rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission de la défense nationale et des forces armées, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les réserves

b. Des mesures de fidélisation sans effet significatif

D’après le rapport de la formation interjuridictionnelle de la Cour des comptes précité, les départements ont alors entériné des mesures de fidélisation pour des SPV dont ils avaient un besoin impérieux. Une partie des charges liées au volontariat est ainsi consacrée au versement d’allocations aux sapeurs-pompiers volontaires qui ne sont plus en activité, lorsqu’ils satisfont aux conditions requises pour en bénéficier.

Le dispositif correspondant a pris la forme de l’allocation de vétérance jusqu’en 2004, puis de la prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR) de 2005 à 2015. Cette dernière a fait l’objet d’une réforme en 2016, conduisant à l’instauration d’une nouvelle PFR, ou « NPFR ». Malheureusement, ces mesures n’ont pas eu l’effet significatif escompté sur la durée moyenne d’engagement. De 10 ans et 11 mois en 2011, elle est passée à 11 ans et 8 mois en 2016.

c. Des mesures à destination des employeurs pour améliorer la disponibilité

D’autres mesures ont eu, de longue date, vocation à intéresser les employeurs au volontariat sapeur-pompier de leurs collaborateurs. De l’avis général, si les employeurs ont toujours considéré d’un œil plus favorable les absences des SPV que les absences des réservistes militaires, c’est en raison d’un engagement dont l’utilité pour la collectivité – et l’entreprise en cas de besoin – est plus directement perceptible, grâce notamment à l’ancrage local des SPV.

Les rapporteurs observent quand même que les relations avec les employeurs des SPV ont toujours été placées sous le signe de l’incitation plus que de la contrainte. L’employeur de SPV n’a ainsi aucune obligation de libérer son collaborateur cinq jours par an telle que celle prévue par l’article L. 4221-4 du code de la défense.

Depuis 1996, l’emploi de salariés ou d’agents publics ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire ouvre droit à un abattement sur la prime d’assurance due au titre des contrats garantissant les dommages d’incendie des assurés, d’un montant égal à la part des salariés ou agents publics sapeurs-pompiers volontaires dans l’effectif total des salariés ou agents publics de l’entreprise ou de la collectivité publique concernée, dans la limite d’un maximum de 10 % de la prime. ([75]) L’employeur public ou privé peut en outre être subrogé, à sa demande, dans le droit du sapeur-pompier volontaire à percevoir les indemnités en cas de maintien, durant son absence, de sa rémunération et des avantages y afférents dans la limite de ceux-ci. ([76]) Les indemnités perçues par l’employeur en application de cette subrogation ne sont assujetties à aucun impôt, ni soumises aux prélèvements sociaux. L’emploi d’un SPV ouvre également droit à des allègements de cotisations sociales : « lorsque l’employeur maintient la rémunération pendant l’absence pour la formation suivie par les salariés sapeurs-pompiers volontaires, la rémunération et les prélèvements sociaux afférents à cette absence sont admis au titre de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue prévue à l’article L. 950-1 du code du travail. » ([77])

Une réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts a été accordée en 2005 au titre de l’emploi d’un sapeur-pompier volontaire (et étendu aux réservistes de défense et de sécurité le 7 février 2017). Limité aux seules interventions opérationnelles, le bénéfice de ce régime a été étendu par une instruction du 3 janvier 2018 au Bulletin officiel des finances publiques et des impôts à la mise à disposition de salariés pendant les heures de travail pour les activités de formation nécessaires à la réalisation de leurs missions de sapeurs-pompiers. Il ouvre droit pour ces employeurs à une réduction d’impôt égale à 60 % de son montant dans la limite de 5 ‰ du chiffre d’affaires. Une limite réside dans le fait que ce mécénat d’entreprises ne concerne que les entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés.

Les rapporteurs de la mission Volontariat Sapeurs-Pompiers précitée préconisaient en outre de simplifier les dispositifs incitatifs existants pour les employeurs (proposition n° 18), de créer des dispositifs de remplacement de ressources pour les salariés de TPE ou de PME, artisans, travailleurs indépendants, libéraux, agriculteurs, etc. contre les pertes d’exploitation en cas d’accident survenu ou de maladie contractée en service commandé, de protéger les SPV chefs d’entreprise ou travailleurs indépendants, d’étendre les effets des visites d’aptitude effectuées par les médecins de sapeurs-pompiers au bénéfice du monde de l’entreprise ou dans d’autres domaines pertinents, d’encourager l’insertion de mesures favorables à la disponibilité des SPV dans les conventions collectives et les accords d’entreprise, d’intégrer dans le cadre de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises (RSE) un critère d’engagement dans le soutien au volontariat de sapeurs-pompiers à prendre en compte par les agences de notation ou lors de l’attribution de marchés publics et de développer le conventionnement entre les entreprises et les SIS. Surtout, ils proposaient de sensibiliser « l’ensemble des ministères non pourvus (santé, justice, finances, écologie…) à la signature de telles conventions semble particulièrement opportune, l’État devant se montrer exemplaire. »

Les rapporteurs observent que les mêmes propositions sont envisagées pour faciliter la disponibilité des réservistes de défense et de sécurité.

d. Un plan national en faveur du volontariat

En septembre 2018, le ministre de l’Intérieur a présenté un plan d’action ministériel en faveur du volontariat pour la période 2019-2021. Il entendait créer un « choc de recrutement », en assouplissant les procédures et en faisant en sorte que la population de SPV soit plus représentative de la société. L’objectif est d’attirer davantage de femmes et « d’approcher de nouveaux publics » issus des quartiers populaires.

Il s’agissait également de s’appuyer sur le vivier du service national universel (SNU) qui devait se mettre en place à l’été 2019. Le plan retenait par ailleurs le principe d’« engagements différenciés » : un volontaire pourrait désormais s’engager pour le seul secours d’urgence à personne s’il ne souhaite pas participer à la lutte contre l’incendie. Le plan devait aussi simplifier les dispositifs à destination des employeurs publics et privés : conventions, mécénat, label, réduction de prime d’assurance incendie.

Par ailleurs le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires (CNSPV) a été chargé de conduire « à brève échéance » deux concertations pour « revaloriser et harmoniser l’indemnisation de l’astreinte » et pour mettre en place « un dispositif d’indemnisation fixe des gardes postées en caserne et sur les dispositifs préventifs ».

Une proposition de loi n° 3162 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers, déposée à l’Assemblée nationale le 30 juin 2020 par M. Fabien Matras et plusieurs de ses collègues est actuellement en cours de discussion à la commission des Lois.

4. Le modèle français à la croisée des chemins

Dans le même temps, la Cour de Justice de l’Union européenne a rendu un arrêt qui pourrait achever de bouleverser le modèle français, en assimilant les sapeurs-pompiers volontaires à des travailleurs au sens du droit de l’Union et en rappelant que les États membres ne peuvent pas déroger à leur égard aux dispositions de la directive du 4 novembre 2003.

a. D’importantes limites du fait de l’assimilation du volontariat à un travail par le droit de l’Union européenne

Dans cette affaire opposant un sapeur-pompier volontaire belge et la commune qui l’emploie (21 février 2018, Ville de Nivelles c/ Rudy Matzak), la CJUE a jugé que le temps de travail total annuel des SPV devait être plafonné à 2 304 heures par an, ce qui réduit de façon considérable la disponibilité pour les SDIS de ceux des SPV qui exercent à titre principal une autre activité salariée.

Cette jurisprudence a aussi assimilé les périodes d’astreinte à du temps de travail. La Cour a en effet jugé que « les États membres ne peuvent pas déroger, à l’égard de certaines catégories de sapeurs-pompiers recrutés par les services publics d’incendie, à l’ensemble des obligations découlant des dispositions de [la] directive [relative au temps de travail], […] notamment [aux] notions de « temps de travail » et de « période de repos » ; (ii) qu’ils ne peuvent maintenir ou adopter « une définition moins restrictive de la notion de temps de travail que celle énoncée » par cette directive, (iii) que « le temps de garde qu’un travailleur passe à domicile avec l’obligation de répondre aux appels de son employeur dans un délai de 8 minutes [ainsi que l’astreinte, au sens français du terme, était définie par le règlement intérieur de la ville de Nivelles], restreignant très significativement les possibilités d’avoir d’autres activités, doit être considéré comme temps de travail », mais (iv) qu’ils ne sont cependant pas tenus de « déterminer la rémunération de périodes de garde à domicile telles que celles en cause au principal en fonction de la qualification préalable de ces périodes en tant que temps de travail ou période de repos ».

La CJUE a ainsi identifié la qualité du temps passé sous astreinte comme critère déterminant de la requalification éventuelle en temps de travail. Les périodes pendant lesquelles le travailleur est obligé de se trouver physiquement dans un lieu déterminé et la contrainte de rejoindre dans un délai fixé le lieu de travail sont ainsi à considérer différemment des périodes de disponibilité, pendant lesquelles le travailleur doit seulement être joignable par son employeur.

b. Une recomposition de la sécurité civile, des SDIS et du volontariat

L’idée de recourir à des intérimaires ou de professionnaliser tout ou partie des SPV pour en faire des « SPP à temps partiel » comme dans de nombreux pays d’Europe (Royaume-Uni, Irlande, Suède, Danemark, Chypre, Grèce) a pour l’instant été exclue en raison de son coût financier, insupportable pour les départements.

Pour la Cour des comptes, dans son rapport précité, ces évolutions jurisprudentielles rendent avant tout indispensable une revue des missions de la sécurité civile. « En effet, l’augmentation régulière des interventions consacrées au secours d’urgence à personne et leur complexification n’apparaissent pas soutenables au regard des moyens que les collectivités territoriales peuvent durablement consacrer au financement des SDIS. »

Ensuite, il conviendra de définir les missions qui doivent relever des titulaires, à temps plein ou partiel, et celles qui peuvent rester du ressort de volontaires occasionnels en veillant à leur conserver cette qualité. Par exemple, la Cour des comptes souligne l’intérêt du système de disponibilité, utilisé notamment dans les SDIS de l’Allier, de la Haute-Saône et des Hautes-Alpes, ou de celui des gardes « gracieuses » mis en œuvre dans les Alpes-Maritimes, qui permettent aux agents de se déclarer disponibles pour des interventions, sur la base du volontariat, sans être contraints par les règles de présence physique et d’intervention dans un délai imparti, et qui n’entraînent aucun coût pour les SDIS. Une généralisation de ces dispositifs nécessiterait cependant qu’ils soient prévus réglementairement.

La mission Volontariat Sapeurs-Pompiers précitée a aussi fait une proposition originale en proposant la création d’une réserve de deuxième niveau composée d’anciens SPP et SPV, ou de SPP et SPV ayant temporairement moins de disponibilités (parents de jeunes enfants, notamment) mais étant susceptibles de revenir en cas d’impérieuse nécessité.

En définitive, la Cour des comptes considère que « la contrainte forte qu’introduit la jurisprudence Matzak va obliger les SDIS à rationaliser leur organisation et leur fonctionnement, afin de dégager les marges de manœuvre budgétaires nécessaires au financement de leur mise en conformité avec le droit européen. »

B. Les grands réseaux de la sécurité civile

En application des articles L. 725-1 à L. 725-9 du code de la sécurité intérieure, des associations agrées aux opérations de secours peuvent aussi intervenir aux côtés des pouvoirs publics en cas de crise ou en vertu d’une convention avec les centres hospitaliers, les communes ou des SDIS.

Au 31 mars 2021, quinze associations sont agréées parmi lesquelles la Croix-Rouge, la fédération nationale de protection civile, la société nationale de sauvetage en mer (SNSM), le Secours catholique ou encore la société française de spéléologie.

1. Des bénévoles organisés

Les bénévoles des associations agrées peuvent être sollicités pour la mise en œuvre du plan Orsec mais aussi en cas d’accident, de sinistre ou de catastrophe. L’employeur ne peut s’opposer à son absence « sauf nécessité inhérente à la production ou à la marche de l’entreprise ». Dans ce cas, à l’instar des SPV, ils sont protégés par la loi : aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l’encontre du salarié mobilisé en raison de ces absences.

La protection sociale du bénévole est prise en charge par l’association qui souscrit une police d’assurance pour ce faire.

Bien que n’étant pas indemnisés, les bénévoles des associations agrées présentent aussi des similitudes avec les réservistes. Ils bénéficient d’une formation, et parfois d’une rémunération de la part de l’association si celle-ci les emploie comme salariés, par exemple, ainsi que d’une tenue distinctive.

2. Un recoupement avec les réservistes civiques

La crise sanitaire a été une source de frustrations pour beaucoup de citoyens désireux de répondre à l’appel du président de la République, à « s’inscrire dans l’union nationale qui a permis à notre pays de surmonter tant de crises par le passé » face à la « guerre » contre le coronavirus. Beaucoup ont alors voulu rejoindre la réserve civique créée aux lendemains des attentats de 2015.

Une frustration est née du décalage entre le succès du site gouvernemental de cette réserve civique, www.jeveuxaider.gouv.fr, qui a été rapidement saturé de demandes, et l’habitude des préfets de recourir à la Croix-Rouge, qui se charge d’organiser les bénévoles. Les services des préfectures n’étaient en effet ni en capacité de recenser les besoins, ni en mesure de les mettre en relation avec les citoyens offrant leur aide via cette plateforme Internet pour faire des courses ou aller chercher des médicaments. Les préfectures ne paraissaient pas non plus être en contact avec les municipalités qui, parfois, avaient fait ce recensement de besoins. En tout état de cause, les bénévoles n’auraient eu ni tenue distinctive, ni encadrement, deux éléments qui sont à la fois protecteurs et gage d’une intervention légitime et efficace.

Pour les rapporteurs, il est évident que l’intermédiation associative a des avantages certains en temps de crise pour les préfets. Les réserves dites « civiques » ont ainsi montré leurs limites pendant la crise sanitaire. Faute d’une organisation capable de mettre en relation les besoins et les offres d’aide, d’animer le dispositif, les réserves civiques sont en réalité inopérantes. Même en dehors du temps de crise, l’expérience de la réserve citoyenne de l’Éducation nationale (voir infra IX.) montre les limites de l’engagement multi-individuel direct.

De la frustration des réservistes et des militaires sont aussi nées des associations ad hoc. Par exemple, les rapporteurs ont entendu les bénévoles de l’association Résilience citoyenne, composée d’anciens militaires, de gendarmes d’active, de réservistes militaires, entre autres bénévoles, qui ont assuré, dans le cadre d’une convention signée avec l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris le brancardage de patients, le nettoyage et le convoyage de linge, la préparation des dépouilles avant présentation aux familles dans les chambres mortuaires ainsi que le nettoyage et la désinfection des chambres et lieux de soins des hôpitaux auxquels ils étaient affectés. Comme l’a mis en exergue le président de l’association, « les citoyens ont un mode de prise de décision émotionnel. À la suite des attentats de 2015, de la pandémie et d’autres crises, ils se sentent en danger, bousculés ou inquiets pour leurs proches ». Ils sont par ailleurs « mal informés » et peinent à rejoindre les structures adaptées, ce qui contribue à « un sentiment d’inutilité ». « Beaucoup ont inscrit leur nom sur les portails Internet de différentes réserves sans savoir à quoi s’attendre, faute d’un travail de sensibilisation et de recrutement en amont, et de formalisation des besoins pendant la crise. » ([78])

Les rapporteurs estiment que ces retours d’expérience manifestent le manque d’informations dont souffre la population en général sur le volontariat et l’engagement ainsi que la frustration croissante d’une partie des citoyens qui voudraient être utiles mais ne trouvent pas d’engagement adapté à leur disponibilité. La professionnalisation du volontariat marginalise ces citoyens qui ont pourtant des compétences utiles et qui ressentent un intense besoin de participer. Ces questions renvoient plus largement à l’enjeu de la place que doit avoir l’engagement dans la vie des citoyens, et sur la conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle. Elles invitent à repenser l’engagement tout au long de la vie en imaginant des parcours citoyens.

Les rapporteurs en concluent aussi que les réserves civiques doivent être rigoureusement organisées ou laisser la place à des associations agréées capables d’animer effectivement une communauté de bénévoles.

C. Les réserves communales de sécurité civile

Les réserves communales de sécurité civile sont encore une réalité marginale en France. Pourtant, les échanges que les rapporteurs ont eus avec des maires et l’Association des maires de France (AMF) les ont convaincus que ces réserves ont un grand nombre d’atouts pour relever les défis précités.

1. Une réserve civique véritablement animée

a. Une innovation récente

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a créé les réserves communales de sécurité civile, destinées à apporter un soutien aux populations en situation de catastrophe ou de crise, sans se substituer aux services de secours et d’urgence ou les concurrencer.

Prévues aux articles L. 724-1 à L. 724-14 du code de la sécurité intérieure, elles ont pour objet « d’appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d’événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières », notamment par l’assistance aux populations, l’appui logistique, l’aide au rétablissement des activités et la préparation des populations aux risques.

La participation à ce corps, placé sous la seule autorité du maire, est facultative et bénévole. Elle est ouverte à tous les citoyens, sans conditions d’âge ni d’aptitude physique. Un contrat d’engagement est signé entre le réserviste et la commune pour préciser les garanties dont il bénéficie comme collaborateur du service public. La création de cette réserve est décidée par le conseil municipal et son fonctionnement pris en charge par la commune. Elle peut cependant être gérée administrativement en intercommunalité.

La loi du 27 janvier 2017 précitée a placé cette réserve dans le cadre de la réserve civique.

b. Les atouts considérables de la proximité

Comme l’ont mis en lumière les travaux de la mission d’information, l’ancrage local est un gage d’efficacité, de simplicité et de reconnaissance pour toutes les réserves. L’exemple des réserves communales de sécurité civile le démontre pleinement.

Leur coût de gestion est rendu très faible par la possibilité d’avoir recours aux réseaux sociaux ou à des messageries instantanées pour organiser les volontaires. En « mode dégradé », par exemple sans réseaux de communication, la mairie serait un centre de crise tout trouvé. Comme l’a mis en évidence M. Thierry Lagneau, maire de Sorgues, le maire a la possibilité de maintenir une dynamique après l’évènement qui a incité les citoyens à s’engager.

2. Un cadre rigoureux à respecter

Le principal défi de la réserve communale consiste à ne pas se substituer à d’autres acteurs plus pertinents et à empêcher des dérives politiques du dispositif.

a. Une coordination indispensable avec les autres acteurs de la sécurité civile

Fort de ses expériences professionnelles, le maire de Laigneville n’a pas eu de mal à savoir où, quand et comment engager sa réserve. Il ne fera pas faire du nettoyage de route à ses réservistes ; c’est une mission qui relève des services techniques. En revanche, il pourra leur demander de pomper l’eau dans la cave d’une maison où les pompiers n’ont pas le temps d’intervenir, les engager pour assurer la circulation ou la surveillance de fêtes locales ou de manifestations.

Le succès d’une réserve communale de sécurité civile suppose que le maire ait une parfaite connaissance du rôle des autres acteurs publics. Des ressources devraient être davantage mises à la disposition des maires pour ce faire.

b. Un encadrement rigoureux, gage d’efficacité et de protection

Les réservistes doivent être bien encadrés pour ne pas prendre d’initiative malheureuse. M. Christophe Dietrich a aussi précisé que, dans la mesure où il s’agissait d’une réserve officielle et reconnue comme telle, y compris par le préfet, il avait pris une assurance pour ses réservistes au niveau de la commune. Il a néanmoins reconnu que de telles précautions n’avaient pas été prises dans le cadre de son initiative citoyenne pendant la première vague de l’épidémie de Covid-19, les volontaires ne réalisant cependant aucune mission nécessitant un transport ou un risque particulier. Le réseau « Laigneville Solidaire » ne commandait pas de missions, de surcroît. Il mettait en relation des citoyens volontaires et des personnes dans le besoin. Pour toutes les missions de confiance ou logistiques, le maire de Laigneville avait préférablement recours aux services communaux, mieux protégés.

c. Une information insuffisante des maires

Les rapporteurs ont été frappé du manque d’information des maires sur les réserves alors que ces derniers ont intérêt à ce que leurs concitoyens trouvent leur place.

S’il dirige spontanément les candidats aux réserves qui se manifestent auprès de lui vers la gendarmerie nationale, ou à défaut, vers des organismes associatifs comme la Croix rouge, le maire de Laigneville a regretté que les maires ne soient destinataires d’aucune information ou documentation particulière sur les réserves nationales, estimant que l’immense majorité des personnes ne connaissaient pas ou très peu les dispositifs d’engagement citoyen existants. Les deux maires entendus par la mission d’information ne connaissaient pas la Garde nationale, tout comme les deux permanents de l’AMF présents à l’audition. L’AMF a pourtant signé une convention avec la Garde nationale en en même temps que l’Association des départements de France et l’Association des régions de France au congrès des maires de France. Elle n’a de toute évidence pas eu de suites.

D’après les travaux de la mission d’information, le rôle des correspondants défense reste très limité, voire symbolique. Le contact de ces derniers avec les délégués militaires départementaux (DMD) est réduit, et l’action des correspondants se borne bien souvent à l’animation du lien entre la commune et les associations patriotiques et d’anciens combattants. Ils ne bénéficient d’aucune formation et d’aucun suivi particulier. La nécessité de densifier les relations civilo-militaire a par ailleurs déjà été soulignée par un autre rapport de la commission de la défense sous la XVe législature, celui de MM. Joaquim Pueyo et Pierre Venteau. ([79])

d. Une modalité pour organiser des volontaires ayant d’autres engagements au niveau local

Au terme de leurs travaux, les rapporteurs estiment que les réserves communales de sécurité civile ou d’autres réseaux de solidarité créés par les maires auraient pu accueillir les offres de bénévolat des citoyens avec beaucoup plus d’efficacité que la réserve civique matérialisée par le site www.jeveuxaider.gouv.fr, en particulier dans les petites communes, aux côtés des grands réseaux associatifs. L’expérience de Laigneville montre que le maire dispose d’atouts pour organiser les bonnes volontés, éviter qu’elles n’entrent en contradiction ou s’ajoutent à l’action de professionnels ou d’associations déjà présents sur le terrain.

Comme les associations, les réserves communales de sécurité civile sont un atout pour organiser des parcours citoyens pour des réservistes dont la disponibilité évolue et ne leur permet plus de poursuivre leur engagement sous cette forme. La réserve communale de Laigneville a d’ailleurs été fondée autour d’anciens sapeurs-pompiers volontaires. Les réservistes opérationnels de défense et de sécurité, les sapeurs-pompiers volontaires sont déjà formés et ont l’habitude de travailler dans un cadre réglementaire bien défini et en coordination avec d’autres acteurs. C’est pourquoi il serait évidemment intéressant pour le maire de les compter dans sa réserve communale de sécurité civile.

C’est pourquoi les rapporteurs soutiennent une proposition consistant à favoriser la connaissance mutuelle des réservistes à l’échelle communale. Il n’est pas question de faire passer des réservistes opérationnels ou des sapeurs-pompiers volontaires sous le commandement du maire ou de permettre à celui-ci d’obtenir des listes de réservistes. Mais en organisant des évènements destinés à tous les volontaires de sa commune, un maire aurait la possibilité de témoigner de la reconnaissance à ceux qui s’engagent au profit de tous, de contribuer à l’information sur les possibilités de volontariat et à favoriser des passerelles entre les réserves. Il va de soi que tout cela reposerait sur le volontariat des réservistes.

IV. La réserve sanitaire : un grand malentendu

La réserve sanitaire suscite beaucoup d’insatisfaction depuis le début de la crise sanitaire parce que ses missions et sa doctrine d’emploi sont mal connues mais aussi parce que ses moyens sont insuffisants. En outre, elle n’a pas été conçue pour faire face à une crise à cinétique longue comme celle qu’a causée l’épidémie de Covid-19.

A. Un dispositif centralisé, unique au monde, d’échanges de professionnels qualifiés

Composée de professionnels de santé volontaires (par exemple, médecin, psychologue, pharmacien, infirmier, ambulancier), de retraités de moins de cinq ans et d’étudiants en médecine, la réserve sanitaire intervient en renfort, en France ou à l’étranger, dans des situations sanitaires exceptionnelles (épidémie, catastrophe naturelle, attentat...). Elle a été créée en 2007 ([80]) pour permettre l’intervention en renfort de personnels de santé pour faire face à des crises sanitaires comme celle de l’épidémie de chikungunya à La Réunion et à Mayotte ou de la canicule de l’été 2006. À la connaissance des rapporteurs, elle n’a pas fait l’objet de travaux d’évaluation depuis.

1. Des réservistes d’un haut niveau de qualification

La réserve sanitaire fait exclusivement appel à des professionnels qualifiés : des professionnels en exercice, des retraités de moins de cinq ans et des étudiants en médecine. Elle n’assume donc pas le coût de leur formation initiale.

a. Des conditions d’accès strictes

L’exigence d’une pratique professionnelle de moins de cinq ans est justifiée par la rapidité avec laquelle évoluent les normes et les gestes professionnels dans le domaine de la santé. D’après les travaux des rapporteurs, des infirmiers et infirmières scolaires ou de la médecine du travail l’ont d’ailleurs éprouvé lorsqu’ils sont venus renforcer des hôpitaux pendant la crise sanitaire. La limite d’âge pour effectuer des renforts dans la réserve sanitaire est fixée à 65 ans. Les rapporteurs ont cependant rencontré d’anciens réservistes sanitaires qui poursuivaient leur engagement sous la forme d’un renfort administratif.

Pour alléger au maximum la charge administrative de l’établissement en demande de renfort, l’équipe de la réserve sanitaire de Santé publique France assume toute la gestion administrative du réserviste. Diplôme, RIB, adresse : tout est vérifié avant l’envoi en mission. De récentes expériences alternatives tentées pour faire face à la crise sanitaire ont apparemment montré toute la pertinence de ce modèle.

Les conditions d’accès à la réserve sanitaire sont donc légitimement strictes, ce qui a suscité une certaine frustration pendant la crise de la Covid-19. Un afflux de volontaires a été constaté lors de la première vague de l’épidémie, avec jusqu’à 19 000 nouveaux volontaires permettant d’atteindre plus de 45 000 inscrits au total. Beaucoup se sont plaints de n’être pas employés. Mais sur cet ensemble d’inscrits, 5 000 n’ont pas même renseigné leur profession. Ils ont été relancés deux fois, sans réel succès. Seuls 4 600 ont complété leur dossier administratif et signé un contrat d’engagement pour une durée de trois ans avec la réserve sanitaire.

L’autre limite a trait à la qualification. La réserve sanitaire est en effet composée à 62 % de professionnels paramédicaux (aides-soignants, infirmiers, infirmiers spécialisés, cadres de santé) et psychologues ; à 28 % de professionnels médicaux, pharmaceutiques et scientifiques (sages-femmes, médecins généralistes, pédiatres, médecins de santé publique, psychiatres, infectiologues, chirurgiens, épidémiologistes...) ; 9 % de professionnels administratifs (assistants de régulation médicale, secrétaires médicaux, directeurs des soins, directeurs d’hôpitaux...) et 1 % de professionnels techniques et médicotechniques (ambulanciers, techniciens et ingénieurs biomédicaux, techniciens et ingénieurs sanitaires...). Pendant la crise sanitaire, les ARS ont demandé des médecins-réanimateurs, pas des ergothérapeutes ou des kinésithérapeutes, par exemple, qui ont pu avoir le sentiment de rester l’arme au pied.

b. Des formations dispensées par la réserve sanitaire insuffisamment reconnues

Bien qu’elle s’appuie sur des professionnels déjà formés, la réserve sanitaire dispense aussi des formations permettant de réagir à l’imprévu en adoptant les bons gestes, de prodiguer des soins dans un environnement dégradé, de savoir organiser la prise en charge des victimes, de détecter les traumatismes psychiques et de savoir les prévenir chez les populations touchées, d’organiser un camp de vie pour le quotidien des réservistes. Certains réservistes sanitaires entendus par la mission d’information ont d’ailleurs regretté que la formation et la préparation des réservistes partant pour l’étranger ou l’outremer n’aient pas pu être dispensées à tous les réservistes à cause du contexte sanitaire, au vu de la réalité des conditions de travail voire de sécurité sur certaines missions.

Mme Catherine Lemorton, la responsable de la réserve sanitaire, a aussi regretté que les formations dispensées dans ce cadre ne soient pas reconnues au titre du développement professionnel continu (DPC), par exemple, la formation habillage - déshabillage pour faire face à une épidémie de type Ebola, qui donne lieu à une formation initiale et des « recyclages » réguliers, ou des journées appelées « exercices terrain » simulant un travail intense pendant cinq jours à soixante dans des conditions très spartiates en pluridisciplinarité ou encore la formation de chef de salle pour la prise en charge des victimes après un attentat proposé par la cellule de crise du ministère de l’Intérieur. Avant la crise sanitaire, la responsable de la réserve sanitaire avait pensé entamer les démarches d’homologation de ces formations pour le DPC, démarches qui prennent environ deux ans. Dès que la crise sanitaire sera terminée, cela redeviendra une priorité. Mais toutes les formations de la réserve sanitaire ne pourront pas y prétendre et mériteraient d’être reconnues autrement.

Comme l’ont suggéré des directeurs généraux d’ARS entendus par la mission d’information, les employeurs habituels de réservistes formés pourraient avoir un bonus financier ou des points valables dans le cadre de la certification. Cela constituerait une bonne manière d’inciter les employeurs à libérer leurs réservistes, y compris pour des formations qui sont d’intérêt général.

Une piste d’évolution pour la réserve sanitaire telle qu’elle est aujourd’hui ou, plus généralement pour le ministère de la Santé, pour tout autre mécanisme de réaction rapide en cas de crise, pourrait être de conditionner l’accès aux formations qualifiantes dans le domaine de la gestion de situations sanitaires exceptionnelles à la qualité de réserviste, et d’inciter les établissements à investir dans cette forme de formation continue par des bonus financiers.

2. Un mécanisme de solidarité entre territoires ou établissements

La réserve sanitaire n’est pas une réserve stratégique mais un mécanisme de solidarité entre établissements de santé ou entre territoires, une modalité de mise en relation entre des professionnels volontaires et des besoins éloignés. Elle n’est pas l’outil adapté pour faire face à un choc symétrique sur l’ensemble du territoire national ou une crise soudaine comme un attentat.

a. Pas une réserve sanitaire de masse, mais un renfort multi-individuel

Avec plus de vingt-cinq opérations par an en moyenne, la réserve sanitaire a assuré jusqu’en 2019 des missions telles que le renfort de cellules téléphoniques d’aide aux victimes en cas d’attentat, le renfort de l’offre de soins dans des territoires touchés par une situation sanitaire exceptionnelle comme l’ouragan Irma aux Antilles, l’accompagnement des centres de protection maternelle et infantile à Mayotte pendant deux mois chaque année, un renfort en cas de catastrophe impliquant des ressortissants français à l’étranger (attentat, accidents aériens, catastrophe naturelle…), des missions d’appui lors de campagnes de vaccination exceptionnelles dans les outre-mer, à l’occasion d’épidémies (méningite, hépatite A, rougeole, coqueluche) et dans les zones d’accueil de personnes migrantes.

Le cadre de mobilisation de 2013 prévoit explicitement que la réserve sanitaire est d’abord réservée aux départements et collectivités ultra marine, où le nombre de professionnels de santé est insuffisant. Elle est intervenue de manière très efficace après des épidémies de maladies infectieuses dans ces territoires, notamment l’épidémie de Zika.

Activité de la réserve sanitaire entre 2008 et 2019

Source : Santé publique France, « La réserve sanitaire. Un renfort en cas de situations sanitaires exceptionnelles », dossier pédagogique, 19 mars 2020.

L’agence Santé publique France a publié, en avril 2020, une mise au point sur le recours à la réserve sanitaire ([81]) pour répondre aux accusations de sous-mobilisation depuis le début de l’épidémie de Covid-19. À la mi-avril, plus de 1 000 réservistes avaient en effet été mobilisés. Ce chiffre représente plus de 8 000 jours/homme et plus de 35 missions en France métropolitaine et en outre-mer, ce qui est très significatif à l’échelle de ce qu’est la réserve sanitaire aujourd’hui et de ses moyens. Au sein des différents centres d’hébergement mis en place pour les ressortissants revenus de Chine, des réservistes sanitaires ont notamment assuré l’accompagnement des ressortissants et leur suivi médical 24h/24.

