rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission de la défense nationale et des forces armées, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur le continuum entre sécurité et développement

IV. METTRE EN ŒUVRE NOTRE STRATÉGIE SUIVANT UNE DÉMARCHE d’authentique PARTENARIAT

Pour les rapporteurs, in fine, la crise que traverse le Sahel a des ressorts politiques avant tout ; la traiter suppose de lever des freins politiques qui, à défaut limiteront grandement la portée de l’action de la France et de ses partenaires internationaux. On pourrait résumer leur pensée en disant qu’un « cessez-le-feu politique » est le préalable de toute forme de stabilisation durable.

Comment un État souverain peut-il être amené par ses partenaires à mettre de la (bonne) volonté politique dans la résolution d’une crise qui le frappe ? Là réside tout l’enjeu de l’établissement d’une relation authentiquement partenariale, c’est-à-dire mutuellement respectueuse.

A. Le principal frein au succÈs de notre stratÉgie de gestion de crise est en RÉALITÉ de nature POLITIQUE

Les rapporteurs tirent de leurs travaux la conclusion qu’en réalité, le règlement d’une crise telle que celle qui frappe le Mali est avant tout une question politique et, ce, à deux égards au moins :

‒ les rapporteurs ont pu constater, sur le théâtre de l’opération Barkhane, qu’aux yeux des responsables français des différents domaines de coopération constituant le continuum entre sécurité et développement, le principal absent dans ce continuum est souvent l’État partenaire lui-même ‒ en l’espèce, le Mali. Non qu’il refuse la coopération, mais le frein réside dans les dysfonctionnements de son appareil administratifs et militaire. Certains de ces dysfonctionnements tiennent certes à des questions de ressources publiques ou à la situation du théâtre ; mais d’autres ont des racines plus profondes, dans des pratiques administratives éloignées des standards de la « gouvernance démocratique » et que seule une ferme volonté politique pourrait corriger ;

‒ mais quand bien même un État comme le Mali mettrait sur pied des administrations et des forces robustes, déployées sur l’ensemble de son vaste territoire, une crise naissant de fragilités dans la construction d’une société politique ne peut se régler sans recherche d’une forme de « contrat social », entreprise de nature politique avant tout.

1. L’offre de coopération ne trouve pas toujours autant de « répondant » qu’on le souhaiterait auprès d’États dont les structures restent fragiles

Les structures des États du Sahel, quoi que leur robustesse varie d’un État à un autre, présentent souvent des fragilités qui compliquent l’engagement et le suivi de programmes de coopération.

a. La faiblesse des capacités administratives des États du Sahel

Des moyens administratifs limités

Les acteurs français rencontrés par les rapporteurs au Tchad et au Mali s’accordent à constater que la principale difficulté dans la planification et la conduite de projets de coopération et d’opérations d’aide au développement réside dans la faiblesse des capacités administratives des États du Sahel.

Si les situations varient d’un État à un autre et selon le calendrier politique local, un des traits généraux de l’action dans la région tient à la difficulté de trouver des interlocuteurs dans les administrations locales, hors des capitales, qui aient et les compétences et la volonté nécessaires pour s’engager dans une telle coopération de façon réactive.

Des priorités pas nécessairement convergentes avec celles de l’opération Barkhane

Pour les Français, la mission de l’opération Barkhane est clairement anti-terroriste ; c’est à juste titre au prisme de cet enjeu que les acteurs français analysent la situation du Sahel. Mais le terrorisme est-il vu par tous les États du Sahel comme étant la principale menace pesant sur leur stabilité ? Dans l’allocation de leurs ressources comptées, faut-il s’attendre d’emblée à ce que leurs priorités politiques soient spontanément concordantes avec les nôtres ?

Pour plusieurs hauts responsables français, contrairement à l’idée que pourraient s’en faire les Français en raison de la concentration des efforts de l’opération Barkhane contre le terrorisme, celui-ci, en revanche, n’est pas nécessairement vu par tous les gouvernements du Sahel comme la principale menace pesant sur leur stabilité. Ainsi, par exemple, il ressort des discussions avec N’Djamena autour du « P3S » que les menaces vues par le président Idriss Déby contre la stabilité de son pays sont, par ordre décroissant de gravité :

‒ d’abord, l’instabilité en Libye, qui sert de refuge à des opposants tchadiens dont les événements de février 2019 ont bien montré qu’ils étaient capables de marcher sur la capitale ;

‒ ensuite, le refuge trouvé au Soudan par d’autres opposants animés des mêmes intentions, comme l’ont montré les événements de 2008, et pour le contrôle desquels N’Djamena privilégie la coopération avec le gouvernement de Khartoum (même depuis le départ du président Béchir) ;

‒ suit l’impact des déplacements de populations dans le Sahel. Cet impact n’est pas à sous-estimer et n’est pas le propre du Tchad ; ainsi, au Mali, les déplacements de populations ont pu créer des difficultés en cascade, les personnes fuyant leur région pour s’établir dans une autre ‒ rarement beaucoup plus riche ‒ peuvent déstabiliser des équilibres locaux et susciter, en réaction, des mouvements hostiles voire la constitution de milices d’auto-défense ;

‒ puis, seulement, les menées des groupes armés terroristes tels que Boko Haram, dont la capacité à déstabiliser profondément le Tchad n’est pas considérée comme absolument évidente.

Il faut ajouter à ces considérations que les États n’accordent pas toujours la même attention à toutes les régions de leur territoire. Ainsi, par exemple, certains observateurs ont pu relever un relatif désintérêt de Bamako pour la région de Ménaka, très proche du Niger ‒ au moins jusqu’à l’attaque subie le 1er novembre 2019 par le camp militaire d’Indelimane, dans le cercle d’Ansongo, voisin de celui de Ménaka.

b. L’indispensable concours des États partenaires dans la coopération

Cette situation constitue un frein à la bonne mise en œuvre de notre stratégie au Sahel, dans la mesure où, quels que soient les efforts des partenaires d’un pays comme le Mali, rien n’est possible sans le concours de l’État.

D’ailleurs, dans la « comitologie “3D” » elle-même, ses acteurs à Bamako considèrent que le principal acteur manquant, dans le tour de table, est moins un représentant des ONG que de l’État malien. À l’inverse, au Niger, la Haute autorité pour la réconciliation qui a été instituée à la suite des révoltes touarègues coopère efficacement avec les acteurs français cette comitologie.

Au Mali, cette absence a pour inconvénient de placer les acteurs français en position de fournir une offre aux Maliens, plutôt que de répondre à leurs demandes.

2. La difficulté est in fine d’ordre politique

La difficulté politique, dans une crise comme celle du Mali, présente un double aspect :

‒ la sortie de la crise passe nécessairement par un processus de paix et de réconciliation dont l’enjeu, in fine, consiste à établir les bases d’une sorte de « contrat social » ;

‒ les dysfonctionnements des structures de l’État ne facilitent pas son acceptation sur l’ensemble du territoire.

a. Sans accord politique de sortie de crise, pas de stabilisation crédible

i. Rien n’est possible sans un « cessez-le-feu politique »

Comme le chef d’état-major des armées la dit plusieurs fois devant la commission, la sortie de crise dans le Sahel ‒ et particulièrement au Mali ‒ ne tient pas à l’action militaire, mais à un processus politique.

Cette analyse est pleinement partagée par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations-Unies pour le Mali, qui a souligné devant les rapporteurs que se focaliser sur le niveau de sécurité ou de déploiement de l’État à un moment précis conduit à occulter la cause principale de la crise, qui est d’ordre politique. À ses yeux, tous les efforts d’anti-terrorisme du monde ne régleraient pas la crise malienne tant qu’un « cessez-le-feu politique » ne sera pas conclu. Tel et l’enjeu de la mise en œuvre de l’accord d’Alger. La tâche politique à accomplir est en outre ambitieuse : il s’agit de susciter la naissance d’un véritable contrat social. Or, « sans contrat social, on ne fait que préparer la prochaine rébellion Touareg ».

Ainsi, comme l’a dit l’amiral Jean Hausermann, dans une crise résultant largement des faiblesses du « contrat social », si une ethnie ne trouve pas son compte dans l’équilibre politique de sortie de crise, même le retour d’une administration sur l’ensemble du territoire ne suffira pas à stabiliser une zone. Tel est précisément l’objet de l’accord pour la paix et la réconciliation au Mali conclu à Alger en 2015 entre le gouvernement malien et la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA).

ii. Les lenteurs dans la mise en œuvre de l’accord d’Alger pour la paix et la réconciliation au Mali

La mise en œuvre de l’accord d’Alger, censé mettre un terme à la crise qui a éclaté en 2012, s’avère marquée par d’importants retards. De façon générale, la conclusion de l’accord a pris deux ans de retard ‒ les discussions ne commençant réellement qu’en 2015, deux ans après l’intervention française ‒, et sa mise en œuvre a déjà pris deux ans de retard. D’ailleurs, à la date du déplacement des rapporteurs, le comité de suivi de l’accord d’Alger n’avait pas été réuni depuis trois mois, et le ministre de la Cohésion sociale, de la Paix et de la Réconciliation nationale n’a pas jugé sa réunion urgente en l’absence d’avancée concrète dans le processus de DDR.

Le retard ne signifie toutefois pas l’impasse. Aux yeux de l’ambassadeur de France au Mali, le processus de paix et de réconciliation en est en effet à un point de non-retour. Selon les observateurs avertis, certains cercles à Bamako peuvent certes caresser encore le rêve d’un règlement militaire de la question du Nord, mais l’histoire ‒ tant lointaine que récente ‒ ne rend pas cette hypothèse très crédible. Cette part « nationaliste » de l’opinion, qui n’apparaît pas avoir les moyens de bloquer le processus, pèse cependant sur le gouvernement et met en avant un effet d’éviction supposé de l’effort consenti au Nord au détriment du Sud. Par ailleurs, plusieurs interlocuteurs des rapporteurs sur le terrain ont fait valoir que si, vue de Paris, on peut juger trop lent le rythme d’avancement de la mise en œuvre de l’accord d’Alger, le « passif » est tel, pour ce qui est de la situation du Nord, que l’on ne peut guère s’attendre à des progrès rapides.

Reste cependant que tant que le processus de paix et de réconciliation n’est pas pleinement mis en œuvre, les freins à la sortie de la crise demeurent. L’accord d’Alger, schématiquement, prévoit des réformes dans deux champs : d’une part, celui de l’organisation politique et administrative du Mali ‒ passant notamment par un mouvement de décentralisation et par une stratégie de développement spécifique dans le Nord ‒ et, d’autre part, celui de la démobilisation, du désarmement et de la réintégration (DDR) des rebelles.

Des retards dans la mise en œuvre du volet politique et administratif de l’accord d’Alger

Selon les explications fournies à Bamako aux rapporteurs, huit régions supplémentaires doivent être créées en application de l’accord d’Alger, mais deux seulement l’étaient effectivement à la date du déplacement des rapporteurs, tandis que les moyens des régions existantes n’ont pas été renforcés à due concurrence de l’extension de leur périmètre de compétences.

La coopération française soutient pourtant la mise en œuvre de cette nouvelle organisation territoriale. Ainsi, à Mopti, un conseiller recruté par Expertise France avec l’appui financier de l’AFD remplit les fonctions de chef de cabinet du gouverneur et prépare la transition de certaines compétences vers les collectivités territoriales. L’objectif est de généraliser ce dispositif à plusieurs régions maliennes. Un frein tient toutefois à la difficulté de trouver des candidats qualifiés et volontaires, qui, pour des raisons de sécurité et d’acceptabilité par les autorités et les populations locales, ne soient pas des expatriés français. Un autre coopérant est placé auprès du directeur général des collectivités territoriales à Bamako. En outre, dans le champ de la coopération décentralisée, une dizaine de ressortissants du Nord susceptibles de prendre des responsabilités administratives dans le Nord décentralisé ont été accueillis dans les services de la région Rhône-Alpes.

Des retards dans l’application du processus de DDR

L’accord d’Alger prévoit la mise en œuvre d’un processus somme toute classique de DDR et la reconstitution d’une armée nationale. Il prévoit une représentation « significative » des populations du Nord dans les troupes qui y sont stationnées ; à la lumière de la lettre d’un mémorandum supplémentaire à l’accord, on peut interpréter cette clause comme signifiant que les unités de l’armée « reconstituée » seraient constituées de trois tiers : l’un constitué de personnels issus de mouvements séparatistes, un deuxième tiers d’hommes issus des mouvements signataires de l’accord, et le dernier tiers de membres actuels des FAMa, majoritairement Bambara. Cela revient, pour l’attaché de défense, rechercher un mélange dont le succès suppose que soient apaisées les tensions interethniques.

Une part du processus a été mise en œuvre ‒ on parle de « DDR accéléré ». Selon le général Ouahoun Koné, commandant les FAMa stationnées à Gao, l’une des unités de ce camp est d’ores et déjà constituée pour une large part d’éléments issus du « DDR accéléré ». Si la formation des personnels de unités mixtes en question ‒ notamment à des fins de renforcement de la cohésion en leur sein ‒ peut tarder, le général en a tiré un bilan positif. Il a en effet que la mixtion des personnels issus des différentes ethnies fonctionne bien, rappelant que dans les FAMa, les unités ont toujours été mixtes et, ce, dès la formation initiale des personnels. Il a ajouté que les populations du Nord ont toujours apporté aux FAMa des compétences spécifiques et utiles, notamment comme guides ou personnels d’unités méharistes. Dans l’ensemble, 1 300 anciens rebelles avaient d’ores et déjà été réintégrés à la date du déplacement des rapporteurs.

Il est à noter que l’organisation ce processus relève de la responsabilité du gouvernement malien, la communauté internationale ‒ en particulier la France ‒ en suivant les développements avec attention. Pour la suite de ce processus, M. Lassine Bouaré, ministre de la Cohésion sociale, de la Paix et de la Réconciliation nationale, a expliqué que le gouvernement malien envisageait plusieurs voies de reclassement pour les anciens rebelles :

‒ l’intégration dans les forces de défense et de sécurité, option qui ne saurait concerner tous les 20 000 combattants armés auxquels on évalue l’effectif des groupes armés, en raison de différents critères d’aptitude militaire. Le critère d’âge, pour commencer, réduit à 15 000 environ l’effectif éligible à une intégration dans les corps « sous uniforme ». Les autres critères d’aptitude devraient réduire encore ce vivier à 10 000 personnels selon le ministre, qui a fait valoir qu’intégrer un tel effectif constitue déjà un défi pour les forces maliennes. En effet, compte tenu des dépenses d’équipement et de soutien qui s’ajoutent à la charge de la solde, ainsi que des nécessaires formations de mise à niveau dont le coût peut s’élever d’après lui entre 3 000 et 4 000 dollars par homme selon les standards de l’ONU, la soutenabilité financière de l’opération est, le ministre dixit, « pas si évidente » ;

‒ d’autres formes de réinsertion professionnelle, dont le ministre a expliqué qu’elles devaient encore être organisées en lien étroit avec les différentes communautés, ne serait-ce que pour inciter celles-ci à se défaire effectivement de l’ensemble de leurs armes, suggérant que tel est aujourd’hui loin d’être le cas. Ces voies de réinsertion prendront ainsi la forme de « projets de réinsertion communautaires ».

