rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le Printemps de l’évaluation : l’évaluation des politiques publiques 2021

SOMMAIRE

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1. INTRODUCTION
2. I. LE PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION : UN RENDEZ-VOUS DÉSORMAIS INSTALLÉ QUI NÉCESSITE ENCORE DES ÉVOLUTIONS MÉTHODOLOGIQUES
3. A. les thÈmes d’Évaluation
4. 1. La sélection par le bureau de la commission
5. 2. Les thèmes retenus
6. B. LEs commissions d’Évaluation des politiques publiques (CEPP)
7. 1. Le déroulé des CEPP et le rôle des rapporteurs spéciaux
8. 2. L’implication des rapporteurs pour avis
9. C. la sÉance publique
10. 1. Une semaine consacrée à l’évaluation
11. 2. Des propositions de résolution indispensables
12. II. LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DU PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021
13. A. Une exÉcution trÈs particuliÈre DU BUDGET 2020
14. B. les enjeux de la contractualisation entre l’État et les rÉgions
15. C. les difficultÉs de certains services publics
16. D. des propositions À PRENDRE EN CONSIDÉRATION
17. III. SYNTHÈSES DES RAPPORTS SPÉCIAUX
18. 1. Action extérieure de l’État (M. Vincent Ledoux)
19. 2. Action extérieure de l’État : Tourisme (Mme Émilie Bonnivard)
20. 3. Administration générale et territoriale de l’État (Mme Jennifer de Temmerman)
21. 4. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Politiques de l'agriculture, forêt, pêche et aquaculture ; Développement agricole et rural (Mme Anne-Laure Cattelot et M. Hervé Pellois)
22. 5. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire (M. Michel Lauzzana)
23. 6. Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers (M. Marc Le Fur)
24. 7. Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (M. Jean-Paul Dufrègne)
25. 8. Cohésion des territoires : Logement et hébergement d’urgence (M. François Jolivet)
26. 9. Cohésion des territoires : Politique des territoires (M. Mohamed Laqhila)
27. 10. Conseil et contrôle de l’État (M. Daniel Labaronne)
28. 11. Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (Mme Dominique David)
29. 12. Culture : Patrimoines (M. Gilles Carrez)
30. 13. Défense : Préparation de l’avenir (M. François Cornut-Gentille)
31. 14. Défense : Budget opérationnel de la défense (Mme Aude Bono-Vandorme)
32. 15. Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; Investissements d’avenir (Mme Marie-Christine Dalloz)
33. 16. Écologie, développement et mobilité durables : Paysage, eau et biodiversité ; Prévention des risques ; Expertise, information géographique et météorologie ; Conduite et pilotage des politiques (M. Éric Coquerel)
34. 17. Écologie, développement et mobilité durables : Affaires maritimes (M. Saïd Ahamada)
35. 18. Écologie, développement et mobilité durables : Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’énergie ; Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (M. Julien Aubert)
36. 19. Écologie, développement et mobilité durables : Infrastructures et services de transports ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Contrôle et exploitation aériens (Mmes Marie Lebec et Ziva Park)
37. 20. Économie : Développement des entreprises et régulations ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (Mme Valéria Faure-Muntian et M. Xavier Roseren)
38. 21. Économie : Commerce extérieur (M. Fabrice Brun)
39. 22. Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux (M. Philippe Chassaing)
40. 23. Engagements financiers de l’État (Mme Bénédicte Peyrol)
41. 24. Enseignement scolaire (Mme Catherine Osson)
42. 25. Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges ; Conduite et pilotage des politiques économiques ; Action et transformation publiques (M. Alexandre Holroyd)
43. 26. Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Crédits non répartis (M. Éric Alauzet)
44. 27. Gestion du patrimoine immobilier de l’État (M. Jean-Paul Mattei)
45. 28. Immigration, asile et intégration (M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont)
46. 29. Justice (M. Patrick Hetzel)
47. 30. Médias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public (Mme Marie-Ange Magne)
48. 31. Outre-mer (M. Olivier Serva)
49. 32. Pouvoirs publics (M. Christophe Naegelen)
50. 33. Recherche et enseignement supérieur : Recherche (M. Francis Chouat)
51. 34. Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante (M. Fabrice Le Vigoureux)
52. 35. Régimes sociaux et de retraite ; Pensions (M. Olivier Damaisin)
53. 36. Relations avec les collectivités territoriales ; Avances aux collectivités territoriales (MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie)
54. 37. Remboursements et dégrèvements (Mme Christine Pires Beaune)
55. 38. Santé (Mme Véronique Louwagie)
56. 39. Sécurités ; Police, gendarmerie, sécurité routière ; Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (M. Romain Grau)
57. 40. Sécurités : Sécurité civile (M. Bruno Duvergé)
58. 41. Solidarité, insertion et égalité des chances (M. Patrice Anato et Mme Stella Dupont)
59. 42. Sport, jeunesse et vie associative (M. Benjamin Dirx)
60. 43. Travail et emploi (Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas)
61. 44. Participations financières de l’État ; Participation de la France au désendettement de la Grèce ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (Mme Valérie Rabault)
62. 45. Affaires européennes (M. Xavier Paluszkiewicz)
63. 46. Plan d’urgence (MM. Éric Woerth et Laurent Saint-Martin)
64. ANNEXE 1 : LES CEPP du PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION
65. ANNEXE 2 : LES THÈMES d’ÉVALUATION du PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021
66. ANNEXE 3 : LES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION ADOPTÉES LORS DES PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2018 et 2019

INTRODUCTION

Le Printemps de l’évaluation 2021 aura été la quatrième édition de cet exercice innovant, initié par la commission des finances de l’Assemblée nationale sous la XVème législature, qui doit permettre de donner à l’analyse et au contrôle de l’exécution budgétaire ainsi qu’à l’évaluation des politiques publiques et de la dépense publique qui y est consacrée une profondeur nouvelle et un regain d’intérêt.

C’est un rendez-vous qui est progressivement devenu tout aussi important que celui de l’automne, lors de l’examen des crédits pour l’année à venir. C’est en somme le moment où nous essayons de répondre à la question : à quoi sert la loi de règlement ? Comment peut-on évaluer l’efficience des politiques publiques ? Quels enseignements pouvons-nous en tirer ?

Si notre Assemblée mène en effet de nombreux travaux de contrôle, ceux-ci sont souvent dispersés, ponctuels. À l’inverse, avec le Printemps de l’évaluation, nous sommes dans un travail où les efforts de l’ensemble des rapporteurs spéciaux convergent. Pour autant, chacun des rapporteurs spéciaux conserve son autonomie, à la fois par le champ d’analyse qui lui est réservé et par le thème d’évaluation particulier qu’il retient. Il s’agit de réussir l’exercice, en permettant aux rapporteurs spéciaux, d’une part, de maintenir leurs différences d’approches, de conserver en somme leur liberté politique et leur liberté de parlementaire, et, d’autre part, d’aboutir à des analyses objectives, partagées, et à des recommandations utiles.

Le présent rapport de synthèse qui, à l’instar des trois précédents, récapitule l’ensemble des travaux menés par les rapporteurs spéciaux, offre l’occasion de porter un regard à la fois rétrospectif et prospectif sur cet exercice et de dresser, ce faisant, un premier bilan, dans la perspective de la prochaine législature.

Après avoir rappelé comment ce nouveau rendez-vous s’est déjà structuré et comment il pourrait encore être affiné (I), sont exposés les principaux enseignements que l’on peut tirer du Printemps 2021 (II). Enfin, la synthèse, les chiffres-clés et les recommandations figurant dans les quarante-six rapports rédigés par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances lors du Printemps de l’évaluation 2021 sont présentés (III).

I. LE PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION : UN RENDEZ-VOUS DÉSORMAIS INSTALLÉ QUI NÉCESSITE ENCORE DES ÉVOLUTIONS MÉTHODOLOGIQUES

L’objectif du Printemps de l’évaluation était, conformément aux intentions des auteurs de la LOLF, de rééquilibrer l’année budgétaire en enrichissant l’examen de la loi de règlement avec des travaux d’évaluation des politiques publiques. Cela devait ainsi contribuer à concentrer le travail de l’automne sur l’autorisation parlementaire et, pour l’examen de la deuxième partie de la loi de finances de l’année, sur le vote des crédits, vote qui est, rappelons-le, la vocation première des lois de finances annuelles.

L’édition 2021 fut le quatrième printemps de l’évaluation depuis sa création en début de législature. L’édition 2018 fut une année expérimentale, l’année 2019 permit d’affiner le processus et l’année 2020 fut très singulière, en raison de la crise sanitaire, qui conduisit à organiser les réunions de commission uniquement par visioconférence et sans la présence des ministres, et à retenir un thème d’évaluation unique en lieu et place des thèmes qui avaient été retenus en début d’année ([1]). 2021 aura, de ce point de vue, consacré un retour à la normale, avec des auditions des ministres en commission et l’examen des thèmes d’évaluation retenus par les rapporteurs spéciaux.

Cette initiative parlementaire récurrente, régulière, est déjà devenue un symbole de ce que peuvent être, de ce que doivent être le contrôle et l’évaluation des politiques publiques. Elle démontre la capacité du Parlement à évaluer en dépassant les clivages et les querelles politiques

Le rapport de synthèse de l’édition 2021 est donc l’occasion de dresser un bilan plus général du dispositif, en analysant ce qui a plus ou moins bien fonctionné. Ce bilan est d’autant plus important qu’en raison des rendez-vous électoraux, il n’y aura pas de Printemps de l’évaluation en 2022 et que le prochain aura donc lieu en 2023.

Par ailleurs, on rappellera que la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([2]) que j’ai déposée avec le rapporteur général Laurent Saint-Martin et qui est en cours de discussion prévoit d’élever ce rendez-vous au niveau organique afin d’en assurer la permanence.

Il est donc proposé d’analyser les différentes étapes du Printemps de l’évaluation : le choix des thèmes d’évaluation (A), le déroulé des commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) (B) et l’examen en séance publique (C).

A. les thÈmes d’Évaluation

La première étape consiste, au cours des mois de janvier et février, à sélectionner les thèmes d’évaluation proposés par les rapporteurs spéciaux.

1. La sélection par le bureau de la commission

Il revient évidemment aux rapporteurs spéciaux de proposer un thème d’évaluation qui leur semble pertinent. Le bureau de la commission des finances est ensuite amené à examiner les thèmes ainsi proposés et il lui est loisible d’engager un dialogue avec tel ou tel rapporteur pour amender ou préciser le thème retenu. Ce dialogue fructueux doit être conservé.

Fort de ces quatre années de pratiques, on peut constater que ces thèmes sont probablement trop nombreux : à raison d’un thème par rapporteur spécial, cela conduit à 45 thèmes distincts (ou même 46 cette année en raison de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire créée en cours d’année 2020). Cela conduit à un volume très important qui empêche un examen approfondi en CEPP et qui rend la communication sur ces travaux difficiles.

On pourrait certainement imaginer que seule la moitié des rapporteurs procèdent chaque année à une évaluation – ce qui, sur une législature comprenant quatre printemps de l’évaluation, permettrait à chaque rapporteur de traiter deux thèmes.

Par ailleurs, on constate que certains ministères, peu attentifs aux travaux parlementaires, ne s’intéressent qu’assez tardivement aux thèmes retenus par les rapporteurs. Un courrier aux ministres du président de la commission des finances permettrait probablement de solenniser la démarche et d’entamer rapidement un travail et un dialogue plus approfondi entre le rapporteur spécial et le ministère.

2. Les thèmes retenus

Concernant les thèmes retenus, l’examen de la liste détaillée figurant en annexe ([3]) fait apparaître la richesse et l’ampleur des travaux menés par les rapporteurs spéciaux. Pour autant, un certain nombre d’observations méritent d’être formulées.

D’une part, il convient de veiller à ce que le thème retenu soit précisément circonscrit et ne soit pas trop vaste sauf à prendre le risque que l’exercice se transforme en quasi-mission d’information. Cet écueil n’a malheureusement pas été totalement évité, particulièrement cette année.

Par ailleurs, il faut veiller à ce que la problématique traitée soit effectivement financière (budgétaire ou fiscale) et n’empiète pas sur les prérogatives des commissions permanentes compétentes sur les sujets traités.