En tout état de cause, la réserve sanitaire n’offre pas de capacités supplémentaires mais des transferts temporaires de professionnels de santé. Comme le soulignaient les sénateurs Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam dans leur rapport de 2010 précité sur une réserve de sécurité nationale, la gestion des crises nationales doit reposer d’abord et avant tout sur effectifs permanents, normalement dimensionnés pour faire face aussi à des crises. Les professionnels libéraux et les intérimaires peuvent aussi jouer un rôle significatif mais comme l’ont signalé des directeurs d’ARS, leur acclimatation dans les établissements hospitaliers ne va pas de soi. Elle suppose un effort de l’établissement d’accueil : une réorganisation des équipes pour constituer des binômes, l’affectation exclusive de personnel local aux services de nuit, etc.

Compte tenu du haut niveau de qualification des professionnels de santé, il paraît difficile de recruter des volontaires non formés, de leur dispenser une formation minimale et de les employer sur des missions requérant une faible qualification comme parviennent à le faire les forces de défense et de sécurité. Ce sont les secouristes (Croix-Rouge, Protection civile, Ordre de Malte, etc.) qui s’approchent le plus de cette notion. Les rapporteurs rappellent d’ailleurs que les secouristes ont pleinement joué leur rôle pendant la crise sanitaire et que des bénévoles, nombreux, ont rejoint les rangs des réseaux de sécurité civile ou ont fondé des associations ad hoc pour aller proposer leur aide dans les hôpitaux. C’est par exemple le cas de l’association Résilience citoyenne qui a réuni des volontaires, pour beaucoup issus des forces de défense et de sécurité, et a apporté un remarquable soutien logistique et moral à des hôpitaux de l’AP-HP.

Ensuite, comme l’ont reconnu les directeurs d’ARS, peu de réservistes sanitaires ont été employés pour la campagne de vaccination sur le territoire national, en accord avec le centre de crise du ministère des Solidarités et de la santé. Cette absence de mobilisation s’explique par les règles d’emploi des réservistes sanitaires, qui prévoient notamment l’obligation pour le réserviste de dormir dans l’hébergement prévu par la mission et le fait que la réserve sanitaire mobilise sur un minimum d’une semaine. La volonté du ministère a jusqu’à présent été de privilégier le recours à des professionnels de santé résidant à proximité des centres de vaccination, ce qui paraît en effet logique.

b. Une disponibilité qui repose beaucoup sur la bonne volonté d’établissements de soins

Les professionnels du système de santé public appartiennent à une fonction publique d’établissements et non à une fonction publique d’État. En d’autres termes, il n’y a pas de direction centrale des ressources humaines susceptible d’adresser un message à tous les professionnels de santé ou de les mobiliser indépendamment de leurs établissements.

Les réservistes sanitaires employés ont tous fait état des réticences de leurs employeurs à les libérer pour effectuer des renforts. Une ancienne directrice des soins a souligné combien il était difficile de laisser partir des agents dans un contexte où le recrutement et le remplacement des infirmiers était déjà sous tension. Il apparaît toutefois que la possibilité de partir ou non pour des missions dans la réserve sanitaire repose largement sur la personnalité et les convictions personnelles du directeur des soins, ce qui est naturellement la cause de profondes disparités entres services et entre établissements.

Les réservistes entendus déconseillent de rendre plus contraignante la participation à la réserve, compte tenu des conditions d’exercice qui peuvent être difficiles. Par exemple, un infirmier en soins généraux réserviste a expliqué avoir effectué sa première mission dans « la jungle de Calais », où les conditions sanitaires et sécuritaires étaient particulièrement délicates. Il est préférable d’être volontaire et formé pour effectuer ce type de missions.

Une politique partenariale avait été engagée. Elle a été abandonnée vis-à-vis des établissements publics qui peuvent toutefois se faire rembourser par Santé publique France les salaires versés aux réservistes pendant leurs missions. Des conventions demeurent avec les établissements privés. En tout état de cause, le montant de la compensation versée au titre de l’absence d’un professionnel réserviste est jugé très peu incitatif.

Selon Mme Catherine Lemorton, responsable de la réserve sanitaire, l’équipe de Santé publique France n’a aucun contact direct avec les employeurs en dehors d’une « plaquette de présentation » sensibilisant les employeurs à l’intérêt que représente pour eux ce dispositif de solidarité mutuelle. La responsable de la réserve sanitaire a regretté de ne pouvoir peser davantage sur la décision des employeurs de laisser partir ou non leurs réservistes. L’équipe de la réserve sanitaire conseille aux volontaires d’informer leur employeur de leur appartenance à la réserve sanitaire en amont, mais rien de plus concret ne peut être organisé. Certains employeurs sont cependant particulièrement conciliants : Mme Catherine Lemorton a rapporté le cas récent, certes exceptionnel, d’un directeur de groupement hospitalier en Bretagne ayant expressément demandé aux directeurs de soins de ses établissements de laisser partir les réservistes vers des territoires plus touchés par la Covid-19.

3. Un recours à la réserve sanitaire rigoureusement encadré

Les rapporteurs se sont intéressés tout au long de leurs travaux à la façon dont les réservistes s’intégraient dans les services actifs. L’expérience de la réserve sanitaire est particulièrement intéressant à cet égard et pourrait servir d’avertissement à d’autres ministères sur les risques d’une doctrine d’emploi peu claire ou méconnue.

a. Des réservistes parfois mal accueillis

Plusieurs réservistes sanitaires entendus par la mission d’information ont fait état de réactions hostiles de professionnels de santé auxquels la réserve sanitaire vient prêter main forte. Certains peuvent avoir l’impression erronée que l’intervention de la réserve est synonyme d’une défaillance de leur part. D’autres pensent encore que la réserve sanitaire s’autosaisit, ce qui est inexact puisqu’elle se contente de répondre à des sollicitations des ARS. Dans certaines collectivités d’outre-mer, en particulier, des syndicats de soignants considèrent que la réserve sanitaire vient compenser des faiblesses structurelles qui mériteraient la création de nouveaux postes ou priver les personnels locaux de revenus qu’ils tireraient autrement de la réalisation d’heures supplémentaires.

Enfin, d’après plusieurs réservistes sanitaires interrogés, les réservistes sanitaires ont aussi parfois été considérés comme des « casseurs de grève ». La réserve sanitaire a en effet été quelques fois utilisée pour compenser des carences structurelles de l’offre de soins dans certaines régions, ce qui est un dévoiement de ses missions. Pour la responsable de la réserve sanitaire, ce genre de pratiques menace directement la réserve sanitaire, qui ne doit pas apparaître par ailleurs aux yeux des professionnels de santé comme un instrument destiné à « casser » les grèves et les mouvements sociaux. En dépit de la réticence de la responsable de la réserve sanitaire et du directeur général de l’époque, le docteur François Bourdillon, à la demande du ministère, une alerte a pourtant été envoyée aux réservistes après une demande formulée par une ARS de mobilisation d’urgentistes et d’infirmiers en mai 2019 dans un contexte de grève. Un seul professionnel s’est porté volontaire, les autres refusant de se mobiliser par solidarité. Cet épisode a conduit le directeur général de Santé publique France à proposer l’instauration d’une interdiction pure et simple du recours à la réserve sanitaire en cas de mouvement de grève.

b. Une doctrine d’emploi qui a dû être précisée

La réserve sanitaire ne peut être saisie que dans des circonstances particulières, et une information officielle a été adressée aux ARS en ce sens. Dorénavant, les appels à la réserve sanitaire par les ARS doivent prendre la forme d’une demande écrite formalisée via un formulaire, afin que les ARS justifient leur demande de renfort. Pour Mme Catherine Lemorton, la réserve sanitaire doit rester un dernier recours, utilisé uniquement en cas de situation sanitaire exceptionnelle.

L’équipe de la réserve sanitaire reçoit encore régulièrement des formulaires provenant d’ARS cherchant à compenser des fragilités structurelles en dotation de personnel, demandes auxquelles l’unité oppose systématiquement une réponse négative.

B. Une réserve qui souffre d’un manque de visibilité et de reconnaissance

Le principal problème de la réserve sanitaire est son manque de visibilité.

1. Une réserve mal connue, y compris des professionnels de santé

Comme en témoignent les nombreux malentendus relatés par les réservistes sanitaires, la réserve sanitaire est mal connue de la population générale et des professionnels de santé. Cette méconnaissance est vraisemblablement due à un manque de visibilité. Les rapporteurs ont en effet pu consulter des vade-mecum expliquant le fonctionnement de la réserve sanitaire, publiés par Santé publique France, qui leur ont paru clairs et didactiques. ([82]) En tout état de cause, le manque de visibilité nuit considérablement au recrutement et donc au bon fonctionnement de cette réserve.

a. Un vivier très insuffisant

D’après les experts entendus par les rapporteurs, compte tenu de son mode de fonctionnement, le vivier actuel de la réserve sanitaire est très insuffisant. Ce dispositif, unique au monde, selon l’ancienne responsable de la réserve sanitaire, Mme Clara de Bort, ne peut fonctionner que « parce qu’il est jacobin et s’il s’appuie sur un immense vivier national. Tant que les effectifs de la réserve sanitaire compteront moins de 100 000 soignants, elle ne pourra pas répondre correctement à sa mission », a conclu Mme de Bort.

Sur 45 000 inscrits sur la plateforme de la réserve sanitaire, seuls 4 600 sont en effet véritablement engagés et prêts à partir dans des délais raisonnables. Ensuite, ne sont appelés que les professionnels dont les compétences sont recherchées par l’établissement qui demande un renfort. Des sondages et des exercices avaient montré à l’ancienne responsable de la réserve sanitaire qu’en cas de crise explosive, avec des besoins immédiats, seules 3 personnes sur 100 contactées étaient prêtes à partir, avant même d’avoir commencé à les sélectionner. Si le départ était immédiat avec un besoin d’expertise spécifique, le taux était inférieur à 1 %. Si la durée de mobilisation dépassait les quinze jours, les taux étaient encore plus faibles, sans même avoir encore demandé l’accord de l’employeur. Dans une réserve sanitaire de 15 000 ou même de 50 000 personnes, imposer des contraintes fortes ne permet tout simplement pas d’avoir des candidats sur certaines spécialités rares, sur les durées minimales nécessaires. Les professionnels les plus qualifiés sont plus volontiers disponibles sur des durées courtes.

b. Une rénovation de la communication à poursuivre

L’équipe de la réserve sanitaire dispose de 80 000 euros de budget annuel en communication. Pendant longtemps, ces sommes ont été utilisés pour organiser une unique journée d’animation de la réserve sanitaire, ce qui n’a eu aucun effet sur le recrutement.

Jusqu’à 80 % des professionnels de santé ne connaissaient pas la réserve sanitaire, d’après des enquêtes, ce qui a amené Santé publique France à revoir sa stratégie désormais plus axée sur la participation à des salons professionnels ou à des congrès. Cette nouvelle approche a d’ores et déjà permis d’observer des résultats encourageants. Elle est aussi préconisée par les réservistes sanitaires entendus par la mission d’information qui insistent aussi sur l’information à diffuser aux étudiants et aux professionnels en formation.

Une coopération avec les représentants de différents ordres professionnels (médecins, masseurs kinésithérapeutes, chirurgiens-dentistes, pharmaciens) a permis, lors de la première vague de l’épidémie de Covid-19, la publication d’un communiqué conjoint de la directrice générale de Santé publique France, la professeure Chene, et des présidents de l’ordre des médecins et de l’ordre des infirmiers et infirmières pour appeler à la mobilisation des professionnels de santé, notamment retraités. La réserve sanitaire a également fait l’objet d’encarts dans les revues publiées par certains conseils de l’ordre. Cet appel à la mobilisation a été efficace : les effectifs de la réserve sanitaire ont doublé ! Mais la mobilisation des réservistes a ensuite été freinée par d’autres insuffisances.

La responsable de la réserve sanitaire a suggéré d’aller encore plus loin et que le ministère de la Santé achète des espaces publicitaires sur des chaînes de télévision, à la manière de ce qui peut être fait par le ministère des Armées pour le recrutement des militaires. L’objectif est d’augmenter le vivier de réservistes sanitaires.

2. Des réservistes freinés par des conditions d’indemnisation dissuasives

Il ne faut pas s’étonner du faible succès de la réserve sanitaire, en particulier en métropole, eu égard aux conditions de rémunération des réservistes.

a. Des conditions d’indemnisation peu incitatives

La rémunération proposée par la réserve sanitaire est forfaitaire. Elle peut représenter entre 2 800 et 3 000 euros nets mensuels pour un infirmier, ce qui est intéressant en début de carrière mais insuffisant en milieu et en fin de parcours professionnel.

La faiblesse des indemnités est d’autant plus prégnante pour certaines spécialités : les médecins anesthésistes réanimateurs, par exemple, peuvent espérer toucher une indemnité quotidienne de 300 euros bruts lorsqu’ils servent dans la réserve, au même titre qu’un médecin généraliste, et un montant sans commune mesure avec leur rémunération habituelle qui peut atteindre 1 200 euros bruts par jour d’intérim.

Le conseil d’administration de Santé publique France a décidé en 2018 une baisse drastique des indemnisations journalières des réservistes, jugée très pénalisante.

Les rapporteurs notent aussi que bien qu’ayant des responsabilités plus importantes, les référents de mission ne sont pas rémunérés davantage. Cette anomalie est d’autant plus problématique qu’elle induit qu’un aide-soignant référent et un médecin référent ne sont pas indemnisés de la même manière, alors qu’ils remplissent exactement la même fonction.

Enfin, le panel de réservistes sanitaires interrogé a aussi souligné les délais excessifs de paiement des indemnités de réserve.

b. Des conditions carrément dissuasives pour les professionnels libéraux

La réserve sanitaire offre des conditions particulièrement dissuasives pour les professionnels de santé exerçant en libéral. Ils sont en effet contraints de faire appel à des remplaçants, ce qui est difficile pour des durées de deux ou trois semaines. Les rapporteurs ont entendu une sage-femme libérale engagée dans la réserve « par sens du devoir » mais « au détriment de [son] cabinet », et ce y compris financièrement.

Les libéraux sont en outre les réservistes qui sont payés le plus tardivement, pour des raisons liées au calcul de leurs charges sociales, sans que les rapporteurs aient pu se faire expliquer pourquoi ce calcul était plus long pour un professionnel exerçant en libéral que pour un salarié. La sage-femme réserviste entendue par la mission d’information est ainsi régulièrement mise en difficulté par les délais de versement des indemnités, souvent supérieurs à huit mois. La participation à la réserve sanitaire a pour effet de créer une difficulté de trésorerie qui n’est qu’imparfaitement résolue à moyen terme compte tenu du montant de l’indemnité.

Dans ces conditions, un renfort outre-mer peut peut-être encore paraître attractif mais ne faut pas s’étonner de la faiblesse du nombre de candidats à des renforts en métropole. Les professionnels libéraux ne représentent ainsi que 7 % des effectifs de la réserve sanitaire alors qu’ils pourraient offrir des marges de manœuvre en cas de crise en armant des cellules d’urgence médico-psychologique, notamment, qui déchargeraient les hôpitaux.

Les rapporteurs estiment que cette situation devrait être réexaminée, en particulier si le ministère de la Santé veut donner de nouvelles ambitions à la réserve sanitaire. Ils remarquent que contrairement à celle des réservistes de défense et de sécurité, l’indemnité des réservistes sanitaires est imposée au titre de l’impôt sur le revenu. Les rapporteurs considèrent que l’opportunité d’un traitement similaire mériterait d’être considérée. Compte tenu du nombre de réservistes sanitaires et du fait que le nombre de jours de service est plafonné (45 jours par an, ce nombre pouvant être doublé en cas de circonstances exceptionnelles), le coût pour les finances publiques ne devrait pas être disproportionné et les effets d’aubaine seraient limités. Cette mesure pourrait apporter une solution aux problèmes de trésorerie des professions libérales et renforcer l’attrait de la réserve sanitaire.

Une autre solution serait d’augmenter les indemnités au titre de la réserve sanitaire et d’accorder des avances de trésorerie aux professions libérales.

c. Des soignants sans employeurs pénalisés faute d’attestation d’emploi

Les soignants sans employeurs, autrement dit les intérimaires, représentent un vivier important (13 % des effectifs de la réserve sanitaire) et surtout disponible pour la réserve sanitaire. Certains candidatent pour des missions dont la durée excède trente jours, ce qui est particulièrement intéressant pour les outre-mer, et pour lesquelles ils ne reçoivent aucune attestation d’emploi, puisque la réserve sanitaire ne reverse pas de cotisations à l’assurance-chômage.

Selon la responsable de la réserve sanitaire, certains réservistes voient la portabilité de leurs droits au chômage suspendue tant qu’ils ne fournissent pas une véritable attestation Pôle emploi que Santé publique France n’est pas en capacité de leur donner. Selon les agences Pôle Emploi, une attestation faite sur papier libre convient néanmoins. Dans certains cas extrêmes, cette situation a conduit le réserviste sanitaire à se désengager de la réserve sanitaire en mettant fin au contrat d’engagement de 3 ans pour se réengager aussitôt. « Ces situations sont ubuesques », a insisté Mme Lemorton. En effet, certaines agences Pôle Emploi peuvent avoir une mauvaise lecture du contrat d’engagement, le considérant comme un contrat de travail.

3. Une animation qui devrait être renforcée

Compte tenu de la diversité du monde de la santé, où coexistent des établissements publics, privés et des professions libérales, un défi réside dans l’animation de la réserve sanitaire et l’information des professionnels.

a. Des ARS insuffisamment impliquées dans l’information des professionnels sur la réserve sanitaire

Depuis 2016, les ARS sont censées avoir une politique active d’information sur la réserve sanitaire ([83]), ce qui ne se vérifie pas dans les faits. Elles ne mettent pas à la disposition de la réserve sanitaire de salles pour organiser des réunions d’information régionales par exemple. C’est d’autant plus problématique que les représentants des professionnels de santé, qui pourraient faire beaucoup en la matière, sont intégrés aux ARS via les unions régionales des professionnels de santé (URPS).

Les relations entre les ARS et les réservistes sanitaires gagneraient à être précisées. D’après les auditions conduites par la mission d’information, certains directeurs d’ARS s’alarment que des réservistes s’attendent à être reçus individuellement et remerciés par le directeur de l’agence régionale, ce qui leur paraît impossible, quand des réservistes sanitaires signalent des relations difficiles avec les ARS.

De l’avis général, il faut mieux informer les réservistes sur les conditions dans lesquelles ils vont exercer (conditions de travail, d’hébergement). Certains réservistes sanitaires envoyés outre-mer s’indignent parfois d’être hébergés dans des deux étoiles ou dans des Airbnb. Actuellement, la situation sécuritaire à Mayotte impose de respecter quelques consignes simples comme de ne pas se promener seul le soir, de ne pas se mettre en danger. Le ramadan a pour conséquence que les magasins sont fermés le soir, ce qui a aussi suscité des plaintes.

b. Des missions plus attirantes que d’autres

Plus de 80 % des missions des réservistes sanitaires ont lieu dans les collectivités ultramarines. Les appels à mobilisation concernant l’hexagone rencontrent beaucoup moins de succès. Les missions en métropole ont donc besoin d’être valorisées, selon plusieurs réservistes sanitaires et l’équipe de Santé publique France.

La directrice de l’ARS de Mayotte a aussi pointé des compétences et des motivations « inégales » selon les réservistes, avec des individus « admirables, qui travaillaient plus de 48 heures par semaine, comprenaient le territoire, portaient attention à la diversité des situations sociales auxquelles ils étaient confrontés » et des réservistes « venus voir le lagon ». Il y a eu plusieurs clusters au sein des équipes de réservistes venus renforcer Mayotte pendant la crise sanitaire, au point que Santé publique France a dû rappeler à l’ordre certains d’entre eux. Si des réservistes sanitaires ont été mobilisés sans difficulté à Mayotte pendant la première vague, dès que des appels à volontaires ont été lancés pour la Polynésie française ou La Réunion, il n’y a plus eu un seul réserviste pour vouloir venir à Mayotte parce que cette île n’a pas d’industrie touristique, que les hôtels sont familiaux et assez rustiques.

Les rapporteurs suggèrent d’examiner l’opportunité de mettre en place un système à points pour valoriser certains renforts et engager en priorité à Tahiti ou en Polynésie française les réservistes les plus efficaces ou dévoués. Cette idée n’est pas exclusive d’une revalorisation ciblée de l’indemnité de réserviste en fonction des missions, cette option étant certainement plus adaptée pour des missions ou des compétences rares.

c. Le défi de la fidélisation pour les nouvelles recrues de 2020

La réserve sanitaire fait face au défi de fidéliser les volontaires qui se sont engagés à la faveur de la crise de la Covid-19, faisant doubler l’effectif de la réserve sanitaire.

Cette fidélisation passe notamment par la formation : sur ce sujet, des réflexions sont en court, à l’instar de la task force dédiée au renforcement de la formation des réservistes intervenant dans certains territoires étrangers sous l’égide du ministère des Affaires étrangères et européennes et d’un partenariat avec la sécurité civile sous l’égide du ministère de l’Intérieur sur l’élément de sécurité civile rapide d’intervention médicalisée (ESCRIM).

La fidélisation passe certainement aussi par une meilleure reconnaissance. Le défilé de la réserve sanitaire sur les Champs-Élysées le 14 juillet 2020 a été un geste fort et apprécié. Mais à l’instar des réservistes entendus par la mission d’information, les rapporteurs estiment que le réserviste en mission, à défaut d’être systématiquement favorisé financièrement, ne devrait pas être pénalisé par rapport à sa rémunération habituelle.

Comme l’a souligné le directeur de l’ARS des Pays-de-la-Loire, il serait souhaitable de contribuer davantage à la réserve sanitaire par la formation des intéressés, par une meilleure indemnisation, par une valorisation du parcours professionnel des personnes volontaires, par un soutien renforcé des établissements qui les mettent à disposition (création de bonus financiers ou de points qualité valables pour la certification), par le repérage et l’accompagnement des potentiels volontaires, par une politique volontariste d’information et d’incitation dans les écoles et universités pour les étudiants en santé.

4. Un budget très insuffisant

Depuis 2020, il est devenu plus difficile de suivre le budget alloué à Santé publique France, et plus particulièrement celui prévu pour la réserve sanitaire, désormais retracé dans un sous-objectif national des dépenses d’assurance maladie du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ces budgets étaient auparavant retracés dans la mission « Santé » du projet de loi de finances.

a. Un budget réduit depuis la fusion des agences de santé publique

En mars 2007, le budget de l’établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) créé par le ministre Xavier Bertrand s’élevait à 150 millions d’euros, financé par une dotation de l’État et une contribution des régimes sociaux. L’EPRUS est devenu la direction Alertes et crises lors de la fusion avec l’Institut de veille sanitaire (INVS) et l’Institut national pour la prévention sanitaire (INPES) qui a donné naissance à Santé publique France. Aujourd’hui, le budget total alloué à Santé publique France pour exercer toutes ces missions est de 156 millions d’euros. Alors que l’objectif de l’EPRUS était d’arriver progressivement à 35 équivalents temps pleins (ETP) en 2008, la direction alerte et crise de Santé publique France est composée de trois unités : l’unité de coordination alerte et crise (UCAC) avec 4 ETP, l’équipe de la réserve sanitaire avec 10 ETP et l’établissement pharmaceutique qui doit conserver les stocks stratégiques de l’État et qui ne comptait que 7 ETP avant la crise sanitaire de 2020, soit 21 ETP, ce qui est bien en-deçà des ambitions de l’EPRUS.

b. Un renfort de l’équipe centrale écarté même pendant la crise sanitaire

Pendant la crise sanitaire, en Guyane, le ministère de la Santé a mobilisé de très nombreux professionnels en dehors de la réserve sanitaire, directement par le centre de crise sanitaire (CCS), dans un cadre improvisé, avec une efficacité douteuse : « malgré toutes les limites des dispositifs de réserve, mobiliser des professionnels sans une autorité qui a cette compétence et le système d’information adapté s’est avéré désastreux », selon Mme Clara de Bort, la directrice de l’ARS de Guyane. Certains professionnels envoyés en Guyane n’étaient, par exemple, pas vaccinés contre la fièvre jaune. D’autres n’avaient pas de référents, autrement dit, d’encadrants, alors que les réservistes sanitaires sont toujours envoyés avec des référents pour les encadrer. L’appel à volontaires sans cahier des charges, sans critères de sélection et sans vérification des éléments d’identité, statutaires ou de formation, peut s’avérer très dangereux, a averti Mme de Bort.

S’étant ouverte de ces difficultés au ministère de la Santé, Mme de Bort s’est entendu répondre qu’un appel à volontaires avait été privilégié parce que la réserve sanitaire avait assuré ne pas pouvoir faire face. La directrice de l’ARS de la Guyane n’a pas compris comment des cadres du ministère chargé de la santé avaient pu espérer faire mieux que l’opérateur normalement compétent, qui a l’expérience, le vivier et les outils de mobilisation. Il aurait été préférable d’exiger de l’agence Santé publique France qu’elle fasse quitte à ce qu’elle dise de quoi elle avait besoin pour faire. Selon Mme de Bort, elle avait naturellement besoin de davantage de personnels et les recruter aurait évité toutes les difficultés qui, n’ayant pas été réglées à Paris, ont dû être réglées sur place, en saturant les services hospitaliers locaux davantage.

Selon Mme de Bort, la principale limite de la réserve sanitaire réside dans la taille de son équipe de gestion, qui n’est pas du tout prévue pour faire face à des évènements majeurs. Son système d’information et ses serveurs ont par ailleurs « planté » dès le début de l’épidémie comme en 2017 après l’ouragan Irma, face à l’afflux de connexions de candidats réservistes. L’ancienne responsable de la réserve sanitaire a jugé cette situation « inacceptable ». Pour elle, il aurait été nécessaire, par exemple, de louer un gymnase et de recruter 50 gestionnaires pour que la réserve sanitaire soit en mesure de répondre à l’afflux de demandes et de propositions.

C. D’autres outils à imaginer face à la diversification des situations sanitaires exceptionnelles

Face à la crise de la Covid-19, dont plusieurs directeurs d’ARS ont souligné l’ampleur et la longueur, inédite, d’autres outils de renfort sanitaire ont été mobilisés avec une efficacité variable.

1. Une clarification du champ d’intervention de chaque acteur qui serait bienvenue

L’expérience relatée par des directeurs d’ARS montre que cette mobilisation a été relativement confuse et inefficace, en faisant intervenir des acteurs de manière parfois symbolique et en mettant en lumière des insuffisances dans la coordination interministérielle. Mayotte semble avoir été un laboratoire des bonnes et mauvaises pratiques.

a. Le service de santé des armées : un renfort apprécié mais tardif

Pendant la crise de la Covid-19, l’ARS de Mayotte a demandé et obtenu le renfort de l’équipement militaire de réanimation (EMR), du service de santé des armées (SSA). La directrice de l’ARS a souligné la compétence et l’efficacité remarquables des médecins du SSA mais aussi la faiblesse du dialogue entre le ministère des Armées, le ministère de l’Intérieur et le ministère de la Santé sur le déploiement des renforts. Le centre interministériel de crise a ainsi souvent été mis devant le fait accompli, s’agissant des dates de mobilisation, du volume des effectifs ou de la date du désarmement. Pendant la première vague, le renfort du SSA est arrivé un mois après la réunion interministérielle décidant de sa mobilisation. 54 personnels ont été envoyés pour armer dix lits de réanimation, ce qui a paru « luxueux » aux équipes locales qui peinaient à armer bien davantage de lits avec moins de personnel. Pour la deuxième vague, 37 militaires ont en revanche armé au bout de dix jours le même nombre de lits, signe d’une meilleure coordination et d’une plus grande efficacité.

Comme l’a résumé un directeur d’ARS, « le SSA, même s’il a un impact symbolique et politique fort, ne représente que des volumes très faibles, avec des délais de mise en place incompressibles et longs ».

b. L’ESCRIM : un renfort inadapté

L’ESCRIM a aussi été mobilisé au profit de Mayotte. La directrice de l’ARS a tenu à signaler qu’elle n’en avait pas fait la demande et que cette mobilisation lui avait été imposée. La décision d’envoyer l’ESCRIM répondait à un objectif politique, celui de faire la démonstration qu’on n’abandonnait pas Mayotte. D’emblée, l’ESCRIM a fait savoir qu’intervenir sur des situations purement médicales ne relevait pas du champ de ses missions, une réalité que la directrice de l’ARS connaissait bien, ce pourquoi elle n’avait pas fait appel à cet élément. L’ESCRIM est en effet un hôpital de campagne avec des capacités de radiologie, d’analyses biologiques, des blocs opératoires, qui a toute sa pertinence en cas de catastrophe naturelle ou industrielle, comme sur le port de Beyrouth après l’explosion, ou au Mozambique après le passage du cyclone. L’organisation d’une nouvelle mission de reconnaissance a quelque peu agacé la directrice de l’ARS : « cinq billets d’avion pour cinq hauts cadres de la sécurité civile et de la défense venus expertiser un unique hôpital à Mayotte, une situation limpide que tous connaissaient. »

La directrice de l’ARS a finalement donné son accord à un déploiement qui aurait eu lieu de toute façon en insistant sur le fait que des ressources humaines supplémentaires étaient surtout nécessaires. Ce sont pourtant six tonnes de matériel qui ont été mobilisées, avec une radiologie, de la biologie, les éléments d’un bloc opératoire, mais pas d’oxygène qui aurait pourtant été plus utile. L’équipe est arrivée sous quinze jours et l’installation a été très rapide et efficace. Les temps de travail étaient en revanche « chichement mesurés » de sorte qu’il n’y a pas eu de garde assurée la nuit dans le service dans lequel s’était installé l’ESCRIM. Les rotations ont été très courtes : quinze jours, contre un mois et demi pour les équipes du SSA.

L’ESCRIM a aussi été mobilisé en Guyane, où il n’était pas davantage nécessaire. Cette mobilisation s’est avérée aussi coûteuse et a suscité les mêmes difficultés. Comme l’a souligné la directrice de l’ARS, « des lits picots, sous une tente même climatisée, destinés à une activité chirurgicale de type catastrophe, c’est un outil inadapté à une crise infectieuse en milieu tropical. […] Les personnels locaux ont exprimé leur incompréhension, indiquant qu’ils auraient préféré n’avoir personne que des renforts qui attendent les patients pendant qu’eux-mêmes étaient débordés », a rapporté Mme de Bort.

c. La sécurité civile : un acteur autonome et bien préparé

Mayotte a également reçu le soutien de la réserve de sécurité civile qui s’est montrée très efficace, au sens où elle s’est montrée d’emblée complètement autonome, n’a pas demandé d’appui pour ce qui concernait l’hébergement et les déplacements, contrairement au SSA et à l’ESCRIM, et a assuré de façon très professionnelle, sans créer aucune tension, les tâches qui lui ont été attribuées en lien avec le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) et le service du contrôle sanitaire aux frontières.

2. D’autres outils de renfort sanitaire à concevoir

Le ministère de la Santé et des solidarités n’est qu’au début de l’analyse de ses retours d’expérience de la crise de la Covid-19. Elle donnera vraisemblablement lieu à une réorganisation du ministère pour la gestion de crise.

a. Des « parrainages » entre établissements

Pour certains directeurs d’ARS, le volontariat constitue une limite évidente, en particulier sur certains métiers en tension (réanimateurs, psychiatres, anesthésistes, néonatologistes), il y a peu ou pas de volontaires.

Par exemple, lorsque toutes les ARS étaient confrontées au besoin d’un recours massif au test PCR, au début de l’épidémie, un seul des deux biologistes de Mayotte savait utiliser cette technique. Au même moment, il y avait douze personnes à temps plein à La Réunion pour le même nombre de patients. Les mêmes machines et les mêmes tests étant présents dans différents hôpitaux, la directrice de l’ARS de Mayotte aurait jugé normal qu’on demande aux hôpitaux les mieux dotés de s’organiser pour envoyer des biologistes à Mayotte par rotation de quinze jours ou trois semaines. Sur certains métiers en tension, Mme Voynet serait assez favorable à ce qu’une forme de « service civique sanitaire » soit mise en place. Pour brutal que cela puisse paraître, cela peut aussi constituer une belle expérience dans la vie d’un praticien et intéresser plus particulièrement les internes.