En outre, au titre de l’accord, qui prévoit un effort de décentralisation, une force de « police territoriale » doit être mise sur pied. Selon le ministre, les projets de statuts de cette nouvelle force en étaient au stade de discussions interministérielles à la date du déplacement des rapporteurs, sans que le ministre puisse donner une date de création effective des premières unités. Il a indiqué que ces unités pourraient intégrer des personnels issus du DDR, précisant que le gouvernement n’excluait pas un certain brassage territorial dans la composition des unités.

Il apparaît cependant qu’à la date du déplacement des rapporteurs, le processus de DDR enregistrait déjà des retards. Ainsi, selon le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations-Unies, près de 2 000 anciens rebelles avaient été formés et immatriculés dans les rangs des FAMa ou ceux des forces de sécurité intérieure, mais n’étaient toujours pas réaffectés dans des postes. Pour le Représentant spécial, cette situation est d’autant plus paradoxale que l’absence de forces de défense et de sécurité est invoquée comme la raison de la difficulté de l’État à redéployer ses administrations sur le territoire. En outre, aux yeux d’observateurs avertis, les critères d’aptitude fixés pour l’intégration des anciens rebelles au sein des FAMa sont particulièrement exigeants, ce qui peut être vu comme ne visant pas à facilité une telle intégration.

L’honorable Karim Keïta, président de la commission de la Défense à l’Assemblée nationale du Mali, et l’honorable Zoumana N’Tji Doumbia, président de la commission des Dois et du groupe d’amitié Mali-France, ont fait valoir que les lenteurs parfois critiquées dans la mise en œuvre du processus de DDR ne sont pas toutes le fait de l’État. Selon eux, s’il peut paraître lent, c’est aussi du fait des groupes armés signataires : la CMA « souffle le chaud et le froid », les rebelles prétendant souvent ‒ contre toute évidence ‒ ne détenir que des armes individuelles, afin selon les parlementaires de conserver leurs stocks d’armes lourdes. En outre, recréer un climat de confiance entre les militaires du sud et les rebelles incorporés est d’autant plus difficile, que restent dans les mémoires le souvenir des défections successives des Touaregs qui avaient déjà fait l’objet de réintégrations après les révoltes passées.

Les services du bureau régional de la MINUSMA à Gao confirment ces doutes sur la sincérité de la CMA dans ce processus. Selon eux, n’aurait concerné jusqu’à présent que de « petits poissons » et les armes recueillies par les FAMa dans ce cadre sont souvent anciennes, suggérant que les groupes armés terroristes ont conservé la plus grande part de leur arsenal. Pire, une part non négligeable des 750 rebelles d’ores et déjà enregistrés dans un fichier biométrique et formés à Koulikoro dans le cadre du « DDR avancé » seraient retournés auprès des groupes armés terroristes.

b. Sans une ferme volonté politique, difficile de lutter, dans les structures de l’État, contre des pratiques contraires aux standards de l’État de droit et de la gouvernance démocratique

Pour que la présence de l’État soit acceptée sur l’ensemble du territoire, encore faut-il que le fonctionnement de ses structures ‒ armées, forces de sécurité intérieure et autres services publics ‒ ne soit pas marqué par des pratiques contraires aux standards de l’État de droit et de la gouvernance démocratique. Lutter contre ces pratiques suppose cependant une ferme volonté politique.

i. Les dysfonctionnements dans les services de l’État

Le cas des forces de défense et de sécurité

Tant au sein des armées que des forces de sécurité intérieure maliennes, des pratiques contraires aux principes de l’État de droit et de la gouvernance démocratique sont régulièrement critiquées par des observateurs avertis :

‒ la passation des marchés publics et, de façon générale, l’administration financière des forces manqueraient de transparence et donneraient lieu à divers détournements, d’ailleurs réels ou supposés ;

‒ par manque d’éthique, les forces se livreraient à des exactions et des comportements de vengeance sur certaines populations (le cas des Peuls étant régulièrement cité) ;

‒ le concept d’emploi des forces encore très statique.

Il serait cependant injuste de sous-estimer les progrès faits par les FAMa. L’impression générale est, en quelque sorte, que des soldats maliens meurent, mais désormais, c’est au combat. Le commandant de la force Barkhane a confirmé ce constat, expliquant que la combativité accrue des FAMa, si elle n’est pas exempte de certaines marques de maladresses aux yeux de militaires occidentaux, n’en constitue pas moins un sérieux « changement de paradigme » dans le contexte de l’opération. En outre, l’appréciation de l’efficacité des FAMa doit tenir compte de leur très haut degré d’engagement opérationnel, qui atteint 50 % ou 60 %. L’armée de terre compte 18 000 hommes seulement, ce qui constitue un vivier limité pour un niveau d’engagement très soutenu. Les problèmes de motivation voire de combativité des FAMa s’expliquent largement par ce sur-engagement et ce sous-effectif.

Mais il n’en reste pas moins que les forces de défense et de sécurité n’ont pas une bonne image auprès de nombre de populations, notamment dans le Nord, en raison d’exactions passées. C’est la volonté de réduire cette méfiance qui explique l’accent mis par l’accord d’Alger sur « l’armée reconstituée », c’est-à-dire intégrant des ressortissants du Nord. En parallèle, l’EUCAP Sahel Mali comme l’EUTM Mali mettent en œuvre des programmes de mise à niveau juridique des forces, mais, à supposer que les forces adoptent rapidement des pratiques plus acceptables par les populations, modifier les perceptions des populations demandera nécessairement du temps.

Les cas des autres services publics

Le déploiement de l’État dans le Centre et le Nord est encore parcellaire. Selon le chef du bureau régional de la MINUSMA à Gao, de façon générale, l’instruction primoministérielle relative au déploiement des fonctionnaires sur le territoire est « largement restée lettre morte » et les bâtiments administratifs sont vides pour nombre d’entre eux. Il ressort en effet des différents entretiens conduits par les rapporteurs sur le terrain que si les fonctionnaires de l’État ‒ notamment les gouverneurs et les préfets ‒ sont bien nommés par Bamako, ils ne prennent pas toujours effectivement leur poste en province ; quand ils le font, ils auraient naturellement tendance à rester cantonnés dans des zones sécurisées, par exemple dans un camp des FAMa.

De surcroît, même s’ils s’attachaient à sillonner les localités de leur ressort, ils ont peu de moyens administratifs et financiers. Il en va de même de la chaîne judiciaire ; un juge aurait été nommé à Ménaka, s’y serait rendu, et devant une situation sécuritaire très dégradée, se serait réfugié à Gao. Leur peur est fondée, soulignons-le : des juges et des préfets ont été assassinés.

Il en va de même, bien entendu, des personnels du système scolaire. Mais, selon le ministre malien de la sécurité intérieure, il y a une disproportion entre, d’une part, le nombre d’écoles dans lesquelles les groupes armés terroristes ont effectivement fait intrusion et, d’autre part, le nombre d’écoles qui ont été fermées. Trop souvent, les personnels de l’Éducation nationale ont abandonné leur poste par peur, sur la foi d’une rumeur, plutôt que sous une pression réelle ; ainsi, le sentiment d’insécurité est un facteur plus lourd que l’état sécuritaire objectif. Il en va de même dans l’administration préfectorale et d’autres services de l’État.

De surcroît, les services maliens cèderaient parfois à la tentation du « village Potemkine ». Ainsi, par exemple, le président a visité l’hôpital dit de « rôle 2 » des FAMa à Gao : en réalité, celui-ci ne fonctionne pas, mais les autorités auraient simulé un fonctionnement normal, au point d’y installer des blessés.

L’encadré ci-après présente la situation de la région de Gao, telle qu’elle a été exposée aux rapporteurs par le colonel Sidiki Samaké, gouverneur de la région.

● Dans la région de Gao, tous les postes de préfet ont été pourvus et leurs titulaires ont tous rejoint leur préfecture. En revanche, tel n’est pas le cas de tous les sous-préfets. Le gouverneur a expliqué le caractère encore parcellaire de l’administration préfectorale par le manque de moyens de protection, qu’il regrette d’autant plus que les moyens en question ne sont pas considérables : il s’agit de quelques gardes du corps.

● Quant aux forces de sécurité intérieure et à la justice, leurs moyens dans la région de Gao sont nettement insuffisants ‒ mais, comme l’a dit le gouverneur, « rien n’est suffisant, ici ! ». Gao compte désormais deux commissariats, le second ‒ récemment créé ‒ étant placé sous l’autorité d’une femme commissaire. Le gouverneur a souligné l’importance de la police pour traiter les affaires de droit commun. Cependant, les forces de sécurité intérieure sont en net sous-effectif : par exemple, alors que la garnison de gendarmerie de Gao a un effectif théorique d’une centaine de militaires, son effectif réel ne dépasse pas vingt personnels.

Concernant la justice, la région compte un juge dont le ressort est la localité d’Assongo et un autre dont le ressort correspond à celle de Gao. Les deux juges sont basés à Gao, celui qui est compétent pour Assongo se rendant dans son ressort périodiquement sous l’escorte des FAMa. On notera qu’en 2019, à la date du déplacement des rapporteurs, il ne s’y était rendu qu’à trois occasions.

● Le gouverneur a signalé aussi des lacunes capacitaires en matière de mobilité des forces. S’agissant des motos fournies par l’Union européenne, il a indiqué que le nombre précis de ces matériels destinés aux forces de son ressort ne lui avait pas été communiqué, précisant que ces équipements étaient encore bloqués à Bamako à la date du déplacement des rapporteurs à Gao. Il a également estimé qu’en tout état de cause, de tels matériels ne pourraient pas être utilisés dans une zone aussi peu sécurisée que Ménaka, où ils rendraient les personnels trop vulnérables ; il est en revanche envisageable de les utiliser à Gao.

● Le gouverneur a estimé qu’en tout état de cause, la sécurisation du territoire constituait un préalable au redéploiement de l’État de droit.

ii. Le caractère systémique de certaines pratiques

Comme l’a fait valoir le général Phiippe Rio, chef de la mission EUCAP Sahel Mali, on ne saurait d’ailleurs limiter l’analyse d’un phénomène tel que la corruption à un jugement individuel sur la probité de tel ou tel individu : il s’agit d’un système, d’un équilibre économique et social, qui est intrinsèquement défaillant.

En effet, selon diverses informations recueillies sur le terrain, l’accès aux postes de magistrat ne serait possible que moyennant le paiement de 25 millions de francs environ ‒ contre 30 000 à 90 000 francs pour un emploi de policier et 1,2 millions de francs pour un poste de garde national ‒ ; aussi les juges ont-ils pris l’habitude d’« amortir » cet « investissement » en monnayant leurs décisions, y compris dans des procédures pénales engagées pour des faits graves.

Les constats de la MINUSMA vont d’ailleurs dans le même sens. Aux yeux du chef du bureau régional de Gao, il s’agit en effet que les populations gagnent confiance en les forces de défense et de sécurité, ce qui suppose, d’une part, qu’elles ne voient pas ces forces comme composés de quasi-étrangers et, d’autre part, que les policiers et les gendarmes ne rackettent pas les populations. La lutte contre l’impunité est à ce titre un axe d’effort dans lequel la MINUSMA estime que des progrès peuvent encore être faits.

Certes, depuis trois mois à la date du déplacement des rapporteurs, le ministre malien de la Justice était réputé mener une politique résolue de lutte anti-corruption, pesant de tout son poids auprès du Conseil supérieur de la magistrature pour nommer des procureurs « dynamiques ». Aussi plusieurs responsables politiques et militaires ont-ils été mis en cause. Mais, à la date du déplacement des rapporteurs, cet effort semblait encore tenir à l’initiative hautement louable mais encore individuelle de quelques responsables, en premier lieu le ministre ; tant qu’il reste dépendant d’une personnalité, il reste fragile par nature.

B. Sur le plan politique, un partenariat authentique et de bonne foi reprÉsente un certain changement de posture

Pour les rapporteurs, l’approche politique de la gestion d’une crise comme celle qui sévit au Sahel ne peut aujourd’hui être qu’authentiquement partenariale, c’est-à-dire fondée de bonne foi sur une relation équilibrée et respectueuse d’égal à égal. Par rapport aux pratiques historiques de la coopération, cette approche représente un changement de posture politique ; si ces pratiques appartiennent bien au passé, elles ont pu imprimer dans les relations entre la France et certains États des marques qui, pour certaines persistent encore ‒ et, ce, tant chez les Français que chez leurs partenaires. Les rapporteurs soulignent en outre que le respect a pour corolaires la bonne foi et la responsabilité, principes dans lesquels des mécanismes de redevabilité et de conditionnalité peuvent trouver leur légitimité.

1. Respecter les États partenaires, une évidence

La première marque d’un partenariat authentique est, par nature, le respect mutuel. Or celui-ci se manifeste plus difficilement dans une démarche d’assistance ‒ même inspirée de bonnes intentions, elle reste profondément asymétrique ‒ que dans une démarche partenariale ; peut-être reste-t-il aux Français des progrès à faire en ce sens. À l’inverse, le respect mutuel suppose aussi, de la part des voix influentes parmi les partenaires de la France, de ne pas céder à la tentation de faire de celle-ci le bouc-émissaire des leurs difficultés.

a. Sortir d’une logique d’assistance dans l’aide au développement

i. Tenir compte de la dimension subjective du développement

Comme l’a souligné le professeur Betrand Badie, dans l’action de la France sur un continent tel que l’Afrique, la dimension subjective du développement doit être prise en compte, suivant trois exigences :

– d’abord, la confiance réciproque ;

– ensuite, le respect, « ce qui est très déficitaire aujourd’hui » aux yeux du professeur Bertrand Badie, qui a évoqué certaines maladresses dans la façon dont certaines autorités occidentales s’adressent à leurs homologues africains ou parlent d’eux ;

– dans le même ordre d’idées, « la “co-gouvernance” du monde reste à construire ». Aujourd’hui, les enceintes réduites de gouvernance des affaires du monde – tels le G7 ou le G20 – excluent les pays en développement. En cela, « on est passé au “mini-latéralisme” ». Pourtant, le développement, en réalité, ne peut plus être pensé et dirigé par le Nord ; c’est le Sud qui doit en prendre le leadership. Aux yeux du professeur Bertrand Badie, il serait d’ailleurs bon que ce soient les Africains qui prennent l’initiative d’une grande conférence internationale sur le développement.

De façon générale, le rôle de la France a tout intérêt à être discret et respectueux des identités africaines. Déclarer, par exemple, que la France se donne pour but de contenir l’influence chinoise en Afrique, relève aux yeux du professeur Bertrand Badie du « paradigme de Fachoda » crée de l’ambiguïté : intervient-on en Afrique pour soutenir les Africains, ou pour des rivalités entre puissances dont l’Afrique n’est que le terrain de jeu ?

ii. Tourner la page de la coopération conçue sur un mode caritatif

Ainsi que l’a expliqué le professeur Bertrand Badie, la politique de développement a été pensée par les Occidentaux sur le mode de la coopération, conçue elle-même sur un mode caritatif, plutôt que sur celui du partenariat. Or l’approche caritative ne stimule pas le développement. L’objectif des politiques d’aide au développement devrait être, sur un mode partenarial, de donner le premier rang au partenaire de l’Occidental, et non l’inverse.

