleinement mobilisés en temps normal, ne peuvent pas, en l’état, constituer un renfort en période de crise.

Il est nécessaire d’engager une politique d’accroissement significatif des effectifs des réserves et de disposer d’une masse plus importante de réservistes qui pourraient faire face à des missions pendant un temps long, quitte à réduire très légèrement les effectifs en service actif pour que l’impact sur le budget soit neutre. En la matière, il serait intéressant de suivre l’exemple des opérations militaires américaines dans lesquelles, face à un phénomène de grande ampleur, 30 à 40 % des effectifs engagés sont des réservistes formés et mobilisables ([182]).

Recommandation n° 8 : Accroître significativement les effectifs de la réserve opérationnelle de niveau 1 afin de disposer d’une force mobilisable, opérationnelle et suffisante en cas de crise. Établir une nouvelle doctrine d’emploi de ces réserves, avec une priorité d’emploi sur le territoire national et le développement de la projection en opérations extérieures.

b. Des dispositifs de réserve et d’engagement citoyen qui doivent être plus lisibles, accessibles et rendus plus efficaces.

Les dispositifs de réserve souffrent aujourd’hui d’un manque de visibilité. En effet, il existe une profusion d’initiatives qui prennent la forme de nombreux types de réserves – la réserve civique, la réserve sanitaire, la réserve militaire, la réserve citoyenne – et d’engagements citoyens comme le service civique, qui sont difficilement identifiables et différenciables pour les populations ([183]).

Afin d’apporter davantage de clarté à cet ensemble et faciliter l’engagement des citoyens, une plate-forme pourrait être mise en place. Un tel dispositif permettrait de différencier les nombreuses possibilités d’engagement et d’animer la communauté des volontaires en flux et en stock. Il serait complémentaire de la plateforme « jeveuxaider.gouv.fr », qui vise quant à elle à ajuster au mieux la « demande » et l’« offre » de bénévolat.

Recommandation n° 9 : Mettre en place une plateforme permettant de référencer et différencier les possibilités d’engagement citoyen et les dispositifs de réserve afin d’améliorer leur lisibilité et de faciliter l’engagement des citoyens.

Par ailleurs, certains dispositifs pourraient gagner en efficacité en s’adaptant mieux aux besoins. Il s’agit notamment des réserves communales de sécurité civile, dont la création suppose un effort de formation, d’entraînement et d’équipement ([184]). Certaines communes ne sont pas en mesure d’engager cette politique. Il serait nécessaire de les soutenir pour la prise en charge de formations et d’équipements adaptés, permettant aux citoyens d’être en capacité de s’engager et de porter assistance aux équipes de sécurité civile en cas de crise.

Recommandation n° 10 : Encourager la création de réserves communales de sécurité civile en soutenant les communes dans la mise en place de formations et d’équipements adaptés à la gestion des risques locaux, afin de permettre aux citoyens engagés d’intervenir en situation d’urgence aux côtés des équipes de sécurité civile.

L’efficacité des réserves dépend aussi de leurs modalités de mobilisation. En temps normal, les réservistes salariés qui souhaitent accomplir leur activité de réserve pendant leur temps de travail doivent simplement prévenir leur employeur au moins un mois à l’avance. Lorsque la durée d’activité dépasse cinq jours par an, le réserviste doit également obtenir l’accord de son employeur, avec un préavis d’un mois, sous réserves de dispositions prévues dans les conventions entre l’employeur et le ministère ([185]).

En revanche, lorsque « les ressources militaires sont insuffisantes pour répondre aux circonstances ou à des nécessités ponctuelles, imprévues et urgentes » ([186]) et en cas de crise menaçant la sécurité nationale, les réservistes salariés sont inégalement mobilisables, alors que les besoins en moyens humains deviennent plus importants ([187]). Par un arrêté du ministre des armées ou du ministre de l’intérieur, selon les réserves concernées, le préavis peut être réduit à cinq jours et le nombre de jours d’activité opposables à l’employeur est de dix jours, mais cela n’est applicable qu’aux réservistes ayant souscrit à une clause de réactivité dans leur contrat d’engagement à servir dans la réserve ([188]). Or, la présence de cette clause de réactivité dans le contrat étant soumise à l’accord de l’employeur ([189]), elle devient caduque lorsque celui-ci change ([190]). En conséquence, certains réservistes pourront être moins facilement que d’autres.

Une mobilisation complète et égale n’existe que dans les cas les plus extrêmes. Un recours imposé peut être prévu, par décret du Premier ministre, en cas de crise majeure mettant en péril la continuité de l’État, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la nation et opposer un préavis à l’employeur d’un jour franc et une durée d’activité opposable de trente jours renouvelables une fois. On peut également citer les cas extrêmes de la mobilisation générale ou de la mise en garde, prévus par le code de la défense ([191]).

Il est pourtant essentiel de garantir cette mobilisation des réservistes dans toutes les crises qui dépasseraient les moyens des forces militaires et donc d’homogénéiser les conditions d’emploi des réservistes au profit d’une activité exceptionnelle qui ne serait plus soumise à l’accord de l’employeur.

Recommandation n° 11 : Homogénéiser les conditions d’emploi des réservistes opérationnels afin d’assurer une pleine mobilisation des réserves en cas de crise.

Les recommandations figurant ci-dessus ne prétendent pas à l’exhaustivité sur le sujet des réserves ; elles visent simplement à dessiner quelques perspectives, qui mériteraient d’être approfondies en se fondant sur les travaux réalisés par la commission de la défense nationale et des forces armées ([192]).

c. Renforcer la transversalité de l’engagement citoyen et la possibilité de mobilisation des réserves civiques par les municipalités

Durant la crise sanitaire, le code du service national ne permettait pas de basculer des missions de service public vers des missions d’urgence ([193]). Une telle procédure suppose, en effet, une clause par laquelle le jeune en service civique donne son accord pour être transféré, si nécessaire, vers des missions de type humanitaire, et donc une modification substantielle du contrat de service civique.

Une telle modification s’avère pourtant nécessaire dans un contexte de crise afin de renforcer la transversalité de l’engagement et d’assurer plus de moyens humains disponibles au service de la résilience.

Recommandation n° 12 : Inscrire dans le contrat de service civique une clause qui formalise l’accord a priori du jeune pour être transféré vers des missions de type humanitaire et d’urgence en cas de crise et de besoins en moyens humains plus importants.

Les jeunes ayant effectué un service civique, les participants du service national universel (SNU) ainsi que les citoyens engagés dans les réserves civiques diverses constituent un vivier d’engagement considérable qui pourrait être mobilisable en cas de risque. Depuis 2010, plus de 544 000 jeunes ont effectué un service civique ([194]).

Il serait donc opportun de développer un réseau composé de ces citoyens, à la manière des « alumni » existant dans le milieu universitaire, et dont la mobilisation serait comparable aux RO2 militaires. L’engagement dans cette réserve de disponibilité citoyenne pourrait être mis en place sur la base du volontariat, avec un système d’engagement par défaut, duquel les jeunes pourraient se retirer par simple demande. Les maires devraient ainsi disposer d’une telle base de données retraçant ce vivier de citoyens mobilisables, avec les compétences de chacun, afin de pouvoir y recourir en cas de crise, au niveau local.

Recommandation n° 13 : Développer un réseau d'engagement, composé de citoyens ayant été engagés auparavant dans des missions de service public, de service civique ou au sein du service national universel et les recenser dans une base de données à la disposition des maires afin de pouvoir y recourir en cas de besoin et selon leurs compétences.

3. Le service national universel, un vecteur unique pour sensibiliser l’ensemble d’une génération aux enjeux de la résilience nationale

a. Renforcer le lien d’appartenance à la communauté nationale au moyen du service national universel

Comme l’affirmait devant la mission d’information M. Alain Thirion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, ressouder les liens qui unissent les citoyens au sein de la nation est « une entreprise immense, tant la société apparaît désunie et archipélisée ([195]). »

Cette fragmentation s’observe dès l’enfance, alors que les jeunes peuvent se trouver rapidement engagés dans des systèmes qui communiquent peu, voire pas : enseignements public, privé sous contrat, privé hors contrat, enseignement en famille, etc. Cette diversité n’est pas un problème en soi, mais pose la question d’un dénominateur commun à cette jeunesse.

De ce point de vue, le service national universel peut constituer un puissant vecteur de cohésion sociale et de résilience auprès des nouvelles générations, si l’on décide de lui donner cette finalité opérationnelle. Pour autant, le dispositif fonctionne actuellement sur la base du volontariat, de façon expérimentale. Ainsi que cela a été analysé dès la préfiguration du SNU ([196]) et confirmé à la mission d’information par Mme Emmanuelle Pérès, déléguée interministérielle à la jeunesse ([197]), de nouvelles étapes législatives sont nécessaires pour étendre le dispositif à toute une classe d’âge. Votre rapporteur considère que ce projet devra constituer une priorité de la prochaine législature, dans le cadre plus large d’une démarche législative plus large visant à promouvoir la résilience (voir infra).

Recommandation n° 14 : Poursuivre le processus de généralisation du SNU à tous les jeunes d’une même génération.

b. Le service national universel doit suivre une approche pleinement opérationnelle orientée vers la résilience

Aujourd’hui, la résilience souffre d’un manque de culture du risque et d’un manque de connaissances sur les réflexes à avoir et les comportements à suivre en cas de crise. Or, comme l’indiquait le préfet Alain Thirion, « il existe une demande d’explication des risques de la part de la population, qui souhaite les comprendre et acquérir les bons réflexes par des exercices ». Le SNU pourrait jouer un rôle en matière de transmission de cette culture du risque, essentielle pour une société résiliente.

Le SNU intègre, dans le parcours pédagogique du séjour de cohésion, la thématique de la résilience nationale. Cependant, elle n’est qu’une thématique parmi les sept abordées lors de ce séjour. Le SNU devrait être davantage centré sur la résilience afin de préparer les nouvelles générations à l’ensemble des situations de crise possibles. De plus, la formation des jeunes participants en matière de résilience, doit être orientée vers des actions pleinement opérationnelles : outre l’apprentissage des premiers secours et des gestes qui sauvent, elle devrait comporter des exercices et entraînements sur des situations de crises diverses – attentat terroriste, inondation, catastrophe naturelle ou technologique… –, notamment en fonction des risques locaux.

Pour conclure, votre rapporteur considère que la cohésion sociale ne peut être une finalité opérationnelle du SNU, mais simplement une externalité positive de la recherche d’une résilience collective, où la place de chaque citoyen est reconnue à sa juste valeur.

Recommandation n° 15 : Définir la résilience nationale comme finalité opérationnelle du SNU.

4. Valoriser davantage les symboles d’appartenance à la collectivité nationale

a. Permettre aux maires d’expérimenter, dans le cadre d’un projet concerté, le port obligatoire de la tenue scolaire unique dans les écoles publiques

Les auditions conduites par la mission d’information, notamment celles de Mme Emmanuelle Pérès, directrice de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative et déléguée interministérielle à la jeunesse ([198]), et de M. Brice De Gliame, président de l’association Résilience citoyenne ([199]), et ont souligné le lien entre sentiment d’appartenance, adhésion au projet collectif et résilience de la nation.

Plusieurs initiatives, de plus ou moins grande portée, sont prises à l’échelle nationale ou locale, parmi lesquelles figure l’expérimentation du port de l’uniforme à l’école. Les partisans de cette idée y voient un moyen de gommer les inégalités sociales et de créer du lien entre élèves issus de milieux sociaux différents. Votre rapporteur y voit surtout le symbole du rapport de chaque individu au projet collectif et a eu l’occasion d’en vérifier les avantages au cours de différentes expériences. Sa mise en œuvre n’est toutefois pas aisée et exige un fort consensus, comme en témoigne l’expérience conduite à Provins à partir de 2018.

Le port volontaire de la tenue scolaire unique

dans les écoles primaires de Provins : retour d’expérience

Organisée par la mairie de Provins en novembre 2018, une consultation des parents d’élèves s’est tenue sur l’adoption du port volontaire d’une tenue scolaire unique. La consultation, achevée le 2 juin 2018, a été approuvée par plus de 62 % des parents – soit 376 votants sur 609 familles. Au total, 759 élèves du CP au CM2 sont concernés par le port, non obligatoire, de l’uniforme. La mesure a ensuite été approuvée par les conseils des écoles publiques de la ville.

L’uniforme se composait de quatre polos, pull, sweat-shirt, veste, pantalon, bermuda pour les garçons et pour les filles pantalon et jupe. Celui-ci est à dominante bleue, avec un écusson qui reprend les armoiries de la ville de Provins mais également la devise de la République. Le trousseau coûte 137 euros. Dès le deuxième enfant, la ville de Provins prenait en charge 50 % du coût du trousseau. Pour toutes les familles qui en avaient besoin, le centre communal d'action sociale (CCAS) intervenait au cas par cas pour les aider à faire face à cette dépense. La ville a par ailleurs proposé un paiement fractionné jusqu'à 10 fois.

L’expérience est en passe d’être abandonnée. Malgré l’aide de la mairie, des parents ont trouvé que les vêtements étaient chers et les enfants avaient envie de s’habiller différemment chaque jour. D’après le maire de la ville, M. Olivier Lavenka, le ministère de l’éducation nationale n’a pas non plus contribué au succès de l’expérience en refusant de modifier le règlement intérieur des établissements scolaires.

Si l’expérience de Provins a montré la difficulté de mettre en œuvre une telle idée, le port de l’uniforme est susceptible de favoriser le « vivre ensemble » chez les élèves et d’engendrer un sentiment d’appartenance à l’établissement et plus largement à la communauté nationale. Plusieurs historiens et sociologues du vêtement s’accordent sur le fait qu’un même habit peut raffermir ce sentiment à une même communauté ([200]) et permettre une meilleure intégration des élèves ([201]).

S’agissant du SNU, Mme Emmanuelle Pérès a indiqué à la mission d’information que « pendant le séjour de cohésion des volontaires au SNU, une tenue, par ailleurs très appréciée, leur est remise, ce qui renforce le sentiment d’appartenance ». Elle a insisté sur le fait que l’uniforme, au même titre que des événements symboliques tels que les commémorations, participe au développement des compétences sociales et civiques chez les volontaires et renforce leur solidarité vis-à-vis de leurs pairs. Il contribue donc à rétablir un équilibre en faveur des valeurs collectives et de la conscience nationale. Enfin, un sondage récent indique que 63 % des Français seraient favorables au retour du port de l’uniforme dans les établissements scolaires ([202]).

Votre rapporteur n’a pas un avis définitivement arrêté sur cette question. Il pense que des expérimentations doivent pouvoir être menées afin qu’un débat public puisse se tenir en fonction d’éléments objectifs. Par ailleurs, il fait confiance à l’échelon local pour mettre en place ces expérimentations et fournir les retours d’expériences nécessaires, conduisant soit à un abandon de la mesure, soit à sa généralisation, soit à l’autorisation permanente donnée aux maires d’engager une telle démarche.

Recommandation n° 16 : Expérimenter avec les élus locaux et les établissements volontaires le port obligatoire d’une tenue scolaire unique, à compter de la première année d’école élémentaire et jusqu’à la dernière année de collège.

b. Créer une journée nationale de la résilience

Depuis le dévastateur et meurtrier tremblement de terre du Kanto, le 1er septembre 1923, une journée de prévention des désastres est organisée annuellement au Japon. Cette journée est consacrée à la sensibilisation et à l’entraînement aux risques. Les citoyens, administrations, services de secours, collectivités et entreprises sont appelés à participer pour s’approprier les gestes qui sauvent, collectivement et individuellement.

Dans le cadre de cette journée, des connaissances et techniques sont transmises aux élèves, dès l’école maternelle, à travers des cours, des conférences et des exercices d’évacuation. Il existe aussi des organisations volontaires de prévention des catastrophes au sein de communautés de quartier, auxquelles peuvent participer tous les habitants concernés, l’objectif étant de discuter de la manière de réduire localement les dégâts. Des habitants, qualifiés en matière de prévention des catastrophes après avoir suivi une formation ont, par ailleurs, un rôle de « leaders » dans les conférences et les exercices. Enfin, plusieurs centres de sensibilisation, où la population peut faire l’expérience de catastrophes, complètent cet aspect éducatif.

Un autre grand thème propre à cette journée porte sur la prévention et la transmission de la mémoire, considérant que le souvenir des catastrophes s’estompe avec le temps, y compris dans les zones sinistrées. Cela passe par une large diffusion d’informations sur les monuments commémoratifs, musées et centres de documentation relatifs aux vestiges des catastrophes passées ainsi que par l’organisation de commémorations.

S’inspirant de cette expérience, la mission d’information propose d’élargir le cadre actuel de la journée nationale du réserviste et de modifier son appellation en journée nationale de la résilience, consacrée à la défense citoyenne et à la protection civile. L’idée a été suggérée par la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France ([203]) (FNSPF). Celle-ci préconise d’inviter les représentants des communes et des intercommunalités à expliquer et décrire leur rôle dans l'éducation des citoyens – PCS, réserves, DICRIM, DSA etc.

Le général Jean-Marie Gontier, commandant de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, auditionné par la mission d’information, propose également que les sapeurs-pompiers se mobilisent le temps de cette journée pour enseigner aux volontaires des comportements qui sauvent (CQS), avec plusieurs heures consacrées aux risques courants et aux risques majeurs ([204]).

Le rapporteur suggère par ailleurs qu’à l’image de ce qui se pratique au Canada, les civils engagés dans des corps en uniforme – réservistes, sapeurs-pompiers volontaires, etc. – soient autorités à porter leur tenue lors de cette journée, y compris en dehors de leur exercice.

Cette journée pourrait par ailleurs être l’occasion d’organiser des exercices majeurs associant largement pouvoirs publics, entreprises et populations, en fonction de priorités définies localement.

Recommandation n° 17 : Élargir le cadre actuel de la journée nationale du réserviste pour créer une journée nationale de la résilience.

C. Placer la subsidiarité au centre des actions de prévention et de gestion des crises : le rôle des collectivités territoriales

Lors de son déplacement dans la vallée de la Vésubie le 14 février 2021, la délégation de la mission d’information, composée de Mmes Marine Brenier, Sereine Mauborgne, Carole Bureau-Bonnard et de votre rapporteur, a longuement échangé avec les maires des communes sinistrées par la tempête Alex.

Le 2 octobre 2020, en fin d’après-midi, la plupart des villages des vallées de la Vésubie et de la Roya se trouvent coupés du monde : routes emportées, électricité coupée, télécommunications interrompues, réseaux d’eau et d’assainissement hors d’usage. Le bâtiment de la gendarmerie nationale de Saint-Martin-Vésubie est emporté par les eaux juste après que les gendarmes ont évacué leurs familles et les armements

Le premier mouvement des habitants, frappés de stupeur, est de se tourner vers les maires, ces maires qui, depuis le déclenchement de l’alerte rouge tôt dans la matinée, s’étaient employés à assurer l’évacuation des bâtiments menacés et à convaincre certains administrés rétifs de ne pas s’exposer à un risque mortel – la sirène de Saint-Martin-Vésubie avait été démantelée des années auparavant…

Dans la nuit et dans les jours qui suivirent, ce sont les maires qui ont assuré l’organisation des populations rescapées : accueil dans les bâtiments collectifs, recherche des personnes dont on n’avait plus de nouvelles, logement en urgence, distribution de vivres et d’eau potable, acheminement de médicaments aux personnes devant suivre des traitements. Ce sont eux qui ont soutenu le moral d’habitants saisis par la panique, s’interdisant de montrer le moindre signe de fébrilité malgré une forme de sidération. Ce sont eux et leurs services qui, ensuite, ont orienté les équipes de secours et de réparation d’urgence. Ce sont toujours eux qui sont en première ligne pour mener la reconstruction plus résiliente de leurs vallées, aux côtés de l’État et des collectivités partenaires.

*

Lorsque survient une crise ou une catastrophe, nos concitoyens se tournent immédiatement vers les maires, leur premier contact de proximité. Qu’elle soit liée à un acte de terrorisme, qu’elle soit écologique, sociale, technologique, les maires se retrouvent rapidement dans l’obligation d’agir. Il leur faut à la fois informer, protéger et rassurer autant que possible leurs administrés et gérer la crise avec les autres représentants de l’État et les collectivités partenaires s’il est nécessaire d’engager des moyens plus importants que ceux dont la commune dispose.

1. Le rôle des collectivités territoriales résulte de la loi

L’intervention des collectivités territoriales, notamment des communes et des EPCI, résulte avant tout de la loi, dans une approche de décentralisation, qui leur assigne notamment des obligations de prévention. Votre rapporteur a mentionné supra, dans les lignes qu’il a consacrées au développement de la culture du risque, les documents que les mairies doivent élaborer, principalement en cas de risques naturels ou technologiques. Ainsi, en matière d’inondations, une série d’articles du code de l’urbanisme (L. 121-1, R. 111-2, L. 480-1, L. 480-2, L. 480-9, L. 480-14), du code de l’environnement (L. 125-2, L. 211-5, L. 211-7, L. 215-14, L. 215-15, L. 215-15-1, L. 562-5), du code général de la propriété des personnes publiques (L. 3113-1 à L. 3113-4) et du code général des collectivités territoriales (5° de l’article L. 2212-2) doivent être appliquées par les communes.

Les maires peuvent également constituer une réserve communale de sécurité civile, en application de l’article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure, afin d’appuyer les services concourant à la sécurité civile.