En troisième lieu, il est indispensable de renforcer la démarche évaluative des politiques publiques en comparant le plus précisément possible les objectifs poursuivis, les résultats atteints et les moyens consacrés.

Enfin, on peut signaler que le travail des rapporteurs spéciaux est enrichi par les notes d’exécution budgétaire de la Cour des comptes et doit également l’être par les rapports remis en application du 2° de l’article 58 de la LOLF, qui apportent un éclairage précieux sur certaines questions ([4]).

B. LEs commissions d’Évaluation des politiques publiques (CEPP)

Les commissions d’évaluation des politiques publiques sont le moment où les rapporteurs spéciaux présentent le résultat de leurs travaux, à la fois sur l’exécution de l’année précédente et, surtout, sur leur thème d’évaluation.

1. Le déroulé des CEPP et le rôle des rapporteurs spéciaux

Ces réunions ont lieu fin mai-début juin et monopolisent lourdement la commission des finances : elle y a consacré 34 heures 30 en 2018, 36 heures 35 en 2019, 13 heures 11 en 2020 (année où les ministres n’étaient pas présents et les réunions se tenaient par visioconférence) et 28 heures 35 en 2021 ([5]). Pour le Printemps de l’évaluation 2021, ce sont pas moins de treize réunions de la commission qui se sont ainsi tenues entre le mardi 25 mai et le mercredi 9 juin 2021.

En 2021, afin de structurer les discussions et de tenir compte du fait que certaines CEPP regroupent des rapports spéciaux très différents ou un trop grand nombre de rapports spéciaux, des thématiques ont été identifiées, permettant de distinguer des séquences de discussion distinctes au sein d’une même CEPP. Ainsi, par exemple, au sein de la CEPP Europe et affaires étrangères, ont été distinguées une séquence Affaires européenne, une séquence Action extérieure et une séquence Aide publique au développement.

Hormis lors du Printemps de l’évaluation 2020 où, en raison de la pandémie, il n’a pas été jugé opportun de solliciter les ministres, la présence du Gouvernement lors des CEPP est un élément fondamental, qui contribue à la richesse de l’exercice. L’audition du ministre permet de l’interroger à la fois sur l’exécution budgétaire des crédits de son ministère et sur le thème d’évaluation.

Encore faut-il que le ministre joue le jeu et ne se contente pas de vanter les mérites de l’exécution budgétaire tout en faisant l’impasse sur les questions relatives à la politique publique évaluée. Il n’est pas rare que certaines questions des rapporteurs spéciaux, qui sont pourtant l’aboutissement de longs mois de travaux, restent sans réponse, générant une bien compréhensible frustration.

Une réduction du nombre de thème d’évaluation pourrait permettre de consacrer plus de temps à cet aspect des choses, en offrant un temps d’échange plus approfondi entre le rapporteur spécial et le Gouvernement.

2. L’implication des rapporteurs pour avis

Les CEPP sont bien sûr ouvertes à l’ensemble des députés et, en particulier, aux rapporteurs pour avis. Ils sont assez nombreux à y participer (26 aussi bien en 2018 et 2019 qu’en 2021), ce dont on ne peut que se féliciter. C’est parfois l’occasion pour eux d’interroger le ministre sur le thème qu’ils ont approfondi lors de l’examen du projet de loi de finances. Du fait de la pérennisation du Printemps de l’évaluation, on pourrait même se demander si l’examen de thèmes par les rapporteurs pour avis ne mériterait pas d’avoir lieu au printemps, à l’instar de la démarche des rapporteurs spéciaux.

Il est néanmoins important de veiller à ce que les questions soulevées restent dans le périmètre budgétaire ou fiscal et que l’audition du ministre ne se transforme pas en questions diverses portant sur l’actualité du ministère…

C. la sÉance publique

Dès la première édition du Printemps de l’évaluation, il est apparu essentiel que le travail des CEPP trouve un prolongement en séance publique. L’outil privilégié fut initialement les propositions de résolutions, mais cet outil n’a pu être utilisé ces deux dernières années – ce que l’on peut regretter.

1. Une semaine consacrée à l’évaluation

La première transposition du Printemps de l’évaluation en séance publique fut la décision de la Conférence des présidents de consacrer la semaine consacrée par priorité à des travaux de contrôle au cours du mois de juin à des thématiques budgétaires et financières, thématiques venant enserrer l’examen du projet de loi de règlement lui-même.

Les groupes ont, dans le cadre de l’ordre du jour qui leur est réservé lors des semaines de contrôle, inscrit soit un débat, soit une série de questions/réponses ou encore une proposition de résolution. A également été organisée les deux premières années une intervention de la Cour des comptes pour qu’elle présente le rapport relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés annexé au projet de loi de règlement (rapport prévu par le 4° de l’article 58 de la LOLF et appelé par commodité rapport sur le budget de l’État, ou encore RBDE). Même si cette présentation en séance publique pouvait sembler intéressante, elle n’en faisait pas moins quelque peu doublon avec l’audition à laquelle la Cour des comptes participe en commission des finances lors de la présentation de ce rapport.

Les débats relatifs au Printemps de l’évaluation organisés ces deux dernières années (et enrichis d’un volet social en 2021) ont été des moments d’échanges également intéressants mais n’ont pas échappé aux écueils inhérents à ce type d’exercice quand il n’aboutit pas à un vote.

2. Des propositions de résolution indispensables

Avec le recul, le dispositif imaginé initialement et appliqué les deux premières années semble le plus pertinent. Il était alors demandé aux rapporteurs spéciaux de préparer des propositions de résolution dans la continuité de leurs travaux d’évaluation. Ces propositions étaient ensuite examinées par le bureau de la commission des finances et celles d’entre elles qui étaient jugées les plus pertinentes et abouties étaient inscrites à l’ordre du jour par la Conférence des présidents ([6]).

Ce dispositif n’a pu être appliqué ni en 2020, à cause de la pandémie, ni en 2021, en raison du grand nombre de groupes politiques susceptibles d’inscrire des sujets de contrôle à l’ordre du jour de la semaine de séance réservée aux travaux de contrôle et d’évaluation.

Ce recul est regrettable car le dispositif initial permettait à l’Assemblée de se prononcer par un vote sur des travaux d’évaluation, avec la possibilité importante pour le rapporteur spécial de se prévaloir de ce vote dans ses discussions ultérieures avec le Gouvernement.

Dans l’hypothèse où une vingtaine de thèmes d’évaluation seraient retenus chaque année, un quota de cinq propositions de résolution inscrites à l’ordre du jour sur proposition de la commission des finances permettrait une réelle mise en valeur des travaux des rapporteurs spéciaux.

II. LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DU PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021

Comme les précédents Printemps de l’évaluation, celui qui s’est tenu cette année a permis de dégager un certain nombre de lignes de force et d’idées transversales.

Les travaux des rapporteurs spéciaux sur l’exécution budgétaire ont tout d’abord révélé le caractère très particulier du budget 2020 (A), que ce soit par l’ampleur des crédits supplémentaires ouverts en cours d’année, par celle des crédits non consommés en fin d’année, ou encore par la mobilisation exceptionnelle de certains mécanismes budgétaires. Les thèmes d’évaluation ont par ailleurs mis l’accent sur les enjeux de la contractualisation (B) ainsi que sur les difficultés rencontrées par certains services publics (C). Les travaux conduits ont également permis, dans certains cas, de formuler des propositions innovantes (D).

A. Une exÉcution trÈs particuliÈre DU BUDGET 2020

L’année 2020 se sera tout d’abord traduite par une révision substantielle de l’équilibre de la loi de finances initiale, au travers de quatre collectifs budgétaires successifs, la crise ayant eu une incidence à la fois par l’engagement de dépenses supplémentaires, pour près de 50 milliards d’euros (dont 41,8 milliards d’euros au titre de la nouvelle mission budgétaire Plan d’urgence face à la crise sanitaire), et par la diminution substantielle des recettes, de plus de 37 milliards d’euros (essentiellement au titre des recettes fiscales, en diminution de 32,3 milliards d’euros).

Le creusement du déficit budgétaire, à hauteur de 84,9 milliards d’euros, pour atteindre un total 178 milliards d’euros, est sans précédent dans notre histoire budgétaire récente. Même lors de la crise financière de 2009, le déficit budgétaire n’avait pas dépassé 138 milliards d’euros.

Si chacun des quatre collectifs budgétaires de l’année 2020 a ouvert des crédits supplémentaires, à hauteur respectivement de 6,2 milliards d’euros pour celui de mars 2020, de 38 milliards d’euros pour celui d’avril 2020, de 12,7 milliards d’euros pour celui de juillet 2020 puis, finalement, de 18,7 milliards d’euros pour celui de novembre 2020, l’exécution révèle que ces rehaussements ont largement excédé la capacité de consommation finale sur l’année 2020, puisque ce sont au final 31,6 milliards d’euros de crédits budgétaires qui n’auront pas été exécutés.

Cette sous-consommation de grande ampleur, que nous avons, avec M. Laurent Saint-Martin, relevée dans notre rapport spécial consacré à la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire ([7]), a permis d’opérer des reports massifs de crédits sur l’année 2021 (à hauteur de 28,8 milliards d’euros pour cette mission). Une partie de ces reports a d’ailleurs bénéficié en 2021 à d’autres programmes que ceux sur lesquels les crédits avaient été initialement ouverts en 2020. Ces aspects ont également été mis en exergue par la Cour des comptes dans son rapport relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2020. Il s’agit d’une entorse préoccupante au principe de l’annualité budgétaire ([8]).

L’année 2020 n’a par ailleurs pas dérogé à la pratique de mise en réserve de crédits, appliquant des taux forfaitaires qui ne sont adaptés que pour certaines politiques budgétaires très spécifiques. Cela peut paraître d’autant plus insatisfaisant que des missions qui avaient des crédits mis en réserve de façon significative ont dû dans le même temps faire l’objet d’ouverture de nouveaux crédits lors des collectifs budgétaires, alors même que les crédits mis en réserve n’ont jamais été dégelés. On a là un paradoxe du pilotage budgétaire privilégiant le gel de crédits en période de crise.

Des mécanismes budgétaires spécifiques ont contribué à assurer une meilleure réponse à la crise.

Au premier chef, la création, par le premier collectif budgétaire, de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, a permis d’apporter une réponse d’urgence efficace aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Avec M. Laurent Saint-Martin, nous avons rappelé dans notre rapport spécial consacré à cette mission ([9]) comment son périmètre comme ses ressources se sont continuellement élargis, afin de s’adapter à l’évolution des restrictions économiques.

M. Éric Alauzet, dans son rapport spécial sur la mission Crédits non répartis ([10]), a par ailleurs montré comment la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, qui a été abondée lors du deuxième collectif budgétaire à hauteur de 1,648 milliard d’euros, a joué pleinement son rôle et a permis de financer près de 632 millions d’euros de sur-exécutions dues à la crise sanitaire. Cette utilisation conforme aux finalités prévues par la loi organique relative aux lois de finances s’est combinée avec le fait que les fonds spéciaux n’ont pas vu leur financement complété en recourant à cette dotation, illustrant un progrès en termes de sincérité budgétaire par rapport aux années précédentes.

MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, dans leur rapport spécial sur la mission Relations avec les collectivités territoriales ([11]), ont également montré comment cette mission a été mobilisée pour certaines mesures exceptionnelles en faveur des collectivités (dotation de soutien à l’investissement local exceptionnelle ; abondement du fonds de stabilisation des départements…). Combinées aux autres dispositifs de soutien, en particulier le filet de sécurité pour les pertes de recettes fiscales et domaniales, ces mesures auront contribué à la bonne résistance des collectivités aux conséquences de la crise.

De même, les modifications apportées au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, qu’il s’agisse de la suppression de 7 milliards d’euros de recettes prévisionnelles de la privatisation du groupe Aéroports de Paris par la première loi de finances rectificative pour 2020, ou encore de l’ouverture de 20 milliards d’euros de crédits supplémentaires par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, ont illustré la détermination du Gouvernement à protéger les entreprises stratégiques mises en difficulté par la crise.

