rapport d'information déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l’évaluation de la politique industrielle

SOMMAIRE

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1. SYNTHÈSE
2. PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
3. INTRODUCTION
4. I. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE, UNE AMBITION LONGTEMPS À LA DÉRIVE
5. A. LA SITUATION : UN PAYS EN VOIE DE DÉSINDUSTRIALISATION
6. 1. Une difficulté méthodologique préalable : délimiter l’« industrie »
7. 2. Un constat bien étayé : la désindustrialisation de la France
8. a. Un recul régulier de l’emploi industriel depuis les années 1970
9. b. Un recul continu du poids de l’industrie dans la richesse nationale
10. c. Un recul plus marqué que dans les pays les plus industrialisés : le creusement des écarts
11. d. Une désindustrialisation aux explications multiples
12. e. Une propension particulière des grandes entreprises françaises à délocaliser leur production
13. i. Des indicateurs généraux révélateurs
14. ii. L’exemple de l’industrie automobile
15. 3. Une désindustrialisation aux graves conséquences économiques et sociales
16. a. L’industrie est au cœur des capacités d’innovation
17. b. L’industrie est essentielle à la souveraineté économique et à l’équilibre extérieur
18. c. L’industrie est déterminante pour les équilibres territoriaux
19. d. L’industrie contribue aux équilibres sociaux
20. B. UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE PERDUE DANS LES SABLES ?
21. 1. La politique industrielle est un concept à géométrie variable
22. a. Des définitions multiples
23. b. Des concepts connexes, comme celui de « souveraineté industrielle », également incertains
24. c. Une politique industrielle plus ou moins assumée selon les pays
25. 2. La visibilité de la politique industrielle a décliné à partir des années 1980, avant un retour en grâce
26. a. Un volontarisme qui a été mis à mal par le consensus « néo-libéral »
27. b. Le mythe de la société de services post-industrielle
28. c. Vers l’émergence d’une forme de consensus implicite sur une nouvelle « politique industrielle »
29. d. Et donc une certaine proximité des pratiques parmi les grands pays avancés
30. 3. La politique industrielle française n’a pas vraiment de doctrine et son pilotage s’est affaibli
31. a. Un pilotage central à la recherche d’un nouveau paradigme
32. i. Une visibilité déclinante de l’industrie dans la nomenclature gouvernementale
33. ii. Les administrations centrales : de la marginalisation de l’industrie à la recherche d’un nouveau modèle d’organisation
34. iii. Un État territorial qui se désintéresse de l’industrie ?
35. iv. L’essor des instances de régulation autonomes
36. b. Un État actionnaire à la recherche d’une stratégie
37. i. Un secteur public qui reste large
38. ii. Mais un État actionnaire parfois réduit à l’impuissance
39. iii. Des objectifs et des chaînes de commandement multiples
40. iv. Des doctrines qui restent à préciser et stabiliser
41. v. Des réformes tout juste entamées
42. c. L’État confronté au grand jeu du capitalisme : une capacité d’action qui se réduit
43. i. Le passage sous contrôle étranger de plusieurs fleurons industriels
44. ii. Des contre-mesures législatives ou réglementaires insuffisamment mobilisées
45. 4. La politique industrielle est de fait dispersée entre de nombreux instruments
46. a. Des outils plus ou moins identifiés, pris en compte et mobilisés
47. i. L’exemple des allégements fiscaux et sociaux
48. ii. L’exemple de la commande publique
49. iii. L’exemple de la tarification électrique au bénéfice des énergies renouvelables
50. iv. Les dispositifs non financiers : un champ encore plus difficile à déterminer
51. b. Des outils très nombreux
52. c. L’absence actuelle de consolidation budgétaire des soutiens à l’industrie
53. 5. L’évaluation de la politique industrielle est dispersée et intrinsèquement limitée
54. a. Des dispositifs aux objectifs multiples
55. i. Les pôles de compétitivité
56. ii. Les programmes d’investissements d’avenir
57. iii. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
58. b. Des suivis et des évaluations à la peine
59. i. Le crédit d’impôt recherche : un outil favorable au développement des centres de recherche en France mais dont les effets sur la qualité de la R&D et l’innovation sont difficilement mesurables
60. ii. Les limites de la gouvernance et du suivi des pôles de compétitivité : des travaux d’évaluation dont on ne tient pas compte…
61. iii. Le premier volet du programme d’investissements d’avenir : des défauts structurels dans la construction des objectifs et des évaluations
62. c. Quantifier le coût de la politique industrielle : une démarche nécessaire mais qui se heurte inévitablement à des limites