La compétence des maires ne s’arrête pas aux risques naturels : l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales leur confère une mission générale de protection de la santé publique et de la protection des risques sanitaires, qu’ils ont eu pleinement à mettre en œuvre lors de l’apparition du covid 19. La première séance plénière – 16 novembre 2021 – du 103e congrès des maires de France a d’ailleurs été consacrée à la manière dont les élus ont vécu la crise sanitaire, les mesures qu’ils ont dû mettre en place, parfois en les inventant, les relations avec l’État, leur retour d’expérience et l’apparition de nouvelles manières de travailler, qu’ils souhaitent perpétuer.

Si la loi fixe le cadre général d’intervention des communes, l’élément majeur à prendre en compte pour son application est la grande diversité de leurs situations, les moyens humains, matériels et financiers dont elles disposent et les configurations géographiques particulières de leur territoire. Lutter contre un feu de forêt en terrain plat et en zone de montagne exige des moyens différents. Comme l’a indiqué à la mission d’information M. Sébastien Leroy, maire de Mandelieu-la-Napoule, représentant l’Association des maires de France (AMF), « les communes disposent soit de beaucoup de moyens pour intervenir, soit d’aucun moyen. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont à la fois une bonne et une mauvaise chose. Certaines communes n’ont pas les moyens de lutter et les EPCI constituent alors un moyen efficace pour apporter des moyens d’action. Cependant, ils ont pour effet néfaste d’éloigner la prise de décision du terrain. Or la cellule de gestion territoriale par excellence demeure la commune. Dès que l’on passe au niveau supérieur, la déconnexion avec les citoyens et les délais d’action deviennent néfastes ou problématiques ([205]). »

Les communes et les EPCI ont donc besoin de moyens d’action ainsi que de l’optimisation de leurs usages, mais ils souhaitent surtout que leurs interlocuteurs principaux, les représentants de l’État, disposent de leur côté de marges de manœuvre pour que soit élaboré dans chaque ville un plan de prévention et d’action au plus près des réalités.

2. Laisser une liberté d’action aux élus et renforcer leurs moyens d’alerte et de mobilisation

La clé de la prévention et de la réaction à une situation de crise se trouve dans des actions de communication efficaces. Les communes disposent actuellement de nombreux outils, tels que le DICRIM précité ou le plan communal de sauvegarde, mais comme l’a indiqué le ministère de la transition écologique, au-delà du fait que toutes les communes ne se sont pas encore dotées de ces instruments, leur contenu ne permet pas toujours de réagir à une crise et nos concitoyens ne les connaissent pas. Il y a donc un réel problème d’appropriation par le citoyen d’une politique du risque.

Le représentant de l’Association des maires de France considère que, compte tenu de la diversité des villes, les procédures uniques déterminées par l’État trouveraient vite leurs limites. Il préférerait que les mesures de prévention et de réaction soient déterminées par un trio composé du maire, du préfet et de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM). Celui-ci aurait la charge de définir les moyens de l’action, de la prévention, de la conception de la résilience et de sa mise en œuvre sur un territoire, ainsi que de la communication vers le citoyen. Ce dernier point est l’un des plus délicats à gérer car les modes de communication diffèrent selon le moment. La diffusion de documents est un élément de la prévention alors que l’alerte correspond à la communication du temps court, de l’immédiateté, afin de préserver des vies humaines, et est mise en œuvre par des moyens variés, comme les sirènes ou, à l’avenir, l’envoi de SMS aux personnes présentes sur une zone.

En tout état de cause, il convient à la fois de préserver les moyens communaux d’alerte existants – ou, le cas échéant, de rétablir ceux qui ont été démantelés – tout en mettant à la disposition des maires les outils numériques de dernière génération, comme la diffusion cellulaire – Cell Broadcast.

Une étroite association entre maires et préfets se justifie d’autant plus que tous deux sont directeurs des opérations de secours (DOS). En application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire est le DOS sur le territoire de sa commune, doté d’un pouvoir de police en application de l’article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure, pour des événements simples comme des accidents de la route avec peu de victimes. Mais le préfet devient DOS quand un événement dépasse les capacités opérationnelles de la commune, lorsqu’il concerne plusieurs communes du département, lorsque le plan ORSEC est mis en œuvre. Dans la pratique, maires et préfets collaborent donc quotidiennement à la prévention et à la réaction aux risques.

La gestion de la crise sanitaire a confirmé la pertinence du lien entre les maires, les préfets et les sous-préfets, et a donné l’occasion d’établir de nouvelles façons de travailler. Dans le département du Rhône, une instance ad hoc a ainsi permis un dialogue régulier entre élus, préfecture, en y associant l’agence régionale de santé, des acteurs de l’éducation et des pharmaciens. À Douai (Nord), la mairie et la sous-préfecture ont travaillé de concert pour coordonner les actions des professionnels de santé. Les exemples sont légion partout en France de réaction à l’urgence, qui ont permis aux élus comme aux représentants de l’État d’agir de manière plus agile, en s’affranchissant de certaines procédures.

Ces actions sont toutefois freinées quand les communes n’ont pas une connaissance exhaustive du nombre et des coordonnées de leurs habitants, aussi curieux que cela paraisse dans un pays aussi administré que la France. De plus, l’envoi de SMS à partir d’un fichier général de numéros personnels se heurterait par exemple aux règles régissant la protection des données privées. M. Sébastien Leroy a ainsi indiqué à la mission d’information que, durant la crise sanitaire, la ville de Mandelieu avait distribué des masques et qu’il avait découvert à cette occasion plusieurs milliers d’habitants dont il n’avait pas connaissance. « Il est anormal de devoir croiser des fichiers tels que la liste électorale ou l’inscription aux cantines scolaires pour tenter de rassembler des coordonnées qui restent très incomplètes. C’est un énorme manque dans les territoires soumis à risque. Il faut permettre aux communes de disposer d’un fichier complet sans entraves de la CNIL. La ville doit avoir connaissance du nombre de ses habitants et de leurs coordonnées ([206]). »

Votre rapporteur considère qu’il s’agit en effet d’une priorité. Lorsque le maire et les services de secours n’ont pas une bonne connaissance du nombre et de la répartition des habitants sur le territoire de la commune, le danger encouru par les populations en cas de crise grave est beaucoup plus grand. Le développement d’un logiciel en ligne pour constituer des listes fiables des habitants de chaque commune pourrait être géré par l’État, afin d’assurer l’homogénéité et la sécurité du service et une bonne articulation avec d’autres services.

3. Faire de la commune l’échelon privilégié de diffusion de la culture du risque

Si nos concitoyens sont considérés comme des éléments de résolution d’une crise et non uniquement comme des personnes à protéger, la diffusion de la culture du risque devient essentielle. La question est de savoir qui en effectue la diffusion. L’État peut certes créer des documents d’information pour réagir à des crises dans de multiples cas – protection de la santé, risque terroriste, réaction à des catastrophes naturelles ou technologiques, protection en temps de guerre – mais il ne suffit pas de les distribuer sous forme de brochure ou de les publier en ligne. La confiance est un élément de l’appropriation d’une norme ou d’un comportement et à ce titre, les maires, qui sont les élus les plus appréciés en France, sont vraisemblablement les plus à même de jouer un rôle pédagogique.

Les maires ont été nombreux à mobiliser une partie de leur population pour réagir à la pandémie de covid. Ils ont également géré des volontaires qui se proposaient de contribuer à des tâches collectives. Ainsi, à Morancé (Rhône), une cellule civile communale composée de bénévoles a constitué un relais d’information et a assuré le portage de repas et de médicaments. À San Giulianu (Haute-Corse), le portage des médicaments et des aliments a été prise en charge également par des bénévoles, qui ont en outre rendu visite à des personnes âgées, l’habitat de la commune étant disséminé. La ville de Douai (Nord) s’est préoccupée du maintien des activités des associations caritatives. La maire de Morancé, Mme Claire Peigné, a résumé en quelques mots l’essence de leur action : « il ne fallait surtout pas que le téléphone sonne dans le vide. »

Les catastrophes naturelles constituent paradoxalement le moyen de renforcer la résilience des populations en raison de l’engagement qu’elles suscitent. « La place du citoyen est essentielle et elle se forge dans l’épreuve » a ainsi affirmé M. Sébastien Leroy, faisant référence à la mobilisation exceptionnelle de la population lors des trois crues majeures subies par Mandelieu.

Au regard de ces quelques exemples, le lien entre les maires et leurs concitoyens est sans doute le mieux adapté pour diffuser la culture du risque. Cet échelon se justifie d’autant plus que toute catastrophe, quelle que soit son ampleur, se prépare et se vit localement. Le DICRIM précité, quelles que soient les critiques à son encontre, présente au moins l’avantage d’obliger les maires à réfléchir aux risques qu’encourt leur commune ; une fois ceux-ci identifiés, à réfléchir à la meilleure manière d’y sensibiliser la population.

Dans cette perspective, votre rapporteur suggère que les maires aient la possibilité de faire appel à leurs administrés un jour par an – soit un jour férié, soit un jour ouvré, moyennant le cas échéant une compensation à la personne ou à l’employeur – pour mener à bien des projets de résilience locale.

4. Les questions sensibles des compétences des citoyens et du matériel à disposition des communes

Considérer le citoyen comme un élément de la résilience exige que les municipalités connaissent les compétences qu’elles pourraient mobiliser, ce qui n’est pas aisé. Plus la population d’une commune est importante, sujette à des évolutions permanentes, plus il est difficile de disposer d’un fichier à jour des personnes disposant des compétences souhaitées en cas de crise.

La constitution d’une réserve communale de sécurité civile est un moyen de centraliser les capacités venant en appui aux forces de sécurité civile. La condition est toutefois de bien l’encadrer car il existe toujours le risque qu’elle se saisisse elle-même d’actions qu’elle souhaite conduire, sans se coordonner avec les autorités en charge d’une opération. Mais il faut surtout que les volontaires soient régulièrement entraînés, ce qui présente un coût que toutes les communes ne peuvent assumer.

La plupart des réactions aux crises exigent des moyens matériels, différenciées selon chaque type de crise : capacités de pompage et véhicules tous terrains équipés pour la submersion en cas d’inondation, moyens aériens et terrestres en cas d’incendies de forêts, équipements de protection NRBC en cas d’accident industriel, d’attaque terroriste ou de guerre, équipements médicaux en cas de pandémie. Leur coût est évidemment variable, de quelques centimes pour des masques à une fourchette de 3 000 à 250 000 euros pour les véhicules de lutte contre les incendies. Ce matériel s’use, doit être régulièrement renouvelé et n’est accessible qu’aux communes disposant de budgets importants. La question de la mutualisation des matériels avec ceux dont disposent les services de l’État est permanente, principalement pour les petites communes.

L’Agence de sécurité sanitaire, environnementale et de gestion des risques de la métropole Nice-Côte d’Azur, récemment créée, dont la mission d’information a observé sur place l’organisation et le fonctionnement, est un exemple en matière de mutualisation des moyens, de coordination de l’action à l’échelle d’un territoire et d’aide mutuelle entre communes urbaines, péri-urbaines et rurales.

D. Assurer la résilience de l’économie et la continuité des activités essentielles à la nation

Face à l’hypothèse de crises majeures, la France doit encore affermir sa capacité à continuer à fonctionner, c’est-à-dire à assurer la continuité des activités essentielles à la nation. À la lumière des enseignements de la crise sanitaire, il est ainsi possible de formuler des recommandations visant à développer une vision claire de nos vulnérabilités, avec une dimension prospective ; ce diagnostic doit permettre de bâtir une stratégie pour atténuer ou remédier à ces vulnérabilités, en fonction du niveau d’assurance souhaité, lequel doit encore être défini.

1. Conduire une revue stratégique globale

Les exercices actuels de Livre blanc ou de revue stratégique, bien qu’ils constituent des réflexions stratégiques denses, se heurtent parfois à une forme de confusion entre la définition des besoins et la recherche des moyens. L’expression des besoins se trouve parfois biaisée par la recherche d’un équilibre avec les demandes de moyens, ce qui risque de faire passer au second plan l’analyse des menaces sous toutes leurs formes et l’appréciation objective des besoins engendrés par l’évolution des technologies et les objectifs de notre politique extérieure.

Pour les prochains exercices, il serait souhaitable d’élargir les parties prenantes à la rédaction du document ([207]) afin de couvrir l’ensemble des risques et menaces majeurs pour la nation. Au regard des enjeux, la France doit se doter d’une stratégie globale couvrant tous les champs de la menace et de la puissance, afin de n’omettre aucun aspect dans son approche, de définir clairement les objectifs et d’impliquer davantage d’acteurs dans leur réalisation.

En tout état de cause, il convient d’avoir une vision aussi exhaustive et lucide que possible de ces vulnérabilités afin d’être en mesure d’y apporter une réponse (a). Il apparaît d’ores et déjà que La France devra impérativement renforcer son autonomie dans une série de domaines (b), cette autonomie devant parfois être recherchée à l’échelle européenne.

a. Retour d’expérience de la crise sanitaire : des vulnérabilités multiples, parfois insoupçonnées

De très nombreux interlocuteurs auditionnés par la mission ont souligné que la crise sanitaire avait fait apparaître la dépendance de l’économie française à tel ou tel intrant, avec des répercussions potentiellement très importantes en situation de crise.

Il en va ainsi, par exemple, pour les réactifs indispensables pour le traitement de l’eau potable, à commencer par le chlore, ou encore les charbons actifs, majoritairement importés de Chine, d’Australie ou de Nouvelle-Zélande. Le fonctionnement en flux tendu sur ces produits pose des difficultés considérables en cas de rupture sur la chaîne de transport. Or, comme l’ont souligné les acteurs du domaine de l’eau, l’enjeu principal en situation de crise porterait sur la continuité u cycle de l’eau, afin de pouvoir assurer l’approvisionnement en eau potable et maintenir l’évacuation des eaux usées. De même, la France n’est pas passée loin de la rupture d’approvisionnement en équipements et pièces de rechange pour la maintenance des réseaux d’eau.

Cet exemple est généralisable à de nombreux domaines, et la ministre Agnès Pannier-Runacher a souligné, lors de son audition, que les carences apparues sur les principes actifs des médicaments, produits à 80 % hors d’Europe, sur les protéines destinées à nourrir les élevages, importées à plus de 50 %, ou encore sur la fourniture en semi-conducteurs, ne sont que « l’arbre qui cache l’immense forêt des tensions d’approvisionnement sur des productions à faible valeur ajoutée par rapport aux produits finaux que nous assemblons, mais indispensables à des productions aval ([208]) ».

b. Entrer dans une démarche de revue stratégique pour l’ensemble des secteurs vitaux

Le Gouvernement s’est d’ores et déjà mobilisé en faveur d’une « reconquête industrielle » appelée de ses vœux par le Président de la République, et qui doit permettre, à travers le plan France Relance, de relocaliser certaines industries stratégiques sur le territoire, en particulier dans cinq secteurs identifiés comme critiques : l’électronique, la santé, la 5G, l’agroalimentaire et les intrants critiques.

Votre rapporteur estime que cette démarche est indispensable et qu’elle doit s’inscrire dans une démarche plus globale de « revue stratégique » de l’économie française et du cadre européen dans lequel elle s’inscrit. En effet, il est impératif d’avoir une vision claire et exhaustive de ces vulnérabilités et dépendances pour mieux y remédier.

Cette revue stratégique devra prendre en compte la question des matières premières et des intrants stratégiques, mais aussi celle des services essentiels pour assurer la continuité des activités, ainsi que celle des ressources humaines indispensables.

Par exemple, pour garantir l’approvisionnement alimentaire de la nation, il faut pouvoir disposer d’alimentation en quantité suffisante, mais il faut aussi pouvoir l’acheminer aux différents endroits du territoire : la question de la logistique et, en particulier, du transport s’avère ainsi critique, dans un contexte où le fret routier est largement prédominant, et où le pavillon français a perdu 90 % de sa part de marché internationale depuis vingt-cinq ans.

La revue stratégique de l’économie française devra également identifier les besoins en ressources humaines spécialisées indispensables au fonctionnement de l’économie. Par exemple, de nombreux acteurs ont souligné le caractère d’ores et déjà critique du recrutement de profils numériques, notamment dans le domaine de la sécurité numérique et de la cyberdéfense. Plus largement, il importe d’objectiver les besoins en termes de formation et de fidélisation de ces profils spécialisés.

La démarche est très largement prospective. Il faut s’interroger sur les vulnérabilités actuelles de l’économie française mais également sur ses vulnérabilités futures, dans la perspective du développement de nouvelles filières. En effet, comme le souligne la ministre Agnès Pannier-Runacher, « nous avons une idée de ce qui pourrait nous manquer pour consolider l’existant ; en revanche, s’agissant de l’avenir, nous n’avons pas encore fait le tour de ce dont nous aurons besoin pour bâtir les nouvelles filières. Je ne peux pas vous dire que j’ai pris en compte tous les intrants critiques nécessaires pour bâtir la filière de l’hydrogène décarboné ([209]). » Il importera ainsi de chercher à identifier ces besoins futurs, et de les réinterroger à intervalles réguliers, dans une approche dynamique.

Cette revue stratégique, qui constituerait un des préalables au Livre blanc global que votre rapporteur appelle de ses vœux, devra être conduite secteur par secteur, en associant systématiquement les différents acteurs privés à la réflexion. Mais elle devra également être transversale au niveau interministériel, afin que les besoins exprimés soient bien pris en compte dans les politiques de l’ensemble des ministères.

Cette revue devra permettre d’établir une liste des intrants stratégiques dont la France doit impérativement sécuriser l’approvisionnement, soit en relocalisant la production en France, soit en constituant des stocks, soit, le cas échéant, en sécurisant cet approvisionnement à l’échelle européenne, en fonction du niveau de « criticité » des intrants en question.

Elle pourra s’inspirer du travail conduit par le ministère des armées, qui est précurseur en la matière. En effet, la direction générale de l’armement (DGA) du ministère veille, de manière exhaustive, à la disponibilité de tous les composants nécessaires à la fabrication des équipements critiques. Partant de l’examen du niveau de criticité des équipements, les armées ont ainsi déterminé une stratégie visant soit à maintenir ou à développer une capacité entièrement souveraine, soit à accepter certaines dépendances plus ou moins importantes. Le tableau ci-dessous, issu de la Revue stratégique de 2017, synthétise cette démarche qui pourrait utilement être élargie à l’ensemble des secteurs d’activité.

Source : Revue stratégique de sécurité et de défense, ministère des armées, 2017.

c. Généraliser les stress tests pour éprouver les organisations

Dans cette démarche de revue stratégique, il importe d’être lucide sur les vulnérabilités recensées. Or, il est apparu lors des auditions que les acteurs ne mesurent pas toujours les conséquences indirectes de tel ou tel élément d’une crise sur leur aptitude à fonctionner. Cela semble être particulièrement vrai s’agissant des réseaux de communication, en particulier d’internet. M. Guillaume Poupard, directeur général de l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI), prenait ainsi, lors de son audition ([210]), l’exemple d’une expérience réalisée il y a quelques années au sein d’un hôpital, qui avait été privé de l’accès à internet ; alors que les projections conduisaient à une absence de conséquences sur le fonctionnement de l’hôpital, celui-ci s’était retrouvé en incapacité de fonctionner au bout de deux jours, l’ensemble de la chaîne de nettoyage et de décontamination des équipements chirurgicaux étant devenu dépendant d’internet. Il souligne ainsi que ces effets indirects sont « très difficiles à anticiper ».

Face à cette difficulté, votre rapporteur estime indispensable de généraliser les « stress tests », par exemple en demandant à tous les opérateurs d’importance vitale de tester leur fonctionnement une fois par an sans internet, afin d’en observer les conséquences. Les modalités de ces stress tests seraient à apprécier sur les opérateurs.

d. Éprouver la capacité des armées à tenir leurs contrats opérationnels

Enfin, le travail sur le mode dégradé doit en premier lieu concerner les armées, même si ces dernières sont naturellement configurées pour intervenir dans des environnements de crise. En effet, dans une situation de conflit, qui constitue l’environnement dégradé par excellence, il est impératif que les armées puissent continuer à assurer leurs contrats opérationnels.

Or la LPM n’a pas encore pleinement réparé les effets des coupes budgétaires des trente dernières années. Les armées ont développé le recours à la sous-traitance et parfois rationalisé à l’excès leurs matériels – avec par exemple, s’agissant des matériels roulants, la politique d’emploi et de gestion des parcs (PEGP) –, diminuant ainsi la masse de moyens disponibles. De telles rationalisations ne sont

Comme on l’a souligné tout au long de ce rapport, le pire ne doit pas être exclu. Il importe donc que les hypothèses d’engagement des armées décrites dans les contrats opérationnels soient assurées, y compris en conditions dégradées. Votre rapporteur appelle ainsi à vérifier concrètement, armée par armée, la capacité à assumer l’hypothèse d’engagement majeur (HEM) des armées prévue dans leurs contrats opérationnels.

2. Définir le bon niveau d’investissement en faveur du « mode dégradé »

La capacité de la France à maintenir les activités indispensables à la vie de la Nation en situation de crise majeure dépend de l’aptitude des différents acteurs à fonctionner « en mode dégradé ».

Le mode dégradé est défini par l’encyclopédie Wikipédia comme « les situations où tout ou une partie d'une entité organisée (armée, entreprise, système, gouvernement, groupe humain, hôpital, voire exceptionnellement tout un continent ou la planète...) doivent fonctionner sans leurs ressources habituelles, humaines et matérielles », en raison d’un contexte de crise majeure.