En tout état de cause, il ne faut pas poser le problème du développement ou celui de la sécurité dans les termes suivants : « que peut faire la France… ? ». Au contraire, dans une logique partenariale, c’est aux Africains qu’il revient de « faire » ; « il y a là un changement de grammaire dont il ne faut pas sous-estimer la portée ».

b. Ne pas céder à la tentation de faire de la France le bouc-émissaire de difficultés locales

Lorsque les rapporteurs se sont rendus au Sahel, ils ont été surpris par la vigueur de certains mouvements d’opinion ‒ injustement ‒ critiques de l’action de la France dans la région, nourris de « fake news » dont l’origine n’était d’ailleurs pas toujours certaine, et relayées à une large échelle. Bien entendu, on ne saurait reprocher à nos partenaires locaux de ne pas entraver la liberté d’expression et, tôt ou tard, une large part des personnels politiques locaux a démenti les rumeurs infondées qui prêtaient à la France des intentions cachées.

Il n’en reste pas moins que la tentation existe, parmi les voix influentes de certains pays, de trouver dans la France un bouc-émissaire commode aux difficultés des sociétés en question. Dans les pays où la France intervient militairement pour soutenir les forces locales contre le terrorisme, cette tendance est particulièrement dangereuse, dans la mesure où elle pourrait conduire une part significative de la population à rejeter la présence militaire française, ce qui compliquerait considérablement les opérations et mettrait à mal la stratégie de stabilisation.

i. De violentes polémiques à la date du déplacement des rapporteurs

Un phénomène assez classique dans les interventions extérieures de longue durée

Comme l’ont expliqué les représentants des membres de la Coordination Sud entendus par les rapporteurs, il est classique que tout corps expéditionnaire soit perçu d’abord comme une force de libération, puis comme une force d’occupation, quels que soient les efforts civilo-militaires qu’il met en œuvre. C’est ainsi que se construit à peu près toujours le même « narratif » dans les opinions publiques.

Dans le cas de la force Barkhane, ce « narratif » voudrait que la France n’ait pas intérêt à ce que cesse le conflit, quitte à le poursuivre sous couvert de soutien au développement, afin de poursuivre des intérêts mercantiles présumés ‒ « l’or du Mali » ‒ ou de soutenir des groupes perçus comme ses alliés traditionnels ‒ on prête à la France une faveur historique pour les Touaregs.

De façon générale, les opérations de gestion de crise telles que celle que la France et le reste de la communauté internationale conduisent au Sahel n’échappent pas aux risques nouveaux qui s’attachent aux technologies modernes de l’information et de la communication. En effet, il est apparu que l’architecture des réseaux sociaux peut aisément être détournée à des fins politiques de discrédit voire de déstabilisation. Ces actions, dans ce qu’il est convenu d’appeler la couche « cognitive » ou « informationnelle » du cyberespace, constituent un moyen d’ingérence à la fois discret ‒ l’action étant difficile à attribuer à telle ou telle puissance ‒, peu coûteux et souvent efficace. L’évolution technologie, d’ailleurs, accentue ces risques : on parle aujourd’hui de « deepfakes » pour désigner des vidéos truquées, mais très réalistes, que les moyens numériques nouveaux permettent de réaliser sans grande difficulté.

Aussi est-il désormais indispensable que toute opération militaire ou, plus généralement, que toute intervention dans une crise soit adossée à une stratégie de lutte contre la désinformation, via différents canaux selon le public visé ‒ de la radio dans des zones mal couvertes en réseaux numériques, aux réseaux sociaux dans les zones où l’usage de ceux-ci est répandu.

Des rumeurs multiples

Le « French-bashing », selon l’expression communément employée, connaissait un pic au moment du déplacement des rapporteurs dans le Sahel :

‒ au Mali, quelques jours avant l’arrivée des rapporteurs, un chanteur malien de renommée internationale, M. Salif Keita, avait fait circuler sur Facebook une vidéo vue plusieurs centaines de milliers de fois, dans laquelle il accusait la France de soutenir en sous-main les terroristes ;

‒ quelques mois auparavant, la presse avait donné un large écho à des déclarations lourdes de sous-entendus faites à l’hebdomadaire sud-africain Mail & Guardian par le ministre burkinabè de la Défense, M. Moumina Cheriff Sy, qui s’étonnait de ce que les Français, en dépit d’importants moyens militaires, n’aient pas réussi à éradiquer le terrorisme depuis 2013 ;

‒ à la fin du déplacement, des publications extrêmement virales sur Facebook accusaient la France d’avoir bombardé une base des forces armées nigériennes à Diffa, dans le sud-est du Niger ;

‒ dans le même temps, une rumeur circulant via les mêmes réseaux accusait la France d’avoir livré aux djihadistes 60 engins motorisés à deux roues.

ii. Éviter que la France se trouve prise en bouc-émissaire

Aux yeux des rapporteurs, c’est aux autorités politiques des États partenaires de la France qu’il revient de tenir auprès de leurs populations un discours clair sur les raisons pour lesquelles les États en question ont fait appel à l’aide de la France.

Les responsables politiques avec lesquels les rapporteurs se sont entretenus se sont attachés à les assurer de leur soutien. Ainsi, M. Karim Keïta a estimé que des efforts de pédagogie étaient plus que jamais nécessaires, appelant la France à assumer très clairement qu’elle poursuit au Mali un objectif stratégique : la stabilisation du pays, qui constitue « une digue » contre des menaces qui visent la France elle-même. De même, le Général Salif Traoré, ministre de la Sécurité intérieure, a assuré aux rapporteurs que les propos hostiles à la France ne reflétaient que l’opinion d’une « infime partie » de la population et n’avaient « aucun écho au Gouvernement ». Il a précisé que si celui-ci tenait à ne pas apparaître comme exerçant une censure contre de ces opinions, c’est non seulement par attachement de principe à la liberté d’expression, mais aussi par souci de ne pas placer ses partenaires internationaux dans l’inconfortable position de devoir soutenir un gouvernement liberticide. Les rapporteurs constatent que dans les semaines qui ont suivi le pic de circulation de rumeurs anti-françaises infondées, le président de la République du Mali en est venu à porter lui-même la contradiction aux dites rumeurs.

Néanmoins, selon nombre d’observateurs avertis, se servir de la France comme bouc-émissaire peut conforter une part de la classe politique dans une posture de déni de ses responsabilités, au-delà d’ailleurs des clivages partisans. Le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations-Unies a d’ailleurs fait le même constat concernant la MINUSMA, qu’il juge injustement critiquée par certaines autorités maliennes.

Ainsi, aux yeux des rapporteurs, adopter une posture d’authentique partenariat suppose des efforts politiques de la part des deux parties.

2. Responsabiliser les États partenaires, une nécessité

Est-ce par crainte que nos partenaires, si nous devenions plus exigeants en matière de redevabilité et de conditionnalité des aides, ne délaissent la France au profit de puissances moins « regardantes » ? Est-ce par une forme de complexe de culpabilité propre à l’ancienne puissance coloniale ? En tout état de cause, les rapporteurs observent que l’aide française n’a pas toujours été assortie de dispositifs de redevabilité robustes et que, dans les fait, elle est rarement assortie de conditions. Pourtant, selon eux, envisager de tels dispositifs ne serait pas contradictoire avec la recherche d’un partenariat authentique et de bonne foi.

a. Des mécanismes de redevabilité se justifient pleinement

En matière de redevabilité de l’aide ‒ c’est-à-dire de mécanismes de contrôle ‒, les procédures se sont améliorées ces dernières années.

Ainsi, par exemple, le directeur du CDCS a expliqué que même pour des projets financés en urgence et sur des théâtres encore en voie de stabilisation, le centre avait mis en œuvre un dispositif complet de contrôle :

‒ une unité d’audit et d’évaluation interne a été créée ;

‒ trois opérateurs externes d’audit conduisent des évaluations ;

‒ des systèmes des third party monitoring ont été mis en œuvre ;

‒ les contrats passés avec les opérateurs ont été « musclés » pour leurs clauses relatives à la redevabilité.

Dans le contexte économique et social actuel en France, il importe en effet que l’effort financier consenti par le contribuable français soit assorti de garantie de bon emploi des fonds.

b. L’idée de conditionnalité des aides ne saurait être un tabou

Certains observateurs font valoir un risque d’éviction de la France au profit d’autres puissances si celle-ci assortissait son aide de conditions vues comme trop strictes par ses partenaires. Suivant ce raisonnement, une sorte de concurrence entre bailleurs risquerait de conduire les Russes ou les Chinois à prendre la place des Français en s’affranchissant de telles exigences, aussi fondées soient-elles dans l’intérêt même des pays partenaires.

Les rapporteurs jugent cependant que, bien qu’ils fassent l’objet d’approches qui peuvent être mises en scène, les États du Sahel ne semblent pas pour l’heure exercer un fort attrait pour la Russie ou la Chine, qui sont encore loin d’investir autant qu’elle dans la sécurité et le développement de la région. En effet, les ressources du Sahel étant limitées, et les Russes comme les Chinois étant moins concernés que nous par les flux migratoires, ces deux pays n’ont pas de réel intérêt à renforcer leur action au Sahel.

Par ailleurs, si l’on considère que l’absence de volonté politique suffisante constitue l’un des principaux freins au succès d’une stratégie de stabilisation pourtant cruciale, les rapporteurs ne voient guère qu’un nombre limité d’options pour desserrer ce frein :

‒ promouvoir des échanges de vues et de bonnes pratiques « entre pairs », c’est-à-dire entre chefs d’États et gouvernements d’une même région ;

‒ jouer sur la conditionnalité des aides comme levier d’impulsion politique.

D’ailleurs, d’après l’attaché de sécurité intérieure français au Mali, c’est ce levier qu’a utilisé l’Union européenne dans un projet récent. Considérant en effet que l’informatisation de la gestion des ressources humaines pouvait contribuer à régler certains dysfonctionnements des forces maliennes, l’Union a financé la création d’un SIRH pour le ministère malien de la Défense et a érigé la mise en œuvre de ce système d’information en condition à l’octroi de certaines aides budgétaires. En raison des grands retards du programme de SIRH, l’Union a suspendu le versement de deux millions d’euros d’aides.

De façon générale, plusieurs interlocuteurs des rapporteurs ont estimé que le jeu des conditionnalités peut rendre attractifs certains programmes de lutte contre la corruption, qui a été érigée en priorité par les bailleurs. La France est réputée être moins allante en la matière que d’autres acteurs, comme l’Union européenne.

Aux yeux des rapporteurs, dans le cadre d’une coordination accrue avec les autres bailleurs, par exemple au sein de l’Alliance pour le Sahel, rien n’interdirait d’envisager des mécanismes de conditionnalité pour certaines aides. Il peut y avoir là un levier d’impulsion politique, élément-clé pour le traitement de crises dans lesquelles dans le fond, beaucoup tient à la volonté politique.

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Principales recommandations des rapporteurs

Plutôt qu’une longue liste détaillée de préconisations, les rapporteurs se sont attachés à faire ressortir ici quelques axes majeurs de recommandation, dont l’énumération ne saurait résumer l’ensemble des développements du présent rapport, mais vise à mettre en avant ce qui, à leurs yeux, revêt le plus d’importance.

1. Planifier un effort ponctuel ‒ par exemple pour trois ou cinq ans ‒ mais massif d’investissement prioritaire dans la réforme du secteur de la sécurité, c’est-à-dire les forces de sécurité intérieure et l’appareil judiciaire des États du Sahel, au titre de l’aide au développement.

2. Renforcer les moyens de pilotage par l’État de l’effort français d’aide publique au développement :

‒ en exerçant pleinement la tutelle de l’AFD et de ses filiales, y compris la Proparco, afin de garantir la parfaite cohérence de leur action avec les orientations de la politique extérieure de la France ;

‒ en redonnant à l’État des moyens accrus d’engagement direct et rapide de programmes en aval des opérations militaires.

3. Valoriser les atouts des outre-mer français dans l’action de la France auprès des États et des régions en situation de fragilité :

‒ en tirant parti de l’insertion des outre-mer dans leurs environnements régionaux au service d’une politique de prévention des crises organisée suivant la logique du continuum entre sécurité et développement ;

‒ en tirant parti des savoir-faire et des capacités spécifiques des outre-mer, tant dans le domaine économique et social que dans sur le plan militaire, en promouvant par exemple le modèle du service militaire adapté.

4. Poursuivre l’effort de décloisonnement des acteurs français du continuum entre sécurité et développement, en favorisant le travail « en plateau » entre eux sous la direction d’un responsable clairement identifié, à l’image de l’envoyé spécial pour le Sahel. Dans le cas de celui-ci, renforcer les équipes de façon à assurer une coordination toujours plus étroite des acteurs français, des membres de l’Alliance pour le Sahel ainsi que de la future Coalition pour le Sahel.

5. Privilégier, entre la France et les États partenaires auxquels elle apporte son appui, une logique politique d’authentique partenariat, suivant laquelle :

‒ le respect mutuel entre partenaires d’égale dignité se traduit par une démarche contractuelle ou quasi-contractuelle, en tout cas de bonne foi, dont la garantie par des mécanismes de redevabilité, voire de conditionnalité, ne saurait constituer un tabou ;

‒ l’effort d’aide devrait être apprécié moins en termes de montants décaissés, que de performance des investissements pour le développement, mesurée suivant des indicateurs précis.

6. Plaider pour une coordination plus étroite des acteurs de la communauté internationale, suivant des mécanismes innovants de coordination tels que ceux qui ont inspiré la création de l’Alliance pour le Sahel.

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EXAMEN EN COMMISSION

La commission procède à l’examen du rapport de la mission d’information sur le continuum entre sécurité et développement au cours de sa réunion du mardi 18 février 2020.

Mme la présidente Françoise Dumas. La mission d’information sur le continuum entre sécurité et développement a été créée en mars 2019, il y a donc un peu moins d’un an, ce qui est un peu plus long que la durée de six mois que le bureau de notre commission a souhaité consacrer à nos prochaines missions d’information. Vos conclusions arrivent néanmoins en temps particulièrement opportun, puisqu’elles entretiennent un lien très étroit avec la réflexion aujourd’hui engagée dans le cadre de notre cycle géostratégique sur l’évolution de la conflictualité. Le thème sur lequel vous avez travaillé si intensément prend actuellement une résonance très particulière en raison, d’une part, de la concrétisation des menaces liées aux risques de la faiblesse, sur lesquelles insistait le livre blanc de 2013 – faiblesse des États, comme en Somalie, en République centrafricaine, au Yémen ; faiblesse aussi du lien politique ou social, et nous attendons avec intérêt vos analyses sur les pays du Sahel, que vous avez tout particulièrement étudiés à l’occasion d’un déplacement dans cette zone – et en raison, d’autre part, de réflexions actuelles sur les modalités de nos interventions, au-delà de la réponse militaire, avec un recours de plus en plus important à l’ingénierie développée depuis l’après-Guerre froide en matière de médiation, de désarmement, de réinsertion des combattants ou encore dans les domaines de la réforme du secteur de la sécurité ou de la justice transitionnelle et de la recréation du lien social. C’est là tout l’enjeu de l’articulation des trois « D » (défense, développement, diplomatie), auxquels il convient sans doute d’ajouter le « G » de « gouvernance ».