63. i. Des difficultés méthodologiques qui génèrent des approximations
64. ii. Un constat qui interpelle : les entreprises industrielles sont globalement moins soutenues que celles d’autres secteurs
65. iii. Des interventions principalement indirectes et transversales
66. iv. Une spécificité de l’industrie : le poids des aides à la recherche et l’innovation
67. C. L’EUROPE : ENTRE IDÉOLOGIE DU MARCHÉ UNIQUE ET AMBITIONS INDUSTRIELLES AFFICHÉES
68. 1. Un contexte historique et des intérêts divergents qu’il faut prendre en compte
69. a. Des priorités de politique économique inspirées par le contexte qui régnait dans les débuts de la Communauté européenne
70. b. Des divergences d’intérêts et de perception entre des États membres…
71. c. … qui ont pris inégalement la mesure des conséquences du passage à l’euro
72. 2. Le résultat : le primat donné à la concurrence et au libre-échange dans un marché unifié
73. a. La concurrence fiscale : le développement des paradis fiscaux européens
74. b. La toute-puissance de la politique européenne de la concurrence
75. c. L’utilisation limitée des instruments de défense commerciale par l’Union européenne
76. 3. La difficile émergence de l’idée de « politique industrielle » européenne
77. a. Des progrès qui ne sont pas que rhétoriques
78. i. Un début de renforcement des instruments de défense commerciale
79. ii. Un premier train de mesures contre la fraude transnationale et la concurrence fiscale déloyale
80. b. Le volontarisme de la nouvelle Commission
81. i. Des mesures concrètes envisagées en matière de réciprocité et de lutte contre les subventions étrangères
82. ii. Une politique commerciale plus contrôlée et prenant en compte les coûts environnementaux
83. iii. Des perspectives de révision des règles de la politique de la concurrence, avec déjà des applications effectives
84. iv. Des ambitions affichées en matière de structuration des filières industrielles stratégiques
85. v. Le plan de relance européen : des ambitions industrielles implicites
86. II. UNE SITUATION EXCEPTIONNELLE DE CRISE QUI NOUS PERMET ET NOUS IMPOSE DE REFONDER UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE
87. A. LE PILOTAGE : S’ORGANISER, SE FIXER DES OBJECTIFS ET SE DONNER LES MOYENS D’ÉVALUER
88. 1. La politique industrielle doit être placée sous la responsabilité d’acteurs politiques et administratifs identifiés
89. a. Restaurer un ministère de l’industrie de plein exercice et réorganiser la fonction économique au sein de l’État
90. b. Une nouvelle gouvernance pour l’actionnariat public
91. i. Le rappel des éléments du débat
92. ii. La position des rapporteurs : la gouvernance de l’actionnariat public justifie une réforme d’ensemble débouchant sur la constitution d’un véritable fonds souverain français
93. 2. La politique industrielle doit avoir une doctrine et des objectifs
94. a. Des débats à trancher
95. i. Quelles places respectives pour les mesures « horizontales » et « verticales » ?
96. ii. Quel sens donner au retour de la planification ?
97. b. Des points de consensus possible
98. i. Se fixer des objectifs clairs, en nombre limité et séquencés
99. ii. Définir un contrat gagnant-gagnant entre écologie et industrie, fondé sur la prévisibilité des nouvelles mesures
100. iii. Une proposition de doctrine globale : réindustrialiser/identifier et localiser les industries nécessaires à l’indépendance européenne/à la souveraineté nationale
101. 3. La politique industrielle doit être suivie et évaluée en temps réel
102. a. Donner une lisibilité budgétaire à la politique industrielle de l’État
103. b. Systématiser et professionnaliser l’évaluation des politiques industrielles
104. c. Une occasion pour une évaluation rénovée des politiques publiques : le plan de relance
105. B. LA FISCALITÉ : CESSER DE PÉNALISER L’INDUSTRIE PAR RAPPORT AUX AUTRES SECTEURS
106. 1. La dégradation de la compétitivité-coût est l’un des facteurs de la désindustrialisation de la France
107. 2. Nos prélèvements obligatoires pèsent plus lourd sur l’industrie que sur d’autres secteurs
108. a. Les mesures d’allégement du coût du travail ont surtout favorisé les secteurs des services
109. b. Les « impôts de production » pèsent particulièrement sur l’industrie, mais vont être réduits dès 2021
110. i. Un concept par défaut à la définition incertaine
111. ii. Des prélèvements qui semblent effectivement plus pesants en France que chez nos voisins
112. iii. Des prélèvements vivement critiqués par les économistes
113. iv. Des prélèvements particulièrement lourds pour l’industrie
114. v. Un allégement substantiel dans le cadre du plan de relance
115. c. Notre système fiscal conserve des biais défavorables à l’investissement et au financement sur fonds propres, que la baisse programmée du taux de l’impôt sur les sociétés devrait atténuer