En complément de la mobilisation multi-individuelle permise par la réserve sanitaire, la directrice de l’ARS de Guyane a aussi émis l’idée que le centre hospitalier de Mamoudzou soit parrainé par un centre hospitalier universitaire par an qui enverrait à titre de formation et de soutien des personnels soignants mais pas seulement : des personnels chargés de la logistique ou de l’informatique. Compte tenu du volume de personnels requis en Guyane, et du fait que la réserve sanitaire ne pourrait vraisemblablement pas y pourvoir, la directrice de l’ARS avait cherché ce type de contribution de la part d’établissements métropolitains de façon à ce qu’ils envoient des équipes déjà constituées, qui se connaissent et ont l’habitude de travailler ensemble. Le directeur de l’AP-HP et le directeur de l’ARS Île-de-France ont ainsi constitué une cellule d’appui à la Guyane pendant la deuxième vague de la crise de la Covid-19. Cette cellule a évalué les besoins en lien avec l’ARS de Guyane et recruté directement des professionnels intérimaires avec lesquels ils avaient l’habitude de travailler pour les envoyer sur place.

Les directeurs d’ARS pourraient alors disposer d’enveloppes financières permettant de récompenser les établissements faisant preuve de civisme.

b. Des réseaux de solidarité locaux

« La réserve sanitaire est relativement inadaptée aux crises à cinétique rapide, comme des attentats, et aux crises généralisées nécessitant une masse », a résumé M. Aurélien Rousseau, directeur de l’ARS d’Île-de-France.

Pendant la crise sanitaire, les ARS ont aussi cherché à susciter des renforts locaux, via des plateformes RH comme Whoog (devenu Hublo). Des applications mobiles ont été développées par des start-ups comme Renforts-Covid, adoptée par une dizaine d’ARS. Les groupements d’employeurs, Pôle emploi, les agences d’intérim, les stagiaires – étudiants en médecine ou autre – et les associations de secouristes se sont ainsi mobilisés au profit des hôpitaux. Un mécanisme local de mise en relation entre des besoins et des volontaires a concerné jusqu’à 28 000 professionnels en Île-de-France. En somme, pour M. Aurélien Rousseau, la question est de savoir s’il faut constituer un vivier considérable de volontaires pour la réserve sanitaire ou s’il est préférable, pour une crise comme celle de la Covid-19, et en Île-de-France, qui n’est pas vraiment le lieu où les réservistes imaginent servir, d’avoir recours à une autre solution. Comme l’ont mis en évidence les auditions, transférer certaines missions à des personnels en renfort peu habitués au service demande un effort pour les personnels locaux. C’est d’ailleurs un écueil qu’évitent les réservistes militaires par leur intégration aux forces armées ou d’autres réservistes dont l’ancrage local est fort et qui connaissent déjà bien le territoire. Ces réflexions pourraient aboutir à la création de réseaux de solidarité régionaux, régulièrement activés dans le cadre d’exercices de manière à les rendre plus efficaces.

Enfin, un axe de réflexion porte sur la spécialisation peut-être excessive qui caractérise aujourd’hui l’emploi des professionnels de santé. Pour certains directeurs d’ARS, il est dommage d’employer des médecins pour faire les ébauches de consultations pré-vaccinales réalisées dans le cadre de la campagne vaccinale contre la Covid-19. Il devrait être possible de confier la vaccination exclusivement à des aides-soignants et des infirmiers, avec des délégations de tâches adaptées.

De manière générale, s’il est bien évidemment crucial de pouvoir s’appuyer sur des professionnels qualifiés, la crise de la Covid-19 aura montré que le ministère de la Santé et des solidarités ne pourra pas s’exonérer d’une réflexion, dans les prochains mois, sur les excès de rigidité qui entravent son fonctionnement en mode dégradé. Il paraît indispensable de hiérarchiser les normes qui régissent l’emploi des professionnels de santé dans les crises.

V. Les réserves du ministère de la Justice : des retraités en renfort

A. La réserve pénitentiaire

Le ministère de la Justice n’a pas souhaité rester à l’écart du mouvement de création de « réserves » observé, en particulier, au ministère de l’Intérieur. Ainsi, les dispositions régissant la réserve pénitentiaire s’inspirent-t-elles très largement de celles de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ([84]) qui ont instituées une réserve civile de la police nationale. D’après les propos tenus par le secrétaire d’État à la justice pendant les débats à l’Assemblée nationale, il s’agissait de donner un cadre légal à une pratique antérieure. ([85])

1. Une ressource flexible à la main des directions interrégionales de l’administration pénitentiaire

a. Des missions restreintes mais importantes

Après des discussions sur la nature des missions pouvant être confiées aux réservistes manifestant le souci de distinguer ce qui devait rester du ressort de personnels permanents de ce qui pouvait leur être confié, le Législateur a finalement renoncé à distinguer des missions « régaliennes » de missions accessoires dans la loi et a permis à la réserve de contribuer au développement des mesures de surveillance électronique et aux transfèrements. ([86]) La doctrine d’emploi est donc précisée par la circulaire du 1er juin 2012 relative à la mise en œuvre de la réserve civile pénitentiaire au sein des services du ministère de la justice et par une note à laquelle les rapporteurs n’ont pas eu accès.

La réserve de l’administration pénitentiaire a donc trois grandes missions :

– le renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice (sécurité des palais de justice, transfèrements, surveillance de chantiers, notamment) ;

– la formation, des études et la coopération internationale ;

– l’assistance aux missions d’insertion et de probation (surveillance électronique, notamment).

Bien que cette liste soit limitative, elle n’est pas pour autant limitée. D’ailleurs, le ministère de la Justice considère que c’est « l’importance des fonctions confiées à la réserve civile pénitentiaire […] [qui] démontre la reconnaissance et la confiance accordée aux membres de la réserve civile pénitentiaire qui continuent à apporter leur aide sur le terrain après leur carrière. » ([87])

b. Une grande souplesse d’emploi pour les gestionnaires

Les rapporteurs observent que le recours à la réserve pénitentiaire est particulièrement favorisé par la possibilité d’emplois à la demi-journée (une revendication de certains réservistes militaires) et l’autorisation d’un nombre élevé de jours d’emploi, jusqu’à 150 par an.

évolution du nombre de jours d’emploi depuis 2017

(en jours)

Source : réponses écrites du ministère de la Justice.

Concentration de l’emploi depuis 2017

(individus)

Source : réponses écrites du ministère de la Justice.

Cette réserve civile est financée par des crédits de masse salariale pris sur le budget des services pénitentiaires. Le ministère indique que cette fongibilité inversée est plutôt profitable à la réserve civile pénitentiaire, dont les effectifs et l’activité se sont accrus ces dernières années, et que son budget ne peut dès lors être considéré comme une variable d’ajustement. Les DISP sont libres d’avoir recours aux réservistes dans la limite de l’enveloppe budgétaire qui leur est allouée. En tout état de cause, ces dépenses représentent moins de 0,1 % des dépenses de titre 2 de la direction de l’administration pénitentiaire.

Crédits prévus et consommés pour la réserve de l’administration pénitentiaire

(euros)

Source : réponses écrites du ministère de la Justice.

c. Une gestion non spécifique peu onéreuse

Les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) sont chargées de recenser les demandes de réservistes et de les mettre en relation avec des candidats. Ces derniers se signalent comme disponibles et sont appelés en fonction des besoins, dans la limite de l’autorisation budgétaire donnée chaque année à chaque DISP.

Les DISP ne disposent pas d’un outil numérique dédié au suivi des réservistes même si le ministère de la Justice interrogé par les rapporteurs reconnaît que « cela constituerait une bonne idée ». Elles se contentent de mettre en relation les candidats réservistes et les autorités d’emploi qui assurent la gestion financière et administrative du réserviste. Si la fonction nécessite le port de l’uniforme, le réserviste pourra être amené à porter l’uniforme. Le réserviste porte alors l’uniforme correspondant à son état de service antérieur, avec le grade qu’il détenait au moment de sa sortie du service.

La réserve civile pénitentiaire ne donne pas lieu à une promotion active en dehors de l’envoi d’un fascicule de présentation à tous les agents faisant valoir leur droit à retraite. ([88])

D’après les réponses du ministère de la Justice, « le coût de la gestion des réservistes ne semble pas être un sujet de préoccupation. »

2. Une formule avantageuse pour de jeunes retraités

a. Une réserve de volontaires exclusivement

À la différence des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale, la loi a exclu de prévoir, pour les agents retraités de l’administration pénitentiaire, singulièrement les personnels de surveillance, une obligation de disponibilité. La réserve civile pénitentiaire repose donc exclusivement sur le volontariat. Les réservistes pénitentiaires faisaient toutefois partie des réservistes susceptibles d’être mobilisés dans le cadre de la réserve de sécurité nationale instituée à l’article L. 2171-1 du code de la défense en 2011. ([89])

b. De jeunes retraités

Les personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire appartiennent à un corps dont la limite d’âge a été fixée à 55 ans par l’article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire. En vertu de ce même article, ils peuvent bénéficier immédiatement de leur pension, lorsqu’ils sont admis à la retraite sur leur demande à titre anticipé, avec une bonification d’un cinquième au titre de leur activité, sous deux conditions : justifier de 25 années de services effectifs en position d’activité dans ce corps ou de services militaires obligatoires, d’une part, être à moins de 5 ans de la limite d’âge du corps, d’autre part.

Ils peuvent rejoindre la réserve pénitentiaire dans les cinq années suivant leur départ du service actif, sous réserve d’avoir moins de 65 ans et de satisfaire aux exigences d’aptitude physique. Une visite d’aptitude est ainsi nécessaire avant chaque renouvellement de contrat, ce dernier étant d’une durée d’un an, renouvelable. Par ailleurs, les réservistes pénitentiaires ayant la qualité d’agents publics, ils doivent avoir un comportement compatible avec l’exercice d’un emploi public.

D’après les réponses du ministère de la Justice, les réservistes pénitentiaires sont essentiellement d’anciens surveillants pénitentiaires (90 %), d’anciens officiers (5 %) et des personnels de catégorie B (5 %). L’âge moyen et médian se maintient à 59 ans depuis 2018.

La réserve pénitentiaire s’apparente donc à un dispositif favorisant le cumul de l’emploi et de la retraite.

c. Des effets d’aubaine limités

Les réservistes perçoivent une indemnité journalière brute de 105 euros, imposée au titre de l’impôt sur le revenu et qui n’échappe pas aux règles relatives au cumul de rémunérations. ([90]) Ils peuvent en outre obtenir la prise en charge de leurs frais de déplacement.

Les effets d’aubaine du dispositif sont donc strictement limités, d’une part par la durée des contrats, d’un an renouvelable dans la limite de cinq années suivant le départ du service actif, et par la limite d’âge de 65 ans, d’autre part, par le nombre de jours d’activité limité à 150 par an, et enfin, par la progressivité de l’impôt sur le revenu. D’après les données fournies par le ministère de la Justice, un réserviste pénitentiaire peut compléter sa rémunération à hauteur de 13 395 euros nets par an. Après déduction de la CSG et de la CRDS, la rémunération nette s’élève à 94,99 euros par jour. Sur la base du taux moyen de prélèvement à la source observé sur les réservistes rémunérés en 2019 (5,99 %), le gain pour l’agent après impôt s’élève à 89,30 euros par jour.

3. Des besoins insatisfaits ?

En dépit de la dynamique de croissance à l’œuvre, au moins depuis 2017, tant en nombre de réservistes mobilisés qu’en nombre de jours d’emploi, la réserve pénitentiaire est un dispositif modeste en termes d’effectifs dont la portée paraît devoir rester limitée compte tenu de la taille et des caractéristiques de son vivier de recrutement.

a. Des effectifs bien en-deçà des ambitions initiales mais en croissance

D’après les travaux parlementaires sur l’application de la loi pénitentiaire de 2009, le nombre de réservistes pénitentiaires escompté était bien supérieur aux effectifs actuels : 250 réservistes pour la sécurité des bâtiments, 450 pour la sécurité des juridictions. En 2012, moins d’une centaine de contrats avaient été signés. ([91])

évolution du nombre de réservistes par région

(individus)

Source : réponses écrites du ministère de la Justice.

Bien qu’étant en croissance depuis 2017, le nombre de réservistes mobilisés reste inférieur à 300, bien en-deçà des ambitions initiales.

b. Des revendications quant au montant des indemnités

Les indemnités du réserviste pénitentiaire sont assujetties à l’impôt sur le revenu, contrairement à la solde ou à l’indemnité des réservistes des ministères des Armées et de l’Intérieur, qui bénéficient d’une exonération d’impôt sur le revenu, respectivement au titre de l’instruction fiscale 5F-1113 du 10 février 1999 et d’une décision du ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie du 11 juin 2004.

L’effet négatif que l’assujettissement à l’impôt sur le revenu pourrait avoir sur la réserve pénitentiaire a été soulevé à plusieurs reprises par les organisations syndicales. Cette revendication « ancienne » a déjà fait l’objet de plusieurs demandes de l’administration pénitentiaire en loi de finances, la dernière datant des discussions relatives au projet de loi de finances pour 2019 alors que « le renforcement de l’attractivité de la réserve pénitentiaire apparaissait comme un élément important dans la reprise des extractions judiciaires par l’administration pénitentiaire ». ([92])

Dans le cadre d’une réflexion destinée aux services de la ministre de la Transformation et de la fonction publique, deux options ont été envisagées pour corriger cette différence de traitement : une exonération de l’indemnité du réserviste pénitentiaire à l’impôt sur le revenu ou une réévaluation de son montant, afin que les agents obtiennent 105 euros nets et non plus bruts. D’après les réponses du ministère, la direction de l’administration pénitentiaire renouvellera cette proposition lors des discussions sur le projet de loi de finances pour 2022.

Les rapporteurs observent que l’indemnité des réservistes pénitentiaires n’est pas très éloignée de celle de la solde des réservistes de la gendarmerie nationale les plus gradés. Ils sont par ailleurs dubitatifs sur l’effet que pourrait avoir cette revalorisation sur le recrutement ou le nombre de jours d’activité. En effet, l’examen des chiffres transmis par le ministère de la Justice montre que le nombre de réservistes mobilisés croît continûment depuis 2017 en l’absence de toute exonération. Par ailleurs, plus de 20 % des réservistes pénitentiaires effectuent entre 100 et 150 jours de renfort par an, ce qui ne signale pas de « trappe à activité » liée à l’imposition. Enfin, une revalorisation trop importante des indemnités de réserve pourrait conduire à déporter vers la réserve des personnels qui pourraient rester dans le service actif.

c. Une expression des besoins à reprendre

Si le ministère de la Justice souhaite faire face à la reprise des extractions judiciaires par l’administration pénitentiaire, il convient de déterminer ce qui doit relever de recrutements pérennes, à quel rythme ceux-ci peuvent être réalisés et donc quelle est la part qui devrait être réalisée avec le concours des réservistes pénitentiaires. Dans cette hypothèse, le ministère pourrait se donner des objectifs en termes de recrutement et de jours d’activité puisqu’il disposerait d’une doctrine d’emploi et alors examiner si l’augmentation de l’indemnisation du réserviste est le meilleur moyen d’atteindre ces objectifs.

Pourtant, le ministère de la Justice indique dans ses réponses que la direction de l’administration pénitentiaire n’a pas fixé d’objectifs de recrutement, « l’élaboration d’une doctrine d’emploi [étant] un préalable nécessaire à l’établissement d’objectifs en la matière ».

En tout état de cause, le vivier de réservistes pénitentiaires restera limité, eu égard aux conditions d’éligibilité. La reprise de missions comme celle des extractions judiciaires et les difficultés de recrutement actuellement constatées dans l’administration pénitentiaire pourraient donner lieu à une réflexion globale sur la manière de répondre aux besoins, en examinant, entre autres, les coûts et les bénéfices du recours à des volontaires ab initio comme réservistes pénitentiaires, ou le recours à des réservistes des forces de sécurité intérieure (gendarmerie, police) dans le cadre d’un partenariat avec ces forces à l’instar de la convention signée entre la gendarmerie nationale, la région Île-de-France et la SNCF ou de la convention signée avec le Royaume-Uni pour la contribution de réservistes de la gendarmerie nationale à la mission Poséidon. Cette dernière formule pourrait être la plus intéressante financièrement, l’administration pénitentiaire n’ayant pas à assumer le coût d’animation et de formation des réservistes de la gendarmerie ou de la police nationales. Ces forces pourraient aussi y trouver un intérêt, en l’espèce des missions pour leurs réservistes, gage de fidélisation.

B. La réserve judiciaire

1. Des magistrats honoraires

La « réserve » de la magistrature ou « réserve » judiciaire a été créée par l’article 164 de la loi de finances pour 2011 ([93]). En réalité, ces dispositions ont surtout créé une nouvelle catégorie de magistrats honoraires, susceptibles d’exercer des fonctions non juridictionnelles, le statut des magistrats prévoyant déjà que les magistrats à la retraite et âgés de moins de 75 ans, accédant à l’honorariat, puissent exercer des fonctions juridictionnelles. Le statut de la magistrature prévoyait aussi que des magistrats exercent à titre temporaire.

En d’autres termes, la magistrature compte au moins depuis 1958 une réserve formée de magistrats honoraires volontaires, dont les missions ont été étendues en 2011.

Les dispositions adoptées en 2010 ont été largement réécrites par l’article 40 de la loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats de 2016 ([94]) de sorte qu’il n’est plus fait référence à des magistrats réservistes mais à des magistrats honoraires exerçant des fonctions non juridictionnelles (MHFNJ). À cette occasion, des incompatibilités ont été prévues avec l’exercice d’une profession libérale juridique ou judiciaire soumise à un statut législatif ou réglementaire, ou dont le titre est protégé, ou avec une activité salariée au profit d’un membre d’une telle profession (avocat, notaire, huissier de justice, greffier de tribunal de commerce, administrateur judiciaire, etc.).

Les réponses du ministère de la Justice se sont concentrées sur le statut de magistrat honoraire exerçant des fonctions non juridictionnelles, ce qui réduit leur portée.

Évolution du nombre de magistrats honoraires exerçant des fonctions non juridictionnelles depuis 2012

(unités)

Source : réponses du ministère de la Justice au questionnaire envoyé par les rapporteurs.

Après une croissance continue du nombre de MHFNJ jusqu’en 2016 (+ 251 % de 2012 à 2016), les effectifs ont décru après la réforme, passant de 246 à 194 en 2020 (- 21 %). Les causes de cette décrue ne sont pas expliquées.

L’inscription en qualité de MHFNJ est valable pour une durée de deux ans, renouvelable. La durée annuelle de travail a été portée à 150 jours ou 300 demi-journées en 2016 (contre 150 demi-journées seulement en 2011). Les MHFNJ sont indemnisés au titre du temps passé (100 euros par demi-journée en 2011, uniquement assujettie aux prélèvements sociaux) et de leurs frais de déplacement. Ils constituent une ressource d’appoint pour les cours d’appel, chargée de les recruter, de les affecter et de les gérer, administrativement et financièrement. Les indemnités des MHFNJ sont imputés sur les dépenses de titre 2 des cours d’appel ou du tribunal supérieur d’appel de rattachement.

Une circulaire du 29 mars 2017 précise que les MHFNJ peuvent effectuer des travaux d’analyse et de synthèse de dossiers, des recherches jurisprudentielles ou des études juridiques ; aider au suivi de la mise en état des dossiers civils complexes ; assister les magistrats coordonnateurs de service ; préparer l’instruction de candidatures d’experts judiciaires ; réorganiser des services, assister des chefs de cour dans des tâches non juridictionnelles, participer à des actions de communication ou de coordination ; former de nouveaux magistrats dans le cadre des actions de formation organisées par la juridiction. Au parquet, les missions peuvent être d’assurer une veille juridique en droit pénal et procédure pénale, d’assurer le suivi statistique de l’activité du parquet, de participer à l’animation de la politique pénale mise en place par le chef de juridiction, de préparer des fiches analytiques sur des dossiers correctionnels ou criminels, d’assister le magistrat en charge des délégués du procureur, ou de préparer le co-audiencement.

2. Une réserve de greffiers

La réserve judiciaire régie par le décret n° 2011-946 du 10 août 2011 n’est plus composée, depuis 2016, que des directeurs de service de greffe, des greffiers en chef et des greffiers.

Au 31 décembre 2019, 64 directeurs des services de greffe et 247 greffiers étaient inscrits à la réserve judiciaire, soit 311 inscrits. La quasi-totalité de ces inscrits ont effectué des missions (93,89 %). Entre 2011 et 2019, le nombre d’inscrits a augmenté de continûment passant de 89 à 292.

Évolution des effectifs et de l’activité de la réserve judiciaire depuis 2011

Source : réponses du ministère de la Justice au questionnaire envoyé par les rapporteurs.

Les missions dévolues à ces réservistes sont précisées par une circulaire du 12 septembre 2011 qui en dresse une liste non exhaustive : pré-vérification des comptes de gestion des tutelles et des dépens, préparation du recouvrement à l’aide juridictionnelle et de la certification des mémoires de frais, élaboration des bordereaux de versement et de destruction, collecte et élaboration de statistiques, formation des personnels titulaires, stagiaires et non titulaires, numérisation des procédures, participation à la mise en place de projets de service… Elle s’attache à respecter l’esprit du dispositif de la réserve judiciaire, à savoir conférer au réserviste le rôle d’effectuer des travaux préparatoires pour aider le directeur des services de greffe ou le greffier dans leurs attributions ou l’exécution de leur service. Un directeur des services de greffe réserviste ne peut procéder à aucun acte relevant de la compétence propre du directeur de services de greffe. Aucun greffier réserviste ne peut tenir une audience. En 2019, les principaux domaines d’emploi de ces réservistes concernaient la pré-vérification des comptes de gestion de tutelles, l’aide au recouvrement de l’aide juridictionnelle et diverses tâches administratives. La durée maximale de travail est fixée à 150 demi-journées de travail par année civile. Les réservistes perçoivent une indemnité forfaitaire par demi-journée : 60 euros pour un greffier, 80 euros pour un directeur de greffe. Cette indemnité est exonérée de cotisations sociales mais assujettie aux prélèvements sociaux. Elle est soumise aux règles habituelles relatives au cumul de pensions avec des rémunérations d’activité ou d’autres pensions. Elle ne peut être versée qu’après attestation de service fait. Les réservistes peuvent se voir remboursés des frais de déplacement.

D’après les réponses du ministère de la Justice, les organisations syndicales représentatives des personnels judiciaires sont défavorables au maintien de la réserve judiciaire et demandent sa suppression ainsi que le recrutement de personnels titulaires.

VI. Le service civique : un volontariat indemnisé et encadré

Le rapprochement des réserves avec le service civique n’allait pas de soi. Il est pourtant justifié par la proximité entre le statut de volontaire du service civique et celui de réserviste ab initio, par le fait que le service civique figure dans le code du service national puisqu’il a été aussi pensé comme une substitution à la conscription, et enfin parce que le rapport de la Cour des comptes précité d’avril 2019 sur les réserves de la gendarmerie et de la police nationales signale un effet d’éviction de certains réservistes de la police nationale par les jeunes volontaires du service civique.

A. Un statut pour favoriser l’engagement des jeunes

Créé en 2010 ([95]), prévu à l’article L. 120-1 du code du service national, le service civique avait vocation à répondre au besoin d’engagement de la jeunesse, exprimé dès 2009 dans le Livre vert de la commission sur la politique de la jeunesse piloté par M. Martin Hirsch ([96]) après celui de M. Luc Ferry qui mettait plutôt l’accent sur l’idée d’un service civique obligatoire comme remède aux fractures sociales mises en lumière par la « crise des banlieues » de l’automne 2005 et suscitées par la fin du service national à partir de 1996. ([97])

1. Une simplification très attendue, au bénéfice des jeunes et de l’économie sociale et solidaire

Le service civique a surtout permis d’unifier de nombreux dispositifs de volontariats accessibles aux jeunes et leur offrant de premières expériences « professionnalisantes » au service d’associations, d’entreprises ou de la Nation. Il a apporté une réponse statutaire unifiée face à la pléthore de dispositifs qui existaient à l’époque (volontariat civil, associatif, volontariat individuel en entreprise, volontariat à l’étranger, etc.).

Comme l’a souligné Mme Béatrice Angrand, présidente de l’agence du service civique, entendue par la mission d’information « il est plus simple pour les jeunes et pour les associations. En général, les jeunes ont envie de donner du temps mais ne savent pas toujours comment. Ils sont freinés par leurs faibles moyens financiers et par le temps requis par leurs études. [Le service civique] répond à une aspiration à la sécurité juridique des associations quand elles accueillent des jeunes qui leur offrent du renfort et des compétences nouvelles, ainsi que l’opportunité d’un renouvellement, à terme. Un tiers des jeunes restent en effet bénévoles après leur service civique, plutôt dans une autre association mais cela contribue quand même à l’économie sociale et solidaire et surtout au rajeunissement du monde associatif. »

Thématiques des misSIons des volontaires du service civique

Source : rapport d’activité 2019 de l’agence du service civique.

2. Un encadrement individuel et une formation

Le service civique sert parfois d’amortisseur social, parce que les jeunes ne savent parfois pas quoi faire d’autre. 40 % des volontaires étaient demandeurs d’emploi en 2019, 32 % étudiants, 24 % inactifs et 4 % salariés. Près de 20 % des volontaires sont des « décrocheurs ». Mais comme l’affirmait Martin Hirsch, « il n’y a pas de mauvaise raison pour s’engager ». Le service civique, qui dure huit mois en moyenne, peut provoquer un déclic. Ce déclic dépend de la manière dont les jeunes sont accueillis et encadrés.

Les caractéristiques des volontaires du service civique en 2019

Source : rapport d’activité 2019 de l’agence du service civique.

Le service civique n’est pas qu’une opportunité d’emploi ou d’engagement pour le jeune volontaire. C’est un dispositif de formation. Selon la présidente de l’agence du service civique, il est crucial que les fondamentaux du service civique soient respectés : le jeune volontaire doit être accompagné par un tuteur, formé, avoir un contact avec le public et effectuer une mission d’intérêt général. Le respect des droits des volontaires, c’est-à-dire la prise en compte de leur statut d’étudiant, est aussi essentielle : le volontaire doit avoir accès aux réductions dans les transports publics et aux restaurants universitaires. Le volontaire doit avoir une formation civique et citoyenne de trois jours comprenant une formation aux premiers secours.

3. Une indemnisation destinée à éviter des effets d’éviction ou de substitution

Les débats parlementaires préalables à la création du service civique se sont fait l’écho des craintes exprimées à l’époque par les syndicats que l’arrivée massive de volontaires ne perturbe le marché du travail au détriment des salariés ou de recrutements dans la fonction publique. Les rapporteurs observent que des craintes similaires ont été exprimées à propos de la création de réserves dans certaines administrations (administration pénitentiaire, judiciaire et aujourd’hui, police nationale). Des réservistes sanitaires ont parfois été mal accueillis par des professionnels locaux qui leur reprochent d’être des « casseurs de grève », de les priver d’heures supplémentaires lucratives ou d’empêcher la création d’emplois permanents. À cet égard, Mme Angrand a rappelé que les volontaires du service civique n’étaient pas bénévoles mais indemnisés.

Tout jeune en service civique perçoit une indemnité de 580 euros par mois net. Certains jeunes, sur critères sociaux, peuvent percevoir une majoration de cette indemnité de 108 euros nets. 81 % de l’indemnité est à la charge de l’État, le reste est à la charge de l’organisme d’accueil. Tout organisme d’accueil doit 107 euros au jeune volontaire, qui peuvent prendre la forme de prestations en nature, de droits à la restauration ou au transport. Les organismes associatifs bénéficient d’un versement pour eux d’une centaine d’euros par mois pour soutenir leur fonction d’accompagnement, de tutorat, de suivi et d’animation.

« Le volontaire en service civique signe un contrat pour une mission bien déterminée dans un lieu déterminé », a aussi rappelé M. David Knecht, directeur général de l’agence du service civique entendu par la mission d’information. Il n’est pas versé dans une réserve libre d’activation selon les circonstances. Cependant, « c’est un combat de tous les instants » d’empêcher que les volontaires prennent la place d’emplois permanents. « Les besoins financiers des services publics et du monde associatif créent une tentation permanente, d’autant plus depuis le premier confinement alors que les associations ont moins de recettes et sont tentées de mettre des permanents en chômage partiel en confiant leurs missions à des volontaires. »

Les rapporteurs observent que prévenir des effets d’éviction ou de substitution d’emplois permanents est favorisé par l’indemnisation, qui doit être juste pour le jeune volontaire, tenir compte du coût de formation ou d’encadrement assumé par l’organisme d’accueil, mais aussi et surtout par une doctrine d’emploi rigoureusement contrôlée si l’indemnisation reste en-deçà des coûts des emplois permanents sur le marché du travail.

B. Une dynamique positive depuis plus de dix ans

Le service civique est l’objet d’un remarquable consensus depuis 2011, gage d’un budget pérennisé. Une augmentation très significative des crédits alloués au dispositif doit permettre au service civique de jouer le rôle d’un amortisseur social pour tous les jeunes traversant difficilement la crise liée à l’épidémie de Covid-19.

1. Une ressource budgétaire et des effectifs en hausse

Au début des années 2010, les effectifs du service civique étaient relativement restreints. Il était financé par des ouvertures de crédit en cours d’année en fonction de sa montée en charge. En 2010, 22,8 millions d’euros ont permis de financer le service civique de 6 000 volontaires. Ce n’est que depuis 2017 que le service civique est véritablement doté d’un budget dès la loi de finances. Depuis, la ressource budgétaire s’établit à environ 500 millions d’euros pour 140 000 jeunes environ, ces crédits étant utilisés essentiellement pour les indemniser.

Évolution comparée du nombre de volontaires du service civique et du budget alloué en loi de finances

(en effectifs, à gauche, en millions d’euros à droite)

Source : rapport d’activité de l’agence du service civique 2019 et données recueillies pendant l’audition.

En 2020, il a fallu réduire les durées moyennes de mission à sept mois pour respecter l’autorisation budgétaire compte tenu du nombre de volontaires.

2. Un objectif très ambitieux financé par le plan de relance

Le plan de relance a augmenté de 363 millions d’euros supplémentaires la dotation de l’agence, ce qui a permis d’augmenter le nombre de volontaires et surtout de ramener la durée des missions à huit mois en moyenne. Cela doit permettre de développer des services civiques de meilleure qualité, ce qui est crucial pour susciter l’adhésion des jeunes, et d’investir sur des études ou projets pilotes.

Le budget du service civique s’élève donc à 847 millions d’euros en 2021, avec un objectif de 245 000 jeunes volontaires, c’est-à-dire plus de 100 000 jeunes volontaires supplémentaires. Dès le mois de février 2021, la présidente de l’agence était optimiste quant à la réalisation de l’objectif, le nombre de volontaires ayant déjà augmenté de 20 % par rapport à 2020. 63 000 jeunes étaient alors en service civique et le site internet de l’agence recensait plus de 500 000 consultations au mois de février 2021. Le nombre de candidats continue donc à s’accroître, de sorte que même avec les moyens supplémentaires octroyés par le plan de relance, le taux de sélection se maintient à 3 candidats pour un poste.

Des consignes ont été données pour que les services de l’État accueillent plus de jeunes (25 000). Les Restos du Cœur vont passer du simple au double. Les organismes déjà agréés vont en recruter davantage, comme la MAIF qui va porter le nombre de ses volontaires de 100 à 200. L’enjeu est aussi de convaincre d’autres associations de se faire agréer. « La marche est haute », a toutefois reconnu la présidente de l’agence du service civique.

C. Une meilleure articulation avec les réserves à rechercher

Les rapporteurs alertent sur la persistance d’un problème de lisibilité des opportunités d’engagement pour les jeunes et sur l’insuffisante articulation du service civique avec les réserves.

1. Des dispositifs encore foisonnants du point de vue des jeunes

Selon Mme Angrand, du point de vue des jeunes, en dépit de la simplification apportée par le service civique, les modalités d’engagement restent foisonnantes et difficiles à lire. Par exemple, au ministère des Armées, un jeune volontaire de moins de 26 ans peut être employé sous cinq statuts différents :

– il peut être volontaire du service civique et effectuer des missions d’intérêt général à temps plein pendant environ huit mois dans ce cadre sans recevoir de formation militaire, indemnisé 580 euros par mois ;

– il peut servir, sous conditions d’aptitude, pendant un an comme volontaire des armées – donc sous statut militaire – en application des articles L. 121-1 à L. 121-3 du code du service national pour une solde d’environ 744 euros assortie de prestations en nature (repas, transport) et d’aides sur critères sociaux ;

– il peut être réserviste opérationnel, sous condition d’aptitude, ou éventuellement spécialiste, et toucher une solde d’au moins 49 euros par jour, ce qui lui permet d’atteindre 980 euros par mois en travaillant cinq jours par semaine dans la limite de 7,5 mois par an (150 jours) ;

– il peut être agréé comme réserviste citoyen et réaliser des missions bénévolement pour une durée de trois ans renouvelables ;

– il peut s’inscrire dans la réserve civique et effectuer des missions ponctuelles de bénévolat au profit des armées.