Votre rapporteur estime que l’aptitude à ce fonctionnement dégradé ne va pas de soi : elle nécessite une préparation et un investissement spécifiques en amont des crises.

a. La résilience a un coût : définir le bon niveau d’assurance

La démarche de revue stratégique doit permettre d’identifier les vulnérabilités du système français, afin d’être en capacité de proposer des options pour y remédier. Néanmoins, ces options, qui impliquent par exemple la création d’une capacité de production ou de nouveaux stockages, sont coûteuses.

En effet, la résilience est un investissement dont chacun espère ne pas avoir à se servir. Elle suppose des investissements souvent non rentables, au moins à court terme. Les acteurs économiques ne sont donc pas naturellement enclins à réaliser ces investissements. C’est à la puissance publique qu’il revient de trouver des incitations – réglementations, labellisations, incitations fiscales ou financières – pour faire que ces coûts soient internalisés dans le système économique de notre pays, et ne soient pas à l’origine de distorsions. À travers les options choisies par la revue stratégique, il conviendra donc de définir le niveau d’assurance que nous souhaitons pour renforcer la résilience de la France face aux crises de demain.

La question se pose, par exemple, pour les stockages stratégiques. Les stockages de gaz et de pétrole, par exemple, ne sont pas rentables économiquement, mais représentent une assurance face au risque de rupture d’approvisionnement. Les stockages de gaz sont indexés sur le niveau de la consommation en France ; à l’avenir, cette consommation est appelée à se réduire, avec le développement des énergies renouvelables, et la question se posera de ce qu’il convient de faire des capacités de stockage excédentaires. M. Édouard Sauvage, directeur adjoint d’Engie, souligne ainsi qu’il revient à la collectivité « de définir un seuil pour faire face à des crises, même celles qui ne surviennent que tous les cinquante ans, et de faire payer tous les ans cette assurance pour demander à des acteurs d’avoir une capacité de secours qui normalement, ne sera jamais appelée, ou fort rarement ([211]) ».

La question se pose donc du juste niveau de la valeur de l’assurance que nous sommes prêts à souscrire pour renforcer la résilience de la France, ainsi que le souligne la ministre Agnès Pannier-Runacher, dans le domaine industriel : « il faut d’abord se demander combien on est prêt à investir pour se prémunir contre le risque de rupture d’approvisionnement ». La ministre estime que cela implique d’internaliser, dans le coût de production, le risque de la rupture d’approvisionnement : « il est plus facile de maintenir une production française si on paie le prix du risque de la rupture d’approvisionnement », à condition toutefois que les autres pays « jouent avec les mêmes règles du jeu ([212]) ».

Votre rapporteur juge ainsi que la question du niveau d’assurance que nous souhaitons pour notre pays doit être explicitement posée, secteur par secteur, en particulier dans le cadre du vote du budget des collectivités publiques. Le préfet Alain Thirion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l’intérieur, souligne ainsi des difficultés récurrentes dans le cadre des discussions avec le ministère du budget sur le dimensionnement des moyens de la sécurité civile : « dans mes discussions avec le ministère du budget, j’explique que le nombre d’hectares brûlés ne constitue pas un bon critère car il traduit les conséquences d’un mauvais travail. Le nombre de départs de feux et le nombre d’hectares sauvés devraient être pris en compte ([213]). »

De la même manière, M. Olivier Thibault, directeur de l’eau et de la biodiversité au ministère de la transition écologique, a indiqué lors de son audition que « nous considérons généralement qu’un élu placé à la direction d’un syndicat ou d’une commune a réussi sa mission dans le domaine de l’eau dans la mesure où il est parvenu à réduire le prix de l’eau », alors qu’en réalité, « cela traduit le fait que le patrimoine n’est pas entretenu et que la gestion de l’eau repose sur une ressource exclusive ([214]) ».

Votre rapporteur estime ainsi qu’il importera de poser explicitement la question du juste prix de la résilience dans l’ensemble des secteurs stratégiques.

b. Préserver des moyens de communication rustiques et robustes

Votre rapporteur alerte en particulier sur la nécessité de préserver des moyens de communication rustiques et robustes, aptes à fonctionner dans des environnements potentiellement très dégradés.

Cette préoccupation va de pair avec le déploiement du réseau Radio du futur (RRF), vers lequel doivent basculer, à partir de 2023, l’ensemble des services de sécurité et de secours. Le RRF s’appuiera sur les infrastructures des opérateurs privés de téléphonie mobile, avec un dispositif de priorité/préemption pour éviter toute saturation en cas de congestion du trafic, ainsi que des dispositifs projetables d’extension de couverture radio 4G. Ce système très performant présentera néanmoins la caractéristique de s’appuyer sur les opérateurs privés, ce qui pourrait représenter un aléa important dans une situation de crise majeure, où les réseaux de ces opérateurs seraient impactés. En effet, ces opérateurs privés ne couvrent pas la totalité des zones d’intervention et ne peuvent garantir la disponibilité de leurs équipes de maintenance par toute condition. Votre rapporteur estime donc qu’il conviendra – sauf en cas d’accord explicite du Parlement sur un nouveau dispositif – de continuer à entretenir une infrastructure hertzienne, comme solution de repli en situation de crise majeure.

3. Inciter les principaux acteurs à développer le retour d’expérience et l’anticipation stratégique pour mieux se préparer

La problématique de l’anticipation stratégique nécessite un investissement particulier de la part des acteurs essentiels, dans les différents de la vie de la nation.

a. La généralisation des retours d’expérience, un point positif…

Comme l’a indiqué M. Régis Taine, de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), « nous devons dépasser le stade d’une vague conscience des problèmes actuels que chacun s’attache à oublier au plus vite pour passer au stade de l’action et des solutions à apporter ([215]) ». Pour agir, il faut ainsi améliorer la conscience que nous avons des crises et de leurs ressorts.

À l’heure actuelle, la crise sanitaire est à l’origine d’un mouvement général de questionnement des organisations et des procédures, à la lumière de l’expérience vécue. Ces retours d’expérience sont indispensables et riches d’enseignements, et il conviendra de les amplifier et de les systématiser, afin de déterminer précisément, secteur par secteur, ce qui a fonctionné ou non.

b. …mais non suffisant : développer l’anticipation stratégique

Mais votre rapporteur estime qu’on ne peut pas uniquement se fonder sur la lecture des crises passées pour anticiper des chocs qui, presque par définition, relèveront largement de la surprise stratégique. Il importe ainsi que ces retours d’expérience soient assortis d’un effort d’anticipation stratégique associant à la prospective les ressources de l’imagination et de la fiction.

Aussi votre rapporteur estime-t-il que la plupart des départements ministériels – économie et finances, écologie, santé, agriculture, intérieur, éducation nationale et enseignement supérieur – devraient s’inspirer de l’expérience conduite, au sein du ministère des armées, par la Red Team, déjà mentionnée et créer des structures légères d’anticipation sur le long et le très long terme. Il est bien entendu que de telles cellules d’anticipation devraient fonctionner en réseau afin de confronter en permanence leurs scénarios. En permettant aux décideurs d’envisager ce que pourraient être les crises de demain, ce dispositif doit permettre de mieux ajuster les décisions prises aujourd’hui, notamment sur le plan capacitaire.

4. Développer l’autonomie de la France et de l’Union européenne dans certains secteurs clés

La revue stratégique décrite dans la partie précédente doit permettre de préciser les vulnérabilités de l’économie française et d’élaborer une stratégie graduelle visant à assumer, atténuer ou remédier à ces vulnérabilités. Votre rapporteur estime donc qu’il importe de ne pas préjuger de l’issue de cette revue qui viendra utilement prolonger et compléter le travail accompli dans le cadre de France Relance.

Cependant, il apparaît d’ores et déjà manifeste que la France devra se renforcer dans plusieurs domaines stratégiques, où ses vulnérabilités apparaissent disproportionnées au regard des enjeux. Ces domaines impliquent parfois, de par l’ampleur des investissements nécessaires, une action résolument européenne, souvent déjà engagée mais qu’il importerait de voir aboutir. À cet égard, l’actuelle présidence française de l’Union européenne est l’occasion de faire avancer certains de ces chantiers prioritaires.

a. Améliorer le pilotage des stockages en leur donnant éventuellement une dimension européenne

Lors du déplacement de la mission en Finlande, le rapporteur a été vivement intéressé par le fonctionnement de l’agence nationale d’approvisionnement d’urgence finlandaise, la NESA (National Emergency Supply Agency). Cette agence joue un rôle de pilotage important pour gérer les stockages et l’approvisionnement en situation de crise, mais aussi en amont des crises, afin de mieux identifier les vulnérabilités, et établir des stratégies pour y faire face. Elle représente ainsi un soutien important pour les acteurs publics et privés, avec une vision transversale. Une analyse de ce modèle devrait établir s’il est pertinent de le transposer à la France.

Votre rapporteur estime par ailleurs qu’il conviendrait d’étudier l’opportunité d’organiser certains stockages stratégiques à l’échelle de l’Europe, lorsqu’il n’existe pas de capacité de production sur le sol européen, ce qui permettrait de mutualiser les coûts en concourant à l’autonomie stratégique de l’Europe.

b. Bâtir la souveraineté numérique de la France et de l’Europe

Votre rapporteur pense en particulier à la question de la résilience numérique de l’Europe. Comme cela a été exposé en deuxième partie, la dépendance de la France dans le domaine numérique est considérable et concerne presque toutes les couches du numérique. S’il semble complexe de concevoir un internet souverain, sur le modèle de l’internet chinois, votre rapporteur estime que la France gagnerait à développer certaines technologies critiques qui permettraient de mieux défendre et protéger nos intérêts dans ce domaine. M. Guillaume Poupard, directeur général de l’ANSSI, juge ainsi que la France devrait mettre en place ses propres DNS, « sortes d’annuaire qui effectuent la transcription entre les adresses IP et les noms de domaines […], souvent impliqués dans les pannes récentes ».

En outre, le problème du stockage des données numériques nécessite également une réponse à la hauteur des enjeux. Actuellement, les données de l’ensemble de nos opérateurs essentiels dépendent du cloud d’opérateurs américains, ce qui pose des problèmes très importants en termes de sécurité juridique. Dans un avenir proche, le cloud d’opérateurs chinois en hébergera probablement une proportion croissante. Dans ce contexte, il n’existe pas véritablement de solutions françaises ou même européennes, celles-ci pâtissant d’un défaut d’image par rapport aux offres américaines ou chinoises.

Votre rapporteur estime que cet enjeu de l’hébergement des données doit être pris à bras-le-corps au sein de l’Europe, et que la puissance publique doit, dans le but de sécuriser les données européennes, contribuer à « dérisquer » le choix d’une option française ou européenne par les acteurs privés et consacrer des montants suffisants en recherche et développement, en vue de la mise au point de solutions performantes.

La stratégie nationale pour le cloud, présentée en 2021, représente un premier pas dans cette approche, qui doit être résolument poursuivie, à l’échelle nationale et à celle de l’Union européenne.

Toujours dans le domaine numérique, votre rapporteur estime que la France, à défaut de viser une autonomie totale dans le cloud, doit au moins conserver la maîtrise de certains segments. Elle doit par exempte devrait avoir l’ambition de développer sa propre messagerie instantanée, indépendante des messageries cryptées étrangères – WhatsApp, Telegram, etc.. En effet, l’utilisation à vaste échelle, y compris parfois par des services critiques de l’État, de solutions étrangères n’est pas anodine sur le plan de la souveraineté nationale, ne serait-ce que par l’utilisation qui est faite des données circulant sur ces réseaux, et par l’impact massif que peut avoir, en France, une panne ou un dysfonctionnement affectant ces acteurs.

D’ores et déjà, la France a développé, dans le cadre de l’administration étatique, la messagerie instantanée souveraine Tchap. Des entreprises françaises développent des solutions encore plus performantes. Votre rapporteur estime qu’une réflexion est nécessaire pour déterminer un modèle pertinent de messagerie souveraine ouverte à tous les utilisateurs, avec un niveau de service suffisant pour permettre une appropriation rapide par le plus grand nombre.

Il semble enfin nécessaire, s’agissant notamment des opérateurs d’importance vitale (OIV), de renforcer le rôle de l’Agence nationale de sécurité des systèmes informatiques (ANSSI) en donnant à celle-ci un pouvoir d’injonction, à l’instar de celui dont l’Agence de sûreté nucléaire est investie vis-à-vis des opérateurs du nucléaire.

c. Sécuriser l’accès aux terres rares

Au-delà du chantier du numérique, qui lui semble prioritaire et urgent, et sans prétendre à l’exhaustivité, votre rapporteur souhaite également souligner l’enjeu de la sécurisation de l’accès aux terres rares à des fins de résilience.

Les terres rares sont des métaux aux propriétés voisines, peu exploités jusqu’à la deuxième moitié du XXe siècle, mais devenus indispensables dans la fabrication des nouvelles technologies. La Chine en est actuellement, de très loin, le premier producteur au monde, au prix d’un désastre environnemental, puisque cette exploitation implique la perte de millions d’hectares de terres et des ressources colossales en énergie et en eau.

Le développement d’une capacité souveraine d’extraction des terres rares permettrait d’envisager une production minimale pour répondre à la fois aux enjeux stratégiques. Votre rapporteur recommande ainsi d’étudier les modalités d’une extraction européenne des terres rares outre-mer, tout en développant des capacités de recyclage qui permettraient de réduire les besoins d’exploitation.

5. Organiser une « défense totale » impliquant l’ensemble des acteurs clé en situation de crise grave

a. Élaborer un plan de « défense totale » et en assurer le suivi

Votre rapporteur a insisté sur la nécessité de fonder la résilience sur les citoyens et la société civile, dans une approche inclusive. Il estime en effet que, face à une crise majeure, d’une gravité inédite, seule la mobilisation de l’ensemble des composantes de la nation permettrait à la France d’être résiliente.

Cette démarche englobe également l’ensemble des organisations, publiques et privées, dans une approche de défense totale similaire à celle qui est développée dans les pays nordiques (cf. A). Selon cette approche, le Parlement, le Gouvernement, les autorités nationales, les collectivités territoriales, les entreprises privées, les associations et les citoyens ont tous vocation à être associés à l’effort de défense, et cette mobilisation est prévue très concrètement, à travers la planification mise en œuvre.

Votre rapporteur plaide pour la mise en œuvre, sur le même modèle, d’un plan de défense totale en France, qui permettrait de prévoir la mobilisation et l’interaction de l’ensemble des composantes de la nation, à des fins de résilience, dans une situation de crise majeure.

b. Étendre le périmètre des opérateurs jugés essentiels au fonctionnement de la nation

Votre rapporteur pense que la rédaction de ce plan de défense totale, combinée à la revue stratégique de l’ensemble des secteurs économiques, devrait conduire naturellement à étendre le périmètre des opérateurs privés jugés essentiels au fonctionnement de la Nation.

En effet, lors des auditions de la mission, il est fréquemment apparu que le périmètre des opérateurs d’importance vitale (OIV), soumis à l’obligation de plans de continuité d’activité et bénéficiant d’un traitement prioritaire de la part des autorités publiques en situation de crise, était trop restreint pour englober l’ensemble des activités essentielles au fonctionnement de la nation.

Par exemple, dans le secteur de l’eau, les usines de production de canalisations et de matériels n’ont pas été considérées comme prioritaires lors de la crise, alors même que des problèmes sur la maintenance du réseau peuvent menacer l’acheminement en eau ([216]).

De même, le secteur de la distribution alimentaire n’est, contrairement à l’agriculture, pas considéré comme d’importance vitale, alors que son intervention est cruciale pour que les biens alimentaires puissent être distribués à la population ([217]).

Enfin, le transport routier, qui représente 90 % en part modale du transport de marchandises en France, ne bénéficie pas non plus d’un plan de continuité d’activité, ce qui a posé des difficultés importantes avec la crise sanitaire, par exemple pour la restauration et le repos des chauffeurs, avec la fermeture des hôtels, restaurants et aires d’autoroute ([218]).

Sans anticiper sur les travaux conduits par le secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN), qui travaille concrètement sur l’élargissement du périmètre des opérateurs essentiels, il convient néanmoins de souligner la nécessité d’une implication large des acteurs privés, le cas échéant via la création d’une nouvelle catégorie d’opérateurs prioritaires, assortie de règles spécifiques.

Afin de se prémunir contre la « faculté d’oubli » collective à mesure que la mémoire d’une crise s’efface, un tel plan impliquant l’ensemble des acteurs publics et privés devra faire l’objet d’actualisations régulières.

6. Alléger certaines contraintes juridiques en situation de crise

Il a été montré que la « juridicisation » croissante de la société et de l’action publique, assortie à un usage abusif du principe de précaution, pouvait être un obstacle à la résilience de la France.

Cet obstacle, évoqué par de nombreux interlocuteurs de la mission d’information, a souvent pu être surmonté grâce à une communication et une coopération efficaces entre les acteurs privés et les services de l’État. L’obstacle juridique a néanmoins compliqué l’action et fait perdre du temps. Face à une crise plus grave, impliquant une réponse plus urgente encore, nous pourrions ne pas disposer de ce temps supplémentaire.

Parfois, l’obstacle juridique a perduré. Le secteur de la grande distribution a, par exemple, mentionné la question des prêts de main-d’œuvre. Dans les entrepôts alimentaires qui manquaient de personnels, la grande distribution aurait voulu employer des personnels issus d’autres entrepôts alors au chômage partiel, et qui étaient volontaires, moyennant un complément de revenus. L’obstacle juridique n’a pas pu être levé dans cette situation ([219]).

L’obstacle juridique constitue un frein particulièrement important pour les responsables publics en situation de crise. Ceux-ci doivent avoir la latitude nécessaire pour prendre des décisions adaptées dans un temps court, ainsi que l’a formulé, lors de son audition, le préfet Alain Thirion : « face aux contraintes, nous devenons plus ingénieux : la nécessité fait loi. Cela requiert une certaine souplesse et la possibilité d’offrir aux acteurs locaux les conditions de cette souplesse ([220]) ».

Votre rapporteur estime ainsi qu’un travail doit être accompli pour déterminer les modalités d’une adaptation des normes juridiques applicables en situation de crise, s’agissant en particulier de la commande publique et de la responsabilité financière des gestionnaires publics. Il conviendra également de préciser le régime juridique de la responsabilité pénale des décideurs politiques en situation de crise, afin de prévenir tout risque de paralysie de l’action gouvernementale.

E. Donner une impulsion politique pour une « gouvernance de la résilience »

Si le renforcement de la résilience de la nation impose de dépasser le champ des politiques et des pouvoirs publics pour s’intéresser aux ressources et aux dispositions de la société civile, les institutions publiques n’en possèdent pas moins des compétences propres qu’il leur est impossible de déléguer. Celles-ci ont trait notamment à l’anticipation des risques menaçant la sécurité nationale, à la conduite opérationnelle de la gestion de crise selon un cadre juridique déterminé, ou encore à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques.

1. Renforcer le pilotage national de la préparation et de la gestion des crises

L’organisation des fonctions stratégiques d’anticipation et de la conduite opérationnelle de la gestion de crise suppose un effort de coordination entre des services distincts, ainsi que des moyens d’analyse des risques. De telles fonctions impliquent, sinon la constitution d’un département ministériel dédié qui s’ajouterait aux structures existantes, du moins l’identification d’un organe déterminé, le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui doit voir son rôle conforté.

La déclinaison, dans le champ de compétence de chaque ministère, de mesures élaborées dans un cadre interministériel, suppose l’identification d’interlocuteurs capables d’assurer la transmission des directives à chaque service. Réciproquement, dans la logique d’un retour d’expérience et de l’adaptation continue des mesures à la réalité sur laquelle elles agissent, il importe qu’un nombre limité d’acteurs dans chaque département ministériel se fasse l’interprète et le relais de préoccupations surgies de la pratique.

Lors de son audition ([221]), le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, M. Stéphane Bouillon, a indiqué que son service s’est appuyé, durant la crise sanitaire, principalement sur deux catégories d’interlocuteurs parmi les membres des administrations centrales des ministères : d’une part, les hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS), décrits comme les interlocuteurs habituels du SGDSN ; d’autre part, certains membres de cabinets ministériels.

Il a également décrit les travaux du SGDSN visant à développer les compétences des hauts fonctionnaires et des membres de cabinets ministériels en matière de gestion de crise. Le rapporteur salue les actions entreprises, notamment dans le cadre de la formation des administrateurs de l’État au sein du nouvel Institut national du service public (INSP).

Afin de s’assurer que les personnes susceptibles d’être chargées à court ou moyen terme de mettre en œuvre des dispositifs de gestion de crise, il serait opportun que chaque cabinet ministériel dispose d’un membre formé à ces fonctions. Celui-ci pourrait notamment recevoir la qualité de directeur adjoint, responsable de la gestion de crise, et bénéficierait dès sa prise de poste d’actions de formation. À mesure que les membres des corps parmi lesquels sont majoritairement recrutés les cadres supérieurs de la fonction publique auront fait l’objet, au stade de la formation initiale, de telles actions, des formations de niveaux différenciés pourraient leur être proposées, en tenant compte de leurs expériences antérieures.

Le responsable de la gestion de crise dans chaque cabinet ministériel ferait aussi fonction d’interlocuteur des structures interministérielles de crise – notamment le SGDSN – aux côtés du haut fonctionnaire de défense et de sécurité.

