rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire relatif au débat d'orientation des finances publiques

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. Fiche 1 : les engagements européens de la France
3. I. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES
4. A. La norme relative au dÉficit excessif
5. B. La norme relative à l’Équilibre des comptes publics
6. C. La norme relative à l’ajustement structurel minimal
7. II. LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE POUR 2017
8. A. La procÉdure de dÉficit excessif ouverte à l’encontre de la France
9. B. Les objectifs du programme de stabilitÉ
10. III. LE DÉROULEMENT GÉNÉRAL D’UN CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE
11. A. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques
12. 1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance
13. a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence
14. b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence
15. 2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance
16. B. Le semestre européen
17. 1. Contenu du semestre européen
18. 2. Calendrier du semestre européen
19. a. Novembre de l’année N-1
20. b. Février de l’année N
21. c. Conseils européens de printemps
22. d. Avril de l’année N
23. e. Mai de l’année N
24. f. Juin et juillet de l’année N
25. C. Le semestre national
26. IV. LES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
27. V. LA TRAJECTOIRE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT
28. Fiche 2 : le contexte macroéconomique
29. I. Le cadrage macroéconomique du programme de stabilité d’avril 2017
30. A. Une légère accélération de la croissance
31. 1. Le retour de la croissance confirmé pour 2016
32. 2. Une accélération progressive sur la période 2017-2020
33. B. Une reprise de l’inflation
34. C. Un redressement des exportations
35. D. Une masse salariale privée toujours dynamique
36. E. Une prévision prudente de remontée des taux d’intérêt
37. II. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
38. A. Un avis obligatoire depuis 2013
39. B. Un avis qui conforte les prÉvisions macroÉconomiques du programme de stabilité
40. III. LE REDÉMARRAGE DE LA CROISSANCE CONFIRMÉ
41. Fiche 3 : les enjeux de l’exercice 2017
42. I. UNE PRÉVISION INITIALE DE DÉFICIT PUBLIC DE 2,7 % DU PIB
43. II. UN DÉFICIT PUBLIC QUI POURRAIT FINALEMENT ATTEINDRE 3,2 % DU PIB SELON L’AUDIT DE LA COUR DES COMPTES
44. A. La situation relative aux recettes
45. B. La situation relative aux dépenses
46. 1. les prévisions d’exécution en dépenses pour 2017
47. a. Les objectifs en dépenses fixés en loi de finances initiale
48. b. La révision des objectifs en dépenses lors du programme de stabilité de 2017
49. 2. L’analyse des risques de dépassement en dépenses menée par la Cour des comptes pour 2017
50. a. L’estimation des dépassements à financer
51. b. Les mesures de financement
52. 3. La régulation budgétaire envisageable au cours de l’exercice 2017
53. a. Les mises en réserve de crédits
54. b. Les mouvements de crédits permis par décret d’avance
55. III. LES MESURES ANNONCÉES PAR LE NOUVEAU GOUVERNEMENT POUR CONTENIR LE DÉFICIT SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB
56. A. Le projet de décret d’avance (3 milliards d’euros)
57. 1. Les ouvertures de crédits
58. 2. Les annulations de crédits
59. B. Le projet de décret d’annulation (274 millions d’euros)
60. C. Les mesures de redressement additionnelles (1,15 milliard d’euros)
61. Fiche 4 : Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022
62. I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
63. A. Les prélèvements obligatoires ont atteint un niveau record en 2013 mais diminuent légèrement depuis
64. B. L’objectif est de réduire les prélèvements obligatoires d’un point de PIB, soit environ 20 milliards d’euros
65. 1. Les mesures neutres
66. a. La suppression des cotisations salariales sur l’assurance maladie et l’assurance chômage, financée par un transfert sur la CSG
67. b. La transformation du CICE en baisse de cotisations
68. 2. Les mesures de baisse
69. a. La réforme de la taxe d’habitation
70. b. La baisse du taux de l’impôt sur les sociétés
71. c. Le resserrement de l’assiette de l’ISF sur l’immobilier
72. d. La mise en place d’un taux de prélèvement unique d’environ 30 % sur les revenus du capital
73. e. La suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires
74. f. La réforme de la taxe sur les transactions financières
75. g. La suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes
76. 3. Les mesures de hausse
77. a. L’augmentation des droits sur les tabacs
78. b. La convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence
79. 4. La baisse des prélèvements obligatoires de 11 milliards prévue dès 2018
80. II. LES DÉPENSES PUBLIQUES
81. A. L’exercice 2018
82. 1. Un objectif ambitieux d’évolution de la dépense publique
83. 2. Les mesures d’économies annoncées par le Gouvernement
84. 3. Les nouvelles dépenses annoncées par le Gouvernement, ayant potentiellement un impact dès 2018
85. B. Les exercices suivants
86. 1. La traduction de l’objectif en dépenses
87. 2. Les principaux facteurs de risque en dépenses
88. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES
89. AUDITION DE MM. MICHEL SAPIN ET CHRISTIAN ECKERT
90. AUDITION DE MM. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, ET GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
91. EXAMEN EN COMMISSION

INTRODUCTION

Le débat d’orientation des finances publiques est prévu par l’article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1]). Il a pour support un rapport du Gouvernement « sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :

« 1° Une analyse des évolutions économiques (…) ;

« 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ;

« 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

« 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante ».

Ce rapport ([2]) a été présenté devant la commission des finances de notre Assemblée le 12 juillet conjointement par le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics.

Le débat d’orientation des finances publiques est également éclairé par le rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques ([3]). Celui-ci contient cette année un audit des finances publiques qui a été confié par le Premier ministre à la Cour des comptes par lettre du 22 mai 2017 en application de l’article L. 132-7 du code des juridictions financières. Cet audit a révélé que le déficit public pour 2017 devait s’élever, à politique inchangée, à 3,2 % du PIB au lieu de 2,8 % prévu dans le programme de stabilité du mois d’avril, et 2,7 % ([4]) prévu par la loi de finances pour 2017 ([5]).

Le présent rapport apporte un éclairage complémentaire à celui du Gouvernement et de la Cour des comptes. Il constitue une contribution au débat d’orientation des finances publiques. Il analyse les moyens envisagés par le Gouvernement dans son rapport pour réaliser son objectif de rétablissement des comptes publics.

Les objectifs du gouvernement

(en pourcentage de PIB)

Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, tome 1.

La trajectoire de réduction du déficit public présentée par le Gouvernement repose sur une baisse simultanée des dépenses publiques (environ 3 points de produit intérieur brut – PIB) et des prélèvements obligatoires (environ un point de PIB).

L’objectif est de permettre à la France une sortie rapide de la procédure de de déficit excessif (PDE) dont elle fait l’objet depuis 2009. Le déficit public passerait ainsi progressivement de 3 % du PIB en 2017 à 0,5 % en 2022.

Toutefois, la règle de l’ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, ne serait pas respectée à la lettre. Le déficit structurel resterait constant en 2017 et 2018, et baisserait ensuite dans des proportions plus limitées (0,4 point de PIB en 2019, 0,3 point de PIB en 2020 et 2021 et 0,1 point de PIB en 2022).

La dette publique commencerait à baisser, quant à elle, à partir de 2020.

Ces objectifs ne sont donc que partiellement conformes aux engagements européens de la France (Cf. Fiche 1 Les engagements européens de la France).

Ils reposent sur des hypothèses macroéconomiques crédibles et prudentes.

Les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement

(en pourcentage d’évolution annuelle)

Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, tome 1.

La prévision de croissance pour 2017 est conforme à celle de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). La croissance accélérerait ensuite légèrement pour atteindre 1,8 % en 2022.

La croissance potentielle est estimée par le Gouvernement à 1,3 % sur la période 2017-2022. Cette estimation est supérieure à celle de la Commission européenne (1,1 %). Ceci s’explique par le fait qu’elle prend en compte l’élévation du potentiel de croissance de l’économie permise par les réformes structurelles à venir alors que l’estimation de la Commission européenne a été établie à politiques inchangées.

Sur la base de ces hypothèses, l’écart de production (entre le PIB effectif et le PIB potentiel) serait résorbé en 2020, si bien que la composante conjoncturelle du déficit disparaîtrait cette année-là : le déficit structurel serait alors égal au déficit public.

Le présent rapport rappelle le contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le débat d’orientation des finances publiques (Cf. Fiche 2 Le contexte macroéconomique).

Le redressement des finances publiques ne pourra pas toutefois reposer uniquement sur l’amélioration du contexte macroéconomique.

À court terme, le Gouvernement a pris une série de mesures pour contenir le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017. Celles-ci s’élèvent à 4,47 milliards d’euros et prennent trois formes :

– un décret d’avance, pour 3 milliards d’euros ;

– un décret d’annulation de crédits de 274 millions d’euros ;

– et des mesures de redressement additionnelles, à hauteur de 1,15 milliard d’euros, visant principalement les aides personnelles au logement (APL) et la réduction du volume des contrats aidés au second semestre 2017.

Cet ensemble de mesures doit permettre au déficit public d’être limité à 3 % du PIB en 2017 (Cf. Fiche 3 Les enjeux de l’exercice 2017).

Le Gouvernement a, par ailleurs, précisé, dans son rapport précité, ses objectifs de limitation de la dépense publique pour les années à venir. La croissance de la dépense publique en volume (hors crédits d’impôts) serait limitée à 0,3 % en moyenne sur la période, soit un niveau historiquement faible, et serait même stable en volume de 2018 à 2020.

Le rapport et l’audition des ministres devant notre commission ont également permis de préciser le programme et le calendrier fiscal envisagé sous la législature.

Le présent rapport analyse les moyens envisagés, en recettes et en dépenses, par le Gouvernement pour tenir la trajectoire de finances publiques proposée pour les années 2018 à 2022 (Cf. Fiche 4 Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022).

Fiche 1 : les engagements européens de la France

Les termes du débat d’orientation des finances publiques sont en partie fixés par les normes qui résultent des engagements européens pris par la France (I).

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis 2009 et s’est engagée à faire passer son déficit public sous la barre des 3 % de PIB pour 2017 (II).

Ces engagements ont été pris dans le cadre du cycle annuel budgétaire européen à l’occasion de la transmission du programme de stabilité au mois d’avril dernier (III).

La Commission européenne a formulé en réponse ses recommandations le 22 mai 2017 (IV).

La trajectoire de retour à l’équilibre proposée par le nouveau Gouvernement répond en partie aux engagements pris par la France (V).

I. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES

Trois grandes catégories de normes chiffrées s’imposent à la France en matière de finances publiques.

A. La norme relative au dÉficit excessif

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prohibe les déficits excessifs évalués suivant deux critères : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE).

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment ([6]), c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an – en moyenne sur les trois dernières années – de la fraction qui excède 60 % du PIB ([7]). Le « six-pack » de novembre 2011 prévoit une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui est le cas de la France ; en vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est apprécié jusqu’en 2020 selon la progression du solde structurel, lequel doit évoluer de façon positive.

B. La norme relative à l’Équilibre des comptes publics

En deuxième lieu, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

C. La norme relative à l’ajustement structurel minimal

En troisième lieu, et pour respecter les règles précitées, les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent ([8]). Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable ([9]).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. Ainsi, l’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes ([10]).

Normes de finances publiques applicables aux États membres

dont la dette publique excède 60 % du PIB

Source : commission des finances.

II. LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE POUR 2017

Les engagements pris par la France dans le cadre du programme de stabilité d’avril 2017 (B) avaient notamment pour but de permettre une clôture de la procédure de déficit excessif (A).

A. La procÉdure de dÉficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France avait déjà fait l’objet d’une PDE au titre des années 2002 à 2004. Elle fait l’objet d’une seconde PDE depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit.

Le déficit public de la France depuis 1999

(en pourcentage du PIB)

* prévision du programme de stabilité.

Source : INSEE.

Le 2 décembre 2009, le Conseil a prorogé le délai accordé à la France pour corriger son déficit jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

L’Espagne est actuellement le dernier pays de la zone euro à faire l’objet d’une PDE avec la France. Rappelons qu’au plus fort de la crise, au titre de l’année 2010, 15 États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une PDE.

B. Les objectifs du programme de stabilitÉ

La France a communiqué ses objectifs de finances publiques à la Commission européenne en avril 2017 dans le cadre de la transmission du programme de stabilité.

Objectifs de finances publiques

(en % du PIB)

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Ces objectifs devaient conduire :

– à sortir de la PDE par un retour du déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017 ;

– à respecter la règle, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), d’ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB tant que l’OMT n’est pas atteint ;

– et à atteindre, en 2019, l’équilibre structurel des comptes (« règle d’or ») prévu par le TSCG.

Les objectifs ainsi définis avaient pour but de conformer la France à l’ensemble de ses engagements européens dès 2019.

Cependant, la trajectoire d’ajustement structurel retenue par le précédent Gouvernement était moins contrainte que celle recommandée par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015. Ce dernier avait en effet recommandé un ajustement structurel de 0,9 point de PIB pour 2017. Le Gouvernement précédent avait décidé de ne pas suivre cette recommandation en raison de ses effets potentiellement récessifs.

III. LE DÉROULEMENT GÉNÉRAL D’UN CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

La surveillance des finances publiques (A) se déroule dans le cadre du cycle annuel budgétaire qui se décompose en un semestre européen et un semestre national.

Le présent débat d’orientation des finances publiques – qui n’est pas prévu par les règles européennes mais par l’article 48 de la loi organique relative aux finances publiques – se déroule à la fin du semestre européen (B) et au début du semestre national (C).

A. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques

Le PSC constitue l’armature juridique de la surveillance des finances publiques. Il comporte un volet préventif et un volet correctif, tous deux assortis d’un régime de sanctions.

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

a. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs.

Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

Contenu obligatoire d’un programme de stabilité ou de convergence

Source : commission des finances.

En France, contrairement à d’autres État de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement.

b. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens ([11]).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions ([12]) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

L’ouverture d’une PDE est décidée par le Conseil sur recommandation de la Commission. L’État membre doit prendre des actions suivies d’effet et en rendre compte régulièrement à la Commission. En l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre peut être mis en demeure par le Conseil de corriger son déficit excessif et d’améliorer chaque année son solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB ([13]). À l’issue de la procédure et en l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre s’expose à des sanctions pouvant aller de 0,2 % à 0,5 % du PIB ([14]).

La surveillance des finances publiques dans le cadre du PSC

Source : commission des finances.

B. Le semestre européen

1. Contenu du semestre européen

Le semestre européen, instauré en 2011, est une période d’environ six mois qui permet un dialogue économique entre les instances européennes et les États membres. Son objet est de coordonner et de surveiller les politiques économiques et budgétaires des États membres ainsi que leurs réformes structurelles.

À ce titre, le semestre européen regroupe trois types de procédure de coordination.

Les trois axes de la coordination des politiques des États membres

durant le semestre européen

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi ([15]) :

– la formulation et la surveillance de la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

2. Calendrier du semestre européen

a. Novembre de l’année N-1

Le semestre européen est lancé par la Commission européenne avec la publication d’une série de documents (le « paquet » de novembre) qui sert de base à la discussion.

Le document le plus important est l’« examen annuel de la croissance » qui expose les grandes orientations des politiques économiques. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

(1) Commission européenne, Examen annuel de la croissance 2017, 16 novembre 2016 : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-annual-growth-survey_fr_0.pdf.

b. Février de l’année N

La Commission publie, ensuite, en février, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Dans son rapport 2017 pour la France ([16]), la Commission européenne souligne les progrès accomplis par la France en matière de finances publiques. Elle relève, outre, la diminution du déficit public, que « la viabilité des régimes de retraite a été améliorée » et que « la réforme territoriale a créé un cadre permettant la réalisation de gains d’efficacité à l’échelon local ».

Toutefois, elle considère que les progrès sont plus limités « en ce qui concerne le renforcement et le recensement des économies et des gains d’efficacité générés par les revues de dépenses et les évaluations des politiques publiques ». Selon elle, les mesures budgétaires adoptées à la suite de ces revues « ont eu un rendement limité et n’ont pas permis jusqu’à présent d’améliorer sensiblement l’efficacité des dépenses publiques ».

(1) Commission européenne, Rapport 2017 pour la France, 22 février 2017 : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-country-report-france-fr.pdf

c. Conseils européens de printemps

Sur ces différentes bases, le Conseil européen définit les lignes directrices de l’Union européenne dont les États membres doivent tenir compte. Il peut également transmettre des orientations à certains membres.

Contrairement à l’année 2015, le Conseil européen n’a pas adressé de recommandations spécifiques à la France. Il a, en revanche, formulé des recommandations en vue d’améliorer la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro ([17]).

d. Avril de l’année N

Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres), ainsi que leur programme national de réforme.

le rôle des États membres durant le semestre européen

Source : commission des finances.

e. Mai de l’année N

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

f. Juin et juillet de l’année N

Enfin, le Conseil adopte ses recommandations par pays en juin ou juillet, lesquels constituent l’aboutissement du semestre européen. L’an dernier, le Conseil a adopté sa recommandation concernant la France le 12 juillet 2016 ([18]). Le Conseil a repris à son compte les recommandations de recommandation de la Commission européenne formulées le 18 mai 2016.

C’est également à cette époque de l’année qu’intervient le présent débat d’orientation des finances publiques prévu par le droit interne.

Ce calendrier doit permettre d’organiser un dialogue. L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

C. Le semestre national

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régit par le « two-pack » ([19]), c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– et le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 qui a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

Ce règlement a également transformé le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui permet un approfondissement de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

Les États membres doivent ainsi envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG, signé le 2 mars 2012 et ratifié par la France le 8 janvier 2013. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs ([20]).

Documents à transmettre à la Commission européenne

avant le 15 octobre

Source : commission des finances.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

IV. LES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Par recommandation du 22 mai 2017, la Commission européenne a proposé au Conseil d’adresser un certain nombre de recommandations à la France ([21]).

Dans ce document, la Commission européenne rappelle que, selon ses prévisions du printemps 2017, le déficit nominal de la France devrait atteindre 3 % du PIB en 2017, « ce qui dépasse l’objectif recommandé par le Conseil ». Pour 2018, dans l’hypothèse de politiques inchangées, le déficit nominal « devrait atteindre 3,2 % du PIB » ce qui « suggère des risques entourant la correction durable du déficit excessif ».

Elle estime en conséquence que « la France doit se tenir prête à prendre des mesures supplémentaires pour assurer le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance en 2017 et que des mesures supplémentaires seront nécessaires à partir de 2018 en vue de respecter ces dispositions ».

En résumé, la Commission européenne a recommandé à la France :

– sur le plan budgétaire, de réduire les dépenses publiques afin de ramener le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017, d’accomplir d’importants efforts budgétaires pour 2018 et de réexaminer de manière exhaustive les différents postes de dépenses ;

– sur le plan fiscal, de baisser l’impôt sur les sociétés et de réduire les dépenses fiscales ;

– sur le plan social, de contenir les hausses du SMIC à proportion de la hausse de la productivité, et d’améliorer l’accès au marché du travail ;

– sur le plan réglementaire, d’alléger les normes applicables aux entreprises et d’accroître la concurrence en éliminant les obstacles à l’activité des professions réglementées.

Comme chaque année, le Conseil de l’Union européenne devrait adopter formellement ces recommandations dans le courant du mois de juillet.

V. LA TRAJECTOIRE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT

Le Gouvernement a présenté une nouvelle trajectoire de finances publiques dans son rapport.

Les objectifs du gouvernement

(en pourcentage de PIB)

Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, tome 1.

Le déficit public resterait proche de 3 % du PIB sur la période 2017-2019. Pour 2019, cela s’expliquerait à hauteur d’un point de PIB par la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations sociales patronales. En effet, cette année-là, le coût du CICE sur les salaires versés en 2018 s’ajoutera au coût de la baisse des cotisations sociales décidées pour les salaires versés en 2019.

À partir 2020, le déficit public se situerait à un niveau proche de la cible qui avait été transmise à la Commission européenne au mois d’avril dernier (1,5 % au lieu de 1,3 %). À l’horizon 2022, le déficit public serait à 0,5 % du PIB, niveau qui n’avait plus été atteint depuis 1980.

Comparaison des trajectoires de déficit public

(en pourcentage de PIB)

Source : commission des finances.

La trajectoire proposée privilégie le soutien à la croissance et la réduction du déficit nominal à la réduction du déficit structurel. Elle ne prévoit pas de retour à l’équilibre structurel à la fin du quinquennat alors que les programmations précédentes prévoyaient de respecter la règle d’équilibre prévue par le TSCG dès 2019.

Comparaison des trajectoires de déficit structurel

(en pourcentage de PIB)

Source : commission des finances.

L’ajustement structurel serait ainsi inférieur à la cible minimale de 0,5 % résultant du volet préventif du PSC. Il serait même nul en 2018 compte tenu de l’importante baisse des prélèvements obligatoires (0,6 point de PIB au lieu de 0,2 prévu dans le programme de stabilité).

Comparaison des trajectoires d’ajustement structurel

(en pourcentage de PIB)

Source : commission des finances.

Enfin, la dette publique ne commencerait à refluer qu’en 2020 ce qui pose la question de savoir si le critère de dette déclenchant l’application du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance sera respecté.

Fiche 2 : le contexte macroéconomique

Les perspectives en matière de finances publiques sont dépendantes du contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, recettes et dépenses publics doivent reposer sur un scénario macroéconomique crédible.

Le dernier cadrage macroéconomique sur lequel repose les objectifs de finances publiques a été élaboré par le précédent Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité transmis en avril 2017 à la Commission européenne. Il repose sur une légère accélération de la croissance (I).

Ce cadrage a été jugé « plausible » et « raisonnable » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 12 avril 2017 (II).

Les données les plus récentes confirment un redémarrage de la croissance dont a tenu compte le nouveau Gouvernement pour élaborer sa nouvelle trajectoire de finances publiques (III).

I. Le cadrage macroéconomique du programme de stabilité d’avril 2017

Le cadrage macroéconomique du programme de stabilité présente quatre caractéristiques principales : une légère accélération de la croissance économique, une reprise de l’inflation, un redressement des exportations, et une masse salariale privée toujours dynamique. Enfin, comme les années précédentes, le précédent Gouvernement a prévu prudemment une remontée des taux d’intérêt.

Les principales hypothèses du scénario macroéconomique

du programme de stabilité

(taux de croissance annuel en %)

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

A. Une légère accélération de la croissance

Alors que le retour de la croissance a été confirmé en 2016, le précédent Gouvernement a prévu une accélération progressive de celle-ci sur la période 2017-2020.

1. Le retour de la croissance confirmé pour 2016

La croissance du PIB a marqué un coup d’arrêt brutal en 2008 avec la crise financière. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, elle a fortement ralenti à partir de 2012.

L’année 2016 confirme le retour de la croissance qui avait été constaté pour 2015. Il s’agit en effet de la seconde année consécutive de croissance supérieure à 1 % du PIB, ce qui n’avait pas été le cas au cours des trois années précédentes.

Croissance en France depuis 2007

(% d’évolution annuelle en volume du PIB)

Source : INSEE.

La croissance du PIB pour 2016 s’est toutefois élevée à 1,2 % au lieu de 1,4 % prévu en loi de finances rectificative ([22]) et 1,5 % prévu par la loi de finances initiale ([23]). Selon le précédent Gouvernement, l’écart par rapport à la prévision s’explique « par des mauvaises récoltes agricoles (qui auront coûté 0,2 point de croissance), (…) l’impact des attentats sur la consommation des ménages et le tourisme, ainsi que (par les) mouvements sociaux » ([24]).

Ces différents facteurs ne devraient plus intervenir en 2017 et pour les années suivantes, ce qui permet d’envisager une accélération progressive de la croissance.

La confirmation de l’amélioration du taux de marge des sociétés non financières (SNF) est un autre facteur favorable à prendre en compte. Le taux de marge s’est vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,8 % au quatrième trimestre 2016 selon l’INSEE ([25]). Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et l’entrée en vigueur du premier volet des allégements de cotisations du pacte de responsabilité et de solidarité.

Le taux de marge des entreprises était de 32,7 % en moyenne avant la crise financière de 2008. Il a baissé de 2 points en moyenne après la crise financière et avant la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Durant les premières années de mise en œuvre du pacte, en 2014 et 2015, le taux de marge des entreprises s’est redressé de près de 2 points.

Taux de marge des entreprises par année depuis 2002

(% de la valeur ajoutée)

Source : INSEE.

2. Une accélération progressive sur la période 2017-2020

La prévision de croissance du précédent Gouvernement pour 2017 est inchangée par rapport à celle associée à la loi de finances pour 2017. En revanche, le précédent Gouvernement avait légèrement abaissé ses prévisions pour 2018 et 2019.

Prévision de croissance

(en % du PIB)

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le précédent Gouvernement prévoyait ainsi une confirmation de la reprise de la croissance (+ 1,5 % pour 2017 et 2018) puis une légère accélération (+ 1,6 % pour 2019 et + 1,7 % pour 2020).

Ce scénario repose sur la bonne orientation des investissements et une poursuite de la hausse de l’emploi marchand. Il se fonde également sur un environnement international plus porteur.

Selon la direction générale du Trésor ([26]), « l’environnement international s’est amélioré dans les économies avancées mais dégradé dans les économies émergentes », si bien que la prévision de croissance mondiale pour 2017 est inchangée à 3,3 % pour 2017. L’économie britannique « s’est montrée plus résiliente » que prévu après le référendum du 23 juin 2016 sur le Brexit. Le plan de relance envisagé par la nouvelle administration américaine pourrait également soutenir positivement la croissance mondiale. En revanche, du côté des économies émergentes, « les perspectives se sont assombries en Inde, suite à la démonétisation surprise des billets de 500 et de 1 000 roupies, et en Turquie, toujours en lien avec les conséquences de la tentative de coup d’État ».

Les hypothèses de croissance du précédent Gouvernement étaient d’ailleurs proches de celles présentées par les organisations internationales qui publient des prévisions.

Prévisions de croissance en volume du PIB pour la France

B. Une reprise de l’inflation

Entre 2002 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle ralentit fortement depuis 2012 jusqu’à devenir nulle en 2015. Elle est légèrement positive en 2016 avec une augmentation des prix de 0,2 %.

Inflation en France

Source : INSEE.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation. Il est néanmoins toujours prévu une accélération de l’inflation à compter de 2017, même si le précédent Gouvernement a légèrement révisé à la baisse ses prévisions par rapport à celles du programme de stabilité d’avril 2016.

Prévision d’inflation

(en % d’évolution annuelle)

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le précédent Gouvernement a anticipé un léger redressement de l’inflation sur la période 2017-2020 (entre 1,1 et 1,5 % par an). Pour 2017, ce redressement serait dû pour moitié à l’inflation sous-jacente tirée principalement par l’augmentation des salaires, et pour l’autre moitié à une augmentation des prix de l’énergie. Pour les années suivantes, le redressement de l’inflation serait essentiellement porté par l’inflation sous-jacente.

La reprise de l’inflation provoque plusieurs effets sur les finances publiques, lesquels se compensent en partie. Elle peut entraîner une hausse de certaines recettes fiscales, en particulier de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Mais, dans le même temps, elle entraîne une hausse des dépenses publiques : les dépenses de fonctionnement des ministères peuvent être plus soutenues, la progression des prestations indexées est accrue et la charge d’intérêts des obligations indexées sur l’inflation augmente.

La reprise de l’inflation était également anticipée par la Commission européenne. Cette dernière a prévu pour la France, dans ses prévisions d’hiver 2017, une inflation de 1,5 % pour 2017 et de 1,4 % pour 2018, soit un niveau légèrement supérieur à celui du Gouvernement. Cette reprise de l’inflation serait alimentée par la politique accommodante de la Banque centrale européenne. La menace d’une déflation semble donc s’éloigner.

C. Un redressement des exportations

En 2016, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations, a été déficitaire à hauteur de 48,4 milliards d’euros. Il a contribué négativement à la croissance pour 0,8 point de PIB.

Pour rappel, en 2015 et 2014, la contribution du commerce extérieur à la croissance avait également été négative (– 0,3 point de PIB en 2015 et – 0,5 point de PIB en 2014). Sur trois ans, le commerce extérieur a donc coûté 1,6 point de PIB à l’économie française.

Balance commerciale

(en milliards d’euros)

Source : direction générale des douanes et droits indirects.

Le précédent Gouvernement a anticipé une nouvelle dégradation du commerce extérieur pour les années 2017 et 2018 en lien avec la remontée du prix du pétrole.

Il a prévu cependant, dans le même temps, un redressement des exportations en raison de la hausse de la demande mondiale adressée à la France. Les exportations devraient ainsi croître de 3,4 % à 4,4 % par an sur la période 2017-2020. Ainsi, la contribution du commerce extérieur à la croissance serait légèrement négative pour 2017 (– 0,1 point de PIB) et nulle sur la période 2018-2020.

D. Une masse salariale privée toujours dynamique

Le niveau de la masse salariale privée est un indicateur important en matière de finances publiques. L’essentiel des recettes publiques sont liées au niveau des salaires dont la majeure partie des cotisations sociales, de la contribution sociale généralisée, ou encore de l’impôt sur le revenu.

Le précédent Gouvernement a anticipé une progression annuelle de la masse salariale du secteur concurrentiel comprise entre 2,8 % et 3,5 % sur la période 2017-2020, soit un niveau nettement supérieur à celui de l’inflation ou de la croissance. L’augmentation de la masse salariale serait essentiellement portée par l’augmentation de l’emploi marchand (+ 200 000 postes en 2017 et + 85 000 postes en 2018).

E. Une prévision prudente de remontée des taux d’intérêt

Les taux d’intérêt faibles ont un impact immédiat sur les finances publiques en ce qu’ils permettent de réduire la charge d’intérêts de l’État.

La charge de la dette recule fortement depuis 2012. Elle a ainsi reculé de 4,9 milliards d’euros en quatre ans, passant de 46,3 milliards d’euros en 2012 à 41,4 milliards d’euros en 2016. Autrement dit, la charge d’intérêts ne représente plus que 1,9 % du PIB au lieu de 2,2 % en 2012.

Charges de la dette de l’État

Source : commission des finances.

Les taux d’intérêt ont poursuivi leur baisse en 2016. Alors que la loi de finances pour 2016 avait été construite sur une hypothèse de taux pour les emprunts à dix ans de 1,9 %, le programme de stabilité d’avril 2017 indique que ceux-ci ont été en réalité de 0,75 % à fin d’année 2016.

Toutefois, par prudence, le précédent Gouvernement a retenu une hypothèse de remontée progressive des taux sur la période 2017-2020.