À l’inverse, certains choix posent question. Ainsi, Mme Marie-Christine Dalloz, analysant la mission Investissements d’avenir ([12]), a relevé des redéploiements nombreux en cours d’année, principalement afin de soutenir les entreprises. Toutefois, elle a également attiré l’attention de la commission des finances sur l’utilisation de crédits de cette mission pour financer des dépenses sans lien avec l’objectif poursuivi par les programmes Investissements d’avenir (PIA).

B. les enjeux de la contractualisation entre l’État et les rÉgions

Plusieurs rapporteurs spéciaux se sont intéressés à la question de la contractualisation entre l’État et les régions. Alors que la dernière période sexennale des contrats de plan (2015-2020) venait d’arriver à son terme, il pouvait en effet sembler particulièrement opportun de se pencher sur les moyens affectés à cette contractualisation, sur sa mise en œuvre et ses limites.

En s’intéressant à l’exécution financière des contrats de plan État région (CPER) pour la période 2015-2020, qui ont représenté plus de 12 milliards d’euros de crédits contractualisés, M. Mohamed Laqhila, rapporteur spécial de la mission Cohésion des territoires ([13]), a ainsi mis en lumière certains enjeux de la politique de contractualisation. Il a relevé une dégradation de l’exécution financière des contrats, laquelle restreint l’efficacité des projets que ces contrats sont appelés à financer. Il a également jugé le suivi de l’exécution financière « chaotique, faute de système d’information adapté, et l’évaluation au niveau local ou national quasi-inexistante ». Enfin, le pilotage stratégique serait affaibli par un financement en silo.

Mmes Marie Lebec et Zivka Park, rapporteures spéciales pour le transport de la mission Écologie, développement et mobilité durables ([14]), ont examiné le volet « Mobilité » des CPER, qui devait mobiliser 7,2 milliards d’euros sur la période 2015-2020. Les retards d’exécution en début de période ont pu être compensés par l’intervention du législateur, avec la loi d’orientation des mobilités puis avec le plan de relance voté en 2020, permettant ainsi d’espérer atteindre un taux d’avancement des projets de 90 % fin 2022.

Pour autant, les rapporteures spéciales ont suggéré plusieurs pistes d’amélioration de cette contractualisation, rejoignant ainsi certaines observations formulées de son côté par M. Mohamed Laqhila :

– éviter une programmation trop ambitieuse en définissant d’emblée des projets prioritaires de manière cohérente avec les moyens disponibles ;

– allonger la durée des contrats à sept ans au minimum ;

– renforcer les outils de suivi et d’évaluation, non seulement pour les crédits de l’État mais aussi pour les moyens engagés par les régions et les autres financeurs.

C. les difficultÉs de certains services publics

Qu’il s’agisse de questions relatives à l’imposition des non-résidents, à la délivrance des titres d’identité, aux demandes de titres de séjour ou aux soins dispensés aux étrangers en situation irrégulière, plusieurs rapporteurs spéciaux ont montré, dans leur travail d’évaluation, l’existence de situations préoccupantes, qui devraient appeler soit des efforts d’amélioration soit des réformes plus substantielles.

M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial des missions Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Action et transformation publiques ([15]), qui s’est intéressé à la direction des impôts des non-résidents (DINR) du ministère de l’économie, a montré que cette direction avait été créée avec la volonté de résorber le retard en matière d’informatisation et d’automatisation des opérations concernant le traitement fiscal des non-résidents, qui faisait encore l’objet d’opérations manuelles. Pour autant, il a estimé que le degré de complexité élevé de cette fiscalité par rapport à celle des résidents, qui a pour conséquence des erreurs déclaratives et des temps d’échanges plus longs, rend nécessaire une amélioration de la qualité de l’accueil de l’accessibilité des usagers aux services proposés par cette direction. Au terme de son travail d’évaluation, il a toutefois considéré « que la solution des problèmes de la DINR est sans doute plus à chercher du côté de Bercy et du législateur qu’à Noisy-le-Grand [siège de cette direction] ».

Mme Jennifer De Temmerman, rapporteure spéciale de la mission Administration générale et territoriale de l’État ([16]), a pu constater que les centres d’expertise et de ressources des titres (CERT), qui instruisent les demandes de carte nationale d’identité, de passeport, de permis de conduire et de carte grise depuis 2017, même s’ils permettent de répondre à l’enjeu de dématérialisation et de lutte contre la fraude, ne disposent pas pour autant de moyens en ressources humaines satisfaisants pour assurer leurs missions ni d’outils informatiques de gestion des demandes toujours adaptés. La rapporteure spéciale a ainsi relevé que si la proportion des contractuels dans les effectifs des CERT demeure limitée (environ 10 % des effectifs), elle est plus prononcée dans les CERT chargés de la délivrance des cartes grises où elle fluctue entre 30 % et 50 %. De même, les outils informatiques permettant la dématérialisation des dossiers relatifs à l’échange des permis de conduire étrangers n’ont été mis en place qu’en 2020 et l’interface d’accueil des demandeurs n’a pu absorber le flux. En l’absence d’un renforcement durable des moyens des CERT, la rapporteure spéciale a exprimé la crainte que les difficultés rencontrées perdurent et que les délais de délivrance de certains titres demeurent préoccupants.

M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont, rapporteurs spéciaux de la mission Immigration, asile et intégration ([17]), qui ont évalué les moyens consacrés par les préfectures à l’instruction des demandes de titre de séjour, ont relevé l’aggravation des tensions résultant du contexte sanitaire et le développement d’un nouveau contentieux portant sur l’accès aux préfectures. Plus grave encore, le développement du phénomène de revente de créneaux de rendez-vous en préfecture, qui existait déjà à l’époque des files d’attente, a pris une autre ampleur avec la prise de rendez-vous électronique, qui favorise ce type de comportement illégal. Dans une douzaine de préfectures, les plateformes de rendez-vous en ligne seraient saturées, ce qui empêcherait l’accès effectif aux guichets. Face à de tels phénomènes, l’action publique doit trouver des parades efficaces.

Mme Véronique Louwagie, rapporteure spéciale de la mission Santé ([18]), a évalué le coût des soins dispensés aux étrangers en situation irrégulière à 1,5 milliard d’euros par an. Il dépasse ainsi très largement (de 60 %) le coût déjà considérable de la seule aide médicale d’État. Mme Louwagie a en particulier relevé que 30 000 à 50 000 étrangers en situation irrégulière ont bénéficié du dispositif de maintien des droits expirés à la protection universelle maladie et à la complémentaire santé solidaire, alors qu’ils auraient dû relever du dispositif de l’aide médicale d’État. Là encore, il s’agit de revoir les modalités de l’action publique.

D. des propositions À PRENDRE EN CONSIDÉRATION

Certains rapporteurs spéciaux, à l’issue de leur travail d’évaluation, ont formulé des préconisations très précises, réitérant parfois des recommandations des années antérieures, qui prennent un sens renouvelé avec la crise.

M. Gilles Carrez, rapporteur des crédits du programme Patrimoines de la mission Culture ([19]), a réitéré sa proposition d’élargir de manière encadrée la possibilité de recours à l’emprunt des grands établissements culturels, qui disposent de ressources propres significatives. Compte tenu de l’absorption de l’effondrement des ressources propres de ces établissements en 2020 et 2021 par la mobilisation de leurs fonds de roulement, cette préconisation n’en a que plus d’intérêt.

M. François Cornut Gentille, rapporteur spécial pour la Préparation de l’avenir de la mission Défense ([20]), est également revenu sur une question qui lui avait déjà permis de constater des dysfonctionnements : le contrôle financier, juridique et technique des externalisations du ministère des armées. Il a pu relever que certaines recommandations, telle que celle portant sur le renforcement du contrôle de la sécurité des aéronefs (avions et hélicoptères) affrétés par des sociétés étrangères pour le compte des armées en opérations extérieures, ont été suivies. À l’inverse, il s’est inquiété du fait que perdure le recours à des sociétés privées non soumises à un contrôle strict des services de renseignement.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial pour l’Énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables ([21]), a démontré que le calendrier très ambitieux retenu pour l’élimination progressive des équipements de chauffage au fioul d’ici 2029 s’avère déjà intenable. Considérant cet objectif irréaliste, il formule des propositions pour adapter la politique publique engagée, telles que l’ajustement des étapes du calendrier, l’alignement des critères de Ma Prime Rénov et des certificats d’économie d’énergie, la destruction des anciennes chaudières pour éviter leur revente ou leur réemploi.

M. François Jolivet, rapporteur des crédits Logement et hébergement d’urgence de la mission Cohésion des territoires ([22]), n’a pas hésité à appeler à un changement de modèle de financement du logement, abandonnant progressivement le recours à des dépenses fiscales dont l’efficacité semble, selon lui, contestable.

M. Marc Le Fur, rapporteur de la mission Aide publique au développement ([23]), a attiré l’attention de la commission sur les abandons de créances de l’État français au profit de pays pauvres très endettés, qui sont décidés sans que le Parlement soit associé en amont à la procédure. Il a souligné que la question prend une ampleur nouvelle alors que de nombreux pays en développement, notamment d’Afrique subsaharienne, abordent une période de grandes difficultés.

De même qu’en matière de contractualisation entre l’État et les régions, on pouvait relever des convergences entre les travaux de M. Mohamed Laqhila et ceux de Mmes Marie Lebec et Zivka Park, la convergence des propositions formulées respectivement par M. Jean-Paul Mattéi en sa qualité de rapporteur spécial du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État ([24]) et par M. Alexandre Holroyd en sa qualité de rapporteur spécial de la mission Action et transformation publiques ([25]) mérite d’être signalée. Tous deux ont en effet relevé qu’il serait souhaitable que le compte d’affectation spéciale puisse être le support budgétaire des politiques transversales relatives au parc immobilier de l’État et de ses opérateurs, le programme 348 Rénovation des cités administratives de la mission Action et transformation publiques étant atypique et n’ayant pas vocation à perdurer au-delà du Grand plan d’investissement.

Certaines des propositions ainsi formulées pourraient se traduire par des amendements aux futurs textes financiers. Il s’agirait ainsi, d’une façon à la fois pertinente et efficace, de prolonger les travaux de printemps, et de démontrer ainsi l’articulation entre la fonction de contrôle et la fonction législative du Parlement.

III. SYNTHÈSES DES RAPPORTS SPÉCIAUX

1. Action extérieure de l’État (M. Vincent Ledoux)

L’exécution des crédits en 2020

► La dépense atteint son plus haut niveau de la législature à 2,94 milliards d’euros en crédits de paiements (CP) en hausse de + 138 millions d’euros (+ 4,9 %), et supérieure de + 60 millions d’euros à la loi de finances initiale.

Le taux d’exécution de 102 % résulte de dépenses justifiées entièrement liées à la crise sanitaire ;

- 38,2 millions d’euros pour le Centre de crise et de soutien par redéploiements et dégel, dont 21,6 millions d’euros pour affréter des vols spéciaux rapatriant 12 000 Français retenus à l’étranger. La gestion de cette opération a été saluée par la Cour des comptes et le coût final pour l’État est ramené à 8 millions d’euros après participations des passagers et contribution du Mécanisme européen de protection civile ;

- 12 millions d’euros de soutien aux Instituts français et aux Alliances françaises par redéploiements au sein du programme 185 ;

- 91,7 millions d’euros versés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) sur des crédits de la troisième loi de finances rectificative dont 50 millions d’euros de compléments à sa subvention pour charges de service public, et 41,7 millions pour les bourses aux élèves Français. Pour accorder des délais de paiement et avances de trésorerie à des écoles privées, l’AEFE a mobilisé 20 millions d’euros d’avances du Trésor sur les 50 millions d’euros inscrits par ailleurs en LFR3 sur le programme 823.

► L’enveloppe de 50 millions d’euros inscrite en LFR 3 pour verser un « secours occasionnel de solidarité » était surdimensionnée : gelés dès septembre 2020, les crédits ont été entièrement reportés sur 2021 et sont annulés pour moitié par la loi de règlement. 4,7 millions d’euros d’aides ont été versés en 2020, à 29 800 bénéficiaires, par redéploiements d’aides aux associations.

► Hors mesures de soutien, l’exécution 2020 a été contrainte par le dynamisme des contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix (692 millions d’euros), supérieures de 21 millions d’euros à la loi de finances.