Il est essentiel de prendre en compte, nous rappelait Manuel Lafont Rapnouil, le directeur du centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère des Affaires étrangères, que toute une série d’acteurs au sein des sociétés en guerre n’ont pas spontanément pour objectif de régler des conflits, et c’est à ceux-là aussi qu’il importe de s’adresser pour les convaincre des bienfaits des dividendes de la paix. Seule, l’action militaire apparaît de plus en plus impuissante. Non qu’elle soit inutile : dans l’urgence, il faut bien résoudre le chaos conflictuel d’une région ou d’un pays ; mais, pour apporter une solution durable aux crises, il doit être recherché d’autres réponses à l’insécurité humaine, et c’est précisément ce sur quoi vous avez réfléchi en vous appuyant sur des exemples précis, mais en faisant l’effort – et c’est tout l’intérêt de votre travail – de tirer des recommandations plus générales susceptibles de s’appliquer à une grande variété de situations.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. C’est un honneur que vous nous avez fait, il y a bientôt un an, en nous confiant cette mission. C’est avec beaucoup de plaisir que Mme Manuéla Kéclard-Mondésir et moi avons conduit ce travail. Ce continuum, que nous avons étudié pendant plusieurs mois, est un sujet si large, ses ramifications sont si complexes et les acteurs impliqués si divers que l’on pourrait se perdre dans son analyse. Nous nous sommes donc attachés à aborder le sujet dans toute son ampleur, tout en tenant un cap simple : comment améliorer l’articulation, d’une part, de l’action de la France en matière de sécurité, c’est-à-dire d’opérations militaires ou de coopérations sous l’uniforme, et, d’autre part, de notre politique d’aide au développement.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Nous avons organisé notre programme d’audition de façon à partir de bases théoriques sur cette notion de continuum, en entendant des chercheurs. Puis, nous avons reçu tous les acteurs institutionnels concernés dans le spectre d’activité qui va de la sécurité au développement. Mais le développement ne se limite pas aux institutionnels ; deux catégories d’acteurs de la société civile y ont un rôle tout à fait central : les ONG et les investisseurs. Nous avons donc reçu les représentants de plusieurs ONG françaises. Pour ce qui concerne les investisseurs privés, nous avons entendu le MEDEF International, mais nous avons également tenu à prendre en compte l’avis d’acteurs n’appartenant pas aux réseaux d’affaires français traditionnels, en recevant à ce titre le dirigeant français d’une entreprise agricole active au Congo.

Enfin, nous sommes allés confronter ce qui ressortait de nos différentes auditions parisiennes à l’expérience de terrain, sur le théâtre de l’opération Barkhane, à N’Djamena, où est basé à l’état-major opératif de la force, puis à Bamako, où se joue une large part de l’articulation entre l’opération Barkhane et les autres acteurs du continuum, et enfin à Gao, auprès des forces françaises, maliennes et onusiennes, ainsi que des populations et des autorités civiles maliennes déconcentrées.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Le directeur général de l’Agence française pour le développement (AFD) est venu devant nous, il y a un peu plus d’un an, nous expliquer comment l’AFD allait articuler davantage son action avec celle des armées et des Affaires étrangères. Nous nous sommes donc attachés à évaluer la mise en œuvre de cet effort, présenté en détail dans la première partie de notre rapport, pour pouvoir formuler de grandes lignes de recommandations, car cet effort nous paraît mériter d’être étendu et intensifié. Tel est l’objet de la seconde partie de notre rapport.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Soulignons encore une fois que nous n’avons pas conçu l’objet de notre rapport comme s’appliquant seulement au Sahel. Si cette région est aujourd’hui l’épicentre de nos efforts en matière militaire, ainsi qu’en matière d’aide au développement, nous nous sommes attachés à identifier des méthodes qui pourraient s’appliquer à d’autres théâtres de crise, sous réserve bien sûr d’adaptations au contexte local. En outre, si le Sahel est souvent présenté comme le flanc sud de la défense de la France métropolitaine, nos outre-mer s’inscrivent dans d’autres contextes géographiques qui ont eux aussi leurs facteurs de crise dans le champ du continuum entre sécurité et développement.

Cette idée du continuum mérite d’ailleurs que l’on s’y arrête. Les écarts de développement peuvent difficilement être vus comme un moteur de nos guerres classiques, clausewitziennes, dont les ressorts sont d’ordre bien plus politiques. C’est plutôt dans l’analyse de crises d’un autre type que s’impose l’idée d’un tel continuum. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si cette idée a fait l’objet de travaux de recherche et de doctrine de plus en plus nombreux depuis une vingtaine d’années environ, c’est-à-dire depuis que les Occidentaux interviennent surtout dans des conflits qui s’éloignent du type habituel de guerre que sont les affrontements ouverts entre États. Cette idée du continuum trouve toute sa pertinence dans l’analyse de ces crises nouvelles, de ces guerres asymétriques, que le livre blanc de 2013 regroupait sous l’appellation de « risques de la faiblesse » pour les distinguer des menaces de la force.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Dans ces crises, en effet, l’irruption de la violence paraît moins guidée par des motifs politiques que par des déséquilibres profonds en matière de développement. Si l’on prend la notion de développement dans un sens plus large que seulement économique, schématiquement, hier, celui qui mourait de faim pouvait tout ignorer des richesses de l’autre, tandis qu’aujourd’hui, à l’heure de la communication, du numérique et des réseaux sociaux, les écarts de richesse entre les uns et les autres sont beaucoup plus visibles – d’où, d’ailleurs, une frustration susceptible de nourrir une violence qui n’est pas uniquement d’ordre politique et qui est donc bien plus difficile à régler avec les seuls moyens politiques et militaires.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. De telles frustrations peuvent en outre être attisées par différents acteurs, qu’il s’agisse de « seigneurs de guerre » ou, surtout, de djihadistes. Et si la frustration peut dégénérer en violence, c’est le plus souvent lorsque les États, les constructions nationales, voire les liens sociaux eux-mêmes, sont faibles. Par commodité, lorsqu’il faut aller vite, nous reprenons parfois l’expression américaine de failed state, État failli. Nous concevons qu’elle soit vexante et un peu rapide, mais elle n’en dit pas moins quelque chose de la faiblesse des institutions dans de nombreux pays. Comme le disait le Président Obama, « l’Afrique n’a pas besoin d’hommes forts, elle a besoin d’institutions fortes ».

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Cet aspect du développement, fait social et institutionnel autant qu’économique, est justement ce qui paraît pécher – entre autres – au Sahel. Les États concernés y sont non seulement parmi les plus pauvres du monde, mais leur incarnation par des administrations structurées et efficaces fait trop souvent défaut dans de nombreuses régions. L’armée, dans certains pays, est même le seul corps d’État encore déployé dans certaines zones éloignées de la capitale. Quand d’autres administrations ou d’autres forces publiques y sont présentes, leurs moyens sont souvent des plus réduits.

Par ailleurs, hélas, on y relève des comportements de captation de la part de certains agents publics, ce qui complique encore plus les choses. Dans ces conditions, le repli communautaire est un réflexe, le lien social dépérit, et faute de vouloir-vivre ensemble, des conflits émergent, ouvrant la voie à tous types de groupes armés terroristes.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Le portrait type de notre ennemi au Sahel est d’ailleurs tout à fait cohérent avec cette analyse. Selon les éléments que nous a présentés la force Barkhane, nous pourrions le résumer ainsi : le terroriste de l’État islamique au grand Sahara (EIGS) est touareg dans un tiers des cas, et peul dans les deux tiers restants, deux groupes ethniques marginalisés au Mali. Il est jeune (une vingtaine d’années), illettré, et les motifs qui l’ont conduit à « prendre la “kalach” » sont le plus souvent d’ordre financier ou familial, dans le sens où l’enrôlé reçoit un pécule ou suit des parents. La recherche de protection contre des groupes ethniques rivaux constitue une autre motivation fréquente des terroristes. Dans ce cas, le ralliement à l’EIGS est à peu près aussi opportuniste que celui des Touaregs à Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) en 2012. C’est ainsi que, suivant l’analyse qui sous-tend l’idée du continuum, les causes de nombre de conflits contemporains relevant des risques de la faiblesse sont à rechercher dans des déséquilibres du développement.

Cette idée n’est pas seulement un cadre d’analyse, mais aussi le constat sur la base duquel les Occidentaux ont refondu leurs stratégies de gestion de crise. C’est en cela que l’idée du continuum a un aspect opérationnel. L’idée qu’un État occidental ne saurait gérer ce type de crise sans un pilotage très étroitement coordonné de ses acteurs en matière militaire et en matière d’aide au développement a été mise en avant par les Anglo-saxons, au tournant des années 2000. Il s’agit de l’un des grands retours d’expérience de l’opération britannique de 2000 en Sierra Léone, et, à plus grande échelle, des opérations menées en Afghanistan et en Irak. À partir de cette période, la documentation stratégique met en avant la notion d’approche globale, dite aussi « intégrée » ou « multidimensionnelle ». Nous n’allons pas vous asséner ici une bibliographie complète, mais retenons que cette idée d’approche globale, qui associe opérations militaires et aide au développement, a pris une place grandissante dans les documents stratégiques de l’OTAN et de l’Union européenne, des Nations unies et des grands bailleurs comme la Banque mondiale. D’ailleurs, l’Union européenne en a même fait l’ADN de sa politique de sécurité et de défense commune (PSDC), et c’est bien ce qui a inspiré l’ONU quand celle-ci a choisi de privilégier les opérations de maintien de la paix dites multidimensionnelles.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Pour les armées, l’approche globale s’est traduite par un puissant regain d’intérêt pour les actions civiles ou militaires, que l’on appelle désormais les CIMIC : civil-military cooperation. En Afghanistan, par exemple, la coalition a beaucoup investi dans ces actions. Dans son passé, la France avait développé une très grande expertise en la matière. L’histoire militaire retient comme fondatrice l’expérience du Maréchal Lyautey au Maroc, mais depuis la fin des guerres coloniales, les actions civilo-militaires avaient été un peu délaissées, sauf peut-être en ex-Yougoslavie où, comme l’indiquaient nos collègues dans un précédent rapport d’information de notre commission, cette activité avait repris. À l’occasion des guerres asymétriques des années 2000, la France a remis à jour sa doctrine en matière de CIMIC.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Il ressort toutefois de nos travaux que cette approche est moins bien acceptée par les ONG que par les autres acteurs du continuum. De façon générale, la tendance est certes à la recherche d’une meilleure articulation entre les acteurs de l’aide humanitaire d’urgence et ceux de l’aide au développement, suivant le concept appelé « nexus urgence-développement », dont la logique est très comparable à celle du continuum. Mais dans la pratique, nous avons pu constater que nombre d’humanitaires sont très réticents à coopérer sur le terrain avec les armées. Bien entendu, il est légitime qu’ils défendent la spécificité de leur mode d’action, qui repose sur le principe de la neutralité dans les conflits, condition pour pouvoir accéder à toutes les populations qui ont besoin d’aide. Cependant, beaucoup d’ONG voient avec une certaine méfiance l’idée même de continuum, dans laquelle elles soupçonnent un moyen de mettre l’aide humanitaire et l’aide au développement au service de la politique étrangère d’un État, en particulier en appui de ses opérations militaires, et non au service de leurs fins propres. Quoi que l’on pense de cette position, il faut en tenir compte.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Concrètement, en ce qui concerne la France, la logique du continuum a déjà inspiré un effort de décloisonnement entre les acteurs qui œuvrent au Sahel. Les acteurs du continuum opéraient traditionnellement de façon assez cloisonnée. Il s’agit en premier lieu des armées, dont la mission première ne relève évidemment pas du développement, mais qui ne s’en désintéressent pas tout à fait non plus. En effet, les armées conduisent des actions de CIMIC qui ressemblent en quelque sorte à des petits programmes de développement. À titre d’exemple, lors de notre déplacement sur le terrain, nous sommes allés voir dans la région de Gao un marché couvert construit par les forces françaises pour relancer le commerce local, des maraîchages et un marché à bestiaux aménagés par la force Barkhane.

Cependant, les CIMIC n’ont pas pour objet de soutenir une stratégie de développement. Elles visent uniquement à ce que la présence de nos troupes soit mieux acceptée par les populations locales. De façon cohérente avec leurs objectifs, ces actions sont bien plus modestes et plus ponctuelles que les programmes de l’AFD. Il suffit pour s’en convaincre d’observer leur budget : environ 750 000 euros par an pour l’opération Barkhane, alors que l’AFD consacre 100 millions d’euros par an ne serait-ce qu’au Mali.

Les armées ont également une activité de coopération qui concourt au renforcement des forces locales, et ce n’est pas à négliger. La coopération militaire revêt d’ailleurs deux aspects : d’une part, la coopération opérationnelle, principalement conduite par nos forces pré-positionnées, et d’autre part la coopération dite structurelle, qui se traduit notamment par des formations dispensées en France et en Afrique et par l’entretien d’un réseau de coopérants. Pour la coopération opérationnelle, les armées dépendent du ministère des Armées ; pour la coopération structurelle, elles dépendent des Affaires étrangères, en particulier de la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD).

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Outre l’activité de plaidoyer politique et de gestion de la coopération, le ministère des Affaires étrangères conduit lui-même aussi des projets qui, par leur teneur, pourraient ressembler à ceux de l’AFD. Il s’agit des projets dits de stabilisation, moins ponctuels et plus coûteux que les CIMIC, mais moins ambitieux et plus rapides que ceux de l’AFD. La France y consacre 80 millions d’euros par an. L’échéance de ces projets s’établit à 18 mois en moyenne. C’est le centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère qui les met en œuvre.

Le ministère de l’Intérieur conduit lui aussi des programmes de coopération mis en œuvre par sa direction de la coopération internationale (DCI). Il peut s’agir d’applications ponctuelles, de coopérations techniques (2 500 en moyenne par an), de coopérations opérationnelles ou de coopérations institutionnelles. Au sein des ambassades, c’est le réseau des attachés de sécurité intérieure qui est compétent en la matière.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. L’AFD est un acteur majeur. Elle a l’originalité d’être à la fois un établissement public placé sous la tutelle de l’État et une société de financement soumise à la réglementation bancaire. Par un choix politique délibéré, c’est entre les mains de l’AFD qu’a été concentrée la plus grande partie de l’effort de l’État en matière d’aide publique au développement. C’est en Afrique que se concentrent 50 % des engagements financiers du groupe AFD, et cette concentration devrait logiquement s’accentuer si les orientations stratégiques fixées en 2018 sont suivies.

Les différents acteurs du développement ont longtemps travaillé en silos, et c’est avec la stratégie pour le Sahel, adoptée en Conseil de défense en décembre 2017, qu’un mouvement de décloisonnement a été mis en œuvre. L’enjeu est que les opérations de chaque acteur soient cohérentes avec celles des autres, c’est-à-dire qu’elles poursuivent le même but et soient aussi synchronisées que possible. Schématiquement, il faut que, sur le terrain, les actions de stabilisation et de développement prennent rapidement le relais des opérations militaires, voire qu’elles soient mises en œuvre de façon concomitante à l’action militaire, tout hiatus étant de nature à être exploité par l’ennemi. Pour cela, il faut que les acteurs concernés partagent la même analyse de la situation et qu’ils planifient leurs opérations en tenant compte de celles des autres, ce qui suppose de nouer des liens de confiance et d’échanger des informations à tous niveaux, à Paris, mais aussi sur le terrain.