Au ministère de l’Intérieur, un jeune volontaire pourra bientôt s’engager sous neuf statuts différents : les statuts précités, notamment dans la gendarmerie nationale, ainsi que :

– sous statut de réserviste civil contractuel de la police nationale :

– sous statut de jeune sapeur-pompier ;

– sous statut de sapeur-pompier volontaire ;

– indirectement, comme bénévole au sein d’une association de sécurité civile comme la Croix-Rouge.

À ces opportunités d’engagement nationales, il faut ajouter le volet jeunesse du programme Erasmus+ et le corps européen de solidarité, dont l’agence du service civique est l’opérateur français.

La présidente de l’agence du service civique a préconisé de conduire une réflexion sur un portail Internet permettant de présenter toutes les options disponibles et une harmonisation des statuts.

2. Des risques d’effets d’éviction

Sans aller jusqu’à harmoniser les statuts, ce qui pourraient porter atteinte à la cohérence interne de chaque dispositif, les rapporteurs estiment qu’il faut surtout préciser la doctrine d’emploi des différents dispositifs afin de veiller à leur complémentarité.

La Cour des comptes, dans son rapport d’avril 2019, précité, notait que la police nationale proposait des missions bénévoles sur le site de la réserve civique, missions qui auraient pu être exercées par des réservistes civils contractuels de la police nationale ou par des réservistes citoyens, mais qui ne trouvaient pas preneurs et ce d’autant que des jeunes volontaires du service civique pouvaient aussi postuler dans un cadre plus avantageux pour eux, celui du service civique.

Pendant le premier confinement, l’agence du service civique a invité par courrier les jeunes qui n’ont pas pu poursuivre leur service civique à rejoindre la « réserve civique » via le site www.jeveuxaider.gouv.fr. Une écrasante majorité d’entre eux (près de 50 000 sur les 55 000 jeunes en service civique à ce moment-là) se sont engagés dans cette réserve civique après le 16 mars 2020 et auraient été mis en relation avec des besoins de bénévolat.

Les circonstances justifiaient pleinement ce transfert mais les rapporteurs insistent sur le fait qu’il ne doit pas persister dans la durée. Les jeunes volontaires en service civique doivent être indemnisés, encadrés et formés. La réserve civique, qui organise la mise en relation entre des volontaires bénévoles et des besoins ponctuels, n’offre pas un cadre suffisant pour les jeunes du service civique.

3. Des passerelles à imaginer avec d’autres réserves

Les rapporteurs considèrent à l’inverse qu’une plus grande porosité doit être recherchée avec certaines réserves, dans l’intérêt des réserves mais aussi des jeunes. Les conditions d’indemnisation sont attractives dans les réserves de défense et de sécurité. Les jeunes bénéficient d’un encadrement et d’une formation dans ces réserves ainsi que dans les réserves de sécurité civile. Bien que l’accès au service civique et à la réserve civique soit universel (sans conditions) tandis que l’accès à la plupart des réserves repose sur des conditions d’aptitude et de motivation, leur recrutement est largement ouvert.

L’agence du service civique n’a pas de données permettant de savoir combien de volontaires du service civique sont entrés dans des réserves mais elle indique qu’elle pourrait s’en assurer à l’avenir.

Au cours de leur formation civique et citoyenne obligatoire de trois jours, les volontaires se voient présenter d’autres formes d’engagement, notamment associatif. Les questionnaires adressés aux jeunes volontaires après leur service civique incluent d’ailleurs une question sur la poursuite d’un engagement associatif qui pourrait aussi concerner un engagement dans une autre réserve. La formation civique et citoyenne pourrait donc être l’occasion de présenter les réserves et d’inciter les volontaires qui le souhaitent à les rejoindre. Le livret d’accueil en service civique, en cours de refonte d’après le directeur général de l’agence du service civique, pourrait aussi intégrer des éléments sur les réserves. Enfin, les lettres d’information transmises par courriel aux volontaires sont un autre vecteur d’information.

VII. Les réserves civiques : un besoin d’animation

Le terme de « réserve » pour désigner un cadre propice à l’engagement individuel ponctuel est problématique à maints égards. Les circonstances de la création de ces « réserves », juste après le traumatisme des attentats de 2015 et 2016, explique certainement le choix de ce vocable. Toutefois, il est une source de confusion et la valeur ajoutée de ces « réserves » par rapport aux associations prévues par la loi de 1901 reste encore à démontrer.

A. La réserve civique

1. Un vocable « martial » problématique à maints égards

Après les attentats de 2015, le Gouvernement de Manuel Valls a estimé que la réaffirmation et le rassemblement autour des valeurs de la République constituait un objectif impérieux, et que cet objectif ne pourrait être atteint que si ces valeurs parvenaient à s’incarner dans le quotidien des Français. Des comités interministériels à l’égalité et à la citoyenneté (CIEC) ont été réunis, à Paris, ainsi qu’aux Mureaux dans les Yvelines, aboutissant à des mesures rassemblées dans un plan baptisé « la République en actes ».

Une partie des mesures nécessitant un cadre législatif, un projet de loi « égalité et citoyenneté » a été déposé le 13 avril 2016, devenu depuis la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. Ce texte a instauré un cadre commun pour des contributeurs bénévoles au service public exerçant des missions aussi diverses que l’explication et l’illustration des valeurs de la République à l’école, l’accompagnement de personnes en perte d’autonomie, l’intervention dans les prisons, la prévention des feux de forêts, rassemblés dans une réserve « citoyenne », puis finalement « civique » pour ne pas donner le sentiment d’exclure les ressortissants étrangers.

L’emploi du vocable de « réserve » a été identifié d’emblée comme problématique : « au-delà du risque de confusion des dispositifs, beaucoup d’interlocuteurs de la mission ont regretté l’acception quelque peu martiale ou, au contraire, excessivement “attentiste” du terme ». ([98]) MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé, chargés par le président de la République de préfigurer cette réserve citoyenne aux lendemains des attentats de janvier 2015, estimaient par ailleurs que « la notion de réserve s’est aujourd’hui considérablement banalisée. Il en découle un risque de confusion entre les dispositifs, rendant indispensable une clarification des objectifs. »

Aujourd’hui, la page de la réserve civique sur le site internet du Gouvernement entretient la confusion avec un bandeau évoquant « la prévention des crises majeures » et de nombreuses rubriques d’information, certes utiles, sur la conduite à tenir en cas de « risques et de menaces ». Le site propose aux citoyens de constituer un kit d’urgence, d’élaborer un plan d’urgence de quartier, mais dispense aussi des conseils aux voyageurs et rappelle les numéros d’urgence. Elle invite aussi à donner son sang, se former aux premiers secours, adopter des bonnes pratiques numériques et à rejoindre, pêle-mêle : sapeurs-pompiers volontaires, service civique, associations de sécurité civile, réserve sanitaire, réserve militaire, réserve de la gendarmerie, réserve civique, réserve citoyenne de l’éducation nationale et réserves de cyberdéfense.

2. Un cadre pour l’engagement multi-individuel ponctuel

Absorbant les réserves citoyennes de défense et de sécurité, les réserves communales de sécurité civile, offrant un fondement législatif à la réserve de l’Éducation nationale créée par une simple circulaire en 2015, la réserve civique se veut un cadre pérenne aux initiatives destinées à renforcer les valeurs républicaines sous l’égide de l’État. Elle est censée développer la fraternité, la cohésion nationale et la mixité sociale. Elle a d’emblée été pensée comme pouvant comporter des « sections thématiques » ou « territoriales », à l’initiative de collectivités territoriales, sous le contrôle des préfets. Elle s’est ainsi vue ajouter une composante thématique en 2019 ([99]) : la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires, destinée à répondre aux besoins des projets de territoire et des actions soutenues par l’Agence nationale de la cohésion des territoires.

Le cadre juridique et doctrinal de ces bénévolats divers a été élaboré conformément aux préconisations du rapport de MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé ([100]), avec le souci d’éviter des effets d’éviction ou de substitution avec l’emploi privé ou public. Les réservistes civiques ne peuvent être employés que pour des missions d’intérêt général. Un volume horaire maximal est défini.

Ce cadre juridique offre aussi un statut et donc une protection au réserviste ainsi qu’un ensemble de droits et garanties que n’avaient pas les réservistes citoyens de défense et de sécurité. L’affectation du réserviste à une mission implique en effet une convention, qui permet d’éviter toute confusion avec un contrat de travail ou un emploi public. Lorsqu’il est employé en application de la convention, le réserviste est couvert au titre des dommages qu’il pourrait subir ou qu’il causerait à des tiers. Les réservistes civiques doivent avoir plus de 16 ans (sous réserve d’une autorisation parentale entre 16 et 18 ans), être bénévoles, et adhérer à la charte qui présente les valeurs de la réserve civique. L’inscription dans la réserve se fait pour une durée déterminée renouvelable. En cas de comportement contraire à la charte, l’autorité de gestion, sous réserve des conditions spécifiques de chaque réserve thématique, peut radier le réserviste par une décision motivée, sous le contrôle éventuel du juge.

Le rapport de MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé précité préconisait aussi de constituer un groupement d’intérêt public (GIP) nommé « Agence de la réserve citoyenne », afin d’engager les procédures d’élaboration et d’acquisition de la plateforme nationale et des moyens informatiques nécessaires au déploiement de la réserve citoyenne sur l’ensemble du territoire.

3. Un effet pendant la crise Covid qui reste à évaluer

Depuis 2017, la réserve civique permet théoriquement de contribuer à dix domaines d’action : la solidarité et le « vivre ensemble », l’éducation et l’insertion professionnelle, la culture, la santé, l’environnement, le sport, la mémoire et la citoyenneté, la coopération internationale, les interventions d’urgence en situation de crise ou d’événement exceptionnel, la sécurité.

Le site gouvernemental fait état de 320 000 inscrits et de 116 000 mises en relation avec des associations. 700 bénévoles auraient été mobilisés auprès des équipes administratives de l’AP-HP pour faire face à la seconde vague de Covid-19. 50 bénévoles auraient été mobilisés en quelques minutes pour distribuer des vêtements aux sinistrés de la tempête Alex avec le secours populaire.

À l’occasion de la crise de la Covid-19, elle a hébergé la plateforme Jeveuxaider où toute personne volontaire pouvait répondre à des missions ponctuelles (garde d’enfants, lien avec des personnes âgées, etc.). L’intérêt de la réserve civique par rapport aux grands réseaux associatifs reste cependant à évaluer.

D’après les informations collectées par les rapporteurs, beaucoup de citoyens inscrits sur le site de la réserve civique seraient restés sans réponses, les pouvoirs publics ayant l’habitude de faire appel à des associations agréées qui ont de surcroît une capacité autonome à organiser les volontaires.

B. La réserve de l’Éducation nationale

Les rapporteurs ne sont pas parvenus à joindre l’association des réservistes citoyens de l’Éducation nationale (ACREN). Leur analyse s’appuie donc sur les réponses écrites très complètes du ministère de l’Éducation nationale au questionnaire qui lui a été adressé et les quelques témoignages recueillis dans le cadre de la consultation citoyenne.

1. Un statut pour des intervenants extérieurs

a. Un cadre pour l’engagement individuel

Lancée le 12 mai 2015 par une simple circulaire, la réserve citoyenne de l’Éducation nationale (RCEN) est composée de volontaires intervenant au sein des établissements scolaires pour faire partager leurs expériences personnelles et professionnelles et contribuer « à la transmission des valeurs de la République ». Ces intervenants extérieurs sont mobilisés sur les temps scolaire et périscolaire après avoir été sollicités par les équipes éducatives des premier et second degrés ou les services académiques au bénéfice des collectivités territoriales.

Pensée comme complémentaire des actions conduites par les associations partenaires de l’Éducation nationale, la RCEN constitue une forme d’engagement individuel bénévole.

Répartition des interventions renseignées

dans l’application « réserve citoyenne » en fonction du thème

Source : application « réserve citoyenne », données au 15 mars 2021.

À partir de témoignages tirés de leurs expériences professionnelles et personnelle, les réservistes ont pour mission d’illustrer les enseignements et les activités éducatives autour de thématiques variées telles que les valeurs de la République, l’éducation à la laïcité et à la citoyenneté, la lutte contre le harcèlement, l’éducation à l’actualité, aux médias et aux réseaux sociaux, etc. Plus de la moitié des interventions renseignées dans l’application « réserve citoyenne » depuis 2015 ont porté sur les thématiques « valeurs de la République » (31 %) et « actualité, médias et réseaux sociaux » (21 %).

La RCEN est ouverte à toutes les personnes majeures : bénévoles d’associations, jeunes, notamment étudiants, volontaires et anciens volontaires du service civique, élus, retraités, salariés d’entreprises ou personnels de la fonction publique, professions libérales, réservistes de l’armée, délégués départementaux de l’Éducation nationale, etc. Dans chaque académie, un référent est chargé, sous l’autorité du recteur, d’examiner les candidatures et d’animer le dispositif.

Le ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports ne dispose pas de données relatives à la durée moyenne du processus de recrutement, lequel est déconcentré au niveau des rectorats. D’après les résultats de la consultation citoyenne, cependant, le recrutement prendrait environ trois mois.

b. Un accès rigoureusement contrôlé

En vertu de la circulaire précitée ([101]), le candidat à la RCEN ne doit pas faire l’objet d’une mention au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv). De plus, lors de son inscription, le candidat s’engage à respecter la charte du réserviste de l’Éducation nationale et à répondre à toute demande des autorités académiques relative à la communication de l’extrait du bulletin n° 3 de son casier judiciaire.

Cette dernière obligation a particulièrement intéressé les rapporteurs qui ont découvert à la lecture de cette disposition qu’elle n’avait pas d’équivalent dans les autres réserves. Les rapporteurs estiment qu’elle serait pourtant utile afin de vérifier que les réservistes de défense et de sécurité ou les sapeurs-pompiers volontaires qui interviennent n’ont pas fait l’objet de condamnations empêchant la poursuite de leurs renforts dans la réserve (suspension du permis de conduire, escroquerie…).

En cas de dysfonctionnement grave concernant un réserviste ou de manquement du réserviste à ses engagements, le recteur suspend immédiatement l’inscription de l’intervenant de la liste des réservistes. Depuis la création de la RCEN en 2015, un seul réserviste a fait l’objet de cette mesure. Une question à laquelle les rapporteurs n’ont pas de réponse mais qui paraît essentielle a trait à la fréquence des contrôles.

c. Des refus motivés

Les demandes d’intégration à la RCEN sont examinées par le référent académique « réserve citoyenne » de chaque académie, qui propose au recteur l’inscription des personnes en qualité de réservistes de l’Éducation nationale. La liste des réservistes est constituée par le recteur. Le refus d’inscription en qualité de réserviste citoyen de l’Éducation nationale est notifié à l’intéressé dans un délai de deux mois à compter de la réception de sa demande et motivé. Les rapporteurs soulignent cette bonne pratique qui devrait être rigoureusement appliquée dans toutes les réserves citoyennes ou civiques.

Motifs des refus de candidatures dans la RCEN

Source : application « réserve citoyenne », données au 15 mars 2021.

Depuis 2015, 2 556 candidatures à la RCEN ont été refusées. L’examen des données ci-dessus montre que beaucoup de réservistes citoyens sont déboutés à cause d’un projet ne répondant pas aux objectifs de la réserve citoyenne. Il serait utile de savoir si cela s’explique par une méconnaissance du dispositif, des intentions prosélytes ou commerciales ou une interprétation un peu rigide de la part des rectorats. L’importance des refus ayant un « autre » motif (48 %) mériterait de faire évoluer le tableau ci-dessus. Les rapporteurs préconisent de conduire une étude approfondie pour mieux comprendre ce qui a poussé à rejeter plus de 2 500 candidatures, soit près de 40 % du vivier de la RCEN. Ils notent par ailleurs que 5,16 % des refus sont motivés par un excès de concentration des candidatures, ce qui est confirmé par d’autres éléments transmis par le ministère et constitue une des limites les plus manifestes de la RCEN aujourd’hui.

2. Une ouverture à la société civile manifestement inachevée

Les enseignants font intervenir des intervenants extérieurs dans les classes depuis longtemps. Ils peuvent s’appuyer pour cela sur leur réseau personnel et sur des associations partenaires de l’Éducation nationale régulièrement sollicitées. L’originalité de la RCEN est de permettre un recours relativement décentralisé à des individus. Elle aurait logiquement dû favoriser une diversification des profils des intervenants. Mais l’intermédiation associative a aussi ses avantages : pré-sélection des intervenants, mise en relation, coconstruction du projet pédagogique…

a. Une part considérable de réservistes qui ne sont jamais employés

Depuis 2015, 6 794 citoyens ont intégré la RCEN et 162 réservistes de l’Éducation nationale ont quitté le dispositif. En moyenne, l’engagement des réservistes est de près de cinq ans (précisément quatre ans, onze mois et 26 jours). Les départs de la RCEN sont multifactoriels. Ils peuvent être liés, par exemple, au changement et/ou à l’évolution de la situation personnelle ou professionnelle des réservistes. Certains réservistes expriment également le désir de quitter la RCEN dans la mesure où ils ne sont pas, ou très peu, sollicités par les établissements.

Nombre d’interventions par an renseignées

dans l’application « réserve cIToyenne » sur la période 2015-2021

Source : application « réserve citoyenne », données au 15 mars 2021.

Le sous-emploi manifeste des réservistes citoyens de l’Éducation nationale peut avoir de multiples causes que les rapporteurs n’ont pu analyser : inadéquation du vivier de volontaires avec les besoins de l’institution, difficultés pour les enseignants à intégrer des intervenants extérieurs dans leur projet pédagogique, indépendamment du fait qu’il s’agisse d’individus recensés ainsi par les rectorats, faute de temps, par exemple, manque de visibilité de la RCEN en particulier. Une étude plus approfondie serait nécessaire.

Les rapporteurs observent que les réservistes qui interviennent auprès des enseignants et des équipes éducatives réalisent, pour une large part, entre 1 et 3 interventions par an. Aussi, une part considérable des réservistes n’est pas mobilisée dans les établissements chaque année, ce qui suscite évidemment de la frustration.

Répartition annuelle du nombre d’interventions par réserviste renseignées dans l’application

Source : application « réserve citoyenne », données au 15 mars 2021.

D’après le ministère, la transmission d’informations entre équipes pédagogiques de différents établissements scolaires sur la qualité de l’intervention d’un réserviste tient une place prépondérante dans la mobilisation des réservistes. Ainsi, un réserviste étant déjà intervenu dans un établissement dans le cadre de la RCEN sera davantage mobilisé qu’un réserviste n’ayant jamais réalisé d’intervention.

Cette situation n’est guère étonnante. La charge de travail afférente à l’emploi d’un réserviste citoyen paraît aujourd’hui essentiellement supportée par les enseignants. Conformément à la circulaire de 2015 précitée, « les enseignants et personnels éducatifs formulent leur demande d’intervention d’une personne inscrite dans la réserve citoyenne de l’Éducation nationale en exposant leur projet pédagogique auprès du directeur d’école ou du chef d’établissement. Les directeurs d’école, les inspecteurs en charge d’une circonscription et les chefs d’établissement […] transmettent aux personnels demandeurs les profils des réservistes susceptibles de correspondre au besoin qu’ils ont exprimé (expérience, domaine d’intervention, périmètre géographique d’intervention). L’enseignant ou le personnel éducatif sollicite le(s) réserviste(s) qu’il a retenu(s). Le contenu et les modalités de l’intervention des réservistes sont définis par les enseignants. Leur déroulement est placé, durant le temps scolaire, sous la responsabilité pédagogique et la surveillance permanente de l’enseignant ou du personnel éducatif et, durant le temps périscolaire, sous la responsabilité propre de la collectivité territoriale ayant la charge de l’activité. »

Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que les enseignants fassent appel aux réservistes citoyens déjà employés et recommandés par leurs collègues. En l’absence de démarche du réserviste citoyen présentant son propre projet d’intervention, il est difficile d’imaginer sur quels critères un enseignant pourrait retenir un candidat. Le ministère de l’Éducation nationale concède que les échanges avec les référents académiques « réserve citoyenne » mettent en évidence la difficulté pour les autorités académiques à évaluer, à partir d’un curriculum vitae et d’une lettre de motivation, la qualité des candidats pour intervenir sur certaines thématiques, telles que les valeurs de la République, la radicalisation ou le harcèlement. Les rapporteurs s’étonnent qu’il ne soit pas proposé aux réservistes citoyens d’accompagner leur candidature de vidéos de démonstration, par exemple.

b. Un maillage territorial insuffisant

La répartition géographique des effectifs de la RCEN est disparate selon les territoires. Deux académies (Paris et Versailles) comptabilisent plus de 700 réservistes quand neuf académies (Reims, La Réunion, Limoges, Amiens, Corse, Guadeloupe, Martinique, Guyane et Mayotte) et deux vice-rectorats (Polynésie française et Nouvelle Calédonie) en comptent moins de 100. Enfin, Wallis-et-Futuna ne comptabilise aucun réserviste.

Ces inégalités territoriales ne contribuent pas à populariser la réserve citoyenne de l’Éducation nationale qui risque de demeurer un phénomène marginal, urbain si ce n’est francilien. Le développement de la visioconférence pourrait peut-être permettre d’améliorer cette situation.

Nombre de réservistes de l’Éducation nationale par académie et vice-rectorat

Source : application « réserve citoyenne », données au 15 mars 2021.

c. Une diversité qui paraît décevante

Contrairement à ce qu’aurait pu laisser espérer le dispositif, et bien que les données disponibles sur la catégorie socio-professionnelle des réservistes ne reflètent sans doute qu’imparfaitement la diversité des profils et des personnalités, les rapporteurs constatent que les cadres de la fonction publique sont surreprésentés, ainsi que les cadres supérieurs et les retraités.

Profil des réservistes de la RCEN

Source : application « réserve citoyenne », données au 15 mars 2021.

Si l’explication de cette surreprésentation doit probablement être recherchée dans leur plus grande disponibilité, il faut aussi reconnaître que la RCEN n’est pas aujourd’hui le gage de mixité sociale espéré.

3. Une animation qui mériterait d’être améliorée

Les débats parlementaires sur les réserves civiques à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté avaient souligné le risque d’affaiblissement des réserves civiques si l’État ne s’impliquait pas dans leur promotion, leur animation, leur évaluation et leur contrôle :

– promotion non seulement pour recruter des réservistes, mais également pour inciter les organismes d’accueil à y recourir et donc à réfléchir aux missions qui pourraient leur être confiées ;

– animation pour informer les réservistes sur les missions qu’ils pourraient accomplir, les rassurer sur leurs compétences, les préparer aux tâches qu’ils auront à accomplir et maintenir le lien avec eux afin qu’ils restent motivés pendant les périodes où ils ne sont pas mobilisés ;

– évaluation pour arrêter un guide des bonnes pratiques et améliorer le dispositif ;

– contrôle afin de s’assurer de la qualité des missions réalisées, du respect par les réservistes et les structures d’accueil de la charte et d’éviter les abus ou dérives.

Or, la réalisation de ces missions nécessite des moyens humains, aussi bien au niveau national qu’au niveau territorial. C’est bien pourquoi les services déconcentrés de l’État ont longtemps privilégié le recours à des associations constituées pour s’attacher le concours de bénévoles, qu’il s’agisse de la Croix-Rouge pour de l’aide au population ou des associations d’anciens combattants pour la transmission et le devoir de mémoire. L’intermédiation associative est un facteur de réduction des coûts pour l’État.

a. Un dispositif de promotion multimodal et décentralisé

Depuis la création de la RCEN, la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) sensibilise l’ensemble des acteurs impliqués dans la RCEN aux opportunités offertes par ce dispositif, en organisant notamment des séminaires de rassemblement des référents académiques (le 5 juin 2015 et le 23 mai 2016) et une université d’été (le 29 juin 2016), en transmettant des informations et en échangeant avec les référents académiques « réserve citoyenne ». Enfin, une rubrique du site internet du ministère est dédiée à la réserve citoyenne ([102]).

Parallèlement et en complémentarité des actions entreprises par les autorités nationales, les autorités académiques communiquent sur les apports de la RCEN via différents moyens de communication (mise à disposition d’informations sur le site de l’académie, organisation de tables rondes et de rencontres entre les différents acteurs, échanges avec les chefs d’établissement, etc.).

Ce dispositif est jugé proportionné et adapté au ministère de l’Éducation nationale, qui n’envisage pas de le faire évoluer.

Enfin, depuis 2015, les autorités académiques ou le ministre de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports ont noué des partenariats avec plus de quarante « ambassadeurs de la réserve citoyenne » (ATD Quart Monde, le Centre Pompidou, les Crous, l’École nationale d’administration, etc.) qui sont des personnes physiques ou morales chargées de promouvoir la RCEN auprès des citoyens, et plus particulièrement auprès de leurs usagers et des membres de leurs réseaux. Ces partenariats expliquent vraisemblablement la prépondérance de certaines catégories socio-professionnelles, comme les cadres de la fonction publique.

b. Une application mobile très utile

Le pilotage et le suivi de la RCEN mobilisent des personnels du bureau de la réglementation et de la vie des établissements de la DGESCO, ainsi qu’un développeur informatique de la direction du numérique pour l’éducation chargé de la mise à jour et de la maintenance de l’application. Dans les académies, le traitement des candidatures et le pilotage de la RCEN sont assurés par les référents académiques « réserve citoyenne ». Ainsi, tant au niveau central que déconcentré, le nombre de personnels affectés à la gestion de la RCEN apparaît proportionné et adapté. Afin de faciliter la gestion et le suivi des réservistes, l’administration centrale a mis à disposition des acteurs l’application « réserve citoyenne ». Elle permet aux citoyens de candidater en ligne pour être réserviste de l’Éducation nationale, aux référents académiques « réserve citoyenne » de traiter les candidatures et de consulter les tableaux de bord et aux personnels de l’Éducation nationale de consulter les profils des réservistes afin de faire appel à eux.

Cette application pourrait peut-être être encore améliorée pour faciliter la sélection des réservistes citoyens par les enseignants ou pour leur offrir un retour d’expérience sur leur intervention.

c. Une reconnaissance institutionnelle anecdotique

D’après les retours des référents académiques « réserve citoyenne de l’Éducation nationale », de plus en plus de réservistes expriment le besoin de recevoir un retour des équipes éducatives sur leur intervention, matérialisé dans les comptes rendus d’intervention, témoignant de leur action dans le cadre de ce dispositif.

Par ailleurs, le compte d’engagement citoyen (CEC), créé par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui recense les activités bénévoles ou de volontariat de son titulaire, permet aux réservistes de l’Éducation nationale, sous réserve d’une durée d’engagement continue d’un an au sein de la RCEN ayant donné lieu à au moins vingt-cinq interventions, de bénéficier de droits à formation crédités sur leur compte personnel de formation. Le nombre d’interventions nécessaires pour voir créditer le CEC paraît très élevé et, en tout état de cause, déconnecté de la réalité des interventions des réservistes citoyens. Il n’a certainement pas l’effet escompté.

Afin de permettre aux réservistes de l’Éducation nationale de faire valoir leurs droits à formation dans le cadre du CEC et de continuer d’être valorisés par les équipes éducatives, l’administration centrale entend poursuivre la sensibilisation de l’ensemble des acteurs impliqués dans ce dispositif au recensement systématique des interventions effectuées dans l’application « réserve citoyenne ».

Les rapporteurs s’étonnent qu’aucune autre forme de reconnaissance ne soit citée par le ministère de l’Éducation nationale.

Conclusion

Au terme de cette comparaison, les rapporteurs l’affirment : il ne suffit pas de réunir des volontaires pour constituer une réserve.

Cette notion devrait être resserrée autour de dispositifs caractérisés par :

– une identité, manifestée par une permanence dans le temps et une tenue distinctive ;

– une formation ou un cadre, gage de transmission des compétences, qu’elles soient techniques ou relationnelles ;

– une animation, qui permet de maintenir la motivation des réservistes et d’entretenir un esprit de corps dans la durée ;

– une doctrine d’emploi claire, qui précise dans quelles circonstances et pour quelles missions la réserve est employée, en évitant les écueils que sont les conflits d’intérêts, les effets d’aubaine, la semi-professionnalisation et l’éviction des emplois permanents ;

– un cadre juridique, qui protège les volontaires mais aussi les professionnels auprès desquels ils évoluent ;

– un contrôle rigoureux, qui prévient les dérives.

Ceci étant précisé, ils recommandent d’assurer un financement stable et régulier aux réserves qui offrent :

1.- un recrutement ouvert, qui se manifeste par la diversité sociodémographique des membres de la réserve, au nom de la cohésion nationale et de la transmission de savoir-faire utiles à la collectivité ;

2.- une capacité avérée à contribuer à la résilience de la Nation en cas de crise majeure sur le territoire national.

Liste des propositions

Proposition n° 1 : redynamiser le fonctionnement du Conseil supérieur des réserves militaires (CSRM) :

– augmenter la part des représentants d’employeurs et de salariés dans le collège ;

– veiller à l’organisation de réunions régulières, programmées, annoncées avec un préavis suffisant ;

– animer les travaux en créant des groupes de travail permettant aux membres du CSRM de formuler des recommandations ;

– organiser l’audition régulière de représentants du CSRM par les commissions parlementaires chargées de la défense.