Les fonctions des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS) sont définies dans la partie réglementaire du code de la défense. L’article R. 1143-2 dudit code dispose que ces fonctionnaires relèvent directement du ministre et qu’ils ont autorité, pour l’exercice de leur mission, sur l’ensemble des directions et des services du département ministériel concerné. Les HFDS constituent à cet égard une illustration des principes de l’ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation de la défense nationale, dans la mesure où celle-ci ne limite pas l’exercice des missions de défense aux armées, et s’attache à définir les compétences respectives des acteurs civils et militaires pour la mise en œuvre d’une défense intégrée, impliquant toutes les composantes des pouvoirs publics et de la nation.

Du fait de leur champ de compétence transversal, qui comprend aussi bien la diffusion des directives gouvernementales en matière de défense que la sécurité des systèmes d’information du ministère, et par l’autorité qu’ils sont susceptibles d’exercer sur les différents services, les HFDS peuvent constituer des interlocuteurs stratégiques en vue de la préparation et de la conduite opérationnelle de la gestion de crise. Aussi, le rôle des HFDS pourrait être redéfini afin d’introduire parmi leurs missions la conduite, dans chaque département ministériel, des revues stratégiques visant à apprécier la vulnérabilité aux crises de toutes natures et à élaborer des actions tendant à réduire l’exposition aux risques identifiés.

2. Rénover certains dispositifs institutionnels applicables en situation de crise

L’ordonnancement juridique français comprend plusieurs dispositifs de mobilisation, permettant de placer à la disposition des pouvoirs publics les ressources du pays pour faire face à une crise majeure, ainsi que des états d’exception dont l’adaptation aux risques actuels paraît discutable. Or, l’adéquation des instruments juridiques aux nécessités de l’action en temps de crise, dès lors qu’elle permet à la nation de recouvrer plus rapidement son équilibre, constitue un facteur de résilience.

a. Des régimes de mobilisation inutilisés en raison de l’évolution du contexte sécuritaire

Parmi ceux-ci, la mobilisation générale et la mise en garde constituent deux exemples de dispositifs visant à assurer la contribution de l’ensemble des forces vives du pays à l’effort de défense. L’horizon stratégique dont participent ces mesures est celui d’un conflit de haute intensité, imposant la participation de toute la société aux multiples composantes de l’effort de guerre, tant civiles – notamment par le soutien à une économie s’attachant à répondre aux besoins des armées – que militaires, par la mobilisation des appelés du contingent.

La mobilisation générale se définit ainsi comme la mise en œuvre de « l’ensemble des mesures de défense déjà préparées » (premier alinéa de l’art. L. 2141-1 du code de la défense). Son déclenchement a donc pour effet la conduite d’actions déterminées à l’avance, en même temps que l’attribution de prérogatives dérogatoires à la puissance publique lui permettant de prendre les mesures complémentaires qu’imposent les circonstances. Elle relève d’une décision du pouvoir réglementaire qui, aux termes de l’article L. 2141-2 du code de la défense, revêt la forme d’un décret pris en conseil des ministres. La mobilisation peut aussi n’être que partielle (art. L. 2141-4). Sa notification aux autorités civiles et militaires concernées incombe au ministre chargé de la défense. La mobilisation confère notamment à l’autorité administrative un double pouvoir de réquisition des personnes, des biens et des services ainsi que de répartition des ressources disponibles.

La mise en garde est décidée dans les mêmes conditions, sous réserve des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 1311-1 du même code ([222]). Elle diffère de la mobilisation générale par sa portée : tandis que cette dernière entraîne le déclenchement de l’ensemble des mesures de défense définies préalablement, la mise en garde consiste en « certaines mesures propres à assurer la liberté d'action du Gouvernement, à diminuer la vulnérabilité des populations ou des équipements principaux et à garantir la sécurité des opérations de mobilisation ou de mise en œuvre des forces armées et formations rattachées » (art. L. 2141-1, al. 2).

De même que la mobilisation et que la mise en garde, « l'appel ou le maintien en activité de tout ou partie des réservistes soumis à l'obligation de disponibilité peut être décidé par décret en conseil des ministres », aux termes de l’article L. 4231-4 du code de la défense.

Si l’on ne saurait exclure que de telles dispositions puissent être un jour appliquées, en particulier dans le cas où il serait porté atteinte à l’intégrité du territoire national, force est de constater que l’hypothèse d’une mobilisation de la population générale au sein d’unités combattantes paraît sans objet depuis que la suspension du service militaire a été décidée. Toutefois, au vu des incertitudes qui caractérisent le contexte stratégique actuel, marqué par de nouvelles rivalités entre puissances, il serait opportun de procéder à l’évaluation systématique de l’adaptation des régimes de mobilisation – mobilisation générale et mise en garde – actuellement prévus par le code de la défense aux besoins de la défense nationale dans un environnement renouvelé. Il paraît de surcroît conforme au projet d’une défense globale, semblable dans son inspiration au principe de la mobilisation du pays tout entier réaffirmé par l’ordonnance de 1959, qu’un dispositif juridique permette d’impliquer de vastes pans de la population et des forces vives pour les besoins de la défense nationale.

À plus forte raison, l’état de siège, consacré à l’article 36 de la Constitution, constitue un exemple de dispositif dérogatoire tombé en désuétude. Comme l’a indiqué M. François Saint-Bonnet durant son audition ([223]), cet état d’exception vise à faciliter le rétablissement de l’ordre dans une zone déterminée, dans l’hypothèse où une enclave ou un foyer insurrectionnel se formerait en un point du territoire national. Aussi une évaluation approfondie de la pertinence de ce régime d’exception serait-elle appréciable, pour aboutir le cas échéant à sa réforme.

b. Évaluer la pertinence des différents régimes dérogatoires au droit commun et renforcer le contrôle parlementaire de ces derniers

Si l’application de régimes dérogatoires au droit commun constitue une ressource utile afin de faciliter l’action des pouvoirs publics dans des circonstances exceptionnelles, certains d’entre eux pourraient faire l’objet de contrôles supplémentaires visant à s’assurer que leur application concourt effectivement à l’intérêt supérieur de la nation et à sa résilience.

Tel est notamment le cas de l’article 16 de la Constitution. Si ce dernier constitue un instrument d’ultime secours face à des situations d’une gravité telle que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics serait impossible, il importe de s’assurer que son utilisation soit strictement justifiée, sauf à susciter la défiance de l’opinion publique et à menacer gravement la cohésion nationale.

Le contrôle de son application a ainsi été conforté par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a consacré le rôle du Conseil constitutionnel. Afin de pérenniser cette disposition adaptée aux crises les plus graves, il pourrait être opportun de modifier l’article 16 de la Constitution afin d’y introduire les modalités d’un contrôle parlementaire, auquel serait subordonnée la poursuite de son application.

3. Évaluer les politiques publiques à l’aune de la résilience au même titre que de l’efficience et de l’efficacité

Au cours des dernières décennies, les objectifs de gestion des institutions publiques et privées ont convergé vers la recherche d’une plus grande efficience et efficacité. Ces deux objectifs complémentaires désignent respectivement la capacité d’une politique à remplir une fonction déterminée et la minimisation du coût des actions qui permettent d’atteindre ce résultat. L’utilisation conjointe de ces deux notions et des indicateurs associés conduit à rechercher le résultat le plus avantageux pour une quantité définie de moyens.

Parmi les institutions qui pratiquent l’évaluation des politiques publiques, la Cour des comptes, que la Constitution a chargée de cette mission aux côtés du Parlement, indique que les attributs d’une politique soumis à son appréciation sont respectivement sa cohérence, son efficacité, son efficience, sa pertinence et son utilité. Si rien ne paraît s’opposer à ce que la contribution d’une politique publique à la résilience du pays soit évaluée sur le fondement de cette liste – par exemple au titre de la « pertinence » ou de « l’utilité », voire de « l’efficience » – il serait opportun que la notion y figure explicitement. En effet, les objectifs d’efficacité et d’efficience, tels qu’ils sont communément interprétés, peuvent être concurrents, davantage que complémentaires aux visées d’une stratégie de résilience. Ainsi, alors que l’anticipation de besoins imprévus concernant un produit déterminé, éventuellement associés à une rupture des approvisionnements, est un argument à l’appui de la constitution de stocks, les coûts liés à l’entretien de réserves peuvent apparaître comme contraires à l’objectif d’efficacité de l’utilisation des ressources. La destruction des stocks de masques constitués à l’occasion de la pandémie de grippe H1N1 entre 2009 et 2010 est une illustration récente de ces possibles tensions entre des buts distincts. Le rapporteur estime ainsi que l’application du principe de redondance, consistant à se doter de moyens supérieurs à ceux requis pour accomplir une action particulière à un moment déterminé, devrait être plus systématiquement prise en considération.

À l’avenir, il serait particulièrement opportun d’évaluer la résilience des politiques publiques territoriales qui pourraient être soumises au contrôle de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) ([224]) . En effet, au regard de la nature localisée de certaines crises, et notamment de celles d’ordre environnemental ou climatique, mettant en cause la résilience de l’environnement et de la population, la prise en compte de l’impact de politiques élaborées ou conduites dans une zone circonscrite constitue un axe de développement des enquêtes évaluatives.

L’inclusion de la résilience parmi les critères mobilisés dans le cadre des évaluations de politique publique et des missions de contrôle pourrait ainsi être décidée par l’ensemble des organes administratifs ou juridictionnels qui concourent à ces démarches. Les organismes de recherche publics et privés qui pratiquent l’évaluation de politique publique pourraient se voir inviter à faire de même.

La contribution des politiques publiques, et plus généralement de l’action gouvernementale, à la résilience du pays est également une donnée dont le Parlement pourrait être invité à tenir compte dans la conduite de ses missions constitutionnelles. Par exemple, la contribution d’une mission budgétaire à la résilience nationale pourrait faire l’objet de discussions durant l’examen du projet de loi de finances, le cas échéant à travers la construction d’indicateurs de performance.

Si les interdépendances caractérisent les rapports entre l’ensemble des États et des sociétés à l’échelle mondiale sous l’effet de la globalisation, ces solidarités de fait sont particulièrement prononcées au sein de l’Union européenne, qui fournit un cadre juridique et politique favorable à leur approfondissement. Ainsi, tant la liberté de circulation que la coordination des politiques publiques entre États membres ou que l’harmonisation des normes au sein de l’Union, contribuent à ce que la résilience de la France soit influencée par celle des autres États membres et, réciproquement, à ce que la capacité de la nation française à résister aux conséquences de certaines crises – telles qu’une rupture de l’approvisionnement en énergie – contribue à l’indépendance de ses partenaires européens.

Certaines dispositions ou projets de normes de droit européen tendent à prendre en considération la résilience des politiques publiques. Tel est le cas notamment du règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience, dont l’article 17 prévoit, pour la définition des mesures éligibles aux financements du plan de relance européen, la préservation de la résilience des écosystèmes. Le projet de directive sur la résilience des entités critiques, qui repose sur une acception de ce terme plus proche de celle adoptée par le présent rapport, constitue une autre ressource à l’appui d’une approche harmonisée de la résilience des États membres.

Plusieurs des recommandations qui figurent dans le présent rapport sont de nature législative, voire constitutionnelle. Aussi, pour assurer la traduction de l’approche inclusive de la résilience nationale, il serait justifié de rassembler les recommandations qui appartiennent par leur objet au domaine de la loi, dans un même texte législatif.

Un tel projet de loi viserait d’abord à donner corps à des recommandations qui, à l’image de la finalisation du service national universel, s’inscrivent dans la continuité d’actions entreprises qu’elles tendent à parachever. Il permettrait aussi de procéder à la réforme des dispositifs de mobilisation et des régimes de crise pour lesquels certaines adaptations seraient proposées.

Conclusion

Dans un monde incertain, marqué par la résurgence de rivalités stratégiques et par le développement de nouveaux risques affectant une société fragilisée et de plus en plus dépendante des technologies, le renforcement de la résilience de la nation est un impératif stratégique aussi bien que politique.

Le présent rapport a permis de mettre en exergue les nombreux atouts dont dispose la France pour faire face aux crises majeures et, le cas échéant, pour limiter leurs conséquences. La mission d’information en a eu en quelque sorte la preuve par l’exemple au fil de ses travaux, qui se sont déroulés au cours de la deuxième année de la pandémie de covid-19 : globalement, le pays a trouvé les ressources morales pour affronter l’épreuve et le Gouvernement a su mobiliser avec pertinence l’appareil de l’État et les forces vives de la nation pour trouver les meilleures solutions.

Cependant, la crise a également mis en lumière des vulnérabilités parfois anciennes. Chacune d’entre elles pourrait aujourd’hui être exploitée par nos compétiteurs stratégiques, dans le cadre d’une stratégie hybride, ou limiter notre capacité de réponse à un risque majeur. L’anticipation des « scénarios du pire » est donc nécessaire pour que la communauté nationale garde la maîtrise de son destin collectif en toutes circonstances.

Cette analyse doit nous amener à nous demander en permanence quel est le bon niveau d’assurance pour le pays, afin de déterminer ensuite quel est le bon niveau de réponse, en fonction du niveau de couverture souhaité – étant entendu que la garantie collective ultime reste celle que nous offrent nos armées, dont la remontée en puissance doit être résolument poursuivie.

Cela implique une action publique déterminée, qui doit notamment permettre de retrouver l’esprit de la défense globale à l’échelle interministérielle et même de l’étendre à l’ensemble des citoyens.

En effet, un des enseignements des travaux de la mission d’information est qu’à l’heure des menaces hybrides, le ressort de la résilience nationale est avant tout le citoyen lui-même, qui ne doit plus uniquement être considéré comme une victime ou la cible d’effets à produire, mais comme un élément de résolution de la crise.

Dès lors, le succès d’une stratégie de résilience nationale repose sur son caractère inclusif : le citoyen en est l’acteur et non l’objet. C’est son engagement au service de la société et du pays qui rend la nation plus forte.

Votre rapporteur s’est employé à analyser les multiples facteurs – psychologiques, culturels, sociaux, politiques – qui entrent en jeu dans cette implication de tous. Il en est arrivé à la conclusion que faire du renforcement de la résilience de la nation un véritable projet politique suppose un renversement de perspective sans doute plus spectaculaire en France que dans des pays où la culture étatique et centralisatrice possède des racines moins profondes.

Il s’agit en effet, pour le pouvoir politique comme pour les citoyens, d’admettre qu’il est des circonstances exceptionnelles où l’État ne peut pas tout et doit se concentrer sur sa propre continuité, sans pouvoir assurer immédiatement un minimum de services à chaque citoyen. Cela exige, de la part des dirigeants de la nation, une démarche d’humilité et, de la part des citoyens, une démarche d’engagement, d’initiative et de responsabilité individuelle et collective.

Aussi, bien que pensée dans l’horizon de graves événements perturbateurs dont elle vise à limiter les conséquences sur le fonctionnement du pays, la résilience est porteuse d’effets bénéfiques pour l’organisation habituelle de la vie de la cité, notamment parce que les motivations d’un tel projet ne sont pas offensives vis-à-vis d’autres pays, mais purement défensives. On peut sans exagération trouver dans la préparation d’une stratégie de résilience le ferment d’un pacte social renouvelé.

Un projet de résilience nationale suppose l’identification de principes communs auxquels l’ensemble de la population est attaché. Dans une société de plus en plus individualiste, il tend à montrer que chacun est nécessaire pour tous. Définir collectivement une stratégie de résilience est donc en soi un facteur de cohésion sociale.

Ensuite, l’anticipation de certains risques permet d’entreprendre des actions porteuses d’externalités positives pour la société. Par exemple, les relocalisations ciblées de capacités de production industrielles, qui visent notamment à se prémunir des conséquences d’éventuelles perturbations du commerce international, devraient concourir à la revitalisation de bassins d’emploi français et européens. Compte tenu de la contribution de ce secteur productif au progrès technique, l’amorce de redéploiement industriel que connaît le territoire national est également favorable à l’innovation, et peut indirectement contribuer à la découverte de méthodes de production plus économes en ressources. Il en va de même pour l’agriculture, avec le rapprochement entre bassins de consommation et de production.

Une stratégie de résilience nationale tend ainsi à conforter certains déterminants de la cohésion sociale. Elle a également pour effet, comme le montre l’exemple des pays nordiques, d’accroître le bien-être de la population, pleinement consciente des risques mais aussi pleinement associée pour s’en prémunir.

Réciproquement, une plus grande cohésion de la société française serait favorable au renforcement de la résilience du pays. Une nation dotée d’un sens aigu de ses valeurs et de la volonté de les défendre est d’autant plus à même d’imprimer au cours de l’Histoire une orientation qui lui soit favorable.

Dans la perspective d’une défense inclusive, mobilisant l’ensemble d’une société dans toutes ses dimensions, la résilience peut également constituer un moyen de dissuasion à l’égard de compétiteurs stratégiques, complémentaire de la dissuasion stratégique. En effet, cette dernière ne couvre pas forcément tous les scénarios stratégiques – fait accompli, menaces hybrides, difficulté d’attribution, etc. L’ultime dissuasion, c’est l’impossibilité, pour un adversaire potentiel, d’exercer un contrôle prolongé sur une population hostile et dotée des ressources morales, culturelles et intellectuelles nécessaires à la poursuite de la lutte.

Après la défense militaire pratiquée jusqu’au début du XXe siècle, après la défense globale voulue par l’ordonnance de 1959 afin de faire contribuer l’ensemble des moyens de l’État, l’heure est venue d’associer plus largement toutes les forces vives de la nation dans une défense inclusive.

Une stratégie visant à asseoir de telles dispositions et aptitudes au sein de la population serait ainsi conforme au mot de Thucydide qui tient lieu d’épigraphe au présent rapport : « La force de la cité ne réside ni dans ses remparts ni dans ses vaisseaux, mais dans le caractère de ses citoyens. »

Examen en commission

M. le président Alexandre Freschi. Cette dernière réunion de la mission d’information sur la résilience nationale a pour objet l’examen du projet de rapport rendant compte de nos travaux, puis le vote sur l’adoption de ce rapport.

Le projet vous a été adressé il y a plusieurs jours par voie électronique et une version papier est à votre disposition dans la salle.

Il est rare qu’une instance de l’Assemblée nationale se donne un objet d’étude aussi vaste que celui qui a été choisi par nos collègues du groupe Agir ensemble.

Entre juillet 2021 et janvier 2022, la mission d’information a entendu plus de 120 personnes au cours de 63 auditions. Elle a également effectué deux déplacements importants, l’un à Nice et dans la vallée de la Vésubie sinistrée par la tempête Alex, l’autre en Finlande.

Durant les sept mois qu’ont duré nos travaux, nous nous serons intéressés aussi bien aux constellations de satellites qu’aux câbles qui parcourent le fond des mers, au contre-terrorisme qu’aux banques alimentaires.

Nous avons porté notre attention sur les approvisionnements en énergie, en eau, en produits alimentaires, sur les enjeux de réindustrialisation du pays, mais aussi sur le rôle et les difficultés des transporteurs routiers ou des entreprises de pompes funèbres en temps de crise.

Nous avons réfléchi à la question des réserves, du service civique et du service national universel (SNU).

Nous avons aussi entendu tous les services, directions et opérateurs de l’État et des armées participant à la prévision, à la prévention et à la gestion des crises.

Des historiens, des juristes, des statisticiens, des économistes, des experts militaires, des politologues, des spécialistes des sciences de l’information ou des relations internationales, des psychiatres, nous ont apporté leurs éclairages.

Bref, peu de parlementaires auront eu la chance de procéder à un tel tour d’horizon dans un temps si réduit.

Je veux donc saluer et remercier notre rapporteur, Thomas Gassilloud, qui a été, en quelque sorte, l’homme-orchestre de cette séquence et dont l’énergie et l’enthousiasme n’ont jamais faibli.

Son rapport synthétise l’information très riche qui nous a été livrée tout en retraçant le cheminement de sa réflexion au fil des auditions.

Au total, nous avons, grâce à ce rapport, une idée beaucoup plus claire de ce qu’est la résilience pour notre pays dans le contexte actuel et des enjeux que cela emporte.

Au-delà des nombreuses mesures très concrètes qu’il propose, le rapporteur procède en réalité à un renversement de perspective considérable qui consiste à placer le citoyen au centre de l’action, ce qui doit nous permettre de rester maîtres de notre destin collectif.

Alors que la législature s’achève et que le pays entre peu à peu dans une phase électorale, ce rapport est un travail pleinement politique, au sens le plus noble du terme.

J’espère donc sincèrement qu’il nourrira les débats des prochains mois.

M. Thomas Gassilloud, rapporteur. Le rapport complète de nombreux travaux menés au sein de notre assemblée, par exemple par la commission de la défense : ce matin même, Mme Carole Bureau-Bonnard y présentait un rapport d’information sur les menaces nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC).

Il m’a semblé intéressant que nous prenions le temps d’étudier le concept de résilience nationale ainsi que les voies et moyens visant à la renforcer.

Nous avons beaucoup appris à l’occasion notamment du déplacement que nous avons effectué à l’initiative de Marine Brenier dans la vallée de la Vésubie, qui nous a permis de mesurer avec quelle fulgurance nous pouvions y être confrontés dans notre vie quotidienne.

Lorsque nous nous sommes réunis en juin dernier, nous nous étions fixé une feuille de route qui consistait d’abord à définir la notion de résilience nationale en partant du constat que nous sommes confrontés à un environnement de plus en plus incertain ainsi qu’à une conjonction inédite de risques et de menaces, alors que notre résilience collective est plus faible notamment en raison de notre dépendance accrue à la technologie.