Hypothèse de taux d’intérêt

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

II. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Le Haut Conseil des finances publiques est une autorité administrative indépendante créée par l’article 11 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([27]). Il a pour mission principale d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement.

A. Un avis obligatoire depuis 2013

L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prévisions macroéconomiques ayant présidé à l’élaboration du programme de stabilité est obligatoire depuis 2013. Il est prévu tant par le droit interne que le droit européen.

En droit interne, l’article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012 précitée prévoit que le Haut Conseil rend public son avis au moins deux semaines avant la date limite de transmission du programme de stabilité au Conseil de l’Union européenne et à la Commission européenne. Cet avis est joint au programme de stabilité.

En droit européen, l’article 5 du règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

B. Un avis qui conforte les prÉvisions macroÉconomiques du programme de stabilité

Dans son avis n° HCFP-2017-1 du 12 avril 2017 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 ([28]), le Haut Conseil des finances publiques a estimé que :

– pour 2017, la prévision de croissance du Gouvernement, « reste plausible, même si certaines données d’activité de l’économie française sont décevantes en début d’année. » (c’est nous qui soulignons) ; de même, le Haut Conseil considère que la prévision de masse salariale est elle-aussi « plausible » et que la prévision d’inflation est « raisonnable » ;

– pour 2018-2020, le scénario macroéconomique du Gouvernement « peut constituer une base raisonnable pour la construction de trajectoires de finances publiques » (c’est nous qui soulignons).

Globalement, cet avis conforte donc les prévisions macroéconomiques du précédent Gouvernent même s’il est marqué par une prudence habituelle et inhérente à la mission du Haut Conseil. Les qualificatifs employés (« plausible », « raisonnable ») font partie des plus laudatifs du lexique habituel de cette autorité administrative indépendante.

Les principales réserves du Haut Conseil portent sur les échanges extérieurs.

III. LE REDÉMARRAGE DE LA CROISSANCE CONFIRMÉ

Les résultats détaillés du premier trimestre 2017 des comptes nationaux trimestriels ont été publiés par l’INSEE le 23 juin 2017 ([29]). Ceux-ci confirment le redémarrage de la croissance anticipé par le précédent Gouvernement.

La croissance en volume du PIB au premier trimestre 2017 est estimée par l’INSEE à 0,5 %. L’acquis de croissance pour 2017 est d’ores et déjà de 0,9 %.

Dans sa dernière note de conjoncture ([30]), l’INSEE a rehaussé sa prévision de croissance annuelle du PIB pour 2017 à 1,6 %, soit 0,1 point de plus que la prévision du précédent Gouvernement. L’INSEE a souligné dans cette note que la croissance « serait la plus forte depuis 2011 » et que « l’activité française retrouverait ainsi une croissance plus proche de celle de la zone euro, après trois années de progression plus faible que ses voisins ».

Le Fonds monétaire international (FMI) a également légèrement révisé à la hausse sa prévision de croissance pour la France en 2017 (1,4 % au lieu de 1,3 %) ([31]) contrairement à la Commission européenne qui, dans ses prévisions de printemps 2017, maintient une prévision de croissance à 1,4 % ([32]).

Par ailleurs, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a confirmé la bonne tenue de la masse salariale privée laquelle a progressé de 1,1 % au premier trimestre 2017 et de 2,9 % sur un an ([33]).

Le Gouvernement a tenu compte de ces éléments dans son Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques. Il a ainsi rehaussé son hypothèse de croissance en volume du PIB pour 2017 pour l’aligner sur la prévision de l’INSEE à 1,6 %.

Fiche 3 : les enjeux de l’exercice 2017

La cible de déficit public pour 2017 a été fixée à 2,7 % du PIB au cours de la précédente législature (I).

Au mois d’avril dernier, à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne, le précédent Gouvernement a rehaussé la prévision de déficit public à 2,8 % du PIB. Mais l’audit de la Cour des comptes

– révélé dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques ([34]) – conclut que le déficit public pourrait finalement atteindre 3,2 % du PIB à politiques inchangées (II).

Le Gouvernement a, dès lors, annoncé une série de mesures complémentaires pour garantir le retour du déficit public sous la barre des 3 % dès 2017 et permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif (III).

I. UNE PRÉVISION INITIALE DE DÉFICIT PUBLIC DE 2,7 % DU PIB

La cible de déficit public figure dans le tableau de synthèse de l’article liminaire de la loi de finances initiale pour 2017 ([35]).

Elle a également été fixée à 2,7 % du PIB dans deux documents de programmation pluriannuelle des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([36]) et le programme de stabilité transmis en avril 2016 à la Commission européenne.

Cette cible de déficit public pouvait paraître ambitieuse par rapport au rythme de réduction des dernières années. La diminution du déficit public devait en effet s’établir à 0,7 point de PIB alors que la diminution moyenne depuis 2013 était de 0,2 point de PIB.

Déficit, dépenses, recettes et prélèvements obligatoires depuis 2013

(en % du PIB)

Source : INSEE.

Cette cible de déficit public concerne l’ensemble des administrations publiques. Les votes du Parlement sur les recettes et les dépenses ne concernent toutefois que l’État et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

L’État porte la majeure partie de la prévision initiale de déficit public. La loi de finances initiale pour 2017 prévoit ainsi un déficit budgétaire de 69,3 milliards d’euros.

Formation du solde budgétaire de l’État en 2017

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

Source : loi de finances initiale pour 2017.

La cible de déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale a été fixée par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2017 ([37]) à 4,1 milliards d’euros. Hors fonds de solidarité vieillesse (FSV), les comptes de la sécurité sociale ont été votés à un niveau proche de l’équilibre

(– 0,3 milliard d’euros).

Prévisions de recettes et objectifs de dépenses des branches des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2017

(en milliards d’euros)

Source : loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

L’objectif de solde des administrations publiques locales (APUL) n’est pas fixé dans une loi compte tenu du principe d’autonomie des collectivités territoriales prévu par l’article 72 de la Constitution.

Le besoin de financement des APUL a été évalué à 0,1 point de PIB pour 2017 dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

II. UN DÉFICIT PUBLIC QUI POURRAIT FINALEMENT ATTEINDRE 3,2 % DU PIB SELON L’AUDIT DE LA COUR DES COMPTES

L’objectif d’un déficit public limité à 2,7 % du PIB semble hors d’atteinte compte tenu des nouvelles informations disponibles. Le précédent Gouvernement avait d’ailleurs rehaussé sa prévision de déficit à 2,8 % du PIB à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne au mois d’avril dernier. Dans ses dernières prévisions économiques du printemps 2017, la Commission européenne prévoit un déficit public pour la France en 2017 de 3 % du PIB.

L’audit de la Cour des comptes est encore plus pessimiste puisqu’il conclut à la possibilité d’un déficit public de 3,2 % du PIB à politiques inchangées, soit 0,4 point de plus que la prévision figurant dans le programme de stabilité.

Cela s’expliquerait à hauteur de 0,1 point de PIB par un manque de recettes (A) et à hauteur de 0,3 point de PIB par des dépassements de dépenses (B).

A. La situation relative aux recettes

L’examen des recettes fait apparaître peu de risque d’aggravation du déficit public en 2017.

Certes, les prélèvements obligatoires en 2016 ont été un peu moins élevés que prévu (990,7 milliards d’euros au lieu de 992,2 milliards d’euros), ce qui a nécessairement un impact sur la prévision 2017 (« effet base »). Mais la Cour des comptes a souligné dans son audit que le précédent Gouvernement avait bien intégré dans le programme de stabilité d’avril 2017 une base 2016 légèrement plus faible que prévu.

De même, la Cour des comptes a relevé que les prévisions de recettes reposaient sur un scénario macroéconomique crédible, soit une croissance en volume du PIB de 1,5 % alors que l’Insee prévoit désormais une croissance de 1,6 %. Elle en a conclu que la prévision de croissance spontanée des recettes était « plausible ». La Cour des comptes a même relevé que la prévision de recettes concernant les droits de mutation à titre onéreux pouvait paraître « légèrement sous-estimée ».

En revanche, la Cour des comptes a estimé que le rendement du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), évalué à 1,9 milliard d’euros, était surévalué dans la mesure où « l’administration ayant privilégié le traitement des plus gros dossiers, ceux restant à traiter devraient générer moins de recettes ». Les dernières estimations de l’administration portent plutôt sur un rendement d’un milliard d’euros, soit une surestimation de 0,9 milliard d’euros.

La Cour des comptes a également relevé que certaines recettes non fiscales avaient été surestimées pour un montant total d’environ un milliard d’euros : le reversement au titre des garanties sur le commerce extérieur (0,6 milliard), les amendes de l’Autorité de la concurrence (0,3 milliard) et les redevances d’usage des fréquences radioélectriques (0,2 milliard).

Malgré la faiblesse des surestimations relevées (2 milliards d’euros au total sur près de 1 250 milliards d’euros de recettes publiques), la Cour des comptes a considéré que celles-ci « paraissent avoir été dictées par le souci d’améliorer artificiellement le niveau de déficit prévu ».

B. La situation relative aux dépenses

En 2016, le taux de croissance de la dépense publique en valeur, hors crédits d’impôt, s’est établi à 1,2 %, soit un niveau faible par rapport aux exercices précédents ([38]).

taux de croissance en valeur de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impôt

Source : INSEE et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 pour l’année 2017.

En 2017, le rythme de progression de la dépense publique devrait progresser en raison d’une reprise de l’inflation et de la volonté d’accroître les crédits à hauteur de 5,7 milliards d’euros en faveur des secteurs désignés comme prioritaires : l’éducation, la sécurité et l’emploi.

1. les prévisions d’exécution en dépenses pour 2017

a. Les objectifs en dépenses fixés en loi de finances initiale

La loi de finances initiale (LFI) pour 2017 ([39]) a fixé un objectif de dépenses de l’État à 301,3 milliards d’euros, hors charge de la dette et pensions.

évolution des dÉpenses de l’état sous norme

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, données issues de la direction du budget.

Sur le périmètre le plus large des dépenses de l’État, l’objectif de dépenses a été fixé à 390,8 milliards d’euros, en augmentation de 6,3 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2016.

b. La révision des objectifs en dépenses lors du programme de stabilité de 2017

Dans le programme de stabilité pour les années 2017 à 2020, le Gouvernement a abaissé l’objectif de croissance de la dépense publique pour 2017 à 1,4 %, au lieu de 1,6 % prévu en loi de finances initiale. Cette réduction du rythme d’évolution de la dépense publique résulte de l’annonce d’économies complémentaires à hauteur de 2,9 milliards d’euros, réparties de la façon suivante :

– 1,7 milliard d’euros de réduction des dépenses de l’État, hors dette et pensions, dont 1,5 milliard d’euros au titre des crédits des ministères et 0,2 milliard d’euros au titre du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

– 0,3 milliard d’euros au titre des dépenses de prestations sociales et d’action sociale de la sécurité sociale ;

– 0,9 milliard d’euros au titre de la baisse de la dépense locale.

L’évolution de la dépense serait maîtrisée à un niveau très bas au cours de l’exercice 2017, notamment sur le périmètre État et organismes divers d’administration centrale.

Évolution de la dépense, par sous-secteur des administrations publiques

(moyenne annuelle, en valeur hors crédits d’impôt et en %)

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Les dépenses des collectivités territoriales seraient plus dynamiques, en raison du cycle électoral et de la réduction de la contribution des collectivités au redressement des finances publiques.

évolution des concours financiers de l’état

aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros)

* La loi de finances initiale pour 2017 prévoyait une baisse des concours de 2,5 milliards d’euros.

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le programme de stabilité a accru le niveau de cette contribution de 0,2 milliard d’euros par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale, via la baisse du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales.

2. L’analyse des risques de dépassement en dépenses menée par la Cour des comptes pour 2017

À la suite de l’élection présidentielle et de la nomination d’un nouveau Gouvernement, le Premier ministre a souhaité que la Cour des comptes procède à un audit de la situation des finances publiques, en application de l’article L. 132-7 du code des juridictions financières. Cet audit a eu pour objet « d’évaluer les risques qui pèsent sur la réalisation des objectifs de finances publiques pour 2017 et les années suivantes contenus dans le programme de stabilité » ([40]).

a. L’estimation des dépassements à financer

La Cour des comptes procède chaque année dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ([41]) à une analyse des risques pesant sur l’exécution en cours. Cette analyse est réalisée sur la base des informations d’exécution de l’année antérieure et des prévisions d’exécution et décisions de dépense de l’année en cours.

risques de dépassement sur la norme « zÉro valeur » identifiés

par la cour des comptes

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, données de la direction du budget.

Selon la Cour, les risques sur les dépenses sont compris dans une fourchette allant de 4,6 milliards d’euros à 6,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, soit une estimation moyenne de 5,6 milliards d’euros.

Quatre missions concentrent 74 % des dépassements en dépenses :

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, au titre de contentieux relatifs aux refus d’apurement communautaires, du coût des exonérations de cotisations sociales, de l’épidémie d’influenza aviaire et des indemnités compensatoires de handicaps naturels ;

– Travail et emploi, au titre du financement du plan de formation des « 500 000 chômeurs » et des contrats aidés ;

– Défense, au titre des opérations extérieures et intérieures ;

– Solidarité, insertion, égalité des chances, au titre de l’allocation aux adultes handicapés et de la prime d’activité.

La Cour estime qu’un certain nombre de dépassements correspondent à des « sous-budgétisations » récurrentes, telles que les opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), ou le financement des prestations sociales et des contrats aidés, soit 1,5 milliard d’euros des dépassements identifiés en 2017.

À ces dépassements, s’ajoute l’abaissement de la norme de dépense de 1,7 milliard d’euros annoncé par le Gouvernement lors du programme de stabilité. Cela porte les risques de dépassement à 7,3 milliards d’euros sur le champ de la norme zéro valeur, qui inclut les crédits des ministères, les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales et les taxes affectées plafonnées.

Enfin, la recapitalisation d’AREVA SA pour un coût de 2,3 milliards d’euros, en intégrant l’indemnisation des actionnaires minoritaires de 300 millions d’euros, pourrait être analysée comme une dépense publique et dégrader à due concurrence le déficit public.

Au total, les dépassements en dépenses s’élèveraient à 9,6 milliards d’euros, à politique inchangée, par rapport au vote de la loi de finances initiale pour 2017.

Les dépassements relevés par la Cour portent quasi exclusivement sur le périmètre de l’État, seules les dépenses de retraite associées au programme de stabilité peuvent apparaître comme sous-évaluées d’au moins 0,5 milliard d’euros.

b. Les mesures de financement

La Cour des comptes présente dans son rapport des pistes de financement de ces dépassements en dépenses, pour un montant de 3,7 milliards d’euros.

En premier lieu, elle cite des économies de constatation potentielles, évaluées à 1,2 milliard d’euros :

– un milliard d’euros, au titre des prélèvements sur recettes (PSR), répartis entre le PSR au profit de l’Union européenne (– 1,1 milliard d’euros) et celui au profit des collectivités territoriales (+ 0,1 milliard d’euros) ;

– 0,2 milliard d’euros, au titre d’une moindre charge de la dette de l’État.

Par ailleurs, la Cour évalue le niveau envisageable des annulations de crédits mis en réserve à 2,5 milliards d’euros.

Selon les calculs de la Cour, les dépassements nets en dépense (après la prise en compte des mesures de financement) s’élèveraient à 5,9 milliards d’euros.

Compensation envisageable des risques en dépenses constatés par la Cour

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017.

Cette évaluation de la Cour s’apprécie à politique inchangée, c’est-à-dire en l’absence de mesure de régulation budgétaire, hors les annulations de crédits.

3. La régulation budgétaire envisageable au cours de l’exercice 2017

a. Les mises en réserve de crédits

En 2016, les annulations de crédits mis en réserve s’étaient élevées à 3 milliards d’euros ([42]). Par ailleurs, le Gouvernement avait maintenu des crédits gelés jusqu’en fin de gestion, à hauteur de 2,8 milliards d’euros. Au total, la Cour a relevé pour l’exercice 2016 que « la réserve de précaution a ainsi limité les dépenses à hauteur de 5,8 milliards d’euros, soit sensiblement plus qu’en 2015 (4 milliards d’euros) » ([43]).

La mobilisation de la réserve de précaution à des fins de limitation des dépenses s’est élevée à 3,9 milliards d’euros, en moyenne sur les cinq derniers exercices.

Évolution de l’utilisation de la réserve de précaution

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

* La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État de 2012 à 2015.

Il apparaît raisonnable de considérer que la réserve de précaution pourrait être mobilisée à un niveau plus élevé qu’anticipé par la Cour des comptes (2,5 milliards d’euros), afin de réduire le niveau de dépenses de l’exercice 2017.

En 2017, le Gouvernement a en effet décidé de maintenir un niveau exceptionnellement élevé de mise en réserve des crédits. La réserve de précaution initiale a été fixée à 8 % pour les crédits autres que de personnel et 0,5 % pour les crédits de personnel. Ce niveau de réserve est supérieur aux seuils prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (respectivement 6 % et 0,5 %) ([44]). Cela représente un niveau de mise en réserve de 10,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Pour la deuxième fois consécutive, le Gouvernement a décidé en avril de geler les crédits reportés de 2016 à 2017, pour un montant de 2,3 milliards d’euros en crédits de paiement ([45]).

Une nouvelle majoration de la réserve de précaution a été mise en place fin avril, à hauteur de 1,4 milliard d’euros en CP. Celle-ci s’inscrit dans le cadre de l’engagement de réduction des dépenses de l’État de 1,7 milliard d’euros, hors dette et pensions, annoncé lors du programme de stabilité.

In fine, le niveau de la réserve de précaution apparaît en ligne avec celui constaté lors de l’exercice 2016. Compte tenu des mesures de gels supplémentaires et des dégels intervenus en gestion, le niveau de crédits mis en réserve s’élevait à 13,6 milliards d’euros à fin avril ([46]), dont 13 milliards d’euros hors dépenses de personnel.

b. Les mouvements de crédits permis par décret d’avance

En cours de gestion, le Gouvernement peut également procéder à des mouvements de crédits via des décrets d’avance. Ceux-ci visent à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, compensés par des annulations à due concurrence.

En moyenne, les ouvertures et annulations de CP se sont élevées à 1,77 milliard d’euros par exercice sur la période 2007-2016. En 2016, les trois décrets d’avance pris par le Gouvernement ont modifié les autorisations d’engagement (AE) à hauteur de 4,73 milliards d’euros et les CP à hauteur de 3,42 milliards d’euros.

mouvements de crédits issus de décrets d’avance

(en milliards d’euros)

Source : legifrance.

En 2016, le premier décret d’avance avait été pris le 2 juin. Le 12 juillet, le nouveau Gouvernement a notifié aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat un projet de décret d’avance à hauteur de 2,8 milliards d’euros en AE et 3 milliards d’euros en CP, afin d’abonder les dépenses urgentes de plusieurs missions.

III. LES MESURES ANNONCÉES PAR LE NOUVEAU GOUVERNEMENT POUR CONTENIR LE DÉFICIT SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB

A. Le projet de décret d’avance (3 milliards d’euros)

Le Gouvernement a transmis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat un projet de décret d’avance portant ouverture et annulation de crédits, à hauteur de 2,8 milliards d’euros en AE et 3 milliards d’euros en CP.

Cela représente un niveau inédit de mouvements de crédits via un décret d’avance. Depuis 2007, les mouvements de crédits de paiement s’élevaient à 0,74 milliard d’euros par décret d’avance.

1. Les ouvertures de crédits

Ce projet de décret d’avance vise à ouvrir des crédits en faveur de huit missions, dont 70 % pour les missions Économie et Défense.

ouvertures de crédits

(en millions d’euros)

NB : les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

Les ouvertures de crédits ont pour objet :

– la recapitalisation de New Areva holding SA, pour 1 485 millions d’euros en CP, soit 49 % des ouvertures de crédits ;

– le financement des dépenses des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), pour 643 millions d’euros en CP, soit un total d’ouvertures de 1 093 millions d’euros prévu en 2017 ;

– le financement des dépenses relatives au plan d’urgence pour l’emploi, à hauteur de 259 millions d’euros en CP, afin de financer le prolongement du plan de formation prioritaire prévoyant 200 000 formations supplémentaires en 2017 ;

– le financement des dépenses relatives à l’allocation pour demandeurs d’asile, à hauteur de 206 millions d’euros en CP, du fait des insuffisances de dotations en loi de finances initiale et de la hausse constatée des flux de demandeurs d’asile ;

– l’acquisition de l’immeuble White sis à Montrouge destiné à accueillir les services centraux de l’INSEE, à hauteur de 165 millions d’euros en CP ;

– le financement des dépenses d’intervention relatives à l’hébergement d’urgence, à hauteur de 120 millions d’euros en CP, du fait des insuffisances de dotations en loi de finances initiale et du contexte de forte tension sur le parc d’hébergement d’urgence ;

– le financement de mesures liées à diverses crises sanitaires survenues début 2017 (influenza aviaire, tuberculose, salmonelles aviaires, xylella fastidiosa), à hauteur de 101 millions d’euros en CP ;

– et le financement des besoins de l’Agence du service civique, à hauteur de 62 millions d’euros en CP, du fait du niveau supérieur de 45 % du nombre de jeunes entrés dans le dispositif de service civique au cours des premiers mois de l’année 2017 par rapport aux prévisions.

2. Les annulations de crédits

Les ouvertures de crédits sont compensées par des annulations de crédits portant sur vingt-six missions du budget général.

annulations de crédits

(en millions d’euros)

NB : les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

Les principales annulations concernent :

– la mission Défense, à hauteur de 850 millions d’euros en CP, soit 28 % du total des annulations, afin de compenser les ouvertures de crédits destinées à financer les surcoûts des opérations extérieures et intérieures, ce qui constitue une exception au principe d’un financement interministériel énoncé en loi de programmation militaire ([47]) ;

– la mission Recherche et enseignement supérieur, à hauteur de 260 millions d’euros en CP, principalement sur des crédits mis en réserve ;

– la mission Sécurités, à hauteur de 244 millions d’euros en CP, quasi exclusivement sur des crédits mis en réserve et sur l’achat d’un avion multi-rôles non réalisé en 2017 ;

– la mission Relations avec les collectivités territoriales, à hauteur de 216 millions d’euros en CP, principalement en raison de moindres consommations sur la dotation d’équipement des territoires ruraux, sur la dotation à l’investissement local et sur la dotation politique de la ville ;

– la mission Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 195 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve ;

– la mission Action extérieure de l’État, à hauteur de 166 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve et une partie de la subvention pour charges de service public versée à l’agence pour l’enseignement français à l’étranger, compte tenu de son niveau de trésorerie ;

– la mission Justice, à hauteur de 160 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve et du fait d’économies sur les dépenses de fonctionnement du ministère pour 2,2 millions d’euros ;

– la mission Aide publique au développement, à hauteur de 136 millions d’euros en CP, sur des crédits mis en réserve ;

– la mission Égalité des territoires et logement, à hauteur de 131 millions d’euros en CP, dont 55 millions d’euros sur des crédits mis en réserve et 76 millions d’euros via un redéploiement depuis certains dispositifs discrétionnaires ;

– la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, à hauteur de 120 millions d’euros en CP, quasi exclusivement sur des crédits mis en réserve et sur l’anticipation de moindres dépenses sur les dispositifs d’action sociale.

Ce projet de décret d’avance est complété par un projet décret d’annulation de crédits, à hauteur de 774 millions d’euros en AE et 274 millions d’euros en CP.

B. Le projet de décret d’annulation (274 millions d’euros)

Aux termes de l’article 14 de la LOLF, les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ont été informées le 12 juillet d’un projet de décret d’annulation de crédits portant sur trois missions du budget général de l’État.

annulations de crédits

(en millions d’euros)

NB : les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.

Source : projet de décret d’annulation.

Les crédits annulés sur la mission Écologie, développement et mobilité durables portent quasi exclusivement sur des crédits mis en réserve ou devenus sans emploi, selon les informations transmises au Parlement.

Les crédits de paiement annulés sur la mission Recherche et enseignement supérieur portent en intégralité sur des crédits mis en réserve.

En autorisations d’engagement, les annulations portant sur la mission Travail et emploi correspondent à l’arrêt du dispositif de l’aide à l’embauche à compter du 1er juillet 2017 ([48]), au lieu d’une expiration du dispositif initialement prévue au 31 décembre 2017 ([49]).

Au total, les projets de décrets d’avance et d’annulation procèdent à l’annulation de 3,3 milliards d’euros en CP.

C. Les mesures de redressement additionnelles (1,15 milliard d’euros)

En outre, le Gouvernement prévoit l’adoption de mesures correctrices qui permettraient de limiter à hauteur de 1,153 milliards d’euros le niveau des risques en dépenses identifiés par la Cour des comptes.

A priori, cela se traduirait notamment par deux éléments :

– la mise en œuvre d’économies votées en loi de finance initiale pour 2016 relatives aux aides personnelles au logement ;

– et une limitation du volume de contrats aidés au second semestre 2017 par rapport aux exercices antérieurs.

Ces mesures ne nécessiteraient juridiquement pas d’annulations de crédits en cours de gestion. Toutefois, elles permettraient de limiter le niveau des ouvertures de crédits par rapport aux projections actuelles de dépenses.

Fiche 4 : Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022

Dans son discours de politique générale du 4 juillet 2017, le Premier ministre a formulé des objectifs de finances publiques précis pour le quinquennat : « faire baisser la pression fiscale d’un point de PIB » et « la dépense publique de trois points de PIB ».

Le Gouvernement présentera également en septembre un projet de loi de programmation des finances publiques qui devrait porter sur toute la durée du quinquennat.

En attendant, le présent débat d’orientation des finances publiques peut d’ores et déjà être éclairé par l’ensemble des annonces effectuées par le Gouvernement depuis son installation, qu’elles concernent les prélèvements obligatoires (I) ou les dépenses publiques (II).

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

L’objectif de baisse des prélèvements obligatoires est justifié par le fait que ceux-ci ont atteint récemment un niveau record même s’ils baissent légèrement depuis peu (A).

L’objectif est de les réduire d’un point de PIB soit environ 20 milliards d’euros d’ici cinq ans (B).

A. Les prélèvements obligatoires ont atteint un niveau record en 2013 mais diminuent légèrement depuis

Les prélèvements obligatoires ont progressé de 2,5 points de PIB en quinze ans (2,3 points en dix ans).

La hausse s’est concentrée sur la période 2002-2012 (+ 1,9 point). Le point le plus haut a été atteint en 2013 avec 44,8 % du PIB. Les prélèvements obligatoires ont ensuite évolué légèrement à la baisse pour se stabiliser à 44,4 % du PIB.

PrÉlÈvements obligatoires

Source : INSEE.

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (155 milliards d’euros), la contribution sociale généralisée (CSG) (97 milliards d’euros), l’impôt sur le revenu (72 milliards d’euros) et les cotisations sociales (372 milliards d’euros) représentent à eux quatre plus de 70 % des prélèvements obligatoires.

Le tableau qui suit donne une répartition des prélèvements obligatoires.

Décomposition des prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros)

* prévision loi de finances initiale (LFI).

** estimation déduite des données de la comptabilité nationale et de la comptabilité budgétaire.

Source : INSEE ; pour la décomposition des impôts d’État : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016.

B. L’objectif est de réduire les prélèvements obligatoires d’un point de PIB, soit environ 20 milliards d’euros

Le Premier ministre a indiqué, dans son discours de politique générale du 4 juillet dernier, que « les prélèvements obligatoires baisseront de 20 milliards d’euros d’ici 2022 ». Cet objectif est confirmé dans le rapport du Gouvernement : « La politique fiscale visera à faire baisser la pression fiscale d’un point de PIB sur cinq ans. »

Plusieurs mesures fiscales ont été annoncées. Certaines sont neutres sur les finances publiques (1). La plupart des mesures annoncées consistent en un allégement des prélèvements obligatoires (2). Quelques hausses sont prévues pour poursuivre des objectifs de santé publique ou environnementaux (3).

Les prélèvements obligatoires baisseraient ainsi de 11 milliards d’euros dès 2018 (4).

Calendrier prévisionnel des mesures sur les prélèvements obligatoires

Source : audition du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’action et des comptes publics devant la commission des finances lors de sa réunion du 12 juillet 2017.

1. Les mesures neutres

a. La suppression des cotisations salariales sur l’assurance maladie et l’assurance chômage, financée par un transfert sur la CSG

i. Situation actuelle

Les salariés du secteur privé sont notamment soumis à :

– une cotisation d’assurance maladie, maternité, invalidité, décès de 0,75 % de la totalité de leur salaire brut ;

– et une cotisation d’assurance chômage de 2,4 % sur le montant de leur salaire jusqu’à 13 076 euros par mois.

Le rendement de la part salariale de ces cotisations en 2016 est d’environ 4,5 milliards d’euros pour la cotisation d’assurance maladie, affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), et d’environ 13 milliards d’euros pour la cotisation d’assurance chômage, affectée à l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic), soit au total un prélèvement de près de 18 milliards d’euros sur le revenu brut des salariés du secteur privé.

ii. Réforme envisagée

La réforme envisagée consiste à supprimer la part salariale de ces deux cotisations et de compenser les pertes de recettes par une hausse de la CSG.

Cette réforme permettrait d’augmenter le salaire net de la plupart des salariés du privé d’environ 1,4 %, c’est-à-dire à hauteur de la différence entre la part salariale des cotisations supprimées (3,15 % du salaire brut), d’une part, et la hausse de la CSG (1,7 point), d’autre part. En revanche, les hauts salaires ne bénéficieraient pas d’une hausse du salaire net : la part salariale de la cotisation chômage, qui a vocation à être supprimée, est actuellement plafonnée tandis que la hausse de la CSG ne le serait pas.

L’augmentation de la CSG permettrait de mettre à contribution les revenus du capital et de remplacement. Un point de CSG supplémentaire rapporte environ 13,3 milliards d’euros dont 9 milliards d’euros pour les revenus d’activité, 2,9 milliards pour les revenus de remplacement, et 1,3 milliard pour les revenus du capital.

Rendement d’une augmentation de la csg

(en milliards d’euros)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Une augmentation d’1,7 point de la CSG représenterait un rendement supplémentaire de 22,5 milliards d’euros. Le cas échéant, les retraités bénéficiant d’un taux réduit de CSG pourraient être dispensés de cette augmentation ([50]).

Le surcroît de rendement de la CSG permettrait tout à la fois de financer la suppression des parts salariales des cotisations maladie et chômage au bénéfice des salariés du secteur privé et de prendre des mesures de compensation en faveur des autres actifs (fonctionnaires et travailleurs indépendants).