Proposition n° 2 : créer la fonction d’inspecteur général de la réserve au ministère des Armées, chargé de faire prévaloir des objectifs d’ouverture et de résilience et d’assurer l’allocation de la ressource budgétaire en conséquence

Proposition n° 3 : rénover les régimes juridiques permettant de mobiliser les réserves à partir d’une rigoureuse expression de besoins

Proposition n° 4 : réfléchir à une extension des missions du secrétariat général de la Garde nationale (relations avec les employeurs, communication sur les réserves, suivi des dispositions statutaires, évaluation) à d’autres réserves (sapeurs-pompiers volontaires, réserve sanitaire) et à un changement de nom plus conforme à ces nouvelles missions

Proposition n° 5 : inclure dans la documentation budgétaire des indicateurs de performance et des données permettant de mesurer la contribution des réserves aux programmes

Proposition n° 6 : créer un document de politique transversale (DPT) regroupant les dépenses afférentes aux réserves et permettant notamment de suivre les exonérations de prélèvements fiscaux et sociaux

Proposition n° 7 : obtenir un bilan détaillé des dispositions législatives adoptées relatives aux réserves

Proposition n° 8 : enrichir le rapport annuel destiné au Parlement sur l’état des réserves militaires et civiles de défense et de sécurité avec des données comparables permettant de suivre l’évolution des objectifs fixés aux réserves

Proposition n° 9 : « sanctuariser » des budgets des réserves de la gendarmerie et de la police nationales cohérents avec leurs objectifs en termes d’effectifs, de formation et d’emploi

Proposition n° 10 : assurer une convocation régulière de la RO21 de la gendarmerie nationale et lui fixer une doctrine d’emploi assortie, au besoin, d’équipements supplémentaires

Proposition n° 11 : s’appuyer davantage sur la réserve de la gendarmerie nationale pour la mission Sentinelle

Proposition n° 12 : élaborer une doctrine d’emploi pour la RO1 de l’armée de terre en cas de conflit majeur, avec un budget d’équipement en conséquence

Proposition n° 13 : maintenir au-dessus de 60 % la part des réservistes ab initio de l’armée de terre dans les effectifs et au-dessus de 50 % leur part dans l’emploi à horizon 2030, en application d’un impératif de jeunesse et afin d’assurer une transmission des compétences

Proposition n° 14 : réinvestir de manière ciblée dans la RO21 de l’armée de terre en définissant une doctrine d’emploi de cette réserve en cas de conflit majeur et en lui associant un budget d’équipement

Proposition n° 15 : augmenter le budget dédié aux systèmes d’information et à la gestion de la réserve sanitaire

Proposition n° 16 : engager une réflexion sur le rôle que pourrait jouer Santé publique France dans l’animation d’un réseau de professionnels volontaires formés à gérer des situations de crises majeures

Proposition n° 17 : engager une réflexion sur des partenariats solidaires entre établissements de santé de type parrainage

Proposition n° 18 : évaluer régulièrement le rapport coût / bénéfice des réserves d’efficience

Proposition n° 19 : adopter des doctrines d’emploi rigoureuses destinées à éviter l’éviction de l’emploi permanent par des réservistes

Proposition n° 20 : valoriser les compétences acquises dans les réserves dans le secteur civil ou l’emploi principal

Proposition n° 21 : mieux communiquer sur les savoir-faire, les savoir-être, et les compétences développées par les réserves

Proposition n° 22 : favoriser la constitution de réseaux de professionnels réservistes dans les entreprises ou par branche professionnelle

Proposition n° 23 : accorder davantage de places aux réservistes dans les cursus d’enseignement militaires et étudier la possibilité de créer des filières ad hoc pour offrir aux réservistes un parcours qualifiant

Proposition n° 24 : évaluer la politique partenariale mise en œuvre par la gendarmerie nationale et étudier l’opportunité de la développer au profit d’autres collectivités territoriales, administrations ou entreprises

Proposition n° 25 : étudier les possibilités de partage du coût de formation de certains réservistes en développant des troncs communs à plusieurs réserves

Proposition n° 26 : systématiquement motiver le non-emploi d’un réserviste ou le non-renouvellement de son engagement

Proposition n° 27 : mettre à la disposition des réservistes des voies de recours en cas de conflit ou pour signaler des infractions déontologiques, à l’instar de ce dont disposent les professionnels du service actif

Proposition n° 28 : conduire des inspections internes régulières sur le respect de la doctrine d’emploi des réservistes et le respect des règles déontologiques

Proposition n° 29 : s’assurer que les réservistes aient l’obligation de signaler toute condamnation pénale à leur autorité de gestion

Proposition n° 30 : étudier l’idée d’un système à points ou d’une valorisation différenciée des renforts effectués en métropole pour les réservistes sanitaires

Proposition n° 31 : évaluer l’apport du statut de réserviste civique par rapport à l’engagement associatif et les besoins financiers nécessaires à une meilleure animation des réserves civiques

Proposition n° 32 : intégrer une présentation des réserves dans la formation civique et citoyenne et dans le livret d’accueil des jeunes volontaires du service civique

Proposition n° 33 : poursuivre le soutien au dispositif des cadets de la défense et s’appuyer sur le SNU pour présenter les opportunités d’engagement dans les réserves

Proposition n° 34 : élaborer une « mallette pédagogique » sur les réserves à destination de tous les acteurs en contact avec les jeunes (enseignants mais aussi animateurs de centres de loisirs, conseillers d’orientation, associations sportives, etc.)

Proposition n° 35 : élaborer un portail Internet unique présentant l’ensemble des possibilités d’engagement et d’emploi pour les jeunes

Proposition n° 36 : élaborer un autre portail destiné à tous les âges et éditer une brochure sur « l’engagement tout au long de la vie » avec des exemples de parcours de réservistes et de bénévoles

Proposition n° 37 : éditer un vade-mecum clair des relations entre les volontaires, les réservistes et leurs employeurs

Proposition n° 38 : mettre en relation les employeurs avec des conseillers susceptibles de leur présenter le droit en vigueur et de les rassurer sur la conciliation entre activité de réserve et activité professionnelle

Proposition n° 39 : valoriser la formation et le rôle des réservistes au moyen de spots télévisés également diffusés dans des formats courts sur les réseaux sociaux

Proposition n° 40 : utiliser le 14 Juillet pour mettre à l’honneur les réservistes

Proposition n° 41 : engager une réflexion avec le monde associatif combattant sur la manière de faire des commémorations nationales un moment fort de la transmission entre les anciens et les combattants d’aujourd’hui, dont les réservistes

Proposition n° 42 : renforcer l’information des maires sur les réserves et les inciter à organiser des évènements dédiés aux réservistes et bénévoles de la commune afin de rendre hommage à leur engagement et de les inciter à intégrer une réserve communale

Proposition n° 43 : revaloriser les moyens dédiés à l’animation des relations civilo-militaires, en particulier les délégations militaires départementales (DMD)

Proposition n° 44 : conduire une campagne d’information et de sensibilisation avec l’association des maires de France et les préfets sur les réserves communales ; élaborer un kit de lancement incluant des éléments d’information et des contacts utiles pour les maires ; prévoir l’évaluation de ce dispositif et des réserves communales dans les cinq prochaines années

Proposition n° 45 : rationaliser voire supprimer les dispositions contraignantes s’appliquant aux réservistes de défense et de sécurité à l’occasion d’une réflexion plus globale sur les régimes juridiques de défense

Proposition n° 46 : inciter les gestionnaires de réservistes à faire un effort pour leur donner une visibilité annuelle sur leurs activités de réserve

Proposition n° 47 : évaluer l’application des conventions signées sous l’égide de la Garde nationale par des sondages réguliers, réactualiser les conventions dont les dispositions contreviennent à la loi

Proposition n° 48 : étudier l’opportunité de substituer à toutes les mesures d’incitation existantes en faveur des employeurs de réservistes un même crédit d’impôt, qui doit surtout être simple à mettre en œuvre

Proposition n° 49 : revaloriser les indemnités des réservistes sanitaires, en incluant éventuellement une bonification en fonction des missions effectuées

Proposition n° 50 : veiller à réduire les délais de paiement des réservistes sanitaires, en étudiant l’intérêt que pourrait avoir un mécanisme d’avance

Proposition n° 51 : étendre aux réservistes sanitaires l’exonération d’impôt sur le revenu dont bénéficient les autres réservistes qui contribuent à la résilience de la nation

Proposition n° 52 : étudier la possibilité d’accorder aux réservistes des armées, exclusivement, parce que leur engagement les éloigne de leurs proches, le bénéfice de réductions dans les transports ferroviaires pour eux et leurs familles

Proposition n° 53 : renoncer à accorder aux réservistes citoyens des grades ainsi que le port de la même tenue que les militaires d’active ou les réservistes opérationnels et élaborer d’autres signes distinctifs

Examen en commission

La commission procède à l’examen du rapport de la mission d’information sur les réserves au cours de sa réunion du mercredi 19 mai 2021.

Mme Patricia Mirallès, présidente. Mes chers collègues, je remplace exceptionnellement la présidente Françoise Dumas qui s’est absentée pour une mission à l’étranger. Nous sommes réunis ce matin pour entendre les conclusions de nos collègues Christophe Blanchet et Jean-François Parigi à la suite de la mission d’information qu’ils ont conduite sur les réserves. Nous leur avons confié cette mission le 28 octobre dernier et, depuis, les deux rapporteurs, ainsi que les membres de la mission d’information, ont beaucoup travaillé. Je tiens à souligner que vous avez proposé au bureau de cette commission et à la conférence des présidents, qui l’ont accepté, le lancement d’une consultation citoyenne sur le site de l’Assemblée nationale, une pratique inaugurée en 2017 avec la consultation sur le changement d’heure. C’est la première consultation citoyenne lancée à l’initiative de notre commission. Avec près de 10 000 réponses, cette consultation peut être considérée comme un grand succès. Elle est en effet la quatrième consultation la plus populaire de l’Assemblée nationale, après le changement d’heure ou la consultation sur la dépénalisation du cannabis, ce qui montre le vif intérêt que nos concitoyens ont pour ce sujet. Une majorité des répondants sont des réservistes, ce qui paraît logique. Près de 80 % des répondants ont rempli le questionnaire dans sa totalité, ce qui est rare et montre leur sens civique.

Je voudrais profiter de ce propos liminaire pour remercier très chaleureusement ces réservistes pour leur participation à ce questionnaire, et plus largement, pour leur engagement auprès de nos armées ou de nos services publics. Nous savons que la crise sanitaire a été vécue comme une épreuve pour beaucoup d’entre eux, qui auraient voulu s’engager davantage. Dans la période de crises multiples que nous traversons, nous savons pouvoir compter sur leur dévouement ; il est important de montrer que la représentation nationale s’intéresse à eux et je veux dire que c’est aussi le message contenu dans cette mission d’information. Je sais aussi que nombre de nos concitoyens, soucieux de faire plus pour notre pays, ont cherché à s’engager dans les réserves pendant cette crise, avec plus ou moins de succès, il faut le dire. J’espère que nos rapporteurs pourront nous l’expliquer.

Nous avons sanctuarisé un budget de 200 millions d’euros par an pour les réserves du ministère des Armées dans la loi de programmation militaire. En d’autres termes, ce budget a été doublé par rapport à 2014. Je veux croire que cet effort sans précédent de sincérisation et de sanctuarisation a porté ses fruits. Je sais que nos deux rapporteurs se sont penchés sur un ensemble plus large que celui des réserves des armées. Leur étude porte aussi sur les réserves civiques, les sapeurs-pompiers volontaires ou encore la réserve citoyenne de l’Éducation nationale. Peut-être auront-ils, grâce à des comparaisons, des pistes d’amélioration à nous proposer.

Sans plus attendre, Messieurs les rapporteurs, je vous cède la parole.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Madame la présidente, mes chers collègues, le 28 octobre dernier, notre commission a créé une mission d’information sur les réserves, dont nous avons l’honneur d’être les rapporteurs. Je tiens à saluer l’assiduité de beaucoup de nos collègues membres de la mission d’information et je remercie à ce propos tout particulièrement Marianne Dubois, Florence Morlighem, et Thomas Gassilloud, ainsi que Xavier Batut. Je veux y voir là le signe du grand intérêt que revêt notre sujet pour l’ensemble de la commission. Nos remerciements vont aussi bien évidemment à nos deux collaborateurs, Gabriel et Nicolas, ainsi qu’aux fonctionnaires de l’Assemblée nationale, à Hugo, stagiaire à la commission de la défense, et à l’administratrice, Marine, qui a été à notre écoute, facilitante et qui a contribué à ce travail exceptionnel. Que serions-nous, députés, sans nos administrateurs et administratrices de l’Assemblée nationale ? Je veux ici le souligner.

Depuis octobre, nous avons conduit près de quarante auditions, exclusivement en visioconférence, envoyé des questionnaires écrits à cinq ministères et deux services de renseignement, et lancé une consultation citoyenne sur le site Internet de l’Assemblée nationale. Nous n’avons pu effectuer qu’un déplacement, que nous avons consacré à l’observation d’une journée de préparation militaire de futurs réservistes de la gendarmerie, à Beynes, dans les Yvelines.

Travailler sur l’ensemble des réserves n’allait pas de soi tant ce mot recoupe des réalités différentes qui relèvent souvent de ministères différents. Pourtant, deux constantes se dégagent : la volonté d’engagement et l’enjeu de résilience. Nous avons donc relevé le gant ! Et bien nous en a pris car nous avons certainement plus appris sur nos réserves par ces comparaisons qu’en effectuant des comparaisons internationales qui sont, forcément, limitées par des différences culturelles importantes.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Nous avons donc d’abord défini les réserves comme les renforts auxquels les pouvoirs publics – armées mais aussi sécurité civile, forces de l’ordre, hôpitaux, prisons, tribunaux et communes –, peuvent avoir recours pour mieux assurer la continuité des services publics, notamment en cas de crise – mais pas seulement. Ce renfort est organisé soit grâce à des anciens du service actif ou des professionnels encore en activité, en mettant à profit leur expérience et leurs compétences, soit grâce à des citoyens volontaires sans formation préalable, bénévoles ou non, qu’il s’agit justement d’intégrer. Ces caractéristiques sont partagées par des dispositifs qui n’ont pas le nom de réserve, comme les sapeurs-pompiers volontaires ou le service civique que nous avons choisi d’intégrer à l’étude.

Pour commencer, c’est donc une réalité particulièrement foisonnante et difficilement lisible que nous allons vous décrire.

Commençons avec la plus ancienne de nos réserves : nos 198 000 sapeurs-pompiers volontaires, qui forment indéniablement une réserve d’emploi. La comparaison avec les réserves militaires est d’autant plus justifiée que beaucoup de mesures sensées favoriser le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires ont progressivement été étendues aux réservistes militaires.

Ensuite, venons-en à nos réserves militaires. Les militaires ont toujours une obligation de disponibilité dans les cinq années qui suivent leur départ du service actif. Cette réserve, la RO2, est toutefois devenue théorique, faute d’être réellement équipée et convoquée. Depuis la fin de la conscription et la professionnalisation des armées, les armées s’appuient bien davantage sur la réserve opérationnelle de premier niveau, la RO1. L’ancienne réserve de masse fondée sur l’obligation est devenue une réserve d’emploi, formée de volontaires. Comme en témoignent les débats parlementaires de l’époque, il s’agissait d’abandonner une réserve pléthorique, mal équipée, au profit de réservistes mieux formés, bien équipés, réellement employés. Ce tournant a encore toute sa pertinence.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. À partir des années 2000, le législateur a vu tout l’intérêt qu’il pourrait y avoir à transposer ce succès dans d’autres domaines de l’action publique, particulièrement exposés à des crises. Une réserve civile de la police nationale a ainsi été créée par la loi de sécurité intérieure de 2003 comprenant deux composantes : une force, là encore théorique, composée de tous les policiers ayant quitté le service actif depuis moins de cinq ans, et une réserve contractuelle composée d’anciens professionnels volontaires désireux de garder un lien avec l’institution.

En 2004, la loi de modernisation de la sécurité civile a créé les réserves communales qui ont vocation à apporter un soutien aux populations en situation de catastrophe ou de crise, sans se substituer aux services de secours et d’urgence ou les concurrencer. Ceux d’entre vous qui sont élus dans des régions fréquemment exposées à des catastrophes naturelles les connaissent généralement bien.

La canicule de 2006, la diffusion du chikungunya et la crainte d’une pandémie grippale ont motivé la création d’une réserve sanitaire, en 2007, composée de professionnels de santé volontaires. de retraités de moins de cinq ans et d’étudiants en médecine, la réserve sanitaire intervient en renfort, en France ou à l’étranger, dans des situations sanitaires exceptionnelles (épidémie, catastrophe naturelle, attentat...). Toute la difficulté réside dans le manque de disponibilité de ces volontaires qui, sauf les retraités et les étudiants, ne sont pas véritablement en réserve, mais qui ont déjà une activité.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. À partir de 2009, le vocable de réserve a été utilisé pour désigner par analogie avec les réserves militaires statutaires, des dispositifs de cumul emploi-retraite proposés aux fonctionnaires d’administration ayant besoin de renforts face à des pics d’activité. Le ministère de la justice a ainsi obtenu la création d’une réserve d’anciens professionnels de l’administration pénitentiaire, contractuels, analogue à celle de la police nationale. Quelques mois plus tard, en 2010, un amendement au projet de loi de finances pour 2011 a créé une réserve judiciaire, composée, d’une part, de magistrats honoraires exerçant des fonctions non juridictionnelles et, d’autre part, de personnels des greffes retraités.

Nous avons aussi ajouté à notre étude le service civique, créé en 2010. Le service civique avait vocation à unifier de nombreux dispositifs de volontariats accessibles aux jeunes et leur offrant de premières expériences « professionnalisantes » au service d’associations, d’entreprises ou de la Nation. Le service civique a aussi permis de mieux indemniser les jeunes volontaires et de leur offrir une protection sociale adéquate.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Enfin, dans le contexte marqué par les tragiques attentats terroristes de 2015 et 2016, la puissance symbolique du vocable de réserve a incité le législateur à créer de nouvelles réserves destinées à susciter et organiser l’élan citoyen. La loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a instauré un cadre commun pour des contributeurs bénévoles au service public exerçant des missions aussi diverses que l’explication et l’illustration des valeurs de la République à l’école, l’accompagnement de personnes en perte d’autonomie, l’intervention dans les prisons, ou la prévention des feux de forêts. Cette réserve, baptisée réserve civique, inclut la réserve citoyenne de l’éducation nationale créée en 2015 par une simple circulaire. Le terme de « réserve » pour désigner un cadre propice à l’engagement individuel ponctuel est problématique à maints égards. Les circonstances de la création de ces « réserves », juste après le traumatisme des attentats, expliquent certainement le choix de ce vocable. Toutefois, il est une source de confusion et la valeur ajoutée de ces « réserves » par rapport aux associations prévues par la loi de 1901 reste encore à démontrer.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. L’appellation de réserve désigne donc aujourd’hui à la fois l’obligation statutaire de disponibilité de certains agents publics, l’engagement de volontaires susceptibles d’être mobilisés en cas de crise majeure, par ailleurs souvent employés comme renfort au quotidien, des vacations effectuées par des retraités et le concours occasionnel, bénévole ou non, de citoyens à l’action de l’État. Cette grande confusion a encore été aggravée par la mise en place de cadres successifs comme la « réserve de sécurité nationale », créée en 2011, dispositif de mobilisation qui n’a, en réalité, jamais pu être organisé, et la Garde nationale.

Alors, en ce qui me concerne, quand j’entendais parler de la Garde nationale, j’imaginais qu’il suffisait d’appuyer sur un bouton pour voir se lever l’armée de l’an II ! En réalité, la Garde nationale est une structure légère de coordination entre le ministère des Armées et le ministère de l’Intérieur pour élaborer une politique cohérente d’animation des réserves. Elle n’a aucun pouvoir de commandement en propre. Elle est aussi un secrétariat général chargé de produire un rapport transmis au Parlement, dont le contenu est aujourd’hui insatisfaisant. Bras armé d’une politique partenariale active et dynamique, elle s’est en revanche coupée de l’apport des représentants des employeurs et des salariés siégeant au Conseil supérieur des réserves militaires (CSRM), complètement dévitalisé depuis sa création. Agence de communication des réserves, elle a des moyens réduits pour ce faire et un périmètre qui ne lui permet pas contribuer à rendre ce paysage plus lisible. Il faut donc faire évoluer cette structure, en identifiant celles de ses missions qui ont intérêt à être interministérielles – l’évaluation et la veille sur le statut des réservistes, la communication sur les possibilités d’engagement et les avantages pour les employeurs –, et celles qui devraient relever des ministères voire des gestionnaires de réserve : la communication sur l’activité des réservistes, la relation avec les employeurs, le moral des réservistes, les mesures d’attractivité.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Notre rapport relève ensuite un paradoxe : comme en témoigne la multiplication de textes législatifs créant des réserves ou modifiant des statuts de réservistes, les réserves ont le vent en poupe ! Depuis 2015, elles sont devenues une priorité politique affichée. Pourtant, l’application des textes adoptés n’est que très peu évaluée, elle ne fait que très peu l’objet de contrôle parlementaire et ces dispositifs sont toujours largement méconnus du grand public.

La réserve reste une affaire d’initiés, avec un recrutement relativement endogame dans les réserves de sécurité et de défense pourtant censées être largement ouvertes à la société civile. La bonne connaissance des dispositifs par les réservistes et ceux qui les gèrent contraste avec la méconnaissance des réserves dans la population générale. Cette méconnaissance porte directement préjudice aux réservistes, en particulier militaires. Leurs employeurs ne comprennent en effet pas bien ce qu’ils font et craignent de devoir les libérer sans contrepartie à tout moment pour des durées indéterminées. Comme l’ont souligné les bénévoles de l’association des Jeunes IHEDN, les réservistes ne disposent pas de ressources pour expliquer leur statut de réserviste à leur employeur.

La difficulté à s’orienter dans le maquis des réserves a été soulignée par tous les acteurs entendus par la mission d’information. Au-delà de ce défaut de lisibilité, de nombreux malentendus naissent de ce que les réserves se voient attribuer des objectifs multiples, souvent tacites. Le premier objectif des réserves militaires, par exemple, mis en évidence par l’article L. 4211-1 du code de la défense, c’est de permettre « à tout citoyen d’exercer son droit à contribuer à la défense de la nation ». Des jeunes s’orientent donc vers les réserves militaires, s’engagent dans un processus de recrutement qui peut durer plusieurs mois et bénéficient d’une formation, au nom du rayonnement et de l’ouverture des réserves. Las ! Beaucoup d’entre eux ne seront, en réalité, jamais employés par la suite dans la réserve, faute de missions pour eux, ou les missions qui leur seront offertes, comme la garde d’emprise ou la mission Sentinelle, sont en décalage avec l’image que ces jeunes gens se faisaient de la réserve. Par exemple, dans la Marine nationale, les réservistes n’ont quasiment aucune chance de servir sur un bateau, ce qui est logique puisqu’il n’y a pas de bateau en réserve, mais n’est pas aperçu de beaucoup de jeunes.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. La frustration et l’agacement de beaucoup de réservistes est à l’origine de cette mission d’information. Comme en témoignent toutes les enquêtes réalisées sur les motivations des réservistes, ceux-ci rejoignent les réserves non pour avoir un complément de revenu mais pour « servir », autrement dit « être utile ».

Cette frustration trouve son origine dans la contraction de la ressource budgétaire, qui frappe surtout les réserves de la gendarmerie et de la police nationales, mais aussi dans une concentration des jours d’activité sur les réservistes les plus disponibles et les plus employables, bien souvent les anciens professionnels, au détriment des jeunes volontaires ab initio. Pour les armées, la gendarmerie ou la police, les avantages liés à l’emploi de ces anciens professionnels sont considérables : proximité culturelle, disponibilité, employabilité immédiate… Ils « coûtent » en revanche « plus cher » et consomment la majeure partie du budget, faisant de surcroît tendre vers un recrutement endogame contraire à l’esprit de la réserve. Cette frustration des jeunes ab initio a d’ailleurs aussi son pendant chez les réservistes les plus gradés. Par exemple, plusieurs officiers de réserve nous ont fait remarquer qu’ils étaient de moins en moins employés à mesure qu’ils avançaient dans la carrière.

Comme l’ont signalé beaucoup de réservistes militaires, les mesures d’attractivité prises sous l’égide de la Garde nationale ont complètement manqué leur cible puisqu’elles ont été financées sur le budget d’activité des réserves militaires.

De manière générale, nous constatons une inadéquation manifeste entre les budgets alloués à la réserve et les objectifs fixés en termes de recrutement, d’une part, et d’emploi, d’autre part. Dans les armées, la hausse du budget des réserves à partir de 2016 s’est d’abord traduite par une augmentation du nombre de jours d’activité, faute d’avoir encore atteint les cibles de recrutement fixées par le Gouvernement puis inscrites dans la LPM. Par la suite, la poursuite des objectifs de recrutement a obligé les gestionnaires à réduire l’activité, avec un effet désastreux sur le moral et la fidélisation des réservistes. Pour le général Lalubin, délégué interarmées aux réserves, le respect rigoureux des crédits qui prévaut actuellement est perçu comme « contraignant » puisque ce budget semble tout juste calibré pour les nouveaux effectifs de la réserve opérationnelle. Les aléas infligés au budget de la réserve de la gendarmerie nationale créent aussi une situation de sous-emploi chronique. Enfin, beaucoup de réservistes ont été très frustrés et déçus de n’être pas davantage employés pendant la crise sanitaire. Même si les chefs d’état-major comme les responsables de la réserve sanitaire ont rivalisé de pédagogie pour expliquer pourquoi les réserves n’avaient pu être davantage employées, il est certain que l’emploi d’un vocabulaire martial par le président de la République au soir du 16 mars 2020 a résonné comme le son du tocsin et suscité un élan massif. Cet élan s’est brisé sur l’écueil des nombreux malentendus qui entourent les réserves, sur un recours somme toute limité aux armées dans la gestion de la crise et sur l’incapacité des pouvoirs publics à accueillir un afflux de nouveaux volontaires sans intermédiation. L’offre de services de beaucoup de réservistes « civiques » est ainsi restée sans réponse jusqu’à ce qu’ils rejoignent des associations.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Le meilleur service que nous pouvons rendre aux réservistes aujourd’hui est de remettre la réserve au cœur du débat politique et de définir ensemble une stratégie claire, à laquelle devront être associés des moyens stables. La volonté d’engagement est toujours aussi vive chez nos concitoyens. Elle tend même à s’accroître en réaction aux multiples crises que traverse notre pays. Comme l’a souligné à juste titre une personne que nous avons entendue, « au-delà d’un coup de projecteur, c’est de réflexion et de réformes pérennes dont la réserve a besoin. »

Conscients que nos propositions doivent être débattues et affinées, voici la stratégie nationale que nous vous proposons.

Comme l’ont mis en évidence le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 et la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale en 2017 et 2021, nous ferons face, de manière croissante, à des crises plus complexes. Les réserves peuvent contribuer de manière déterminante à rendre notre Nation plus résiliente à l’avenir. Elles offrent une opportunité de s’engager au service des autres, de découvrir d’autres mondes professionnels, de connaître le fonctionnement des pouvoirs publics de l’intérieur, d’être acteur et non pas uniquement observateur ou consommateur d’un service public, de jouer un rôle en cas de crise et ne pas seulement subir.

Nous proposons de consentir des investissements financiers dans quatre réserves dites « stratégiques ». Je précise que nous ne sommes pas en train de distribuer ainsi des bons ou des mauvais points à des forces ou à des administrations. Nous essayons simplement de distinguer des missions et des règles d’emploi qui requièrent davantage de moyens. Les quatre réserves qui nous paraissent devoir bénéficier d’investissements, en cohérence avec les missions que nous leur assignons, sont donc les suivantes.

Premièrement : pour une réaction rapide de proximité, nous préconisons d’investir dans la réserve de la gendarmerie nationale. Elle est celle qui paraît la mieux à même aujourd’hui d’être mobilisée rapidement, en tous points du territoire, sous un commandement efficace, pour faire face à une crise nationale ou locale. Le général Olivier Kim, commandant des réserves de la gendarmerie nationale, a souligné la spécificité des missions de la gendarmerie, qui contribuent à faire de sa RO1 une réserve « véritablement interministérielle ». La taille de cette RO1 pourrait être augmentée compte tenu des nombreuses possibilités d’emploi décuplées par la politique de partenariat conduite par la gendarmerie et de la persistance de la menace terroriste. L’entretien de la RO1 de la gendarmerie nationale doit être une priorité budgétaire et non plus une variable d’ajustement.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Deuxièmement : nous souhaitons revaloriser les réserves communales. Pour un coût très faible, les réserves communales peuvent offrir des possibilités d’engagement ponctuel ou de longue durée à tous les citoyens, quels que soient leurs autres engagements. Parce qu’elles sont locales, ces réserves ont une multitude d’atouts pour offrir aux réservistes davantage de reconnaissance, un sentiment d’utilité et de la mixité sociale.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Troisièmement : conformément à sa vision stratégique, le chef d’état-major de l’armée de terre pourrait engager une réforme de sa RO1 pour lui permettre de mieux contribuer à la défense opérationnelle du territoire à horizon 2030 face à l’hypothèse d’un conflit de haute intensité. Cela impose de désengager l’armée de terre, et sa réserve, de la mission Sentinelle, qui pourrait être bien mieux assurée par la gendarmerie et la police nationales. L’armée de terre doit encore affiner son projet et son expression de besoin. En tout état de cause, nous pensons qu’il faut lui accorder un financement complémentaire en lui associant des objectifs sur la part des volontaires ab initio dans les effectifs et dans l’emploi. Ainsi, nous proposons que la part des ab initio ne soit pas inférieure à 60 % dans les effectifs et à 50 % dans l’activité, au nom de la résilience et du lien armée-Nation.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Enfin, quatrième réserve stratégique : la réserve de santé. Le budget de la réserve sanitaire doit évidemment être revu à la hausse pour pouvoir doter cette réserve d’outils de gestion crédibles. Mais il convient d’engager aussi une réflexion sur le rôle que devrait jouer Santé publique France dans l’animation d’un réseau de professionnels de santé volontaires formés pour faire face à des crises (attentats, menaces NRBC), sur des partenariats solidaires entre établissements permettant d’ajouter au renfort multi individuel de la réserve sanitaire une modalité de renfort collectif, d’équipes déjà constituées ainsi que sur une organisation du système de santé permettant d’intégrer rapidement des praticiens non hospitaliers (professions libérales, intérimaires, etc.). Ceci étant dit, nous formulons d’autres propositions pour mieux encadrer les réserves que nous avons baptisé « réserves d’efficience » ou éviter une concurrence délétère entre réserves du fait de différences inopportunes entre statuts de réservistes.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Enfin, nous jugeons indispensable de faire en sorte que les réservistes soient mieux connus et mieux reconnus. Le mot que nous avons le plus entendu au cours de nos auditions a été, toutes réserves confondues, le mot « reconnaissance ». C’est donc sans surprise mais avec toujours la même émotion que nous avons constaté que le manque de reconnaissance de la part de l’active ou des pouvoirs publics était cité comme la première source de déception par les réservistes qui ont répondu à notre consultation citoyenne. Ce ressenti est désolant. Il n’est pas lié à la rémunération – même si un effort pourrait être fait dans ce domaine, notamment pour les réservistes sanitaires. Il est plutôt lié à des problèmes d’organisation qui manifestent, aux yeux des réservistes, un manque de considération, des délais de paiement de la solde excessifs – jusqu’à neuf mois dans la réserve sanitaire ! souvent trois ou quatre mois dans l’armée de terre – et à l’absence de visibilité de la contribution des réservistes en général à la réalisation des missions des pouvoirs publics.

Un consensus se dégage sur l’idée de renforcer l’information sur les réserves militaires et de sécurité civile à l’école, plus précisément durant l’enseignement secondaire. Outre le soutien qui peut être apporté aux cadets de la défense ou au service national universel (SNU), nous considérons que les armées pourraient élaborer une « mallette pédagogique » sur les réserves à destination de tous les acteurs en contact avec les jeunes (enseignants mais aussi animateurs de centres de loisirs, conseillers d’orientation, associations sportives, etc.). À l’instar de Mme Béatrice Angrand, présidente de l’agence du service civique, nous considérons qu’un portail Internet unique doit présenter toutes les options d’emploi et d’engagement disponibles pour les jeunes. Un jeune volontaire de moins de 26 ans qui souhaite servir occasionnellement au ministère des Armées a en effet le choix entre au moins cinq statuts différents. Nous en avons compté neuf rien qu’au ministère de l’Intérieur et sans compter les emplois jeunes de type adjoints de sécurité ou cadets de la République !

Un portail Internet et une publication régulièrement mise à jour pourraient concerner plus spécifiquement « l’engagement tout au long de la vie » en donnant des exemples de parcours de réservistes. On peut en effet s’engager à tout âge ; il est essentiel de le rappeler. Même vous, mes chers collègues !

Mme Josy Poueyto. C’est fait !

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Il est aussi urgent d’éditer un vade-mecum clair des relations entre les volontaires, les réservistes et leurs employeurs. Les employeurs sont d’ailleurs plutôt en demande de contacts avec les armées et d’explications. Nous proposons de mettre en relation les employeurs avec des conseillers susceptibles de leur présenter le droit en vigueur et de les rassurer sur la conciliation entre activité de réserve et activité professionnelle. Nous proposons aussi de valoriser la formation et le rôle des réservistes dans la population générale, au moyen de spots télévisés également diffusés dans des formats cours sur les réseaux sociaux. Au niveau national, la participation au défilé du 14-Juillet a été une mesure très appréciée par les réservistes sanitaires. Cette mesure symbolique a un intérêt évident.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Nous estimons aussi qu’une réflexion devrait être engagée avec les acteurs de la mémoire et du monde combattant pour faire des commémorations nationales un moment fort de la transmission entre les anciens d’active et les combattants d’aujourd’hui, dont les réservistes.

Au niveau local, les maires pourraient davantage chercher à organiser des évènements en l’honneur des citoyens engagés, qu’ils soient bénévoles dans des associations ou réservistes. Il n’est pas question pour le maire d’être destinataire de listes de réservistes ou de bénévoles mais plutôt de sensibiliser les élus de terrain à l’existence de nombreux réservistes qu’ils peuvent rencontrer au cours de leur mandat et qui pourraient, dans certaines circonstances, être d’une aide précieuse s’ils intègrent leur réserve communale de sécurité civile.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Voici en quelques grands traits résumées nos propositions. Notre rapport en contient d’autres – cinquante-trois exactement – sur le rôle des élus, sur l’information du Parlement, sur le respect d’obligations déontologiques, sur la nécessité d’édicter des doctrines d’emploi ou encore d’avoir recours à des uniformes distinctifs avec discernement. La deuxième partie de notre rapport propose une synthèse des données que nous avons rassemblées sur les réserves que nous avons étudiées. Nous espérons que chacun pourra aller y puiser des informations utiles à sa réflexion.