Nous avions l’ambition de faire un tour d’horizon des différents secteurs vitaux pour la continuité de la nation afin d’en apprécier les vulnérabilités et les atouts.

Enfin, nous voulions entendre l’ensemble des acteurs de la résilience, du citoyen à l’échelon étatique, en passant par les armées, les collectivités locales et les acteurs clés de la société civile.

Nous avions l’intuition que nous pourrions nous inspirer de l’exemple d’autres pays démocratiques qui ont, de manière volontariste, développé une stratégie de résilience. C’est dans cet esprit que nous nous sommes rendus en Finlande le mois dernier.

Si notre domaine d’étude était extrêmement vaste, nous nous étions fixé deux limites, et d’abord celle de ne pas refaire le match de l’analyse de la crise sanitaire dans ses moindres détails puisqu’une autre mission d’information avait déjà largement contribué à faire la lumière sur celle-ci.

Notre seconde limite était de bien nous positionner sur les questions de résilience au niveau systémique sans nous attarder à une analyse secteur par secteur.

Notre but était bien de déterminer les axes structurants, systémiques et transversaux, permettant de renforcer la résilience de la nation dans son ensemble. Je dis renforcer parce que, dans ce domaine, notre pays dispose d’atouts exceptionnels et nombreux.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, il a une véritable ambition d’autonomie stratégique que l’on retrouve aussi bien dans l’esprit de la défense globale que dans le dimensionnement des armées, avec notre modèle d’armée complet, ou dans des secteurs très particuliers comme l’énergie, ce qui nous différencie bien de l’Allemagne notamment en matière d’autonomie énergétique.

Ces atouts s’appuient sur les forces vives, sur une certaine cohésion sociale et sur la capacité d’engagement de nos concitoyens.

Notre pays recèle également de grandes vulnérabilités, qu’elles soient d’ordre social, politique ou économique, qui ont été mises en lumière lors de la crise sanitaire.

Or chacune peut être exploitée par l’un de nos adversaires stratégiques – États aussi bien que groupes terroristes – au niveau mondial dans le cadre de menaces hybrides se situant en deçà du seuil de la guerre ouverte.

Il nous appartient donc d’analyser avec lucidité ces fragilités afin d’y remédier.

Si un axe structurant ressort, c’est la nécessité de fonder une stratégie de résilience en partant du citoyen.

Notre État centralisé et fort donne parfois l’impression de pouvoir tout faire et nous fait parfois considérer le citoyen comme un sujet sur lequel on produit des effets au lieu de le considérer comme un élément de résolution des crises.

Ainsi le Président de la République a-t-il, dans son discours sur le Sahel, dit pour la première fois qu’il fallait considérer ses habitants non pas uniquement comme des victimes du terrorisme, mais également comme des remparts contre celui-ci.

Dans les conclusions du rapport, nous appelons donc à un renversement complet de perspective en fondant une stratégie de résilience sur l’implication et sur la responsabilisation de tous les citoyens.

Cela implique une démarche d’humilité des pouvoirs publics qui doivent reconnaître leurs limites, notamment dans des conditions extrêmes, comme nous l’avons vu dans la vallée de la Vésubie où, dans un premier temps, citoyens et élus locaux ont dû se prendre en main et s’organiser.

Cela rejoint les stratégies de défense des pays nordiques.

Comment une telle intégration du citoyen peut-elle se faire concrètement ?

Premièrement, en développant la culture du risque au travers d’un discours clair et franc sur les risques objectifs auxquels nous sommes confrontés, pour que nous apprenions à vivre avec eux, à envisager leur survenue et à savoir collectivement réagir.

Le rapport propose ainsi de distribuer à tous les foyers de France un livret unique – certains, vivant, à proximité d’une centrale nucléaire doivent déjà en théorie en posséder un plus spécifique – sur la conduite à tenir en cas de crise, à l’instar du livret suédois qui est annexé.

Un tel livret inciterait chaque citoyen à disposer chez lui d’un minimum de réserve d’eau et de nourriture, ce qui n’a rien de honteux.

Le rapport propose aussi de créer une journée nationale de la résilience, qui pourrait se tenir en même temps que la journée du réserviste et au cours de laquelle nous pourrions sensibiliser sur les risques au niveau local, conduire des exercices de grande ampleur et mettre en avant ceux qui s’engagent, notamment les réservistes.

Le rapport insiste également sur les mesures qui permettent de développer l’engagement citoyen et le rôle central du maire pour mobiliser les citoyens autour des enjeux de résilience locaux.

Il s’agit également de dynamiser la force morale des individus, notion qui a été citée à plusieurs reprises lors de la récente présentation en commission de la défense du rapport d’information sur la préparation à la haute intensité.

Bien entendu, l’État a également son rôle à jouer dans cette nouvelle stratégie de résilience.

Il doit d’abord impulser une revue stratégique de l’ensemble des secteurs vitaux pour la nation, puisque la crise sanitaire nous a fait découvrir que de petits détails pouvaient être très dommageables pour notre résilience, y compris pour la fourniture d’eau potable.

Plutôt que de subir une prochaine crise, l’idée serait ainsi de disposer, secteur par secteur, de pistes en matière de capacités de production ou d’évolution de nos stocks stratégiques, le cas échéant en lien avec l’Union européenne.

La remontée en puissance de nos armées est également un facteur de résilience incontournable. On ne peut à cet égard que se féliciter des efforts faits depuis 2017. Le rapport formule plusieurs propositions visant notamment à accroître leur masse, c’est-à-dire leur capacité à réagir de manière simultanée à un défi important.

Si nos armées se sont depuis une vingtaine d’années organisées pour faire face à une moyenne d’engagement, elles ne disposent plus forcément de la capacité à mobiliser des moyens importants de façon simultanée, du fait par exemple de la rationalisation des parcs automobiles.

Il faut donc être sincère quant aux moyens que nous sommes en mesure de projeter pour faire face à un péril majeur.

S’agissant de l’État, il faut donner au SNU une nouvelle impulsion clairement orientée vers la résilience, la cohésion sociale n’étant pas une finalité opérationnelle en soi mais une externalité positive.

Dire à un jeune, où qu’il habite, qu’il est nécessaire à la nation constitue un fort ferment de cohésion nationale.

L’État doit également faire de la résilience une norme d’évaluation pour les acteurs privés et publics, au même titre que la performance ou que l’efficacité des politiques publiques.

Il doit aussi retrouver l’esprit de l’ordonnance de 1959 du général de Gaulle qui nous a fait passer d’une défense purement militaire à une défense globale associant l’ensemble des ministères.

Depuis la fin de la guerre froide, l’esprit de cette défense globale s’est un peu perdu et les ministères non militaires comptent souvent sur l’armée pour faire face en cas de crise majeure.

Or celle-ci ne dispose pas toujours, la crise sanitaire l’a montré, des moyens nécessaires. Le service de santé des armées, par exemple, représente moins de 1 % des moyens sanitaires du pays. Le ministère de la santé et celui de l’industrie doivent donc mener une réflexion sur leur fonctionnement dans une telle situation.

Enfin, l’objectif de résilience peut également être intégré par le Parlement dans les évaluations qu’il mène, et les budgets qu’il vote. Plusieurs recommandations du rapport nécessiteront en outre des mesures législatives pour être applicables.

Voici donc de belles perspectives pour le Président et l’Assemblée nationale qui seront élus au cours des prochains mois.

J’espère que nos travaux pourront utilement contribuer aux programmes des différents candidats, sachant que l’on peut tirer de cette stratégie de résilience nationale beaucoup d’externalités positives.

Plus globalement, associer les citoyens à une stratégie de résilience ne revient pas à les inquiéter en fermant les yeux mais au contraire à les rassurer sur notre capacité à faire face ensemble.

L’exemple des pays nordiques montre qu’une stratégie de défense inclusive, où la population est pleinement consciente des risques et responsabilisée, n’a pas du tout le côté anxiogène qu’on pourrait lui prêter. Ainsi la population finlandaise, très associée aux risques, se déclare parmi les plus heureuses du monde.

C’est un bon exemple d’externalité positive d’une stratégie de résilience : il faut associer tout le monde dans une politique publique ambitieuse pour que chacun soit plus serein et, finalement, peut-être, un peu plus heureux.

Mme Sereine Mauborgne. J’ai adressé une contribution personnelle dans laquelle, en tant que professionnelle de santé, je m’intéresse particulièrement à la résilience en matière de soins.

En premier lieu, il faut procéder à une réforme pragmatique de la réserve sanitaire. Lors du premier confinement, nous avons en effet pu constater combien cet outil était sous-dimensionné et incapable de faire face à l’inscription de 14 000 soignants.

Il convient donc de réfléchir à un triptyque, tout d’abord, ordinal, puisque ce sont les ordres de santé qui sont les plus proches des professionnels et les mieux à même de recenser les compétences – langues parlées, etc. – permettant de concourir à la résilience ; opérationnel, ensuite, avec les préfets, puisqu’ils assurent les réquisitions ; régional, enfin, avec les ARS, les agences régionales de santé, mais aussi central lorsqu’une région doit en aider une autre, ce qui fut le cas lors de la crise du covid.

Il convient également de réfléchir à la fidélisation et à l’optimisation des ressources humaines – à l’instar de ce que font les armées – en particulier dans le domaine de la réanimation, par exemple en permettant aux soignants qui ont été confrontés à la mort de nombreux patients de profiter de « sas de vie ». Il faut également reconsidérer la formation continue des soignants afin qu’ils puissent actualiser leurs potentiels et tenir sur le long terme.

En second lieu, j’insiste sur la question de la logistique alimentaire, sur laquelle le rapport me paraît un peu léger.

En dernier lieu, je me suis intéressée à la question de la gestion des décès massifs, que j’ai étudiée de près en tant que réserviste à l’ARS Provence-Alpes-Côte d’Azur. Mes préconisations, très concrètes, concernent la rapidité d’élaboration des certificats de décès grâce à la dématérialisation des procédures, la réintégration des opérateurs du secteur funéraire à la chaîne du soin et la stabilisation des procédures concernant la prise en charge des corps, essentielle du point de vue de la salubrité publique.

M. Thomas Gassilloud, rapporteur. Sur ce dernier point, votre contribution sera utile, les auditions ayant montré que les procédures en vigueur pouvaient être facilement débordées. Le rapport recommande d’ailleurs de refaire un point sur ce qui est ou non stratégique, certains secteurs ayant été considérés comme non essentiels – y compris la logistique – alors qu’ils sont décisifs au quotidien.

S’agissant de la logistique alimentaire, je prends note de votre remarque mais je rappelle que, tel que nous l’avons conçu, le rapport ne devait pas trop s’attarder sur les préconisations sectorielles. La continuité énergétique, par exemple, nécessiterait à elle seule bien des développements… Les seules recommandations sectorielles, en l’occurrence, viseront les domaines qui ont des répercussions systémiques. Par exemple, je me suis permis de recommander le développement d’une messagerie instantanée souveraine afin de ne pas dépendre de Telegram ou de WhatsApp.

S’agissant enfin de la réserve sanitaire, il me paraît important de revenir sur les crises de ces dix dernières années. Après l’épidémie liée au virus H1N1, les travaux des services de l’État et de notre assemblée ont débouché sur des recommandations concernant l’établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), la réserve sanitaire, les stocks de masques. Les responsables politiques se sont presque vu reprocher d’en avoir trop fait, or lorsque la crise du covid-19 est survenue, nous n’étions pourtant pas totalement préparés. D’où la citation de Jean Monnet en épigraphe du rapport : « Les hommes n'acceptent le changement que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans la crise. » En tant qu’autorité publique, nous nous devons donc d’anticiper les crises et de garantir aux citoyens que le niveau d’assurance accepté et souscrit est suffisant pour faire face. Quelques années seulement ont suffi pour oublier ce qui s’est passé avec le virus H1N1… et ne pas avoir suffisamment de masques à distribuer. L’un des défis de la prochaine législature consistera donc à disposer des investissements nécessaires pour être prêts à affronter une nouvelle crise.

M. Christophe Blanchet. Ce rapport n’est-il pas aussi éclairant face à l’actuelle crise ukrainienne ? Tous les Ukrainiens se mobilisent, s’entraînent, sont solidaires – malgré un rapport de force d’un à cinq avec la Russie –, bref, font preuve d’une véritable résilience. Dans un contexte comparable, qu’en serait-il chez nous ? Ne pourrait-on pas faire allusion à cette crise dans le rapport ?

Dans notre rapport d’information sur les réserves, Jean-François Parigi et moi-même avions rappelé que les réservistes canadiens peuvent arborer leur uniforme sur leur lieu de travail afin de valoriser leur engagement civique. Le travail est certes de longue haleine mais ne pourrait-on pas aller encore plus loin en insistant sur le patriotisme qui est au cœur de la résilience ?

En effet, les cérémonies commémoratives sont d’abord patriotiques. Ne pourrait-on donc pas supprimer le caractère férié du 8 mai, date de la célébration de la victoire sur l’Allemagne nazie, pour rappeler aux Français qu’il s’agit d’une journée patriotique ? Les enseignants rappelleraient aux élèves ce que sont les valeurs républicaines, le devoir d’engagement et de mémoire avant de les emmener aux cérémonies et d’accueillir les associations d’anciens combattants ainsi que des réservistes. Ces derniers, quant à eux, ne travailleraient pas mais leur journée serait payée et ils pourraient se rendre dans les entreprises, comme au Canada, pour valoriser leur engagement.

Enfin, le rapport devrait indiquer qu’à telle date, le SNU doit être effectif pour une classe d’âge. Nous devons instaurer une obligation de résultat, à mon sens à partir de 2025, afin de pouvoir mesurer cinq ans après ce qu’il en est vraiment. C’est ainsi que nous contribuerons à donner un nouvel élan au SNU.

En l’occurrence, nous sommes confrontés à des problèmes de locaux. Le service militaire volontaire (SMV) dispose de sept centres. L’État ne pourrait-il pas organiser des « SMV-SNU » pérennes dans chaque région ? Nous aurions ainsi treize centres SNU en métropole et nous bénéficierions d’une vraie dynamique entre État et régions au bénéfice de nos jeunes.

M. Thomas Gassilloud, rapporteur. Ce rapport bénéficie de tous les travaux qui ont été menés depuis le début de la législature et il remet en effet en valeur le SNU tout en proposant de le renforcer.

Je n’ai jamais caché mes doutes à propos de sa conception originelle, en 2017. Le SNU ne sera largement accepté que s’il a une finalité opérationnelle : la résilience. Le rapport préconise ainsi la discussion d’un projet de loi Engagement et résilience, qui pourrait inclure des dispositions sur le SNU et les réserves – l’acceptation de telles mesures par la nation passant par un débat contradictoire au Parlement.

Il est vrai que l’organisation du SNU souffre d’une certaine inertie alors que les menaces peuvent être fulgurantes. Sans doute ne faut-il donc pas trop tarder à prendre de telles mesures, qui produisent leurs effets dans la durée.

L’OTAN considère depuis longtemps que la résilience est un moyen de dissuasion – une réunion a d’ailleurs eu lieu la semaine dernière afin de réfléchir à la manière d’accroître la résilience ukrainienne. Une défense totale, y compris civile, montre à d’éventuels ennemis ce que serait le prix à payer en cas d’agression.

L’esprit patriotique est en effet décisif, d’où la nécessité de réfléchir aux symboles, au drapeau, aux cérémonies. Ainsi, je serais favorable au port obligatoire d’une tenue scolaire unique, alors que l’éducation nationale s’est toujours opposée aux maires qui ont souhaité l’expérimenter dans leurs écoles. Cependant, en cette période électorale, dans un rapport forcément très politique, j’assume avoir fait preuve de modération. Nous proposons donc que les maires, après concertation locale, puissent expérimenter le port obligatoire de la tenue. Faisons ensuite le point, dans quelques années, pour savoir ce qu’il importe de retenir. Nous connaissons tous le caractère « fédérateur » de la tenue pour accroître le sentiment d’appartenance à un collectif, comme nous le constatons d’ailleurs avec les jeunes du SNU.

J’ai également fait preuve de modération à propos du jour férié. Je suis favorable à la suppression de l’un d’entre eux pour que chaque salarié puisse prendre une journée afin de se mettre à la disposition d’un service lié à la résilience et piloté par le maire. Il s’agirait de transformer un jour férié en un jour « résilience » dont la date aurait été fixée par le maire, et lors duquel ferait appel à ses administrés. Compte tenu de la période électorale, nous avons amoindri nos exigences et proposons, dans la recommandation n° 21, d’« expérimenter un système incitatif permettant aux maires de faire appel à leurs administrés un jour par an pour mener à bien des projets de résilience locale ». Il est très important que les citoyens contribuent à la vie en société en s’engageant, pas seulement en payant leurs impôts. Tout un chacun, quelle que soit sa condition sociale, doit participer à une œuvre commune.

Mme Carole Bureau-Bonnard. Je tiens à vous féliciter, ainsi que les administrateurs, pour ce travail très précis et complet. Un livret distribué à la population serait très important, comme nous l’avons vu à Nice, est très important. Lorsque les risques, notamment NRBC, sont connus, il faut que la population sache comment réagir. Je pense aussi au terrorisme et à d’autres menaces aux conséquences potentiellement traumatisantes. On a tendance à ne pas vouloir expliquer précisément quelle est leur nature. L’actualité les met parfois sur le devant de la scène, mais une fois la crise passée, on n’en parle plus. La population doit aussi savoir qui est chargé du matériel, et ce à tous les niveaux administratifs. Il est important que les citoyens n’aient pas le sentiment d’être face à une absence de réaction et qu’ils soient bien préparés en amont.

M. Thomas Gassilloud, rapporteur. S’agissant du matériel, j’ai été assez épaté par les Finlandais. Il ne faut pas oublier que leur pays partage 1 200 kilomètres de frontière avec la Russie : ils n’ont donc jamais baissé la garde, d’autant qu’ils n’ont pas d’armes de dissuasion et qu’ils ne sont pas membres de l’OTAN. Ils ont à chaque fois montré leur capacité à réagir. Il faut dire qu’en matière d’organisation, la chose est plus simple car la Finlande compte autant d’habitants qu’une région française et que son histoire est un peu différente de la nôtre.

J’appelle votre attention sur la recommandation n° 32 qui vise à « étudier la mise en place d’une agence nationale d’approvisionnement d’urgence sur le modèle de la NESA finlandaise, dont le rôle serait de planifier, développer et maintenir la sécurité des approvisionnements, et de soutenir les opérateurs publics et privés pour l’identification de vulnérabilités ». Nous serions ainsi certains de disposer des matériels de base, dont la plupart sont par ailleurs très peu onéreux.

Vous constaterez que le livret suédois, présenté en fin de rapport, renferme beaucoup de dispositions. Il y est écrit que, si la Suède est attaquée, il faut une force de résistance ; un encart sur fond rouge précise que : « Si la Suède est attaquée par un autre pays, nous ne nous rendrons jamais. Toutes les informations ordonnant de cesser la résistance sont fausses. » Cela montre un certain état d’esprit et constitue, du reste, une forme de dissuasion. Un pays qui aurait des velléités d’attaque devra y réfléchir à deux fois : s’il arrive à bout de l’armée suédoise, il aura bien de la peine à maîtriser le pays !

La communication de crise et la confiance dans les autorités publiques apparaissent en filigrane dans le rapport. La crise sanitaire a montré que ces points méritaient d’être réinterrogés. De manière générale, et au-delà des questions de résilience, il est important de rétablir la confiance, à commencer par celle des élus locaux, qui doivent avoir plus de marges de manœuvre. On s’aperçoit bien souvent que, lorsqu’on les laisse faire, ils font tout aussi bien, voire mieux, car leur action est plus adaptée à la situation locale et qu’ils y mettent plus de sens.

Mme Marine Brenier. Je remercie les administrateurs et tous ceux qui nous ont accompagnés durant cette mission. D’autres engagements – je travaille actuellement sur la situation dans les EHPAD – ont fait que j’ai été moins impliquée ces derniers temps, je vous prie de m’en excuser. La synthèse et les quelques éléments du rapport dont j’ai pris connaissance montrent à quel point notre démarche a évolué. Au début des auditions, nous avions, sur ces questions de défense, la vision d’un État très centralisé. Progressivement, et notamment après la visite dans la vallée de la Vésubie, nous avons pris conscience de l’importance de mieux associer les collectivités territoriales. Je remettrai évidemment ce rapport au président de la métropole Nice-Côte d’Azur.

M. Thomas Gassilloud, rapporteur. Vous faisiez partie des députés les plus impliqués de cette mission… Il est vrai que nous avons abordé cette question de la résilience avec un certain biais, celui des sujets sur lesquels nous avions déjà travaillé : pour ma part, je m’étais penché durant la législature sur les moyens nationaux, notamment militaires. J’avais donc à cœur de travailler sur ce qui pouvait les compléter, d’autant que j’avais conscience que ces moyens militaires étaient limités – la force opérationnelle terrestre française peut tenir tout entière dans le Stade de France et les véhicules opérationnels sont en nombre tout aussi minime. Il serait insincère de faire croire qu’on peut compter sur les moyens nationaux face à certaines crises. Si l’État a su apporter une réponse après les événements survenus dans les vallées de la Vésubie et de la Roya, c’est parce que quelques dizaines de milliers d’habitants seulement étaient concernés et que les moyens y ont été fortement concentrés.