En résumé, les différents acteurs doivent avoir une stratégie partagée. Pour structurer cette démarche, une comitologie a été mise en place au niveau stratégique. L’ambassadeur coordinateur pour le Sahel, appelé « envoyé spécial pour le Sahel », y tient un rôle central. Il anime plusieurs task forces interministérielles. En outre, l’AFD et l’état-major des armées ont conclu un accord formalisant les échanges d’informations.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Au niveau opératif, pour rester dans le vocabulaire militaire, un agent de l’AFD a été détaché au sein de l’état-major de la force Barkhane en qualité de conseiller pour le développement, et les ambassades tiennent des réunions mensuelles de coordination dites « trois D » ‒ pour « défense, diplomatie et développement ». En outre, un accord de terrain a été conclu entre l’état-major de la force Barkhane et la direction régionale de l’AFD. Selon nos interlocuteurs sur place, il a bien facilité la coopération. On signalera aussi qu’un personnel du CDCS vient d’être intégré à l’état-major de Gao. Lors de notre déplacement au Sahel, nous nous sommes attachés à observer dans le détail la mise en œuvre de cette comitologie, et la façon dont le mandat de l’opération Barkhane prend en compte l’approche globale adoptée par la France dans la crise au Sahel.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. En effet, telles qu’elles sont formulées aujourd’hui, les lignes d’opérations assignées à la force Barkhane, c’est-à-dire toute la stratégie qui sous-tend l’opération, reflètent parfaitement l’approche globale dont nous parlions, donc la logique de continuum. Ces lignes d’opérations sont au nombre de trois. La première, ce sont les opérations antiterroristes, qui visent à neutraliser les éléments les plus durs de l’ennemi, afin que la neutralisation de celui-ci soit à la portée des forces locales. Nous enregistrons d’ailleurs, au titre de cette opération, de très nombreuses victoires, obtenues régulièrement et de façon discrète.

La deuxième ligne d’opération concerne l’animation des partenariats militaires avec les autre forces présentes au Sahel. Elle prend une part croissante dans l’activité de la force Barkhane au fur et à mesure de la montée en puissance des armées locales et de laforce conjointe du G5 Sahel. Il s’agit pour la France de jouer un rôle d’intégrateur, voire d’assureur du dernier ressort pour les forces partenaires, y compris celles de l’ONU et de l’Union européenne.

La troisième ligne d’opération a trait à l’appui à la gouvernance et au développement. Elle a pour objectif de créer des conditions de sécurité nécessaires pour que les autres acteurs de la gestion de crise puissent mettre en œuvre rapidement des projets de développement afin de proposer à la population un mode de vie viable.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. C’est dans le cadre de cette ligne d’opérations que joue pleinement la logique du continuum. Cette approche globale et cette comitologie, dont nous parlions il y a quelques instants, ont été mises en œuvre pour la première fois dans la région de Ménaka il y a plus d’un an et dans celle de Gossi l’an dernier. À N’Djamena, à Bamako et à Gao, nous nous sommes fait expliquer très en détail la façon dont les militaires, les diplomates et les agents de l’AFD se sont organisés pour travailler de façon cohérente et ordonnée. Grâce à une planification partagée des opérations, l’AFD a réussi à mettre en œuvre des projets ambitieux en à peine douze mois, ce qui constitue d’ailleurs une petite révolution.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Il y a un an, lors d’une mission parlementaire à laquelle j’ai participé avec un certain nombre d’entre vous, nous avions été informés ces projets de nouvelle organisation de l’« équipe France ». Avec ma collègue, nous avons pu constater cette année une réelle avancée dans le décloisonnement des acteurs de cette équipe. Vous l’aurez compris, la voie suivie nous paraît bonne, et nous croyons qu’il faut poursuivre dans cette direction pour « transformer l’essai », c’est-à-dire pour faire de ces succès tactiques une réussite stratégique.

Dans cette optique, nous formulons quelques axes de recommandations qui nous paraissent réalistes. En premier lieu, il nous semble qu’il reste dans la chaîne du continuum entre sécurité et développement deux maillons pour l’heure moins robustes : d’une part, le soutien au développement économique privé, et d’autre part, la sécurité intérieure. Or, pour que notre stratégie fonctionne, nous avons la conviction que l’effort doit être conduit sur toute la ligne, dans tout l’éventail des champs d’action du continuum.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Nous plaidons en faveur d’un investissement accru dans la coopération de sécurité intérieure, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les problèmes de sécurité dans une zone comme le centre du Mali ne sont pas seulement ‒ voire pas principalement ‒ d’ordre terroriste. Il s’agit beaucoup de brigandages et d’affrontements interethniques, donc de questions de police et de gendarmerie.

Ensuite, si le but est le retour de l’État dans les régions qu’il a délaissées, une présence durable de l’État ne peut pas reposer seulement sur les armées. C’est là encore la mission de forces de police et de gendarmerie implantées au sein des populations.

Enfin, dès lors qu’il s’agit de judiciariser les délits et les crimes, il faut mettre en place une chaîne pénale – je dirais même un continuum pénal, dans lequel les armées ne sont pas les mieux placées pour les actes de police judiciaire. Or, aujourd’hui, la réponse à l’insécurité est presque exclusivement militaire. Ce sont leurs armées que les États déploient dans les régions en crise, et c’est un appui essentiellement militaire que fournissent la France et ses partenaires internationaux.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Le second maillon de la chaîne qui mériterait selon nous un effort particulier a trait à l’investissement économique privé. En effet, pour faire simple, on pourrait dire qu’une bonne partie de la guerre est gagnée quand l’entreprise s’installe. Pour nous, l’investissement privé peut et doit concourir à la stabilisation d’une zone de crise, en complément de l’aide au développement, voire en offrant des effets de levier utiles pour des investissements publics. Or, aujourd’hui, les entreprises françaises ont tendance à se désengager des zones prioritaires pour l’aide au développement, et particulièrement en Afrique. Cette tendance s’explique par un climat des affaires qui est très dégradé dans certains pays, ainsi que par le jeu des règles prudentielles qui encadrent l’action des institutions financières.

Ne couvrons pas d’un voile pudique une réalité que tout le monde connaît : dans de nombreux pays, la corruption est un fléau qui rend nos entreprises réticentes à investir, car elles ne veulent pas s’exposer à des risques juridiques. Nous observons aussi que le canal de l’investissement privé est très peu utilisé par les acteurs de l’aide au développement, alors même que c’est la volonté affichée des autorités françaises et que l’AFD possède une filiale spécialisée dans ce type d’investissement : la société de promotion et de participation pour la coopération économique (PROPARCO). Mais comme cela a été révélé par la Cour des comptes, la PROPARCO reste trop à l’écart des acteurs du continuum entre sécurité et développement. Pour nous, sa gestion pourrait être plus dynamique et sa tutelle devrait mieux s’assurer que sa stratégie s’intègre bien dans notre politique étrangère, et particulièrement dans les zones de crise.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Dans cette affaire, il ne s’agit pas seulement de faire travailler ensemble des acteurs français du continuum. Il s’agit aussi d’éviter les doublons ou les hiatus entre les programmes français et ceux que conduisent les autres acteurs internationaux. Si vous me passez la comparaison, on pourrait dire qu’il y a beaucoup de soignants autour du malade, mais que pour traiter celui-ci, encore faut-il que l’équipe soignante parte du même diagnostic et suive le même protocole.

Cela vaut en premier lieu pour les bailleurs de fonds. Tel est l’objet de « l’Alliance pour le Sahel » lancée à l’initiative conjointe des Français et des Allemands. Il s’agit d’un mécanisme de coopération des bailleurs de fonds, qui rassemble douze grands bailleurs, et apporte son label à plusieurs centaines de projets et se concentre sur six champs d’investissements prioritaires, dont le choix est clairement inspiré par la logique du continuum, puisqu’il va de l’agriculture à la sécurité intérieure. Tout l’enjeu, en la matière, tient à éviter que la dynamique de coordination ne s’étiole, qu’avec le temps, la routine administrative ne conduise les acteurs à agir de nouveau en silo. Il y a là pour la diplomatie française un effort de plaidoyer politique à mener.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. C’est là un enjeu de coordination entre bailleurs ; le même enjeu est à l’œuvre aussi entre les forces militaires elles-mêmes. Au Mali, l’opération Barkhane n’est pas seule : outre les armées nationales, il y a aussi la force conjointe du G5 Sahel, les 12 000 casques bleus de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) et quelques centaines d’Européens de la mission de formation EUTM Mali. Chaque force a son propre mandat et sa propre posture, et nous avons pu constater lors de notre déplacement qu’il y a même parfois des interprétations différentes du mandat et des postures d’après les nationalités en présence.

Tout l’enjeu consiste donc à ce que les forces internationales, si j’ose dire, marchent dans le même sens. Bien entendu, on ne fera pas d’EUTM Mali autre chose qu’une mission de formation, et on ne fera jamais des casques bleus une force antiterroriste : à chacun son cœur de mission. Néanmoins, les efforts internationaux gagnerait à ce que l’EUTM Mali s’adapte davantage aux besoins d’accompagnement sur le terrain des militaires maliens qu’elle entraîne, et à ce que la MINUSMA adopte une posture plus dynamique. Ce sont là les grands enjeux du renouvellement de leurs mandats respectifs. Pour la MINUSMA, la prochaine échéance est le mois de juin, et les discussions à New York ne s’annoncent pas simples. Là encore, la diplomatie française a un rôle de plaidoyer qui est crucial.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Une coordination plus étroite est certainement un gage d’efficacité de nos investissements dans le continuum entre sécurité et développement, mais avant tout, il faut investir. Nous avons la conviction en particulier que le contexte actuel est propice à une concentration de nos efforts dans le domaine de la sécurité intérieure et de la justice. Lorsque l’on parle d’aide au développement, au sens large, on a souvent tendance à user et abuser de la référence au « Plan Marshall ». Je dis « abuser » parce qu’il y a déjà eu un certain nombre de « Plans Marshall » pour l’Afrique. Cette référence est un peu grandiloquente, mais elle traduit assez bien l’idée que nous voulons exprimer.

Nous sommes en effet convaincus que le succès de notre stratégie au Sahel gagnerait à une phase de concentration des efforts pendant une période de quelques années, par exemple trois ou cinq ans, sur l’investissement en matière de sécurité intérieure et de justice. Pourquoi ? Tout simplement parce que c’est là une condition de réussite de nos investissements dans d’autres domaines. Nous ne disons pas qu’il faut attendre le retour à un parfait état de paix pour commencer à financer par exemple l’agropastoralisme, mais force est de considérer que sans un minimum d’ordre public et d’état de droit, tout projet de développement est coûteux, sa mise en œuvre compliquée et son résultat aléatoire. Il faut pouvoir soutenir, immédiatement en aval des opérations militaires dans une zone, le déploiement de forces de sécurité intérieure et d’un appareil judiciaire, pour éviter qu’une fois les militaires partis, l’ennemi ne reprenne le contrôle du terrain. Pour cela, nous pensons que les crédits de l’aide publique au développement ont tout leur sens. Après tout, la grande feuille de route internationale en la matière, c’est l’Agenda 2030 ; or, parmi les objectifs de développement durable qui le composent, l’objectif numéro 16 a trait à la paix et à la sécurité. En ce sens, les réticences traditionnelles de certains acteurs de développement à investir dans l’appareil de sécurité nous paraissent aujourd’hui assez anachroniques.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Alors, nous dira-t-on, l’AFD est tenue par des règles de procédure découlant de son statut d’établissement financier et ne peut pas toujours décaisser ses fonds dans des délais compatibles avec le rythme des opérations militaires. C’est en partie vrai, sous deux réserves cependant. D’une part, la comitologie que nous avons décrite doit justement permettre à l’AFD d’anticiper ses opérations pour faire en sorte que ses projets soient déjà assez mûrs quand les militaires finissent une opération. D’autre part, l’Agence a créé des instruments financiers à décaissement rapide : c’est le fonds « paix et résilience », communément appelé Minka. Ainsi, contrairement à ce que l’on peut parfois entendre sur le terrain, il n’est pas toujours impossible de faire appel aux crédits de l’AFD pour financer des opérations nécessaires à la stabilisation d’une zone très rapidement après les opérations militaires. S’il s’avérait que ces mécanismes financiers n’étaient utilisés autant qu’il est possible, cela ne ferait que mettre en lumière la nécessité impérieuse que l’ensemble des membres de l’« équipe France" » se connaissent mieux encore.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Ce n’est cependant pas toujours évident. C’est la raison pour laquelle l’État a chargé le CDCS des Affaires étrangères d’une mission d’appui à la stabilisation. À nos yeux, cette phase de stabilisation est cruciale, en aval des opérations militaires et en amont des grands projets pluriannuels de développement. C’est dans cet interstice que se joue pour beaucoup la réussite de la stratégie du continuum, et dans cette phase de stabilisation, le retour d’un appareil de sécurité intérieure et de justice est déterminant.

Il faut bien avoir à l’esprit une nuance importante : les crédits de stabilisation du CDCS, comme ceux de la DCSD par exemple, sont directement ceux de l’État. Ils sont donc décaissés très rapidement, bien plus rapidement que ceux de l’AFD, qui est certes placée sous la tutelle de l’État d’après les textes, mais chez laquelle nombre d’observateurs, à commencer par la Cour des comptes, relèvent des marques d’émancipation. Il ne nous appartient pas d’entrer dans ce débat ‒ qui sera plutôt celui du projet de loi à venir sur l’aide au développement ‒, mais par souci d’efficacité, nous considérons qu’il faut non seulement inciter l’AFD à investir dans des champs prioritaires pour l’action de la France, y compris quand il s’agit de sécurité intérieure et de justice, mais qu’il faut aussi que l’État conserve une capacité de décaissement en urgence, libre des contraintes qui pèsent sur les établissements financiers. Le CDCS a un budget annuel de 80 millions d’euros environ pour ces programmes de stabilisation ; en Allemagne, ce sont 700 millions d’euros. Une juste mesure est certainement à trouver entre les deux. L’important, en tout cas, est que l’État dispose d’instruments financiers à sa main, au service de sa politique intérieure interministérielle en zone de crise.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Comme nous vous le disions, nous avons cherché à ne pas restreindre nos travaux à la situation présente du Sahel. Nous nous sommes efforcés d’élargir la focale et de voir un peu plus loin que l’urgence des engagements actuels. C’est dans cette optique que nous soulignons l’intérêt d’une politique de prévention des crises, politique dans laquelle l’approche interministérielle et la logique du continuum semblent particulièrement pertinentes. L’idée générale est que les méthodes retenues pour la gestion de la crise au Sahel peuvent aussi être utiles dans une approche préventive, sur la base d’un diagnostic des situations de fragilité, et que l’on y gagne à tous points de vue. Du point de vue de l’aide au développement, selon les calculs de la Banque mondiale, la prévention des crises coûte sept fois moins cher que leur traitement. Du point de vue des armées, il s’agit en quelque sorte de retrouver une certaine liberté d’action, en évitant que nos engagements extérieurs soient contraints par l’urgence des crises successives qui marquent notre monde contemporain.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Nous soulignons d’ailleurs tout l’intérêt qu’ont nos outre-mer dans une stratégie de prévention de crise. À nos yeux, cet intérêt est même double. En premier lieu, nos outre-mer forment un réseau mondial de territoires dans lesquels l’État et les collectivités territoriales entretiennent des capacités de haut niveau, qui manquent parfois dans leur environnement régional. Nous pensons par exemple aux forces de souveraineté, qui assurent des missions de coopération. Cela vaut aussi pour nombre d’autres services publics dans tous les domaines, comme la santé, l’éducation, la sécurité civile, les services d’incendie et de secours, et bien d’autres. Dans tous ces domaines, les outre-mer concentrent des moyens très utiles à la prévention, voire à la gestion des crises survenant dans leur voisinage. Peut-être ne sont-ils pas utilisés aujourd’hui autant qu’ils pourraient. Je prends l’exemple d’un séisme en Haïti : pourquoi dépêcher des pompiers de Paris plutôt que des pompiers des Antilles ?