Évolution du montant de la CSG depuis 2010

(en millions d’euros)

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

b. La transformation du CICE en baisse de cotisations

i. Situation actuelle

La création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a été annoncée le 6 novembre 2012, peu après la remise du rapport sur la compétitivité française de M. Louis Gallois. Institué par l’article 66 de la dernière de finances rectificative pour 2012 ([51]), le CICE est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu d’après leur bénéfice réel. Son taux, qui était de 4 % pour les salaires versés en 2013, a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014 (9 % dans les départements d’outre-mer à compter des salaires versés en 2015), puis à 7 % pour les salaires versés à compter du 1er janvier 2017.

Le CICE représente aujourd’hui un allégement du coût du travail de près de 20 milliards d’euros. Compte tenu de l’augmentation de son taux en 2017, le CICE devrait représenter plus de 22 milliards d’euros d’allégement du coût du travail en 2018.

Coût en comptabilité nationale du CICE

(en milliards d’euros)

Source : Gouvernement.

ii. Réforme envisagée

La réforme envisagée consiste à supprimer le CICE pour le remplacer par un nouvel allégement général des cotisations sociales. Le Premier ministre a indiqué que la réforme interviendrait en 2019.

En comptabilité nationale, l’année de transition entre les deux dispositifs peut entraîner une dégradation provisoire du solde public d’environ un point de PIB.

En effet, la nature fiscale du dispositif du CICE induit un décalage d’une année par rapport à l’année du versement du salaire. En d’autres termes, la créance de CICE relative aux salaires versés en 2018 ne bénéficiera aux entreprises qu’en 2019. Or, en 2019, les entreprises devraient également bénéficier de l’allégement de cotisations en remplacement du CICE.

2. Les mesures de baisse

a. La réforme de la taxe d’habitation

i. Situation actuelle

La taxe d’habitation est un impôt direct local dû par toutes les personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance de locaux meublés affectés à l’habitation. Elle est liquidée en fonction de la valeur locative cadastrale des locaux.

Taxe d’habitation payée par les ménages

(en milliards d’euros)

Source : INSEE.

La taxe d’habitation payée par les ménages est d’environ 19 milliards d’euros.

À cela s’ajoute le montant des dégrèvements que l’État prend à sa charge et reverse aux collectivités territoriales (4 milliards d’euros en 2016). Le plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu représente environ 75 % de ce montant.

Au total, les collectivités territoriales perçoivent plus de 22 milliards d’euros au titre de la taxe d’habitation, ce qui représente près de 35 % des recettes fiscales du secteur communal en 2015 (soit 20 % de leurs recettes de fonctionnement en tenant compte des concours de l’État et des autres recettes de fonctionnement) ([52]).

Le Gouvernement a annoncé son intention de réformer cet impôt qui est très critiqué. Son mode de calcul est souvent perçu comme injuste : les revenus ne sont pas pris en compte pour liquider le montant de la taxe (sauf pour le plafonnement) et son assiette repose sur des valeurs locatives parfois désuètes.

La réforme débuterait dès 2018 et représenterait une baisse de fiscalité d’environ 3 milliards d’euros. À terme, 80 % des redevables de la taxe d’habitation en seraient exonérés.

b. La baisse du taux de l’impôt sur les sociétés

i. Situation actuelle

L’impôt sur les sociétés (IS) est assis sur le bénéfice fiscal des sociétés de capitaux ou des sociétés de personnes qui optent pour cet impôt.

Le taux normal de l’IS est de 33,1/3 %. Pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2017, ce taux est ramené à 28 % pour les petites et moyennes entreprises (PME) qui répondent à la définition du droit européen, et pour la fraction de bénéfice n’excédant pas 75 000 euros. Cette fraction est portée à 500 000 euros pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018. Le taux de 28 % serait ensuite étendu à toutes les entreprises par étapes en 2019 et en 2020

Le rendement de l’IS est en baisse constante ces dernières années.

Rendement net de l’IS depuis 2007

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et projet de loi de règlement pour 2016.

Entre 2013 et 2016, l’IS a baissé de 17,2 milliards d’euros sous l’effet de la montée en charge du CICE ([53]). Hors CICE, la baisse de l’IS est plus modérée (5,5 milliards), son rendement étant passé de 47,2 milliards à 41,7 milliards d’euros.

Rendement net de l’IS depuis 2013

(en milliards d’euros)

Source : données extraites des lois de règlement et du projet de loi de règlement pour 2016.

ii. Réforme envisagée

L’objectif annoncé par le Premier ministre est de réduire le taux de l’IS par étapes de 33,1/3 % aujourd’hui à 25 % en 2022. Il est également prévu que la trajectoire de diminution du taux soit examinée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2018.

c. Le resserrement de l’assiette de l’ISF sur l’immobilier

i. Situation actuelle

L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est un impôt sur le patrimoine perçu par l’État. Il est dû par les personnes physiques dont le patrimoine, apprécié au niveau du foyer fiscal, dépasse 1 300 000 euros. Son taux est progressif et s’échelonne de 0,5 à 1,5 %. Ce tarif s’applique pour la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine qui excède 800 000 euros.

rendement de l’ISF en comptabilité nationale

(en milliards d’euros)

Source : INSEE.

ii. Réforme envisagée

Le Premier ministre a annoncé que l’ISF sera resserré autour du seul patrimoine immobilier, afin d’encourager l’investissement dans la croissance des entreprises. L’ISF serait ainsi remplacé par une imposition sur la fortune immobilière (IFI). La réforme entrerait en vigueur dès 2018.

d. La mise en place d’un taux de prélèvement unique d’environ 30 % sur les revenus du capital

i. Situation actuelle

Les produits de placement à revenus fixes (« revenus de l’épargne ») sont en principe soumis à l’impôt sur le revenu au barème progressif. Ils font l’objet d’un prélèvement à la source, à titre d’acompte, de 24 % lors de leur versement.

Ils sont, en outre, soumis à des prélèvements sociaux pour un taux global de 15,5 % (8,2 % de CSG, 0,5 % de CRDS, 4,5 % de prélèvement social, 0,3 % de contribution additionnelle au prélèvement social, et 2 % de prélèvement de solidarité).

Les revenus fonciers et plus-values sur valeurs mobilières sont soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu et aux mêmes prélèvements sociaux. Les plus-values mobilières peuvent faire l’objet d’abattement pour durée de détention.

Les plus-values immobilières sont soumises, après application d’abattements pour durée de détention, à l’impôt sur le revenu au taux de 19 % et aux prélèvements sociaux au taux de 15,5 %, soit 34,5 % au total.

Les produits de l’assurance vie sont également soumis aux prélèvements sociaux de 15,5 %. Ils sont également soumis à l’impôt sur le revenu selon le barème progressif ou à un prélèvement forfaitaire libératoire de 35 %, 15 % ou 7,5 % selon que la souscription du contrat date de moins de quatre ans, de quatre à huit ans ou plus de huit ans.

ii. Réforme envisagée

L’objectif est de remplacer l’actuel régime d’imposition des revenus du capital par un taux de prélèvement forfaitaire unique (PFU) d’environ 30 %. Le périmètre exact de ce nouveau prélèvement devra faire l’objet de précisions (revenus de l’épargne, assurance vie, plus-values mobilières, plus-values immobilières).

e. La suppression de la quatrième tranche de la taxe sur les salaires

i. Situation actuelle

La taxe sur les salaires est due par les employeurs établis en France. Ils en sont toutefois dispensés lorsqu’ils sont redevables de la taxe sur la valeur ajoutée. En pratique, cette taxe est essentiellement acquittée par les secteurs sanitaires et médicosociaux, les banques et les assurances, certaines professions libérales et le secteur associatif.

Le taux normal de la taxe sur les salaires est de 4,25 %. Il existe trois taux majorés pour les fractions de rémunérations annuelles individuelles qui dépassent certains seuils :

– 8,50 % entre 7 721 et 15 417 euros ;

– 13,60 % entre 15 417 et 152 979 euros ;

– et 20 % au-delà de 152 979 euros.

Un abattement de 20 304 euros est prévu pour le secteur associatif. Par ailleurs, la taxe sur les salaires n’est pas due lorsque son montant n’excède pas 1 200 euros. Une décote est également appliquée lorsque le montant de la taxe sur les salaires est compris entre 1 200 et 2 040 euros.

La taxe sur les salaires est intégralement affectée à la sécurité sociale. Son rendement s’est élevé à 13,5 milliards d’euros en 2016.

Rendement de la taxe sur les salaires

(en milliards d’euros)

Source : INSEE.

ii. Réforme envisagée

Le rapport du Gouvernement indique expressément que « la quatrième tranche de la taxe sur les salaires sera supprimée ». Autrement dit, le taux majoré de 20 % sur les rémunérations supérieures à 152 979 euros serait supprimé.

Cette mesure peut s’interpréter comme un renforcement de l’attractivité de la place financière de Paris dans le contexte post-Brexit. Le calendrier et le chiffrage de cette mesure devront faire l’objet de précisions.

f. La réforme de la taxe sur les transactions financières

i. Situation actuelle

La taxe sur les transactions financières (TTF) a été créée par l’article 5 de la première loi de finances rectificative pour 2012 ([54]). Elle s’applique depuis le 1er août 2012 aux acquisitions de titres côtés émis par des entreprises françaises dont la capitalisation boursière est supérieure à un milliard d’euros. À compter du 1er janvier 2018, cette taxe devait également s’appliquer aux opérations d’achat et de vente d’un même titre au cours d’une même journée. Son taux est de 0,3 % depuis le 1er janvier 2017. Il était auparavant de 0,2 %.

Une fraction de la taxe, fixée à 528 millions d’euros en 2016, est affectée au fonds de solidarité pour le développement (FSD). Le solde revient à l’État.

Rendement de la taxe sur les transactions financières

(en milliard d’euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances.

ii. Réforme envisagée

Le rapport du Gouvernement mentionne que « la taxe sur les transactions financières sera ajustée dès 2018 afin qu’elle ne s’applique pas aux transactions intrajournalières ».

g. La suppression de la contribution de 3 % sur les dividendes

i. Situation actuelle

L’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([55]) a institué une contribution de 3 % sur les dividendes distribués à compter du 17 août 2012 par les entités soumises à l’IS, à l’exception des PME et des organismes de placement collectif.

Le rendement de cette contribution est actuellement d’environ 1,8 milliard d’euros.

Par arrêt du 17 mai 2017 ([56]), la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que la contribution de 3 % était contraire à la directive mère-fille dans la mesure où elle est susceptible de s’appliquer aux dividendes distribués à des filiales non-résidentes en France.

La Cour des comptes avait évalué le risque que faisait peser une telle condamnation sur les finances publiques françaises à environ 5 milliards d’euros ([57]).

ii. Réforme envisagée

Le ministre de l’économie et des finances a indiqué devant la commission des finances de notre Assemblée que « la contribution de 3 % sur les revenus distribués, récemment condamnée par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), sera supprimée ».

3. Les mesures de hausse

a. L’augmentation des droits sur les tabacs

Les tabacs manufacturés sont soumis à un droit de consommation prévu à l’article 575 A du code général des impôts. Les recettes sont attribuées à divers organismes de sécurité sociale. Il s’agit donc, comme la CSG, d’un impôt social.

Pour un prix de vente au détail de 7 euros, le droit de consommation représente environ 4,46 euros du prix d’un paquet de cigarette ([58]).

Ce droit de consommation représente 97 % des taxes sur les tabacs, lesquelles comprennent également les droits de licence sur la rémunération des débitants de tabac. Les taxes sur les tabacs ont un rendement budgétaire d’environ 12 milliards d’euros.

Taxes sur les tabacs

(en milliards d’euros)

Source : INSEE.

Le Gouvernement a annoncé son intention de porter progressivement à 10 euros le prix du paquet de cigarettes, ce qui nécessiterait une hausse d’environ 67 % du droit de consommation sur les tabacs.

Toutefois, il est difficile d’en tirer des conclusions sur le rendement d’une telle hausse. La finalité première de cette mesure n’est pas d’ordre budgétaire. Son objectif est au contraire de parvenir à une réduction de la consommation.

b. La convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence

i. Situation actuelle

Le tarif des principaux carburants est appelé à évoluer ces prochaines années au rythme de la trajectoire carbone. Une trajectoire carbone a ainsi été définie fixant la valeur de la tonne de carbone à :

– à 7 euros en 2014 ;

– à 14,5 euros en 2015 ;

– à 22 euros en 2016 ;

– à 30,50 euros en 2017 ;

– à 39 euros en 2018 ;

– à 47,50 euros en 2019 ;

– à 56 euros en 2020 ;

– et à 100 euros en 2030.

Cette composante carbone doit être intégrée, en loi de finances, aux tarifs des taxes intérieures sur la consommation des produits énergétiques (TICPE).

Rendement net de la TICPE depuis 2012

(en millions d’euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances Évaluation des voies et moyens, tome 1.

La trajectoire carbone pour les années 2014 à 2016 avait été adoptée par l’article 32 de la loi de finances pour 2014 ([59]). Celle concernant les années 2017 à 2019 a été adoptée par l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2015 ([60]). La trajectoire pour les années 2020 à 2030 n’a pas encore fait l’objet d’une traduction en loi de finances : elle est énoncée comme un objectif au sein de l’article 1er de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([61]).

Le tarif des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles est calculé de telle manière à inclure une part fixe et une part carbone, parfois dénommée « contribution climat énergie » bien que cette appellation n’ait pas d’existence juridique. Tel est le cas des tarifs des principaux carburants qui ont ainsi connu une augmentation en 2017.

Tarif des principaux carburants

(en euro, arrondi au centime le plus proche)

Source : article 265 du code des douanes.

ii. Réforme envisagée

Le Premier ministre a annoncé la convergence de la fiscalité du diesel sur celle de l’essence. Cela supposerait, pour conserver le principe de la trajectoire carbone, d’augmenter plus rapidement la fiscalité du diesel que celle de l’essence.

Devant la commission des finances de notre Assemblée, le ministre de l’économie et des finances a précisé que la trajectoire carbone serait accélérée. Le prix de la tonne de carbone atteindrait ainsi 86 euros en 2022 au lieu de 73 euros dans la trajectoire résultant de l’article 1er de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte précitée.

4. La baisse des prélèvements obligatoires de 11 milliards prévue dès 2018

Devant la commission des finances de notre Assemblée, le ministre de l’économie et des finances a indiqué que la baisse des prélèvements obligatoires serait d’environ 11 milliards d’euros pour 2018.

Celle-ci serait due à hauteur de 7 milliards d’euros à des mesures adoptées sous la précédente législature dont 4 milliards d’euros au titre de l’augmentation du CICE et un milliard d’euros au titre de l’extension aux retraités du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile.

Par ailleurs, les mesures nouvelles proposées par le Gouvernement feraient baisser les prélèvements obligatoires de 4 milliards d’euros. Ce montant serait le résultat de la différence entre 7 milliards d’euros de mesures de baisse des prélèvements obligatoires et 3 milliards d’euros de mesures de hausse.

Les mesures de baisse prévues pour 2018 porteraient sur la taxe d’habitation (3 milliards d’euros), l’imposition du patrimoine mobilier et financier (3 milliards d’euros), et l’imposition des revenus du capital (un milliard d’euros).

Les mesures nouvelles de baisse des prélèvements obligatoires pour 2018

(en milliards d’euros)

Source : audition du ministre de l’économie et des finances et du ministre de l’action et des comptes publics devant la commission des finances lors de sa réunion du 12 juillet 2017.

Les mesures de hausse porteraient essentiellement sur la fiscalité écologique dont l’alignement de la fiscalité du diesel sur l’essence et l’accélération de la trajectoire carbone (2 milliards d’euros) et les droits sur le tabac (0,5 milliard d’euros).

II. LES DÉPENSES PUBLIQUES

A. L’exercice 2018

1. Un objectif ambitieux d’évolution de la dépense publique

Le programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 prévoyait « la poursuite de la démarche de maîtrise des dépenses publiques par un niveau d’effort d’ampleur comparable à celui fourni sur la période 2015-2017 » ([62]). La programmation de l’évolution de la dépense publique par sous-secteur d’administrations publiques était la suivante.

Évolution de la dépense, par sous-secteur

d’administrations publiques

(moyenne annuelle, en valeur hors crédits d’impôt et en %)

Source : programme de stabilité pour les années 2017 à 2020.

Le nouveau Gouvernement a pris un engagement renforcé, en fixant un objectif de stabilité de la dépense publique, hors inflation, en 2018 par rapport à 2017 (zéro volume). Sur la période récente, cette évolution zéro volume de la dépense publique n’a jamais été atteinte, même si l’exercice 2017 devrait être marqué par un rythme d’évolution déjà très faible.

taux de croissance en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt

(en %)

Par convention, l’évolution de la dépense publique en volume correspond à l’évolution de la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPC). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : INSEE et programme de stabilité pour les années 2017 à 2020 pour 2017.

Cet engagement représente, par conséquent, un objectif ambitieux pour l’exercice 2018, évalué à au moins 20 milliards d’euros d’économies ([63]). Sur le périmètre de l’État et de ses opérateurs, cela se traduirait par une baisse des dépenses en volume. Cela correspond à l’effort préconisé par la Cour des comptes pour atteindre un objectif de réduction de 0,5 point du déficit public entre 2017 et 2018 ([64]).

Cette trajectoire s’inscrira dans un contexte, relevé par la Cour des comptes, d’évolution à la hausse de certaines dépenses publiques :

– la montée en charge de certains engagements pris par l’État en matière de masse salariale ou de dépenses diverses ;

– le dynamisme spontané des dépenses sur le champ de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) ou des retraites ;

– une hausse des dépenses d’investissement local en lien avec le cycle électoral communal.

La Cour évalue les risques spécifiques identifiés pour la gestion 2018 de l’État par rapport aux gestions des années 2011 à 2015 à environ 12 milliards d’euros, dont :

– 8 milliards d’euros, du fait des dépenses de l’État à la hausse ;

– 4 milliards d’euros, au titre de la résorption des sous-budgétisations observées sur l’exercice 2017 et des reports de charge.

2. Les mesures d’économies annoncées par le Gouvernement

Le Gouvernement a annoncé des économies en dépenses applicables à compter de l’exercice 2018.

les mesures d’économies en dépenses annoncées par le gouvernement

(en millions d’euros, par an)

Les évaluations des économies sont celles de la Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, page 152.

nd : non défini.

Source : commission des finances.

À ce stade, les mesures d’économies n’ont pas encore fait l’objet de chiffrages précis. Ces derniers seront formulés et présentés lors du projet de loi de programmation des finances publiques et du projet de loi de finances pour 2018.

3. Les nouvelles dépenses annoncées par le Gouvernement, ayant potentiellement un impact dès 2018

Le Gouvernement a annoncé de nouvelles mesures en dépenses, qui auront un impact dès l’exercice 2018. Ces annonces résultent de la déclaration de politique générale prononcée par le Premier ministre devant l’Assemblée nationale le 4 juillet 2017. Certaines nouvelles dépenses augmenteront progressivement au cours du quinquennat.

les nouvelles dépenses annoncées par le gouvernement

(en millions d’euros)

nd : non défini.

Source : commission des finances.

Sur le plan de la méthode, le nouveau Gouvernement s’est engagé à présenter à l’automne à la fois le projet de loi de finances pour 2018 et un projet de loi de programmation des finances publiques qui portera sur toute la durée du quinquennat. Il s’agit de définir rapidement une trajectoire quinquennale en matière de finances publiques et de moyens dévolus aux différentes missions budgétaires. Cette stratégie de programmation budgétaire s’appliquera également à des secteurs spécifiques de l’action publique.

Dès 2018, une loi quinquennale de programmation des moyens de la justice sera présentée au Parlement. Cette loi permettra « un vaste mouvement de dématérialisation, de simplification et de réorganisation » ([65]).

Par ailleurs, une loi de programmation militaire sera également adoptée en 2018, afin de préciser la trajectoire financière permettant d’atteindre l’objectif d’effort en dépenses à 2 % du PIB d’ici 2025.

B. Les exercices suivants

1. La traduction de l’objectif en dépenses

L’objectif du nouveau Gouvernement est de réduire le ratio de dépense publique par rapport au PIB de trois points sur la durée du quinquennat, soit un passage « de 56 % du PIB environ à 53 % en 2022 » ([66]).

En 2016, le ratio de dépense publique par rapport au PIB s’élevait à 56,4 %, y compris crédits d’impôt et 55 %, hors crédits d’impôt.

ratio de dépense publique par rapport au PIB

NB : le détail par exercice de la trajectoire a été uniquement communiqué pour le ratio de dépenses publiques, hors crédits d’impôt.

Source : INSEE.

L’objectif de réduction du ratio de dépense publique se traduirait par un effort d’économies à réaliser, compte tenu de l’évolution tendancielle de la dépense publique. La Cour des comptes prévoit plusieurs scenarii d’efforts en dépenses sur la durée du quinquennat :

– un scenario de diminution du ratio de dépenses publiques de 2 points de PIB, nécessiterait 60 milliards d’euros d’économies ;

– un scenario de diminution du ratio de dépenses publiques de 4 points de PIB, nécessiterait 105 milliards d’euros ([67]).

Selon les hypothèses de la Cour des comptes, l’objectif du Gouvernement devrait se traduire par un effort en dépenses d’environ 80 milliards d’euros sur le quinquennat, toutes administrations publiques confondues, soit un effort annuel de 16 milliards d’euros. Lors de la campagne pour l’élection présidentielle, avait été annoncé un effort d’économies en dépenses de 60 milliards d’euros sur le quinquennat ([68]).

La stratégie de maîtrise de la dépense publique du Gouvernement reposera sur trois leviers :

– « stopper l’inflation de la masse salariale du secteur public qui représente le quart de nos dépenses publiques ;

– « choisir et remettre en cause certaines missions, faire bien ce que nous devons faire, arrêter de faire ce que d’autres font mieux que nous ;

– « repenser les politiques publiques qui pèsent sur nos actifs, sans suffisamment de résultats » ([69]) ; cela vise notamment la politique du logement (40,8 milliards d’euros en 2015), les politiques de l’emploi et du marché du travail (65 milliards d’euros en 2015) et de la formation professionnelle.

Le Président de la République avait pris l’engagement de supprimer 120 000 postes dans la fonction publique sur la durée du quinquennat. Cet objectif a été confirmé par le ministre de l’action et des comptes public.

La trajectoire d’évolution de la dépense publique doit permettre de :

– rétablir l’équilibre des comptes de la sécurité sociale à l’horizon 2020, y compris le fonds de solidarité vieillesse selon l’audition du ministre de l’action et des comptes publics devant la commission des finances le mercredi 12 juillet ;

– et réduire le ratio de dette publique par rapport au PIB de 5 points d’ici 2022.

2. Les principaux facteurs de risque en dépenses

La Cour des comptes relève quatre facteurs principaux de risque en dépenses sur les exercices postérieurs à 2018 :

– l’évolution de la dette publique et de la charge d’intérêt afférente ;

– un accroissement des dépenses ministérielles, au titre de la mission Défense, du plan « France très haut débit », des engagements souscrits par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), les dépenses du compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique, la contribution de la France auprès de l’Agence spatiale européenne (ESA), les risques de refus d’apurements communautaires ;

– une augmentation des versements au titre du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne ;

– les performances dégradées de certaines entreprises publiques, telles qu’EDF, ou SNCF Réseau ;

– le coût des contentieux fiscaux ;

– l’évolution des dépenses de retraite ;

– ou l’augmentation de l’investissement des collectivités territoriales.

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES

Lors de sa réunion du mercredi 5 juillet 2017 à 8 heures, la commission des finances auditionne M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur le rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques.

M. le président Éric Woerth. Nous avons le plaisir de recevoir M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes venu nous présenter le rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques, qui a déjà fait couler beaucoup d’encre la semaine dernière. Il est accompagné par MM. Raoul Briet, Henri Paul, Christian Charpy et plusieurs autres membres de la Cour. Cette audition est d’une utilité particulière alors que nous nous apprêtons à engager le débat d’orientation des finances publiques pour 2018, qui aura lieu jeudi 20 juillet en séance publique. Nous entendrons les ministres à ce sujet la semaine prochaine et, lors de sa réunion d’hier, le bureau de la commission a souhaité que les commissaires entendent également M. Michel Sapin et M. Christian Eckert pour donner suite à cet audit qui décrit l’état des finances publiques au moment où le nouveau Gouvernement s’installe.

Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, la Cour des comptes remet chaque année un rapport préliminaire au débat d’orientation des finances publiques. Ce document a, cette année, une facture moins traditionnelle, puisqu’il contient l’audit des comptes publics que, le 22 mai dernier, le Premier ministre a demandé à la Cour de réaliser.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Je suis heureux d’être devant vous ce matin pour vous présenter les principales conclusions du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui inclut cette année l’audit des finances publiques conduit par la Cour des comptes à la demande du Premier ministre.

Avant toute chose, je voudrais dire un mot des liens étroits et constructifs entre la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale et la juridiction que je préside.

Le rôle majeur de votre commission dans l’amélioration de la performance de l’action publique a été renforcé par la loi organique relative aux lois de finances de 2001, qui lui a conféré – qui vous a conféré – un pouvoir de contrôle et d’évaluation élargi.

Pour vous assister dans l’exercice de ce pouvoir, la loi organique a fait évoluer les missions de la Cour des comptes, qui publie chaque année au printemps plusieurs rapports destinés à vous servir d’appui dans l’analyse des comptes et du budget de l’État : l’acte de certification des comptes de l’État, le rapport sur l’exécution du budget de l’État et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Par ailleurs, toujours dans son rôle d’assistance aux pouvoirs publics, notre juridiction répond tous les ans à une dizaine de demandes d’enquêtes émanant des commissions des finances des assemblées parlementaires.

J’indique donc à votre commission récemment formée que la Cour se tient à votre disposition pour conduire des travaux d’enquête et d’évaluation avec le souci de rigueur et d’indépendance qui marque ses rapports. À l’instar de celui que je m’apprête à vous présenter, les rapports déjà publiés recèlent également de nombreuses pistes d’amélioration possible de l’efficacité et de l’efficience de l’action publique. Nous ne pouvons que souhaiter que vous les utilisiez, étant entendu que c’est à vous, les représentants du suffrage universel, que revient le dernier mot, celui d’arbitrer et de décider.

J’en viens à l’audit. Il avait pour objectifs d’évaluer la situation actuelle des comptes publics, d’identifier les perspectives et les risques qui s’y attachent pour les années 2017 à 2020 et de formuler des propositions. Pour cela, la Cour a cherché à répondre à une question précise : les pouvoirs publics seront-ils en mesure d’atteindre les objectifs de finances publiques définis dans la loi de finances pour 2017 et dans le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril ? Autrement dit, quelle est l’ampleur des risques qui pèsent sur la réalisation de la trajectoire prévue dans ces documents ?

Nos investigations nous ont conduits à formuler six constats, que je commenterai brièvement.

S’agissant tout d’abord de 2016 et des années précédentes, même si des progrès ont été constatés, la lenteur des efforts de réduction du déficit depuis 2011 a placé la France dans une situation de net décalage par rapport à ses partenaires européens. J’illustrerai ce propos par quatre exemples. La réduction du déficit depuis 2011 est réelle mais elle a néanmoins été plus lente que pour la moyenne de nos partenaires européens ; la croissance de nos dépenses est restée supérieure à celle de nos partenaires ; en conséquence, le déficit public de la France pour 2016 est toujours l’un des plus élevés d’Europe et notre dette publique continue de croître : elle s’élevait à 96,3 points de PIB fin 2016, bien que les primes d’émission aient temporairement contenu la dette.

Pour conclure cette comparaison, trois faits marquants : la France est désormais, avec l’Espagne, le seul pays de la zone euro dont le déficit est supérieur au seuil de 3 points de PIB ; la France a passé douze des quinze dernières années en procédure de déficit excessif, ce qui constitue un record au sein de la zone euro, partagé cette fois avec le Portugal ; alors que les dettes publiques allemande et française s’établissaient à un niveau très proche avant la crise de 2008, la dette française est aujourd’hui supérieure à la dette allemande de près de 30 points de PIB.

Ainsi, en dépit des progrès réalisés, la situation des finances publiques françaises est loin d’être assainie. Elle continue de présenter des facteurs de vulnérabilité d’autant plus importants que des risques forts pèsent sur la capacité de la France à tenir à l’avenir ses engagements européens. C’est ce que révèle l’analyse des perspectives qui se dessinent pour 2017 et les années suivantes.

Avant d’entrer dans le détail des chiffres, je mentionnerai le deuxième constat de l’audit, qui concerne les nombreux biais de construction ayant affecté la sincérité des prévisions sur lesquelles est bâtie la trajectoire financière 2017-2020.

Comme lors de l’audit de 2012 et dans un ordre de grandeur similaire, notre juridiction constate un risque significatif de dérapage du déficit par rapport aux objectifs retenus. Mais si les écarts sont comparables, leurs origines diffèrent. En 2012, l’écart provenait d’une surestimation des recettes et d’une révision à la baisse de la croissance. En 2017, il résulte quasi-exclusivement de sous-estimations des dépenses de l’État, qui se sont traduites par des sous-budgétisations importantes dès l’adoption de la loi de finances initiale. Au sein des comptes des administrations publiques, ces dépenses sont celles dont l’État a le plus directement la maîtrise.

L’écart provient également, mais dans une bien moindre mesure, de reports de charges de l’année 2016 vers l’année 2017, d’aléas intervenus début 2017 et de mesures nouvelles annoncées depuis le vote de la loi de finances.

Pour 2018, force est de constater que le programme de stabilité sous-estime, lui aussi, l’effort en dépenses nécessaire pour atteindre l’objectif prévu d’une réduction de 0,5 point du PIB du déficit.

Dans ce contexte, j’insiste devant vous sur l’impératif de sincérité des prévisions de finances publiques et des documents budgétaires. En particulier, la préparation des prochaines lois de finances devrait être l’occasion de rompre avec les pratiques récurrentes de sous-budgétisation.

Ce n’est pas, tant s’en faut, la première fois que la Cour des comptes observe des éléments d’insincérité dans la construction des prévisions de finances publiques. Elle l’a fait à plusieurs reprises et depuis longtemps, notamment dans le cadre de ses rapports sur l’exécution du budget de l’État. Vous retrouverez la trace d’expressions très directes de mon prédécesseur sur ce point, il y a une dizaine d’années. Encore récemment, la Cour a soulevé « la question de la qualité et de la sincérité des prévisions de recettes fiscales » dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de 2014. Elle a parlé d’« une sincérité de la loi de finances initiale à améliorer » et de « débudgétisations importantes [...] qui ont altéré la sincérité de l’exécution de la dépense » dans son rapport sur le budget de l’État de 2015. Dans nos rapports sur le budget de l’État, vous trouverez douze mentions du terme « sincérité » en 2014, et huit en 2015 !