► Parmi les crédits relativement sous-consommés, il convient de sanctuariser les crédits de coopération de sécurité et de défense, indispensables aux partenariats avec les forces militaires et de sécurité en Afrique dont la modernisation aide à construire l’État de droit.

► Saluant l’amélioration de la gestion des crédits de masse salariale (980,7 millions d’euros), alors qu’une mauvaise prise en compte des effets change-prix occasionnait jusqu’alors de fortes sur-exécutions, le rapporteur spécial préconise de les rassembler sur un programme support pour améliorer leur lisibilité et simplifier les opérations de fin de gestion.

Répartition des CP en 2020 par principaux postes de DÉPENSES

Total des CP pour les trois programmes permanents de la mission en 2020 : 2 941 millions d’euros.

La politique d’attractivité envers les mobilités internationales étudiantes

● La mobilité des étudiants internationaux est un terrain de concurrence entre États, qui l’ont bien identifiée comme un atout pour leurs universités et leurs économies mais aussi comme un moyen de véhiculer des valeurs et de nouer des liens durables entre sociétés

En 2019-2020, sur les 370 000 étudiants étrangers en France, 290 000 étaient en mobilités d’études internationales, selon la définition de l’UNESCO, car ayant quitté provisoirement leur territoire national à des fins d’études. En 10 ans, ces mobilités ont augmenté de 68 % au plan mondial mais de seulement 32 % en France.

Si le nombre d’étudiants internationaux en mobilité en France a continué de croître ces dernières années, notre pays, longtemps troisième pays d’accueil derrière les États-Unis et le Royaume-Uni, est, en quinze ans, passée au sixième rang derrière l’Australie, l’Allemagne et la Russie et talonnée désormais par le Canada.

● Pour attirer les étudiants étrangers en France, le Quai d’Orsay utilise trois leviers :

– les services de coopération des ambassades avec environ 90 attachés de coopération universitaire et surtout 259 « espaces Campus France », dans 127 pays, composantes des ambassades chargées d’orienter les candidats étrangers, employant près de 500 personnels recrutés localement. Le rapporteur spécial recommande de préserver les effectifs et les compétences des postes diplomatiques en la matière, d’achever le déploiement de la plate-forme Études en France et de mutualiser une partie de ses recettes d’utilisation, passées de 11 à 20 millions d’euros entre 2017 et 2020.

– l’EPIC Campus France, opérateur du programme 185, issu de la fusion, saluée par le rapporteur spécial, de trois structures préexistantes, compétent à la fois pour promouvoir l’enseignement supérieur français à l’étranger et pour gérer les programmes de mobilités et de bourses pour le compte du Quai d’Orsay mais également d’autres partenaires.

– les crédits pour bourses d’études en France, répartis entre programmes délégués aux postes diplomatiques (30,5 millions d’euros en 2019) et programmes centraux thématiques (23,7 millions d’euros en 2019). La dépense s’établit autour de 55 millions d’euros depuis 2017, inférieure de 10 millions d’euros aux crédits inscrits en lois de finances et à la dépense constatée jusqu’au milieu de la décennie 2010.

crédits de bourses du gouvernement français (programme 185 en millions d’euros)

● La France accorde désormais environ 11 000 bourses par an (contre 14 500 en 2013), dont 9 000 bourses d’études. Moins de 6 500 bourses comprennent une allocation de vie contre 2 500 « bourses de couverture sociale » qui complètent des allocations versées par des États étrangers ou des entreprises privées. Parmi les bourses avec allocation de vie, on compte seulement 4 600 bourses sur cycles d’études longs. Par contraste, l’Allemagne, concurrent principal de la France, a accordé en 2019 près de 17 000 bourses de longue durée.

● Les bourses présentent des enjeux qualitatifs de ciblage sur les profils et formations d’excellence mais l’enjeu est aussi quantitatif. Le rapporteur spécial recommande donc de définir une trajectoire budgétaire lisible des crédits de bourses et de la faire figurer dans le prochain contrat d’objectif et de moyens de l’opérateur Campus France afin de clarifier la part de ses ressources liées à la subvention de fonctionnement et à la gestion des programmes de mobilité.

Il invite également à inciter les postes diplomatiques à prioriser l’attribution de bourses pour études longues et à redéployer les crédits non consommés pour doter un grand programme central de bourses d’excellence, plus lisible, et dont Campus France pourrait faire la promotion

● Afin d’apprécier l’efficacité des bourses, le rapporteur spécial propose de faire figurer dans le dispositif de performance du programme 185 un indicateur de suivi du taux de réussite des étudiants étrangers boursiers par rapport aux autres étudiants en mobilité. Cela nécessite de rénover la stratégie de Campus France envers les anciens étudiants étrangers, en renforçant le suivi des parcours professionnels et en formalisant le rôle d’animation des postes diplomatiques dans la plate-forme en ligne France Alumni.

● Si l’objectif du plan « Bienvenue en France » présenté à l’automne 2018 d’attirer 500 000 étudiants étrangers en 2027 est compromis par la crise, les instruments mis en œuvre vont dans la bonne direction :

– l’amélioration de la qualité matérielle de l’accueil avec une labellisation des établissements par Campus France ;

– la dématérialisation et simplification des procédures en matière de visas et de titres de séjour ;

– la possibilité de fixer des droits d’inscription différenciés pour les étudiants extra-européens afin de dégager de nouvelles ressources, mais dont trop peu d’universités se sont saisies à ce stade.

● Constatant que l’Afrique va représenter la principale source de croissance des mobilités étudiantes internationales, le rapporteur spécial invite à accentuer la coopération avec les pays d’origine :

– en accélérant la mise en place de campus franco-africains, destinataire de crédits d’Aide publique au développement, qui accroissent les capacités des systèmes africains en partenariat avec des universités françaises ;

– en co-définissant les priorités thématiques des mobilités d’études vers la France et du ciblage des bourses, afin que les parcours en France soient cohérents avec les besoins locaux.

2. Action extérieure de l’État : Tourisme (Mme Émilie Bonnivard)

3. Administration générale et territoriale de l’État (Mme Jennifer de Temmerman)

4. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Politiques de l'agriculture, forêt, pêche et aquaculture ; Développement agricole et rural (Mme Anne-Laure Cattelot et M. Hervé Pellois)

5. Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire (M. Michel Lauzzana)

Source : rapport annuel de performances pour l’année 2020.

Source : rapports annuels de performances pour les années 2017 à 2020.

Source : rapport annuel de performance pour l’année 2020.

6. Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers (M. Marc Le Fur)

7. Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (M. Jean-Paul Dufrègne)

dépenses des programmes de la mission en crédits de paiement

(en millions d’euros)

8. Cohésion des territoires : Logement et hébergement d’urgence (M. François Jolivet)

9. Cohésion des territoires : Politique des territoires (M. Mohamed Laqhila)

10. Conseil et contrôle de l’État (M. Daniel Labaronne)

11. Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (Mme Dominique David)

12. Culture : Patrimoines (M. Gilles Carrez)

L’exécution des crédits 2020

● La consommation des crédits atteint son plus haut niveau de la législature : prévue en hausse de + 25 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale, la dépense finale est supérieure de + 136 millions d’euros aux crédits inscrits et de + 162 millions d’euros (+ 17 %) par rapport à 2019.

crédits de paiement du programme 175

(en millions d’euros)

● La surexécution de 114 % résulte en partie de 73 millions d’euros de rattachements de fonds de concours de la souscription nationale pour la Cathédrale Notre-Dame de Paris, reversés à l’établissement public en charge des travaux. Pour sa première année pleine d’activité, l’établissement a su limiter l’impact de la crise sanitaire, ce qui doit lui permettre d’achever, en 2021, la phase de sécurisation (149 millions d’euros), préalable à la restauration qui pourrait mobiliser la totalité du solde des 830 millions d’euros de la souscription nationale.

● Les crédits pour restauration des Monuments historiques approchent 339 millions d’euros, en hausse continue depuis 2017, tirés par les échéanciers des grands projets, non dénués d’aléas. En particulier, 30 millions d’euros ont été transférés de la mission Investissements d’avenir pour une contribution exceptionnelle du PIA III à la restauration du château de Villers-Cotterêts, grand projet présidentiel confié au Centre des monuments nationaux, pour un coût total porté à 185 millions d’euros (+ 68 %), nécessitant en outre un complément de 100 millions d’euros de la mission Plan de relance en 2021 et 2022.

crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques

(en millions d’euros)

Cependant, la consommation des crédits pour Monuments historiques hors grands projets diminue (261 millions d’euros en CP), inférieure de 5 millions d’euros à 2019 et de 39 millions d’euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finance initiale.

Comme en 2019, la sous-consommation affecte les subventions aux propriétaires privés et aux collectivités locales, pour 125 millions d’euros consommés, contre 170 millions d’euros inscrits en LFI 2020 et reconduits en 2021.

crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Si certaines directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont amélioré la consommation de ces crédits en majorant les taux de subvention de l’État, la situation est très hétérogène et de nombreuses DRAC ont des difficultés pour gérer la chaîne de dépense des plus petits projets, alors que leurs services du patrimoine subissent des vacances de postes importantes et récurrentes. Il convient donc de renforcer les effectifs d’Architectes des bâtiments de France (ABF) dans les DRAC.

● Les dépenses fiscales rattachées au programme sont des dispositifs utiles qui incitent à la protection des monuments historiques et à la restauration d’immeubles en sites patrimoniaux remarquables. Le chiffrage des mesures relatives à l’imputation des déficits fonciers et à la déduction des charges foncières liées aux monuments historiques doit cependant être amélioré.

L’autonomie des grands établissements muséaux et patrimoniaux

● Le rapporteur spécial a examiné la situation des grands établissements publics muséaux et patrimoniaux chargés de conserver, développer et rendre accessible au public les collections nationales et les monuments appartenant à l’État : ils sont destinataires de plus de 60 % des crédits du programme, en subventions de fonctionnement ou d’investissement.

Il dresse un bilan positif de leur pilotage par la direction générale des patrimoines et de l’architecture (DGPA) du ministère de la Culture, ainsi que du dialogue de gestion avec les services de la direction du budget.

Les principaux établissements sont tous liés à la tutelle par des contrats d’objectifs et de moyens, dont le suivi est effectif, l’atteinte de leurs objectifs dictant par exemple la part variable des rémunérations des équipes dirigeantes des opérateurs.

● Au cours de la dernière décennie, les plus grands établissements ont pu se doter de nouveaux leviers pour accroître leurs ressources propres, en dynamisant leur fréquentation payante, diversifiant leurs recettes d’activité, en fidélisant des mécènes et en attirant des financements internationaux considérables.

La hausse de l’autofinancement s’est accompagnée de mesures d’efficience permettant de réduire des concours de l’État en fonctionnement. Les établissements ont ainsi pu assumer des investissements indispensables qui, à défaut, auraient été à la charge de l’État. Les subventions ne représentent ainsi que 9,5 % des 241 millions d’euros investis par le musée du Louvre entre 2017 et 2020 et 29 % des 270 millions d’euros du schéma pluriannuel de travaux de Versailles.

Les grands musées nationaux situés ont accru leurs coopérations avec les musées en régions et le Centre des monuments nationaux mutualise, au profit de l’ensemble du territoire, les ressources provenant des monuments les plus fréquentés.

Le rapporteur spécial recommande de doter ces établissements publics de nouveaux leviers d’autonomie en matière tarifaire et de ressources humaines afin qu’ils étendent leurs horaires de visite et consolident leurs modèles gravement fragilisés par les conséquences de la crise sanitaire sur le tourisme international.

● En 2020, la crise sanitaire a réduit la fréquentation globale des grands établissements de 71 %, entraînant un effondrement des ressources propres et aboutissant à 300 millions d’euros de pertes budgétaires.