Ce rapport est très politique, dans le sens positif du terme. Nos préconisations, mais aussi le fait de parler de décentralisation, de responsabilisation des citoyens, ou encore d’objectifs de prospérité relèvent d’une philosophie assumée. Ce travail nous permet d’affirmer un certain nombre de convictions et nous espérons que nos réflexions serviront de base aux futurs choix en la matière.

Ma vision, très personnelle, est que nous arrivons au bout d’une démarche, celle qui consiste à impliquer à chaque fois les pouvoirs publics alors que 50 % du PIB sont déjà consacrés à la dépense collective. Au lieu de leur promettre qu’on fera mieux à leur place, il faut davantage impliquer les citoyens dans la réalisation d’objectifs communs.

La mission d’information adopte le rapport d’information à l’unanimité.

M. le président Alexandre Freschi. Je tiens à remercier l’ensemble des administrateurs qui ont assisté cette mission d’information.

M. Thomas Gassilloud, rapporteur. Je m’associe à ces remerciements. Les administrateurs n’ont pas seulement travaillé d’arrache-pied, leurs expériences et leur approche personnelle ont parfois enrichi notre réflexion. Je remercie également toutes les personnes qui ont accueilli notre mission lors de ses déplacements.

Membres présents ou excusés

Présents. - M. Christophe Blanchet, Mme Marine Brenier, Mme Carole Bureau-Bonnard, M. Alexandre Freschi, M. Thomas Gassilloud, Mme Sereine Mauborgne

Recommandations

1. L’implication des citoyens et de la société civile

2. Les réserves, le service civique et le service national universel

Recommandation n° 7 : Accélérer les efforts pour améliorer l’efficacité de la réserve opérationnelle de niveau 2, en veillant notamment à maintenir le lien avec le réserviste, y compris par voie numérique. Effectuer un décompte précis des effectifs des réserves réellement mobilisables.

Recommandation n° 8 : Accroître significativement les effectifs de la réserve opérationnelle de niveau 1 afin de disposer d’une force mobilisable, opérationnelle et suffisante en cas de crise. Établir une nouvelle doctrine d’emploi de ces réserves, avec une priorité d’emploi sur le territoire national et le développement de la projection en opérations extérieures.

Recommandation n° 9 : Mettre en place une plateforme permettant de référencer et différencier les possibilités d’engagement citoyen et les dispositifs de réserve afin d’améliorer leur lisibilité et de faciliter l’engagement des citoyens.

Recommandation n° 10 : Encourager la création de réserves communales de sécurité civile en soutenant les communes dans la mise en place de formations et d’équipements adaptés à la gestion des risques locaux, afin de permettre aux citoyens engagés d’intervenir en situation d’urgence aux côtés des équipes de sécurité civile.

Recommandation n° 11 : Homogénéiser les conditions d’emploi des réservistes opérationnels afin d’assurer une pleine mobilisation des réserves en cas de crise.

Recommandation n° 12 : Inscrire dans le contrat de service civique une clause qui formalise l’accord a priori du jeune pour être transféré vers des missions de type humanitaire et d’urgence en cas de crise et de besoins en moyens humains plus importants.

Recommandation n° 13 : Développer un réseau d'engagement, composé de citoyens ayant été engagés auparavant dans des missions de service public, de service civique ou au sein du service national universel et les recenser dans une base de données à la disposition des maires afin de pouvoir y recourir en cas de besoin et selon leurs compétences.

Recommandation n° 14 : Poursuivre le processus de généralisation du SNU à tous les jeunes d’une même génération.

Recommandation n° 15 : Définir la résilience nationale comme finalité opérationnelle du SNU.

Recommandation n° 16 : Expérimenter avec les élus locaux et les établissements volontaires le port obligatoire d’une tenue scolaire unique, à compter de la première année d’école élémentaire et jusqu’à la dernière année de collège.

Recommandation n° 17 : Élargir le cadre actuel de la journée nationale du réserviste pour créer une journée nationale de la résilience.

3. L’échelon communal

4. L’échelon national

5. La gouvernance

Contributions des députés

1. Contribution de M. Buon Tan, député de Paris (LaRem)

Si la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 a révélé l’impérieuse nécessité de renforcer nos capacités de résilience, elle a aussi apporté la preuve que l’union des pays européens et la mutualisation de leurs forces étaient une réponse pertinente et puissante aux problématiques ainsi soulevées. En choisissant de commander de façon groupée les vaccins puis de les répartir de manière équitable, l’Union européenne a en effet opéré un choix politique fort et inédit, conforme à ses valeurs, à même d’assurer un haut niveau de protection à la population européenne.

Deux ans après le début de cette crise sanitaire, le monde contemporain a rarement semblé aussi instable et imprévisible. Au moment de l’adoption de ce rapport et après plusieurs mois de montée des tensions, des troupes russes ont commencé à pénétrer sur le sol ukrainien, rappelant à l’Europe que le risque d'un conflit armé sur son territoire n’a pas disparu. Les tensions sino-américaines atteignent elles aussi un niveau inégalé qui font craindre pour la stabilité et la sécurité mondiales, en particulier dans certaines zones telles que l’indopacifique. Sur le terrain de l’économie et du commerce, les tensions sur les chaînes d’approvisionnement font craindre des pénuries à moyen voire long termes dans certains secteurs stratégiques, tout en faisant ressurgir le spectre de l’inflation. Nos flux de marchandises ainsi que notre balance commerciale en subissent les conséquences depuis plusieurs mois déjà, les Douanes relevant par exemple que sur l’année 2021 nos importations, bien que n’ayant augmenté que de 2,6 % en volume, se sont accrues de 20,1 % en valeur. Le risque terroriste, enfin, persiste et devient une menace structurant notre vie sociale, nos choix politiques et nos comportements collectifs.

Face à une telle multiplication des risques et des menaces, face à leur diversité et leur gravité, l’approfondissement de l’unité européenne apparaît plus que jamais comme une nécessité pour renforcer notre résilience. Le présent rapport, axé sur la notion de résilience nationale, n’en fait logiquement pas le centre de son développement, mais l’aborde tout de même à plusieurs reprises. Il insiste notamment sur la pertinence de l’échelon européen pour traiter certaines problématiques telles que la répartition des stocks stratégiques, la création d’un cloud souverain ou encore la sécurisation des approvisionnements en terres rares.

D’autres recommandations mériteraient d’être extrapolées à l’échelle européenne. La réalisation d’une revue stratégique de nos vulnérabilités et de nos dépendances actuelles et futures n’aura ainsi que plus de pertinence si elle s’inscrit dans une démarche européenne coordonnée, préalable à un plan d’action commun pour y remédier. Il en va de même à propos de l’évaluation des capacités de résistance de nos forces armées à un engagement majeur, ou de l’élaboration d’un plan de défense totale envisageant la survenance d’une crise sécuritaire d'importance. La réponse européenne sera d’autant plus pertinente que comme le développe le rapporteur Thomas Gassilloud, les menaces contemporaines s’affranchissent de plus en plus des frontières et ne se limitent pas aux acteurs traditionnels des relations internationales.

Au-delà de ces quelques exemples, il importe que ce « réflexe européen » se généralise autant que possible, bien qu’il doive également s’accorder avec le non moins essentiel principe de subsidiarité. Dans un grand nombre de domaines, en politique intérieure comme dans nos relations internationales, les Européens gagneront à s’entendre et à agir ensemble. Résilience nationale et résilience européenne ne peuvent être dissociées.

Cela est d’abord vrai dans le domaine économique et commercial. Comme évoqué précédemment, les événements des dernières années ont révélé notre extrême dépendance pour notre approvisionnement en certains biens et services, y compris stratégiques : terres rares, semi-conducteurs, principes pharmaceutiques actifs, matériaux de construction ou encore batteries. Le marché unique constitue pourtant un instrument puissant à disposition des pays européens, qui doit être mis au service de nos ambitions stratégiques et de notre résilience. La réciprocité dans l’accès aux différents marchés, la prise en compte des externalités environnementales, la protection des secteurs stratégiques ou encore la lutte contre les subventions déloyales sont autant de mesures qui doivent être mobilisées en ce sens. Si une stratégie industrielle pour l’Europe, notamment basée sur la diversification de nos partenariats internationaux, la mutualisation des investissements et la multiplication des projets importants d'intérêt européen commun (PIEEC), a d’ores et déjà vu le jour, cette logique doit être systématisée dès lors que l’échelle européenne apparaît la plus à même de renforcer notre résilience économique.

Ce constat vaut également pour notre monnaie commune, l’euro. Alors que la capacité du multilatéralisme à résoudre les différends internationaux s’amenuise, que l’organe d’appel de l’organe de règlement des différends de l’OMC est paralysé depuis deux ans et que les mesures de rétorsion commerciale se développent sans cadre commun, l’euro ne peut se contenter de jouer le rôle passif de simple monnaie. Il doit au contraire devenir un instrument au service de notre résilience, garant de notre souveraineté monétaire comme de notre capacité de projection à l’international.

Il est notamment primordial d’accroître le recours à l’euro dans les transactions internationales, afin de contrebalancer l’hégémonie du dollar et de contrer la menace que représente l’extraterritorialité de certaines législations étrangères. Notons à ce titre la capacité des autorités américaines à imposer des sanctions économiques à tout acteur, américain ou étranger, du moment qu’il recourt au dollar dans une transaction. Si ces sanctions prennent le plus souvent la forme d’amendes, leur montant ainsi que leur caractère systématique peuvent in fine conduire à restreindre drastiquement à nos entreprises l’accès à certains marchés et à fausser la concurrence mondiale, à notre désavantage. Il est donc indispensable de renforcer la place de l’euro dans le système économique international, afin de préserver tant l’autonomie dont nous disposons sur notre territoire que notre liberté d’action au sein du commerce international.

Sujet particulièrement sensible au sein de l’Union européenne, tant au regard de l’histoire récente de notre continent que des alliances actuellement en vigueur, la construction d’une Europe de la Défense n’en demeure pas moins une composante clé de notre souveraineté et de notre résilience pour l’avenir. La crise des sous-marins liée au partenariat AUKUS, ou encore les tensions en cours en Ukraine et l’incapacité des pays européens à s’immiscer dans le dialogue russo-américain, l’illustrent cruellement. Des initiatives ont été prises en la matière, notamment en ce qui concerne nos industries de défense, mais l’horizon d’une véritable autonomie stratégique et militaire apparaît encore lointain. Principale puissance militaire européenne et moteur de cette démarche, la France doit poursuivre ce travail de conviction de ses partenaires, en mettant notamment à profit la Présidence Française de l’Union européenne pour y parvenir. Long et semé d’embûches, ce travail apparaît pourtant crucial à l’heure où des nombreux États accroissent leurs capacités militaires et que le multilatéralisme n’a jamais semblé aussi affaibli depuis l’après-guerre.

Ce dernier constat implique enfin un nécessaire renforcement des capacités diplomatiques de l’Union européenne. Pour les mêmes raisons qu’évoquées précédemment, il apparaît de plus en plus évident que des pays de taille moyenne comme le sont les États européens voient leur poids diplomatique s’amenuiser à mesure que les pays émergents poursuivent leur développement économique et réclament sur la scène internationale une voix à la mesure de leur nouvelle puissance. La nouveauté, cependant, réside dans le fait que ces pays ne souhaitent pas uniquement s’insérer dans ce système multilatéral, mais également le remodeler afin de le rendre plus en phase avec leurs intérêts, leurs modes de pensée et leurs valeurs. Ainsi la Commission européenne a-t-elle défini la Chine, dans son désormais célèbre triptyque gouvernant nos relations avec ce pays, non seulement comme un partenaire et un concurrent économique, mais également comme un rival systémique. Dès lors, la résilience des sociétés européennes, de notre mode de gouvernance ainsi que de nos intérêts et valeurs, passera par cette capacité à peser dans les instances diplomatiques internationales et à influencer l’architecture du multilatéralisme de demain comme les normes qui en résulteront.

Ce n’est qu’au prix de cette unité de vue, ardue mais indispensable, que la France et l’Europe parviendront à assurer de manière durable la résilience et la vitalité de leurs structures politiques, économiques et sociales. Au moment où l’actualité nous fait prendre conscience, parfois cruellement, de la pertinence du concept de résilience nationale, il nous faut également avoir à l’esprit que celle-ci ne se réalisera pleinement que dans le cadre d’une ambition européenne partagée.

2. Contribution de Sereine Mauborgne, députée du Var (LaRem)

La mission d’information sur la résilience nationale s’est attachée à analyser les principaux risques et menaces qui pèsent sur le pays : ruptures dans les approvisionnements en énergie, en eau, en denrées alimentaires, risque cyber, risque biologique et sanitaire, risques naturels et technologiques, terrorisme, conflits armés etc., et à évaluer la capacité des institutions, de la société, de l’économie et des citoyens à faire face aux crises graves et aux dangers vitaux qui peuvent en résulter.

Au-delà des propositions du rapport auxquelles je souscris, en tant que vice-présidente de la mission d’information résilience nationale à 100 %, je souhaite, afin de tirer toutes les conséquences de la crise sanitaire qui a mis à rude épreuve l’ensemble du pays, les systèmes de santé, l’organisation de l’offre de soins mais aussi ses professionnels de santé, en ma qualité de députée et d’infirmière de profession, proposer quelques pistes supplémentaires de réflexion.

● S’orienter vers une réforme pragmatique de la réserve sanitaire sur le plan opérationnel

L’organisation actuelle de la réserve sanitaire est trop restreinte pour englober l’ensemble des paramètres essentiels à son bon fonctionnement à sa bonne répartition géographique.

À l’avenir, il serait particulièrement opportun de s’orienter vers une réforme pragmatique de la réserve sanitaire sur le plan opérationnel.

On pourrait envisager une articulation globale avec une expression des besoins à l’échelle nationale avec un pilotage national qui s’organiserait avec une coordination régionale et une mise à disposition départementale. Les Préfectures pourraient bénéficier de l’appui des Ordres professionnels ; le tout piloté par les ARS.

Cette réorganisation pragmatique permettrait de mieux identifier les compétences et les spécialités : de réanimation, expérience en médecine de catastrophe ou d’urgence ; langues étrangères parlées, etc. et serait plus souple dans le choix des professionnels.

● Fidéliser et optimiser les potentiels des professionnels de santé

Les professionnels de santé ont accumulé une charge physique et mentale inégalée lors de la pandémie et nombre d’entre eux se trouvent confrontés à un trouble de stress post-traumatique, suite à leur expérience particulièrement éprouvante dans un environnement de surmortalité. Par son ampleur exceptionnelle inégalée, la crise sanitaire a créé chez eux un choc qui ne leur permettra pas de poursuivre leur mission comme avant, comme si rien ne s’était passé.

Le modèle du sas de fin de mission, mis en place par les armées pour les militaires mobilisés en OPEX, pourrait alors être adapté au bénéfice des soignants, afin de leur offrir un temps de décompression de nature prévenir tout risque de dépression.

L’action des personnels en réanimation est précieuse, et ce trésor de compétence doit être préservé afin d’en assurer la pérennité.

En raison de la particularité de leur formation, il est essentiel de prévenir toute vague de démission à l’issue d’une crise sanitaire, de nature à ébranler encore davantage le fonctionnement de nos établissements de santé.

Plus globalement, il est nécessaire de repenser la formation continue autour des techniques d’optimisation du potentiel.

● Un maintien opérationnel de la chaine logistique alimentaire

Un défi majeur a été de maintenir opérationnelle la chaine logistique alimentaire car les flux sont passés de la restauration à la grande distribution dans des proportions énormes auxquelles il a fallu s’adapter du jour au lendemain.

Cette chaine implique des ressources humaines flexibles et l’énergie nécessaire à la production du froid et/ou au fonctionnement des camions. Tout cela n’aurait pas été possible :

– sans la disponibilité des ressources humaines, les métiers de la supply chain requièrent beaucoup de flexibilité/adaptabilité/réactivité dans la gestion des ressources pour s’adapter en permanence aux fluctuations d’activités, déjà nombreuses en temps normal ;

– sans l’accès aux énergies nécessaires à la production du froid et/ou au fonctionnement des camions (électricité et fluides frigorigènes pour la production de froid sur les entrepôts et plates-formes transport / gasoil, gaz et de plus en plus électricité pour les moyens roulants).

Nous devons avoir l’ambition de développer un modèle de chaîne logistique alimentaire d’ensemble, et un environnement réglementaire le permettant, afin d’être à même à toutes les étapes de la chaîne – de la production, au stockage et à la distribution – d’intégrer les fournisseurs d’énergies (gasoil, gaz, électricité, fluides) dans le souci de la bonne conservation des produits et pour que les camions puissent rouler afin de les acheminer vers les consommateurs.

● Gestion des décès massifs : des enseignements à étudier

Inédite par son ampleur, la pandémie avec la prise en charge d’un nombre massif de corps, a mis en lumière des éléments et des initiatives qui méritent d’être étudiés :

– La rapidité de l’élaboration des certificats de décès. Élargir la possibilité de rédiger des constats de décès par les infirmières et les infirmiers afin de pouvoir procéder à la levée de corps rapidement.

– La vigilance sur le stock central de certificats de décès est essentielle (environ 10 en stock en moyenne pour une Mairie de 15 000 habitants).

– Inciter les professionnels de santé à la télédéclaration pour enregistrer les certificats de décès ; trop faiblement utilisée aujourd’hui.

– Intégrer les opérateurs du funéraire dans la chaine du soin afin qu’ils soient prioritaires (logement d’urgence, garde d’enfants, etc.) au même titre que les professionnels de santé.

– Stabiliser les procédures de prise en charge des corps quand les actions habituelles de conservation sont impossibles à maintenir.

ANNEXES

Annexe 1 – LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES – entretiens – deplacements

I. Liste des personnes auditionnées

Les comptes rendus des auditions sont consultables à l’adresse suivante :

https://www2.assemblee-nationale.fr/15/missions-d-information/missions-d-information-de-la-conference-des-presidents/resilience-nationale/(block)/ComptesRendusCommission

(par ordre chronologique)

21 juillet 2021

– M. Bertrand Le Meur, directeur pour la stratégie de défense, la prospective et la contre-prolifération à la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) du ministère des armées

22 juillet 2021

– M. Nicolas de Maistre, directeur de la protection et de la sécurité de l'État au sein du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

– Table ronde réunissant : MM. Arthur Keller, enseignant et consultant, Thierry Ribault, chercheur au CNRS, et Freddy Vinet, professeur à l’université de Montpellier III

14 septembre 2021

– M. Gurvan Le Bras, directeur adjoint du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS, ministère de l’Europe et des affaires étrangères)

– M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat (DGEC, au ministère de la transition écologique)

– M. Jean-François Carenco, président de la Commission de régulation de l’énergie (CRE)

– M. Pierre-Franck Chevet, président de l’IFP-Énergies nouvelles, ancien président de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) *

15 septembre 2021

– Table ronde sur la résilience des approvisionnements en produits pétroliers et en gaz, réunissant :

M. Edouard Sauvage, directeur général adjoint chargé des activités infrastructures d’ENGIE, *

M. Guillaume Larroque, président de TotalEnergies Marketing France, *

M. Fabien Poure, directeur général de la Société du pipeline sud-européen (SPSE)

– Table ronde sur la résilience des approvisionnements en électricité réunissant :

M. Xavier Piechaczyk, président de Réseau de transport d’électricité (RTE), *

M. Hervé Laffaye, président du Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité (ENTSO-E)

– Table ronde sur le thème : innovation et résilience énergétique réunissant :

M. Laurent Tardif, président de la Fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC),

M. Sébastien Jumel, membre du comité exécutif d’Enedis, directeur développement, innovation et numérique, *

M. Arnaud Leroy, président de l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

– M. Bruno Ferreira, directeur général de l’alimentation au ministère de l’agriculture

– Table ronde sur les risques pesant sur l’approvisionnement en eau réunissant :

M. Olivier Thibault, directeur de l’eau et de la biodiversité au ministère de la transition écologique,

Mme Michèle Rousseau, présidente du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM),

M. Régis Taisne, chef du département « Cycle de l’eau » à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR),

M. Jean-Luc Ventura, président de l’Union des industries et entreprises de l’eau (UIE)

– Table ronde sur la résilience de la production agroalimentaire réunissant :

Mme Victoire Perrin, responsable affaires publiques, et M. Stéphane Dahmani, directeur économie de l’Association nationale des industries alimentaires (ANIA), *

M. Henri Biès-Péré, vice-président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), *

M. Nicolas Girod, porte-parole national de la Confédération paysanne *

– Table ronde sur la résilience des circuits de distribution des biens alimentaires réunissant :

M. Jacques Creyssel, délégué général de la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD), *

Mme Virginie Grimault, secrétaire générale de la Fédération de l'épicerie et du commerce de proximité (FECP)

M. Stéphane Layani, président-directeur général de la SEMMARIS (marché international de Rungis) *

17 septembre 2021

– Table ronde sur la résilience de l’acheminement des biens alimentaires et du transport de marchandises réunissant :

Pour l’Alliance 4F (Fret ferroviaire français du futur) : M. Alexandre Gallo, président-directeur général de Euro Cargo Rail et M. Aurélien Barbé, délégué général du groupement national des transports combinés (GNTC), *

Mme Florence Berthelot, déléguée générale de la fédération nationale des transports routiers * et M. Patrick Lahaye, président-directeur général des Transports Lahaye et vice-président de la FNTR,