Dès lors, j’ai été quelque peu surpris que certains s’étonnent et s’émeuvent. Ce qui serait anormal, c’est que la Cour, constatant des écarts significatifs entre les prévisions et les réalisations, ou entre les prévisions annoncées et les prévisions raisonnables au regard des informations disponibles, n’en dise rien. Alors, elle ne remplirait pas la mission que la Constitution et la loi organique lui confient.

La Cour est dans son rôle, et plutôt que de la mettre en cause, il me semblerait plus utile de se pencher sur les solutions propres à renforcer la sincérité des prévisions de finances publiques, car des solutions institutionnelles existent. L’exemple des prévisions macroéconomiques associées aux lois de finances et aux programmes de stabilité, dont la sincérité a incontestablement été renforcée par la création puis l’action du Haut Conseil des finances publiques, le prouve.

Toutefois, il n’existe encore aucun dispositif analogue pour s’assurer de la sincérité des prévisions de finances publiques, et en particulier celles des dépenses, en amont de leur approbation par le Parlement ou de leur examen par la Commission européenne.

S’agissant maintenant des perspectives pour 2017, la Cour observe un risque fort de voir la France sortir dès cette année de la trajectoire dont elle s’est dotée. Ce sera mon troisième message.

C’est au niveau des dépenses de l’État que se situent les principaux risques pour 2017. Les dépassements potentiels sur les crédits des ministères sont évalués par la Cour à 7,3 milliards d’euros par rapport au programme de stabilité. Ils sont concentrés principalement sur les missions Agriculture, Défense, Solidarité et Travail et emploi. Il faut y ajouter le coût de la recapitalisation d’Areva, qui pèsera à hauteur de 2,3 milliards d’euros sur le déficit en comptabilité nationale.

Du côté des « bonnes surprises » potentielles, la Cour n’a en revanche identifié qu’une baisse probable d’un milliard d’euros par rapport aux prévisions, répartie entre le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et la charge de la dette.

Enfin, dernière donnée-clef pour comprendre l’équation budgétaire de 2017 : à politiques inchangées et en excluant toute facilité consistant à reporter les dépenses sur les exercices suivants, nous évaluons les capacités réelles d’annulation de crédits au sein de la réserve de précaution du budget de l’État à un montant compris entre 2 et 3 milliards d’euros, qui correspond à celui constaté par la Cour dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2016.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, les dépenses publiques seraient supérieures de 5,9 milliards d’euros aux prévisions du programme de stabilité, ce qui représente 0,3 point de PIB.

Bien que des incertitudes demeurent à cette période de l’année, nos analyses révèlent que la cible de solde public pour 2017 apparaît, à politiques constantes, hors d’atteinte.

Sous réserve que des crédits d’un niveau équivalent à celui de l’exercice 2016 soient annulés d’ici la fin de l’année, le déficit s’élèverait à 3,2 points de PIB pour 2017, soit un dérapage de 0,4 point par rapport au programme de stabilité et de 0,5 point par rapport à la loi de finances initiale.

Étant donné cette situation, l’adoption de mesures de redressement apparaît indispensable, dès le second semestre 2017, si la France souhaite tenir ses engagements.

Contenir le dérapage du déficit à 0,4 point d’écart par rapport à l’objectif du programme de stabilité, donc atteindre 3,2 points de PIB, suppose déjà une action vigoureuse et rapide pour annuler de 2 à 3 milliards d’euros de crédits. Aller au-delà en passant de 3,2 à 3 points de PIB de déficit impliquerait d’importantes mesures d’économies supplémentaires, à hauteur de 4 à 5 milliards d’euros.

Enfin, si la France souhaite atteindre la cible de 2,8 points de PIB fixée par les pouvoirs publics, ce serait encore 4 à 5 milliards d’euros d’économies supplémentaires qu’il faudrait trouver.

Vous le voyez, le respect de notre engagement européen, fixé à 2,8 points de PIB de déficit, ne serait possible que grâce à des économies comprises entre 8 et 9 milliards d’euros.

Le quatrième message de l’audit porte sur les perspectives financières pour les années 2018 à 2020. Je me limiterai aux observations relatives à l’année 2018, pour laquelle nous n’avons pas cherché à formuler de prévision de solde – il dépendra du résultat de l’exercice 2017 – mais à mettre en lumière la difficulté de l’équation budgétaire. Je rappelle que le programme de stabilité prévoit une réduction du déficit de 0,5 point de PIB par rapport à 2017. Cet objectif apparaît extrêmement ambitieux, d’autant que certaines mesures votées fin 2016 conduisent à la diminution de 0,3 point de PIB des prélèvements obligatoires.

Dès lors, pour tenir cet engagement, il serait nécessaire de parvenir à une croissance nulle des dépenses en volume, c’est-à-dire hors inflation ; cela marquerait une rupture nette avec le rythme constaté ces dernières années – soit 0,9 % en volume par an – et n’a pratiquement jamais été fait. Cette rupture serait d’ailleurs d’autant plus complexe à enclencher que plusieurs facteurs devraient pousser les dépenses à la hausse en 2018. Je pense notamment à la masse salariale, dynamique du fait des créations d’emplois prévues dans les secteurs prioritaires et de la montée en charge de l’accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations. Je pense également à la hausse des dépenses de défense et de sécurité, au coût croissant de plusieurs grands projets d’infrastructure, à l’atténuation des effets des réformes des retraites ou encore à la reprise attendue de l’investissement local.

Vous le comprenez, la Cour estime que la trajectoire de réduction du déficit fixée par la loi de finances et le programme de stabilité de 2017 est particulièrement difficile à respecter et suppose, si l’on veut y parvenir, des mesures correctrices vigoureuses.

Ce constat ne doit cependant nourrir ni fatalisme ni pessimisme, car les efforts qui permettraient de maîtriser durablement les finances publiques de la France ne sont pas hors de portée. C’est d’abord dans les méthodes employées pour concevoir, mettre en œuvre et suivre les efforts de maîtrise des finances publiques que résident des marges de progrès considérables. C’est le cinquième message de la Cour.

Je rappelle tout d’abord que la dépense publique française s’élève en 2016 à 56,4 % du PIB, pour une moyenne de 47,7 % dans la zone euro. Si certains écarts s’expliquent en partie par des choix d’organisation autres – en matière de retraite par exemple – il est indéniable que la France dépense plus que ses partenaires dans certains secteurs tels que l’éducation, l’emploi ou le logement, sans pour autant obtenir, et loin s’en faut, des résultats supérieurs – c’est même, malheureusement, parfois le contraire.

Nos voisins ont réussi à mener des politiques de transformation qui leur permettent aujourd’hui de dépenser à la fois moins et mieux, en réunissant plusieurs conditions de succès dont la première est une volonté politique forte et constante, exprimant des objectifs clairs et assumés et soutenant des gestionnaires publics eux-mêmes responsabilisés, alors qu’aujourd’hui tout est fait pour les déresponsabiliser. Le principe de responsabilisation était au cœur de l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 et je ne peux que regretter qu’il ait été pour ainsi dire dévitalisé.

La deuxième condition de succès, c’est l’inclusion dans l’effort de toutes les administrations publiques, y compris les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales.

La troisième condition, enfin, c’est la pleine intégration des projets de réforme dans le processus budgétaire, avec la fixation d’objectifs globaux d’économies et leur déclinaison par catégorie d’administrations publiques. Trop souvent, en effet, les ambitions de réforme ont été déconnectées de la procédure budgétaire.

Au-delà de ces préalables indispensables, la Cour recommande plusieurs évolutions de la gouvernance des finances publiques.

Le premier axe devrait être le renforcement de la cohérence et la portée des différents textes financiers. Le programme de stabilité pourrait être soumis au Parlement. Le périmètre des lois financières pourrait être revu pour mieux couvrir l’ensemble des dépenses des administrations publiques – loi de finances et, à terme, loi de financement de la sécurité sociale étendue à la protection sociale obligatoire, et loi de financement des collectivités territoriales. Les volets « recettes » des projets annuels de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pourraient très utilement faire l’objet d’une discussion conjointe au Parlement. Les normes et outils budgétaires existants pourraient être complétés par un objectif pluriannuel de dépenses lisible et compréhensible, couvrant toutes les administrations publiques. Il serait voté dans la loi de programmation et décliné dans les lois financières.

Le deuxième axe d’action devrait être la réactivation d’une instance du type de la conférence des finances publiques, pour permettre l’appropriation des objectifs par les parties prenantes – État, sécurité sociale, collectivités territoriales. Je me réjouis qu’une initiative ait été prise dans ce sens ; nous serons attentifs à son effectivité.

Enfin, et c’est un point sur lequel je veux mettre un accent particulier devant vous, la procédure budgétaire elle-même pourrait être rééquilibrée au profit de l’examen des résultats effectifs des politiques déployées, revenant ainsi à l’esprit de la LOLF.

Cela signifie que beaucoup moins de temps pourrait être consacré à l’examen du projet de loi de finances initiale, à l’automne, et beaucoup plus à la mesure des résultats lors de l’examen du projet de loi de règlement, au printemps ; la loi de règlement deviendrait ainsi une véritable « loi de résultat ». Corollaire de ce rééquilibrage, l’information fournie au Parlement, qui a été considérablement enrichie au cours des quinze dernières années, pourrait être exploitée davantage. Je pense évidemment aux documents budgétaires, mais aussi aux travaux d’évaluation des juridictions financières.

Si la gouvernance globale des finances publiques était ainsi rendue plus complète et plus efficace, c’est précisément pour donner un cadre de référence solide et stable aux gestionnaires publics pour maîtriser leurs dépenses et améliorer l’efficience de leur action. C’est le sixième et dernier message du rapport.

Des marges de manœuvre importantes existent en effet, dont nombre sont énumérées dans le rapport. Je me limiterai à citer quelques-uns des principaux axes cités, et détaillerai certaines de ces pistes, si vous le souhaitez, lors de nos échanges ultérieurs.

Les trois premiers axes sont communs à l’ensemble des administrations publiques

– État, collectivités territoriales et sécurité sociale ; les trois suivants concernent chacun des trois grands champs de dépenses.

La masse salariale des administrations publiques représentait 284 milliards d’euros en 2016. Des mesures récentes ont relancé sa progression sans que cette occasion ait été saisie pour moderniser la gestion des parcours des fonctionnaires. La Cour a identifié différents leviers, en matière d’effectifs, de temps de travail et de rémunérations, qui permettraient de ralentir, voire d’inverser, la progression de la masse salariale.

La maîtrise des autres dépenses de fonctionnement, qui représentaient 112 milliards d’euros en 2015, pourrait encore être renforcée par des mesures de simplification, par le développement de l’administration numérique et ses corollaires – l’adaptation des réseaux territoriaux et la restructuration de l’immobilier public – ou encore par une mutualisation accrue des achats.

Troisième élément transversal à toutes les administrations publiques : les dépenses de transferts sociaux, les dépenses fiscales – 85 milliards d’euros – et les investissements, dont les effets devraient être mieux évalués a priori et dont le ciblage pourrait être plus pertinent, par exemple dans des secteurs comme le logement ou l’emploi, où nous observons de nombreux effets d’aubaine.

Après avoir été supérieur à celui des dépenses de l’État au cours des années récentes, le rythme de progression des dépenses des collectivités locales s’est infléchi en 2015 et en 2016, sous le double effet de la plus forte contrainte exercée par l’État et d’un moment particulier du cycle électoral. Le poids de ces dépenses – qui ont été de quelque 225 milliards d’euros en 2016 – en fait un levier majeur de l’amélioration du solde public national.

La Cour ne peut donc qu’appeler à la poursuite des efforts de maîtrise des dépenses locales et à une clarification des missions respectives et de leur articulation. Pour y parvenir, la Cour souligne notamment le bien-fondé de la réduction des concours de l’État, selon des modalités qui, selon nous, devraient être revues ; des propositions ont été faite en ce sens.

Vous le savez, malgré des progrès récents, notre système de sécurité sociale demeure caractérisé par des déficits récurrents qui menacent sa pérennité et nous isolent parmi nos voisins européens. La France est pratiquement le seul pays au monde qui accepte le déficit durable de ses comptes sociaux ; or, les dépenses sociales sont des dépenses courantes. Est-il légitime et pertinent de les financer par l’emprunt et d’en faire supporter une partie du coût aux générations futures, qui auront elles-mêmes nombre de besoins propres à financer ?

Les déficits élevés de l’assurance maladie retardent le retour à l’équilibre de la sécurité sociale. Dans ses rapports récents, la Cour a donc avancé plusieurs pistes de réformes en profondeur à engager ou à amplifier, parmi lesquelles figurent l’accélération de la recomposition de l’offre de soins, notamment à l’hôpital ; l’amélioration de la pertinence et de l’efficience des prises en charge et une meilleure maîtrise des dépenses à fort enjeu – par exemple, les soins infirmiers et de masso-kinésithérapie, les médicaments et les dispositifs médicaux, l’imagerie médicale, les analyses de biologie, les transports sanitaires ou encore les arrêts de travail. Ce sont autant de secteurs où des marges d’efficience sont possibles sans remettre en cause ni l’accès aux soins ni la qualité des soins.

J’évoquerai enfin les services publics prioritaires assurés par l’État, notamment l’éducation nationale et la sécurité. C’est bien entendu aux représentants du suffrage universel qu’il appartient de décider si et quand des augmentations de moyens sont nécessaires et donc légitimes. Le rapport présenté aujourd’hui souligne simplement qu’avant d’augmenter les budgets, il est crucial d’évaluer la pertinence des organisations et des missions existantes et d’analyser la capacité à répondre aux nouveaux besoins par des redéploiements internes. Sans cela, les moyens nouveaux pourraient n’avoir pour effet que d’arroser du sable.

Derrière tous ces leviers d’action, il devrait y avoir, à chaque fois, plus de contractualisation avec les gestionnaires, moins de régulation infra-annuelle, davantage de pluriannualité sûrement, des managers publics responsabilisés et intéressés aux résultats de leur action, et de ce fait capables de proposer des économies durables, et non à courte vue. C’est à ces conditions que l’action publique gagnera réellement en performance.

La presse fait parfois état de telle « proposition » de la Cour ou de telle autre. Tel n’est pas notre rôle : nous nous efforçons d’identifier des leviers d’action possibles pour vous, en les chiffrant, pour que vous soyez en situation de respecter les engagements que vous pouvez prendre par le biais des lois de finances et des lois de programmation que vous votez.

En conclusion, l’audit mené par la Cour indique qu’à politique inchangée, la trajectoire des finances publiques s’écarterait significativement de celle qui a été prévue par la loi de finances pour 2017 et par le programme de stabilité. L’atteinte des objectifs fixés pour 2017, 2018 et les années suivantes serait fortement compromise.

L’audit montre aussi que cette situation impose des efforts importants, qui sont à la portée des pouvoirs publics, sous trois conditions : un effort de pédagogie collective sur la dépense publique, l’établissement de textes financiers sincères et à la portée renforcée, enfin une beaucoup plus grande responsabilisation de tous les acteurs.

M. le président Éric Woerth. Nous disposons, monsieur le Premier président, d’un document de grande importance, qui nous permet d’entrer dans le vif d’un sujet traité sans fard et avec réalisme. La manière dont la Cour évoque « l’insincérité » des prévisions de finances publiques m’a particulièrement frappé. Ce n’est pas la première fois qu’elle exprime ce reproche mais, dans ce rapport d’audit, elle dit de manière radicale et directe que des textes financiers soumis à l’approbation du Parlement et à l’examen des instances européennes étaient manifestement entachés d’insincérité. Je ne mets personne en cause mais il y a là un grave problème : c’est du respect de la parole donnée à la représentation nationale mais aussi à nos partenaires européens qu’il s’agit, et donc de la crédibilité de la France.

J’aimerais donc que vous nous en disiez un peu plus à ce sujet : y a-t-il eu une sous-budgétisation volontaire ? Les dépenses sont particulièrement en cause, vous l’avez souligné. Un audit similaire avait eu lieu en 2012, qui avait plutôt fait ressortir des éléments conjoncturels ; cette fois, les circonstances sont autres.

La Cour dresse la liste de nombreuses mesures structurelles de redressement possibles à court, moyen et long termes ; la commission ne manquera pas d’aborder ce sujet.

Pour ce qui est de la présentation des comptes et d’organisation de la vie financière du pays, nous aborderons la semaine prochaine l’examen du projet de loi de règlement, texte dont vous considérez que le statut devrait être rehaussé, le Parlement devant s’appuyer sur l’analyse de l’exécution du budget, ce qui éviterait des sous-budgétisations et permettrait un débat plus réaliste avec le Gouvernement à ce sujet. Nous devons en effet examiner ce texte avec la même rigueur que le font les collectivités territoriales pour ce qui les concerne.

Je retiens enfin de votre propos que la longueur de la procédure budgétaire nuit à sa transparence, qu’il convient de procéder à un rééquilibrage et que le principe d’un objectif pluriannuel de dépenses doit nous guider – je crois savoir que le Gouvernement a cet objectif. Enfin, je suis convaincu que la consolidation des comptes sociaux est essentielle si nous voulons maîtriser notre destin financier.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Merci, monsieur le Premier président, de vous être exprimé avec franchise. Cette sortie de route sur la carte des trajectoires est effectivement préoccupante, vous venez de le souligner de la manière la plus pédagogique.

La problématique de la gouvernance globale des finances publiques compte parmi nos préoccupations les plus fortes, et l’évolution des procédures budgétaires serait en effet de nature à permettre une meilleure maîtrise de la trajectoire des finances publiques. Rappelons qu’il n’est pas une collectivité territoriale qui ne fonderait sa politique budgétaire de l’année suivante sur une analyse précise de son compte administratif – il est vrai que l’évolution tendancielle des dotations de l’État y a incité... Faire preuve de la même discipline pour les comptes de la Nation me semble particulièrement important.

Vous faites notamment allusion à la masse salariale des administrations publiques, qui s’élève à 284 milliards d’euros, et vous indiquez, en page 152 du rapport, que des mesures sont nécessaires pour revenir à un rythme d’évolution plus soutenable. Avez-vous constaté, au cours des dernières années, une hausse de la masse salariale par rapport au PIB ?

Vous proposez un gel du point d’indice, un gel provisoire des avancements d’une année ou encore la suppression de plusieurs indemnités. Cela représenterait au total des économies d’un montant d’une dizaine de milliards d’euros. Ce sont certes des économies importantes, mais, à l’heure où le souci de préserver le pouvoir d’achat des Français est un facteur important de la décision publique, avez-vous évalué le possible effet récessif de telles mesures ? Le cas échéant, que suggérez-vous pour le limiter et quel serait le montant des pertes de recettes consécutives ?

Vos propositions portent essentiellement – c’est typique des rapports de la Cour des comptes – sur les dépenses, dépenses fiscales comprises. Il me paraît cependant possible d’augmenter les recettes sans forcément augmenter les impôts, par le soutien à la croissance ou la lutte, qui nous est chère, contre l’optimisation fiscale agressive. Le redressement des finances publiques ne doit-il pas aussi passer par les recettes ? Pourquoi ne pas avoir chiffré les recettes mobilisables au titre de la lutte contre l’optimisation fiscale agressive ou encore l’aboutissement d’une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés au niveau européen ?

Vous constatez en dépenses un dépassement de 9,6 milliards d’euros en 2017, en intégrant le coût de la recapitalisation d’Areva, et vous évoquez trois mesures de compensation probables – les économies potentielles sur les prélèvements sur recettes, sur la charge d’intérêts et des annulations de crédits – pour un montant prévisionnel de 3,7 milliards d’euros. Au total, les dépassements en dépenses ressortent donc à 5,9 milliards. Au-delà des économies que vous mentionnez, ne pensez-vous pas que les méthodes que je qualifierai de « traditionnelles » de régulation budgétaire – décrets d’avance et gels de crédits jusqu’en fin de gestion – pourraient compenser en tout ou partie ces dépassements ?

Enfin, permettez-moi d’évoquer un sujet qui m’a beaucoup préoccupé pendant la législature précédente : la comptabilisation dans le déficit public des dépenses liées à la lutte antiterroriste. Vous le savez, l’Assemblée nationale a adopté au mois de juin 2015, à l’initiative du groupe socialise, républicain et citoyen, une résolution relative à la juste appréciation des efforts en matière de défense et d’investissements publics dans le calcul des déficits publics. Compte tenu de la menace terroriste accrue et en l’absence d’une politique européenne de la défense, il s’agirait d’utiliser les flexibilités permises par les textes budgétaires européens. Certes, il existe depuis 2004 un mécanisme de financement des coûts communs des opérations militaires de l’Union européenne en matière de défense, mais ceux-ci ne représentent que 10 % à 15 % du coût des opérations militaires. M. Le Drian, alors ministre de la défense, s’était prononcé en faveur de l’exclusion de ces dépenses militaires du calcul des dépenses publiques. Qu’en pensez-vous ? Je sais très bien que ce genre d’argument pourrait très bien être utilisé dans d’autres cadres – l’Italie pourrait estimer que la politique qu’elle mène en faveur des migrants pèse sur ses finances publiques, et pas seulement – mais il faudrait pouvoir comparer au niveau européen des choses comparables. Or la France fournit en matière de lutte antiterroriste un effort particulier, qui mérite d’être souligné.

M. le président Éric Woerth. Je donne maintenant la parole aux représentants des groupes puis, après que M. le Premier président leur aura répondu, chacun pourra s’exprimer.

M. Laurent Saint-Martin. Je poserai la première partie de notre question, et Émilie Cariou et Amélie de Montchalin complèteront mon propos.

Monsieur le Premier président, effectivement, ce n’est pas la première fois que la Cour des comptes rend un rapport d’audit alarmiste. Quelle est donc la spécificité de celui-ci ? Nous nous interrogeons plus particulièrement sur l’insincérité du budget. Dans quelle mesure la Cour des comptes est-elle habilitée à qualifier d’insincère un budget ? Dans quelles conditions peut-elle le faire ?

Ensuite, puisque vous prônez une action vigoureuse et rapide, pourriez-vous nous préciser, au lendemain de la déclaration de politique générale du Premier ministre, quelles sont, parmi les mesures concrètes annoncées, les plus réalisables à court ou moyen terme ? Pouvez-vous nous donner votre avis sur un certain nombre de leviers d’action à propos desquels nous nous interrogeons, notamment la réalisation de certains grands projets de l’État ? Je songe au canal Seine-Nord ou à la liaison Lyon-Turin. Et quel est votre avis sur les concessions d’autoroute ?

Je passe la parole à ma collègue Émilie Cariou...

M. le président Éric Woerth. Normalement, dans un premier temps, un seul orateur s’exprime par groupe... Sinon, chacun demanderait qu’un collègue du même groupe complète son propos, ce qui ne serait pas possible. Mais nous procéderons ainsi exceptionnellement pour cette fois-ci, puis la parole sera au groupe Les Républicains.

Mme Émilie Cariou. Monsieur le Premier président, si vous évoquez des recettes fiscales moindres que prévu, vous ne mentionnez cependant pas les pertes de recettes d’impôt sur les sociétés induites par les mécanismes d’optimisation fiscale évoqués par notre rapporteur général. Or, au-delà de la dépense fiscale brute que représentent les différents mécanismes autorisés par des régimes légaux, la mise en œuvre de schémas juridiques d’optimisation de l’impôt sur les sociétés a été reconnue comme un problème majeur par l’OCDE, par les pays du G20 et par l’Union européenne. Un chantier est en cours, piloté par M. Pierre Moscovici, commissaire européen aux affaires économiques et financières, à la fiscalité et aux douanes, l’objectif étant que les profits soient imposés là où ils sont générés. Ce problème se pose avec une acuité particulière dans le cas d’entreprises dont l’activité est entièrement dématérialisée : les « géants du net ».

Le coût de l’optimisation fiscale, pourtant objet d’évaluations des instances internationales et des organisations non gouvernementales (ONG), n’est pas pris en compte en tant que tel dans les instruments budgétaires dont nous disposons. Or, s’il convient de faire des efforts en matière de dépense budgétaire, il convient également d’assurer l’équité fiscale entre les acteurs économiques et de prélever l’impôt réellement dû par chacun là où sont générés les profits. Ne pensez-vous pas qu’il serait intéressant de disposer d’un outil fiable d’évaluation, d’un indicateur objectif de la perte due à cette optimisation fiscale de masse afin de prendre celle-ci en compte dans les outils d’évaluation des finances publiques et de soutenir résolument les efforts accomplis dans les instances internationales ?

M. Gilles Carrez. Véronique Louwagie complétera mon propos, qui, je vous rassure, sera très court.

M. le président Éric Woerth. Et voilà !

M. Gilles Carrez. Je veux d’abord remercier la Cour des comptes, qui a rendu un rapport tout à fait remarquable, extrêmement utile en ce début de législature.

La Cour des comptes est tout à fait dans son rôle en posant la question de la sincérité des comptes publics, de même que le Conseil constitutionnel. L’opposition a saisi le Conseil constitutionnel au mois de décembre dernier à propos de la loi de finances initiales pour 2017. Notre saisine posait, entre autres, la question de la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses. La Cour des comptes insiste sur un élément nouveau, qu’a souligné le président de notre commission : la question de la sincérité porte sur les recettes, leur évaluation et les problèmes que pose l’évaluation de l’élasticité des recettes, mais aussi sur les dépenses. Citons le rapport d’audit, en page 97 : « l’écart relevé […] résulte en 2017 quasi exclusivement d’une sous-estimation des dépenses de l’État, pour lesquelles ce dernier dispose des capacités d’action les plus directes ». C’est cela, la différence, notamment par rapport à 2012. Et le problème tiendra de plus en plus à l’estimation des dépenses car, grâce à la création du Haut Conseil des finances publiques, nous disposons aujourd’hui, sur les prévisions macroéconomiques et les prévisions de recettes, de garanties que nous n’avons pas pour les dépenses.

Nous avions donc saisi le Conseil constitutionnel, qui a rejeté les arguments par lesquels nous défendions l’idée d’une insincérité de ce dernier budget dans un ensemble de considérants. Le plus important est le dernier : « En dernier lieu, si l’évolution des charges ou des ressources était telle qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait en tout état de cause au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative. » Or, c’est un décret d’avance qui est en cours de préparation, mes chers collègues, qui porte sur des sommes d’un montant totalement inédit, probablement supérieur à 4 milliards d’euros. Grâce à la loi organique relative aux lois de finances – remercions Didier Migaud qui en est l’un des pères –, les décrets d’avance sont désormais présentés pour avis à la commission des finances. Notre rapporteur général fera donc un rapport. Je pose cependant la question : peut-on s’affranchir de la nécessité d’une loi de finances rectificative, procéder par simple décret d’avance, au mépris de nos responsabilités essentielles de parlementaires ? C’est une question dont j’espère que le président de la commission des finances la posera. En tout cas, nous sommes là pour défendre les pouvoirs du Parlement. Dans la Constitution, en matière de loi de finances, le rôle du Parlement est absolument décisif, et nous ne pouvons pas l’aliéner à l’administration ou à l’exécutif. C’est ma question, que je pose aussi à notre rapporteur général.

Dernier point, vous évaluez, monsieur le Premier président, le déficit 2017 à 3,2 points de PIB, mais j’ai cru comprendre que vous parveniez à ce chiffre en tenant compte de l’annulation, à vos yeux quasi automatique, de 2 à 3 milliards d’euros de crédits. Me trompé-je donc en disant que, sans ces annulations, le déficit réel s’élève à 3,4 points de PIB ?

Mme Véronique Louwagie. Merci, monsieur le Premier président, pour cette présentation très intéressante. Vous dressez un état des lieux alarmants, et décrivez une situation gravissime.

À mon tour, je réagis à la qualification relativement grave d’insincérité. Je ne peux pas ne pas avoir une pensée pour les entreprises, tenues d’établir des comptes réguliers, sincères et complets, qui donnent une image fidèle. Lorsqu’elles ne respectent pas cette obligation, leurs dirigeants encourent des peines d’emprisonnement, des amendes et des peines complémentaires, qui peuvent aller jusqu’à la privation des droits civiques, civils et de famille.

Dès l’automne 2016, nous avons nous-mêmes dénoncé l’insincérité du budget dans cette même salle de la commission des finances. La presse citait le président Carrez, qui évoquait alors « un budget de façade, qui suit une réalité électorale et ne respecte aucun équilibre macroéconomique ». Cette insincérité a donc été dénoncée, elle était connue de la majorité d’alors et elle nous place aujourd’hui dans une situation gravissime, puisque l’objectif de 3 % ne pourra être respecté. Lorsque nous en arrivons à des dépenses publiques « en roue libre », à ce point délibérément sous-estimées, de vraies questions se posent.

Par ailleurs, si ces écarts portent essentiellement sur quatre missions, ce sont toujours les mêmes crédits, chaque fois que des décrets d’avance sont pris, ceux dits « pilotables », qui sont visés, par exemple ceux de la recherche ou de l’enseignement supérieur. C’est là un vrai problème de justice et d’équité.

M. Jean-Louis Bourlanges. Monsieur le président, je crois qu’il faudrait que nous sachions si c’est un seul orateur qui s’exprime par groupe avant que ne soit ouvert le débat ou si plusieurs orateurs s’expriment au nom de chaque groupe. Tout est possible, mais il faut se tenir à une règle.

M. le président Éric Woerth. Je suis d’accord, et il faut un orateur par groupe.

M. Jean-Louis Bourlanges. Monsieur le Premier président, permettez-moi d’abord de me réjouir de vous voir ici. J’ai servi sous vos ordres, et c’est avec beaucoup d’émotion que je vous entends aujourd’hui vous exprimer comme « prestataire de services », si j’ose dire, de la représentation nationale.

Ce rapport d’audit a ceci en commun avec la morale et la religion d’avoir deux sources. D’une part, c’est une commande du Premier ministre ; d’autre part, il résulte de l’application normale des dispositions de la LOLF, lesquelles vous font obligation de produire un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Le fait qu’un rapport soit le fruit d’une commande l’affecte toujours d’une espèce de nuance d’incrédibilité : « c’est une commande de l’exécutif ! »... Votre rapport aurait-il donc été le moins du monde différent en l’absence de commande du Premier ministre, si l’on s’en était tenu à l’application de la LOLF ? Nous devons le savoir, même si votre position me semble évidemment objective.