À l’été 2020, l’État a apporté 42,4 millions d’euros aux établissements exposés à un risque de trésorerie (Orsay, Versailles, Pompidou et Chambord), dont 15 millions d’euros de dégel et 27,4 millions d’euros ouverts par la troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Cependant, ce premier choc budgétaire a été principalement absorbé par les fonds de roulement des établissements, celui du musée du Louvre passant ainsi de 167 à 85 millions d’euros, asséchant les fonds libres d’emploi mais également les fonds affectés à des travaux.

ressources propres et fonds de roulement de quatre grands établissements muséaux et patrimoniaux en 2019 et 2020

(en millions d’euros)

Surtout, les effets budgétaires du second confinement (six mois de fermeture supplémentaire et une baisse de fréquentation qui atteindra 78 % en 2021) ne seront pas suffisamment compensés par les crédits 2021 du Plan de relance (232 millions d’euros en CP).

Le rapporteur spécial invite donc à apporter une aide budgétaire adaptée et prolongée dans la crise, en soutien de trésoreries devenues fragiles, le cas échéant par de nouvelles ouvertures de crédits avant la fin de l’exercice 2021.

Afin de ne pas sacrifier les programmes d’investissement des établissements, au risque de diminuer leur attractivité internationale, le rapporteur spécial invite à réexaminer la programmation pluriannuelle des grands travaux et réitère sa proposition d’élargir, de manière encadrée, la possibilité de recours à l’emprunt par les établissements disposant, sur la longue durée, de ressources propres significatives.

RECOMMANDATIONS

● Affecter prioritairement les emplois du ministère de la Culture dans les services déconcentrés, et mettre un terme aux trop nombreuses vacances de postes dans les services du Patrimoine des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) afin :

– de développer la mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage des DRAC au profit des plus petites communes, où se trouvent la moitié des monuments historiques ;

– d’accélérer l’instruction des dossiers de subventions aux monuments historiques des collectivités locales et des propriétaires privés ;

– d’améliorer la consommation des crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État.

● Objectiver le chiffrage des deux principaux dispositifs fiscaux bénéficiant aux propriétaires de monuments historiques (l’imputation des déficits fonciers sur le revenu global, sans limitation de montant et la déduction des charges foncières lorsque la gestion du monument ne procure pas de revenus), en identifiant les charges foncières liées aux monuments historiques dans les formulaires de déclaration d’impôt sur le revenu.

● Établir, dans le dispositif de performance du programme 175, un suivi spécifique de l’évolution de la fréquentation payante des établissements muséaux et patrimoniaux, réexaminer le périmètre des mesures de gratuité au regard de leurs effets et autoriser les opérateurs à mieux adapter leurs tarifs afin d’accroître leurs ressources propres.

● Permettre aux établissements muséaux et patrimoniaux les plus fréquentés d’étendre leurs horaires d’ouverture à la visite en examinant l’ensemble des pistes leur permettant de disposer des effectifs nécessaires : assouplissement des schémas d’emploi sous plafond, facilitation du recours à des agents contractuels ou à des prestations externalisées d’accueil et de surveillance, réexamen des accords d’établissements relatifs à l’aménagement du temps de travail.

● Réexaminer la programmation pluriannuelle des grands travaux en tenant compte des effets de la crise sanitaire, sur la base de plans de financements propres à garantir la sincérité de la budgétisation des dépenses d’investissement.

● Compenser les effets du second confinement pour les établissements muséaux et patrimoniaux dont la trésorerie a été la plus fragilisée en apportant une aide budgétaire adaptée dans la crise, le cas échéant par de nouvelles ouvertures de crédits avant la fin de l’exercice 2021.

● Élargir, de manière encadrée, la possibilité de recours à l’emprunt par les établissements disposant, sur la longue durée, de ressources propres significatives, afin de financer des investissements susceptibles de renforcer leur attractivité, d’augmenter leur fréquentation et de restaurer leurs monuments historiques.

13. Défense : Préparation de l’avenir (M. François Cornut-Gentille)

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense en 2020

(en millions d’euros) Autorisations d'engagement Crédits de paiement LFI 2020 Exécution 2020 Écart à la prévision LFI 2020 Exécution 2020 Écart à la prévision P144 – Environnement et prospective de la défense 1 765,8 1 784,5 + 1 % 1 547,8 1 541,4 – 0,4 % P178 – Préparation et emploi des forces 16 248,5 13 266,5 – 18 % 10 003,8 10 540,0 + 5 % P212 – Soutien de la politique de la défense 21 981,5 22 110,5 + 0,6 % 21 937,1 21 970,8 + 0,2 % P146 – Équipement des forces 25 352,3 13 699,4 – 46 % 12 587,8 12 623,4 + 0,3 % Total 65 348,1 50 860,9 – 22 % 46 076,5 46 675,6 + 1,3 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance de la mission Défense pour 2020.

14. Défense : Budget opérationnel de la défense (Mme Aude Bono-Vandorme)

L’exécution des crédits de la mission pour 2020

(en millions d’euros) Loi de finances initiale y compris fonds de concours et attributions de produits Crédits exécutés Écart en valeur absolue et en % AE CP AE CP AE CP P 144 : Environnement et prospective de la politique de défense 1 766 1 548 1 784 1 541 + 18 (+ 1) – 6 (– 0,4) P 178 : Préparation et emploi des forces 16 534 10 290 13 266 10 540 – 3 268 (– 25) + 249 (+ 2,4) P 212 : Soutien de la politique de la défense 22 257 22 212 22 110 21 970 – 146 (– 1) – 241 (– 1,1) Dont titre 2 20 908 20 908 20 786 20 786 – 122 (– 0,6) – 122 (– 0,6) P 146 : Soutien de la politique de la défense 25 419 12 654 13 699 12 623 – 11 719 (– 86) – 31 (– 0,2) Total Mission 65 977 46 705 50 860 46 675 – 15 116 (– 30) – 29 (– 0,1) Total Budget opérationnel de la défense (P178 et P212) 38 792 32 502 35 376 32 510 – 3 415 (– 10) + 7 857 (+ 0,02)

15. Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; Investissements d’avenir (Mme Marie-Christine Dalloz)

16. Écologie, développement et mobilité durables : Paysage, eau et biodiversité ; Prévention des risques ; Expertise, information géographique et météorologie ; Conduite et pilotage des politiques (M. Éric Coquerel)

17. Écologie, développement et mobilité durables : Affaires maritimes (M. Saïd Ahamada)

18. Écologie, développement et mobilité durables : Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’énergie ; Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (M. Julien Aubert)

19. Écologie, développement et mobilité durables : Infrastructures et services de transports ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Contrôle et exploitation aériens (Mmes Marie Lebec et Ziva Park)

ExÉcution des programmes de la mission

(en millions d’euros) Autorisations d’engagement Crédits de paiement LFI Exécution Écart LFI Exécution Écart P203 Infrastructures et services de transports 5 481,04 6 569,20 + 1 088,16 5 716,38 5 909,05 + 192,67 P355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État 408 400 – 8 408 400 – 8

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance de la mission pour 2020.

ExÉcution du budget annexe Contrôle et exploitation aÉriens en 2020

(en millions d’euros) Autorisations d’engagement Crédits de paiement LFI Crédits ouverts Exécution Écart LFI Crédits ouverts Exécution Écart P613 – Soutien aux prestations de l’aviation civile 1 501,06 484,9 1 474,49 – 1,8 % 1 501,06 1 483,5 1 473,72 – 1,8 % P612 – Navigation aérienne 595,42 636,9 580,33 – 2,5 % 595,42 630,4 575,66 – 3,3 % P614 – Transports aériens, surveillance et certification 44,49 48,7 44,54 + 0,1 % 44,49 47,3 39,44 – 11,4 % Total 2 140,97 2 170,50 2 099,35 – 1,9 % 2 140,97 2 161,20 2 088,82 – 2,4 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance du budget annexe pour 2020.

20. Économie : Développement des entreprises et régulations ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (Mme Valéria Faure-Muntian et M. Xavier Roseren)

21. Économie : Commerce extérieur (M. Fabrice Brun)

Bilan de l’assurance-crédit depuis 2010

(en millions d’euros) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Flux 20 979 15 366 11 683 11 992 14 985 23 435 16 652 18 872 14593 11658 12 690 Encours (hors promesses) Promesses 59 459 18 734 64 200 18 919 63 917 17 987 61 245 19 853 65 329 19 948 75 047 7 542 68 696 8 634 69 155 6 238 65 077 9 549 59 173 9 603 59 635 8 279 Nombre entreprises 119 108 93 82 97 94 93 125 108 114 122 Dont PME 60 53 40 44 41 37 44 66 51 55 67

Source : DGT.

22. Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux (M. Philippe Chassaing)

23. Engagements financiers de l’État (Mme Bénédicte Peyrol)

SYNTHÈSE, CHIFFRES CLÉS ET RECOMMANDATIONS

Les crédits de la mission Engagements financiers de l’État (consommation de 36,05 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 36,23 milliards d’euros en crédits de paiement en 2020) relèvent essentiellement du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État (99 % des crédits de la mission). Par ailleurs, le programme Épargne porte des dépenses fiscales pour un montant de 4,8 milliards d’euros.

a. Principaux constats sur l’analyse de la dépense

● Malgré la très forte augmentation de l’encours de dette en 2020 (+ 178 milliards d’euros), l’exécution du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État est en repli de 4,5 milliards d’euros par rapport à 2019. Les volumes concernés constituent une rupture de tendance, tant au niveau de la hausse de l’encours de la dette (+ 10 % par rapport à 2019), dont le montant atteint au 31 décembre 2020 2 001 milliards d’euros, qu’au niveau de la réduction de la charge de la dette (– 11 % par rapport à 2019). La charge de la dette atteint ainsi son niveau le plus bas dans la période récente, à 35,8 milliards d’euros.

Les dépenses de ce programme sont inférieures de 2,3 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale, en raison notamment d’une inflation plus faible qu’anticipée entraînant une moindre charge d’indexation du capital des titres indexés et du maintien à un niveau bas des taux d’intérêt à court terme.

● L’exécution du programme Appels en garantie de l’État est proche de la prévision (– 1,4 million d’euros) malgré d’importants mouvements réalisés en gestion pour faire face aux risques potentiels d’appels en garantie sur les dispositifs nouvellement créés dans le contexte de crise sanitaire. Ces dispositifs de garantie introduits en 2020 n’ont finalement fait l’objet que d’appels en garantie limités mais l’encours des garanties actives octroyées par l’État a fortement progressé (+ 21 %) pour s’établir à 906,6 milliards d’euros à la fin de l’année 2020.

● Le programme Épargne présente un niveau d’exécution de crédits inférieur aux prévisions (- 28 millions d’euros), conformément à ce qui avait été observé pour les exercices précédents.

● Le programme Dotation du mécanisme européen de stabilité présente une dépense de 98 millions d’euros en 2020, alors qu’il n’était pas doté de crédits en loi de finances initiale (LFI). Cette dotation était nécessaire au versement par la France du solde des intérêts négatifs perçus en 2019 sur la fraction du capital du Mécanisme européen de stabilité (MES) placée à la Banque de France.

● Le programme Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque a été exécuté à hauteur de 179,4 millions d’euros en CP. Aucun engagement budgétaire n’a été effectué au titre de nouvelles aides.

► les points positifs soulevés par la rapporteure spéciale

La qualité de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État par l’Agence France Trésor est unanimement reconnue. Les modifications successives du programme de financement en cours d’année 2020, pour faire face à la forte hausse du besoin de financement de l’État, ont été particulièrement bien gérées par l’AFT.

La politique active de rachat d’obligations par la BCE renforcée dès le mois de mars 2020 a permis à la zone euro de conserver des conditions de financement favorables. Au sein de la zone euro, les émissions de dette française font l’objet d’un fort intérêt des investisseurs, permettant à la France de s’endetter à faible coût.

Loin d’assécher la demande de titres, la multiplication d’émetteurs d’obligations vertes en 2020 a renforcé l’attrait des investisseurs pour ce nouveau marché, au point de donner naissance à une « prime verte » en France. La France conserve en 2020 sa position de premier emprunteur sur le marché de la dette d’État verte.

Si aucun crédit n’a été alloué en loi de finances initiale pour 2020 au programme Dotation du Mécanisme européen de stabilité, une dotation de 79 millions d’euros a été prévue en LFI 2021, conformément aux recommandations de la rapporteure spéciale.

► les éléments critiques soulevés par la rapporteure spéciale

Malgré les recommandations de la rapporteure spéciale, la prévisibilité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne n’a pas été renforcée, ce qui rend complexe l’analyse de l’évolution de leur coût.