Comme mon collègue, permettez-moi aussi d’adresser quelques remerciements. Et tout d’abord à l’attention de Christophe : depuis le mois d’octobre, nous avons passé beaucoup de temps ensemble même si hélas la crise sanitaire nous a empêchés de faire tous les déplacements que nous aurions souhaités. Je remercie moi aussi Marianne Dubois, Florence Morlighem, Thomas Gassilloud et Xavier Batut, qui non seulement ont été présents mais qui nous ont aussi enrichi par leur réflexion, notamment Thomas Gassilloud qui avait déjà consacré un rapport aux réserves de l’armée de terre. Je remercie aussi bien évidemment nos deux collaborateurs, Nicolas et Gabriel, Hugo, stagiaire d’une efficacité redoutable, et bien entendu notre administratrice, qui n’a pas été que notre plume mais nous a aussi guidés dans le choix des auditions que nous avons faites. Si l’efficacité de notre mission transparaît dans nos cinquante-trois propositions, c’est parce que nous avons eu la possibilité de rencontrer des interlocuteurs de qualité, et cela nous le lui devons.

Mme Patricia Mirallès, présidente. Je laisse maintenant la parole aux orateurs de groupe.

Mme Florence Morlighem. Je souhaite remercier nos co-rapporteurs, au nom du groupe La République en Marche, pour le rapport si complet qu’ils dévoilent aujourd’hui.

Comme vous l’indiquez d’entrée, ce rapport « n’allait pas de soi », et en souhaitant brosser un panorama le plus large possible de tous les dispositifs de « réserves » qui existent aujourd’hui, vous n’avez certainement pas choisi la voie de la facilité. À la vue de toutes les réserves existantes que vous avez choisi de présenter en détail et de manière très complète, nous mesurons la richesse de ces structures et combien elles participent directement à la résilience de la Nation.

Des réserves communales aux réserves ministérielles, de la réserve sanitaire à celle de l’Éducation nationale en passant par la gendarmerie et les armées, c’est un écosystème foisonnant. Au risque, comme vous le soulignez, que le citoyen s’y perde. Engager une réflexion pour atteindre plus de visibilité et de lisibilité paraît donc salutaire. La facilité pour les Français, et les jeunes en particulier, de pouvoir les intégrer est un gage d’ouverture et d’efficacité.

L’utilité des réserves n’est plus à démontrer. Leur attractivité non plus, comme le démontre la forte participation à la consultation citoyenne que vous avez mise en place. En proposant un cadre à même d’accueillir le fort désir d’engagement au service de l’utilité publique de nos concitoyens, dans un champ très large de politiques publiques – et pas seulement pour la défense de la Nation les réserves forment un outil réactif et souple.

À ce sujet, je souhaiterais attirer l’attention sur la réserve pénitentiaire et souligner toute l’opportunité qu’il peut y avoir pour cette administration à bénéficier de réservistes aptes à participer à la surveillance électronique. Comme vous le savez, avec la réforme de la justice, c’est un point important ; en particulier dans le cas des violences faites aux femmes et des procédures d’éloignement. Comme on dit un peu familièrement : « il ne faudrait pas qu’ils restent au fond des tiroirs ».

Il ne reste plus qu’à renouveler nos remerciements pour l’intérêt et l’utilité du travail accompli.

Mme Marianne Dubois. Comme porte-parole du groupe Les Républicains, je veux saluer les rapporteurs pour le travail immense qu’ils ont fourni, un travail difficile en raison de la densité du sujet. Dans votre exposé, vous avez évoqué des partenariats innovants imaginés par la gendarmerie nationale pour partager le coût d’animation et d’emploi de sa réserve. Pouvez-vous nous en dire plus : en quoi consistent ces partenariats ?

Mme Josy Poueyto. Au nom du groupe Modem, je salue la qualité du travail que vous avez accompli dans le cadre de ce rapport des plus instructifs pour notre commission. Votre attachement aux questions liées aux réserves s’est brillamment exprimé et je vous en félicite. En effet, l’exposé que vous venez de nous livrer s’est révélé passionnant et je pense que nous serons tous d’accord pour vous en remercier.

Puisque nous partageons l’idée selon laquelle le lien fondamental entre les élus locaux et les acteurs du monde de la défense doit être assurément entretenu, c’est naturellement que mon attention s’est portée sur le point que je m’apprête à aborder. Vous faites part de la nécessité d’engager une réflexion avec les acteurs de la mémoire et du monde combattant afin que les élus de terrain soient sensibilisés à l’implication des bénévoles présents dans les associations de défense et des réservistes avec lesquels il leur est permis d’échanger tout au long de leur mandat. Dans cette perspective, vous soumettez l’idée que les maires des communes organisent davantage d’évènements qui mettraient à l’honneur tous ces citoyens engagés, en l’occurrence au sein des réserves, en ne manquant pas de souligner l’aide précieuse que pourraient représenter ces derniers en intégrant leur réserve communale de sécurité civile. La pertinence de ces éléments donne effectivement matière à réfléchir à cette question dont vous révélez ici toute l’importance. Dès lors, chers collègues, comment entendez-vous faire participer les réservistes aux commémorations nationales ? Cela concernerait-il toutes les réserves ou seulement les réserves militaires ?

J’ai également une question subsidiaire sur l’articulation entre les réserves et le SNU. Faut-il davantage impliquer les réserves dans le SNU et le SNU pourrait-il permettre de fournir une meilleure information des réserves ?

M. Thomas Gassilloud. Au nom du groupe Agir, je tiens à remercier et féliciter les rapporteurs pour leurs travaux en évoquant quatre points caractéristiques qui expliquent leur qualité : premièrement, l’investissement des rapporteurs qui ont conduit une quarantaine d’auditions ; deuxièmement, leur volonté de travailler en étroite collaboration avec les membres de la mission et de prendre en compte les travaux déjà réalisés, qui s’est notamment manifestée par la prise en compte de mon travail avec Sereine Mauborgne sur les réserves de l’armée de terre ; troisièmement, le prisme très large des rapporteurs qui ont souhaité élaborer une stratégie incluant les réserves civiles, sanitaire, pénitentiaire, communales, avec les sapeurs-pompiers, etc. ; quatrièmement, leur souhait d’ouvrir ce travail aux citoyens avec une consultation citoyenne qui renouvelle les pratiques démocratiques et contribue directement au rapport. D’ailleurs, les rapporteurs peuvent-ils nous indiquer le nombre de réponses à cette consultation ?

Nous sommes tous convaincus de l’intérêt des réserves en cas de crise majeure, compte tenu du fait que, depuis la professionnalisation, nos armées sont dimensionnées pour faire face à une moyenne d’engagement plus qu’à des pics, mais également en temps de paix. En effet, les réservistes apportent des compétences pointues qu’elles soient juridiques, informatiques ou linguistiques. On parle beaucoup du statut du réserviste mais c’est bien plus leur mission qui importe, puisqu’elle détermine l’entraînement qui leur est nécessaire et leur motivation. Je partage l’idée que les réserves doivent être prioritairement employées sur le territoire national – ne serait-ce que pour permettre à nos armées de suivre scrupuleusement leurs cycles de préparation opérationnelle. Mais je milite aussi pour que davantage de réservistes soient employés en opérations extérieures où ils peuvent effectuer plusieurs missions, comme les gardes d’emprise, le renseignement etc. Les rapporteurs connaissent-ils le nombre de réservistes engagés en opérations extérieures ? et ont-ils des recommandations pour les réservistes dans ce domaine spécifique ?

M. Yannick Favennec-Bécot. Au nom du groupe UDI et indépendants, je félicite aussi nos collègues pour la densité de leur travail. Comme nous le savons, l’hypothèse de l’engagement de la France dans un conflit de haute intensité est de plus en plus avancée en raison de l’évolution du contexte international et de la conflictualité. Si l’augmentation du recrutement d’engagés contribuera à renforcer la masse nécessaire à nos armées, nous pourrions, comme le suggère le général de corps d’armée (2S) Alain Bouquin, nous appuyer sur une réserve plus importante, mieux formée et bien équipée, à l’image de la Garde nationale américaine. De cette façon, les réservistes pourraient assurer le fonctionnement des bases arrière, être affectés à des missions sur le territoire national et, le cas échéant, recompléter les unités engagées qui auront subi une forte attrition. Le général Bouquin suggère de nous appuyer, notamment, sur la réserve opérationnelle de deuxième niveau (RO2) plus à même, selon lui, de combler les pertes subies dans les unités et d’équiper les réserves avec les matériels militaires récemment retirés du service, ce qui, évidemment, n’est pas sans soulever de nombreuses questions qu’elles soient financières, logistiques ou opérationnelles.

Je souhaiterais donc vous interroger sur ces pistes et plus généralement sur le rôle que pourraient être amenées à jouer nos réserves dans l’hypothèse d’un retour aux conflits de haute intensité.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Madame Morlighem, vous avez raison : le citoyen s’y perd. Lorsqu’il veut s’engager, il imagine qu’il ne peut qu’intégrer une réserve militaire alors qu’il y a beaucoup d’autres engagements possibles, qui forment malheureusement un labyrinthe ou, c’est le cas de le dire, un parcours du combattant. Au travers de nos 53 propositions, nous soulignons combien il est nécessaire de rendre ce paysage plus lisible et l’engagement plus facile, en communiquant mieux sur le fait que tout le monde peut s’engager, à tout âge. Nous le précisons bien : à tout âge.

La surveillance électronique, comme les autres modalités d’insertion et de probation – fait partie des missions auxquelles peuvent contribuer les réservistes pénitentiaires. Mais il est probable qu’ils ne soient pas assez nombreux au regard des nombreuses autres missions qu’ils ont par ailleurs. Les réservistes pénitentiaires sont par exemple beaucoup employés pour les missions de transfèrements de et vers les tribunaux.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Madame Dubois, je vais vous répondre sur les partenariats conclus par la gendarmerie nationale. Nous observons une augmentation du budget globalement alloué aux réserves que nous soulignons dans notre rapport. Mais l’allocation de cette ressource budgétaire est trop aléatoire au ministère de l’Intérieur et surtout, les besoins augmentent. La gendarmerie nationale s’est donc montrée particulièrement imaginative. Elle a signé des partenariats avec des collectivités territoriales, des entreprises publiques et même le Royaume-Uni, grâce auquel des réservistes assurent une partie de la surveillance des trains ou du littoral autour de Calais. Je vis tous les jours le partenariat conclu entre la gendarmerie, Île-de-France Mobilités et la SNCF qui permet à davantage de réservistes de la gendarmerie de contribuer à la sécurité des transports ferroviaires. Je crois que nous répondons à la fois à une problématique budgétaire par ces partenariats intelligents – le partenariat avec l’Île-de-France a rapporté 600 000 euros à la gendarmerie nationale qui permet de financer l’emploi de réservistes – et à une problématique de reconnaissance car, comme le souligne notre rapport, la reconnaissance ne repose pas sur des hausses de rémunération mais bien plus sur l’emploi du réserviste, sur la mission qui lui est confiée pour aider la Nation. Je peux vous dire que les réservistes que nous avons pu interroger ont effectivement trouvé que cela donnait du sens à leur engagement au sein de la gendarmerie. Je crois que ce sont des choses sur lesquelles nous devons réfléchir. Encore une fois, pour des raisons budgétaires : on ne peut pas tout attendre de l’État, il faut inviter nos partenaires (régions, départements, voire communes) à la réflexion pour que nos réserves soient utilisées et pour partager le coût de leur animation. Madame Dubois, le partenariat nous semble donc être aujourd’hui l’une des pistes sur lesquelles nous devons travailler.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Madame Poueyto, je vous réponds à propos de l’implication des maires, des commémorations et des réserves communales de sécurité civile.

La réserve communale n’est pas connue, telle est la réalité aujourd’hui, alors que les dispositions légales existent et qu’elle ne coûte rien puisque c’est du bénévolat. Beaucoup de réservistes se retrouveraient dans ces réserves communales parce qu’ils ont une envie de servir mais aussi un besoin de reconnaissance. Mettons en avant ces réserves communales qui peuvent servir, comme nous l’avons vu il y a quelques mois sur un territoire frappé par les inondations où des communes ont été coupées du monde parce que les secours ne pouvaient pas intervenir. Si une réserve communale avait été créée à ce moment-là ou auparavant, cela aurait permis de regrouper au sein d’une même ville des personnes qui auraient été à même d’intervenir en attendant que les secours interviennent véritablement. Tout au long de l’année, ces réserves communales peuvent aussi servir de bases arrières, promouvoir d’autres formes d’engagement, favoriser l’action collective, et même apporter de la bienveillance par des missions de solidarité. La volonté de beaucoup de réservistes est de servir la Nation avec bienveillance. Cette bienveillance transparaissait de chacune de nos auditions. Les réservistes s’engagent de manière altruiste et celles et ceux qui sont rémunérés ne voient pas cette rémunération comme la première raison de leur engagement. Appuyons-nous donc sur les réserves communales pour développer, organiser et fédérer autour des réserves ; cela fait partie de nos propositions avec mon collègue Jean-François Parigi.

Nous proposons également une réflexion, ou un « Beauvau » – c’est à la mode en ce moment –, appelez-la comme vous le voulez, avec les acteurs de la mémoire pour repenser nos cérémonies. Mes chers collègues, nous faisons tous le même constat : aux cérémonies du 11-Novembre ou du 8-Mai, même en dehors de la pandémie, nous sommes présents avec les élus locaux, parfois quelques jeunes et leurs parents, nos porte-drapeaux – que je salue –, quelques associations, mais finalement nous nous connaissons tous et nous ne sommes pas nombreux. Telle est la vérité. Ne serait-il pas opportun de repenser ces journées pour mettre en avant l’engagement quotidien des réservistes à l’occasion de ces cérémonies ? Je ne vais engager que ma parole, car cela a été source de nombreuses discussions avec mon collègue Jean-François Parigi.

Notre rapport porte une ambition pour les réservistes à l’horizon 2030 : nous voulons créer les conditions pour que l’engagement des réservistes soit connu, compris et fédérateur. En même temps, nous avons des jours fériés qui ne sont pas travaillés, par exemple le 11-Novembre ou le 8-Mai, pour honorer la mémoire de celles et ceux qui ont défendu la France et se sont battus pour nous. C’est le sens de ces jours fériés. Chaque Français devrait avoir conscience que ce jour férié n’est pas uniquement fait pour aller faire du shopping ou aller à la plage ou autre, et qu’il serait peut-être préférable, en premier lieu, d’honorer celles et ceux grâce à qui nous avons ce jour férié et qui se sont battus pour notre pays. Ne faudrait-il pas faire évoluer ces jours fériés, en lien avec les associations combattantes, pour expliquer dans les écoles, ce qu’est le devoir de mémoire, dès le plus jeune âge et tout au long du parcours scolaire, en lien avec des associations, les représentants légaux et des réservistes – tous les réservistes, qu’ils soient civils, militaires, opérationnels ou non, etc. ? Je crois que cela encouragerait à participer à ces cérémonies et peut-être que cela contribuerait aussi à la disponibilité des réservistes, leur engagement étant plus visible au quotidien. Nous avons constaté que les réservistes d’une même commune ne se connaissent pas entre eux. Pourquoi ne pas utiliser ces jours de mémoire pour identifier, fédérer les réservistes et les mettre en avant ?

Suivant cette logique, nous pourrions aboutir à une journée nationale des réserves au cours de laquelle chaque réserviste aurait la possibilité d’arborer son uniforme sur son lieu de travail, comme au Canada. Nous sommes d’accord avec Jean-François Parigi sur ce point. Ce devrait être un objectif. Nous avons aujourd’hui une journée nationale des réserves (JNR) étalée sur un mois, ce qui est très pratique pour organiser des actions. Mais nous n’avons pas une journée unique très symbolique au cours de laquelle nos réservistes seraient visibles. Nous constatons que les mentalités ne sont pas prêtes à cela. Il faudrait un effort de pédagogie, d’éducation, de progression des mentalités… Par ailleurs, comme l’a indiqué le général Olivier Kim, commandant les réserves de la gendarmerie nationale, les citoyens ne comprendraient pas qu’un gendarme réserviste en uniforme n’intervienne pas en cas de problème, faute de porter son arme et d’être accompagné. Je crois néanmoins qu’à l’horizon 2030, nous pourrions atteindre ce que je considère comme un summum, pour la reconnaissance de nos réservistes. Nous souhaitons que tous les réservistes puissent s’afficher fièrement dans leur entreprise ou dans leur commune. Nous devons travailler à réunir les conditions pour ce faire.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Nous avons tous deux été choqués par l’existence de « réservistes clandestins », c’est-à-dire d’hommes et de femmes qui, dans leurs entreprises, ne disent même pas qu’ils sont réservistes, de peur que cela soulève des questions sur leur disponibilité, malgré la protection accordée par la loi et la possibilité qui leur est faite de prendre jusqu’à huit jours dans les entreprises de plus de 250 salariés. En réalité, beaucoup de réservistes effectuent leurs périodes de réserve sur leurs jours de congés pour ne pas le dire. Et j’ose à peine parler d’un témoignage qui m’avait marqué, celui d’une jeune instructrice réserviste de la gendarmerie qui était par ailleurs professeur des écoles dans un établissement d’éducation prioritaire (REP+). Naïvement, je lui avais demandé si elle parlait de la réserve avec ses jeunes parce que, encore une fois, il y a tout un volet de travail à faire sur nos jeunes pour qu’ils comprennent ce qu’est la réserve, et elle m’avait répondu : « Surtout pas ! Si jamais ils apprennent que je suis réserviste de la gendarmerie, je me mets en insécurité. » Comme le dit Christophe Blanchet, nous raisonnons jusqu’en 2030 mais c’est un vrai problème aujourd’hui. C’est aussi la raison pour laquelle les parallèles avec d’autres pays, qui sont parfois des modèles en matière de réserves, sont limités. Ils ont une histoire que nous n’avons pas. À nous d’essayer de la créer ! Mais le défi est compliqué à relever. Je suis néanmoins tout à fait solidaire de cette idée de Christophe Blanchet. En revanche, sur le jour férié, vous savez que je suis un peu plus âgé que mon collègue et je reste traumatisé par l’une des premières propositions de Valéry Giscard d’Estaing qui avait été de supprimer le 8-Mai. Cela partait d’un très bon sentiment mais le pays n’était pas mûr et je ne suis pas sûr qu’il le soit davantage aujourd’hui.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Permettez-nous de prendre ce temps pour répondre à cette question. Le thème de la reconnaissance est en effet constamment revenu dans les témoignages au cours de nos quarante auditions. Mon collègue Jean-François Parigi l’a très justement dit en évoquant sur les réservistes clandestins qui ne se font pas connaître.

Nous avons voté une loi permettant à des salariés d’être libérés huit jours et en réalité, très peu l’utilisent. Il faut en avoir conscience. Ils ne veulent pas être démasqués tant ils ont peur que cela remette en cause une promotion ou ne soit une cause de discrimination – surtout les femmes. Il y a évidemment un travail à mener avec les employeurs pour qu’ils s’aperçoivent qu’avoir un réserviste au sein de leur entreprise est valorisant et bénéfique, parce que le réserviste a acquis des compétences en management, parce qu’il fait preuve d’une plus grande pédagogie, par exemple. Mon collège et moi-même mettons l’accent sur ces enjeux à travers nos propositions.

Pour éviter toute confusion ou toute polémique : je précise que je n’ai nullement l’intention de supprimer un jour férié. Je dis qu’il faut travailler avec les associations combattantes, les services de l’État, et les maires pour que nos jours fériés, destinés à honorer et respecter celles et ceux qui sont morts pour la France et qui se battent au quotidien pour notre pays aujourd’hui, contribuent davantage à mobiliser, faire participer et transmettre des messages, notamment aux jeunes.

En ce qui concerne le SNU, les réservistes interviennent aujourd’hui notamment dans le cadre de la journée dédiée à la mémoire, à la transmission et au lien armée-Nation dans la deuxième phase du SNU de douze jours. Souvent, ce sont les réservistes qui animent cette journée. Il serait souhaitable que sur ces douze jours une journée en plus soit consacrée à l’engagement, en présence de réservistes de tout type, pas uniquement militaires, pour manifester aux yeux de ces jeunes de 16 ans l’idée qu’ils peuvent s’engager à tout âge, y compris à 16 ans pour les jeunes sapeurs-pompiers, entre autres, et ce tout au long de leur vie.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Monsieur Gassilloud, nous avons obtenu 9 829 réponses dans le cadre de notre consultation citoyenne, ce qui est énorme. La présidente le rappelait, nous sommes quatrièmes en nombre de réponses par rapport aux autres consultations de l’Assemblée nationale.

Nous sommes favorables à l’emploi des réservistes en opérations extérieures (OPEX) car c’est un moyen de les faire monter en compétences. Il est vrai que si nous nous comparons avec d’autres pays, comme le Royaume-Uni, qui pourrait être celui dont nous nous rapprochons le plus, entre 10 et 30 % de réservistes partent en OPEX, tandis que cette pratique reste très marginale chez nous même s’il y a une volonté d’y remédier. La gendarmerie envoie d’ailleurs ses réservistes à l’étranger. J’ai été agréablement surpris par l’audition que nous avons faite du chef d’état-major de l’armée de terre qui a une vraie stratégie jusqu’en 2030, avec des propositions relatives à la réserve qui témoignent d’une volonté de faire monter en compétences les réservistes. D’ailleurs, ni pour lui, ni pour personne, les réservistes ne sont des intérimaires. Ce sont vraiment des hommes et des femmes qui ont un rôle à part entière dans leur vision stratégique. C’est donc plutôt réconfortant.

L’emploi de nos réservistes dans une guerre de haute intensité et la mobilisation de la RO2, évoquée par M. Favennec-Bécot, sont envisageables. Mais cela pose un problème d’ordre budgétaire : il faut équiper, véhiculer, et héberger ces réservistes. C’est pourquoi nous recommandons – c’est notre proposition n° 14 – de réinvestir progressivement dans la RO2 en commençant par la RO21.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. À propos des OPEX, il faut préparer nos concitoyens à accepter qu’un militaire réserviste périsse en opération. Ce n’est pas un réserviste qui décèderait. Ce serait un militaire, avant tout. Mais préparer nos concitoyens à l’idée qu’un boulanger – pour prendre un exemple légèrement caricatural – décède dramatiquement en OPEX n’a rien d’évident, demande un travail culturel. Il faut nous y préparer. C’est d’ailleurs une demande de la part des réservistes. Mais nous devons protéger les réservistes et protéger l’opinion publique en faisant mieux connaître la nature de l’engagement du réserviste, volontaire qui, même s’il est boulanger dans le civil, est aussi un militaire.

Mme Patricia Mirallès, présidente. Merci, nous allons passer à une deuxième série de questions.

Mme Muriel Roques-Etienne. Avant toute chose je tenais à vous féliciter pour votre exposé et l’ensemble des travaux menés par votre mission. La longue liste des auditions menées ces six derniers mois nous assure du caractère complet et sérieux de vos travaux. Je souhaitais vous interroger spécifiquement sur la consultation en ligne, ouverte en avril sur le site de l’Assemblée nationale, qui invitait les réservistes à partager leur expérience et leur ressenti, et les non-réservistes à nous dire à quel point ils connaissent et s’intéressent aux différentes réserves. Vous avez déjà partiellement répondu, mais je vous pose tout de même la question : pouvez-vous nous dire quels sont les ratios de réservistes et de non réservistes ayant participé à cette consultation ? Certaines réserves ont-elles été surreprésentées ou sous-représentées dans les réponses ? Comment jugez-vous la participation à cette consultation en ligne ? Ressort-il de cette enquête une bonne connaissance des réservistes et du cadre dans lequel ils évoluent, aussi, estiment-ils être suffisamment reconnus au sein des structures dans lesquelles ils sont mobilisés ? Y a-t-il des propositions phares ressortant des réponses à cette consultation ? Les réponses permettent-elles de faire état d’un esprit de corps commun à l’ensemble des réservistes qui partagent des points communs tel que le don de temps libre au service des causes publiques, tout en étant au sein de structures au champ d’application très divers ?

M. Jean-Jacques Ferrara. Je félicite à mon tour les deux rapporteurs MM. Parigi et Blanchet pour ce travail qui est très exhaustif, qui est non seulement un constat mais qui fait également bon nombre de propositions qui méritent dans leur grande majorité d’être mises en œuvre. Il a maintes fois été question de donner un meilleur ancrage territorial aux réserves de nos armées, compte tenu du fait que dans beaucoup de nos départements – en particulier dans ma région –, la présence militaire n’est plus que celle de la gendarmerie : nous avons de véritables déserts militaires. Il a même été question de projets de territorialisation de la réserve dans de précédents rapports. Qu’en pensez-vous ? Faut-il poster des unités de réservistes dans nos territoires ? Faut-il procéder à des jumelages ?

M. Christophe Lejeune. Bien évidemment je m’associe aux nombreux remerciements destinés aux deux rapporteurs, ce travail était très fouillé et complet. Dans votre approche, les menaces terroristes qui pèsent sur la France rendent les réservistes essentiels dans le dispositif de sécurité et de défense nationale. Les réserves sont un renfort primordial dans nos unités d’active, particulièrement sollicitées sur le territoire national comme à l’étranger. Je veux saluer ici ces femmes et ces hommes qui honorent notre pays et se mettent à son service. En parallèle de ces missions de protection, il est également indéniable que les réserves permettent d’entretenir l’esprit de défense dans la société civile – vous l’avez rappelé à de nombreuses reprises – et qu’elles contribuent au maintien du lien entre la nation et ses forces armées. C’est en ce sens que pour préserver l’avenir, le ministère des armées doit vraisemblablement veiller à renforcer le rajeunissement et la fidélisation des réservistes au moment du recrutement. Les jeunes issus du secteur civil, sans aucun passé militaire, sont une chance pour nos armées – vous l’avez aussi rappelé. La jeunesse représente non seulement le cœur de ses besoins en matière de compétences et de savoir-faire mais également un atout pour la préservation du rapport entre l’armée et la société civile. En ce sens, il apparaît primordial de renforcer l’attractivité des emplois et de faire preuve d’innovation dans les métiers offerts afin de fidéliser les nouveaux réservistes. Je pense notamment aux métiers de la cyberdéfense, de la mise en œuvre des drones ou encore de l’intelligence artificielle. Quelles sont vos recommandations pour améliorer l’attractivité des réserves et inciter nos jeunes à s’engager ? Pouvez-vous détailler les mesures qui fidéliseraient les nouveaux réservistes une fois leur recrutement effectué – une question qui me semble prioritaire.

M. Jacques Marilossian. Merci mes chers collègues pour votre rapport sur les réserves, votre présentation, et déjà, vos premières réponses. Dans un rapport parlementaire de 2016, deux sénateurs, Jean-Marie Bockel et Gisèle Jourda faisaient une proposition pour créer une Garde nationale – vous l’avez brièvement évoquée dans votre exposé. Selon nos collègues sénateurs, la Garde nationale devrait se fonder sur la réserve militaire rénovée, notamment sur sa territorialisation et en respectant les principes suivants : statut et vocation militaire, structuration à partir du territoire, forte coordination interarmées et recrutement prioritaire de la jeunesse. Selon eux, l’objectif de la Garde nationale à la française ne serait donc pas de créer une armée parallèle mais bien de faire sortir la réserve d’un rôle de réservoir de force – celui que vous avez évoqué – à celui d’outil de défense à part entière. Ma question est donc assez simple : pensez-vous vraiment utile de créer une Garde nationale à la française, et si oui, quelles sont les recommandations à suivre ?

Mme Nathalie Serre. Je vous remercie pour ce rapport très instructif, qui nous offre une vision précise de la situation et des nombreux efforts que nous devrons fournir pour coordonner tout cela. Merci de mettre en lumière cette multitudes de réserves à qui nous devons beaucoup. Je voudrais revenir tout simplement sur une question que vous avez abordée plusieurs fois : l’enjeu budgétaire. Nous avons voté dans la loi de programmation militaire un budget dédié aux réserves : qu’en est-il de son exécution ? Doit-on l’adapter ?

Mme Sereine Mauborgne. Ce qui me fait plaisir lorsque l’on parle des réserves, c’est qu’il s’agit d’un sujet fil rouge pour nombre d’entre nous depuis le début de notre mandat. L’intérêt que nous avons porté aux réserves à l’aune de cette crise sanitaire que nous vivons montre à quel point il s’agit d’un défi pour notre résilience nationale. Je suis moi-même championne de la réserve puisque réserviste à trois titres, ce qui m’a d’ailleurs incité à répondre à votre consultation en ligne. D’abord, j’ai expérimenté avec beaucoup de difficultés la réserve sanitaire au mois de mars l’année dernière, lors du premier confinement, au moment où le serveur informatique de Santé publique France a été complètement saturé par l’arrivée de 14 000 nouveaux inscrits. Je me pose la question de l’opportunité de cet embryon hérité de l’établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), qui avait, jusqu’en 2012, servi la résilience nationale. Faut-il maintenir une réserve qui est elle-même armée par des réservistes ? J’ai quelques propositions à faire au ministre chargé de la santé sur la question, que je souhaiterais reprendre avec vous dans un temps plus long – parce que j’estime que le modèle doit être complètement revu. Je partage votre conclusion sur la territorialisation. Les ordres professionnels pourraient être de véritables vecteurs d’information et des promoteurs de la réserve sanitaire – tout veillant à éviter une concurrence entre les réserves, un sujet que l’on n’a pas nécessairement beaucoup senti dans votre rapport bien que je sois certaine que vous y ayez été confrontés, par exemple entre le service de santé des armées et la réserve sanitaire, qui sont complémentaires. Je pense qu’entre la sécurité civile, la réserve sanitaire et le service de santé des armées, il y a un très beau projet à monter, notamment autour de la formation. Vous auriez pu ajouter aux réserves les sauveteurs en mer (SNSM) et les comités communaux de feux de forêt (CCSF) – qui ont vraiment besoin de renouveler leurs effectifs et de s’attacher la jeunesse.

M. Pierre Venteau. En juin dernier, je présentais devant cette commission avec notre collègue Joachim Pueyo le rapport de notre mission d’information sur les relations civilo-militaires à la lumière de la crise de la Covid-19. L’une des conclusions auxquelles nous étions parvenus était la nécessité d’investir davantage dans ces relations, notamment à l’échelle territoriale. Je m’associe d’ailleurs à la question de notre collègue Jean-Jacques Ferrara, à l’instant. Parmi les propositions que nous portions pour améliorer le lien armée-nation, nous préconisions des jumelages entre des territoires devenus des déserts militaires et des unités d’active. Dans cet objectif, ces unités pourraient déployer leurs réservistes opérationnels dans ces territoires. Votre rapport très complet souligne l’importance du coût de la formation des réservistes, de même que l’insuffisance des équipements et des infrastructures existantes, et recommande d’assurer un meilleur suivi des crédits prévus par la LPM au titre de la réserve tout en réévaluant le budget des réserves pour les années à venir. Comment évaluez-vous la faisabilité et les bénéfices d’un tel dispositif de jumelage sur l’attractivité des réserves et le renforcement de la cohésion nationale ? Quels sont les freins que vous pourriez identifier ?

M. Jean-Marie Fiévet. Dans votre présentation sur les réservistes et les réserves, vous avez longuement évoqué les sapeurs-pompiers volontaires, et je vous remercie de les mettre en valeur, car ils le valent bien. Pour autant, ce ne sont pas des réservistes, ce sont des opérationnels, qui interviennent dans des conditions strictes et encadrées. Par contre, il existe de très nombreuses associations engagées pour la protection de la population, dans tous nos départements. Vous l’avez dit : ces associations ne sont que trop peu engagées. En France, un service a vocation à organiser les secours sur le territoire national, voire à l’international. Il s’agit de la sécurité civile, qui dépend du ministère de l’Intérieur et qui a plusieurs branches, dont les sapeurs-pompiers. Ne serait-il pas judicieux que toutes ces associations d’assistance aux personnes, départementales comme nationales, soient rassemblées dans une branche spécifique de la sécurité civile pour être coordonnées et instruites pour une intervention en complément des premiers intervenants que sont les sapeurs-pompiers, lors de catastrophes de grande ampleur ou pour des évènements de plus faible ampleur mais non moins importants ?