Deuxième observation, comme Gilles Carrez, je ne vois pas ce que la Cour pourrait faire si elle ne vérifiait d’abord la sincérité du budget : c’est pleinement sa mission et, si nous mettons en cause cette mission, nous mettons en cause beaucoup de choses... L’intéressante proposition de Gilles Carrez mérite un examen attentif. La correction d’une démarche insincère, si je puis dire, est-elle, en soi, une décision budgétaire de nature différente qui justifie une loi rectificative ? Nous devrions en débattre.

Je comprends bien ce que nous dit M. le Premier président : au lieu de consacrer autant de temps à l’examen, dans le brouillard, du projet de loi de finances initiale, nous ferions mieux de nous concentrer sur celui du projet de loi de règlement et sur l’exécution du budget. Vous avez techniquement raison, monsieur le Premier président, mais l’ancien président de la commission des finances que vous êtes ne peut ignorer qu’il y a quand même une différence de nature et de portée entre une loi qui autorise le Gouvernement à procéder aux dépenses et aux recettes et une loi qui constate a posteriori que les choses ne se sont pas très bien passées. Il vaudrait donc quand même mieux que nous essayions, vous et nous, d’affiner notre examen en amont, afin de corriger ou d’éviter cette insincérité.

Quant à l’orientation fondamentale de votre rapport, alors que tout le monde souligne la constance de la Cour des comptes, je me plais, monsieur le Premier président, à souligner une inflexion progressive. À la Cour des comptes, pendant des années, nous avons mis l’accent, d’une part, sur la réduction du déficit, d’autre part, sur la maîtrise des dépenses publiques. Comme nous ne parlions que de maîtrise et non de réduction des dépenses, l’inconvénient était que, par conséquent, c’est l’outil fiscal, susceptible d’accroître les recettes, qui était l’instrument privilégié de la réduction du déficit. Je salue votre effort : sans parler directement de réduction – vous évoquez plutôt un ralentissement –, vous mettez très nettement l’accent sur les dépenses publiques. Nous, membres de la commission, devons l’avoir très présent à l’esprit : l’augmentation des recettes, cela commence à bien faire !

En ce qui concerne les dépenses, les modalités d’exécution au cours du premier semestre comptent parmi les éléments qui rendent difficile une exécution de la loi de finances initiale dans les termes dans lesquelles elle a été adoptée. Il apparaît très clairement que le précédent gouvernement a très largement utilisé les facilités qui étaient les siennes et, dans un certain nombre de domaines, épuisé les crédits à sa disposition, laissant ses successeurs confrontés au dénuement, au creusement du déficit et à la nécessité d’une loi de finances rectificative. Vous ne pouvez évidemment pas contrôler l’exécution en même temps qu’elle a lieu, mais il faudrait que vous vous interrogiez et que vous nous informiez, au cours des prochains mois, sur ces coups d’accordéon évidemment très préjudiciables à une bonne exécution du budget.

Vous avez relevé à plusieurs reprises, monsieur le Premier président, que la réduction du déficit était largement due à des réductions de dépenses que vous qualifiez très justement de « constatées ». En d’autres termes : « quand les taux d’intérêt baissent, la situation s’améliore, et personne n’y est pour rien ». Pouvez-vous nous éclairer sur la façon dont la Cour perçoit aujourd’hui l’évolution de ces économies constatées ? N’y a-t-il pas lieu de s’inquiéter des risques encourus si la conjoncture entraînait un relèvement des taux ?

La question de la retenue à la source est posée. J’aimerais savoir si vous avez intégré l’effet à mon avis mécanique de son instauration. Si elle n’était reportée, cela aurait une incidence sur l’impôt acquitté, affecté de la croissance et de l’inflation de l’année. Les recettes augmenteraient, ce qui serait un avantage... mais aussi un inconvénient si l’on se soucie de modération fiscale.

M. Charles de Courson. Je remercie la Cour des comptes de dire que le projet de loi de finances initiale pour 2017 était « manifestement insincère ». L’article 32 de la LOLF dispose que « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État ». Comme l’a souligné Gilles Carrez, la seule garantie a priori concerne les recettes, puisqu’il y a deux hommes en vous, monsieur le Premier président : le Premier président de la Cour des comptes et le président du Haut Conseil des finances publiques. Or, en cette dernière qualité, vous ne donnez d’avis que sur les recettes, comme Gilles Carrez l’a rappelé. Ne faudrait-il donc pas étendre le champ de votre avis ?

Nous avions formé un recours devant le Conseil constitutionnel en soulevant l’insincérité des recettes. Nous avons été déboutés au motif qu’en matière de recettes les montants sont des ordres de grandeur. Or vous avez bien démontré, monsieur le Premier président, que ce sont les dépenses qui posent un problème – massif. Notons en passant que l’élément le plus manifeste d’insincérité concerne les crédits de l’agriculture, dont j’ai eu l’honneur d’être le rapporteur spécial. N’étaient même pas budgétisées les condamnations de la France pour non-application de droit communautaire : 350 millions d’euros par an, pendant quatre ans. Il faut le faire !

Quant à cette fameuse de réserve de précaution de 13,9 milliards d’euros, vous écrivez qu’en fait c’est « du pipeau » : il n’y a que 2 à 3 milliards d’euros, ce que nous avions d’ailleurs dit. La réserve était initialement non pas de 13,9 milliards d’euros mais de 12 milliards d’euros, et c’était une fausse réserve, qui allait être complètement absorbée par les augmentations salariales et toute une série de dépenses déjà connues. Ne faudrait-il donc pas concevoir une véritable provision pour aléas divers et variés ? M. Eckert nous explique que tout ce que vous avez révélé, en termes de dépassement de dépenses, était gagé par la réserve de précaution. Mes chers collègues, c’est faux à hauteur de 80 %, puisqu’il ne reste que 2 à 3 milliards d’euros. Pourriez-vous, monsieur le Premier président, nous expliquer un peu ce que vous écrivez à ce propos ?

Ma troisième question porte sur Areva, problème que nous avions largement soulevé, y compris dans le recours que nous avions formé. À l’époque, nous savions qu’il fallait environ 5 milliards d’euros : 4,5 milliards d’euros de recapitalisation et 300 millions d’euros pour indemniser les actionnaires minoritaires. Vous écrivez qu’en termes de comptabilité maastrichtienne il manque 2,3 milliards d’euros : 2 milliards d’euros de recapitalisation d’Areva SA, auxquels s’ajoutent ces 300 millions d’euros d’indemnisation des actionnaires minoritaires. Mais ne sous-estimez-vous pas la « douloureuse » ? Ne pensez-vous pas que les comptables nationaux vont requalifier une partie des 2,5 milliards d’euros, injectés dans l’autre société créée, Areva NewCo, en « opération de bouchage des trous », plutôt qu’en actif à due concurrence ?

Telles sont les trois questions que je vous pose, en défendant la Cour des comptes non parce que j’en fus membre – nous sommes trois dans ce cas, Jean-Louis Bourlanges, mon cher voisin Julien Aubert et moi-même – mais pour une raison beaucoup plus fondamentale : il ne peut y avoir de débat démocratique digne de ce nom sans autorités indépendantes nous éclairant sur les problèmes. Dans la majorité ou dans l’opposition, nous sommes bien contents d’avoir la Cour des comptes, qui nous a toujours aidés, notamment à la commission des finances.

Mme Valérie Rabault. Merci, monsieur le Premier président, pour ce rapport très éclairant. N’étant pas une ancienne de la Cour des comptes, contrairement aux précédents intervenants, j’en respecte totalement l’indépendance, que nous devons respecter à la lettre. Je me demande donc si les anciens membres de la Cour des comptes devraient siéger au sein de notre commission des finances...

Je souhaite revenir sur plusieurs points. Au fond, vous écrivez qu’il n’y a rien de nouveau sous le soleil, puisque nous lisons, en page 15 de votre rapport, que le dérapage que vous constatez « est du même ordre de grandeur que celui mis en évidence lors de l’audit des finances publiques en 2012 ». Vous expliquez très clairement qu’en 2012 il y avait un problème de recettes et qu’en 2017 il y a un problème de dépenses. Cela étant, un problème de recettes ne peut pas être réglé : si vous ne les avez pas, vous pouvez toujours chercher mais vous ne les trouverez pas. En revanche, un problème lié aux dépenses peut être résolu, ou, du moins, atténué par la réserve de précaution à laquelle vous faites référence en page 66 de votre rapport d’audit et dont vous qualifiez le niveau – 13 milliards d’euros – de « très élevé ». J’ai entendu les commentaires prononcés ici ou là mais il se trouve que, l’an dernier aussi, la réserve de précaution était très importante, et que près de 6 milliards de cette réserve ont été annulés : 3 milliards de véritables annulations et 2,8 milliards de gel jusqu’en fin de gestion. À supposer que Gilles Carrez ait raison et que vous ayez déjà pris en compte l’annulation de 2 milliards d’euros dans le calcul du déficit et que vous arriviez ainsi à 3,2 % du PIB, si j’intègre les mêmes éléments que l’an dernier, soit 4 autre milliards d’euros annulés, nous parvenons bien à 3 % de déficit public pour l’année 2017, et nous sommes « dans les clous ».

Naturellement, je serais heureuse de savoir ce que vous pensez de ce calcul, mais j’ai du mal, monsieur le Premier président, à comprendre pourquoi vous avez choisi de donner cette tonalité à votre rapport. Vous affirmez – c’est un titre qui figure en page 26 de votre rapport – que « seules les administrations locales et de sécurité sociale ont amélioré leur solde », sous-entendant que l’État n’a rien fait. Cependant, dans le développement qui suit, vous écrivez qu’il faut prendre garde au fait que l’État paye pour les autres. Effectivement, toutes les exonérations de cotisations sont autant de recettes en moins pour la sécurité sociale, que l’État compense. S’il paie en somme pour tout le monde, vous aurez évidemment du mal à trouver qu’il a réduit son déficit ! La Cour des comptes aurait pu prendre plus de précautions dans le choix de ce titre et montrer la réalité de la réduction du déficit de l’État hors ces compensations versées à tout le monde. Évidemment, si l’État paie pour tout le monde, on peut toujours dire qu’il ne réduit pas son déficit, mais c’est une lecture un peu biaisée...

Deuxième point : vous livrez en page 43 un tableau très intéressant, qui vise à faire le bilan des 50 milliards d’euros d’économies proposés et votés en lois de finances. Voilà qui rouvre notre éternel débat sur la fameuse tendance. Chaque fois que l’on calcule une économie, c’est par rapport à une tendance. Quelle tendance la Cour a-t-elle donc prise en compte pour calculer ces économies et comment la justifie-t-elle ? A-t-elle pris cette tendance selon laquelle, en raison de l’augmentation et du vieillissement de la population, chaque année les dépenses augmentent naturellement de 1 %, 2 % ou 3 % ? Si la tendance intègre les économies déjà réalisées les deux ou trois années précédentes, l’exercice est quelque peu faussé. Quel est le détail des hypothèses retenues ?

En tout cas, le même gel de la réserve de précaution que l’an dernier nous permettrait un déficit limité à 3 % du PIB, ce qui est exactement ce que requièrent les traités européens !

M. Éric Coquerel. Merci, monsieur le Premier président, pour cet audit.

Tout d’abord, l’exercice est assez étonnant. Il s’agit d’une commande, en plein milieu d’année, avant même que l’on puisse faire le bilan de celle-ci, et d’une commande qui tombe bien. Je ne sais s’il y a insincérité, mais il y a en tout cas transmission de pensées entre vous-même et le Premier ministre : le bilan catastrophique qui nous est présenté a servi de base à sa déclaration de politique générale, et c’est le niveau des dépenses publiques que la logique des politiques de l’offre et des politiques d’austérité retient comme seul critère pour juger de la solidité économique d’un pays. Je remarque également que l’on retrouve quasiment toutes les mesures proposées hier par le Premier ministre dans les prescriptions que vous faites à la fin de votre document.

Je ne peux vous reprocher de respecter cette règle d’or des 3 % griffonnée dans les années quatre-vingt par M. Delors et quelques autres responsables de ce qui allait être l’Union européenne, mais je reproche à la France de devoir la suivre. Le problème est qu’elle laisse de côté d’autres critères, d’autres chiffres qui peuvent être intéressants pour juger de la santé économique d’un pays : le chômage, ou encore les dividendes, dont la France détient le record européen et dont on pourrait s’étonner qu’ils soient si peu taxés – ce n’est pas sans effet sur les recettes de l’État. Le déficit public étant le seul critère retenu pour nous permettre de savoir où en est la France, la lecture de vos tableaux donne l’impression que, finalement, seule l’Espagne fait moins bien – les Grecs et les Portugais seront ravis d’apprendre que la situation économique de leurs pays respectifs est préférable à celle du nôtre.

Je tiens pour ma part à rappeler que les dépenses publiques, toujours présentées de façon alarmiste, sont également des recettes du point de vue du PIB. La question est de savoir la place et le rôle que l’on veut donner aux politiques publiques et au secteur privé.

Parmi les mesures que vous préconisez, nous retrouvons le gel du point d’indice des fonctionnaires annoncé hier, mais depuis 2010, le gel est tel qu’il faudrait plutôt parler d’une régression de 7 points.

Vos prescriptions comportent aussi cette idée qu’il ne faudrait remplacer qu’un départ de fonctionnaire à la retraite sur deux. Nous en avons vu les effets sur les personnels de sécurité et nous avons constaté, au moment des attentats terroristes, de quelle incurie pareille approche pouvait témoigner !

Vous proposez également que la sécurité sociale ne recoure pas à l’emprunt. Je pourrais, pour ma part, vous proposer de revenir sur les exonérations consenties depuis des années, qui ne font que dégrader les comptes de la sécurité sociale. Ainsi, je ne vois nulle proposition de mettre fin au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et aux baisses de cotisations, ces 20 milliards d’euros donnés sans contrepartie aux entreprises, ce qui pose problème du point de vue à la fois des recettes et des dépenses.

De même, rien n’appelle notre attention sur ces 80 milliards d’euros que représente chaque année l’évasion fiscale ; le montant n’est pourtant pas négligeable si l’on veut équilibrer les comptes ou respecter la règle des 3 % que vous mettez en avant.

Ce rapport d’audit parle d’insincérité. On louait tout à l’heure son objectivité. Or, en matière de politique économique, chacun sait qu’elle n’existe pas. De fait, c’est la politique de l’offre que vous nous proposez : c’est aussi la politique économique que le Gouvernement entend suivre les prochains mois et les prochaines années. Nous nous y opposerons !

M. Jean-Paul Dufrègne. Cette première matinée de travail au sein de la commission des finances est donc marquée du sceau de l’austérité et de la rigueur budgétaire.

La Cour des comptes vient étayer l’idée que notre pays vivrait au-dessus de ses moyens, publiant un audit dont l’essentiel de l’analyse a pour vocation d’accréditer la thèse selon laquelle l’État serait « accro à la dépense publique », dépense publique jugée inefficace et endémique.

Cet audit tombe à point nommé pour le Gouvernement. Lorsque M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, nous présentera ses orientations budgétaires, ne doutons pas qu’il s’appuiera opportunément sur ce travail dont il aura besoin pour mettre en œuvre la politique régressive esquissée hier par le Premier ministre.

Une nouvelle fois, nous regrettons que l’audit de la Cour des comptes se focalise sur les seules dépenses publiques, sans aborder dans le détail l’autre versant d’un budget, à savoir les recettes.

Je n’entrerai pas dans une bataille de chiffres. Ils ne rendent compte en rien de la réalité vécue par de nombreux Français sur nos territoires : chômage, services publics en recul, sentiment d’abandon, et menace du déclassement.

Ces chiffres occultent largement les sacrifices consentis par nos concitoyens depuis cinq ans, alors même que l’on va manifestement leur en demander encore plus. Ces derniers ainsi que les collectivités locales ont dû faire des efforts incroyables. Je pense à la consolidation budgétaire nécessaire pour financer le CICE et ses 20 milliards d’euros de crédits d’impôt annuels, accordés sans contreparties et sans ciblages. Si les promesses de créations d’emplois s’étaient réalisées, le niveau de certains déficits ne serait pas ce qu’il est aujourd’hui.

Pourquoi la Cour des comptes n’emploie-t-elle pas son énergie à dénoncer ce gaspillage d’argent public ? Pourquoi se contente-t-elle de demander dans son rapport que les évaluations se poursuivent sur le sujet ? Monsieur le Premier président, en supprimant le CICE et les autres mesures inefficaces du pacte de responsabilité, n’aurions-nous pas un excellent moyen d’atteindre les sacro-saints 3 % de déficit ?

Je n’aborderai pas les raisons qui expliquent que l’endettement de notre pays s’est creusé au cours des trente dernières années. En tout cas, une fois encore, en brandissant le spectre de la dette, on veut tuer dans l’œuf toutes les politiques de progrès social qu’attendent nos concitoyens les plus exposés. Ils ne demandent pas une réduction des effectifs de la fonction publique. Lorsque l’on connaît les moyens dont dispose aujourd’hui l’hôpital public – et surtout ceux qui lui manquent –, votre projet de ne pas remplacer un agent de la fonction publique hospitalière sur trois nous fait froid dans le dos.

J’ai aussi cherché dans votre rapport un propos sur la fraude et l’évasion fiscales. Elles font perdre chaque année à l’État 60 à 80 milliards d’euros, soit l’équivalent de notre déficit. Je n’ai rien trouvé. Pourquoi ce silence de la Cour des comptes ?

En remplaçant le CICE par un dispositif réellement efficace pour l’emploi et l’industrie, en faisant de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales une priorité nationale, nous retrouverions, dans la justice fiscale, des marges de manœuvre budgétaires pour soutenir nos écoles, nos hôpitaux, le logement, la sécurité, l’éducation, et la transition écologique – autant de sujets dont l’on parle beaucoup.

Nous avons le sentiment que vous tracez une feuille de route pour le Gouvernement et que nous n’avons pas d’autre choix que de suivre vos préconisations.

M. le président Éric Woerth. Une question de vocabulaire se pose. Certains considèrent que le terme « insincérité » est bien plus fort que ceux que la Cour employait auparavant, ou qu’il est utilisé de façon bien plus intense dans son dernier rapport. D’autres, dont vous faites partie, monsieur le Premier président, estiment qu’il a toujours appartenu au vocabulaire de la Cour. Sans remonter à la présidence de Philippe Séguin, j’ai constaté que ce terme n’était jusqu’alors pas employé dans la forme sous laquelle on le trouve dans votre rapport.

Cette insincérité est-elle constatée ou était-elle voulue ? Voilà la question essentielle qui est déterminante pour la qualité des débats, mais aussi pour tout l’environnement financier de notre pays. Nous aimerions que vous nous en disiez plus sur ce sujet.

Une autre question se pose sur la nature du redressement qu’il est nécessaire d’opérer alors que les dernières statistiques de l’INSEE indiquent – « l’événement » est majeur – que la dette s’élève à 98,9 % du PIB à la fin du premier trimestre. Faut-il aller au-delà d’un redressement comptable dont de nombreux gouvernements se sont contentés ou faut-il aller plus loin ? L’interrogation de Gilles Carrez est fondée : le Gouvernement ne doit-il pas répondre au rapport de la Cour en déposant un projet de loi de finances rectificative afin d’assurer une transparence financière et de corriger les comptes du pays de façon solennelle.

Que pensez-vous de la recapitalisation d’Areva et des problèmes liés à sa comptabilisation ?

La Cour chiffre à environ 500 millions d’euros la sous-estimation des dépenses de retraite et considère que nous courrons un risque accru en la matière pour 2018. Le Conseil d’orientation des retraites a récemment publié un rapport sur la question. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce sujet majeur ? Je rappelle que les dépenses de retraites constituent la première dépense publique.

M. le Premier président de la Cour des comptes. M. Raoul Briet, qui présidait la formation interchambres qui a délibéré sur le projet d’audit, pourra compléter mes propos s’agissant en particulier de l’utilisation de la réserve de précaution et des sous-budgétisations.

Certaines des questions posées ne s’adressent pas véritablement au Premier président de la Cour des comptes. En démocratie, les décisions reviennent aux élus du suffrage universel. C’est heureux ! La Cour des comptes est une juridiction qui formule des observations et fait des constatations. Si elle peut émettre des propositions et identifier des leviers d’action, c’est toujours en raisonnant à partir d’objectifs définis par les pouvoirs publics. La Cour des comptes n’a pas fixé le niveau du déficit public ; elle n’a pas voté le CICE. Les décisions sont prises par les assemblées. Pour sa part, la Cour ne peut raisonner qu’en se fondant sur les lois adoptées par le législateur et non sur la pensée de tel ou tel groupe politique.

Bien évidemment, il est possible de considérer que l’audit que nous présentons n’est pas complet, mais j’invite ceux qui m’ont interpellé sur des sujets que ce rapport n’aborde pas à consulter les autres travaux de la Cour. Il en existe par exemple sur la fraude sociale ou la fraude fiscale.

Je précise que les recettes qui pourraient être tirées d’une lutte accrue contre la fraude fiscale ne sont pas au cœur de cet audit de 2017. De plus, pour les calculer de façon sincère, il faudrait aussi tenir compte des dépenses qu’il faudra engager dans ce combat. Je rappelle également que certains sujets nécessitent que les décisions prises par la France soient relayées dans d’autres pays, en particulier en Europe.

Monsieur de Courson, nous n’avons pas dit que le projet de loi de finances initiale était « insincère ». En effet, ce n’est pas à la Cour des comptes de porter ce jugement mais au Conseil constitutionnel. Nous disons en revanche – et je persiste et signe – que des biais de construction affectent la sincérité de la loi de finances. Nous constatons que des éléments d’insincérité se trouvent dans la loi de finances initiale pour 2017 et dans le programme de stabilité. Nous parlons volontairement d’« insincérités » au pluriel, et nous documentons ces dernières, nous les précisons, nous les argumentons.

Il revient au Conseil constitutionnel d’apprécier la sincérité du budget au mois de décembre sur la base des informations dont il dispose. Notre audit, plus tardif, peut se fonder sur un début d’exécution. Il bénéficie en conséquence d’éléments plus précis pour apprécier un certain nombre d’insincérités. Nous sommes dans notre rôle en agissant ainsi, et vous seriez en droit de nous reprocher de ne pas l’avoir fait.

Le Parlement et le Conseil constitutionnel en tirent ensuite les conséquences qu’ils veulent. Le Conseil sanctionnerait une loi de finances insincère en l’annulant. Il a élaboré une jurisprudence selon laquelle il faut pour cela que les éléments d’insincérité d’une loi de finances soient tels que les équilibres du texte en seraient faussés intentionnellement. Il y a manifestement des sous-budgétisations en loi de finances initiale et dans le programme de stabilité qui étaient connues des parlementaires et des gouvernements, bien évidemment.

On a beaucoup entendu que le rapport de la Cour des comptes était à charge, qu’il était sévère. Non ! La Cour travaille toujours à charge et à décharge. Elle fait une photographie, la photographie la plus objective possible, tout en étant bien consciente qu’il existe aujourd’hui de nombreux moyens de déformer une photographie. Les possibilités de contournement ont toujours existé ; certaines années, elles sont tout simplement plus nombreuses que d’autres. Ce n’est pas le rapport de la Cour qui est sévère, c’est la réalité !

Nous n’avons raisonné que par rapport à une prévision de déficit de 2,7 % du PIB, devenu 2,8 dans le programme de stabilité. Et l’on ne peut pas dire qu’un certain nombre d’institutions, comme le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), la Banque de France ou la Commission européenne, n’ont pas alerté sur ces chiffres. Je me souviens de débats au sein même de la commission des finances de l’Assemblée au cours desquels l’appréciation du HCFP selon laquelle un déficit à 2,7 % paraissait « improbable » a été…

Mme Marie-Christine Dalloz. Vilipendée !

M. le Premier président de la Cour des comptes. ... considérée comme excessive. Aujourd’hui, compte tenu de ce que la Cour a pu observer, je peux pourtant être encore plus affirmatif qu’à l’époque sur ce sujet. Nous étions tout à fait dans notre rôle en émettant un avis. Lorsqu’un avis ne plaît pas, au lieu de faire des reproches à ceux qui l’ont formulé, il serait sans doute préférable de s’interroger sur ce qui le fonde et d’apporter des réponses collectives aux problèmes posées. Mettre en cause la légitimité d’une institution ou d’un rapport lorsque ce dernier déplaît ne me semble pas être la bonne façon de procéder. Je respecte évidemment la représentation nationale, mais, dans une démocratie, il est utile que des institutions indépendantes s’expriment.

Il est vrai qu’une partie de ce rapport est une commande, je parlerais d’ailleurs plutôt de « demande », selon les termes de la Constitution, de la LOLF et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. La LOLF prévoit qu’un rapport vous est remis tous les ans sur la situation et les perspectives des finances publiques afin que vous disposiez des éléments utiles à la préparation du débat d’orientation budgétaire. Nous avons également souhaité qu’une demande officielle nous soit transmise afin de bénéficier d’un accès plus facile aux pièces des administrations. Nous préférons que des instructions directes des ministres nous permettent d’ouvrir tous les tiroirs : nous gagnons du temps.

Tout ce que nous affirmons a évidemment fait l’objet d’échanges contradictoires avec la direction du budget et la direction générale du Trésor. Nous n’avons pas identifié 2 à 3 milliards d’euros d’annulations réelles de crédits sur 2017 sans en discuter avec l’administration : le budget et le Trésor sont en ligne avec ce que nous écrivons.

Nous posons avec sérénité la question de la sincérité et de la franchise. Nous constatons un certain nombre de sous-budgétisations. La Cour a déjà tenu ce discours : il ne s’agit pas d’une nouveauté mais d’un phénomène récurrent. Il reste que nous l’avons peut-être davantage rencontré dans le projet de loi de finances pour 2017 et dans le programme de stabilité.

Les sous-budgétisations ou le mode de calcul de la croissance potentielle peuvent aider à atteindre un objectif donné. Le niveau d’augmentation tendancielle de la dépense retenue peut aider à réaliser un montant d’économies. Depuis plusieurs années, malgré les changements d’environnement, on affichait toujours 50 milliards d’économies – nos constats nous amenaient plutôt à parler de 27 milliards pour 2017. Il suffisait de modifier l’hypothèse d’augmentation tendancielle de la dépense pour conserver le même montant d’économies. Il nous revient d’appeler votre attention sur ces sujets.

La réserve de précaution visait initialement à permettre d’affronter des aléas qui pouvaient intervenir en cours d’année. Aujourd’hui, elle sert à prendre en compte des sous-budgétisations de la loi de finances initiale. Nous posons la question : s’agit-il de l’usage normal d’une réserve de précaution ? En tout cas, il est clair qu’elle a changé de nature. On peut la fixer à 11, 13 ou 15 milliards d’euros ; à la limite on peut tout geler, mais le congélateur finira par être plein. Vous ne pouvez plus en ajouter sans que cela ne devienne fictif et ne corresponde plus à aucune réalité de gels de crédits. Certains gels ne sont pas crédibles ; l’exécution des années passées le montre bien.

Le raisonnement de la Cour est très honnête : dans les 3,2 % de déficit, elle inclut la capacité du Gouvernement d’annuler des crédits pour environ 2 à 3 milliards. Nous ne sommes pas à 3,4 % car nous considérons de façon objective que ce qui était possible une année peut l’être la suivante. Nous ne sommes pas là pour noircir le tableau davantage qu’il ne l’est déjà. Nous avions adopté la même démarche en 2012, et nous essayons d’être constants.

Le niveau des engagements financiers liés à Areva était peu prévisible lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2017 – il l’était davantage lors de l’examen du programme de stabilité. Même à l’époque de la loi de finances, l’on savait pourtant qu’une partie des sommes en question serait décomptée au titre de la comptabilité maastrichtienne en vertu de la jurisprudence d’Eurostat. La Cour était dans son rôle lorsqu’elle identifiait la possibilité de voir apparaître dans les comptes une partie de cette recapitalisation. Sommes-nous aujourd’hui trop optimistes ou trop pessimistes en estimant la somme en question à 2,3 milliards d’euros ? Il fallait au moins prendre ce montant en considération, mais nous ne savons pas s’il sera plus élevé. En tout état de cause, si la recapitalisation intervient dans les délais prévus, elle aura un impact sur les comptes de l’année 2017.

Pour ce qui concerne la dépense, la Cour se contente de vous présenter des pistes qui ne constituent pas des propositions formelles. Il revient aux pouvoirs publics de prendre des décisions. Il peut y avoir concomitance entre les éléments relevés par la Cour et les propos tenus par le Premier ministre ; je n’ai pas de commentaires à faire ni d’appréciation à porter sur telle ou telle décision prise par le Gouvernement. Si un rapport de la Cour est pris en considération, dès lors qu’il fait une description objective d’une situation, nous avons la faiblesse de penser que cela peut aller dans le bon sens.

J’entends que la Cour des comptes aurait un prisme de lecture, un biais de type libéral. En fait, nous n’avons pas d’a priori. Nous constatons que le niveau de dépenses du pays est élevé et que les résultats enregistrés ne correspondent pas à ce niveau d’engagement financier. L’efficacité et l’efficience de l’action publique constituent un véritable sujet pour la France. Il faut comprendre que les crédits peuvent parfois augmenter sans que l’action publique ne devienne plus efficace et efficiente. Pour le moment, la majorité des décideurs publics est plutôt indifférente à ce vrai problème. C’est la raison pour laquelle nous vous invitons à vous intéresser davantage aux résultats des politiques publiques. Évidemment, l’autorisation de dépenses que vous accordez tous les ans est importante, mais n’est-elle pas d’autant plus pertinente que vous pouvez examiner les résultats de l’action publique menée l’année qui précède ? Nous vous invitons en quelque sorte à n’accorder des crédits qu’à partir du moment où vous disposerez d’une évaluation des résultats de l’action publique et où vous aurez pu débattre de ces données.

Peut-on se satisfaire des résultats médiocres que nous connaissons ? Citons l’exemple de la politique du logement et de celles du soutien à l’économie ou à l’emploi ! Nous faisons partie des pays qui dépensent le plus pour soutenir l’emploi alors que nous enregistrons un niveau de chômage parmi les plus élevés : cherchons l’erreur !

Il existe de nombreux effets d’aubaine que l’on retrouve en matière de dépenses fiscales. Beaucoup d’entre elles sont insuffisamment ciblées. La frontière entre l’optimisation et la fraude fiscales n’est pas toujours facile à tracer. Des rapports de la Cour et du Conseil des prélèvements obligatoires existent sur ces sujets.