En second lieu, nous soulignons aussi que nos outre-mer ont des capacités et des savoir-faire spécifiques, développés en raison de leurs particularités géographiques et climatiques, qui sont à certains égards très différentes de celles de la métropole, mais parfois très comparables à la situation de nos partenaires en situation de fragilité. Notamment, les contraintes climatiques de nos outre-mer sont assez comparables, par exemple, à celles de nombreux pays d’Afrique.

Je prends l’exemple de l’agriculture : pour soutenir le développement de la production de bananes en Afrique, nous pouvons faire front sur des opérations françaises issues des outre-mer. Nous pensons aussi, bien entendu, au modèle du service militaire adapté (SMA) qui nous semble mériter d’être promu et dupliqué. L’AFD a contribué à financer l’origine du SMA de Mayotte ; elle pourrait tout aussi bien de le faire dans des États partenaires.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Enfin, et c’est la dernière ligne de recommandations qui ressort de nos travaux, compte tenu des graves enjeux actuels, il y a un véritable changement de posture politique à opérer dans nos partenariats. Nous disons bien « politique », car dans le fond c’est là que se trouve le cœur du problème. La France et ses alliés pourront faire tous les efforts du monde dans tous les champs du continuum, cela restera largement vain tant qu’il n’y aura pas davantage de répondant de la part des États auxquels nous apportons notre soutien. Entendons-nous bien, nous ne sommes pas ici pour distribuer l’éloge ou le blâme, et nous ne pointons du doigt personne en particulier.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Les choses vont même plus loin si l’on considère qu’à maints égards, les situations de fragilité ou de crise tiennent aussi à des questions de volonté politique, particulièrement pour le bon fonctionnement des structures des États. Qu’il faille un certain niveau de sécurité pour déployer des services publics civils dans les régions éloignées, on peut le concevoir, mais qu’au sein des forces armées, les effectifs réellement engagés aient un rapport parfois lointain avec les effectifs théoriques, ou que le matériel et les financements fournis par des partenaires occidentaux aient une tendance prononcée à l’évaporation, on peut plus difficilement le comprendre. Quand certaines formes de corruption en viennent à tenir lieu de système de gestion des ressources humaines et des matériels des forces et des administrations, nous n’en sommes plus à des délits individuels : nous sommes face à un système. Or, mettre de l’ordre dans l’État est précisément une affaire de volonté politique. Nos mots peuvent paraître abrupts, mais à nos yeux, il n’y a d’authentiques partenariats que de bonne foi.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Nous en sommes en effet convaincus : agir en authentiques partenaires, c’est un véritable changement de posture politique, et cela vaut dans les deux sens. Après l’ère de la coopération et après celle de l’aide au développement encore conçue sur le mode caritatif, il y a un changement d’approche à poursuivre dans nos propres pratiques. À cet égard, la base de nos travaux, c’est le respect envers nos partenaires.

Du côté de nos partenaires, on observe trop souvent qu’une part de l’opinion publique, voire parfois de la classe politique, n’offre pas une grande résistance à la tentation de prendre la France comme bouc émissaire. Nous ne reviendrons pas sur les épisodes de French bashing récents, si ce n’est pour dire que de tels mouvements d’opinion doivent appeler de la part de partenaires authentiques une réprobation nette et rapide.

Nos partenaires sont souverains et indépendants. C’est donc dans un partenariat authentique et respectueux de chacun, en toute responsabilité, que des mécanismes de redevabilité voire de conditionnalité de l’aide peuvent utilement être mis en œuvre. Après tout, il ne s’agit là que d’une démarche quasi contractuelle. De façon coordonnée avec d’autres grands partenaires internationaux, la France pourrait donc tout à fait conditionner ses aides, et, plus largement, les diverses formes de son engagement, au respect d’engagements librement souscrits par ses partenaires.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Voilà qui serait d’ailleurs dans l’intérêt même des peuples auprès desquels la France manifeste sa solidarité. Madame la Présidente, mesdames et messieurs, voici le résultat de nos travaux. Nous avons peut-être été un peu longs, mais nos travaux l’ont été, et le sujet est aussi vaste que passionnant. Nous sommes à votre disposition pour répondre à vos questions.

Mme la présidente Françoise Dumas. Merci, chers collègues. Nous sommes très fiers de vous. Ce rapport est un beau travail.

M. Thomas Gassilloud. J’étais la semaine dernière à Bamako, notamment avec une délégation du MEDEF. Une trentaine d’entreprises étaient présentes et ont étudié les possibilités d’investissement au Mali. L’un des points qui m’a beaucoup frappé est la reconnaissance des Maliens vis-à-vis des entreprises françaises. Les Maliens disent qu’au plus fort de la crise, il y a des entreprises qui sont restées, et que ce sont les entreprises françaises. Ce sont ces entreprises qui vont permettre, on l’espère, d’améliorer la situation sur place.

Dans votre intervention – d’ailleurs d’une grande qualité que je salue – vous avez mis en lumière les limites de l’action militaire en tant que telle. Au mieux, c’est un levier qui permet d’avoir d’en mettre en œuvre d’autres en vue de la résolution d’une crise, en restaurant les conditions de sécurité nécessaires à l’engagement d’acteurs civils.

Vous avez souligné l’intérêt mais également les limites de l’aide au développement, puisque dans des zones sans État ‒ ou, à tout le moins, dans lesquels l’État est faible ou mal géré ‒, lorsque les fonctionnaires ont des comportements de prédation et les forces armées régulières des comportements violents, tout au plus la communauté internationale peut-elle faire de l’humanitaire, c’est-à-dire apporter aux populations une aide d’urgence ; difficile de mettre en œuvre de véritables chantiers de développement. Et même lorsque nous le faisons, dans des États faibles ou en faillite, nous courrons le risque que notre action soit contre-productive. En Afghanistan, par exemple, les sommes massivement investies sur place ont plutôt eu tendance à faire croire à la population locale que la démocratie allait de pair avec la corruption. C’est pour cela que j’ai beaucoup apprécié votre conclusion, à savoir que nos victoires tactiques doivent permettre d’ouvrir des espaces politiques pour convaincre les dirigeants locaux de prendre les mesures nécessaires à l’assainissement de la gouvernance de leurs pays, à commencer par la lutte contre la corruption.

Des choses très simples peuvent être envisagées à ce titre. J’ai un chiffre en tête : dans certains pays, entre le coût de la solde d’un militaire décaissé par l’État et ce qu’il perçoit effectivement, l’évaporation atteint 30 à 40 %. Une solution toute simple pour enrayer ce phénomène pourrait consister à promouvoir la bancarisation des soldes des militaires, ce qui pourrait par ailleurs contribuer à leur motivation.

À la lumière de votre rapport, quelle est votre appréciation du sommet de Pau ? Plus globalement, je suis étonné que vous n’ayez pas parlé du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui est chargé du secrétariat des Conseils de défense et a une compétence interministérielle. Quel pourrait être le rôle du SGDSN dans l’élaboration et le suivi d’une doctrine pour l’action interministérielle de l’État dans les zones d’OPEX ? Enfin, pour coordonner les politiques civiles, notamment à l’échelle interministérielle, ne pensez-vous pas que nous devrions nommer un haut représentant civil ?

M. Charles de la Verpillière. Vous ayant entendu, je crois que le continuum entre sécurité et développement est effectivement un concept pertinent, tant le sous-développement, la pauvreté et le chômage sont évidemment des facteurs majeurs d’insécurité. Je note aussi que des progrès encourageants ont été constatés, notamment dans la coordination entre nos armées et l’Agence française de développement, ce qui méritait d’être salué. Mais comme vous, je crois que le sous-développement au sens strictement économique n’est pas le seul problème ni le seul facteur d’insécurité : la corruption, la mal-gouvernance, les conflits ethniques et religieux, et même le climat, la sécheresse, sont également des facteurs très importants d’insécurité.

Vous avez énuméré plusieurs conditions de réussite de notre stratégie. Tout tient avant tout à la durée et à la persévérance. En effet, le plus terrible, c’est ce que les militaires français et ceux qui les accompagnaient ont entendu sur tous les théâtres d’opérations récentes : « un jour, vous partirez ». Ce sentiment est très difficile à combattre.

La deuxième condition, vous l’avez indiqué aussi, c’est que les États concernés s’engagent dans un véritable partenariat. Vous avez dit que le conditionnement de nos aides pourrait être une façon d’aboutir. Incontestablement, s’il n’y a pas d’États solides ou qui se consolident, nous n’arriverons à rien.

Le troisième facteur de réussite, ce serait bien sûr que d’autres États extérieurs s’engagent à nos côtés. Pour cela, l’action de l’Europe sera déterminante.

M. Yannick Favennec Becot. Lors de l’examen du projet de loi de finances, nous avons pu constater que les crédits de la mission « Aide publique au développement » n’étaient pas suffisamment élevés pour atteindre l’ambition fixée par le président de la République, à savoir : porter le montant de notre aide publique au développement à 0,55 % du revenu national brut d’ici 2 022. Le gouvernement a pris du retard sur sa trajectoire et pour rattraper ce retard, il faudrait trouver cinq milliards d’euros supplémentaires pour les deux prochaines années. C’est un effort important et nécessaire, qui paraît cependant difficile à atteindre. Je voudrais avoir votre avis sur cet objectif.

Comment peut-on agir en matière de sécurité et de développement, alors que dans le même temps, nous l’avons vu et entendu, nous le savons, les populations locales montrent de l’hostilité à la présence militaire étrangère ? Lors de l’annonce par la France en janvier dernier de l’envoi de 220 militaires français supplémentaires, des manifestations ont eu lieu au Mali. En Irak, le Parlement a voté le 5 janvier dernier en faveur du départ des forces étrangères présentes sur le territoire. Selon vous, un travail de communication pour justifier la présence française devrait-il être entrepris auprès des populations locales, notamment au Sahel ?

M. Joachim Pueyo. Il y a vingt ans, on ne faisait pas forcément le lien entre développement et sécurité. C’est une notion qui s’est imposée d’elle-même, à la faveur des opérations conduites en Afghanistan, en Irak et dans d’autres pays. Pourquoi, sauf erreur de ma part, votre rapport ne fait-il pas fait référence également au travail que fait l’Union européenne, au titre de l’aide au développement et de la politique de voisinage ? J’entends par là le voisinage oriental de l’Europe, mais également son voisinage méditerranéen, puisque, comme vous le savez, 13 milliards d’euros sont mobilisés pour nourrir notre partenariat avec des pays comme la Jordanie, la Tunisie et le Maroc. Vous avez peut-être pensé que ce n’était pas forcément utile, et pourtant, ces pays ont exactement les mêmes problématiques que celles que vous avez mentionnées. Les rapports de l’Union européenne sur ces partenariats parlent de coordination, d’action globale sur le développement économique et social, de cibles à atteindre, de justice et des moyens d’améliorer le fonctionnement de la justice de certains pays. je vois donc un lien entre votre objet d’investigation et l’action de l’Union puisque, comme vous l’avez rappelé à juste titre, nous ne pourrons être efficaces que s’il y a de la coordination entre tous les bailleurs. L’Union européenne travaille avec l’AFD ainsi qu’avec des ONG et leur action a une répercussion énorme sur notre sécurité ‒ je pense, par exemple, à un camp de réfugiés syriens que l’Union soutient en Jordanie. Cela.

Le continuum constitue un travail important pour stabiliser les États et mieux assurer notre sécurité collective. Pensez-vous que les outils d’évaluation soient suffisants ?

Mme Monica Michel. Ce rapport tombe à point puisque les réflexions et recommandations sur le nexus sécurité-développement seront versées au débat que nous aurons dans les prochains mois sur l’évolution de notre politique d’aide au développement, à l’occasion de l’examen d’un projet de loi d’orientation et de programmation qui est aujourd’hui dans les mains du Conseil d’État. Ce texte devrait planifier une augmentation de l’effort de la France en matière d’aide publique au développement, conformément d’ailleurs aux engagements du président de la République. Il devrait en outre viser à renforcer les moyens de pilotage de notre politique d’aide publique au développement, en sorte de garantir une plus grande cohérence entre acteurs du développement.

Comme l’a rappelé ce matin même M. Jean-Baptiste Lemoyne, lors d’une session extraordinaire du Conseil national pour le développement de la solidarité internationale (CNDSI), la mise en cohérence des efforts français d’aide au développement, de manière en quelque sorte pyramidale, repose sur un certain nombre d’institutions. Outre le CNDSI, on compte parmi elles le Comité interministériel de la coopération internationale (CICID), présidé par le Premier ministre, et il ne faut pas oublier le rôle des collectivités territoriales. Les acteurs de l’aide au développement siègent dans ses instances, ce qui leur offre la possibilité de faire valoir leurs points de vue sur la politique d’aide au développement, dans un souci de mise en cohérence de l’ensemble des efforts français. Votre recommandation, qui porte sur le renforcement des moyens, signifie-t-elle finalement de dépasser cette approche purement institutionnelle ? Comment proposez-vous de renforcer cette mise en cohérence entre acteurs, en lien avec les outils qui existent déjà ?

M. Jean-Louis Thiériot. Dans votre présentation, vous n’avez que marginalement évoqué l’Europe, comme cela a déjà été remarqué par deux de nos collègues. Dans quelle mesure le continuum entre sécurité et développement est-il pris en compte par l’Union européenne dans sa politique d’aide au développement, que l’Union met en œuvre en Afrique depuis les accords de Cotonou ? La Commission s’appuie sur la direction générale de la coopération internationale et du développement ; en avez-vous rencontré les responsables ? Comment perçoivent-ils l’idée de continuum ? Il s’agit évidemment un acteur essentiel.

Par ailleurs, vous avez souligné l’importance de la coopération en matière de la sécurité intérieure et de système pénal. Existe-t-il aujourd’hui au sein du ministère de la Justice une structure spécialisée dans la coopération et l’appui au développement des infrastructures de justice ? Ne serait-ce pas un axe sur lequel il faudrait avancer ?

M. Laurent Furst. Vous avez souligné que la prospérité constituait un facteur de paix, parce que, finalement, des peuples qui vivent bien ont moins tendance à vouloir se battre et entrer en guerre, ce qui est vrai partout sur la planète. Certes, la prospérité ne suffit peut-être pas toujours à garantir la paix, mais elle y contribue beaucoup.

Le Sahel est l’une des régions du monde, sinon la région du monde où le taux de fécondité est le plus fort. La population progresse très vite, mais la richesse ne progresse pas. Il y a donc une dégradation de la richesse par habitant. Comment, dans le cadre de vos travaux, avez-vous abordé la question démographique ?

Je pense par ailleurs qu’il ne peut pas y avoir de développement économique sans un pouvoir fort. Dans toute l’histoire de l’humanité, il n’y a jamais eu de développement sans stabilité. Il y a deux formes de stabilité : premièrement, quand on arrive à instaurer la démocratie et la confiance entre le peuple et les gouvernants ; deuxièmement, et c’est le cas peut-être pour au moins l’un des États auxquels je pense, quand le pouvoir, même s’il n’a pas de caractère démocratique, arrive à imposer par sa force une forme de stabilité sur son territoire. Est-ce que vous pensez que la transition démocratique et la stabilité démocratique sont possibles dans les États dont nous parlons ?