Mme Monica Michel-Brassart. Je m’associe aux félicitations concernant le travail accompli. Ce sujet de la réserve est crucial pour la Nation. Plus de 40 000 volontaires sont engagés au ministère des armées, il s’agit, non pas d’une réserve de masse, mais d’une réserve d’emploi prête à être mobilisée en cas de menace. C’est un modèle d’engagement républicain et civique, que nous nous devons encourager et conforter. Pour rappel, la réserve opérationnelle de premier niveau est constituée de volontaires, citoyens français, âgés d’au moins 17 ans et issus de la société civile, avec ou sans expérience militaire, qui souscrivent à un engagement à servir dans la réserve opérationnelle : un contrat rémunéré d’une durée d’un à cinq ans, renouvelable. Ces volontaires font le choix de servir leur pays sans faire du métier des armes leur seule profession. Ma question a trait à l’appréciation du volume des effectifs fixés dans la LPM. La réserve opérationnelle de premier niveau est passée entre 2016 et 2020 de 16 000 à plus de 40 000 réservistes, respectant ainsi les objectifs fixés dans la LPM 2019-2025. Qu’en est-il de l’emploi annuel moyen, facteur de fidélisation de ces réservistes ? Avez-vous pu constater lors de votre mission un emploi suffisant de ces forces, estimé à environ 37 jours par an dans la LPM, et s’il est insuffisant, quelles recommandations préconisez-vous ? Enfin, pour rejoindre la question posée par notre collège Thomas Gassilloud, les opérations extérieures pourraient-elles selon vous représenter une forme de solution ?

M. Rémi Delatte. Bravo pour le travail exemplaire de nos collègues qui est à l’image des réserves dans l’engagement citoyen et pour la résilience, en particulier. Jusqu’à présent, les réserves étaient un peu considérées comme des variables d’ajustement pour renforcer les effectifs militaires, gendarmes et civils. Les réserves ont aujourd’hui vocation à s’ancrer davantage dans l’architecture de défense et des services civils apportés à la population – parce que la demande se diversifie, qu’elle est soutenue, et qu’elle est de plus en plus pressante dans la gestion de crises, justifiant des missions ponctuelles comme la vaccination actuellement, le soutien aux forces de l’ordre ou la participation aux missions de surveillance du territoire dans le cadre de Vigipirate. Nous sommes donc tous d’accord sur la nécessité de renforcer les réserves, dans l’objectif de les valoriser davantage afin de les rendre plus attractives. Votre rapport comporte des éléments tout à fait intéressants, et je voudrais faire un petit focus sur la gendarmerie. Vous en avez beaucoup parlé, et c’est tout à fait normal, puisqu’il s’agit d’une réserve exemplaire qui mériterait des moyens supplémentaires – puisqu’il est difficile de mobiliser des réservistes en fin d’année alors que cette réserve a un fonctionnement satisfaisant, sous l’autorité du général Kim, et qu’elle représente tout de même 45 % des effectifs de la réserve militaire. Le deuxième élément que je souhaiterais mettre en avant, c’est la réserve citoyenne. Au fond, vous en avez assez peu parlé, et on le ressent, elle est assez peu connue et sans doute pas assez mobilisée. Il ne s’agit pas seulement d’un titre ou d’une fonction honorifique, et je pense qu’à l’instar de ce que vous avez évoqué pour la communication, la valorisation et la formation des réservistes, la réserve citoyenne aurait intérêt à être davantage utilisée et sollicitée.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Madame Roques-Etienne, plus de 70 % des personnes ayant répondu à la consultation citoyenne sont des réservistes, en majorité de l’armée de terre et de la gendarmerie – ce qui est logique, eu égard aux effectifs desdites réserves. Il ne se dégage pas des résultats une conscience d’appartenir à un ensemble commun. La consultation fait apparaître une méconnaissance des autres réserves, y compris, d’ailleurs, au sein d’un même ministère. Toutes les réserves ont des répondants, sauf la réserve judiciaire. La consultation met en évidence que la première aspiration des réservistes est d’être davantage employés. Jean-François Parigi reviendra notamment à cet égard sur le début de la crise sanitaire : beaucoup de réservistes sont frustrés de n’avoir pas servi. Pour résumer cette consultation en une phrase, un réserviste employé et utile est un réserviste heureux. Le maître mot, pour le réserviste, est la reconnaissance : « Je m’engage mais à condition d’être employé car l’emploi est une forme de reconnaissance ». Certains s’engagent et attendent toujours d’être employés. C’est de là que peut naître la frustration.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Monsieur Ferrara, la notion de territorialité a vraiment été un fil rouge tout au long de notre rapport. C’est une préoccupation pour les réservistes aussi. La difficulté, c’est qu’il ne faudrait pas détricoter ce qui a été fait depuis 1997. On constate effectivement une certaine désertification militaire dans notre pays – c’est un choix qui a été fait à l’époque. Il existe une unité, le 24e régiment d’infanterie, qui n’est composé que de réservistes. Mais il serait coûteux de multiplier ce type d’unités dans les déserts militaires. Par contre, nous aimerions, dans nos territoires, avoir connaissance de nos réservistes. Par exemple, j’en connais un dans ma circonscription qui est engagé au Mans. Le délégué militaire départemental pourrait assurer cette mise en relation. Ayant interrogé ces délégués, j’ai encore du mal à bien saisir quel est leur rôle, en dehors de celui d’animateur ou de vitrine. Il me semble qu’il devrait être revalorisé. Je rappelle qu’il y a, dans chaque municipalité, un référent défense – conseiller municipal ou adjoint au maire. Souvent, on s’interroge sur son rôle. Il y a, à mon avis, des liens à retisser sur le territoire sans remettre en cause la stratégie qui a été adoptée depuis 1997 dans l’organisation de nos armées. La notion de réserviste clandestin me hante : je ne peux comprendre que dans notre pays, il y ait de tels réservistes. Il y a un travail à faire avec les collectivités territoriales et les ministères pour essayer de faire en sorte que les réservistes soient plus visibles.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Nous avons consacré une partie du rapport aux délégués militaires départementaux (DMD) après une audition assez passionnante : ils pourraient faire plus mais n’en ont pas les moyens. Nous préconisons donc, d’une part, qu’on les forme pour qu’ils puissent faire plus et, d’autre part, qu’on leur attribue les moyens nécessaires, notamment pour animer les réserves à l’échelle d’un territoire. Naturellement, on pourrait comprendre que des réservistes civils prennent mal le fait d’être dirigés par des militaires. Simplement, on doit s’appuyer sur les DMD pour réorganiser les choses car ils sont en lien direct avec les préfectures. À quoi bon inventer des dispositifs qui existent déjà ? Appuyons-nous sur les structures existantes, efficaces et comprenant déjà en leur sein des réservistes. Donnons-leur des compétences supplémentaires et les moyens financiers qui vont avec !

Monsieur Lejeune, nous avons consacré un développement aux réservistes de cyberdéfense dans notre rapport. Nous avons été surpris en audition de voir que si beaucoup de réservistes ont la volonté d’intégrer le commandement de la cyberdéfense, ce n’est pas parce que ce dernier a fait une campagne de recrutement sur les réseaux sociaux mais grâce à la série télévisée Le Bureau des légendes ! D’après le général que nous avons entendu en audition, le scénario de la série est particulièrement réaliste. Il y a une opportunité à saisir pour accompagner les professionnels du cyber qui ne souhaitent pas nécessairement intégrer les armées. Nous sommes donc d’accord avec vous, cher collègue : le cyber fait partie des champs prioritaires de développement des réserves à l’avenir.

D’autre part, comment fidéliser les réservistes ? En leur donnant des missions. Le meilleur moyen de ne pas fidéliser un réserviste est de ne pas l’employer. Beaucoup de réservistes attendent déjà au moins d’être appelés une journée. C’est là un échec inadmissible car un réserviste a une volonté de s’engager et que la loi accorde le droit à chacun de servir la Nation. Notre objectif est de faire en sorte qu’ils soient à employés à hauteur de leur volonté d’engagement.

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. S’agissant de la Garde nationale, que j’ai longtemps crue être l’armée de l’an II, alors qu’il s’agit aujourd’hui d’un secrétariat général composé d’une quinzaine de personnes travaillant à la coordination des réserves de défense et de sécurité, force est de constater que le modèle proposé par les sénateurs Bockel et Jourda n’a pas été retenu, sans doute en raison d’un problème de coût.

Il est certainement possible de faire travailler les réserves en plus parfaite osmose. Sereine Mauborgne l’a souligné : à un moment donné, il faut quand même que les ministères se parlent, qu’on sache qui fait quoi et sur combien de personnes on peut compter – ce qui n’est pas toujours le cas. Là est le paradoxe : on a des gens dévoués et des services opérationnels mais les ministères ne s’échangent pas d’informations.

Je suis tout à fait favorable à la proposition du ministre de l’Intérieur d’assurer la montée en puissance de la réserve civile de la police nationale. Mais j’ai trois craintes. La première est partagée par la gendarmerie : c’est que cela se fasse au détriment du budget de la réserve de cette dernière. La deuxième concerne la formation. La formation des réservistes de la gendarmerie dure quinze jours et elle est très dense. La troisième tient au fait que les organisations syndicales craignent que le recours à la réserve ne remette en cause l’augmentation des effectifs dont la police a besoin. Je me souviens de l’exemple, lors de l’audition de la réserve sanitaire, d’infirmières parties en Martinique et ayant eu des problèmes avec les organisations syndicales. Ces réservistes n’étaient pas envoyées comme intérimaires pour priver les personnels locaux d’heures supplémentaires ou pallier le non-recrutement d’effectifs permanents, mais c’est ainsi qu’elles ont été perçues.

Quoi qu’il en soit, il faut que les uns et les autres apprennent à se connaître et à travailler ensemble. Notre collègue Jean-Marie Fiévet évoquait les sapeurs-pompiers : travaillons sur ce sujet ! Le domaine de la sécurité civile est un bel exemple de domaine dans lequel il faudrait des regroupements et une rationalisation. Autre exemple : dans les douanes, il est question de mettre en place une réserve de garde-côtes mais sans lien avec la marine nationale. Pourtant, un tel rapprochement permettrait peut-être des gains d’efficacité et des économies d’échelle. Pour revenir aux sapeurs-pompiers volontaires, ils ne se présentent pas comme des réservistes. Nous leur avons toutefois consacré un chapitre du rapport car ils sont un exemple non seulement d’ancrage territorial réussi mais aussi dans le domaine des relations avec les employeurs. Un sapeur-pompier volontaire est bien vu par son employeur car on sait ce qu’il fait : sauver des vies. En revanche, on ne voit pas ce que font et à quoi servent les autres réservistes, notamment militaires : la relation avec leur employeur est donc plus difficile. C’est pourquoi nous proposons de renforcer la connaissance des réservistes et de leurs missions. Pour ce faire, encore faut-il simplifier les choses.

Monsieur Venteau, nous souscrivons à votre analyse sur les jumelages. Cela mérite d’être encouragé.

Madame Michel-Brassart, la loi de programmation militaire augmente le budget des réservistes. Mais je le dis à la commission de la défense : j’aimerais aussi qu’il y ait un contrôle de la dépense. Il y a une opacité sur le budget réel de nos réservistes. L’armée de terre ayant défini un plan stratégique, son chef d’état-major voudrait une sanctuarisation de son budget réel sur plusieurs années. L’armée de terre fait l’effort de mener une vraie réflexion à l’horizon 2030. C’est notre rôle que de contrôler que des fonds sont bien affectés à nos réservistes.

M. Christophe Blanchet, co-rapporteur. Avant de répondre à Nathalie Serre, je voudrais revenir sur l’enjeu de la police. Mon co-rapporteur a raison de souligner ce qu’on nous a dit en audition : « faites attention à ne pas prendre sur le budget des gendarmes pour créer cette réserve policière et à ne pas la créer pour cacher l’absence d’effectifs supplémentaires ». Mais c’est aussi une question de pédagogie et de mentalité. Là où, aujourd’hui, vous pourrez trouver un garagiste dans la réserve de la gendarmerie nationale, vous n’en trouverez pas dans la police. C’est l’objectif que se fixe la police pour 2030. Mais pour parvenir à recruter de tels réservistes, il a fallu à la gendarmerie des années de structuration, de pédagogie et de formation : on ne doit pas attendre de la police qu’elle en fasse autant en un ou deux ans. Je suis certain que comme la gendarmerie, la police peut arriver à constituer une réserve mais à condition de faire beaucoup de pédagogie, de formation et d’accompagnement.

Nathalie Serre a rappelé que la LPM avait sanctuarisé un budget de 200 millions d’euros pour les réserves des armées. Aujourd’hui, ce budget est rigoureusement exécuté – même si cette exécution mériterait de mieux être contrôlée par la commission de la défense, comme l’a souligné mon co-rapporteur. Mais la LPM ne concerne que les armées, pas la gendarmerie ni la police nationale dont les budgets restent extrêmement instables, faute d’une programmation analogue. Nous mettons aussi en cause l’usage qui est fait de certains réservistes non pour constituer une force de défense et de sécurité supplémentaire mais pour pallier des carences dans le soutien.

Pour compléter la réponse de mon co-rapporteur à Sereine Mauborgne sur la SNSM, les quatre SNSM que j’ai sur mon territoire à Ouistreham, Dive, Deauville-Trouville et Honfleur m’ont fait part de leur incompréhension de ne pas avoir pu être déployés pendant la crise sanitaire alors qu’ils sont formés pour porter secours. Ils n’ont même pas pu être mobilisés pour la distribution de masques parce qu’ils n’avaient pas l’agrément nécessaire. C’est un non-sens total. Il est vrai que ces bénévoles de la SNSM, unanimement salués pour leur engagement, font bel et bien partie des réservistes et doivent être considérés comme tels. Monsieur Venteau, je partage pleinement la réponse qui vous a été apportée par M. Parigi, la mise en place de jumelage me paraissant constituer une très bonne idée. Je compte en conséquence sur vous pour nous aider à la mettre en œuvre. (Sourires).

Monsieur Fiévet, vous avez raison : il faut que les ministères se parlent. Votre expérience de pompier professionnel – chacun ici connaît l’ampleur de votre engagement – vous permet de disposer d’une rare expertise en la matière, et vos propos rejoignent d’ailleurs les constats et préconisations de notre rapport. Il nous faut ainsi valoriser davantage la sécurité civile. Mais pour ce faire, nous devons aussi nous poser les questions de son animation, de sa coordination comme de sa gestion, et certaines des propositions de notre rapport tentent d’y répondre.

En réponse à Mme Monica Michel-Brassart, la répartition des jours d’activité apparaît très disparate selon les réserves et les réservistes – certains sont très employés quand d’autres se plaignent d’un sous-emploi chronique. J’ajoute qu’il est complexe de se séparer d’un réserviste qui ne donnerait pas satisfaction. En conséquence, au sein de certaines réserves, des réservistes cessent tout simplement d’être appelés, et ce sans aucune explication. Sans surprise, de telles pratiques sont sources de frustrations pour les réservistes concernés, qui ne se sentent pas reconnus. À nos yeux, il faut donc remédier à ce manque de transparence et créer les protocoles permettant d’écarter des réserves celles et ceux qui ne font pas l’affaire ou pourraient être orientés vers d’autres réserves que celle dans laquelle ils se sont engagés. L’une des propositions de notre rapport a d’ailleurs trait à la création de passerelles entre différentes réserves, ce qui rejoint d’ailleurs le témoignage de notre collègue Sereine Mauborgne.

De la même manière, alors que les pompiers professionnels sont tenus d’informer leur hiérarchie de toute condamnation, civile ou pénale, dont ils feraient l’objet, une telle obligation ne pèse pas sur les réservistes. Une enquête est certes réalisée au moment de l’engagement, mais par la suite, un réserviste condamné n’est pas contraint de faire état de sa condamnation. Nous pensons que cela pose une difficulté à laquelle il convient de remédier. Il s’agit également de protéger les réserves et de veiller à leur exemplarité. Si, pour des raisons évidentes, il ne m’est pas possible d’évoquer publiquement des cas particuliers, je citerai néanmoins l’exemple d’une personne qui, condamnée au civil, s’est révélée avoir trafiqué le produit issu de la vente de calendriers effectuée dans le cadre de son engagement. Or, nous pouvons raisonnablement penser que sa hiérarchie aurait fait preuve de davantage de vigilance si elle avait été informée de cette précédente condamnation.

Monsieur Delatte, s’agissant des réserves citoyennes, il est nécessaire de préciser et de clarifier les missions effectuées par les réservistes citoyens, et de veiller à améliorer leur animation. Une nouvelle fois, nous pensons que les ministères gagneraient à se parler davantage. Car en définitive, avec mon co-rapporteur, il nous semble que l’écueil principal des réserves tient à leur manque de structuration, et que c’est notamment ce qui nous empêche de satisfaire pleinement les envies de nos concitoyens de s’engager au service de la Nation. J’ajoute également que notre proposition n° 53 invite à limiter la confusion liée à l’usage de grades et d’uniformes.

Enfin, avant de conclure, je souhaite adresser mes plus sincères remerciements à mon co-rapporteur, M. Jean-François Parigi. Notre collaboration au cours des six derniers mois me semble témoigner du sens que je donne à notre mandat de député : travailler ensemble, au service de l’intérêt général, dans le but de contribuer à l’amélioration des choses. Nous avons travaillé en bonne intelligence et de manière tout à fait sympathique, nonobstant le fait qu’il n’a pas résisté à la tentation de me filmer pendant que j’expérimentais le menottage rigoureux de deux instructeurs réservistes au camp de Beynes ! (Sourires) Je voulais savoir ce que ça faisait ; je n’ai pas été déçu ; c’est très efficace ! Il me semble également utile de rappeler que pour éviter que notre rapport ne serve qu’à caler un meuble, nous avons besoin de vous tous, chers collègues, afin d’en valoriser les propositions et de le diffuser le plus largement possible. Autrement, il finirait par se perdre dans la réserve des rapports parlementaires… (Sourires)

M. Jean-François Parigi, co-rapporteur. Merci à Christophe Blanchet pour ses mots. Je garde en effet cette vidéo des menottes : ça peut servir ! (Sourires) Nous avons effectivement travaillé de manière parfaitement coordonnée et je tiens à dire que malgré nos histoires différentes et nos désaccords politiques, nous partageons le sens de l’intérêt général et la volonté de faire évoluer les choses. J’ai eu la chance de participer à plusieurs missions, et celle-ci me marquera particulièrement.

En guise de conclusion, il m’importe de rappeler combien nous avons la chance, en France, de disposer de réserves et de réservistes. Il s’agit d’un véritable trésor. Et alors que la jeunesse fait souvent l’objet de débats nourris, nous avons rencontré des jeunes très différents les uns des autres, des étudiants et des jeunes issus de banlieues dites difficiles, mais qui se ressemblaient par leur envie de s’engager. Et alors que l’on dit parfois que l’armée ne doit pas être la nation dans la Nation, les réserves nous montrent qu’il y a bien une seule Nation. Ce trésor, il nous faut le préserver. Les besoins sont évidents, mais il nous faut encore travailler à l’amélioration de l’efficacité et à la simplification du fonctionnement des réserves. De premiers pas ont été franchis, à l’instar de la récente réforme conduite au sein de la gendarmerie nationale, permettant à un réserviste de ne pas repartir « de zéro » à la suite d’un déménagement interrégional. Notre rapport contient plusieurs propositions allant dans le sens d’une meilleure efficacité. Nous le devons aux réservistes qui, quels que soient leur âge ou leur lieu d’habitation, ont l’amour de notre pays et l’envie de servir en partage. Cette mission était donc formidable ; elle vous réconcilie avec nos concitoyens.

Mme Patricia Mirallès, présidente. Messieurs les rapporteurs, chers membres de la mission, je vous remercie sincèrement de nous avoir donné l’occasion de débattre des réserves et d’avoir offert à notre commission des perspectives aussi stimulantes. Quinze questions sur un sujet qui nous passionne, qui vous passionne, et je vous comprends, tant l’engagement de nos concitoyens nous oblige et doit nous inspirer. Nous sommes sur la bonne voie même si nous pouvons encore grandement nous améliorer.

La commission de la Défense nationale et des forces armées autorise à l’unanimité le dépôt du rapport d’information sur les réserves en vue de sa publication.

Annexe I : Auditions de la mission d’information

(Par ordre chronologique)

➢ M. Sébastien Jakubowski, sociologue, directeur de l’Institut national supérieur du professorat et de l’éducation (INSPÉ) ;

➢ M. Jean-Marie Bockel, ancien secrétaire d’État à la Défense et aux anciens combattants, ancien maire de Mulhouse, ancien député et sénateur du Haut-Rhin, président de l’association Solidarité Défense ;

➢ M. le médecin en chef (R) Xavier Sauvageon, président du groupement des organisations de réservistes du service de santé des armées (GORSSA) ;

➢ M. le capitaine de corvette (R) Jean-Pascal Dannaud, premier vice-président de l’association des officiers de réserve de la marine nationale (ACORAM) ;

➢ Audition de la task force « réserves » des Jeunes de l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) ‒ M. Dorian Petey, président des Jeunes IHEDN, réserviste opérationnel dans l’armée de terre, Mme Fadila Leturcq, membre du comité directeur (stratégie), pilote de la task force Réserves, réserviste dans la marine nationale, M. Édouard Josse, membre du comité directeur (partenariats), réserviste opérationnel dans l’armée de terre, consultant défense-sécurité, Mme Elizabeth Rogalski, ancienne militaire de la marine nationale, consultante en sécurité et cyber sécurité, Mme Mathilde Herman, réserviste spécialiste à l’état-major de l’armée de terre et par ailleurs salariée de l’agence d’innovation de la défense, M. Raphaël Kenigsberg, expert en cyber sécurité chez BNP Paribas, trésorier des Jeunes IHEDN en charge du groupe de travail sur les réserves professionnelles au sein de la task force réserve, M. Alexandre Rodde, consultant sûreté, chercheur, spécialiste du terrorisme et des tueries de masse, formateur auprès des forces de l’ordre, officier de réserve dans la gendarmerie nationale depuis 2016 et M. Victor Lassiège, pilote professionnel, instructeur de vol et réserviste opérationnel dans l’armée de l’air et de l’espace ;

➢ M. Brice de Gliame, président de l’association Résilience citoyenne, M. Stéphane Lucard, M. Stéphane Rivière et Mme Isabelle Hugues de Segonzac, membres du bureau de l’association ;

➢ M. le colonel (R) Bernard Bon, président de la Réunion des officiers de réserve du service état-major (RORSEM) ;

➢ M. le colonel (R) Philippe Mascia, président de l’association nationale des officiers de réserve de l’armée de l’Air (ANORAA) ;

➢ M. le capitaine de gendarmerie (R) Renaud Ramillon-Deffarges, président de la Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la gendarmerie nationale (ANORGEND) ;

➢ M. Jean-Pierre Maulny, directeur-adjoint de l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS) ;

➢ M. Thierry Pibernat, président et M. Samuel Mathis, secrétaire général du groupement syndical national des sapeurs-pompiers volontaires - CFTC (GSNSPV) ;

➢ Table ronde de représentants des employeurs réunissant M. Philippe Wibaux, président de la commission « statuts et arbitrage », M. Philippe Guillaume, président de la commission « mandats » de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), M. le chef d’escadrons Fabrice de Chaignon, secrétaire général du comité de liaison défense et officier de liaison du ministère des Armées auprès du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), M. Alexis de Valence, référent défense chez Orange et M. Laurent de La Burgade, président du club des réservistes militaires du groupe Thales et M. Jean-Yves Cannesson, représentant de l’Union des entreprises de proximité (U2P) auprès du Conseil supérieur de la réserve militaire ;

➢ Mme la générale de division aérienne Véronique Batut, secrétaire générale de la Garde nationale et M. le lieutenant Daniel Fintz, assistant militaire de la secrétaire générale ;

➢ M. le préfet Nicolas de Maistre, directeur de la protection et de la sécurité de l’État et M. le lieutenant-colonel Sébastien Botheron, chargé de mission planification de sécurité nationale ;

➢ M. le commissaire divisionnaire Stéphane Folcher, commandant des réserves de la police nationale, Mme Frédérique Ciulin-Lahondes, cheffe du département des réserves opérationnelles à la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) ;

➢ M. le général de division aérienne Éric Gernez, directeur adjoint de la direction des ressources humaines et de la direction des réserves de l’armée de l’Air et de l’Espace ;

➢ M. Christophe Dietrich, maire de Laigneville (60), M. Thierry Lagneau, maire de Sorgues (84), Mme Marie-Laure Pezant, chargée de mission « sécurité » et Mme Charlotte de Fontaines, chargée des relations avec le Parlement à l’association des maires de France (AMF) ;

➢ M. le lieutenant-colonel (R) Philippe Ribatto, président, M. le lieutenant-colonel (R) Philippe Maze-Sencier, chargé des relations internationales et Mme la pharmacienne-principale (R) Marie-Pierre Antoine, responsable de la communication, de l’Union nationale des officiers de réserve (UNOR)

➢ M. le général de division Walter Lalubin, délégué interarmées aux réserves (DIAR) à l’état-major des armées ;

➢ Panel de réservistes sanitaires ‒ Mme Nicole Gatineau-Sailliant, directrice des soins, infirmière retraitée, M. Thomas Massellamany, aide-soignant intérimaire, Mme Antoinette Bertrand, aide-soignante intérimaire, M. Dominique Meslier, infirmier psychiatrique, coordonnateur d’une cellule d’urgence médicopsychologique renforcée, M. Patrick Baguet, médecin retraité, Mme Claire Mosley, sage-femme libérale, M. Quentin Broucqsault, infirmier en soins généraux en activité salariée et Mme Audrey Renaud, infirmière en réanimation en activité salariée ;

➢ Mme Béatrice Angrand, présidente et M. David Knecht, directeur général de l’agence du service civique ;

➢ Mme Catherine Lemorton, directrice responsable de la réserve sanitaire et M. Philippe Segura, directeur-adjoint ‒ Santé publique France ;

➢ M. le maître principal (R) Pascal Gosciniak, président de l’association centrale d’officiers mariniers et de marins de réserve (ACOMAR) ;

➢ Table ronde réunissant M. le colonel Thierry Noulens, délégué militaire départemental du Calvados, M. le lieutenant-colonel Jean-Louis Garban, délégué militaire départemental de Seine-et-Marne, M. le lieutenant-colonel Thierry Didier de Fresse, délégué militaire départemental du Bas-Rhin, M. le lieutenant-colonel Jean-Paul Schill, délégué militaire départemental de la Savoie, M. le lieutenant-colonel Bruno Denis-Petit, délégué militaire départemental de la Haute-Vienne, M. le lieutenant-colonel Christophe Correa, délégué militaire départemental des Pyrénées-Orientales ;

➢ M. le colonel (R) Franck Bertin, président et M. le lieutenant-colonel (R) Patrick Flandres, vice-président de l’association nationale des réserves de l’armée de Terre (ANRAT), M. le colonel (H) Donatien Lebastard, secrétaire général de l’Association nationale des officiers et sous-officiers linguistes de réserve (ANOLiR) ;

➢ Table ronde de représentants des salariés réunissant M. Gilles Goulm, secrétaire général et M. Gilbert Faraci, secrétaire fédéral adjoint de la Confédération générale du travail-Force ouvrière (FO) ; M. Renzo Tamiazzo, secrétaire fédéral de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; M. Sylvain Delaître, délégué pour la Confédération générale du travail (CGT) ; M. Roger Gruszka, représentant de la Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; M. Jérôme Bernard-Brunel, représentant de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ;

➢ M. le capitaine de vaisseau Serge Bordarier, sous-directeur « études et politique » des ressources humaines et délégué des réserves de la marine nationale et M. le capitaine de frégate Alexandre Dumont, adjoint à la direction du personnel militaire de la marine (DPMM) ;

➢ M. le général de corps d’armée Daniel Ménaouine, directeur du service national et de la jeunesse ;

➢ M. le général de division Stephen Coural, délégué aux réserves de l’armée de Terre et commandant territoire national à l’état-major de l’armée de terre ;

➢ M. le général de division Olivier Kim, commandant des réserves et secrétaire général de la réserve citoyenne de la gendarmerie nationale ;

➢ M. le général d’armée Thierry Burkhard, chef d’état-major de l’armée de terre ;

➢ M. le colonel (R) Luc Delnord, président de l’association nationale des réservistes et sympathisants de la gendarmerie (RESGEND) ;

➢ Mme Isabelle Braun-Lemaire, directrice générale des douanes et droits indirects, M. Ronan Boillot, administrateur civil hors classe, directeur national des garde-côtes des douanes ;

➢ M. le vice-amiral d’escadre Philippe Hello, directeur des ressources humaines au ministère de la Défense ;

➢ M. le général de brigade Philippe de Montenon, adjoint au général commandant la cyberdéfense (COMCYBER) ;

➢ Agences régionales de santé (ARS) ‒ M. Aurélien Rousseau, directeur général de l’ARS de l’Île-de-France, M. Jean-Jacques Coiplet, directeur de l’ARS des Pays-de-la-Loire, Mme Clara de Bort, directrice de l’ARS de Guyane, Mme Dominique Voynet, directrice de l’ARS de Mayotte ;

➢ M. le général de corps aérien (2S) Hervé Longuet, président national de l’Union nationale des combattants (UNC).

Annexe II : Synthèse des premiers résultats de la consultation citoyenne sur les réserves

A. les ambitions de la consultation citoyenne

Face aux nouvelles attentes des citoyens et des députés, l’Assemblée nationale a inauguré un nouvel outil de consultation directe sous la forme de questionnaires publiés sur le site Internet de l’Assemblée nationale. La participation est gratuite et anonyme. Le premier exercice de ce type a concerné, en 2019, la question – simple – du changement d’heure. Plus de deux millions de réponses ont été recueillies. Depuis, les députés ont utilisé ce moyen pour poser des questions destinées à tout ou partie de la population, plus ou moins complexes. ([103])

La commission de la Défense nationale et des forces armées n’avait jamais eu recours à cet outil.

Au gré de leurs travaux, les rapporteurs de la mission d’information sur les réserves en sont venus à considérer que la reconnaissance de la Nation à l’égard des réservistes et la connaissance que le grand public a des réserves constituaient deux enjeux majeurs. Un webinaire sur les réserves militaires de l’Institut de relations internationales et stratégiques (Iris) avait en effet réuni plus de 350 personnes, le 28 novembre 2020, lesquelles avaient posé plus de soixante questions, un volume inédit selon le directeur-adjoint de cet institut, qui dit avoir réalisé à cette occasion que les réservistes militaires semblaient avoir besoin d’être écoutés. Le panel de réservistes sanitaires entendus par les rapporteurs a fait part du même besoin. Quant aux autres réservistes, il n’a pas toujours été possible de les contacter, au point qu’on puisse douter que certains dispositifs créés par la loi aient une traduction concrète sur le terrain. Par ailleurs, en dehors de l’examen des textes législatifs qui les avaient créés ou les régissent, l’Assemblée nationale n’avait jamais conduit de travaux de contrôle sur les réserves. Les associations de réservistes ne sont pas régulièrement entendus par les commissions et aucune mission d’information n’a jamais porté sur les réserves.

Pour toutes ces raisons, les rapporteurs ont considéré que seule une consultation citoyenne serait à même de collecter certaines informations sur le ressenti et les pratiques des réservistes et de leur donner l’occasion de s’exprimer tout en permettant à tous les autres citoyens de tester leur niveau de connaissance sur les réserves ou d’indiquer quel est leur niveau d’intérêt pour ce type d’engagement citoyen.

Les rapporteurs ont obtenu l’autorisation de mettre en ligne leur questionnaire par le bureau de la commission de la Défense nationale et des forces armées le 31 mars 2021, puis l’aval de la conférence des Présidents le mardi suivant. La consultation a été ouverte le 13 avril pour trois semaines. La prolongation d’une semaine, jusqu’au 9 mai, n’a pas donné beaucoup plus de réponses que les trois premières semaines.

Évolution de la participation par jour

Source : consultation citoyenne.

Si elle n’avait pas vocation à remplacer les auditions des rapporteurs et l’envoi de questionnaires aux ministères concernés, cette consultation a été un complément utile pour affiner certains constats ou mieux comprendre l’importance relative de certains facteurs favorisant ou bloquant l’engagement.