– Les recommandations de la rapporteure :

● inclure un tableau de suivi des principales garanties actives du capital, octroyées par l’État dans les documents budgétaires relatifs au programme 114 ;

● ventiler les informations présentées dans les documents budgétaires sur la garantie octroyée aux prêts à l’accession sociale à la propriété et aux prêts à taux zéro par type de prêt ;

● mettre en place un indicateur de performance relatif aux prêts garantis par l’État ;

● envisager la mise en place d’objectifs et d’indicateurs relatifs à l’action Soutien au domaine social, logement, santé ;

● améliorer la prévision des dépenses relatives au programme Épargne ;

● mettre en cohérence l’indicateur 2.1 avec l’objectif n° 2 du programme Épargne ;

● supprimer le deuxième sous-indicateur de l’indicateur 1.1. ;

● renforcer l’effort de prévision du coût des dépenses fiscales 120 503, 120 506 et 300 210 ;

● examiner la pertinence des dépenses fiscales de la mission dans le cadre des prochaines conférences fiscales ;

● procéder à l’annulation des autorisations d’engagement devenues inutiles sur le programme 344.

b. Bilan de l’éco-prêt à taux zéro

Dans la partie thématique de son rapport, la rapporteure a souhaité faire un bilan de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) en vue de l’arrivée à échéance de ce dispositif à la fin de l’année 2021.

Après plusieurs années de fortes baisses du nombre d’éco-PTZ distribués, la réforme adoptée en 2019, qui a notamment ouvert le champ de ce dispositif aux mono-actions, a permis de relancer la dynamique de distribution de ces prêts (+ 90 % en 2019 et + 18 % en 2020).

Les auditions menées par la rapporteure lui ont permis d’identifier plusieurs blocages persistants à la montée en charge du dispositif (faiblesse des taux d’intérêt, formalités administratives complexes, faible motivation des acteurs bancaires en raison de la lourdeur de l’instruction) sur lesquels il convient de travailler.

En tout état de cause, la rapporteure considère que l’éco-PTZ est un outil utile de la panoplie des instruments utilisés par la puissance publique pour assurer le financement de la rénovation énergétique des logements, outil qui doit être pensé comme complémentaire à MaPrimeRénov’ et orienté vers le financement du reste à charge des ménages. Elle recommande donc de le proroger, pour au moins trois années supplémentaires, dans le prochain projet de loi de finances.

– Les recommandations de la rapporteure :

● communiquer dès maintenant sur la prorogation de l’éco-PTZ pour au moins trois années supplémentaires et afficher clairement l’objectif qui lui serait assigné du financement du reste à charge assigné à l’éco-PTZ ;

● poursuivre, le cas échéant par l’introduction d’une expérimentation en PLF 2022, les travaux d’amélioration du couplage entre MaPrimeRénov’ et l’éco-PTZ ;

● sécuriser la création de l’« accompagnateur rénov » dans le cadre de la navette parlementaire sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, et étudier la faisabilité de la mise en place d’une plateforme digitale unique, pour fluidifier le parcours usager et encourager les rénovations globales ;

● proroger l’expérimentation de délivrance des éco-PTZ par les sociétés de tiers-financement Île-de-France Énergies et la Régie Régionale du Service Public de l'Efficacité Énergétique Hauts de France ;

● relever le plafond de l’éco-PTZ performance globale de 30 000 euros à 50 000 euros sous condition de ressources ;

● redéfinir, de façon concertée avec les acteurs bancaires, les modalités de rémunération de la distribution de l’éco-PTZ individuel.

synthÈse des dÉpenses budgÉtaires et fiscales de la mission

(en millions d’euros, en crédits de paiement)

Source : commission des finances.

exÉcution budgÉtaire des programmes par rapport À la lfi

(en millions euros)

Source : commission des finances.

24. Enseignement scolaire (Mme Catherine Osson)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits de l’enseignement public du premier et second degré, de l’enseignement privé et de l’enseignement technique agricole. Elle comporte également deux programmes transversaux de soutien à la politique de l’Éducation nationale, le premier destiné à favoriser les conditions d’apprentissage et de vie des élèves à l’école, le second portant les ressources nécessaires aux fonctions supports du ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports (MENJS).

Hors la mission Remboursements et dégrèvements, elle représente le premier poste de dépenses pour l’État en LFI 2020, pour un montant total de crédits ouverts de 74,0 milliards d’euros. La mission se caractérise par la large prépondérance des dépenses de personnel (titre 2) qui constituent 93 % des crédits. En outre, environ 3 % des dépenses hors titre 2 se rattachent indirectement à des dépenses de personnel, s’agissant de subventions, notamment pour charges de service public, et de dépenses dites de guichet, comme les bourses éducatives. Le principal enjeu de la mission du point de vue budgétaire est donc le pilotage de la masse salariale. L’enjeu systémique de la mission est la performance du système éducatif français, synthétisée par les deux objectifs que sont, d’une part, la conduite de tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun jusqu’en fin de 3ème, d’autre part, la conduite du maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale avec le diplôme correspondant (baccalauréat général, technologique ou professionnel).

L’exécution des crédits de la mission par rapport à la prévision initiale est satisfaisante, dans la mesure où l’écart par rapport à la LFI 2020 est inférieur à 0,2 % en autorisations d’engagement (sous-consommation de 131,6 millions d’euros) et à 0,1 % en crédits de paiement (sous-consommation de 45,9 millions d’euros).

Le plafond d’emplois exécuté recule de 10 505 ETPT pour s’établir à 1 023 966 ETPT. Il traduit le schéma d’emplois de 2019 mais aussi les effets de la crise sanitaire sur les recrutements, notamment de contractuels pendant les périodes de fermeture des écoles.

Le schéma d’emplois réalisé en 2020 est en revanche positif et s’établit à + 2 963 ETP dont + 2 374 ETP pour l’enseignement public du premier degré. Cette sur-exécution s’explique essentiellement par des autorisations complémentaires de recrutement pour remplacer les enseignants vulnérables et assurer l’ouverture de toutes les classes, notamment en milieu rural.

Les crédits consommés sur le titre 2 s’élèvent à 68,55 milliards d’euros (+ 0,91 milliard d’euros, soit + 1,3 % par rapport à 2019) et correspondent à une sous-exécution de 197 millions d’euros qui s’explique notamment par la sur-exécution du schéma d’emplois de 2020, par l’organisation atypique des concours en 2020 et par les retenues opérées au titre de la grève du mois de janvier 2020.

Les dépenses hors titre 2 s’élèvent à 5,47 milliards d’euros en AE (+ 6,6 %) et 5,42 milliards d’euros en CP (+ 6,7 %). Ces crédits sont sur-exécutés de 54 millions d’euros en AE et 140 millions d’euros en CP, principalement en raison des mesures prises pour assurer la continuité pédagogique et la protection des élèves et des personnels tout au long de la crise sanitaire.

► La rapporteure constate que le PPCR s’est poursuivi en 2020 pour 305 millions d’euros et que ces mesures de revalorisation au bénéfice des enseignants dépassent 1 milliard d’euros depuis 2017.

► Elle s’est intéressée en particulier aux crédits de la formation continue, qui sont régulièrement sous-consommés, et à la médecine scolaire. La crise sanitaire a de nouveau souligné la nécessité d’une réforme de l’organisation d’un système de santé scolaire aujourd’hui insatisfaisant.

► La rapporteure se félicite du recrutement massif d’accompagnants d’élève en situation de handicap (AESH) en 2020, qui sont désormais 67 993 contre 50 381 en 2019, et renouvelle son souhait de voir se poursuivre le mouvement de déprécarisation entamé depuis 2017.

► Elle attire également l’attention sur la situation financière délicate d’un certain nombre d’établissements scolaires de l’enseignement technique agricole, fortement touchés dans leur activité économique par la crise sanitaire, et recommande de soutenir sans faille ces établissements qui font vivre une filière d’excellence du système éducatif français.

La thématique choisie par la rapporteure dans le cadre du Printemps de l’évaluation est la gestion des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire.

Le métier d’enseignant a des spécificités et est en mutation. La notion de personnels en difficulté est délicate à définir tant elle recouvre des situations diverses. Les enseignants sont sujets à des contraintes particulières (maintien des compétences, porosité entre sphère privée et professionnelle, enchaînement des réformes, positionnement de la hiérarchie, regard de la société) et des difficultés inhérentes au métier de l’enseignement (risque d’isolement, capacité à gérer une classe). La rapporteure a pu constater que les personnels en difficulté ne font pas l’objet d’un traitement différencié en gestion. Il n’y a pas d’indicateurs ni de statistiques.

Des actions de prévention sont mises en œuvre au sein du MENJS dans le cadre de la nouvelle GRH de proximité depuis 2019, tandis que la prise en charge est, à l’exception du CNED, largement externalisée par le biais de partenariats, notamment avec la MGEN et la fédération Autonome de solidarité laïque (ASL). Ces partenariats fonctionnent bien et montrent la complémentarité de la démarche. La rapporteure formule des recommandations portant notamment sur la prévention médicale et sur le renforcement de la GRH de proximité et des partenariats.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION PAR PROGRAMME

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE JEUNES DE 16 À 29 ANS EN CONTRAT D’APPRENTISSAGE

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP SCOLARISÉS

RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Au terme de l’examen de l’exécution des crédits de la mission en 2020, la rapporteure spéciale formule les recommandations suivantes :

● maintenir les efforts de revalorisation du métier d’enseignant notamment en termes de rémunération (recommandation reconduite) ;

● accélérer la transformation des emplois d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) en CDI et ouvrir l’agenda social pour donner des perspectives (recommandation reformulée) ;

● poursuivre les travaux en cours concernant la médecine scolaire afin de mettre en œuvre une réforme d’ensemble en 2022 (recommandation reformulée) ;

● mettre l’accent sur la formation continue des enseignants ;

● poursuivre le soutien financier aux établissements de l’enseignement technique agricole en difficultés.

Sur le thème d’évaluation :

● renforcer le service de médecine de prévention dans chaque académie ;

● poursuivre le développement de la gestion des ressources humaines (GRH) de proximité ;

● instituer un quatrième rendez-vous de carrière pour tous les enseignants à 50 ans et un cinquième rendez-vous de carrière entre 55 et 60 ans pour les enseignants du secondaire ;

● intégrer dans la formation continue un volet lié aux risques psychosociaux ;

● soutenir les efforts du centre national d’enseignement à distance (CNED) ;

● renforcer les différents partenariats avec la Mutuelle générale de l’enseignement national (MGEN) et l’association Autonome de Solidarité Laïque (ASL) ;

● accroître le nombre de centres de réadaptation afin de couvrir plus d’académies et satisfaire les besoins.

25. Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges ; Conduite et pilotage des politiques économiques ; Action et transformation publiques (M. Alexandre Holroyd)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

L’exécution 2020 des crédits de la mission représente 10,11 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10,03 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) et se traduit par une sous-consommation des crédits de 208 millions d’euros (taux de consommation de 98 %) et 236 millions d’euros (taux de consommation de 97,6 %). Cette sous-exécution est portée pour les trois-cinquièmes par le programme 156 dont le plafond d’emplois exécutés s’élève à 96 991 ETPT (– 1 902 ETPT par rapport à la prévision et – 2 266 ETPT par rapport à 2019). Il convient de rappeler que 83 % des crédits de la mission relève du titre 2.

► Les administrations de Bercy ont été fortement mobilisées lors de la crise sanitaire, pour assurer la continuité des missions essentielles de l’État et des administrations publiques, pour mettre en œuvre les mesures de soutien à l’économie, et pour assurer la protection des citoyens (surveillance des frontières, respect des normes applicables aux produits sanitaires). Elles ont su montrer des facultés d’adaptation et une capacité de résilience remarquables, comme en témoignent les indicateurs de performance qui sont globalement satisfaisants eu égard au contexte.

► La DGFiP et la DGDDI rencontrent des difficultés structurelles de recrutement, qui se sont accentuées avec la crise sanitaire (décalage des concours) et expliquent une grande partie de l’écart négatif entre le schéma d’emplois prévu et celui exécuté. Les métiers « historiques » de l’administration fiscale et de la Douane sont en mutation ; il est constaté une baisse d’attractivité pour certains métiers de ces deux administrations qui, pour le rapporteur spécial, pourrait avoir un impact sur la capacité de celles-ci à réaliser leurs missions. Le rapporteur insiste également sur la nécessité de poursuivre le développement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEEC).