116. d. La fiscalité patrimoniale appliquée aux investissements dans les entreprises reste plus lourde que chez nos principaux voisins
117. i. L’imposition des transmissions d’entreprises
118. ii. La question particulière des holdings dites animatrices
119. C. LA COMPÉTITIVITÉ HORS COÛTS : JOUER LA FORMATION ET L’INNOVATION
120. 1. Former, qualifier, dialoguer
121. a. Des avancées sur l’apprentissage et la formation professionnelle… suspendues aux conséquences de la crise
122. i. Des modèles étrangers souvent mis en exergue
123. ii. La réforme de l’apprentissage et de la formation professionnelle : une avancée incontestable
124. iii. Une réforme bousculée par la crise sanitaire
125. b. Des faiblesses à combler
126. i. Le rôle fondateur de l’école pour faire connaître et valoriser les métiers de l’industrie et constituer un socle de compétences
127. ii. Valoriser les filières professionnelles et technologiques et développer les liens de la recherche académique avec l’industrie
128. iii. Remédier aux difficultés de recrutement, fidéliser les salariés et miser sur le dialogue social
129. iv. Améliorer les relations sociales pour conforter les entreprises industrielles
130. 2. Accentuer l’effort de recherche et d’innovation
131. a. La politique de soutien à la recherche et l’innovation est déterminante pour l’industrie
132. b. Un pays de la taille de la France doit cibler les secteurs d’innovation industrielle où il peut être dans les leaders mondiaux
133. c. Malgré des progrès, la valorisation économique des résultats de la recherche publique reste une faiblesse de la France
134. D. CONSOLIDER LE FINANCEMENT DE NOS ENTREPRISES
135. 1. Amplifier l’effort engagé pour mieux financer le capital-risque
136. a. Le lent démarrage du Fonds pour l’innovation et l’industrie
137. b. Le renforcement nécessaire de la mobilisation des fonds privés, notamment pour le financement du développement des « licornes »
138. 2. Orienter l’épargne vers l’investissement productif et en particulier les entreprises innovantes
139. 3. Une proposition pour changer de dimension : la constitution d’un véritable fonds souverain français
140. E. ACCOMPAGNER LE RÉTABLISSEMENT DE NOTRE SOUVERAINETÉ INDUSTRIELLE
141. 1. Encourager au patriotisme économique tout en étant conscient des limites de cet instrument
142. 2. Jouer européen et pas seulement national
143. a. Préalable : montrer à nos partenaires que la relégation technologique menace toute l’Europe
144. b. Second préalable : changer de logiciel de fonctionnement dans les institutions européennes
145. c. Réformer la politique de la concurrence dans le sens du pragmatisme et de la réciprocité
146. d. Renforcer la politique commerciale pour être « à armes égales » avec nos concurrents
147. i. Cesser de surtransposer les règles multilatérales
148. ii. Neutraliser les distorsions entre les politiques environnementales : établir progressivement un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières
149. iii. Conditionner les accords commerciaux à la prise en compte effective des priorités environnementales et sociales de l’Union et au respect de la réciprocité des engagements
150. iv. Obtenir la réciprocité en matière d’accès aux marchés publics
151. v. Se doter des moyens institutionnels de contrer les partenaires déloyaux
152. e. Relancer l’harmonisation des conditions sociales et fiscales
153. 3. Mieux utiliser le levier de l’achat public
154. a. L’achat public, instrument de politique industrielle : les termes du débat
155. b. Des améliorations récentes en faveur des petites et moyennes entreprises
156. i. Des seuils de passation relevés pour alléger les procédures et favoriser les PME
157. ii. Un guide pour faciliter l’accès des PME à la commande publique
158. iii. L’intérêt d’une professionnalisation des acheteurs publics
159. c. Des propositions pour sécuriser les acheteurs publics souhaitant avoir une démarche de politique publique
160. i. S’efforcer de préciser les critères des marchés
161. ii. Prendre en compte la montée en puissance des agrégateurs
162. iii. S’interroger sur la pénalisation des manquements non intentionnels à la réglementation
163. 4. Mieux protéger nos entreprises, nos technologies et nos savoir-faire
164. a. Le renforcement de la protection des entreprises stratégiques et des technologies est une tendance mondiale
165. b. La France et l’Union européenne ont commencé à renforcer leurs réglementations, mais leurs politiques restent relativement peu restrictives
166. c. Les moyens administratifs mis en œuvre ont été renforcés
167. EXAMEN PAR LE COMITÉ
168. ANNEXE : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
169. CONTRIBUTION DE FRANCE STRATÉGIE

SYNTHÈSE