Grâce à l’usage de filtres conditionnels élaborés grâce aux premières réponses, les répondants ont été orientés vers les seules questions qui les concernaient. Ainsi, un citoyen non réserviste pouvait répondre à 27 questions, incluant les questions relatives à son profil. Ce citoyen a pu répondre en moins de 10 minutes. Pour un réserviste opérationnel de premier niveau, le questionnaire incluait jusqu’à 57 questions et le temps de réponse était significativement plus élevé. Pourtant, les rapporteurs ont constaté que plus de 80 % des répondants ont rempli le questionnaire en entier, un des pourcentages les plus élevés pour une consultation citoyenne, qui témoigne d’un sens civique exemplaire de la part d’une majorité de répondants.

Toutes les associations, institutions, entreprises, agences de l’État, armées, directions et services entendus par les rapporteurs ont été invités à relayer auprès du grand public l’information du lancement de la consultation. Il est vraisemblable que l’efficacité de certains de ces relais ait contribué à la surreprésentation de certains profils de répondants. Il convient aussi de noter que les outils de la consultation citoyenne ne permettent pas de vérifier que les répondants sont bien ce qu’ils prétendent être et ne répondent pas plusieurs fois à la consultation citoyenne. Ce type d’exercice a donc une valeur indicative mais n’équivaut pas à un sondage ou à une enquête statistique rigoureuse, qui reste peut-être à conduire.

B. Premiers résultats

1. Le profil des répondants : homme de plus de cinquante ans, impliqué

La consultation citoyenne a premièrement intéressé un public expert ou impliqué dans la question des réserves. Plus de 70 % des répondants ont ainsi déclaré être ou avoir été réservistes, sapeurs-pompiers volontaire ou volontaire du service civique, être candidats ou intéressés par un engagement dans une réserve. L’ambition des rapporteurs de mesurer la connaissance que le grand public a des réserves s’en est trouvée compromise.

Les répondants de plus de 50 ans sont particulièrement bien représentés (43 %) tandis que les jeunes, qui sont pourtant au cœur de la cible de recrutement de beaucoup de réserves et forment le gros des effectifs de plusieurs dispositifs, ne sont représentés qu’à hauteur de 13 %.

Les répondants sont à plus de 78 % des hommes, un chiffre cohérent avec la sociologie des réservistes, particulièrement bien représentés dans les répondants.

Le profil des répondants

Réponse à la question : « Vis-à-vis des réserves, vous êtes ? »

Source : consultation citoyenne.

Âge de répondants

Source : consultation citoyenne.

Genre des répondants

Source : consultation citoyenne.

2. Des répondants réservistes majoritairement issus de l’armée de terre et de la gendarmerie nationale

La consultation a eu un succès plus important auprès des réservistes, opérationnels et citoyens, de l’armée de terre. Parmi les répondants réservistes, plus de 36 % sont en effet issus de la réserve opérationnelle de premier niveau (RO1) de l’armée de terre qui paraît donc un peu surreprésentée par rapport à son poids dans les réserves.

24 % des répondants réservistes sont ensuite issus de la RO1 de la gendarmerie nationale qui paraît, elle, plutôt sous-représentée, 9 % des réservistes citoyens de l’armée de terre, 8 % de la RO1 de la marine nationale et 8 % de la RO1 de l’armée de l’air et de l’espace.

17 % des répondants réservistes sont des réservistes citoyens de défense et de sécurité.

La réserve opérationnelle de niveau 2 est en revanche peu représentée (3 % toutes RO2 confondus), de même que les sapeurs-pompiers volontaires (1 %) et les réserves communales de sécurité civile (0,2 % des répondants réservistes). Pour ces catégories, les réponses ne sont donc pas représentatives.

Profil des répondants réservistes*

(*) Ensemble des répondants à la question « Quel réserviste êtes-vous ou avez-vous été ? », conditionnée par la réponse « Réserviste / sapeur-pompier volontaire / volontaire du service civique ou je l’ai été » à la question précédente.

Source : consultation citoyenne.

Réponses des réservistes* sur la nature de la Garde nationale

(en pourcentage)

() Ensemble des répondants à la question « Quel réserviste êtes-vous ou avez-vous été ? », conditionnée par la réponse « Réserviste / sapeur-pompier volontaire / volontaire du service civique ou je l’ai été » à la question précédente.

Source : consultation citoyenne.

3. Des préjugés importants sur la Garde nationale

Sur l’ensemble des répondants, 66 % déclarent connaître la Garde nationale. Mais parmi eux, seuls 46 % sont capables de choisir la bonne définition de la Garde nationale, ce qui traduit une méconnaissance importante du public vis-à-vis de cette structure et de son objectif – y compris parmi les réservistes (56 % seulement donnent la bonne réponse).

Les réservistes qui connaissent le moins bien la Garde nationale sont logiquement majoritairement issus de réserves en dehors du champ de compétence de la Garde nationale. Ainsi, aucun réserviste de l’Éducation nationale ni de l’administration pénitentiaire n’a donné la bonne définition de la Garde nationale. Seuls 29 % des réservistes sanitaires connaissent véritablement la Garde nationale, par exemple. Les réservistes (opérationnels, spécialistes et citoyens) de l’armée de terre sont particulièrement critiques.

Ceux qui connaissent réellement la Garde nationale en ont majoritairement un avis plutôt positif (52 %) voire très positif (37,5 %), ce qui mérite d’être souligné. Ainsi, cette structure légère de coordination interministérielle paraît appréciée pour ce qu’elle est réellement.

4. Le pressentiment d’un rôle accru des réserves à l’avenir

La plupart des répondants pressentent un rôle des réserves renforcé dans les années à venir (57 %). Ils citent, entre autres, la tenue de grands événements comme les Jeux olympiques de 2024, l’intensification de la conflictualité et le retour de la compétition entre puissances, la multiplication probable des catastrophes naturelles dues au réchauffement climatique ou la confirmation de la volonté d’engagement des jeunes générations comme les raisons principales de cette potentielle montée en puissance.

Quel rôle des réserves dans les dix prochaines années ? *

() Ensemble des répondants.

Source : consultation citoyenne.

La réponse est encore plus unanime chez les réservistes, qui sont plus de 75 % à penser que le rôle des réserves va s’accroître dans les prochaines années. En détail, 79 % des réservistes citoyens et 73 % des réservistes des RO1 sont convaincus que ce rôle va se renforcer. Ils ne sont en revanche que 61,5 % des sapeurs-pompiers volontaires à avoir cette opinion.

5. Un réservoir d’engagement

En moyenne, les répondants non réservistes ont déclaré qu’ils pourraient consacrer 45,4 jours par an à un engagement citoyen. Ce total considérable accrédite la thèse d’un véritable « réservoir d’engagement » et d’une réelle volonté de servir de la part de beaucoup de Français.

La moyenne étant sensible aux valeurs extrêmes, il est également pertinent de préciser que la médiane se situe à 15 jours annuels, et le troisième quartile à 52 jours.

Sans surprise, les répondants les plus jeunes et les répondants retraités sont ceux qui ont déclaré avoir la plus grande disponibilité.

6. L’ancrage territorial des réserves, un atout pour le recrutement

Les caractéristiques d’un engagement viable pour les non-réservistes *

(*) Réponse à la question : « Pour qu’il soit réalisable, quelles devraient être, dans l’ordre d’importance, les caractéristiques premières de cet engagement ? », ensemble des répondants non-réservistes et non candidats pour devenir réservistes.

Source : consultation citoyenne.

Les répondants non réservistes ont été interrogés sur les caractéristiques d’un engagement réalisable. Sans surprise, les réponses reflètent prioritairement une contrainte pesant sur la disponibilité. Mais le premier critère de choix d’un engagement semble devoir être la proximité, ce qui conforte les rapporteurs dans l’attention qu’ils portent à l’ancrage territorial des réserves.

7. Donner un sens à sa vie, l’ambition de tous les réservistes

Les principales sources de motivation pour l’engagement dans une réserve

Réponse à la question « Selon vous, quelles sont les trois premières raisons pour lesquelles vous plébisciteriez un engagement dans une réserve (le vôtre ou celui de vos collaborateurs ou de vos proches) ? », ensemble des répondants réservistes.

Source : consultation citoyenne.

Sans surprise, l’acquisition de compétences est un moteur pour tous les volontaires du service civique et plus généralement pour les jeunes, quand les plus âgés, membres des réserves pénitentiaire, de la police nationale, des RO2 militaires, des RO1 militaires les plus spécialisées, des services interarmées, par exemple, essentiellement composées d’anciens professionnels, sont surtout soucieux de transmettre et de partager leur expérience. Ces réponses montrent combien la réserve peut contribuer à la cohésion nationale et à la transmission intergénérationnelle.

La motivation d’un complément de revenu est généralement citée en dernier ou peu citée. Il existe vraisemblablement une réticence à citer la rémunération comme première source de motivation, c’est pourquoi les rapporteurs ont privilégié des questions à plusieurs choix pour révéler la sensibilité à la rémunération de certaines catégories de réservistes. La rémunération est ainsi une priorité pour 12,5 % des répondants anciens policiers membres de la réserve civile de la police nationale. 9 % des répondants réservistes spécialistes la citent comme leur deuxième motivation. De manière générale, les résultats font apparaître une plus grande sensibilité à la rémunération des anciens professionnels retraités, des réservistes spécialistes des armées, notamment cyber, et de la gendarmerie, ainsi que des volontaires du service civique.

La mixité sociale (« rencontrer des gens différents ») est surtout un moteur pour les réservistes ab initio de la police nationale et pour les jeunes volontaires du service civique. Les réservistes sanitaires manifestent eux aussi une forte aspiration à rencontrer des gens différents, 40 % d’entre eux la plaçant au deuxième rang de leurs motivations.

La question étant survenue au cours des auditions, les rapporteurs ont souhaité savoir si les réservistes militaires étaient avant tout motivé militaires sont majoritairement (74 %) prioritairement motivés par le caractère militaire de leur engagement.

La question s’étant posée au cours des auditions, les rapporteurs ont cherché à savoir si les réservistes opérationnels militaires étaient prioritairement motivés par le caractère militaire de leur engagement ou si l’envie de servir aurait pu les conduire à d’autres types d’engagements. Au bilan, 74 % des réservistes opérationnels militaires disent être prioritairement motivés par le caractère militaire de leur engagement, contre 26 % qui indiquent une autre motivation. Les jeunes ne sont pas moins attirés par cet aspect, bien au contraire (83,1 % pour les 15-19 ans et 74,3 % pour les 20-24 ans). Une autre motivation est en réalité plutôt présente chez les 25-39 ans et chez les réservistes spécialistes ou cyber, ce qui est plutôt logique pour ces derniers.

8. Un emploi ressenti comme insuffisant et des attentes en termes de prévisibilité

L’étude des freins à l’engagement des réservistes montre la prééminence des contraintes professionnelles, avant les contraintes familiales. Il est remarquable que le manque d’offre d’emploi dans la réserve soit si fréquemment cité par l’ensemble des réservistes. Pour les jeunes (15-19 ans et 20-24 ans), c’est même le premier frein (en cumulant les trois choix) à leur envie de s’engager davantage.

Les principaux freins à l’engagement des réservistes

Réponse à la question « Quels sont, dans l’ordre d’importance, les trois principaux freins à votre envie de vous engager davantage ? », ensemble des répondants réservistes.

Source : consultation citoyenne.

Les principaux facilitateurs d’engagement pour les réservistes

Réponse à la question « Quels sont, par ordre d’importance, les trois facteurs qui contribueraient le plus à faciliter votre engagement ? », ensemble des répondants réservistes.

Source : consultation citoyenne.

9. Le sentiment d’un manque de reconnaissance et une gestion perfectible au ministère des Armées

Les motifs d’irritation des réservistes varient bien évidemment selon les réserves. Ainsi, la gestion RH et les outils de gestion sont la première source d’irritation des réservistes du ministère des Armées, devant le manque de reconnaissance. Dans la gendarmerie nationale, sans surprise compte tenu des nombreux aléas budgétaires, c’est le manque de prévisibilité des missions de la réserve qui est cité comme premier irritant.

Bien que la rémunération ne soit jamais considérée comme une première motivation pour l’engagement, il est remarquable que la faiblesse de la rémunération soit davantage mise en avant parmi les irritants. Cette reformulation de la question confirme ainsi la plus grande sensibilité des réservistes de la police nationale (anciens professionnels et ab initio), des sapeurs-pompiers volontaires et des volontaires du service civique à la rémunération. Elle fait aussi apparaître que des volontaires bénévoles estiment qu’ils mériteraient d’être rétribués ou défrayés.

Les principaux irritants dans le vécu des réservistes

Réponse à la question « Qu’est-ce qui vous irrite le plus aujourd’hui dans votre vécu de réserviste ? », ensemble des répondants réservistes.

Source : consultation citoyenne.

La faiblesse de la rémunération et les critères de recrutement sont cités parmi les premiers irritants par les 25 répondants réservistes sanitaires.

10. Des répondants employeurs convaincus mais en demande d’information

54 % des employeurs (chefs de TPE/PME, chefs de grande entreprise, profession libérale) ayant répondu à la consultation citoyenne ont déclaré être signataires d’une convention avec la Garde nationale.

Les employeurs sont par ailleurs 62,5 % à juger qu’il manque un vade-mecum clair sur ce que font les réservistes et la conciliation entre leur engagement et leur vie professionnelle civile.

Ils sont aussi plus des deux tiers à considérer qu’avoir un employé réserviste est un atout pour leur organisation, et 64 % à déclarer préférer employer un réserviste à un non-réserviste à curriculum vitae égal.

C. Le devenir de la consultation citoyenne

Les données de la consultation citoyenne ont été publiées en open data sur le site Internet de l’Assemblée nationale (le questionnaire et les données). Elles permettront aux employeurs de réservistes mais aussi à des organismes de recherche indépendants ou des institutions comme le conseil supérieur de la réserve militaire de poursuivre le travail d’exploitation des réponses et d’en tirer des enseignements.

([1]) La loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense.

([2]) M. Michel Dasseux, Rapport fait au nom de la commission de la Défense nationale et des forces armées sur le projet de loi, adopté par le Sénat, portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, Assemblée nationale, XIe législature, n° 1736, 23 juin 1999.

([3]) Articles L. 4221-1 à L. 4221-10 du code de la défense.

([4]) Durée passée de 30 à 60 jours par la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([5]) Article L. 4221-3 du code de la défense.

([6]) M. Michel Dasseux, Op. cit.

([7]) Article L. 4231-1 du code de la défense.

([8]) Audition du général de division Walter Lalubin, délégué interarmées aux réserves, le 10 février 2021.

([9]) Entretien des rapporteurs avec le général d’armée Thierry Burkhard, chef d’état-major de l’armée de terre, le 25 mars 2021.

([10]) M. Thomas Gassilloud, Avis fait au nom de la commission de la Défense nationale et des forces armées sur les crédits relatifs à la préparation et à l’emploi des forces terrestres dans le projet de loi de finances pour 2020, Assemblée nationale, XVe législature, n° 2305, 10 octobre 2019.

([11]) Rapport fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées sur la proposition de loi (n° 3299), adoptée par le Sénat, tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, par M. Patrice Calméjane, 21 juin 2011.

([12]) Cour des comptes, Les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie nationales, communication à la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2019.

([13]) Loi n° 2011-267 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011.

([14]) Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

([15]) Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.

([16]) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([17]) Article 164 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

([18]) Sauf les titulaires d’une pension d’invalidité, les titulaires de pensions rémunérant moins de vingt-cinq ans, les titulaires de pensions militaires atteignant la limite d’âge du grade qu’ils détenaient en activité ou la limite de durée de services qui leur était applicable en activité, même dans le cas où ces pensions se trouveraient modifiées à la suite de services nouveaux effectués pendant un rappel à l’activité donnant lieu à promotion de grade et les de pensions ayant atteint, avant le 1er janvier 2004, la limite d’âge qui leur était applicable dans leur ancien emploi, conformément à l’article L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

([19]) M. Thomas Gassilloud, Op. cit.

([20]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([21]) Audition de Mme Béatrice Angrand, présidente de l’Agence du service civique, et M. David Knecht, directeur général, le 17 février 2020.

([22]) Le ministère chargé de la santé n’a pas été en mesure de communiquer le budget de la réserve sanitaire en crédits de paiement dans le délai imparti.

([23]) Audition de M. Sébastien Jakubowski, sociologue, directeur de l’Institut national supérieur du professorat et de l’éducation (INSPÉ), le 15 décembre 2020.

([24]) Audition des Jeunes IHEDN, le 13 janvier 2021.

([25]) Décret n° 2014-130 du 14 février 2014 relatif au Conseil supérieur de la réserve militaire et décret n° 2018-832 du 1er octobre 2018 relatif au Conseil supérieur de la réserve militaire.

([26]) Audition, en table ronde, de MM. Gilles Goulm, secrétaire général, et Gilbert Faraci, secrétaire fédéral adjoint de la Confédération générale du travail-Force ouvrière, de M. Renzo Tamiazzo, secrétaire fédéral à la fédération FEAE Défense - Confédération française démocratique du travail (CFDT), de M. Sylvain Delaître pour la Confédération générale du travail (CGT), de M. Roger Gruszka, pour la Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) et de M. Jérôme Bernard-Brunel pour la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), le 11 mars 2021.

([27]) Audition de MM. Philippe Wibaux, président de la commission Statuts et arbitrages, et Philippe Guillaume, président de la commission Mandats, de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), de M. le chef d’escadrons Fabrice de Chaignon, secrétaire général du comité de liaison Défense et officier de liaison du ministère des Armées auprès du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), de M. Alexis de Valence, référent défense chez Orange, de M. Laurent de La Burgade, président du club des réservistes militaires du groupe Thales, et de M. Jean-Yves Cannesson, représentant de l’Union des entreprises de proximité (U2P) auprès du Conseil supérieur de la réserve militaire, le 28 janvier 2021.

([28]) Audition de M. Jean-Marie Bockel, ancien secrétaire d’État à la Défense et aux anciens combattants, ancien maire de Mulhouse, ancien député et sénateur du Haut-Rhin, président de l’association Solidarité Défense, le 13 janvier 2021.

([29]) Audition du colonel (R) Bernard Bon, président de la réunion des officiers de réserve du service état-major (Rorsem), le 20 janvier 2021.

([30]) Décret n° 2016 433 du 11 avril 2016 portant création du haut-commissaire à l’engagement civique.

([31]) M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam, Pour une réserve de sécurité nationale, rapport d’information fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Sénat, session ordinaire 2010-2011, n° 174, 14 décembre 2010.

([32]) Loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.

([33]) Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

([34]) M. Jean-Marie Bockel et Mme Gisèle Jourda, Garde nationale : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises, rapport d’information fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Sénat, session ordinaire 2015-2015, n° 793, 13 juillet 2016. URL : https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-793-notice.html [accès le 18 mai 2021

([35]) Le décret n° 2017-962 du 11 mai 2017 relatif à la reconnaissance de l’engagement des étudiants dans la vie associative, sociale ou professionnelle (articles L. 611-9 et L. 611-11 du code de l’éducation) a prévu que des aménagements « dans l’organisation et le déroulement des études et des examens ainsi que les droits spécifiques, qui permettent de concilier l’exercice des activités mentionnées à l’article L. 611-11 avec la poursuite de ses études ». Il permet également que les services dans la réserve puissent être validés « au titre de la formation suivie par l’étudiant et sur sa demande, les compétences, connaissances et aptitudes qu’il a acquises dans l’exercice des activités mentionnées à l’article L. 611-9102 et qui relèvent de celles attendues dans son cursus d’études ».

([36]) Le décret n° 2017-606 du 21 avril 2017 relatif aux conditions d’exercice des activités privées de sécurité a créé un régime d’équivalence pour les réservistes de la garde nationale qui leur permet d’exercer directement ces professions sous trois conditions : avoir « servi pendant une durée minimale de trois ans consécutifs et accompli les activités relevant de leur engagement pendant une durée minimale de cent dix jours, dont vingt jours au titre des missions opérationnelles et suivi une formation dans des conditions précisées par un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre de l’intérieur ».

([37]) Audition de M. le préfet Nicolas de Maistre, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, accompagné par le lieutenant-colonel Sébastien Botheron, chargé de mission planification de sécurité nationale, le 3 février 2021.

([38]) Association à but non lucratif qui relève de la loi du 1ᵉʳ juillet 1901 et du décret du 16 août 1901, les Jeunes IHEDN comptent environ de 2 000 membres, répartis sur l’ensemble sur territoire national en délégations régionales (12 délégations métropolitaines) et à l’étranger (23 délégations internationales). La mission de l’association est de faire rayonner l’esprit de défense, de citoyenneté et d’engagement auprès de la jeunesse française. Cela explique son attachement à l’Institut des hautes études de la défense nationale et le fait que la marraine de l’association est la ministre des Armées quand son parrain est le chef d’état-major des armées. L’association organise de nombreuses activités toute l’année (conférences, ateliers, publications) pour intéresser la jeunesse (jusqu’à 34 ans) aux questions de sécurité et de défense ainsi que d’engagement et de citoyenneté depuis deux ans, ce dernier axe ayant pris la forme de « task forces ».

([39]) Audition de Mme Catherine Lemorton, directrice responsable de la réserve sanitaire, et de M. Philippe Segura, directeur-adjoint, Santé publique France, le 18 février 2021.

([40]) Audition d’un panel de réservistes sanitaires : Mme Nicole Gatineau-Sailliant, directrice des soins et infirmière retraitée ; M. Thomas Massellamany, aide-soignant intérimaire ; M. Dominique Meslier, infirmier psychiatrique et coordonnateur d’une cellule d’urgence médico-psychologique ; M. Patrick Baguet, médecin retraité ; Mme Claire Mosley, sage-femme libérale ; M. Quentin Broucqsault, infirmier en soins généraux en activité salariée et Mme Audrey Renaud, infirmière en réanimation en activité salariée, le 16 février 2021.

([41]) Audition du colonel (R) Philippe Mascia, président de l’association nationale des officiers de réserve de l’armée de l’air (Anoraa).

([42]) Audition du 15 décembre 2020 précitée.

([43]) Audition de M. Thierry Pibernat, président du groupement syndical national des sapeurs-pompiers volontaires (GSNSPV), et M. Samuel Mathis, secrétaire général, le 21 janvier 2021.

([44]) M. Thomas Gassilloud, Op. cit.

([45]) Audition du colonel (R) Bernard Bon, président de la Réunion des officiers de réserve du service état-major (Rorsem), le 20 janvier 2021.

([46]) Audition de quatre directeurs généraux d’agences régionales de santé : M. Aurélien Rousseau (dir. ARS Île-de-France), de M. Jean-Jacques Coiplet (dir. ARS des Pays-de-la-Loire), de Mme Dominique Voynet (dir. ARS de Mayotte) et de Mme Clara de Bort (dir. ARS Guyane), le 18 février 2021.

([47]) M. Michel Dasseux, Op. cit.

([48]) Cour des comptes, Les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie nationales, op. cit.

([49]) Audition de M. Dorian Petey, président des Jeunes IHEDN, réserviste opérationnel dans l’armée de terre, Mme Fadila Leturcq, membre du comité directeur (stratégie), pilote de la task force Réserves, réserviste dans la marine nationale, M. Édouard Josse, membre du comité directeur (partenariats), réserviste opérationnel dans l’armée de terre, consultant défense-sécurité, Mme Elizabeth Rogalski, ancienne militaire de la marine nationale, consultante en sécurité et cyber sécurité, Mme Mathilde Herman, réserviste spécialiste à l’état-major de l’armée de terre et par ailleurs salariée de l’agence d’innovation de la défense, M. Raphaël Kenigsberg, expert en cyber sécurité chez BNP Paribas, trésorier des Jeunes IHEDN en charge du groupe de travail sur les réserves professionnelles au sein de la task force réserve, M. Alexandre Rodde, consultant sûreté, chercheur, spécialiste du terrorisme et des tueries de masse, formateur auprès des forces de l’ordre, officier de réserve dans la gendarmerie nationale depuis 2016, M. Victor Lassiège, pilote professionnel, instructeur de vol et réserviste opérationnel dans l’armée de l’air et de l’espace, le 13 janvier 2021.

([50]) Audition du général de division Walter Lalubin, délégué interarmées aux réserves, le 10 février 2021.

([51]) Audition du lieutenant-colonel (R) Philippe Ribatto, président de l’Union nationale des officiers de réserve (UNOR), du lieutenant-colonel (R) Philippe Maze-Sencier, chargé des relations internationales et de la pharmacienne principale (R) Marie-Pierre Antoine, responsable de la communication, le 10 février 2021.

([52]) Rapport d’activité de l’agence du service civique 2019.

([53]) Cour des comptes, Op. cit.

([54]) Loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d’accident survenu ou de maladie contractée en service.

([55]) Mme Catherine Troendlé, MM. Fabien Matras, Olivier Richefou et Éric Faure, Mission Volontariat Sapeurs-pompiers, rapport à l’attention de M. Gérard Collomb, ministre d’État et ministre de l’Intérieur, mai 2018.

([56]) Audition de M. le général de division Olivier Kim, commandant des réserves et secrétaire général de la réserve citoyenne de la gendarmerie nationale, le 24 mars 2021.

([57]) Audition du lieutenant-colonel (R) Philippe Ribatto, président de l’Union nationale des officiers de réserve (UNOR), du lieutenant-colonel (R) Philippe Maze-Sencier, chargé des relations internationales et de la pharmacienne principale (R) Marie-Pierre Antoine, responsable de la communication, le 10 février 2021.

([58]) Réponse écrite du commandement des réserves de la gendarmerie nationale, 20 mai 2021.

([59]) Audition du général de division Olivier Kim, précitée.

([60]) M. Thomas Gassilloud, Op. cit.

([61]) Hors fonctionnement, uniquement les dépenses de masse salariale. Source : audition du général de division Walter Lalubin, délégué interarmées aux réserves, précitée.

([62]) Convention entre la direction générale de la gendarmerie nationale et la SNCF du 22 juillet 2014, prolongée par l’avenant n° 2 du 21 décembre 2020, prévoyant le concours de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale au profit de la SNCF pour le renforcement de la surveillance des réseaux ferrés régionaux en Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes. Les patrouilles sont armées de 3 militaires en région Île-de-France, à hauteur de 8 heures par jour. L’avenant n° 2 prévoit un coût moyen de 220 euros par réserviste (taux forfaitaire selon le grade du réserviste, la dépense réelle peut être inférieur à ce montant, permettant ainsi d’augmenter le nombre de patrouilles réalisées pour l’enveloppe budgétaire allouée dans la convention). En 2020, la gendarmerie nationale a facturé 0,7 million d’euros.

([63]) Convention conclue entre la gendarmerie nationale et Île-de-France Mobilités, signée le 1er juillet 2019, prévoit la sécurisation des lignes de bus et des gares SNCF par des réservistes encadrés par un sous-officier d’active. Les patrouilles sont armées de 3 réservistes et du renfort éventuel d’un sous-officier d’active. En 2020, la gendarmerie nationale a facturé 0,6 million d’euros.

([64]) Loi n° 2011-267 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011.

([65]) M. Razzy Hammadi, rapporteur général, M. Philippe Bies et Mmes Marie-Anne Chapdelaine et Valérie Corre, rapporteurs thématiques, Rapport fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner, après engagement de la procédure accélérée, le projet de loi « égalité et citoyenneté », Assemblée nationale, XIVe législature, n° 3851, 17 juin 2016.

([66]) Réponses écrites du ministère des armées au questionnaire des rapporteurs.

([67]) Cour des comptes, Les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie nationales, communication à la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2019. URL : https://www.ccomptes.fr/system/files/2019-06/20190618-reserves-operationnelles-police-gendarmerie-nationales.pdf

([68]) Cour des comptes, Les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie nationales, communication à la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2019.

([69]) Loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours.

([70]) Loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail.

([71]) Selon le rapport de la Cour des comptes et des chambres territoriales des comptes intitulé Les personnels des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et de sécurité civile, des défis à relever, des perspectives à redéfinir (rapport public thématique, mars 2019), le coût des titulaires est sans commune mesure avec celui des SPV : « en moyenne, un volontaire perçoit 2 581 € par an, alors que la rémunération nette moyenne d’un pompier professionnel s’établit à environ 22 000 € pour un homme du rang, 29 000 € pour un sous-officier, 37 000 € pour un officier et 53 000 € pour un officier supérieur. »

([72]) Cour des comptes et chambres territoriales des comptes, Les personnels des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) et de sécurité civile, des défis à relever, des perspectives à redéfinir, rapport public thématique, mars 2019.

([73]) Mme Catherine Troendlé, MM. Fabien Matras, Olivier Richefou et Éric Faure, Mission Volontariat Sapeurs-pompiers, rapport à l’attention de M. Gérard Collomb, ministre d’État et ministre de l’Intérieur, mai 2018.

([74]) Mme Catherine Troendlé, MM. Fabien Matras, Olivier Richefou et Éric Faure, ibid.

([75]) Article 9 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, codifié à l’article L723-19 du code de la sécurité intérieure.

([76]) Article 7 de la loi 96-de la loi précitée.

([77]) Article 8 de la loi précitée.

([78]) Audition de M. Brice de Gliame, président de l’association Résilience citoyenne, M. Stéphane Lucard, M. Stéphane Rivière et Mme Isabelle Hugues de Segonzac, membres du bureau de l’association, le 14 janvier 2021.

([79]) Joaquim Pueyo et Pierre Venteau, rapport d’information « flash » sur les relations civilo-militaires à la réunion de crise de la Covid-19, Assemblée nationale, XVe législature, 29 juillet 2020.

([80]) Loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.

([81]) Santé publique France, « Le point sur la réserve sanitaire face aux idées reçues dans la crise du COVID-19 », dossier thématique du 23 avril 2020. URL : https://www.santepubliquefrance.fr/maladies-et-traumatismes/maladies-et-infections-respiratoires/infection-a-coronavirus/articles/le-point-sur-la-reserve-sanitaire-face-aux-idees-recues-dans-la-crise-du-covid-19 [accès le 17 novembre 2020

([82]) « La réserve sanitaire. Un renfort en cas de situations sanitaires exceptionnelles », dossier pédagogique disponible sur le site de Santé publique France, mars 2020.

URL : https://www.santepubliquefrance.fr/content/download/241102/2551566

([83]) Arrêté du 28 novembre 2016 relatif à la convention type prévue par l’article R. 1413-44 du code de la santé publique relatif aux conventions régissant les relations entre l’agence nationale de santé publique et les agences régionales de santé.

([84]) Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

([85]) M. Jean-Paul Garraud, rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi pénitentiaire (n° 1506) adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 1899, 8 septembre 2009, page 135.

([86]) M. Jean-Paul Garraud, ibid.

([87]) Réponses écrites du ministère de la Justice au questionnaire des rapporteurs.

([88]) Circulaire du 1er juin 2012, précitée.

([89]) Loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l’utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.

([90]) Circulaire du 1er juin 2012 relative à la mise en œuvre de la réserve civile pénitentiaire au sein des services du ministère de la Justice.

([91]) M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale, rapport d’information fait au nom de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l’application des lois, Sénat, session ordinaire de 2011-2012, n° 629, 4 juillet 2012. URL : http://www.senat.fr/rap/r11-629/r11-629.html

([92]) Réponses écrites du ministère de la Justice aux rapporteurs.

([93]) Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

([94]) Loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature.

([95]) Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique.

([96]) Commission sur la politique de la jeunesse, Livre vert, juillet 2009.

([97]) Luc Ferry, Pour un service civique, rapport au président de la République avec le Conseil d’analyse de la société, septembre 2008.

([98]) Pour que vive la fraternité. Propositions pour une réserve citoyenne. Rapport au président de la République par MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé, juillet 2015, page 26. URL : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/154000448.pdf

([99]) Loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires.

([100]) Pour que vive la fraternité. Propositions pour une réserve citoyenne. Rapport au président de la République par MM. Claude Onesta et Jean-Marc Sauvé, juillet 2015. URL : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/154000448.pdf

([101]) Circulaire n° 2015-077 du 12 mai 2015. URL : https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=39616

([102]) https://www.education.gouv.fr/la-reserve-citoyenne-3020

([103]) « Lever les freins à la transition énergétique, oui, mais comment ? », « Les contenus haineux ou injurieux en ligne sur Internet », « Les moyens des forces de sécurité », « Marin pêcheur : un métier d’avenir ? », « Incendie d’un site industriel à Rouen », « Réhabilitation de l’étang de Berre », « Identité numérique », « Cannabis récréatif », https://www2.assemblee-nationale.fr/consultations-citoyennes/consultations-citoyennes