Mme Carole Bureau-Bonnard. La santé est un sujet d’une importance capitale, et j’aimerais vous demander de développer un peu vos constats et vos conclusions sur l’aide médicale apportée au Sahel soit directement par les militaires français, soit par des ONG.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Monsieur Gassilloud nous a fait partager les enseignements qu’il tire d’une mission d’investisseurs privés français au Mali. Nous sommes d’accord : il est en effet essentiel que le privé puisse s’engager. L’investissement privé est en effet un levier de développement qu’il est important de pouvoir actionner.

En ce qui concerne la corruption, vous avez évoqué la question de l’évaporation dans le versement des soldes des militaires et les perspectives qu’offrirait la bancarisation de la solde. C’est effectivement une suggestion qui a émergé des échanges et des discussions que nous avons conduits au Sahel ; nous imaginons de façon très naturelle que nous pourrions par exemple passer par Orange Money. Mais ce sont souvent les autorités maliennes elles-mêmes qui ne veulent pas en venir à cette solution. C’est là, dans le fond, une question de volonté politique. En effet, comme nous l’avons écrit dans notre rapport, l’un des freins à l’amélioration de la situation de certains États tient précisément à un manque de volonté politique. Beaucoup de difficultés en découlent, et pas seulement dans les armées, mais plus largement dans toutes les structures de l’État, y compris la police, la gendarmerie et la justice. Cet état de fait est d’autant plus regrettable qu’il favorise le statu quo et que le fait que les militaires ou leurs familles soient en manque d’argent favorise des situations que nous combattons.

Monsieur Gassilloud évoque l’intérêt d’une coordination des moyens civils du continuum et suggère que le SGDSN pourrait être utile en ce sens. Mais une telle coordination est précisément le rôle de l’envoyé spécial pour le Sahel, que notre rapport présente en détail.

M. Thomas Gassilloud. Une réponse a été apportée à ma question sur la bancarisation des soldes, mais si j’ai bien compris, l’envoyé spécial pour le Sahel n’a pas d’autorité sur les politiques publiques mises en œuvre par les acteurs civils français sur place. Ce n’est pas, dans ce sens-là, un haut représentant que la France pourrait envoyer pour chapeauter et articuler l’ensemble de nos politiques publiques dans le champ civil. En revanche, le SGDSN peut être le bon acteur pour réfléchir au caractère interministériel de notre action.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. L’envoyé spécial pour le Sahel – l’« ambassadeur Sahel », en quelque sorte – a bien ces prérogatives, mais il est aidé aussi par les ambassadeurs de France dans les différents pays concernés. En réalité, c’est autour de l’envoyé spécial pour le Sahel qu’est assurée désormais la coordination de l’« équipe France ». C’est tout le sens de la stratégie pour le Sahel, adoptée en Conseil de défense et donc interministérielle, et dont la mise en œuvre par les différents acteurs aux différents niveaux territoriaux d’action est coordonnée par l’envoyé spécial pour le Sahel et, sur le terrain, par nos ambassadeurs. La chose n’est pas tout à fait nouvelle ; lors de notre déplacement il y a un peu plus d’un an, cette dynamique de coordination commençait à poindre, et lors de notre déplacement de novembre dernier au Sahel, nous avons pu constater l’ampleur des progrès faits en ce sens. Là, on voit qu’il y a vraiment une évolution, que nous sommes sur la bonne voie, et qu’il faut continuer dans cette direction parce que les choses ne sont pas encore consolidées – ce qui est tout à fait normal, ce ne sont pas des reproches.

Je suis d’accord avec Monsieur de la Verpillière : la durée et la persévérance sont essentielles pour obtenir un succès stratégique. On ne le dit pas assez, mais on ne peut s’inscrire que dans le temps long, car nous nous retrouvons face à des États qui parfois sont structurellement mal organisés. Pour renforcer ces États, nous pouvons les faire bénéficier d’une expertise, tant en matière d’organisation qu’en matière de connaissances et de formation. Dans cet effort, la persévérance est nécessaire, ne serait-ce que parque que les États en question sont confrontés au double défi de renforcer leurs structures tout en faisant face, sur le terrain, à une insécurité se nourrit de profonds déséquilibres de développement. Il est donc certain que les choses ne se feront pas rapidement.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Madame Michel, notre rapport a pour objet principal l’action de la France dans les zones de crise. Les relations générales entre l’AFD, les Affaires étrangères qui en exercent la tutelle conjointement avec les Finances, ainsi qu’avec les Armées, dépasse le cadre de notre rapport. Ces questions générales seront traitées lors de la discussion du projet de loi sur l’aide au développement prévu cette année.

De même, Monsieur Favennec Becot, j’entends bien votre interrogation quant à l’évolution de l’enveloppe totale de nos crédits d’aide publique au développement, mais cette question dépasse le cadre de notre rapport et relève plutôt de la discussion de ce projet de loi.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Monsieur Favennec Becot, la question de la communication des armées françaises à destination des populations au sein desquelles elles opèrent est très importante, et nous l’avons d’ailleurs bien vu récemment à l’occasion de l’épisode de French bashing au Sahel. Il est important que notre aide soit bien comprise. En aucun cas l’aide militaire ou financière de la France ne représente pour ses bénéficiaires une perte de souveraineté, ou ne révèle une envie de notre part de maîtriser l’avenir d’un pays qui est souverain. Cette communication est d’autant plus importante que de nos jours, même dans un village en Afrique – pas partout, bien entendu – nous pouvons retrouver la 4G, des téléphones portables, les réseaux sociaux et un certain mode de communication avec toutes ses dérives, les informations virales et les fake news, etc. Nous devons être actifs en matière de communication pour bien faire comprendre quelle est notre intention. Cela rejoint aussi l’idée du sommet de Pau, pour répondre à l’une des questions de Monsieur Gassilloud : il importe que nos partenaires africains que l’on aide, à qui l’on apporte un appui, expliquent correctement notre démarche à leur opinion publique, de façon à ce qu’elle soit convenablement comprise par les populations. Une telle démarche est d’autant plus importante que ceux qui aident nos partenaires sur le terrain, des soldats aux opérateurs des ONG, ressentent comme une véritable injustice le fait d’être renvoyés à une image vraiment négative.

S’agissant de l’Union européenne, sur laquelle nous ont interrogés messieurs de la Verpillière, Thiériot et Pueyo, nous nous étions posé la question dès le début de nos travaux : doit-on élargir le spectre ? Nous avons choisi de concentrer l’essentiel de nos travaux à l’action de la France, ce qui représentait déjà une matière dense et un vaste périmètre. D’ailleurs, l’intérêt d’une articulation étroite entre les différentes formes d’action sur un théâtre de crise, suivant la logique de continuum, vaut autant pour la France que pour l’Union, et vaut en outre autant pour le Sahel que pour d’autres zones de crise.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Nous avons étudié le rôle de l’Union européenne au prisme de l’articulation de l’action de l’Europe avec celle de la France, sur le plan militaire pour ce qui concerne les opérations et, surtout, au sein de l’alliance pour le Sahel s’agissant des bailleurs. L’essentiel est que l’Union européenne, comme d’ailleurs les autres bailleurs internationaux, joue le jeu et inscrive son action dans le cadre de ce mécanisme de mise en cohérence des bailleurs. C’est un des sujets que nous avons tenu à étudier en détail quand nous étions sur le terrain.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Vous nous interrogez vous aussi, Madame Michel, sur la coordination internationale. Il s’agit effectivement de l’un des points qui doit être revu. D’ailleurs, soulignons-le, il ne s’agit pas simplement d’articuler la force Barkhane avec les autres forces, comme la MINUSMA ou l’EUTM Mali, mais aussi de s’assurer que tous les contingents nationaux qui constituent ces forces internationales aient bien la même compréhension du mandat de la force à laquelle ils contribuent. L’enjeu est réel ; nous avons pu voir sur le terrain que les différents contingents d’une même force internationale pouvaient faire une lecture et une mise en œuvre très différentes d’un même mandat. Cela vaut pour tous les contributeurs à ces missions internationales, et particulièrement pour les Européens, qui ont constitué la mission EUTM Mali. Peut-être qu’avec nos partenaires, nos collègues députés européens, nous avons, nous autres députés français, à entretenir des liens, comme nous le faisons d’ailleurs avec les députés de nos partenaires africains.

Mme Manuéla Kéclard-Mondésir, rapporteure. Monsieur Thiériot, la coopération en matière de justice est plutôt du ressort du ministère de la Justice, qui n’est pas le ministère le plus actif en matière de coopération internationale. Notons néanmoins qu’Expertise France, qui est désormais une filiale de l’AFD, recrute des magistrats pour pouvoir répondre à la demande de coopération dans le domaine de la justice.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur. Nous revenons ici à cette nécessité d’aider nos partenaires à restructurer leurs administrations et leurs forces– de les restructurer ou de les structurer ‒, de façon à ce que els structures étatiques puissent être déployées sur l’ensemble de leurs territoires. Bien souvent, on trouve vraiment dans les administrations locales des gens de qualité, mais la présence de l’État dans les territoires est parfois inégale.

S’agissant de la chaîne pénale évoquée tout à l’heure, il y a des territoires au Mali dans lesquels il n’y a plus de tribunaux, ni même de postes de gendarmerie ou de police. Non seulement Expertise France, CIVIPOL et d’autres organismes doivent apporter leur soutien à la reconstruction de la chaîne pénale, mais en plus, et nous revenons à ce continuum entre sécurité et développement, il est important de mettre en place des moyens de sécurisation des lieux où sont redéployés les services publics en aval des opérations militaires. Il s’agit de mettre sur pied un continuum pénal, avec des gendarmes dans des enceintes fortes qui puissent résister à des attaques ‒ parce qu’il est vrai que les gendarmes sont harcelés par l’ennemi, et c’est pour cela qu’ils ne sont pas présents dans certaines régions ‒, et avec des tribunaux eux aussi sécurisés.

Le problème démographique, Monsieur Furst, et en particulier la question des naissances, est en effet majeur. Quand nous nous déplacions sur le terrain, nous ne voyions dans la rue que des jeunes. La jeunesse n’est pas un problème en soi, mais cette jeunesse n’a pas d’avenir, pas de ressources économiques lui permettant de s’émanciper et de trouver finalement sa voie et son bonheur, nous allons forcément voir naître des frustrations.

S’agissant, Madame Bureau-Bonnard, de la coopération dans le secteur de la santé, il faut noter en premier lieu que la structuration du système de santé constitue en soi un champ d’aide au développement. Notre expertise est reconnue ; elle doit être consolidée, car ce champ d’aide au développement est très nécessaire. Mais nous retrouvons dans cette voie ici deux problèmes, dont le premier tient à la difficulté de maintenir des services publics dans des zones non sécurisées. Il en va de même que pour les tribunaux : difficile de maintenir des dispensaires sans un minimum de sécurité. La construction d’un système de santé est un effort de longue haleine, qui doit être et qui est mené par nos partenaires africains eux-mêmes. Ceux-ci ont leur vision de leur schéma sanitaire, qui s’inscrit dans le temps long puisque tout ce qui relève de la politique de santé ne se fait pas en quelques mois mais sur des années ; la France, l’Europe, les autres bailleurs et les ONG accompagnent nos partenaires dans leurs projets.

En second lieu, votre question concerne aussi l’aide médicale à la population offerte par nos forces en opération. Bien entendu, lorsque nos forces opèrent dans certaines zones, elles peuvent conduire très rapidement des actions de CIMIC, c’est-à-dire que nos médecins militaires vont tout de suite au contact de la population. Mais comme je le disais tout à l’heure, ce sont des actions ponctuelles pour montrer à la population que notre présence n’est pas négative pour elle, mais en aucun cas il ne s’agit d’un programme de développement. Ce n’est d’ailleurs pas à nos armées que cela incombe, mais à nos partenaires africains, avec le soutien des bailleurs et des ONG. Précisons d’ailleurs que le contrôle de la démographie passera par là aussi, par des programmes de santé, de prévention, et d’éducation à la santé.

Mme la présidente Françoise Dumas. Il nous revient maintenant de voter pour autoriser la publication de l’intégralité de votre texte.

Il est procédé à un vote. La commission de la Défense nationale et des forces armées émet un avis favorable à l’unanimité.

Mme la présidente Françoise Dumas. Le vote unanime montre bien à quel point la qualité de vos travaux était à la hauteur de nos espérances. Je pense que nous avons beaucoup appris, ce qui nous permettra d’avancer sur ces questions extrêmement fondamentales, puisque préparer la paix, c’est aussi préparer le retour vers la sécurité et les droits essentiels de chacun d’entre nous. Je dirais volontiers qu’entre nos partenaires africains et nous, il ne s’agit pas seulement de fraternité d’armes, mais aussi de fraternité tout court avec les populations locales, qui sont les premières victimes des conflits armés. Je vous remercie beaucoup, chers collègues, et je vous félicite. L’autorisation de publication est accordée. Je suis persuadée que lorsque votre rapport sera édité, c’est-à-dire très bientôt, il fera l’objet d’une lecture attentive et que nous pourrons le partager et le diffuser avec beaucoup de fierté.

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La commission autorise à l’unanimité le dépôt du rapport d’information sur le continuum entre sécurité et développement.

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annexes

annexe 1 : auditions de la mission d’INFORMATION

(Par ordre chronologique)

➢ M. le professeur Bertrand Badie, professeur émérite des Universités à l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences Po) ;

➢ MEDEF International ‒ M. Philippe Gautier, directeur général, M. le chef de bataillon Fabrice de Chaignon, secrétaire général du comité de liaison « Défense-MEDEF » et officier de liaison auprès du MEDEF, M. Frédéric Morel-Barbier, directeur chargé de l’Afrique et M. Antoine de Gaullier, chef de projet chargé de l’Afrique et du Moyen-Orient ;

➢ Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères – M. le général Didier Brousse, directeur de la coopération de sécurité et de défense ;

➢ Groupe URD ‒ M. François Grünewald, directeur général et Mme Valérie Léon, chargée de recherche, de formation et d’évaluation ;

➢ Coordination Sud ‒ Mme Lucile Grosjean, responsable plaidoyer crises et conflits Action contre la Faim, Mme Amal Abou El Ghayt‒Huart, responsable géographique de l’Asie et de l’Europe de Première urgence internationale et administratrice d’Action contre la faim et M. Pascal Revault, directeur de l'expertise et du plaidoyer d’Action contre la faim.

➢ Service d’infrastructures de la Défense ‒ M. le général Bernard Fontan, directeur central, et M. l’ingénieur en chef de 1ère classe Serge Regnier, directeur du centre d'expertise des techniques d'infrastructure de la Défense ;

➢ Ministère de l’Intérieur ‒ Mme Sophie Hatt, directrice de la coopération internationale, M. le contrôleur général Nicolas Declercq, contrôleur général, sous-directeur de la coopération de sécurité et de gouvernance, et M. le général Bertrand François, sous-directeur de la coopération multilatérale et partenariale ;

➢ État-major des armées ‒ M. l’amiral Jean Hausermann, sous-chef chargé des plans au centre de planification et de conduite des opérations et M. le colonel Benoît Saint-Loubert Bié, chef du bureau de la coopération civilo-militaire ;

➢ Agence française de développement ‒ M. Charles Tellier, responsable de la division des fragilités, des crises et des conflits à la direction des opérations ;

➢ M. Jean Simonnet, dirigeant d’une société d’exploitation agricole en Afrique ;

➢ Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères ‒ MM. Éric Chevallier, directeur du centre de crise et de soutien, Jean-François Guillaume, chef du centre des opérations humanitaires et de stabilisation, et Paul Soler, chargé de mission ;

➢ Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères ‒ M. Rémi Maréchaux, directeur de l’Afrique et de l’océan Indien.