► Les budgets informatiques ont été préservés (plus en fonctionnement qu’en investissement) et la crise sanitaire a accéléré de manière radicale la dématérialisation et l’usage du télétravail. Sur cette question, le rapporteur spécial recommande une évaluation pour en mesurer les effets dans le temps en ayant plus de recul.

► Le confinement a eu en revanche pour effet de décaler marginalement certaines réformes (dont le nouveau réseau de proximité de la DGFiP).

Sur la mission Action et transformation publiques

Les crédits en AE ont été exécutés à hauteur de 327 millions d’euros (339 millions d’euros ouverts en LFI). En revanche, la sous-exécution des CP s’amoindrit mais reste massive : 113 millions d’euros ont été consommés, soit 26 % seulement des crédits ouverts (435 millions d’euros) contre 18 % en 2019 (55,5 millions d’euros de CP consommés pour 312,1 millions d’euros ouverts).

► Les projets financés sont pertinents, de qualité, et nécessaires à la transformation du service public. Lors des périodes de confinement, les administrations sont restées fortement mobilisées.

►Toutefois, la programmation trop volontariste génère des reports importants, principalement sur les programmes 348 et 349.

Sur ces deux programmes, le pilotage est rigoureux mais les glissements calendaires des projets impliqueront des CP au moins jusqu’en 2024. Sur le programme 351, peu de projets sont financés (15 millions d’euros en AE pour un budget de 50 millions). Le programme 352 pâtit d’un manque de lisibilité budgétaire.

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Sur le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local :

● engager un effort concerté incluant des objectifs clairs et un suivi exigeant pour résorber le déficit de recrutement à court et moyen terme ;

● renforcer l’accompagnement des agents dans le cadre des réformes en cours (nouveau réseau de proximité, unification du recouvrement fiscal) ;

● poursuivre le renforcement des budgets informatiques (recommandation reconduite) ;

● évaluer l’impact du télétravail hors contexte de crise ;

Sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières :

● renforcer les capacités du Parlement à expertiser et auditer les grands projets informatiques de l’État dans leur dimension technique et non seulement budgétaire (recommandation adressée au Parlement).

Sur le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges :

● améliorer les dispositifs de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (recommandation reconduite) ;

● travailler sur la conclusion d’un contrat d’objectifs et de moyens de façon à ce que celui-ci soit prêt pour une mise en œuvre au plus tard au second semestre 2022 (recommandation reformulée).

Sur la mission Action et transformation publiques

● envisager une évolution de la maquette budgétaire pour plus de cohérence ;

Sur le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants :

● communiquer dans les PAP et les RAP des éléments d’information utilisés par les équipes projet afin de pouvoir suivre l’état d’avancement effectif des travaux (recommandation reformulée) ;

● fiabiliser la prévision de consommation des crédits (recommandation reconduite) ;

● entamer une réflexion sur la possibilité de transférer les CP résiduels du programme vers le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État lorsque la majorité des projets auront été achevés ;

Sur le programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique :

● mettre en place deux indicateurs, l’un portant sur le délai entre le dépôt des dossiers retenus et la fin de la phase contractualisation, l’autre sur l’état d’avancement des projets ;

● pérenniser le FTAP au-delà de 2022 en concentrant son action sur les projets interministériels les plus complexes ;

● faire intervenir toutes les autorisations administratives nécessaires aux projets avant l’étape de contractualisation ;

● libérer une partie des financements dès la signature du contrat de transformation ;

● optimiser la procédure de contractualisation et ainsi fiabiliser la prévision de consommation des crédits de paiement ;

Sur le programme 351 Fonds d’action interministériel Ressources humaines :

● rattacher le FAIRH au programme 148 Fonction publique.

Sur le programme 352 Fonds pour l’accélération du financement des startups d’État :

● entamer une réflexion sur l’avenir du programme et sur son possible rattachement au programme 129 Coordination du travail gouvernemental.

26. Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Crédits non répartis (M. Éric Alauzet)

exÉcution des crÉdits du programme 148 Fonction publique en 2020

(en millions d’euros) Autorisations d’engagement Crédits de paiement LFI 2020 Exécution 2020 Écart LFI / exécution LFI 2020 Exécution 2020 Écart LFI / exécution Action 01 – Formation des fonctionnaires 79,27 77,78 – 2 % 79,27 77,39 – 2,4 % Action 02 – Action sociale interministérielle 125,00 117,21 – 6 % 125,00 117,43 – 6 % Action 03 – Appui et innovation RH 5,67 5,27 – 7 % 5,67 3,56 – 37 % Total 209,94 200,26 – 4,6 % 209,94 198,38 – 5,5 %

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2020 du programme 148.

ExÉcution de la mission crÉdits non rÉpartis en 2020

(en millions d’euros) Autorisations d’engagement Crédits de paiement LFI + LFR Exécution Taux d’exécution LFI + LFR Exécution Taux d’exécution Programme 551 – Provision relative aux rémunérations publiques 16,0 6,0 37,5 % 16,0 6,0 37,5 % Programme 552 – Dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles 2 044,0 1 648,0 80,6 % 1 744,0 1 648,0 94,5 % Total 2 060,0 1 654,0 80,3 % 1 760,0 1 654,0 94,0 %

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2020 de la mission Crédits non répartis.

27. Gestion du patrimoine immobilier de l’État (M. Jean-Paul Mattei)

28. Immigration, asile et intégration (M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont)

29. Justice (M. Patrick Hetzel)

(en millions d’euros) Autorisations d’engagement Crédits de paiement LFI 2020 Exécution 2020 Écart LFI 2020 Exécution 2020 Écart P. 166 – Justice judiciaire 3 610,3 3 829,0 + 6 % 3 500,6 3 480,1 – 0,6 % P. 107 – Administration pénitentiaire 3 582,4 4 357,3 + 22 % 3 958,8 3 863,4 – 2,4 % P. 182 – Protection judiciaire de la jeunesse 930,9 884,1 – 5 % 893,6 862,3 – 3,5 % P. 101 – Accès au droit et à la justice 530,5 466,1 – 12 % 530,5 465,2 – 12 % P. 310 – Conduite et pilotage de la pol. de la justice 452,3 489,7 + 8 % 500,5 475,7 – 5 % P. 335 – Conseil supérieur de la magistrature 5,97 5,2 – 14 % 4,9 4,2 – 14 % Total 9 112,4 10 031,4 + 10 % 9 388,9 9 151,0 – 2,5 %

Source : commission des finances d’après les lois de finances.

Évolution des crÉdits de la mission Justice

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois de finances.

30. Médias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public (Mme Marie-Ange Magne)

besoins de financement reprÉsentÉ par l’arrivÉe

(en euros) Nouvelles radios 2021 2022 2023 2024 52 en 2021 832 000 520 000 1 040 000 1 820 000 47 en 2022 – 752 000 470 000 940 000 47 en 2023 – – 752 000 470 000 Total 832 000 1 270 000 2 260 000 3 230 000

Source : DGMIC.

31. Outre-mer (M. Olivier Serva)

action 1 – comparaison entre la prévision et l’exécution

(en million d’euros)

composantes des dépenses inscrites sur la mission outre-mer

32. Pouvoirs publics (M. Christophe Naegelen)

Total des dépenses (hors dépenses calculées)

(en millions d’euros)

Sources : annexes aux PLR 2012 à 2020, réponses aux questionnaires budgétaires.

Total des dépenses de l’Assemblée nationale de 2013 à 2020

(en millions d’euros)

Source : documentation budgétaire de l’Assemblée nationale.

Total des dépenses du Sénat de 2013 à 2020

(en millions d’euros)

Total des dépenses prenant en compte la mission institutionnelle, le jardin du Luxembourg et

le musée du Luxembourg.

Source : documentation budgétaire du Sénat.

Total des dépenses du Conseil constitutionnel de 2012 à 2020

(en millions d’euros)

Sources : annexes aux PLR 2012 à 2020, réponses aux questionnaires budgétaires.

33. Recherche et enseignement supérieur : Recherche (M. Francis Chouat)

1. Recommandations portant sur l’exécution

2. Recommandations portant sur le thème d’évaluation

34. Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante (M. Fabrice Le Vigoureux)

Évolution de l’exÉcution 2016-2020

Évolution des financements apportÉs par l’État au CNOUS (en CP)

Évolution du nombre de repas fourni par le CROUS de normandie

35. Régimes sociaux et de retraite ; Pensions (M. Olivier Damaisin)

évolution des soldes annuels et cumulé du cas pensions

(en milliards d’euros)

36. Relations avec les collectivités territoriales ; Avances aux collectivités territoriales (MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie)

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

L’exécution des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales en 2020 est marquée par la mise en œuvre de deux mesures exceptionnelles prises en lois de finances rectificatives en réponse aux effets économiques de la crise sanitaire sur les collectivités locales : d’une part, la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) exceptionnelle pour un montant ouvert d’un milliard d’euros en autorisations d’engagement, en soutien au bloc communal (nouvelle action 9 du programme 119) ([28]), d’autre part, un concours exceptionnel de l’État pour l’achat de masques par les collectivités locales (nouvelle action 8 du programme 119) ([29]) pour des crédits ouverts de 60 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40 millions d’euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, le fonds de stabilisation des départements a fait l’objet d’un abondement en cours d’exercice ([30]) à hauteur de 200 millions d’euros (action 3 du programme 119) pour prendre en compte la possible dégradation de la situation financière de certains départements pouvant être confrontés à une dynamique particulière des allocations individuelles de solidarité (AIS), notamment le RSA et l’aide sociale à l’enfance.

Les crédits consommés en 2020 sur la mission se sont ainsi élevés à 4,41 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 3,62 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). La hausse des dépenses de 565 millions d’euros (+ 14,7 %) en AE et 178 millions d’euros (+ 5,2 %) en CP par rapport à 2019 s’explique pour l’essentiel par les trois mesures de soutien précédemment énumérées.

Ces mesures à destination des collectivités de métropole ou ultramarines et de leurs territoires, ont été accompagnées d’autres dispositifs de soutien et de compensation de pertes fiscales, de dégrèvements ou d’exonérations qui, ne relevant pas de la mission RCT mais des prélèvements sur recettes ou de la fiscalité locale, ont également été décidés en lois de finances rectificatives (LFR), principalement dans les deux dernières LFR votées en juillet et novembre 2020. Les rapporteurs spéciaux ont donc fait le choix, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, de porter leur attention sur la pertinence et l’efficacité de ces dispositifs de soutien.

Le compte d’avances aux collectivités territoriales enregistre un déficit de 2,87 milliards d’euros, dont 2,52 milliards d’euros pour les avances sur la fiscalité locale et 0,35 milliard d’euros pour les avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), principalement en raison d’une baisse de recettes de fiscalité directe locale et de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE).

Les principaux constats des rapporteurs spéciaux sur l’analyse de la dépense sont les suivants :

► La quasi-totalité des AE sur les dotations d’investissement non exceptionnelles (DETR, DSIL, DPV, DSID) a été engagée et la consommation des CP est en hausse de 5,2 % par rapport à 2019.

► Les restes à payer ont augmenté de 793 millions d’euros (+ 18,3 %) sur l’ensemble de la mission et dépassent 5,1 milliards d’euros. Le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements, qui porte les dotations d’investissement, concentre la quasi-totalité des restes à payer qui représentent 118 % des AE consommés en 2020 sur ce programme. Cette dynamique, déjà observée lors des exercices précédents mais qui s’est accentuée du fait de l’allongement des projets subventionnés avec la crise sanitaire et des AE générées par la DSIL exceptionnelle, constitue un point d’attention même si le risque pour la soutenabilité budgétaire paraît maîtrisé.

► Les deux dernières lois de finances rectificatives pour 2020 ont apporté 1,28 milliard d’euros de crédits supplémentaires en AE sur la mission RCT, dont près de 850 millions d’euros ont déjà été consommés, ce qui témoigne du soutien fort de l’État aux collectivités.