M. Alexis Degouy, délégué général de l’union des entreprises transports et logistique de France (UTLF) et Mme France Beury, directrice des affaires publiques et européennes,

M. Jean-Marc Rivera, secrétaire général de l’organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), *

M. Bertrand Bompas, vice-président de l'association La Chaîne logistique du froid, et Mme Valérie Lasserre, directrice générale *

– Table ronde sur la précarité alimentaire et sur l’organisation de l’aide alimentaire en période de crise réunissant :

Mme Laurence Champier, directrice fédérale de la Fédération française des banques alimentaires * et Mme Barbara Mauvilain, responsable du service des relations institutionnelles

M. Patrice Douret, président du conseil d’administration des Restos du cœur, *

M. Julien Meimon, président de l’association Linkee

– M. Jean-Bernard Lévy, président-directeur général d’EDF *

22 septembre 2021

– M. Nadi Bou Hanna, directeur interministériel du numérique (DINUM) et M. Umar Dahoo, chargé de mission

– M. Olivier Kempf, chercheur associé, Fondation pour la recherche stratégique (FRS) et M. Julien Nocetti, chercheur associé, Institut français des relations internationales (IFRI)

– Table ronde sur les risques pesant sur les satellites de télécommunications réunissant :

Général Michel Friedling, commandant de l’espace

M. Riadh Cammoun, vice-président en charge des affaires institutionnelles de Thales Alenia Space *

M. Jean-Marc Nasr, directeur de Airbus Space Systems *

M. Rodolphe Belmer, directeur général d’Eutelsat *

29 septembre 2021

– M. Patrick Soulé, adjoint du directeur général de la prévention des risques

– M. Gérôme Billois, membre du bureau de la commission Cybersécurité de Numeum *

– Table ronde sur les risques liés aux câbles sous-marins, à huis clos, réunissant :

M. Didier Dillard, président d’Orange Marine *

M. Alain Biston, président d’Alcatel Submarine Networks

1er octobre 2021

– M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) *

– M. Raymond Cointe, directeur de l’Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)

6 octobre 2021

– Table ronde sur la modélisation du risque réunissant :

M. Bernard Labilloy, directeur général de la Caisse centrale de réassurance (CCR), et M. Laurent Montador, directeur général adjoint

M. Philippe Talleux, président de l’institut des actuaires, et M. Olivier Lopez, professeur de mathématiques appliquées à Sorbonne Université, directeur de l’institut de statistique de l’Université de Paris (ISUP)

– M. Emmanuel Chiva, directeur de l’Agence de l’innovation de défense (ministère des armées), sur les travaux de la Red Team

13 octobre 2021

– M. Thierry Libaert, professeur de sciences de l’information et de la communication

– M. Michaël Nathan, directeur du service d’information du gouvernement (SIG)

– Mme Virginie Schwarz, présidente-directrice générale de Météo France, et M. Samuel Morin, directeur du centre national de recherches météorologiques (CNRM)

15 octobre 2021

– M. Guillaume Poupard, directeur général de l’agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI)

– Table ronde sur les conséquences psychiques des crises de grande ampleur, réunissant le Dr Patrice Louville, psychiatre des hôpitaux, le Pr Francis Eustache, neuropsychologue, et M. Thierry Liscia, psychologue clinicien.

20 octobre 2021

– M. le préfet Alain Thirion, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (ministère de l’intérieur)

– Général Patrick Poitou, commandant Terre pour le territoire national et délégué aux réserves de l’armée de terre

26 octobre 2021

– M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure (DGSI), ministère de l’intérieur

27 octobre 2021

– M. Denis Beau, sous-gouverneur de la Banque de France, et M. Sébastien Raspiller, chef du service du financement de l’économie à la direction générale du Trésor (ministère de l’économie, des finances et de la relance)

– Dr François Braun, président de Samu-Urgences de France et Pr Pierre Carli, président du Conseil national de l'urgence hospitalière, vice-président de Samu-Urgences de France

– M. Philippe Rouanet de Berchoux, directeur central du service de santé des armées

– M. Jérôme Léonnet, directeur général adjoint de la police nationale (DGPN)

29 octobre 2021

– Mme Florence Fresse, déléguée générale de la Fédération française des pompes funèbres, et MM. Olivier Vérité et Guillaume Fontaine, secrétaire général et co-président de la Confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie

– M. Jean-Christophe Combe, directeur général de la Croix-Rouge française *

– M. Pascal Berteaud, directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA)

– Général Hubert Bonneau, directeur des opérations et de l’emploi à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN)

3 novembre 2021

– Mme Béatrice Angrand, présidente de l’Agence du service civique

– Général Benoît Brulon, commandant du service national volontaire

– M. Jean-Marie Le Guen, président de Résilience France et M. Christian Sommade, délégué général

5 novembre 2021

– Table ronde réunissant :

M. Christian de Tinguy, président de l’Union nationale des industries de la manutention dans les ports français (UNIM) *

M. Jean Emmanuel Sauvée, président d’Armateurs de France *

M. Jean-Pierre Chalus, président de Ports de France *

– Mme Emmanuelle Pérès, directrice de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports), déléguée interministérielle à la jeunesse

– M. Sébastien Leroy, maire de Mandelieu-la-Napoule, représentant l’Association des maires de France

17 novembre 2021

– Général Véronique Batut, secrétaire générale de la garde nationale

18 novembre 2021

– Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargée de l’industrie

19 novembre 2021

– Contrôleur général Hugues Deregnaucourt, fédération nationale des sapeurs-pompiers de France *

30 novembre 2021

– M. Brice De Gliame, président de l'association Résilience citoyenne

8 décembre 2021

– M. Laurent Nuñez, coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT)

– M. Stéphane Bouillon, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale

15 décembre 2021

– M. Nicolas Roussellier, chercheur au centre d'histoire de Sciences Po Paris

– Général Yves Métayer, chef de la division « Emploi » de l'état-major des armées

17 décembre 2021

– M. Michel Goya, historien

5 janvier 2022

– Commissaire Simon Riondet, chef de la brigade de recherche et d'intervention de Paris

– Colonel Stanislas Rouquayrol, commandant des formations militaires de la sécurité civile

– Général Jean-Marie Gontier, commandant de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris

12 janvier 2022

– M. François Saint-Bonnet, professeur d'histoire du droit à l'université Paris II Panthéon-Assas

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

II. Entretien

7 décembre 2021

Entretien du rapporteur avec M. Benjamin Eichel, fonctionnaire de liaison du ministère allemand de l’intérieur auprès du ministère français de l’intérieur.

III. Déplacements

1er décembre 2021

Déplacement du rapporteur à la centrale nucléaire de Dampierre-en-Burly pour un exercice de la Force d’action rapide du nucléaire (FARN)

– M. Pierre Eymond, directeur de la FARN ;

– M. Lloyd Alvado-Brette, chef de service, FARN Dampierre ;

– M. Laurent Berthier, directeur du centre nucléaire de production d'électricité (CNPE) de Dampierre-en-Burly ;

– Mme Esther Volozan, chef de mission Information et communication CNPE Dampierre ;

– M. Emmanuel Parfait, guide de visite Exirys ;

– M. Bertrand Le Thiec, directeur des affaires publiques, EDF ;

– Coordinateur de l’exercice : M. Adrien Maron, chef de service délégué ;

– Chef de colonne : M. Loïc Bonte, manager première ligne ;

– Équipier RP (NRBC) : M. Vincent Torre, cadre sécurité ;

– Pilote barge : M. Olivier Perlicius, cadre technique ;

– Pilote grue : M. Christophe Portrat, équipier intervention ;

– Équipier PC : Mme Camille Guernier, formatrice process ;

– Équipiers de la colonne : MM. Alain Desmet, Gauthier Delage, Fabien Bugnicourt, Alain Posez.

13 et 14 décembre 2021

Déplacement à Nice et dans la vallée de la Vésubie

– Mme Marine Brenier, vice-présidente de la mission d’information ;

– Mme Sereine Mauborgne, vice-présidente ;

– M. Thomas Gassilloud, rapporteur ;

– Mme Carole Bureau-Bonnard, députée.

Échange avec M. Xavier Pelletier, préfet délégué à la reconstruction des vallées sinistrées.

Entretien avec M. Christian Estrosi, maire de Nice et président de la métropole Nice-Côte-d’Azur.

Table ronde avec Mme Véronique Borré, directrice générale adjointe de la métropole Nice-Côte-d’Azur en charge de la proximité et des sécurités, directrice de l’Agence de sécurité sanitaire, environnementale et de gestion des risques, et M. Romain Gitenet, directeur opérationnel l’Agence.

Échange avec le colonel Sébastien Thomas, commandant du groupement de gendarmerie des Alpes-Maritimes.

Visite de la vallée de la Vésubie avec M. Elio Foca, ingénieur en charge des travaux de la métropole Nice-Côte d'Azur, chef de la subdivision Vésubie.

Table ronde avec :

– M. Ivan Mottet, maire de Saint-Martin-Vésubie ;

– M. Roger Maria, maire de Clans ;

– Mme Carole Cervel, maire de Valdeblore ;

– M. Yves Gili, maire d'Utelle ;

– M. Jean Thaon, maire de Lantosque ;

– MM. Lionel Panizzi et Christophe Cassi, représentant le maire de Belvédère ;

– Adjudant Christophe Richard, chef de la brigade de gendarmerie de Lantosque ;

– M. Elio Foca, ingénieur en charge des travaux de la métropole Nice-Côte d'Azur, chef de la subdivision Vésubie.

17 au 19 janvier 2022

Déplacement en Finlande

– M. Thomas Gassilloud, rapporteur ;

– Mme Carole Bureau-Bonnard, députée ;

– M. Fabien Gouttefarde, député.

Échanges sur l’économie et la politique de défense de la Finlande avec Mme Agnès Cukierman, ambassadrice de France ; Mme Sophie Hubert, première conseillère ; M. Christophe Manesse, premier secrétaire ; Mme Patricia Pouliquen, conseillère économique ; M. Frank Piffer, attaché de défense.

Centre d’excellence de lutte contre les menaces hybrides : Mme Teija Tiilikainen, directrice du centre.

Ministère de l’économie, sur l’approvisionnement énergétique : M. Taku Pahkala.

Ministère de l’intérieur, direction de la sécurité civile : général Kimmo Kohvakka.

Ministère de la défense : général Sami Nurmi, directeur du service de la défense nationale et du Comité de sécurité ; M. Petri Toivonen, secrétaire général du Comité de sécurité ; Mme Carolina Honkanen, en charge de la stratégie au service de la défense nationale ; M. Samuli Puhakka, en charge de la coopération bilatérale au ministère de la défense.

Échanges sur le système éducatif de la Finlande avec Mme Agnès Cukierman, ambassadrice de France ; M. Joël Ferrand, attaché de presse ; M. Stéphane Schorderet, conseiller culturel ; M. Matthias Quéméner, proviseur adjoint du lycée franco-finlandais.

Agence de sécurité des approvisionnements d’urgence (NESA) : M. Axel Hagelstam, directeur de la planification et de l’analyse.

Association finlandaise des industries d’armement et aérospatiale (AFDA) : M. Antti Nyqvist, analyste ; Mme Tuija Karanko, secrétaire générale.

Centre national de cybersécurité : M. Sauli Pahlman, directeur du centre.

24 janvier 2022

Déplacement du rapporteur au centre de crise de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) à Fontenay-aux-Roses (Hauts-de-Seine).

Annexe 2 – « En cas de crise ou de guerre » – livret distribué par le gouvernement suédois aux habitants de la Suède

Annexe 3 – Bibliographie indicative

Rapports

Sur la crise sanitaire

Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire (juin 2020)

Rapports de synthèse du Haut Comité français pour la résilience nationale sur le SARS-CoV-2 (juillet 2020 et juillet 2021)

Rapport de la mission d’information, dotée de pouvoirs d’enquête, de l’Assemblée nationale sur l'impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l'épidémie de Coronavirus-Covid-19 (décembre 2020)

Rapport de la commission d'enquête du Sénat pour l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la covid-19 et de sa gestion (décembre 2020)

Rapport d’information de la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale sur les dimensions européenne et internationale de la crise liée à la pandémie de covid-19 (décembre 2020)

Rapport de la mission indépendante nationale sur l’évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l’anticipation des risques pandémiques (mars 2021)

Rapport d’information de la délégation sénatoriale à la prospective : Crises sanitaires et outils numériques : répondre avec efficacité pour retrouver nos libertés (juin 2021)

Autres rapports

Rapport d’information de la commission des finances du Sénat sur le système d'alerte et d'information des populations (juin 2017)

La cyber résilience, Conseil général de l’économie (janvier 2018)

Rapport du groupe de travail SNU relatif à la création d’un service national universel (février 2018)

Rapport d’information de la commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale sur le service national universel (février 2018)

Rapport de la commission d'enquête de l’Assemblée nationale sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires (juin 2018)

Institut Montaigne : Cybermenace, avis de tempête (novembre 2018)

Rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l'incendie d’un site industriel à Rouen (février 2020)

Rapport de la commission d’enquête du Sénat chargée d’évaluer l’intervention des services de l’État dans la gestion des conséquences environnementales, sanitaires et économiques de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen, de recueillir des éléments d’information sur les conditions dans lesquelles les services de l’État contrôlent l’application des règles applicables aux installations classées et prennent en charge les accidents qui y surviennent ainsi que leurs conséquences et de tirer les enseignements sur la prévention des risques technologiques (juin 2020)

Rapport d’information de la commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale sur les réserves (mai 2021)

Rapport d’information de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur les médicaments (juin 2021)

Rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur le thème « Bâtir et promouvoir une souveraineté numérique nationale et européenne » (juin 2021)

Rapport de la mission sur la transparence, l’information et la participation de tous à la gestion des risques majeurs, technologiques ou naturels (juin 2021)

Étude annuelle 2021 du Conseil d’État : Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes (juillet 2021)

Croix-Rouge française et cabinet Futuribles : Anticiper 2030 – crises, transformations et résilience (octobre 2021)

Rapport de la commission « Les Lumières à l’ère numérique » (janvier 2022)

Rapport d’information de la commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale sur la préparation à la haute intensité (février 2022)

Articles

Alexander D. E,. « Resilience and distaster risk reduction : an etymological journey », Natural Hazard and Earth System Sciences, 2013

Bajolet Bernard, « Pour un Livre blanc global », Revue Défense nationale n° 845, décembre 2021

Bert Bruno, « Quelle contribution des armées à la résilience de la nation en cas de crise majeure ? » Les cahiers de la Revue Défense Nationale, octobre 2020

Bellier Bruno et Boëri Jean-Christophe, « Imaginer au-delà : Red Teaming et science-fiction pour penser l’avenir » autrement, Les cahiers de la Revue Défense Nationale, octobre 2020

Briant Raphaël, Florant Jean-Baptiste et Pesqueur Michel, « La masse dans les armées françaises : un défi pour la haute intensité », Focus stratégique n° 105, IFRI, juin 2021

Jaravel Xavier et Méjean Isabelle, « Quelle stratégie de résilience dans la mondialisation ? » Conseil d’analyse économique, avril 2021

Specht Maryline, « La pensée résiliente », Cahiers internationaux de psychologie sociale, 2008

Tuset-Anrès Frédéric, « La résilience de la Nation, une leçon chèrement payée », Les cahiers de la Revue Défense Nationale, juillet 2020

Essais, témoignages

Alary Éric, La Grande Guerre des civils, Perrin, 2013

Alexievitch Svetlana, Les Cercueils de zinc (1989), trad. fr., Christian Bourgois, 1990 ; La Supplication : Tchernobyl, chronique du monde après l'apocalypse (1997), trad.fr., Jean-Claude Lattès, 1998

Audouin-Rouzeau Stéphane et Becker Annette, 14-18, retrouver la Guerre, Gallimard, 2000

Beck Ulrich, La Société du risque : sur la voie d'une autre modernité (1986), trad. fr., Aubier, 2001

Bédarida François, La bataille d’Angleterre, éditions Complexes, 1985 / Archipoche, 2021

Bronner Gérald, Apocalypse cognitive, PUF, 2021

Castel Pierre-Henri, Le Mal qui vient – Essai hâtif sur la fin des temps, Cerf, 2018

Crépin Annie, Histoire de la conscription, Gallimard, 2009

Cyrulnik Boris, Un merveilleux malheur, Odile Jacob, 1999 ; (avec Marie Anaut) La résilience – De la recherche à la pratique, Odile Jacob, 2014

Dupuy Jean-Pierre, Pour un catastrophisme éclairé : quand l'impossible est certain, Seuil, 2002

Genevoix Maurice, Ceux de 14 (1916-1923), Librio, 2014

Goya Michel, S'adapter pour vaincre : comment les armées évoluent, Perrin, 2019

Heisbourg François, Retour de la guerre, Odile Jacob, 2021

Ribault Thierry, Contre la résilience – À Fukushima et ailleurs, L’Échappée, 2021

Roussellier Nicolas, La Force de gouverner : le pouvoir exécutif en France (XIXe – XXIe siècles), Gallimard, 2015

Saint-Bonnet François, L’état d’exception, PUF, 2001 ; À l’épreuve du terrorisme, les pouvoirs de l’État, Gallimard, 2017.

Vinet Freddy, La Grande Grippe – 1918. La pire épidémie du siècle, Vendémiaire, 2018

Fiction

Barjavel René, Ravage, Denoël, 1943

Bory Jean-Louis, Mon village à l’heure allemande, Flammarion, 1945

Čapek Karel, R. U. R. (1920), trad. fr., éditions de l'Aube, 1997 ; La Guerre des salamandres (1936), trad. fr., Cambourakis, 2012

Lob Jacques et Rochette Jean-Marc, Le Transperceneige, Casterman, 1984

Singer Isaac Bashevis, Ombres sur l’Hudson (1957), trad. fr., Mercure de France, 2000

Wells H. G., La Guerre des mondes (1898), trad. fr., Mercure de France, 1900

Filmographie succincte

Bergman Ingmar, La Honte, 1968

Burton Tim, Mars Attacks ! 1996

Fleischer Richard, Soleil vert, 1973

Imamura Shōhei, Pluie noire, 1989

Kiarostami Abbas, Et la vie continue, 1991 ; ABC Africa, 2001

Miller George, Mad Max, 1979

Spielberg Steven, Rencontres du troisième type, 1977 ; 1941, 1979 ; Ready Player One, 2018

Tarkovski Andreï, Le Sacrifice, 1986

([1]) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

([2]) Sans mésestimer les solidarités et les mécanismes de coopération qui se mirent en place plus tard au niveau européen et au niveau mondial, force est de constater que, partout sur la planète, le combat contre la pandémie a été engagé et mené dans des cadres essentiellement nationaux.

([3]) À l’image de l’émeute du Capitole le 6 janvier 2021 aux États-Unis.

([4]) Décret n° 88-223 du 9 mars 1988 portant répartition des effectifs budgétaires du personnel militaire des armées pour 1988 ?

([5]) Les chiffres clés de la défense 2021, ministère des armées.

([6]) En 2021, la réserve opérationnelle du ministère des armées comptait 41 000 hommes.

([7]) Le trait d’union étant, bien entendu, la continuité de la politique de dissuasion, dont on a pu considérer de façon illusoire qu’elle constituait une assurance absolue contre les atteintes aux intérêts vitaux de la nation.

([8]) On peut en prendre pour exemples la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « climat et résilience », du 22 août 2021, et le plan national de relance et de résilience présenté par la France à l’Union européenne et validé par celle-ci en juillet 2021.

([9]) Auditions du 22 juillet 2021, compte rendu n° 3, et du 8 décembre 2021, compte rendu n° 56.

([10]) Diffusion d’une culture de l’anticipation, diffusion de la culture du risque, refonte de la planification, renforcement des liens unissant les citoyens, coordination avec l’Union européenne et nos alliés.

([11]) Audition du 17 décembre 2021, compte rendu n° 59.

([12]) Anticiper 2030 – Crises, transformations et résilience, Croix-Rouge française et cabinet Futurible, 2021

([13]) Audition du 22 juillet 2021, compte-rendu n° 3.

([14]) Défense et sécurité nationale – Le Livre blanc,2008.

([15]) Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 2013

([16]) Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, 2017

([17]) Actualisation stratégique, ministère des armées

([18]) Audition du 21 juillet 2021, compte rendu n° 2.

([19]) V. la table ronde sur les risques liés aux câbles sous-marins, compte rendu n° 24.

([20]) Table ronde sur les risques pesant sur les satellites de communication, compte rendu n° 21.

([21]) Audition du 21 juillet 2021, compte rendu n° 2.

([22]) Audition du 8 décembre 2021, compte rendu n° 55.

([23]) Audition du 29 octobre 2021, compte-rendu n° 44.

([24]) Les lumières à l’ère numérique, rapport au Président de la République, janvier 2022.

([25]) Audition du 22 septembre 2021, compte rendu n° 20.

([26]) Ibid.

([27]) Audition du 26 octobre 2021, compte rendu n° 36.

([28]) Audition du 21 juillet 2021, compte rendu n° 2.

([29]) Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction, signée à Paris en 1993 et entrée en vigueur en 1997.

([30]) Audition du 26 octobre 2021, compte rendu n° 36.

([31]) Ibid.

([32]) Audition du 8 décembre 2021, compte rendu n° 55.