Pourquoi nous semblait-il si difficile d’atteindre les 2,7 points de PIB inscrits en loi de finances initiale ? Depuis 2013, la réduction du déficit public oscille tous les ans entre 0,1 et 0,2 point de PIB alors qu’une réduction de 0,6 point était annoncée pour 2017. Nous nous sommes toujours interrogés sur la façon de franchir un tel fossé alors que des facteurs contribuaient déjà à l’augmentation de la dépense publique.

Les questions se posaient d’autant plus que nous avions affaire à des économies de constatation. Par exemple, grâce à la faiblesse des taux d’intérêt, la charge de la dette pouvait diminuer alors que cette dernière augmentait. Pour les finances publiques, le recul de l’investissement des collectivités territoriales a eu des conséquences positives, ce qui n’est pas nécessairement le qualificatif adéquat si l’on raisonne d’un autre point de vue – bien que tout investissement ne soit pas vertueux en lui-même. On peut encore citer la diminution du prélèvement sur recettes, qu’il s’agisse de celles rétrocédées aux collectivités locales ou à l’Union européenne. Autant d’économies de constatation qui risquent de ne pas être reconduites en 2018 et 2019. Réduire l’augmentation de la dépense sera donc plus difficile demain qu’aujourd’hui compte tenu de la disparition des facteurs que je viens de citer.

Monsieur le rapporteur général, la masse salariale a effectivement diminué en point de PIB dans la période récente, mais ce recul n’est plus de mise en 2016. Pour l’État, la masse salariale enregistre cette année-là une augmentation de 1,6 %, ce qui représente une hausse équivalente à celle des cinq dernières années. La même augmentation est prévue pour 2017 et une augmentation plus importante encore est à attendre en 2018 compte tenu de décisions prises antérieurement. Nous disons simplement que, compte tenu des dépenses de santé et des dépenses sociales, si vous voulez contenir l’évolution de la dépense, il faudra bien maîtriser certains autres postes et que celui des dépenses de personnel peut en faire partie.

Tout ne peut pas toujours être ramené aux effectifs. Ils peuvent très bien augmenter sans que l’efficacité s’accroisse. Les questions de fonctionnement, d’organisation, et de répartition des personnels et des moyens dans l’ensemble du territoire sont également essentielles. Des inégalités de situation ne s’expliquent pas toujours par des réalités objectives.

Oui, une baisse de la dépense publique peut avoir un effet récessif ; tous les économistes le disent. Tout dépend du niveau de cette baisse. Une trop grande augmentation de la dépense peut aussi avoir des effets négatifs sur la croissance.

Il faut également tenir compte du fait qu’un pays comme la France, dont les comptes publics restent dégradés, ne peut pas trop s’écarter de ce que font ses partenaires sans avoir éventuellement à le payer par l’augmentation de ses taux d’intérêt sur les marchés financiers.

L’optimisation fiscale agressive n’est pas un sujet franco-français mais un problème européen. Les réponses apportées doivent être européennes sans quoi elles risquent de ne pas être efficaces.

La régulation a toujours existé, mais encore faut-il ne pas se tromper sur l’intérêt de la réserve de précaution qui ne doit pas servir à combler des sous-budgétisations.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes, président de la formation interchambres « Exécution du budget et comptes publics ». En raison du calendrier électoral, nous n’avons pas pu présenter à votre commission le rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2016, qui a été rendu public à la fin du mois de mai. Il comporte tous les éléments repris dans le travail que nous vous soumettons aujourd’hui, qu’il s’agisse des sous-budgétisations ou des marges relatives à l’utilisation de la réserve de précaution.

Le rapport du mois de mai constate que la sous-budgétisation structurelle s’est poursuivie pour le ministère de la défense. Il souligne que les sous-budgétisations ont triplé pour les autres ministères entre 2013 et 2016. Cette montée en puissance atteint son sommet en 2017 avec de très fortes sous-budgétisations au ministère de l’agriculture.

En 2016, les dépassements estimés au printemps ont été finalement couverts par la réserve de précaution que nous nous sommes efforcés de prendre en compte. Nous sommes partis d’une réserve de précaution de 13 milliards d’euros, en avril 2016. On comptait 5,6 milliards de risques de dépassement de crédits mais il n’y a eu finalement de compensation réelle par des annulations qu’à hauteur de 2,5 milliards.

Les crédits consommés à la fin de l’année 2016 ont dépassé ceux inscrits dans la loi de finances initiale à hauteur de 1,6 milliard, et l’on a enregistré des reports de charges croissants d’un exercice à l’autre pour 900 millions d’euros. Les contournements de fin de gestion, à hauteur de 700 millions, sont des dispositions arrêtées pour respecter la norme de dépense. Ils ont transféré la dépense de l’État vers d’autres administrations publiques sans modifier les résultats en termes de comptabilité nationale. Si vous additionnez les trois chiffres précédents, vous obtenez 3,2 milliards qu’il faut soustraire aux 5,6 de risques de dépassement de crédits. Autrement dit, nous étions bien à 2,5 milliards d’annulations vraies et sincères. Nous avons en conséquence fait l’hypothèse que la réserve de précaution, de même niveau cette année que l’année précédente, se dénouerait avec 2 à 3 milliards d’euros d’annulations réelles et sincères sans reports de charges.

Souvenons-nous qu’en 2012 le risque d’écart à la trajectoire était compris entre 0,3 et 0,5, soit un risque voisin de celui constaté cette année ! Il tenait à la révision de la prévision de croissance économique entre l’hiver 2011 et le printemps 2012 – pour un tiers –, et à une nouvelle estimation à la baisse de la prévision de recettes de l’impôt sur les sociétés. En 2012, les estimations de risques en dépenses étaient beaucoup plus faibles que cette année, autour de 1,5 à 2 milliards. Cela nous avait conduits à estimer qu’un dispositif de fin de gestion sérieux et rigoureux et la mobilisation des réserves de précaution permettraient de faire face à un risque de dépassement de crédits à hauteur de 1,5 à 2 milliards.

Mme Amélie de Montchalin. Monsieur le Premier président, la question de l’effort structurel et de la croissance potentielle fait l’objet d’un débat technique entre la Commission européenne et les services français. Que conseilleriez-vous à notre nouvelle majorité désireuse de se faire aider par une expertise indépendante sur ce sujet, et de dégager une trajectoire pluriannuelle ? La différence entre le structurel et le conjoncturel doit être fiable et stable, elle ne peut constituer un outil de pilotage à court terme dont nous connaissons les dangers en termes de maîtrise des dépenses.

M. Patrick Hetzel. Le chapitre IV de l’audit de la Cour est consacré aux leviers d’action susceptibles d’améliorer l’efficience des dépenses publiques. Dans une partie intitulée « Améliorer l’efficacité du système de l’enseignement supérieur pour faire face à une pression démographique prévisible », la Cour indique que les communautés d’universités et établissements (COMUE) ont un coût extrêmement élevé. Elle évoque à leur sujet la « création de nouvelles structures coûteuses, qui dupliquent les services support déjà présents dans les établissements du site ». Nous avions tiré la sonnette d’alarme sur ce point dès l’examen de la loi du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche, dite « loi Fioraso ». Nous ne pouvons que constater aujourd’hui que nos inquiétudes sont devenues une réalité.

La Cour indique également qu’il serait pertinent que les modalités d’allocation des moyens aux universités soient notamment établies « sur la base d’un modèle prenant en compte l’activité et la performance ». À la suite de l’adoption de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et des préconisations de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de l’Assemblée, un modèle de ce type avait été retenu. Il a malheureusement été supprimé à partir de 2012. La Cour a-t-elle déjà travaillé à des éléments nouveaux qui permettraient d’évaluer la performance de notre système universitaire ?

Mme Christine Pires Beaune. Ce rapport sur le dernier budget du quinquennat Hollande aurait mérité beaucoup plus de mesure, sauf à vouloir préparer l’opinion publique à une cure d’austérité sans précédent. Le gouvernement avait prévu pour cette année un déficit à 2,8 % du PIB ; aujourd’hui, la Cour juge qu’il sera plutôt à 3,2 %. Est-ce si grave ?

La Cour des comptes tient un discours dogmatique très libéral. Elle adopte une approche purement comptable qui ne tient pas compte des effets dynamiques : contrairement au Fonds monétaire international (FMI) et à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), elle n’intègre jamais le coefficient multiplicateur. Pourtant, les dépenses publiques soutiennent massivement l’activité, y compris l’activité privée, on l’oublie trop souvent.

La règle des 3 % est une règle européenne. Au moment de la crise de 2008, les États-Unis ont poussé leur déficit jusqu’à 13 points de PIB, le Royaume-Uni jusqu’à 11 points. En clair, le déficit n’est pas forcément une mauvaise chose. Je ne dis pas qu’il ne doit pas être piloté, ce serait une erreur majeure. Je crains seulement que ce rapport ne soit utilisé pour passer un coup de rabot généralisé sur toute la dépense publique et pour pratiquer des coupes à l’aveugle.

Prenons l’exemple des collectivités locales. La Cour des comptes n’a eu de cesse depuis dix ans de demander à juste titre une baisse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales qui augmentaient en moyenne de 2 à 3 % par an. Or, les dépenses de fonctionnement des collectivités ont baissé pour la première fois en 2016, ce qui montrait que ces dernières avaient consenti des efforts sans précédent. La Cour écrit même à la page 170 de son rapport : « En 2016, les collectivités territoriales ont contribué pour moitié à la réduction du déficit public. » Néanmoins il subsiste encore, selon elle, des marges budgétaires importantes. Mais quelles sont les collectivités qui disposent de ces marges, et à quelle hauteur les estimez-vous ? Pour ma part j’ignore où elles peuvent se trouver.

Monsieur le Premier président, je suis d’accord avec vous sur plusieurs points. Vous considérez que la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a atteint ses limites, c’est vrai ; que l’abandon de la réforme de la DGF est une erreur, c’est vrai ; qu’assurer l’efficience des politiques publiques passe par une plus grande cohérence entre ceux qui décident des politiques et ceux qui en assurent le financement, c’est encore vrai. Puissiez-vous être entendu sur ce point !

J’en viens à la réserve de précaution. Tous les ans, une partie des crédits votés fait l’objet d’un gel : tous les ministères sont concernés en fonction de la nature de leurs dépenses, mais les crédits relatifs à la masse salariale sont exemptés. Ces montants ne peuvent être dépensés par les ministères sans autorisation de Bercy. Cette procédure est habituelle et bien connue du Parlement. Au fil des mois, les crédits gelés peuvent être dégelés en cas de besoin, voire annulés. Le problème vient des gels effectués pour financer des dépenses structurelles comme les opérations extérieures ou l’aide médicale de l’État.

Fallait-il parler d’insincérité ? Je ne le pense pas, et je crains que de telles déclarations ne soient pas propices au travail serein et nécessaire qui consisterait par exemple à examiner les plus de 80 milliards d’euros de niches fiscales car, vous avez raison monsieur le Premier président, les effets d’aubaine existent bien.

M. Mohamed Laqhila. Monsieur le Premier président, en vous entendant évoquer l’insincérité des comptes, je me suis demandé comment nous allions pouvoir rétablir la confiance dans les données communiquées au public. Des expérimentations en ce sens sont en cours – certaines collectivités souhaitent par exemple faire certifier leurs comptes par des commissaires aux comptes – savez-vous où elles en sont ?

M. Gabriel Serville. Parmi les préconisations formulées par la Cour, l’on retrouve la sempiternelle suppression des sur-rémunérations des fonctionnaires en outre-mer. Ce dispositif instauré par la loi du 3 avril 1950 devait répondre à des nécessités propres à des territoires dont l’éloignement et les handicaps structurels méritaient une attention particulière de la part des services de l’État. Environ un milliard d’euros par an contribuent à ce dispositif tant décrié depuis des années et dont la suppression est souvent présentée comme un vecteur d’économies.

Monsieur le Premier président, permettez-moi de mettre à nouveau en doute ce qui s’apparente à une fausse bonne idée car elle est technocratique et découle d’une grave erreur d’analyse politique et économique. Il a en effet été maintes fois démontré que ce système sert de levier de compensation à certains handicaps qui pénalisent nos capacités de développement économique. En outre, présenter cette sur-rémunération comme un privilège dont bénéficieraient les quelque 160 000 fonctionnaires en outre-mer relève d’une mauvaise approximation dès lors que l’on sait que ces territoires ne sont que des comptoirs par lesquels transitent des masses financières qui permettent aux populations concernées d’accéder à des produits exogènes dont le commerce profite essentiellement aux entreprises et aux industries de l’Hexagone.

Alors que le Président de la République et le Premier ministre réclament le rétablissement de la confiance, je considère que la suppression de cette sur-rémunération serait un très mauvais signal à l’adresse de nos populations. Je redoute qu’une telle solution soit pire que le mal au moment où les outre-mer attendent les plans de convergence qui doivent aboutir à la réduction des écarts de développement avec la France hexagonale. Je ne plaide évidemment pas en faveur du statu quo ; je prétends seulement que toute tentative de refondation du dispositif doit s’accompagner d’un dialogue constructif et ne pas découler de préconisations dont le caractère péremptoire ne pourrait que susciter des réactions sociales que personne ne souhaite à ce jour. Les manifestations populaires qui ont secoué la Guyane en mars et avril derniers nous rappellent cette réalité.

Monsieur le Premier président, j’espère que vous entendrez ces appels qui émanent du peuple dont je ne suis que le porte-parole.

M. Éric Alauzet. La Cour des comptes est absolument légitime lorsqu’elle utilise le mot « insincérité » parce que certaines réalités ne sont pas regardées en face – je pense à la recapitalisation d’Areva ou aux contentieux agricoles européens. Je comprends moins l’appréciation portée sur les aléas qui surviennent lors de chaque exercice budgétaire et qui conduisent, année après année, à des réajustements visant à atteindre les objectifs initiaux de déficit.

J’ai vérifié : en février 2016, on enregistrait déjà plusieurs milliards de dépassements. Ceux qui s’insurgent aujourd’hui ne sont d’ailleurs pas les derniers à se vanter sur le terrain des augmentations de budget dont bénéficient par exemple la défense ou l’agriculture. Il est vrai que les années électorales sont malheureusement propices à des dérapages en la matière – vous l’aviez constaté pour 2012. Il faut prendre en compte cette réalité humaine et politique.

Le changement de législature constitue pour la Cour une « fenêtre de tir » qui peut lui permettre de tenir un discours encore plus ferme qu’à l’habitude sur ce qu’elle constate tous les ans. Elle peut exprimer son scepticisme plus intensément et dire plus vigoureusement son insatisfaction devant l’incapacité de notre pays à s’inscrire dans des trajectoires fortes.

Pouvez-vous par ailleurs m’indiquer, monsieur le Premier président, si les recettes de la contribution climat-énergie ont été prises en compte pour évaluer les trajectoires pluriannuelles ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Lors des trois lectures par l’Assemblée du projet de loi de finances initiale pour 2017, le groupe Les Républicains n’a eu de cesse de dénoncer le risque de dérapage du déficit. La réalité nous donne aujourd’hui raison ; la nouvelle majorité devra trouver des solutions.

Nous avons identifié trois risques s’agissant de la dette. Le premier est relatif au rachat des primes d’émission : nous avons désormais atteint les limites de cette technique largement utilisée par la précédente majorité. Le deuxième risque tient à la perspective malheureuse d’une hausse des taux d’intérêt, qui aurait évidemment un impact sur le maintien du déficit en deçà des 3 % de PIB. Le troisième risque est que la dette est proche de basculer au-delà des 100 % du PIB. Il appartiendra à la nouvelle majorité de naviguer entre ces écueils.

Monsieur le Premier président, vous indiquez que le déficit dépassera en 2017 les 3 % du PIB si aucune mesure forte de redressement n’est prise. Le gel de la dépense hors inflation annoncé par le Premier ministre sera-t-il suffisant pour inverser la tendance ou faut-il aller au-delà ?

Nos échanges montrent à l’évidence qu’il y a besoin d’un projet de loi de finances rectificative très rapidement. Je ne comprendrai pas que la majorité actuelle et le Gouvernement s’entêtent à refuser que nous votions un collectif budgétaire dans le contexte que nous venons de décrire.

M. Stanislas Guerini. Je ne suis ni un ancien de la Cour des comptes ni même un ancien de cette commission, alors je vais dire les choses avec des mots simples, comme je les comprends.

Il y a consensus sur le fait que les questions que nous nous posons concernent essentiellement les dépenses. L’objectif consiste à trouver les moyens qu’elles diminuent et que cela se fasse rapidement, dès 2017.

Aussi, autant un projet de loi de finances rectificative serait utile s’il était question d’engager des dépenses nouvelles ou de percevoir des recettes nouvelles, autant les décrets d’avance ou d’annulation ont deux vertus : ils évitent toute tentation de dépenses nouvelles, et ils permettent d’agir rapidement alors que l’ordre du jour de notre assemblée est déjà chargé.

Mme Sylvia Pinel. Comme la Cour des comptes et de nombreux collègues, j’estime que le sérieux budgétaire est un impératif. Il est nécessaire de respecter nos engagements européens, et de baisser la dépense publique.

Je souhaite revenir – cela ne vous étonnera pas – sur les appréciations que porte la Cour sur la politique du logement qu’elle estime coûteuse et parfois inefficace. Monsieur le Premier président, plusieurs affirmations du rapport me semblent contradictoires avec l’objet même des dispositifs dont il est question. Les mesures relatives à l’investissement locatif ou le prêt à taux zéro pour l’accession à la propriété ont été calibrées en prenant en compte les tensions des marchés, la diversité des territoires, et les revenus des ménages afin de créer un effet de relance que la Cour méconnaît. L’investissement privé et public est ainsi reparti à la hausse, l’augmentation du nombre des permis de construire délivrés et des mises en chantier le montre. Pourtant, les recettes induites par la politique du logement ne figurent pas dans votre rapport.

S’agissant des aides au logement sur lesquelles vous revenez souvent, un certain nombre de réformes ont été engagées. Vous les jugez sans doute insuffisantes, mais souvenons-nous que 80 % des allocataires de l’aide personnalisée au logement (APL) gagnent moins que le SMIC et que le revenu mensuel de ceux qui perçoivent ces aides est en moyenne de 700 euros. Elles sont donc indispensables pour que les ménages aient accès au logement.

Alors que nous avons veillé à cibler et à calibrer les dispositifs, sur quels fondements vous appuyez-vous lorsque vous considérez que la politique menée serait inflationniste ou favoriserait des effets d’aubaine ?

M. Jean-Pierre Vigier. L’excellent rapport de la Cour des comptes montre que l’État et l’ancien gouvernement ont été des mauvais élèves : ils ont laissé filer les déficits, surestimé les recettes, sous-estimé les dépenses, présenté des éléments de budget volontairement insincères.

Alors que le niveau des taux d’intérêt est resté très bas, que se passera-t-il s’il devait remonter ? Quand seront prises des mesures qui nous éviteront de retrouver demain un budget insincère et fortement déficitaire ? En l’état actuel des choses, nous allons droit dans le mur !

Mais on compte aussi de bons élèves. Malgré le recul des dotations de l’État, les collectivités locales ont réduit leurs dépenses – ce qui a eu pour conséquence de faire chuter l’investissement dans l’économie locale. J’espère que l’on n’applique pas le principe des vases communicants entre les collectivités locales, dont les budgets sont équilibrés, et l’État, qui est fortement déficitaire. Monsieur le Premier président, comment voyez-vous l’évolution des finances publiques locales ?

M. Saïd Ahamada. Je participe pour la première fois à une séance de commission, mais je suis un peu surpris que, dans notre pays, il soit possible de voter un budget comportant « manifestement », selon vos propres termes, monsieur le Premier président, « des biais de construction ». J’ai travaillé quelques années au sein d’une collectivité territoriale : je pense qu’elle serait aujourd’hui sous tutelle si de telles pratiques avaient eu cours. Cette question dépasse celle de nos appartenances politiques car la réputation même de notre pays est en jeu. Je ne souhaite pas que nous puissions être comparés à la Grèce... Rendre ce type de situation et de vote impossibles à l’avenir doit constituer pour nous une priorité !

Je ne suis pas de ceux qui sont prêts à casser le thermomètre parce qu’il n’indique pas la température qui leur convient. Je connais trop le rôle important que joue la Cour des comptes au niveau local comme national. Cependant, afin de donner davantage de poids à votre travail, il me semblerait nécessaire de dissocier votre avis sur les comptes de vos conseils et préconisations. On pourrait aussi aller plus loin et, dans un délai d’un an, demander au gouvernement pourquoi il n’a pas suivi ces derniers.

M. Julien Aubert. Je ne rejoindrai ni les collègues qui voudraient intenter un procès au thermomètre parce qu’il y a la canicule, ni ceux qui considèrent qu’il faudrait être incompétent en finances publiques pour siéger au sein de cette commission...

S’agissant d’Areva, la comptabilité nationale applique une règle selon laquelle lorsque l’État participe à une recapitalisation au côté d’investisseurs privés, sa participation n’entre pas dans le calcul du déficit public. Après NewCo et Areva, il faudra compter avec EDF à hauteur de 3 milliards d’euros, et sans doute écrire ensuite d’autres paragraphes de la longue histoire de la recapitalisation du secteur énergétique. Il en coûtera autant de milliards d’euros que ce que la réduction des effectifs de la fonction publique permettrait d’économiser ! Que pensez-vous de cette règle ? Devons-nous la faire évoluer ? Courrons-nous le risque que les instances européennes ne fassent pas le même calcul que nous, ce qui signifierait que notre déficit serait plus élevé que prévu ?

La baisse des taux d’intérêt nous a fait gagner 11,6 milliards d’euros en quatre ans, soit 3 milliards par an, autrement dit l’équivalent de ce que produirait en économies le gel d’échelon dans la fonction publique. Quelles mesures pouvons-nous prendre pour sécuriser la situation et éviter qu’une mauvaise surprise en matière de taux d’intérêt ne vienne annihiler tous les efforts consentis par un gouvernement ?

J’en viens à la retenue à la source de l’impôt sur le revenu. Actuellement la prévision des recettes fiscales prend principalement en compte l’impôt sur les sociétés, la TVA et l’impôt sur le revenu. La recette de TVA est corrélée à l’activité annuelle, le produit de l’impôt sur les sociétés l’est également, dans une large mesure, depuis la réforme du cinquième acompte. Cela sera aussi le cas de celle de la recette de l’impôt sur le revenu une fois ce dernier prélevé à la source, alors qu’elle est aujourd’hui calculée sur la base de l’année n-1. Ne risquons-nous pas d’accroître la volatilité des recettes fiscales en mettant tous nos œufs dans un même panier ? Dès lors que les trois impôts majeurs seront tous liés à l’activité de l’année en cours, que se passera-t-il en cas de retournement de cycle ? Les écarts de plusieurs dizaines de milliards d’euros qui pourraient advenir rendraient vains tous les efforts qui auraient pu être faits du côté de la dépense. Ne devrions-nous pas réfléchir à un système de stabilisation ? Une réserve, une sorte de fonds de stabilisation des recettes fiscales, pourrait être constituée dans les années fastes en prévision des années de vaches maigres. La Cour des comptes a-t-elle réfléchi à ces conséquences que pourrait avoir la réforme de la fiscalité ?

M. Olivier Serva. Dans le chapitre qu’elle consacre à « l’amélioration de l’efficience de la dépense publique », la Cour traite de la nécessité d’assurer un meilleur contrôle de la masse salariale et indique qu’il faut supprimer les avantages salariaux non justifiés parmi lesquels elle range « les majorations et indemnités outre-mer » pour 2,2 milliards d’euros. J’ai cherché des précisions à ce sujet, mais l’on ne trouve pas grand-chose dans le rapport, la Cour se contentant de renvoyer au volume 2 du tome I de son rapport public annuel de 2015, consacré aux compléments de rémunération des fonctionnaires d’État outre-mer.

Dans ce document, la Cour déplore le manque d’informations sur les sur-rémunérations et constate également que les conséquences de ce dispositif sur les économies locales sont peu documentées, la dernière étude à laquelle la Cour fait référence remontant à 2000 ! Elle conclut en affirmant qu’il « serait utile qu’une étude exhaustive sur les conséquences économiques des sur-rémunérations soit réalisée ».

Dès lors que vous reconnaissez manquer d’informations, sur quelles bases pouvez-vous considérer les majorations et indemnités outre-mer comme des « avantages salariaux non justifiés » ? En 2015, vous constatiez pourtant que l’écart de prix avec la métropole était de 49 % en Guyane, 51 % en Polynésie et 89 % en Nouvelle-Calédonie et vous affirmiez que l’idée n’était pas de faire des économies sur le dos des outre-mer, mais de mieux utiliser l’argent des sur-rémunérations en direction de l’outre-mer. Êtes-vous toujours dans cette logique ?

Il y a quelques années, Jean Arthuis disait des territoires ultramarins : « On ne peut dire qu’y vivre constitue une souffrance. » Cela peut sembler juste si l’on s’y rend de façon ponctuelle et que l’on ne regarde pas la réalité des outre-mer mais, moi qui vis sur place, je sais que le chômage atteint 30 % – 60 % chez les jeunes –, que l’insécurité est trois fois plus élevée que dans les territoires les plus violents de l’Hexagone, que l’illettrisme est important... Je juge donc brutal de parler d’« avantages salariaux non justifiés » d’autant que, selon le propre aveu la Cour, cette affirmation n’est étayée par aucun élément suffisamment probant et récent.

M. François Cornut-Gentille. Monsieur le Premier président, je vous remercie, tout particulièrement pour vos réflexions sur la loi de règlement, qui nous seront utiles pour améliorer nos pratiques budgétaires. En effet, discuter, comme nous le faisons depuis des années, des intentions du Gouvernement et non de la réalité finit par produire des effets néfastes. Les mauvaises pratiques budgétaires des gouvernements successifs, de gauche et de droite, sont bien liées à ces discussions non pas concrètes mais théoriques, qui ne prennent pas en compte la réalité de la dépense publique. Nous assistons à un début de prise de conscience au sein de notre assemblée, c’est bien, mais nous aurions dû déjà nous en préoccuper il y a une dizaine d’années, et je crains qu’il ne s’écoule encore du temps avant que nous ne passions à l’action. Accélérons donc !

Le Président de la République a appelé à de nouvelles pratiques parlementaires : avec cette question de la loi de règlement, nous sommes au cœur du sujet. Si les bonnes pratiques ne sont pas adoptées tout de suite, la probabilité est élevée qu’elles ne soient remises à bien plus tard. J’observe que le projet de loi de règlement sera examiné dans dix jours, dans une impréparation totale. Ce sera donc, comme toujours depuis des dizaines d’années, avec la plus grande négligence ; nous sommes en train de rater le coche. J’aurais aimé que cet examen soit reporté au mois de septembre – ou plus tard – pour que les rapporteurs spéciaux, qui ne sont pas encore nommés, aient le temps d’y travailler, mais je ne pense pas que nous y parviendrons. Je voudrais du moins que nous prenions l’engagement de faire, l’an prochain, un véritable travail sur cette loi de règlement.

Se pose ensuite une question de calendrier et d’organisation de nos travaux. Jusqu’à présent, la loi de règlement est en général examinée au mois de juin, à la va-vite, car de nombreux textes se bousculent et le Gouvernement veut avancer sur d’autres sujets, et la discussion ne peut pas être féconde. Deux possibilités sont donc envisageables. Première possibilité, la discussion de la loi de règlement serait repoussée au mois de septembre ou d’octobre. Au cours d’une séquence budgétaire très longue, elle serait suivie par l’examen du projet de loi de finances initiale pour l’année suivante, la confrontation des deux textes permettant une discussion intéressante. Seconde possibilité, le projet de loi de règlement serait examiné plus tôt dans l’année, mais cela supposerait, monsieur le Premier président, que la Cour des comptes travaille un peu plus rapidement sur le sujet pour que nous puissions disposer plus tôt qu’avant la fin du printemps des documents qui nous permettent de faire notre travail sur la loi de règlement.

Mme Émilie Cariou, présidente. Merci beaucoup, cher collègue, d’aborder cette question, qui a été évoquée hier lors de la réunion du bureau de la commission des finances : comment améliorer l’examen du projet de loi de règlement, dans le cadre d’un calendrier plus constructif ?

M. Daniel Labaronne. Monsieur le Premier président, je voudrais votre avis sur la contribution des entreprises publiques au solde public. N’y a-t-il pas lieu de s’alarmer des performances dégradées de certaines, dont la rentabilité économique ou financière est très médiocre, du moins au regard d’autres entreprises, privées ? Tout à l’heure, vous appeliez de vos vœux une plus grande responsabilisation des responsables d’administrations publiques, n’y a-t-il pas lieu d’appeler également à une plus grande responsabilisation des dirigeants d’entreprises publiques, au regard des performances de leurs entreprises ?

Je voudrais revenir sur le cas de la SNCF. C’est aujourd’hui une entreprise publique, mais SNCF Réseau risque de devenir une administration publique. En effet, si ses recettes correspondant à des ventes excèdent aujourd’hui de plus de 50 % ses coûts, il est probable que cela ne durera pas. Dès lors, en comptabilité nationale, cette entreprise sera considérée comme une administration publique, ce qui aura pour conséquence de creuser le déficit public et d’alourdir la dette publique. Je voudrais votre avis sur ce mode de comptabilisation.

Je reviens sur la recapitalisation d’Areva. On considère qu’il s’agit d’une recapitalisation patrimoniale à partir du moment où l’apport en capital représente des actifs de même valeur, ce qui semble être le cas puisqu’effectivement des investisseurs japonais sont intéressés et veulent participer au capital d’Areva NewCo. Mais ce point de vue sera-t-il retenu par les autorités européennes ? Si ce n’est pas le cas, il est clair que le solde de nos comptes publics s’en trouvera encore dégradé.