► Les indicateurs de performance de la mission, qui ne rendent compte ni de l’intensité des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, ni des retombées socio-économiques de ces concours, demeurent largement perfectibles.

– Synthèse de la situation des collectivités territoriales :

Les collectivités territoriales ont globalement mieux résisté qu’attendu aux conséquences de la crise de la covid-19. Les dépenses de fonctionnement ont été stables (+ 0,1 %) tandis que les recettes réelles de fonctionnement ont reculé de 1,7 % avec des situations plus contrastées selon les collectivités. L’investissement a reculé de 4,9 %, pénalisé par le cycle électoral communal (– 13,4 % pour les communes) que le dynamisme de l’investissement départemental et régional n’a pu compenser (respectivement + 3,2 % et + 10 %). L’épargne brute a décliné de 11,2 % (dont – 15,5 % pour les départements) mais reste proche du niveau de 2018.

Les rapporteurs considèrent que les dispositifs de soutien ont été complémentaires et ont permis aux collectivités d’être rassurées sur le maintien de leurs recettes et de leur capacité à continuer à investir. Leurs constats détaillés figurent dans la seconde partie du présent rapport.

RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Sur la mission Relations avec les collectivités territoriales :

● instaurer un véritable temps de débat cohérent sur l’ensemble des finances locales au sein de l’examen parlementaire de la loi de finances de l’année (recommandation reconduite) ;

Sur le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements :

● calculer le périmètre de la réserve de précaution sur les seuls crédits auxquels il devrait s’appliquer, c’est-à-dire en excluant les dotations juridiquement dues (recommandation reconduite) ;

● poursuivre les efforts de fiabilisation de l’échéancier de consommation des crédits (recommandation reconduite) ;

● établir un bilan des restes à payer par millésime d’autorisations d’engagement et par dotation ;

● poursuivre la réflexion autour de la démarche de performance des dotations d’investissement de la mission RCT ;

● mettre en place un indicateur permettant de mesurer l’effet de levier de la DSID, ainsi qu’un indicateur présentant le taux de projets financés par plusieurs dotations de l’État ;

● expérimenter l’évaluation socio-économique des projets les plus importants financés par la DSIL et la DETR ;

Sur le programme 833 Avances de fiscalité locale :

● améliorer le suivi du compte d’avances pour les impôts auto-liquidés.

37. Remboursements et dégrèvements (Mme Christine Pires Beaune)

38. Santé (Mme Véronique Louwagie)

39. Sécurités ; Police, gendarmerie, sécurité routière ; Contrôle de la circulation et du stationnement routiers (M. Romain Grau)

évolution des crédits exécutés, en cp, pour les programmes 176 police nationale et 152 gendarmerie nationale

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des documents budgétaires.

1. Recommandations portant sur l’exécution

2. Recommandations portant sur le thème d’évaluation

40. Sécurités : Sécurité civile (M. Bruno Duvergé)

Évolution de la consommation des crédits du programme 161

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances.

41. Solidarité, insertion et égalité des chances (M. Patrice Anato et Mme Stella Dupont)

42. Sport, jeunesse et vie associative (M. Benjamin Dirx)

L’exécution des crédits de la mission pour 2020 Crédits demandés Crédits exécutés Écart en valeur absolue (et en %) AE CP AE CP AE CP Programme 219, Sport 430,69 427,73 421,75 426,26 – 8,94 – 2,1 % – 1,47 – 0,3 % Programme 163, Jeunesse et vie associative 660,20 660,20 708,75 708,06 48,55 7,4 % 47,86 7,2 % Programme 350, Jeux olympiques et paralympiques 2024 321,7 129,25 321,7 127,73 0 0 % 0 0 % Total Mission 1 412,59 1 217,18 1 452,02 1 262,05 39,61 2,8 % 44,87 3,7 %

L’Évolution de l’exÉcution des crÉdits de la mission au cours des trois derniÈres annÉes (À maquette comparable) Crédits exécutés en 2018 Crédits exécutés en 2019 Crédits exécutés en 2020 AE CP AE CP AE CP Programme 219, Sport 343,00 327,75 293,97 301,96 421,75 426,26 Programme 163, Jeunesse et vie associative 560,80 560,24 629,77 631,04 708,75 708,06 Programme 350, Jeux olympiques et paralympiques 2024 58 48 237,04 65,25 321,7 127,73 Total Mission 961,80 935,99 1 160,79 998,25 1 452,02 1 262,05

43. Travail et emploi (Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas)

44. Participations financières de l’État ; Participation de la France au désendettement de la Grèce ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (Mme Valérie Rabault)

45. Affaires européennes (M. Xavier Paluszkiewicz)

46. Plan d’urgence (MM. Éric Woerth et Laurent Saint-Martin)

Évolution des ouvertures et de la consommation des crédits sur l’ensemble de la mission en 2020

(en milliards d’euros, AE=CP )

Source : commission des finances d’après Chorus.

CrÉdits consommÉs en 2020 par programme sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire

(en millions d’euros, AE=CP)

Source : rapport annuel de performances.

ANNEXE 1 : LES CEPP du PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION

ANNEXE 2 : LES THÈMES d’ÉVALUATION du PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2021

ANNEXE 3 : LES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION ADOPTÉES LORS DES PRINTEMPS DE L’ÉVALUATION 2018 et 2019

Résolution n° 294, adoptée par l’Assemblée nationale le 19 juin 2019, relative à la simplification du dispositif d’indemnisation des victimes du valproate de sodium et de ses dérivés.

Résolution n° 293, adoptée par l’Assemblée nationale le 19 juin 2019, visant l’amélioration des modalités de contrôle budgétaire par le Parlement.

Résolution n° 291, adoptée par l’Assemblée nationale le 18 juin 2018, invitant le Gouvernement à prévenir et à corriger les sur-exécutions et les sous-exécutions des lois de finances.

Résolution n° 290, adoptée par l’Assemblée nationale le 18 juin 2019, pour le renforcement du pilotage et de l’évaluation des effectifs et de la masse salariale de l’État.

Résolution n° 287, adoptée par l’Assemblée nationale le 18 juin 2019, relative à la couverture numérique du territoire.

Résolution n° 283, adoptée par l’Assemblée nationale le 17 juin 2019, invitant le Gouvernement à poursuivre et amplifier son effort en faveur d’une politique ambitieuse d’engagement citoyen.

Résolution n° 136, adoptée par l’Assemblée nationale le 20 juin 2018, concernant les certificats d’économie d’énergie.

Résolution n° 135, adoptée par l’Assemblée nationale le 20 juin 2018, pour une révision générale des taxes à faible rendement.

Résolution n° 134, adoptée par l’Assemblée nationale le 20 juin 2018, pour le renforcement des outils et des moyens de pilotage de la recherche publique.

Résolution n° 133, adoptée par l’Assemblée nationale le 19 juin 2018, relative à la lutte contre la pollution du transport maritime et à la promotion des carburants marins alternatifs.

Résolution n° 132, adoptée par l’Assemblée nationale le 19 juin 2018, relative au suivi et au pilotage de la production de logements sociaux.

Résolution n° 126, adoptée par l’Assemblée nationale le 18 juin 2018, pour un usage plus proportionné et pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l’État.

([1]) Ce thème d’évaluation unique qui avait été retenu par le bureau l’an dernier était l’impact de l’actuelle crise sanitaire en termes de mobilisation des crédits budgétaires et de déploiement des politiques publiques.

([2]) Le 2° de l’article 8 de la proposition de loi organique (n° 4110 rect.) relative à la modernisation de la gestion des finances publiques prévoit de compléter l’article 46 de la LOLF par un alinéa ainsi rédigé : « La Conférence des présidents de chaque assemblée peut décider qu’une semaine prévue à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances. »

([3]) Voir Annexe 2 au présent rapport.

([4]) Les rapports 58 2° remis par la Cour des comptes à la commission des finances de l’Assemblée nationale au printemps 2021 ont porté sur les aides publiques à l’innovation des entreprises (examen en commission le 20 mai 2021) ; le plan de continuité d’activité des juridictions judiciaires pendant la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 (examen en commission le 20 mai 2021) ; l’évaluation de l’établissement pour l’insertion dans l’emploi (exercices 2015-2020) (examen en commission le 26 mai 2021).

([5]) Voir Annexe 1 au présent rapport.

([6]) Voir Annexe 3 au présent rapport.

([7]) Voir MM. Laurent Saint-Martin et Éric Woerth, Annexe n° 46 Plan d’urgence face à la crise sanitaire au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a46_rapport-fond#

([8]) Voir le compte rendu n° 67 du 15 avril 2021 (session 2020-2021) de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Audition de M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2020 et sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/cion_fin/l15cion_fin2021067_compte-rendu#

([9]) Voir MM. Laurent Saint-Martin et Éric Woerth, Annexe n° 46 précitée

([10]) Voir M. Éric Alauzet, Annexe n° 26 Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Crédits non répartis au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a26_rapport-fond#

([11]) Voir MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, Annexe n° 36 Relations avec les collectivités territoriales ; Avances aux collectivités territoriales au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a36_rapport-fond#

([12]) Voir Mme Marie-Christine Dalloz, Annexe n° 15 Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; Investissements d’avenir au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a15_rapport-fond#

([13]) Voir M. Mohamed Laqhila, Annexe n° 9 Cohésion des territoires : Politique des territoires au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a9_rapport-fond#

([14]) Voir Mmes Marie Lebec et Zivka Park, Annexe n° 19 Écologie, développement et mobilités durables : Infrastructures et services de transports, Charge de la dette de SNCF réseau reprise par l’État ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Contrôle et exploitation aériens au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a19_rapport-fond#

([15]) Voir M. Alexandre Holroyd, Annexe n° 25 Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, Facilitation et sécurisation des échanges, Conduite et pilotage des politiques économiques et financières ; Action et transformation publiques au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a25_rapport-fond#

([16]) Voir Mme Jennifer De Temmerman, Annexe n° 3 Administration générale et territoriale de l’État au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a3_rapport-fond#

([17]) Voir M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont, Annexe n° 28 Immigration, asile et intégration au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a28_rapport-fond#

([18]) Voir Mme Véronique Louwagie, Annexe n° 38 Santé au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a38_rapport-fond#

([19]) Voir M. Gilles Carrez, Annexe n° 12 Culture : Patrimoines au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a12_rapport-fond#

([20]) Voir M. François Cornut-Gentille, Annexe n° 13 Défense : Préparation de l’avenir au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a13_rapport-fond#

([21]) Voir M. Julien Aubert, Annexe n° 18 Écologie, développement et mobilité durables : Énergie, climat et après-mines, Service public de l’énergie ; Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a18_rapport-fond#

([22]) Voir M. François Jolivet, Annexe n° 8 Cohésion des territoires : Logement et hébergement d’urgence au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a8_rapport-fond#

([23]) Voir M. Marc Le Fur, Annexe n° 6 Aide publique au développement ; Prêts à des États étrangers au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a6_rapport-fond#

([24]) Voir M. Jean-Paul Mattéi, Annexe n° 27 Gestion du patrimoine immobilier de l’État au rapport n° 4195 sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b4195-a27_rapport-fond#

([25]) Voir M. Alexandre Holroyd, Annexe n° 25 précitée.

([26]) Cette annonce a été faite sur RTL le 14 novembre 2018 : https://www.rtl.fr/actu/politique/edouard-philippe-annonce-sur-rtl-vouloir-supprimer-les-chaudieres-au-fioul-d-ici-10-ans-7795566972 (à partir de 13’20).

([27]) Cf. annexe I.

([28]) Articles 28, 70 et état B de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative (3) pour 2020.

([29]) Article 5 et état B de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative (4) pour 2020.

([30]) Article 256 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, et article 5 et état B de la loi de finances rectificative (4) pour 2020 précitée.

([31]) Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

([32]) Le caractère temporaire de la mission ne permettait pas de loger les crédits associés au dispositif des PGE. En effet, les PGE étant attribués par des banques, seules les défaillances nécessitent un financement public par crédits budgétaires au titre de la garantie de l’État qui leur est associée. Ces défaillances ayant vocation à être étalées sur plusieurs années, leur financement est assuré par la mission Engagements financiers de l’État qui abrite les crédits associés aux autres appels en garantie couverts par l’État.

([33]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([34]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.