([33]) Le risque d’attaque terroriste de type NRBC, bien qu’il soit considéré aujourd’hui comme contenu par les autorités que la mission d’information a entendues, ne peut cependant être écarté. Il entre dans la catégorie des événements à probabilité faible mais à conséquences majeures sur la vie de la nation.

([34]) V. Emmanuel Le Roy Ladurie, Histoire du climat depuis l’an mil, Flammarion, 1967.

([35]) Ministère de la transition écologique, « Chiffres clés du climat. France, Europe et monde », édition 2021, p. 10.

([36]) Ibid., p. 11.

([37]) Météo France, « Les nouvelles projections climatiques DRIAS 2020 pour la métropole ».

([38]) La comptabilisation en tonnes d’équivalent-CO2 permet de chiffrer de manière globale les émissions de gaz à effet de serre malgré les différences entre les substances émises.

([39]) Commissariat général au développement durable, « Chiffres clés du climat. France, Europe et Monde. » édition 2021, p. 25.

([40]) Ibid., p. 38.

([41]) Ibid., p. 40.

([42]) Ibid., p. 44.

([43]) https://presse.inserm.fr/les-crises-ecologiques-responsables-de-lemergence-de-nouvelles-epidemies-vraiment/41444

([44]) https://www.fondationbiodiversite.fr/modification-des-ecosystemes-et-zoonoses-dans-lanthropocene

([45]) On parle de migrants et non de réfugiés climatiques. Un réfugié désigne une personne bénéficiant d’un statut prévu par la convention de Genève de 1951 en raison des persécutions qu’elle subit dans son pays.

([46]) Le CEPII est un service du Premier ministre.

([47]) En grande partie grâce aux informaticiens du monde entier, qui se mobilisèrent pour apporter des correctifs aux systèmes susceptibles d’être affectés..

([48]) V. la table ronde du 15 septembre 2021 sur la résilience des approvisionnements en électricité, compte rendu n° 10.

([49]) Audition du 17 septembre 2021, compte rendu n° 18.

([50]) Audition du 29 septembre 2021, compte rendu n° 23.

([51]) Eric Schmidt et Jared Cohen, Le nouvel âge digital, 2013

([52]) Bernard Benhamou, expert français de l’internet et secrétaire général de l’Institut de la souveraineté numérique

([53]) Commission d’enquête du Sénat sur la souveraineté numérique, rapport de M. Gérard Longuet.

([54]) Approche de Pierre Trudel, de l’université de Montréal ou d’Anne Blandin-Obernesser, se fondant sur l’appropriation d’attributs de souveraineté par des entreprises en raison de leur position dominante sur le marché.

([55]) Pour sa part, la Russie a indiqué qu’elle a procédé à des tests de déconnexion à l’internet mondial, une première fois en 2019 puis du 15 juin au 15 juillet 2021, afin de prouver la capacité de son réseau interne, « Runet », à fonctionner en autonomie.

([56]) Rapport sur l’hésitation vaccinale (février 2020) ; rapport sur la stratégie vaccinale contre la covid-19 (décembre 2020) ; rapport sur les aspects scientifiques et techniques de la lutte contre la pandémie de la covid-19 (juillet 2021) ; rapport : Qualité de l’air et covid-19 : quelles interactions ? (décembre 2021).

([57]) https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/covid19/l15b3053_rapport-information

([58]) Tome 1

([59]) V. l’audition du 13 novembre 2021, compte rendu n° 47.

([60]) Voir par exemple le rapport de la mission d’information de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale sur les médicaments (juin 2021), le rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur le thème « Bâtir et promouvoir une souveraineté numérique nationale et européenne » (juin 2021) et la note du Haut-commissariat au plan sur le thème « Produits vitaux et secteurs stratégiques : comment garantir notre indépendance ? » (décembre 2020).

([61]) https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/plan-de-relance/annexe-fiche-mesures.pdf

([62]) https://minefi.hosting.augure.com/Augure_Minefi/r/ContenuEnLigne/Download?id=76326F03-443F-4B0E-9C33-BB5CA147E1F7&filename=PNRR%20-%20Synth%C3%A8se%20%28FR%29.pdf

([63]) Cette mise à jour s’articule autour de trois axes : renforcer la résilience du marché unique ; gérer les dépendances stratégiques de l’Union ; accélérer la double transition écologique et numérique.

([64]) La première occurrence connue du terme se trouve dans un ouvrage posthume de Francis Bacon, Sylva sylvarum, recueil d’expériences et traité d’histoire naturelle publié à Londres en 1626. Ce néologisme apparaît dans un développement consacré à l’écho, phénomène acoustique que l’auteur rapproche des capacités de rebond du son déterminées par l’angle d’incidence et la nature du matériau qui le réfléchit (voir p. 121 de l’édition originale).

([65]) L’emploi du terme en physique des matériaux remonte au début du XIXe siècle, en Angleterre.

([66]) Centre national de ressources textuelles et lexicales, Trésor de la langue française informatisé, entrée « résilience »

([67]) Paul Claudel, « L’Élasticité américaine » in Œuvres en prose, Paris, Gallimard, « Bibliothèque de la Pléiade », 1965, p. 1208.

([68]) Voir Emmy E. Werner et Ruth S. Smith, Overcoming the Odds : High Risk Children from Birth to Adulthood, 1992.

([69]) Voir l’audition de M. Thierry Ribault, durant la table-ronde du 22 juillet 2021, compte rendu n° 4, ainsi que son ouvrage Contre la résilience : à Fukushima et ailleurs, Montreuil, L’Échappée, 2021.

([70]) Voir Barbara Stiegler, « Il faut s’adapter ». Sur un nouvel impératif politique, Paris, Gallimard, « NRF Essais », 2019.

([71]) Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, 2008, p. 64.

([72]) Allocution du Président de la République, 25 mars 2020

([73]) « Il nous faudra bâtir une stratégie où nous retrouverons le temps long, la possibilité de planifier, la sobriété carbone, la prévention, la résilience qui seules peuvent permettre de faire face aux crises à venir. » Allocution du Président de la République, 13 avril 2020 : Adresse aux Français, 13 avril 2020 | Élysée (elysee.fr)

([74]) Présentation de la facilité pour la relance et la résilience sur le site de la Commission européenne : Facilité pour la reprise et la résilience | Commission européenne (europa.eu)

([75]) Voir Jérôme Fourquet, L’Archipel français : une nation multiple et divisée, Paris, Seuil, 2019 ; Jean-Laurent Cassely et Jérôme Fourquet, La France sous nos yeux : économie, paysages, nouveaux modes de vie, Paris, Seuil, 2021.

([76]) Quatrième et cinquième alinéas de l’article 89 de la Constitution du 4 octobre 1958.

([77]) Voir notamment Stéphane Audouin-Rouzeau et Annette Becker, 14-18, retrouver la Guerre, Paris, Gallimard, 2000.

([78]) V. l’audition de M. Michel Goya, historien, 17 décembre 2021, compte rendu n° 59.

([79]) Discours du Président de la République Emmanuel Macron sur la stratégie de défense et de dissuasion, 7 février 2020.

([80]) F. Braudel, La Méditerranée et le Monde méditerranéen à l’époque de Philippe II, 1949.

([81]) J. Michelet, Le Peuple, 1846.

([82]) Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 2013, p. 74.

([83]) Audition du 21 juillet 2021, compte rendu n °2.

([84]) Voir ci-après les développements relatifs aux facteurs de vulnérabilité de nature militaire auxquelles la France est exposée.

([85]) V. l’instruction interministérielle n° 10100/SGDSN/PSE/PSN/NP du 14 novembre 2017 relative à l’engagement des armées sur le territoire national lorsqu’elles interviennent sur réquisition de l’autorité civile

([86]) Conseil de l’Union européenne, « Stratégie de l’Union européenne pour la coopération dans l’Indopacifique », 16 avril 2021.

([87]) Ministère des armées, « La stratégie de défense française en Indo-pacifique », 2019 et ministère de l’Europe et des affaires étrangères, « La stratégie de la France dans l’Indopacifique », 2019.

([88]) Audition conjointe de M. Denis Beau, sous-gouverneur de la Banque de France, et de M. Sébastien Raspiller, chef du service du financement de l’économie à la direction générale du Trésor, le 27 octobre 2021, compte rendu n° 37.

([89]) V. la table ronde du 15 septembre 2021 sur la résilience de la production agroalimentaire, compte rendu n° 15.

([90]) https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2022/02/10/reprendre-en-main-notre-destin-energetique

([91]) Audition du 18 novembre 2021, compte rendu n° 52.

([92]) UNESCO, « Global monitoring of school closures », février 2022.

([93]) Cour des comptes, « L'accès aux services publics dans les territoires ruraux - Enquête demandée par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale », mars 2019.

([94]) Audition du contrôleur général Hugues Deregnaucourt, Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), 19 novembre 2021, compte rendu n° 53.

([95]) V. la table ronde du 17 septembre 2021 sur la précarité alimentaire et sur l’organisation de l’aide alimentaire en temps de crise, compte rendu n° 17.

([96]) Audition du 17 novembre 2021, compte rendu n° 51.

([97]) V. Thomas Gassilloud, Avis fait au nom de la commission de la Défense nationale et des forces armées sur les crédits relatifs à la préparation et à l’emploi des forces terrestres dans le projet de loi de finances pour 2020, Assemblée nationale, XVe législature, n° 2305, 10 octobre 2019.

([98]) V. le rapport d’information de la commission de la défense nationale et des forces sur les réserves, MM. Christophe Blanchet et Jean-François Parigi, mai 2021.

([99]) En ajoutant les effectifs des associations d’aide alimentaire et sociale, on arrive à un total d’environ 2 500 000 personnes.

([100]) Environ 42 millions de personnes.

([101]) Environ 29 millions de personnes.

([102]) Plafond d’emploi pour le programme 152 « Gendarmerie nationale ».

([103]) Plafond d’emploi pour le programme 176 « Police nationale ».

([104]) Effectifs des médecins, infirmiers et manipulateurs d’électroradiologie médicale.

([105]) Voir infra.

([106]) Voir infra.

([107]) Décret n° 2001-550 du 27 juin 2001 relatif à la libération anticipée des appelés du service militaire.

([108]) V. Annie Crépin, Histoire de la conscription, Gallimard, 2009.

([109]) Audition du 15 décembre 2021, compte rendu n° 57.

([110]) Alina Koschmieder, Lucie Brice-Mansencal et Sandra Hoibian, « Consommation et modes de vie », Crédoc, n° 308, décembre 2019.

([111]) Table ronde du 15 octobre 2021, compte rendu n° 33.

([112]) Table ronde du 22 juillet 2021, compte rendu n° 4.

([113]) Actualisation de la loi de programmation militaire 2019-2025 – Compte rendu de l’audition du général d'armée François Lecointre, chef d'état-major des armées, commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Sénat, 8 juin 2021.

([114]) Audition du 15 décembre 2021, compte rendu n° 58.

([115]) Audition du 3 novembre 2021, compte rendu n° 47.

([116]) Audition du 17 décembre 2021, compte rendu n° 59.

([117]) Audition du 22 juillet 2021, compte rendu n° 3.

([118]) Audition du 29 octobre 2021, compte rendu n° 42.

([119]) Études et résultats de la DREES, n° 1144, février 2020.

([120]) « Quelles menaces sur la France ? », Entretien avec Laurent Nuñez, Politique internationale, n° 172, Été 2021

([121]) Audition du 13 octobre 2021, compte rendu n° 29.

([122]) Madani Cheurfa et Flora Chanvril, Baromètre de la confiance politique – 2009-2019 : la crise de la confiance politique, CEVIPOF, janvier 2019

([123]) Audition du 8 décembre 2021, compte rendu n° 55.

([124]) Eli Pariser, The Filter Bubble : What The Internet is Hiding from You, Penguin Press, 2011

([125]) Audition du 6 octobre 2021, compte rendu n° 28.

([126]) Gérald Bronner, Apocalypse cognitive, PUF, janvier 2021.

([127]) « Les lumières à l’ère numérique », rapport de la commission Bronner, janvier 2022.

([128]) Ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, abrogée le 24 avril 2007.

([129]) Frédéric Coste, « L’adoption du concept de sécurité nationale : une révolution conceptuelle qui peine à s’exprimer », Fondation pour la recherche stratégique, 2011.

([130]) Circulaire du 14 février 2002 relative à la défense économique.

([131]) Décret n° 2007-584 du 23 avril 2007 relatif à certaines dispositions réglementaires de la première partie du code de la défense.

([132]) Audition du 18 novembre 2021, compte rendu n° 52.

([133]) « Le principe de précaution : bilan 4 ans après sa constitutionnalisation », audition publique du 1er octobre 2009.

([134]) Audition du 18 novembre 2021, compte rendu n° 52.

([135]) Rapport de la mission relative au contrôle qualité de la gestion de crise sanitaire établi par le général Richard Lizurey, juin 2020.

([136]) Audition du 3 novembre 2021, compte rendu n° 47.

([137]) Audition du 20 octobre 2021, compte rendu n° 34.

([138]) Audition du 13 octobre 2021, compte rendu n° 30.

([139]) Audition du 13 octobre 2021, compte rendu n° 29.

([140]) « Vers un retour au combat de haute intensité », dossier n° 26 du G2S, 2020.

([141]) « La masse dans les armées françaises : un défi pour la haute intensité », Raphaël Briant, Jean-Baptiste Florant et Michel Pesqueur, Focus stratégique, n° 105, IFRI, juin 2021

([142]) Ibid.

([143]) « La masse dans les armées françaises : un défi pour la haute intensité », Raphaël Briant, Jean-Baptiste Florant et Michel Pesqueur, Focus stratégique, n° 105, Ifri, juin 2021

([144]) « Dissuader aujourd’hui ou comment prouver sa détermination », dossier 27 du G2S, 2021.

([145]) Audition du général Thierry Burkhard, chef d’état-major de l’armée de terre, Commission de la défense nationale et des forces armées, Assemblée nationale, 17 juin 2020.

([146]) Audition du 21 juillet 2021, compte rendu n° 2.

([147]) « Quelle contribution des armées à la résilience de la nation en cas de crise majeure ? », Bruno Bert, Les Cahiers de la Revue de Défense Nationale, 13 octobre 2020

([148]) Rapport n° 1384 sur les relations entre la Nation et son armée, Assemblée Nationale, 10 février 1999.

([149]) Enquête – L’armée à la conquête de la société, Émile Magazine, n° 22, été 2021.

([150]) Ibid.

([151]) Audition du 18 novembre 2021, compte rendu n° 52.

([152]) V. la table ronde du 29 septembre 2021 sur les risques liés aux câbles sous-marins, compte rendu n° 24.

([153]) V. l’audition de M. Gérôme Billois, compte rendu n° 23.

([154]) V. l’audition de M. Nadi Bou Hana, directeur interministériel du numérique (DINUM), compte rendu n° 19.

([155]) Ibid.

([156]) Table ronde du 15 septembre 2021 sur la résilience des approvisionnements en produits pétroliers et en gaz, compte rendu n° 9.

([157]) Audition du 14 septembre 2021, compte rendu n° 6.

([158]) Audition du 14 septembre 2021, compte rendu n° 7.

([159]) Conférence en Sorbonne du 11 mars 1882.

([160]) Tocqueville, De la démocratie en Amérique, 1835.

([161]) Christian Ruby, L’individu saisi par l’État, lien social et volonté chez Hegel, éd. Le Félin, 1991.

([162]) Mission sur la transparence, l’information et la participation de tous à la gestion des risques majeurs, technologiques ou naturels, ministère de la transition écologique, juin 2021.

([163]) Audition du 29 octobre 2021, compte rendu n° 43.

([164]) Françoise Pagney Benito-Espinal, « Construire une culture du risque efficiente ? Le cas de la Guadeloupe et de la Martinique », Géoconfluences-ENS Lyon, 2019.

([165]) Ibid.

([166]) Mark Jakobson, « La neutralité finlandaise, apparences et réalités », Politique étrangère, 1980.

([167]) … illustré par l’annonce de l’acquisition de soixante-quatre appareils F 35 en décembre 2021.

([168]) En échange du renoncement à l’arme nucléaire par l’Ukraine, la Russie, les États-Unis et le Royaume-Uni se portaient par ce traité garants de l’intégrité territoriale de l’Ukraine.

([169]) L’expression est d’Anaïs Marin, in La dissuasion par la coopération. La Finlande, modèle de résilience face aux défis du « sharp power » russe, Cairn info, 2020.

([170]) « La France associative en mouvement », édition 2020 France générosités, 10.11.2020

([171]) Ibid.

([172]) Table ronde du 17 septembre 2021 sur la précarité alimentaire et l’organisation de l’aide alimentaire, compte rendu n° 17.

([173]) Ibid.

([174]) Total de la population de quinze ans et plus.

([175]) Lionel Prouteau, rapport de recherche : Bénévolat et bénévoles en France en 2017, état des lieux et tendances, octobre 2018.

([176]) Audition du 17 novembre 2021, compte rendu n° 51.

([177]) Bilan social 2020 du ministère des armées.

([178]) Audition du 17 novembre 2021, compte rendu n° 51.

([179]) Ibid.

([180]) Audition du 27 octobre 2021, compte rendu n° 39.

([181]) Ibid.

([182]) Audition de M. Michel Goya, historien, du 17 décembre 2021, compte rendu n° 59.

([183]) Audition de Mme Béatrice Angrand, présidente de l’Agence du service civique, du 3 novembre 2021, compte rendu n° 45.

([184]) Audition de M. Sébastien Leroy, maire de Mandelieu-la-Napoule, représentant l’Association des maires de France, 5 novembre 2021, compte rendu n° 50.

([185]) Article L. 3142-90, al. 1 et 2, du code du travail. ; article L. 4221-4, al. 1 et 2, du code de la défense.

([186]) Article L. 4221-4, al. 3, du code de la défense.

([187]) Audition du général Véronique Batut, secrétaire générale de la Garde nationale, du 17 novembre 2021, compte rendu n° 51.

([188]) Article L. 4221-4, du code de la défense.

([189]) Article R. 4221-12, du code de la défense.

([190]) Article R. 4221-12, du code de la défense.

([191]) Audition du général Véronique Batut, secrétaire générale de la Garde nationale, 17 novembre 2021, compte rendu n° 51.

([192]) Avis n°2272 de la commission de la Défense nationale et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 2020, Thomas Gassilloud, et rapport n° 4161 de la commission de la Défense nationale et des forces armées sur les réserves, Christophe Blanchet et Jean-François Parigi.

([193]) Audition de Mme Béatrice Angrand, présidente de l’Agence du service civique, 3 novembre 2021, compte rendu n° 45.

([194]) Ibid.

([195]) Audition du 20 octobre 2021, compte rendu n° 34.

([196]) V. le rapport d’information de la commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale sur le service national universel, février 2018.

([197]) Audition du 5 novembre 2021, compte rendu n° 49.

([198]) Audition du 5 novembre 2021, compte rendu n° 49.

([199]) Audition 30 novembre 2021, compte rendu n° 54.

([200]) Roland Barthes, « Histoire et sociologie du vêtement », Annales, n° 3 1957.

([201]) Olivier Dickhäuser : « Correlates of student uniforms : An empirical analysis » Psychologie in Erziehung und Unterricht. (2004).

([202]) Petillault, V. « Éducation : 63 % des Français sont favorables à l’uniforme à l’école » RTL, 25 septembre 2020.

([203]) Note fournie par le cabinet de la FNSPF à la mission d’information.

([204]) Audition du général Jean-Marie Gontier, commandant de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, du 5 janvier 2022, compte rendu n° 62.

([205]) Audition du 5 novembre 2021, compte rendu n° 50.

([206]) Ibid.

([207]) Y compris, en tant que de besoin, à des représentants de l’Union européenne.

([208]) Audition du 18 novembre 2021, compte rendu n° 52.

([209]) Ibid.

([210]) Audition du 15 octobre 2021, compte rendu n° 32.

([211]) Table ronde du 15 septembre 2021, compte rendu n° 9.

([212]) Audition du 18 novembre 2021, compte rendu n° 52.

([213]) Audition du 20 octobre 2021, compte rendu n° 34.

([214]) Table ronde du 15 septembre 2021, compte rendu n° 13.

([215]) Ibid.

([216]) V. table ronde du 15 septembre 2021, compte rendu n° 13.

([217]) V. table ronde du 15 septembre 2021,compte rendu n° 15.

([218]) V. table ronde du 17 septembre 2021, compte rendu n° 16.

([219]) V. table ronde du 15 septembre 2021, compte rendu n° 15.

([220]) Audition du 20 octobre 2021, compte rendu n° 34.

([221]) Audition du 8 décembre 2021, compte rendu n° 56.

([222]) La réserve énoncée concerne les prérogatives du haut fonctionnaire civil qui, dans chaque zone de défense et de sécurité, « détient les pouvoirs nécessaires au contrôle des efforts non militaires prescrits en vue de la défense » (art. L. 1311-1). Celui-ci est habilité, en cas de rupture des communications avec le Gouvernement du fait d’une agression, à décider la mise en garde.

([223]) Audition du 12 janvier 2022, compte rendu n° 63.

([224]) Si seule la Cour des comptes tire de la constitution ses prérogatives en matière d’évaluation des politiques publiques, la mise en œuvre par les CRTC de démarches comparables portant sur des politiques inscrites dans un ressort territorial circonscrit constitue l’un des objectifs du projet « JF2025 » de réforme des juridictions financières actuellement porté par la Cour des comptes (voir proposition n° 25 du Rapport JF 2025).