M. le Premier président de la Cour des comptes. Telle que calculée aujourd’hui par les pouvoirs publics, la croissance potentielle, évoquée par Mme de Montchalin, est vraisemblablement surestimée. En France, nous évaluons l’écart de production à 3,1 points de PIB, tandis que la Commission européenne retient 1,3 point, soit une différence de près de 2 points. Ce n’est pas sans conséquence : en résulte une très sensible sous-estimation du déficit structurel, et de l’effort structurel nécessaire. Ce sujet compliqué relève plus du Haut Conseil des finances publiques que de la Cour des comptes, et chaque économiste donne une estimation différente de la croissance potentielle, mais si nous voulons parler de la même chose, il me semble qu’il faut essayer de se rapprocher des estimations de la Commission européenne, du FMI, de l’OCDE et d’autres organismes internationaux. Je sais que la Commission européenne s’interroge et nous-mêmes avons formulé un certain nombre de propositions qui prennent en compte d’autres indicateurs, pour pouvoir apprécier l’ampleur de l’effort structurel nécessaire. Il est important, notamment quand la conjoncture s’améliore, de ne pas sous-estimer le déficit structurel. La discussion d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques que doit proposer le Gouvernement à l’automne sera l’occasion d’en reparler, puisque le Haut Conseil des finances publiques aura l’occasion de formuler un avis à ce propos. En tout cas, l’écart nous paraît trop important entre l’estimation du Gouvernement et celle de certains organismes internationaux. Dans un souci de crédibilité, il faut le réduire.

M. Patrick Hetzel m’a interrogé sur l’enseignement supérieur, à propos duquel la Cour a déjà mené un certain nombre de travaux. Elle a notamment porté quelques appréciations sur la loi relative à l’autonomie des universités – renommée loi relative aux libertés et responsabilités des universités – que nous avons plutôt appréciée favorablement, tout en disant qu’il fallait vraisemblablement aller au-delà pour mettre à profit l’ensemble de ses dispositions. Nous sommes actuellement en train de travailler sur le sujet du regroupement des universités, qui vous préoccupe, monsieur Hetzel. Nous devrions pouvoir présenter ce travail au début de l’année prochaine. Je pourrai alors répondre plus précisément à votre question.

L’intervention de Mme Pires Beaune comporte plusieurs volets. Vous vous interrogez, madame la députée, sur la réalité que nous décrivons, puis sur le degré de gravité de cette réalité. Répétons-le : nous faisons une description objective de la réalité. La question de savoir s’il fallait plus ou moins de mesure ne se pose pas, selon nous. Nous estimons avoir fait un travail objectif, tout à fait en ligne avec les documents que nous avons pu obtenir lors de nos échanges contradictoires avec les administrations. D’ailleurs, tout le monde parvient à peu près aux mêmes chiffres, et à un déficit public de 3,1 ou 3,2 points de PIB. Il ne me paraît pas forcément pertinent de contester cette réalité, d’autant que la Commission européenne n’a jamais retenu le chiffre de 2,7 points de PIB. La Banque de France elle-même s’est exprimée, et s’attendait à un déficit à plus de 3 % du PIB, tandis que le Conseil constitutionnel n’a, pour sa part, jamais fait référence au chiffre de 2,7 % du PIB ; nous voyons bien qu’il lui posait une difficulté. Je ne sais pas ce que vous appelez une approche comptable, mais nous donnons la photographie la plus exacte possible de nos comptes au jour de la présentation de cet audit.

Quant aux coefficients multiplicateurs, nous les avons toujours pris en compte. Certes, la réalité économique relève plutôt du Haut Conseil des finances publiques, mais la Cour des comptes ne l’ignore pas pour autant. Et si le lien était si évident entre la croissance et la dépense publique, la France – je crois avoir déjà eu l’occasion de le dire devant cette commission – serait championne du monde de la croissance, son niveau de dépenses publiques étant des plus élevés. Le lien entre dépenses publiques et croissance n’est donc pas automatique. S’il suffisait d’augmenter la dépense publique pour alimenter la croissance... Toute l’analyse des années passées montre que cela ne correspond pas à une réalité économique. Nous le disons donc.

Nous ne sommes cependant pas favorables aux coupes à l’aveugle, et nous avons formulé un certain nombre d’observations critiques sur l’idée d’un rabot systématique. On peut comprendre que des mesures de ce type soient prises une année donnée, mais un rabot systématique, reconduit d’année en année, effectivement, c’est le contraire d’un arbitrage et cela peut avoir des effets pervers. Nous avons pu, dans un certain nombre de rapports, montrer de tels effets, qui concernaient un certain nombre de services régaliens de l’État. Il faut des mesures différenciées selon les priorités des pouvoirs publics et selon la taille des ministères, des opérateurs, etc. Des mesures structurelles et un certain nombre de réformes nous paraissent effectivement préférables aux coupes à l’aveugle.

Nous pensons que des marges demeurent au niveau des collectivités territoriales, à propos desquelles Mme Pires Beaune n’est pas la seule à m’avoir interrogé ; M. Saïd Ahamada l’a également fait. Nous aurons l’occasion, mesdames et messieurs les députés, de vous remettre au mois d’octobre un rapport sur les finances locales et de refaire le point, mais les situations sont très variées, selon les catégories de collectivités territoriales et au sein même desdites catégories. Nous reconnaissons tout à fait cette réalité objective, mais il y a sûrement encore des marges, notamment en matière de dépenses de fonctionnement. Les remontées des chambres régionales nous donnent un certain nombre d’exemples de collectivités territoriales qui maîtrisent mieux leurs dépenses de personnel et leurs dépenses de fonctionnement.

Quant à la réserve de précaution et à la sincérité, je crois que nous avons apporté un certain nombre de réponses. Il y a effectivement des gels et des surgels, mais, à un moment donné, ces surgels peuvent, je l’ai dit, devenir fictifs, ne pas correspondre à une réalité. Il y a des crédits engagés et des dépenses qui doivent être honorées, sans pouvoir être reportées. Sinon, ce sont aussi des éléments d’insincérité que nous pouvons constater. Et, oui, je le confirme, il y a des insincérités dans la présentation de nos comptes. Les exemples sont multiples, nous les avons détaillés : Areva ou encore l’Unédic – l’économie envisagée au moment de la loi de finances initiale était improbable.

M. Mohamed Laqhila m’a interrogé sur la certification des comptes des collectivités territoriales. L’expérimentation est en cours. Le Parlement a prévu qu’elle soit relativement longue, ce qui est utile. Il faut effectivement que l’on puisse travailler sur les conditions de la certification et préparer les collectivités territoriales candidates retenues pour que cette certification puisse se réaliser. Nous dirons un mot de la fiabilisation des comptes dans le rapport que je vous ai annoncé sur les collectivités territoriales et nous ferons le point sur cette expérimentation dans le cadre des rapports d’étape prévus. Prennent part à l’expérimentation des collectivités de tailles différentes, de toutes petites collectivités et de grandes collectivités. Nous devrons aussi vous dire si, pour notre part, nous trouvons pertinent que les comptes de toutes les collectivités territoriales soient certifiés. Je ne le pense pas, mais ne préjugeons pas des conclusions de cette expérimentation, dont il vous appartiendra de toute façon de tirer les conséquences.

MM. Gabriel Serville et Olivier Serva m’ont interrogé sur la sur-rémunération des fonctionnaires en poste outre-mer. Le coût de ces majorations, qui reposent sur des fondements relativement anciens, était, en 2015, de 1,4 milliard d’euros, et nous estimons que certaines différences entre départements, territoires et collectivités d’outre-mer ne s’expliquent pas et ne correspondent plus à des écarts de coût de la vie par rapport à la Métropole. Nous avons invité à une transformation de ce dispositif en un dispositif à trois étages : une majoration de traitement qui corresponde au surcoût réel, ce qui implique vraisemblablement une révision des barèmes ; une prime unique nouvelle, couvrant les frais d’installation outre-mer ; une fusion des indemnités de sujétion et d’éloignement, qui seraient réservées aux affectations les moins attractives. L’idée, je le répète, est non pas de faire des économies sur l’outre-mer mais d’utiliser avec plus d’efficacité et plus de justice ce montant en direction de l’outre-mer. La Cour des comptes ne veut pas reprendre des crédits à l’outre-mer, mais elle constate des injustices en ce qui concerne ces sur-rémunérations. Vous connaissez ces réalités. Je sais qu’il n’est pas facile de prendre des dispositions en cette matière, sur laquelle les élus d’outre-mer sont très mobilisés, mais c’est peut-être une question de justice.

Je ne reviens pas, monsieur Alauzet, sur les biais de construction et sur les éléments d’insincérité, que nous distinguons bien des aléas, toujours possibles. Effectivement, il faut pouvoir anticiper ; c’est normalement l’intérêt d’une réserve de précaution. Il n’appartient pas à la Cour de dire si les annulations de crédits doivent intervenir sous la forme d’un décret d’avance ou sous celle d’une loi de finances rectificative : au Gouvernement et au Parlement d’en décider. En revanche, nous avons pu constater, notamment l’an dernier, que des crédits annulés par décrets un jour pouvaient être rouverts le lendemain par une loi de finances et gelés la semaine suivante... Voilà qui offre une illustration des biais de construction et des insincérités.

Par ailleurs, oui, nous avons bien pris en compte la recette en 2018 de la contribution énergie-climat dans notre analyse.

Mme Dalloz a posé des questions sur la dette. Le graphique que vous trouverez en page 92 du rapport d’audit présente une simulation des conséquences d’une hausse de 100 points de base des taux d’intérêt – question également abordée par M. Julien Aubert. Cela représente 0,2 point de PIB à partir de 2018, puis 0,3 point à partir de 2019. L’impact total d’une augmentation des taux d’intérêt ne pourra cependant être constaté que lorsque la totalité du stock de la dette sera renouvelé ; les effets seront progressifs.

Projet de loi de finances rectificative ou décret d’avance ? Je reconnais mon incompétence en la matière. Je ferai donc la même réponse que je ferai à M. Stanislas Guerini. Il ne nous appartient pas de décider ; la LOLF prévoit les deux possibilités.

Nous ne sommes pas en désaccord avec ce qu’a dit Mme Pinel. Nous constatons globalement que toutes les dépenses, dans le domaine du logement, ne sont pas aussi efficaces ni aussi efficientes. Nous notons aussi qu’un certain nombre de dispositions ont été prises pour améliorer le ciblage – vous avez fait adopter des textes en ce sens, madame. Nous pouvons cependant constater que quelques dépenses fiscales – taux de TVA réduits pour les travaux, selon qu’ils améliorent la performance énergétique ou non – peuvent entraîner des effets d’aubaine, démontrés par des rapports d’évaluation au niveau national ou des travaux de la Commission européenne au niveau européen.

Notre rapport évoque l’aide personnalisée au logement pour les étudiants. La réforme n’a concerné que les personnes assujetties à l’impôt de solidarité sur la fortune.

Bien sûr, tous les dispositifs ne sont pas mauvais, loin de là, mais certains peuvent mériter d’être revisités. Nous sommes tout à fait d’accord avec vous lorsque vous dites qu’il faut bien évidemment cibler davantage, notamment sur les zones où le besoin est réel.

J’ai répondu à la question de M. Jean-Pierre Vigier sur les taux d’intérêt. Nous faisons bien la distinction entre le déficit de l’État et le besoin de financement des collectivités territoriales, lesquelles ne peuvent emprunter que pour investir. Ce besoin de financement n’en est pas moins pris en considération dans le cadre des administrations publiques.

M. Saïd Ahamada est revenu sur les questions de sincérité. Il y va effectivement de la crédibilité d’un pays et de sa capacité à respecter les engagements pris ; tout responsable public y est évidemment sensible. Nous faisons bien la différence entre les constats, les observations que nous faisons et les quelques préconisations que nous pouvons faire en termes de leviers d’action. Nous faisons un suivi de nos recommandations, y compris celles qui concernent l’État. D’ailleurs, c’est le président Paul, rapporteur général à la Cour des comptes, ici présent, qui examine, à partir d’indicateurs, les suites données à nos recommandations. Les administrations de l’État – pas seulement les collectivités territoriales – sont elles-mêmes tenues de nous informer des suites données à nos recommandations. Nous en faisons notamment état dans le second tome du rapport annuel que nous rendons au mois de février.

Je pense avoir répondu aux questions de M. Julien Aubert sur les taux d’intérêt. Quant à Areva, aucun élément ne nous permet de penser que d’autres entreprises pourraient être concernées par des recapitalisations susceptibles d’avoir des conséquences en termes de comptabilité maastrichtienne – mais nous n’avons pas forcément toutes les informations.

Nous n’avons pas travaillé sur le prélèvement à la source. Bien évidemment, la prévisibilité sera d’autant moins grande que la recette sera plus contemporaine. Si Bercy se trompe rarement dans la prévision de recettes au titre de l’impôt sur le revenu, c’est parce que l’impôt est perçu sur les revenus de l’année précédente. S’il est prélevé sur les revenus de l’année en cours, des aléas de conjoncture pourront avoir des conséquences sur la recette, dont la prévision pourra être un peu plus fragile.

Je suis sensible aux propos tenus par M. François Cornut-Gentille sur l’intérêt d’une loi de résultat. La question de son inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale relève de la Conférence des présidents, mais pourrions-nous terminer nos travaux sur le budget de l’État avant le 31 mai ? Il faudrait que nous examinions la question avec Bercy. Si vous voulez que cet exercice soit le plus utile possible, il faut – c’est la difficulté – que tous les rapports annuels de performances aient effectivement pu être présentés. Il faut voir cela.

M. François Cornut-Gentille. Cela pose aussi la question des rapports de performances.

M. le Premier président de la Cour des comptes. Bien évidemment, le nombre et la qualité des indicateurs comptent. Nous le voyons dans tous les pays qui ont adopté cette démarche de performance : les indicateurs suscitent des interrogations. Il faut qu’ils soient non pas purement quantitatifs mais aussi qualitatifs. Il faut aussi qu’ils aient quelque pérennité pour que les parlementaires que vous êtes puissent apprécier dans le temps la réalité de la performance.

Peut-être le président Briet peut-il répondre à M. Daniel Labaronne à propos des entreprises publiques.

M. le président de la première chambre de la Cour des comptes. Je rappelle simplement que la Cour a produit au début de l’année un rapport sur l’État actionnaire, qui vous présente le dernier état un peu construit et élaboré de nos analyses sur la question. Nous nous contentons, dans ce rapport, d’alerter sur deux points.

Premièrement, nous estimons qu’à l’horizon 2018-2020, les dividendes des entreprises publiques – qui font partie des recettes du point de vue du budget de l’État – devraient rester à un niveau historiquement bas. Nous en avons eu la confirmation en auditionnant le commissaire aux participations de l’État. La raison en est simple : ce sont les entreprises les plus rentables qui ont été cédées récemment. Demeurent plutôt, dans le portefeuille d’actifs de l’État, des entreprises historiques comme EDF ou la SNCF, dont on ne peut attendre des dividendes très substantiels.

Second point, la situation de la SNCF est préoccupante et on ne peut exclure le risque d’un reclassement de SNCF Réseau en administration publique au sens maastrichtien. Le cas échéant, le déficit des administrations publiques s’en trouverait creusé de 0,1 point de PIB et la dette publique alourdie de 2 points de PIB.

M. le Premier président de la Cour des comptes. Vous avez évoqué, mesdames et messieurs les députés, un dernier sujet : la prise en compte de la compensation par l’État de certaines exonérations – pertes de recettes pour la sécurité sociale – ou des dépenses de sécurité. De toute façon, ce sont des dépenses. Il faut donc bien les prendre compte à un moment donné, et les financer. Nous les avons ainsi intégrées, nous l’avons dit, de façon tout à fait objective, dans l’exécution du budget de l’État. Celui-ci réduit très peu son déficit mais, effectivement, il compense un certain nombre de mesures.

Quant aux dépenses de sécurité et de défense, il faut bien les prendre en compte en tant que dépenses, mais il peut y avoir une négociation avec Bruxelles, qui peut faire preuve d’un peu de souplesse. Cela fait partie des négociations possibles entre autorités politiques. Pour notre part, nous sommes une juridiction, avec qui la négociation n’est pas possible : nous sommes obligés de décrire la réalité.

Mme Émilie Cariou, présidente. Je retiens qu’en ce qui concerne les dépenses il convient de prendre des mesures différenciées. Vous avez également mentionné à juste titre le fait que la Cour avait parfois pu mettre en exergue la nécessité de soutenir certaines dépenses pour entraîner de fortes d’économies en aval, je pense notamment à votre rapport du mois d’octobre 2016 sur la protection juridique des majeurs. Gardons-nous donc, même s’il faut faire des économies, de tout rabot qui s’appliquerait de manière indifférenciée.

Je pense que nous ne trancherons pas aujourd’hui la question de savoir s’il faut préférer un décret d’avance ou une loi de finances rectificative, mais nous en rediscuterons.

Retenons aussi qu’il faut engager des travaux sur la loi de règlement pour rendre plus effectif notre contrôle.

*

AUDITION DE MM. MICHEL SAPIN ET CHRISTIAN ECKERT

Lors de sa réunion du mercredi 12 juillet 2017 à 9 heures 30, la commission des finances auditionne MM. Michel Sapin et Christian Eckert sur le rapport de la Cour des comptes relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques.

M. le président Éric Woerth. Je souhaite la bienvenue à Michel Sapin et à Christian Eckert, qui ont très vite accepté notre invitation. La semaine dernière, M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, nous a présenté le rapport de celle-ci relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques, qui inclut l’audit demandé par le Premier ministre. La Cour est assez sévère, voire très sévère, avec le gouvernement précédent. Il nous a donc semblé judicieux d’en entendre le ministre de l’économie et des finances et le secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics, pour qu’ils nous fassent part de leur point de vue et, le cas échéant, des critiques que leur paraît mériter le rapport.

Au-delà des chiffres et de la lenteur de la réduction des déficits, c’est particulièrement l’emploi du terme d’« insincérité » qui nous a interpellés. C’est particulièrement sur ce point que nous souhaitons vous entendre, même si ce n’est pas le seul sujet. Bien sûr, ce n’est pas la première fois ni, probablement, la dernière, que le mot est employé. L’évolution n’en est pas moins sensible. La Cour écrit ainsi, à la page 99 de son rapport : « Les investigations menées par la Cour montrent que les constats qu’elle a effectués étaient, pour l’essentiel, identifiés par les administrations et donc connus du Gouvernement dès l’automne 2016 et, de manière plus précise encore, en avril dernier, lors de la transmission à la Commission européenne du Programme de stabilité. » La phrase qui suit mérite particulièrement un débat approfondi : « Les textes financiers soumis à l’approbation de la représentation nationale (PLF pour 2017) ou à l’examen des instances européennes (Programme de stabilité) étaient ainsi manifestement entachés d’insincérité. » La mention d’une sorte d’insincérité délibérée a évidemment interloqué les membres de la commission. Cela pose – à tort ou à raison, mais nous allons entendre vos explications – un vrai problème de gouvernance : notre commission se fonde sur les informations données par le Gouvernement ; sont-elles bonnes, ou bien sont-elles tronquées ? La Cour parle de « biais de construction ». Qu’en est-il ?

Nous écoutons vos observations, sur ce point et sur d’autres.

M. Michel Sapin. Merci beaucoup, monsieur le président, pour votre invitation – je le dis très sincèrement. Vous vous enquérez, c’est bien légitime, de notre réaction aux conclusions de l’audit de la Cour des comptes, et nous allons vous la donner, tant sur les chiffres, indiscutables, que sur les mots employés, beaucoup plus discutables. La Cour parlant d’« insincérité », nous aurions d’ailleurs préféré qu’un petit échange contradictoire entre elle-même et les anciens membres du gouvernement concernés ait lieu – certains membres de la Cour des comptes se seraient émus que tel n’ait pas été le cas.

Puisque l’occasion m’est donnée de m’exprimer à ce propos, je le fais très volontiers. Christian Eckert et moi-même sommes d’ailleurs très souvent venus nous exprimer devant votre commission. Membres du Gouvernement, nous l’avons fait jusqu’au tout dernier moment. Ainsi avons-nous tenu à vous présenter, dans les derniers jours de la campagne présidentielle, le programme de stabilité, l’analyse que nous faisions, à ce moment de l’année, de l’évolution des dépenses et des recettes du budget et, sur cette base, les propositions de modification en gestion que nous souhaitions. Nous avons même saisi la commission des finances au début du mois de mai de nos projets de décret d’annulation

– des propositions de gels. Ainsi la commission reçut-elle une information extrêmement précise sur les décisions que nous aurions prises et que nous avions préparées, et que tout gouvernement qui succéderait à celui dont nous étions membres aurait la possibilité de prendre.

Nous venons ici invités, et non convoqués. Je vous en remercie, monsieur le président. Nous venons donc librement, sereinement, avec la volonté de rétablir un certain nombre de vérités sur les comptes mais aussi d’engager un débat. Il est effectivement très important de connaître l’état de la France au moment où un nouveau pouvoir se met en place. Il est également important de savoir comment un Président de la République et une majorité peuvent tenir leurs engagements, dans un contexte difficile, qui le restera encore plusieurs années.

Ce chiffre de 8 milliards d’euros, pour arrondir généreusement comme on le fait toujours en pareil cas – la réalité étant de 7,8 ou 7,9 milliards d’euros –, ce chiffre avancé par la Cour des comptes est-il faux ? Ligne par ligne, chiffre par chiffre, l’analyse que la Cour fait de nos comptes est parfaitement exacte. Si ces chiffres sont exacts, c’est que la Cour ne les a pas inventés ni sortis de nulle part : c’étaient les chiffres que, comme elle le fait d’ailleurs remarquer, nos administrations nous avaient donnés à notre demande, comme elles le font – le président Woerth, ancien ministre du budget, est bien placé pour le savoir – tous les ans, au même moment de l’année, soit à la fin du premier trimestre ou au début du deuxième trimestre. Chaque année, nos services disent quels sont, de leur point de vue, les risques qui pèsent sur l’exécution.

Avons-nous voulu cacher cette situation ? Nous sommes venus devant la commission des finances, dont je salue les membres réélus ou nouveaux, et nous avons donné l’ensemble des éléments au cours d’une audition dont la vidéo et le compte rendu sont tout à fait disponibles. Vous pourrez vous y reporter et retrouver tout ce que nous avons dit alors. De même, les notes que nous avons échangées avec notre administration sont à la disposition du président de la commission des finances et du rapporteur général. Je vous invite particulièrement à demander les courriers adressés par les membres du Gouvernement à leur administration pour préparer la suite. Nous estimions en effet que notre devoir était de « laisser la maison en ordre » pour permettre à quelque majorité que ce soit de faire son devoir : tenir les engagements pris par elle. Les chiffres, exacts, donnés par la Cour des comptes n’ont jamais été cachés. On ne fait, de ce point de vue, aucune découverte à la lecture de son rapport.

La situation décrite par la Cour des comptes – 8 milliards d’euros de « risque de dérapage », pour reprendre ses propres termes, ce qui ne signifie pas 8 milliards d’euros de « trou » – diffère-t-elle de ce que l’on a pu constater les années précédentes ? En 2012, la Cour, après avoir mené un audit à peu près de même nature, avait identifié un risque d’un montant compris entre 6 et 10 milliards d’euros – sans doute était-elle moins armée pour préciser ces chiffres. Je ne suis pas mathématicien, à la différence de Christian Eckert, mais, « entre 6 et 10 milliards d’euros », cela doit donner quelque chose qui est aux alentours de 8 milliards d’euros... Le risque pesant sur l’exécution était donc, en 2012, d’environ 8 milliards d’euros. En 2015, année où nous avions pleinement la responsabilité des finances publiques, une note nous a été adressée par la direction du Trésor et la direction du budget, qui faisait état d’un risque de 7 à 8 milliards d’euros. Il en a été de même en 2016. Et voici que, selon la Cour des comptes, le risque est aujourd’hui, en 2017, de 7,8 milliards d’euros. Le risque est donc exactement du même montant et de même nature que chaque année à ce moment de l’année !

Pourquoi ? Certains ici, férus de la chose budgétaire, savent que la construction et, surtout, l’exécution d’un budget sont des affaires délicates, l’art le plus difficile étant celui de l’exécution, qui requiert une finesse politique mais aussi technique. Au cours de l’exécution, un point est fait au mois d’avril – ou un mois et demi plus tard, délai nécessaire en cas d’alternance –, et les gouvernements, quels qu’ils soient, prennent toujours des mesures de redressement, des mesures de gestion, pour un montant d’environ 4 milliards d’euros. Ensuite, nos administrations refont le point durant l’été pour la construction de la loi de finances initiale pour l’année suivant. À la fin de l’année, des mesures nouvelles sont prises pour environ 4 milliards d’euros, afin de gérer ces risques repérés, d’un montant global de 8 milliards d’euros. Nous sommes donc exactement dans la même situation, dans les mêmes conditions et pour les mêmes montants, que d’habitude. Il n’y a aujourd’hui rien de plus difficile ou compliqué que les années précédentes – même si c’est évidemment toujours difficile et compliqué lorsque l’on est déterminé à réduire les déficits et que l’on a, par ailleurs, pris des engagements en termes de dépenses ou de réduction des impôts ; ce fut le cas dans le passé, ce l’est aujourd’hui.

Sur ces 8 milliards de risque de dérapage, y a-t-il 8 milliards d’euros de « dépenses impayées » ? Pardon de reprendre cette expression, mais elle a été tellement utilisée, et, au fond, elle nous a tellement blessés... J’ai même entendu quelqu’un d’important parler de « 8 milliards d’euros de chèques en bois ». Avons-nous acheté quelque chose sans l’avoir payé, pour 8 milliards d’euros ? C’est faux, et la Cour des comptes elle-même le démontre.

Qu’y a-t-il donc dans ces 8 milliards d’euros ? La Cour des comptes nous décerne d’abord un satisfecit global sur les recettes. Tant en ce qui concerne les impôts qu’en ce qui concerne les cotisations, il n’y a pas de problème, sauf sur deux points.

Le premier concerne le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), créé pour permettre la déclaration des comptes cachés à l’étranger et la perception des impôts dus à ce titre. Nous avons inscrit à ce titre dans le budget des recettes d’un montant de 1,9 milliard d’euros. Trouvant, sur le fondement d’une note que nous avait envoyée la direction générale des finances publiques (DGFiP), ce montant trop optimiste, la Cour considère que ces recettes seront en fait d’un milliard d’euros, mais cette note est exactement de la même teneur que celles envoyées les années précédentes. En 2015, la DGFiP, administration prenant ses précautions, avait effectivement considéré que notre estimation de 2,2 milliards d’euros était très élevée et considérait qu’il serait déjà bien de parvenir à engranger 1,8 milliard d’euros. Or, finalement, nous avons engrangé 2,5 milliards d’euros, en raison de notre détermination – et de celle de notre administration. Nous avons donc perçu plus de recettes que prévu, et il en ira exactement de même cette année. Le montant d’un milliard d’euros est l’estimation basse proposée par les administrations, mais les sommes perçues atteindront bien le montant de 1,9 milliard d’euros – à moins que la détermination dans la lutte contre les comptes cachés à l’étranger ne faiblisse, mais je ne ferai à personne ici un tel procès d’intention. J’affirme d’autant plus volontiers que ce montant sera atteint qu’en vertu de règles internationales des échanges automatiques d’informations seront mis en place avec la Suisse, le Luxembourg et Singapour à compter du 1er janvier 2018. Tous ceux qui ont encore un compte caché en Suisse prendront alors des risques considérables s’ils ne le déclarent pas en France au STDR. Voilà donc une différence de 900 millions d’euros, qui correspond non pas à des dépenses impayées, mais à une différence d’appréciation entre ceux qui retiennent l’estimation la plus pessimiste et nous-mêmes, dont l’estimation reste pourtant en-deçà de la borne haute de la fourchette.

De même, en ce qui concerne l’écart d’un milliard d’euros relatif aux recettes non fiscales, la Cour des comptes a retenu l’estimation basse. Nous avons pour notre part retenu une estimation moyenne, et je pense que ce milliard d’euros sera au rendez-vous à la fin de l’année. Cela étant, rapporté au montant global des recettes pour la sécurité sociale et pour l’État – 1 000 milliards d’euros ! –, cet écart est mineur. Si le débat ne porte que sur un milliard d’euros, le budget est très sincèrement conçu et très sincèrement appliqué ! Il n’y a pas de chèques en bois.

Un montant de 2,3 milliards d’euros est compté par tous comme une dépense impayée : en quelque sorte, nous ferions un « chèque en bois » en faveur d’Areva, qui n’aurait pas sa contrepartie. Une augmentation du capital d’Areva, grande entreprise qui a connu, et connaît, des difficultés, est nécessaire, mais une recapitalisation ne compte pas comme dépense budgétaire ; elle est en revanche retenue en comptabilité « maastrichtienne », dans l’appréciation du respect de la règle des 3 %. Avons-nous l’argent ? Oui ! Regardez la situation du compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État, et regardez quand ce compte a été abondé. J’ai décidé la vente de la participation de l’État au capital de PSA ; cela représente un peu plus d’un milliard d’euros, qui ont été versés au CAS Participations financières de l’État en vue de la recapitalisation d’Areva. De même, j’avais préparé trois opérations qui n’ont pas eu lieu, car les conditions de marché ne permettaient pas de les mener à bien dans le respect des intérêts de l’État – comme le Premier ministre dans Les Échos ce matin, je ne vous préciserai pas lesquelles, le Gouvernement peut les mener à tout moment, et il n’appartient à personne de divulguer ces informations. Bref, soit les sommes nécessaires à la recapitalisation figurent sur le CAS Participations financières de l’État, soit les opérations permettant de les trouver sont préparées. Il est tout simplement faux de parler de 2,3 milliards d’euros de dépenses impayées au profit d’Areva. J’ai voulu préparer scrupuleusement toutes les recapitalisations que nous avions décidées, au profit d’Areva, d’EDF ou de plus petites entités.

Restent, selon la Cour, 3,6 milliards d’euros de sous-budgétisations...

M. le président Éric Woerth. Je crois que la Cour parle de 4,2 milliards d’euros, monsieur le ministre, mais nous vérifierons.

M. Michel Sapin. Je suis presque certain qu’il s’agit de 3,6 milliards d’euros, mais peu importe ; malheureusement, nous ne sommes pas à 600 millions d’euros près lorsque nous évoquons la gestion du pays.

N’avions-nous pas l’argent ? Étions-nous dans l’impossibilité d’honorer ces dépenses ? Tous les ans, la critique est faite : en cours d’année, il faut abonder des crédits pour faire face à certaines dépenses. Sont toujours concernés les mêmes ministères : ceux du travail, de l’agriculture et des affaires sociales. S’y ajoutent, pour le ministère de la défense, les opérations extérieures, à la montée en puissance desquelles nous assistons depuis 2010 ou 2011. Tous les ans, évidemment, il a été fait face à ces besoins en cours de gestion.