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annexe 2 : dÉplacements des rapporteurs

1. À N’Djamena (Tchad)

➢ Ambassade de France ‒ M. Bertrand Cochery, ambassadeur de France au Tchad, M. le colonel Grégoire Madelin, attaché de défense, et les chefs des services de l’ambassade ;

➢ Poste de commandement interarmées de théâtre de l’opération Barkhane ‒ M. le général Pascal Facon, commandant la force Barkhane, M. le général Cyril Carcy, son adjoint en charge des opérations, M. le colonel Laurent Cluzel, représentant du commandant de la force Barkhane auprès du G5 Sahel, M. le colonel Emmanuel Phelut, chef d’état-major de l’opération Barkhane, M. le colonel Antoine Fleuret, officier de l’état-major de la force, M. le lieutenant-colonel Hubert Toupet, chef du bureau des actions de ciblage à large spectre, M. le commandant Xavier Barde, assistant militaire, et Mme Estelle Fériaud, conseillère politique ;

2. À Bamako (Mali)

➢ Assemblée nationale du Mali ‒ l’honorable Karim Keïta, président de la commission de la défense, et l’honorable Zoumana N’Tji Doumbia, président de la commission des lois et du groupe d’amitié Mali-France ;

➢ M. Lassine Bouaré, ministre de la Cohésion sociale, de la Paix et de la Réconciliation nationale ;

➢ M. le général Salif Traoré, ministre de la Sécurité intérieure ;

➢ Ambassade de France ‒ Joël Meyer, ambassadeur de France au Mali, M. Didier Maze, premier conseiller, M. le colonel Olivier de Charnacé, attaché de défense, M. le commissaire divisionnaire Philippe Deborshe, attaché de sécurité intérieure, Mme Françoise Gianviti, conseillère pour la coopération et l’action culturelle, M. Mathieu Hédoin, deuxième conseiller ;

➢ Délégation de l’Union européenne ‒ M. Bart Ouvry, délégué de l’Union européenne au Mali, et ses collaborateurs ;

➢ Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali ‒ M. Mahamat Salleh Annadih, Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies pour le Mali, Mme Joanne Adamson, son adjointe chargée du pilier politique de la mission, M. le commissaire général Issoufou Yacouba, commissaire de police de la mission, M. le général François-Marie Gougeon, chef d’état-major de la force, Mme Lizbeth Cullity, directrice de cabinet du Représentant spécial, et M. Kacou Assoukpe, Représentant spécial adjoint pour le pilier humanitaire de la mission ;

➢ Représentation de la force Barkhane au Mali ‒ M. le général Damien de Marsac, représentant du commandant de la force Barkhane au Mali, M. Sylvain Clément, conseiller du commandant de la force Barkhane pour le développement, M. le capitaine Johnny Razafitsoharana, officier de liaison en charge de la coopération civilo-militaire ;

➢ Agence française de développement ‒ M. François Tirot, directeur du poste de l’Agence française de développement au Mali ;

➢ EUCAP Sahel Mali ‒ M. le général Philippe Rio, chef de la mission.

3. À Gao (Mali)

➢ Poste de commandement de l’opération Barkhane à Gao ‒ M. le colonel Raphaël Bernard, représentant du commandant de la force Barkhane à Gao, M. le colonel Thibaut Lemerle, commandant le groupement tactique « désert » n° 1, M. le colonel Remi Pellabeuf, commandant le groupement tactique « désert » n° 2, Mme le colonel Valérie Morcel, commandant le groupement de recherche multi-capteurs, M. le colonel Didier Marcel, commandant le groupement tactique « désert » de logistique, M. le colonel Loïc Creachcadec, commandant le groupement tactique « désert » d’aérocombat (GTD-A), M. le colonel Frédéric Ferrer, commandant le groupement de transmissions, ainsi que les officiers, sous-officiers et militaires du rang basés à Gao ;

➢ M. le colonel Sidiki Samaké, gouverneur de la région de Gao ;

➢ M. le général Ouahoun Koné, commandant les forces armées maliennes au camp de Gao, et son état-major ;

➢ Bureau régional de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali à Gao ‒ M. Oumar Ba, chef du bureau régional de la Mission à Gao, M. le général Jean-Luc Djene, commandant le secteur est de la force, et l’ensemble des chefs de service du bureau régional.

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ANNEXE 3 : CONTRIBUTION DU GROUPE LA FRANCE INSOUMISE

Le groupe de la France insoumise considère que le continuum sécurité-développement devrait valoriser les mesures en faveur de la démocratie et accroître les efforts en matière de développement. Car, comme l’a relevé le rapport, les écarts de développement et la pauvreté sont les principales sources de la violence. Or, ce n’est qu’en luttant contre les inégalités sociales et en permettant aux peuples de se prononcer sur les orientations politiques de leur pays que peuvent être évités les conflits internes et bien souvent externes. Le groupe de la France insoumise souhaite donc axer sa contribution au rapport d’information sur les deux questions centrales pour notre groupe parlementaire que sont la démocratie et le développement économique selon une logique redistributive.

I. La dÉmocratie, condition de rÉussite des programmes de coopÉration en matiÈre de sÉCURITÉ et de dÉveloppement

Le respect du principe démocratique est la condition sine qua non de réussite des opérations de soutien aux pays en proie à des conflits armés. Conformément à cette exigence consubstantielle de notre régime politique, le groupe de la France insoumis considère qu’on ne peut rien faire contre le peuple, pas plus en France que dans les pays dans lesquels notre pays intervient dans le cadre d’une intervention militaire ou de l’aide au développement. Les manifestations antifrançaises qui se multiplient dans les pays dans lesquelles interviennent nos forces armées au titre de l’opération Barkhane, notamment au Mali, confirment cette position. Il est indispensable d’obtenir mandat du peuple pour intervenir sur le territoire d’un État étranger. Sans cette approbation populaire, nous nous exposons à une critique en illégitimité qui bafoue nos propres principes républicains.

Cependant, cette exigence du respect de la démocratie dans la réussite du continuum sécurité-développement ne peut se limiter à légitimer notre présence dans ces États étrangers. Elle doit être la condition du soutien de la France aux États en proie à des conflits internes, car la majorité des États dans lesquels notre pays intervient sont gouvernés par des régimes oligarchiques et/ou ploutocratiques. Le groupe de la France insoumise refuse que la France apporte son soutien à des gouvernements qui ne respectent pas les standards démocratiques internationaux.

Le groupe de la France insoumise considère que l’aide apportée par la France doit être subordonnée à la mise en œuvre de mesures en faveur de l’amélioration des processus démocratiques de dévolution, d’exercice des pouvoirs et de lutte contre la corruption. L’expérience de la France en la matière est précieuse. Mais la France ne peut le faire qu’en partenariat avec l’ONU et les organisations non gouvernementales spécialisées. La France ne peut s’ériger en parangon de la démocratie et imposer son modèle à l’ensemble des pays du monde. La France doit respecter les spécificités locales et aménager nos standards à celles-ci. L’appui sur les organisations régionales est à cet égard indispensable.

II. Le dÉveloppement, un impÉratif non exclusivement sÉcuritaire

Le groupe de la France insoumise ne conteste pas qu’un investissement en matière de sécurité est indispensable afin de restaurer la paix dans des pays meurtris par des conflits internes ou internationaux. Cependant, notre groupe considère que l’aide au développement que la France doit apporter à ces pays ne peut se résumer aux questions sécuritaires. Au contraire, elle doit porter prioritairement sur les sources de la violence, relevées par le rapport, que sont la pauvreté et les inégalités de développement.

Le groupe de la France insoumise considère que la lutte contre la pauvreté ne se fait pas avec des armes ou par de mesures sécuritaires. Elle doit s’opérer par des mesures volontaristes de redistribution des richesses et par le développement des capacités de l’État à résorber les inégalités et à lutter contre la pauvreté. Conformément à notre modèle d’État social, notre groupe estime que c’est par le déploiement des services publics sur l’ensemble du territoire national que l’État peut restaurer son autorité et sa légitimité.

Le groupe de la France insoumise considère donc que l’aide au développement doit se concentrer sur cet objectif : renforcer les capacités de l’État à fournir des services publics facteurs de cohésion sociale. Nous estimons que la France devrait privilégier le développement d’infrastructures adaptées aux besoins des populations (voies et réseaux de communication, accès à l’eau potable, à l’électricité, à des services de santé…). Cependant, nous devons lutter contre la préemption par les groupes privés des investissements en matière de développement qui ont pour effet de détourner les fonds dédiés aux populations locales au profit d’entreprises étrangères.

Le groupe de la France insoumise souhaite également que les politiques de développement intègrent les questions d’éducation. Investir dans l’enseignement, c’est construire le lien social. C’est s’assurer que les générations futures ne reproduiront pas les erreurs du passé. C’est permettre l’évolution sociale et l’épanouissement personnel. Or, aujourd’hui les investissements en la matière sont insuffisants. Et ces carences de la France permettent à certains États aux intentions hégémoniques de capter ces sujets. C’est ainsi que l’Arabie saoudite a construit des dispensaires et des madrasas à de fins prosélytes et d’imposition de sa lecture rigoriste de l’Islam au détriment d’une éducation à la laïcité et à la liberté de conscience.

III. La nÉcessité d’une rÉponse prioritairement Économique

Comme il a été rappelé dans ce rapport, les inégalités et la pauvreté nourrissent le ressentiment et préparent la violence. Le groupe de la France insoumise considère donc que l’aide que nous devons apporter aux États à la suite de conflits armés doit être majoritairement économique.

Notre groupe estime que les zones sous tension doivent être étouffées par une ceinture de prospérité. Celle-ci repose sur l’instauration de services publics et leur déploiement sur l’ensemble du territoire. Il convient donc de soutenir les États dans ce domaine en leur apportant notre expertise en la matière tout en assurant leur adaptation aux spécificités locales. Mais la France doit être vigilante. Le soutien apporté ne peut se traduire par la possibilité offerte aux entreprises privées de capter ces marchés publics pour accroître leur profit au détriment de la satisfaction des besoins des populations. L’implication d’investisseurs privés ne peut se traduire par l’appropriation des richesses locales par ces acteurs. Au contraire, l’aide française doit consister en une valorisation des atouts des États partenaires et l’établissement de partenariats véritablement égalitaires.

Le groupe de la France insoumise entend donc attirer l’attention des autorités françaises sur la nécessité de considérer le continuum sécurité-développement dans sa globalité et de ne pas se focaliser sur l’aspect sécuritaire de notre soutien aux États en proie à des conflits armés. Si les mots ont un sens, celui de développement doit être apprécié à sa juste valeur. Cette composante de l’action de la France doit donc être valorisée afin de lutter efficacement contre les sources de la violence et de l’instabilité dans les États partenaires.

([1]) Discours prononcé au Ghana le 11 juillet 2009.

([2]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 719 fait par MM. Pieyre-Alexandre Anglade et Joaquim Pueyo sur l'Europe de la Défense et son articulation avec l'OTAN au nom de la commission des affaires européennes, février 2018.

([3]) Position de la France sur les États fragiles et les situations de fragilité, 2 007.

([4]) Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, « Prévention, résilience et paix durable (2018-2022) ‒ Approche globale de réponse à la fragilisation des États et des sociétés », 2 018.

([5]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 3661 fait par MM. Philippe Folliot et Guy Chambefort sur les actions civilo-militaires au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, juillet 2011.

([6]) Des personnels spécialisés de l’armée de terre ont été intégrés aux états-majors de la FIAS à Kaboul et du commandement régional est à Bagram, et l’état-major de la task force française comprenait un bureau J9 (actions civilo-militaires). Chaque groupement tactique interarmes (GTIA) comptait en outre un officier chargé des actions civilo-militaires au poste de chef de section « environnement opérationnel », et chaque sous-GTIA était doté d’une équipe d’une douzaine de personnels chargés de ces actions.

([7]) Doctrine interarmées (DIA)-3.10.3(A)_CIMIC(2012) n° 174/DEF/CICDE/NP, « Coopération civilo-militaire », en date du 17 juillet 2012.

([8])Doctrine interarmées DIA-3.4_AG(2018), intitulée « La contribution des armées à l’approche globale dans la prévention et la gestion de crise extérieure », en date du 7 décembre 2018.

([9]) Pour « Halte aux mines anti-personnel ».

([10]) Source : Assemblée nationale, rapport d’information n° 2114 fait par MM. Yves Fromion et Gwendal Rouillard sur l’évolution du dispositif militaire français en Afrique et sur le suivi des opérations en cours au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, juillet 2014.

([11]) Ces pays sont les suivants : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Comores, Djibouti, Ethiopie, Gambie, Guinée, Haïti, Liberia, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Sénégal, Tchad et Togo. Dans son avis sur les crédits de l’aide publique au développement inscrits au projet de loi de finances pour 2019, notre collègue Hubert Julien-Laferrière commente l’extension de cette liste de 17 à 19 pays dans les termes suivants : « L’extension de la liste des pays prioritaires, qui étaient au nombre de 17 et qui sont désormais 19, peut surprendre. L’inclusion de la Gambie et de l’Éthiopie, après celles du Liberia et d’Haïti, soit trois pays non francophones et un pays non africain, laisse supposer que les critères d’appartenance à la liste deviennent moins stricts. Mais on aurait surtout pu souhaiter que les pays prioritaires, plutôt que de devenir plus nombreux, fassent l’objet d’une priorité plus effective, puisque malgré les règles applicables aux pays prioritaires, la structure de l’aide française est aujourd’hui telle qu’aucun de ces pays ne figure parmi les dix premiers bénéficiaires de l’aide publique au développement française. Élargir leur liste ne peut qu’accentuer cette tendance ».

([12]) Outre le Mali, le Tchad, le Niger, le Burkina Faso et la Mauritanie.

([13]) L’initiale « J » désigne un bureau interarmées dans la nomenclature des fonctions d’état-major établie par l’OTAN.

([14]) Pour « Urgence, réhabilitation et développement », ONG française se présentant comme un think tank indépendant et spécialisé dans l’analyse des pratiques et le développement de politiques pour l’action humanitaire et la gestion des fragilités.

([15]) Le bambara est une des langues les plus courantes au Mali, après la langue officielle qu’est le Français. Elle est parlée par 80 % de la population environ, pour l’essentiel dans le sud du pays.

([16]) Annexe IV à l'Accord instituant le fonds fiduciaire European Union Emergency Trust Fund for stability and addressing root causes of irregular migration and displaced persons in Africa, et ses règles internes.

([17]) Risque de défaut de paiement par le débiteur.

([18]) Précédemment directeur général de l’Agence française de développement (2001-2010) et vice-président de la Banque mondiale pour l’Asie (1996-2000).

([19]) Projet de loi de finances pour 2020, document de politique transversale « Politique française en faveur du développement ».

([20]) Source : Assemblée nationale, rapport d’information n° 2114 fait par MM. Yves Fromion et Gwendal Rouillard sur l’évolution du dispositif militaire français en Afrique et sur le suivi des opérations en cours au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, juillet 2014.

([21]) Cour des comptes, « La place de l’AFD dans l’aide publique au développement », enquête conduite à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale en application du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, 2 010.

([22]) La stratégie renvoie aux documents suivants : OCDE, « États de fragilité 2016 : comprendre la violence », et Nations unies, Banque mondiale, « Pathways for Peace : Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict », 2017.

([23]) Agence française de développement, « Trois Océans ‒ Une stratégie régionale au service d’un monde en commun », 2019.