Un tel montant, de 3,6 ou 4,2 milliards d’euros, rompt-il avec la réalité des années passées ? J’ai entendu un tout jeune ministre dire que l’État allait se serrer la ceinture et faire 4,5 milliards d’euros d’économies – je crois que le détail vous en a été précisé. Il prétend que cela n’a jamais été fait. Pour ma part, je ne me rappelle pas d’époques très anciennes ni ne dispose d’informations me permettant d’en parler. Je me remémore simplement, comme la Cour des comptes – voyez son rapport –, l’effort accompli en cours d’année en 2015 et en 2016. En 2015, il représentait 4 milliards d’euros ; en 2016, il représentait 5,8 milliards d’euros. Autrement dit, un effort de 4,5 milliards d’euros est exactement dans l’épure habituelle d’une bonne gestion menée par un gouvernement qui prend les décisions nécessaires en cours d’année, ni plus ni moins. C’est le bon quantum, si je puis dire, mais c’est le quantum habituel.

L’idée d’un « dérapage » des déficits publics n’est pas exacte. Lorsque la Cour prévoit un déficit équivalent à 3,2 % du PIB, ce chiffre est inférieur à celui de l’année passée lequel était inférieur à celui de l’année précédente, lui-même inférieur... Force est de constater que les déficits ont continûment baissé depuis 2011 ; ils représentaient alors 5,1 % du PIB.

Non, il n’y a pas de « chèque en bois ». Non, il n’y a pas de « trou ». Non, il n’y a pas de « dépenses engagées impayées ». Ce ne sont là que facilités de langage. Lorsqu’il faut aborder des sujets difficiles, prendre des décisions compliquées, comme ce sera le cas de ce gouvernement et de cette majorité, il ne faut pas employer de tels termes.

Pourquoi cette dramatisation à un moment donné ? C’est une antienne habituelle. Peut-être nous est-il déjà arrivé à tous deux, monsieur le président, d’insister sur le poids de l’héritage et la nécessité de prendre des décisions difficiles, de rappeler que ce n’était pas notre faute, mais celle d’autres.

M. Gilles Carrez. On peut même continuer de le faire au bout de cinq ans...

M. Michel Sapin. Effectivement, nous pourrions parler de l’héritage que nous avons trouvé en 2012, même si nous n’avons pas exactement utilisé, à l’époque, l’audit comme il est utilisé aujourd’hui. Certains nous le reprochent, mais je pense que nous n’avions pas à le faire.

Pourquoi cette dramatisation ? Pour deux raisons. La première, c’est qu’il y a des décisions difficiles à mettre en œuvre pour 2017. Nous avions nous-mêmes préparé – et annoncé devant cette commission – un décret d’annulation de 1,4 milliard d’euros de crédits, et je sais qu’il n’est jamais facile de dire à un membre du Gouvernement, que ce soit le ministre de la défense ou un autre, qu’il va falloir faire des économies. J’invite l’actuelle majorité à affronter la réalité et à prendre ses responsabilités plutôt que de laisser penser que s’il y a aujourd’hui des décisions difficiles à prendre, c’est parce que le précédent gouvernement aurait été incapable de gérer la France.

Par ailleurs, l’année 2018 est celle où, légitimement, la nouvelle majorité veut mettre en œuvre les engagements qu’elle et le nouveau Président de la République ont pris devant les Français. Je m’étais préparé de manière extrêmement précise et sincère à cette phase de transition, en ne laissant aucune place à des dépenses nouvelles, notamment en ne prévoyant aucune diminution d’impôt supplémentaire – par rapport aux 6 milliards d’euros de baisses d’impôts s’inscrivant déjà dans la trajectoire. Je comprends que le Gouvernement souhaite – c’est sa liberté, et peut-être son devoir – vous proposer 6 ou 7 milliards d’euros de baisses d’impôts venant s’ajouter à celles qui étaient déjà prévues, et auxquelles il faudra bien trouver une contrepartie, ce qui est toujours difficile : il faut soit trouver de nouvelles sources d’économies, soit modifier le niveau de déficit – ce qui, je crois, fait partie de vos propositions.

Pour en revenir au mot « insincérité », employé avec insistance par la Cour des comptes dans une intention que d’aucuns ont, à tort, jugée cruelle, il a choqué et blessé beaucoup de monde, à commencer par Christian Eckert et moi-même, mais aussi les administrations qui œuvrent au service de la majorité actuelle comme de l’ancienne, ainsi que les juristes, car le Conseil constitutionnel, qui est le seul juge de la sincérité des documents budgétaires, a déclaré que ceux de 2017 étaient sincères.

J’ai énormément de respect pour la Cour des comptes, qui est l’une des grandes institutions de la République et se montre invariablement sévère, parce que c’est son rôle

– elle l’a été hier, elle l’est aujourd’hui avec nous, et le sera demain avec ceux qui nous ont succédé. Cependant, je crois que Pierre Joxe ou Philippe Séguin n’auraient pas agi comme l’a fait l’actuel Premier président de la Cour des comptes.

Je salue la volonté de l’actuelle majorité de continuer à réduire les déficits, une volonté dont elle ne doit à aucun prix se départir, en dépit des hésitations que l’on peut percevoir de la part de certains. Aujourd’hui, rien ne permet de considérer que le volcan que représente la dette de la France ne représente plus un danger, et qu’il serait possible de financer par la dette de nouvelles mesures fiscales, quelle que soit leur légitimité. Vous avez décidé, à juste titre, de continuer à diminuer les impôts ; cependant, c’est un choix politique qui en implique d’autres, consistant à déterminer lesquels. Il peut s’agir de la taxe d’habitation (TH) – pourquoi pas ? –, ou de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), révisé pour devenir un impôt sur la fortune immobilière (IFI), parallèlement à la mise en place d’une flat tax sur les revenus du capital.

Les chiffres sont connus, puisqu’ils ont été annoncés par le Premier ministre. Le coût de la réforme de la taxe d’habitation s’élève à 3 milliards d’euros, comme celui de la transformation de l’ISF en IFI, tandis que la mise en place de la flat tax à 30 % va coûter 1,5 milliard – ce qui fait 4,5 milliards d’euros au total pour ces deux dernières mesures. Si je suis en désaccord sur le nouvel équilibre qui est ainsi proposé, je reconnais que cette question est de nature à donner lieu à un débat politique. En tout état de cause, vous avez raison de vouloir maîtriser les dépenses, car c’est une condition nécessaire à une diminution des déficits et des impôts – nous sommes nous-mêmes, en dépit des controverses, parvenus à imposer chaque année entre 7 et 10 milliards d’euros d’économies. Je le répète, toute la question est de savoir sur qui doivent peser les économies réalisées – et quand je vois ce qui est aujourd’hui prévu pour la défense ou pour l’aide au développement, par exemple, je considère qu’il y a matière à un vrai débat politique : il y va de la justice fiscale et de l’intérêt national.

M. le président Éric Woerth. Nous parlions d’héritage, c’est en fait un véritable testament que vous nous livrez aujourd’hui !

M. Michel Sapin. Ma position me permet aujourd’hui de le faire.

M. Christian Eckert. Mon propos aura vocation à compléter celui de mon collègue Michel Sapin. Si nous avons eu l’habitude de faire des interventions communes au cours des dernières années, la répartition des compétences selon laquelle nous nous exprimions jusqu’à présent, résultant de nos fonctions respectives au ministère des finances, se trouve aujourd’hui inversée : ainsi, après les explications comptables et techniques qu’il vient de vous donner, je vais plutôt vous entretenir de l’aspect général et politique du sujet qui nous réunit aujourd’hui.

Avant cela, je commencerai par vous remercier de nous avoir invités, monsieur le président, et de nous donner ainsi l’occasion de nous expliquer. Nous avons en effet été choqués par certains mots, mais aussi étonnés par la méthode employée. Je rappelle que nous n’avons reçu aucune information sur le rapport avant sa publication, et que la presse a disposé de ce document plusieurs jours avant que nous n’en prenions nous-mêmes connaissance, ce qui nous a placés dans une position inconfortable lorsqu’il s’est agi d’apporter rapidement des réponses techniques aux questions qui se posaient.

Si j’ai un très léger reproche à adresser à Michel Sapin au sujet de son intervention, c’est celui de n’avoir parlé que du « trou » de 8 milliards d’euros et des 4,5 milliards d’euros de mesures de redressement à prendre, sans dire que l’écart entre ces deux chiffres correspond très exactement à la différence entre un déficit de 3,2 % du PIB et un déficit de 3 %. Nous avions pour notre part fixé un objectif de 2,8 %. Nos services et la Cour des comptes retenaient plutôt le chiffre de 3,2 %, ce qui représente une différence de 8 milliards d’euros. Si nous avions retenu cet objectif de 2,8 %, c’était pour mettre tout le monde sous tension, compte tenu de la difficulté à contenir la dépense et les déficits. Cela dit, il n’a échappé à personne qu’au moment de nos échanges sur le programme de stabilité, nous avions simplement dit souhaiter revenir sous la barre des 3 %, le chiffre de 2,8 % étant passé au second plan. Aujourd’hui, le Gouvernement parle de 4,5 milliards d’euros de mesures de redressement, ce qui correspond à un déficit d’environ 3 %. Les 3,6 milliards d’euros – ou 4,2 milliards d’euros, en fonction des estimations – détaillés par Michel Sapin s’expliquent donc parfaitement par la différence entre notre objectif ambitieux d’un déficit de 3 % et la fixation de ce déficit à 3,2 %.

Je voudrais revenir sur le caractère habituel, pour ne pas dire banal, de la pratique consistant à prendre pour 4 milliards d’euros environ de mesures de redressement en cours d’année. Certes, construire un budget est un exercice difficile, mais l’exécution budgétaire ne l’est pas moins, et revêt un caractère extrêmement important. La notion d’insincérité pouvant évoquer l’idée de dissimulation, je voudrais rappeler la fréquence de nos contacts et la transparence de nos échanges : nous avons régulièrement transmis des informations à l’Assemblée nationale et au Sénat, et répondu à toutes les sollicitations en ce sens des présidents et des rapporteurs généraux des deux commissions des finances.

La Cour des comptes reconnaît elle-même qu’en 2016 « la réserve de précaution a ainsi limité les dépenses à hauteur de 5,8 milliards d’euros ». Dire que faire 4,5 milliards d’euros d’économies en cours d’année est inédit et quasiment impossible est donc une erreur, puisque nous l’avons systématiquement fait. En 2016, nous l’avons fait en plusieurs fois, avec un décret d’avance en juin, annulant un milliard d’euros de crédits ; un autre en septembre, annulant 700 millions d’euros de crédits ; un autre en novembre, annulant un milliard d’euros ; enfin, une loi de finances rectificative annulant le solde nécessaire pour parvenir à une réduction totale de 5,8 milliards d’euros.

En 2014, nous avions pris pour 4 milliards d’euros de mesures de redressement.

Dans une exécution budgétaire, les aléas sont nombreux, car ils ne portent pas seulement sur les dépenses, mais aussi sur les recettes. C’est pourquoi nous devons tous

– parlementaires, ministres et magistrats de la Cour des comptes – savoir faire preuve d’une certaine humilité en matière de prévisions. Même examiné au mois de juin, un budget n’est jamais que prévisionnel ! Qui peut dire aujourd’hui, à un milliard près, ce que seront les recettes de TVA en 2017 ? Cette taxe est liée directement au niveau de la croissance et à celui de l’inflation ; or tout le monde s’accorde à reconnaître que la croissance est probablement supérieure au taux de 1,5 % que nous avions retenu.

D’une manière générale, les recettes ont un caractère très volatil. Ainsi, l’impôt sur les sociétés fait toujours l’objet d’un versement par les très grandes entreprises de ce que l’on appelle le « cinquième acompte » à la mi-décembre – un acompte représentant une anticipation du calcul par les entreprises concernées de leur assiette fiscale pour l’année en cours. En 2015, nous avions eu la bonne surprise d’avoir plus d’un milliard d’euros de recettes supplémentaires sur le cinquième acompte, ce qui n’a rien d’étonnant quand on sait qu’il suffit pour cela qu’une ou deux grandes entreprises – essentiellement des banques – anticipent un bénéfice fiscal supérieur. Cela dit, cette situation n’est pas systématique : je rappelle que, si cet aléa s’est soldé par un résultat positif d’un milliard d’euros en 2015, on a observé un résultat négatif de près de 2 milliards d’euros en 2016, la plupart des grandes entreprises ayant anticipé une baisse de leur bénéfice fiscal.

J’insiste donc sur la nécessité que nous restions tous humbles lorsqu’il s’agit d’établir des prévisions. L’analyse finale des comptes se fera au moment de la loi de règlement, c’est-à-dire dans un an pour l’exercice 2017. Affirmer aujourd’hui de manière péremptoire qu’il va manquer tant de milliards d’euros pour parvenir à tel ou tel résultat est très imprudent, et j’invite chacun à la plus grande circonspection en la matière.

J’en viens à la réserve de précaution, qui a grossi au fil du temps. Je rappelle que cette réserve correspond à des crédits immobilisés – qui ne sont jamais ceux du titre II : on sait, ainsi, que la masse salariale est toujours exécutée conformément aux prévisions, à peu de chose près – de façon à pouvoir faire face aux aléas qui peuvent survenir au cours d’une année, qu’il s’agisse d’un événement climatique, d’une calamité agricole, d’opérations militaires extérieures non prévues, ou d’événements macroéconomiques ou géopolitiques portant par exemple sur le prix du pétrole ou les taux d’intérêt. Cette réserve de précaution peut être augmentée certaines années – parfois à la demande du Parlement, comme cela avait été le cas récemment dans le cadre de l’examen par le Sénat du projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. À quoi les 13 milliards d’euros qui composent actuellement la réserve de précaution sont-ils destinés ? Ils servent parfois à couvrir des besoins que Michel Sapin a évoqués tout à l’heure, et dont le caractère récurrent irrite régulièrement certains parlementaires, mais aussi le ministre du budget. En fin d’année, ils permettent aussi d’annuler un certain nombre de crédits.

Est-ce une bonne chose ? Certes, la présence de cette réserve constitue une sorte de filet de sécurité permettant de faire face, au cours d’une année, à de nouveaux besoins ou des décisions politiques non prévues. Cependant, il ne faut pas abuser d’une pratique revenant à déposséder le Parlement de sa capacité de décision et de proposition, en permettant au Gouvernement de déplacer un certain nombre de crédits – dans des proportions certes limitées. Pour cette raison, une réflexion pourrait être menée au Parlement sur l’ampleur et l’utilisation de la réserve de précaution. En tout état de cause, aujourd’hui c’est bien cette réserve qui va permettre de faire face à un certain nombre de dépassements, que Michel Sapin a exposés dans le détail.

Je me permets par ailleurs d’évoquer un point passé sous silence par la Cour des comptes, à savoir le fait que nous avons procédé à un gel supplémentaire de crédits, pour 1,4 milliard d’euros, à la fin du mois d’avril 2017, selon des modalités détaillées et transmises à votre commission. Nous n’avons pas recouru à un décret d’avance pour annuler ces crédits, estimant qu’il y avait tout lieu, à proximité d’une échéance pouvant laisser présager un changement de majorité, de laisser au futur gouvernement la liberté de faire d’autres choix, soit en volume, soit en répartition. Ainsi, en accord avec l’ensemble du gouvernement et le Président de la République de l’époque, nous avions pour notre part décidé d’annuler 350 millions d’euros de crédits du ministère de la défense afin de parvenir à ce montant de 1,4 milliard d’euros.

Je veux encore dire un mot sur les perspectives pour l’année 2018. Je rappelle que le Parlement a voté des mesures prévoyant 6 milliards d’euros de baisses d’impôt pour l’année, à savoir : la majoration du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ; la création du crédit d’impôt de taxe sur les salaires dans le secteur de l’économie sociale et solidaire (ESS) – pour environ un milliard d’euros ; la généralisation du crédit d’impôt pour l’emploi de salariés à domicile, notamment pour l’accompagnement des personnes âgées ; enfin, la baisse de l’impôt sur les sociétés, s’inscrivant dans une trajectoire visant à ramener son taux de 33 % à 28 %.

Parallèlement, on a observé des propositions consistant à majorer les dépenses. Il a ainsi été prévu d’augmenter l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), anciennement appelé minimum vieillesse, l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et un certain nombre de dépenses sociales, ce qui donne très logiquement lieu à un débat démocratique sur la nécessité de mettre en place des contreparties visant à financer ces baisses d’impôts supplémentaires. Pour ma part, je m’interroge sur les économies réalisées par l’Unédic à la suite d’un accord signé par les partenaires sociaux et désormais mis en œuvre, et sur les modifications relatives à la prise en charge d’un certain nombre de dépenses.

Même si nous n’avons pas observé la même répartition des rôles que par le passé, j’espère que notre intervention en duo vous a donné satisfaction et permis d’obtenir des réponses à toutes les questions que vous vous posiez.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Messieurs les ministres, je vous remercie d’avoir accepté de répondre à l’invitation de notre commission de venir répondre aux questions que nous nous posons sur ce sujet important qu’est la sincérité des comptes.

Je partage avec vous l’opinion selon laquelle l’emploi du terme « insincérité » par la Cour des comptes est excessif, car il s’agit d’une notion juridique susceptible d’entraîner la censure du budget, comme notre vice-président l’avait souligné lors de l’audition du Premier président de la Cour des comptes. Par ailleurs, vous n’aviez pas caché la nécessité de recapitaliser Areva, ni le fait que le coût de cette opération n’était pas intégré dans le calcul du déficit public.

À ce propos, ne pensez-vous pas avoir commis une erreur de communication en n’indiquant pas, lors de la présentation du programme de stabilité devant notre commission, au moins une fourchette de déficit public qui aurait pu donner une idée de l’impact de la recapitalisation d’Areva dans le calcul du déficit public ?

Pour ce qui est du problème récurrent du calcul du déficit structurel et de l’ajustement structurel, sans vouloir entrer dans un débat qui nécessiterait beaucoup plus de temps que celui dont nous disposons, j’aimerais savoir pourquoi vous avez maintenu des hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production aussi éloignées de celles de la Commission européenne. Après s’être rejointes il y a deux ans, les deux estimations se sont en effet à nouveau écartées sans que l’on en connaisse les raisons.

Vous avez évoqué tout à l’heure le STDR. Étiez-vous informés que les recettes produites par son activité allaient diminuer, dans la mesure où les plus gros dossiers avaient été traités en priorité par l’administration ?

Enfin, j’ai bien entendu ce que vous avez expliqué sur les problématiques relatives aux sous-budgétisations, mais pourriez-vous revenir de manière plus précise sur les sous-budgétisations s’élevant à 4,2 milliards d’euros, notamment sur les 800 millions d’euros correspondant aux surcoûts des opérations extérieures et intérieures, sur le milliard d’euros destiné au plan de formation de 500 000 chômeurs et aux contrats aidés, ainsi que sur les 700 millions d’euros de l’AAH ?

Mme Amélie de Montchalin. Merci, monsieur Eckert, monsieur Sapin, d’avoir pris le temps de venir devant notre commission.

Nous sortons, nous le savons tous, d’une décennie, d’un quinquennat difficiles économiquement. Notre majorité veut s’assurer que le processus budgétaire sera le plus fiable et le plus sérieux possible, avec une trajectoire crédible. Nous voulons repasser sous les 3 % de déficit et infléchir la courbe de la dette.

En ce sens, il est essentiel de tirer collectivement les leçons de l’expérience récente, notamment en ce qui concerne l’efficacité de la dépense publique. Le bilan doit faire réfléchir, et nous pousse à agir : nous détenons un record de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires, notre dette a augmenté de trente points de PIB depuis le début de la crise ; pourtant, nous avons toujours 10 % de chômage, des territoires en difficulté et un investissement en berne.

Que faudrait-il changer ? Quels sont les blocages que vous avez identifiés, et qui ont pu vous empêcher de mieux dépenser l’argent public, et donc potentiellement de moins le dépenser ? Comment appréciez-vous l’efficacité de la dépense, et comment l’accroître ?

Mme Véronique Louwagie. Merci, monsieur Eckert, monsieur Sapin, d’être revenus devant nous.

Vous dites, monsieur Sapin, que la Cour des comptes est sévère. Mais elle n’est ni sévère ni clémente ; c’est un juge de paix dont les analyses sont pertinentes ! Certains moments de vérité, je vous le concède, sont douloureux.

Je voudrais soulever certaines contradictions dans vos propos. Vous ne contestez pas le montant de 8 milliards d’euros ; cette situation était connue, dites-vous, et vous laissez « la maison en ordre ». Or, le 18 octobre dernier, vous déclariez en séance publique qu’« un budget sincère est un budget qui tient compte de l’ensemble des informations disponibles : c’est bien notre approche, au stade de la présentation du projet de loi de finances et tout au long du débat, pour opérer le cas échéant [...] les ajustements nécessaires ». La Cour des comptes indique pourtant qu’à partir de l’automne 2016, les administrations avaient déjà dressé certains constats inquiétants, qui étaient dès lors connus du Gouvernement. Pourquoi ne pas avoir tenu compte de ces faits lors de l’établissement du budget ?

Par ailleurs, M. Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, était-il informé de cette situation ? Comment a-t-il réagi, et ces constats ont-ils pu précipiter sa décision de démissionner le 30 août 2016 ?

Monsieur Eckert, vous avez déclaré devant la commission, le 14 février dernier, que, s’agissant de l’exercice 2017, « le Gouvernement [s’était] attaché à construire le budget sur des hypothèses solides ». Vous nous avez donné ce matin des explications relatives aux recettes et aux incertitudes qui peuvent s’y attacher. Mais la Cour des comptes insiste surtout sur le problème des sous-budgétisations initiales. C’est là que le bât blesse : certains faits, connus, n’ont pas été pris en considération. Certes, construire un budget n’est pas facile, mais pourquoi ces sous-budgétisations ?

Je ne mets aucunement en doute vos compétences, ni d’ailleurs celles des services. Mais pourquoi ne pas avoir pris en compte tous ces éléments ? Vous ne contestez pas les montants, mais vous affirmez qu’il n’y a pas de dérapage. Nous ne pouvons pas approuver ces propos contradictoires. Envisagiez-vous en réalité de renoncer à l’idée de ne pas dépasser le seuil des 3 % ?

M. Mohamed Laqhila. Je fais partie des nouveaux élus qui découvrent la commission, et je vous l’avoue : je suis plus que choqué.

Ma première question porte sur le budget pour 2017. Le Conseil constitutionnel l’a jugé sincère ; la Cour des comptes dit le contraire. Que penser ? Quelle confiance peut-on accorder à ces deux institutions ?

Ma seconde question est relative aux comptes de l’année 2016. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a prévu une certification des comptes de l’État par la Cour. Or, pour 2016, ces comptes ont été certifiés « réguliers et sincères » mais avec quatre « réserves substantielles ». Celles-ci ne sont pas anodines : limites générales dans l’étendue des vérifications – quelles sont-elles ? ; anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles – faut-il voir là les effets du secret défense ? ; anomalies relatives aux immobilisations financières ; anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens. Il ne s’agit pas ici de prévisions, mais de constatations comptables.

Certes, la Cour des comptes a levé certaines de ces réserves. Mais, en 2016, si toutes les demandes de la Cour avaient été prises en considération, la situation nette de l’État aurait été dégradée de 5,5 milliards d’euros par rapport à ce qui a été présenté.

Comment voulez-vous, messieurs les ministres, que l’État soit crédible, comment voulez-vous redonner confiance aux Français, aux investisseurs, aux créanciers si les comptes de la Nation présentent autant d’anomalies ? Peut-on imaginer un seul instant un chef d’entreprise – il y en a parmi nous – qui présente des comptes pareils ?

M. Charles de Courson. Je suis un peu étonné de la faiblesse de l’argumentation présentée par M. Sapin. Certes, c’est le Conseil constitutionnel qui est compétent s’agissant de la sincérité du budget, et il a jugé – à la suite d’un recours de l’opposition, dont j’étais – que le projet de loi de finances pour 2017 n’était pas insincère ; mais c’est le Haut Conseil des finances publiques qui apporte les éléments sur lesquels il s’appuie.

Or le Haut Conseil n’a de compétence que sur les recettes, et la critique fondamentale de la Cour des comptes porte sur les dépenses ! En matière de recettes, M. Eckert a raison : un écart de 2 milliards sur 300, ce n’est pas énorme, et les recettes sont bien plus aléatoires que les dépenses. M. Sapin a d’ailleurs oublié de dire que la situation était inverse en 2012 : l’écart avait été constaté sur les recettes, et non sur les dépenses.

Avec Gilles Carrez et d’autres, nous avions déjà souligné les risques existants. Je lis dans le rapport de la Cour des comptes que « les investigations menées par la Cour montrent que les constats qu’elle a effectués étaient, pour l’essentiel, identifiés par les administrations et donc connus du Gouvernement dès l’automne 2016 et, de manière plus précise encore, en avril dernier » – dès l’automne 2016, mes chers collègues ! Le rapport conclut que « les textes financiers soumis à l’approbation de la représentation nationale [...] étaient ainsi manifestement entachés d’insincérités ».

Je prends l’exemple des missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales et Travail et emploi.

Dans le cas de l’agriculture – vous ne pouvez pas le contester, ce n’est pas moi qui le dis, mais la Cour des comptes – les contentieux relatifs aux refus d’apurement communautaires n’étaient pas budgétés. Or la décision européenne demandant le reversement de 1,078 milliard d’euros, et acceptant un étalement sur trois ans, remonte au 16 janvier 2015 ! Il en est de même pour la sous-budgétisation du coût des exonérations de cotisations sociales et des conséquences de l’épidémie d’influenza aviaire et du versement des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN).

De la même façon, dans le cas de la mission Travail et emploi, vous aviez budgété 200 millions pour le plan de formation de 500 000 chômeurs : il manquait, excusez du peu, 600 millions ! C’est une sous-budgétisation de 75 %... Et c’est encore la même chose pour les contrats aidés. Ces faits sont incontestables, et vous avez agi sciemment : ce ne sont pas les administrations qui sont responsables. Ce sont des arbitrages politiques, destinés à donner l’impression que le déficit s’élèverait à 2,7 % du PIB.

En ce qui concerne 2017, vous n’avez pas répondu précisément, monsieur Sapin, aux questions précises que soulève la Cour des comptes.

Je voudrais également dire quelques mots de 2018. En 2017, vous avez anticipé des recettes pour 1,6 milliard – Gilles Carrez et moi-même avions beaucoup insisté sur ce point. Merci pour vos successeurs ! Et vous avez, en sens inverse, reporté des dépenses 2017 à 2018. De surcroît, les reports de charges sont en forte augmentation. Les reports de charge – je le précise pour les nouveaux – c’est un vieux truc : on ne paye pas en fin d’année, on fait de la cavalerie. Mais les ministres successifs les avaient considérablement diminués.

Pouvez-vous répondre précisément aux questions précises de la Cour ? L’argumentation de M. Sapin, je le redis, ne tient pas la route !

Mme Valérie Rabault. Merci, monsieur Eckert, monsieur Sapin, pour vos éclairages.

Je ne poserai qu’une seule question : que pensez-vous du montant des annulations prévues par le ministre des comptes publics ? Selon vous, 4,5 milliards, est-ce trop, est-ce juste, voire est-ce insuffisant ?

M. Éric Coquerel. S’agissant de l’insincérité, je commence par vous livrer une citation : « J’ai demandé une évaluation par la Cour des comptes de la réalité budgétaire de notre pays ; je savais déjà depuis plusieurs semaines qu’il y avait une dégradation plus grande que le gouvernement sortant ne le disait de nos comptes publics. » Le personnage qui a fait cette déclaration a ensuite rectifié sa politique économique – c’était François Hollande, en mai 2012. M. Cahuzac avait ajouté : « Il y a une impasse budgétaire de 20 à 25 milliards d’euros. » C’est un grand classique, pour un gouvernement qui veut accélérer sa politique d’austérité ou revenir sur des promesses faites au peuple, de se servir d’un audit ! Le fait que nous ayons des résultats similaires en 2012 et en 2017 ne m’étonne pas beaucoup.

En entendant Michel Sapin, je me disais surtout qu’il pourrait être encore ministre, et être venu nous présenter la politique budgétaire : il est à peu près dans les mêmes rails que le Gouvernement actuel. Ce sont toujours les mêmes phrases, sur la dette, sur la baisse des recettes et des dépenses. Nous assistons à la poursuite, en pire, de la même politique – je réserve mes critiques sur celle-ci pour le ministre des finances actuel que nous entendrons tout à l’heure.

En revanche, je voudrais vous interroger sur la gabegie financière qu’ont représenté le CICE et le pacte de responsabilité : en 2016, cela a coûté plus de 30 milliards d’euros. Or, selon l’étude la plus optimiste, menée par la Fédération de recherche CNRS « Travail, emploi et politiques publiques » (TEPP), le CICE a permis la création de 45 000 à 115 000 emplois – à moins qu’il ne s’agisse que d’emplois sauvegardés. Les autres études ne voyaient même aucune création d’emploi !

Chaque emploi créé, ou seulement sauvegardé, par le CICE aura donc coûté 300 000 à 600 000 euros, sans aucune contrepartie. Et chacun a pu observer – je ne fais que citer des chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) – que les dividendes ont en revanche explosé : en 2016, la France a décroché le record d’Europe ! Cela doit vous rassurer sur la question de la taxation des capitaux et l’attirance du monde financier pour la place de Paris.

Le coût du CICE et du pacte de responsabilité passera à 40 milliards d’euros en 2017 : c’est grosso modo l’équivalent de la charge de la dette, qui était de 44,16 milliards en 2016. Monsieur Sapin, pouvez-vous dire quelques mots de cet aspect de votre bilan, bien plus catastrophique à mes yeux que celui, vrai ou pas, des insincérités relevées par la Cour des comptes ?

M. Jean-Paul Dufrègne. Éric Coquerel a dit l’essentiel... Vous faites valser les milliards avec dextérité, mais vous ne dites rien des conséquences des politiques que vous avez menées sur la vie des gens, des hommes et des femmes qui peinent à boucler leurs fins de mois, ou encore sur l’avenir des services publics, en particulier en milieu rural. Derrière vos chiffres, il y a des problèmes concrets pour nos concitoyens.

Ce matin, vous avez encore saisi l’occasion de reprendre le discours sur les efforts à faire, sur les vis qu’il faudra serrer... Tout à l’heure, le ministre des finances et le ministre des comptes publics nous rediront la même chose.

En revanche, je n’ai rien entendu sur la fraude et l’évasion fiscale – 60 à 80 milliards, qu’il faut comparer aux 4 milliards ici, 4 milliards là dont il était question ! Je n’ai rien entendu non plus du scandale que constitue le CICE, censé rétablir l’emploi dans notre pays... Il n’a pas créé d’emploi, ou quelques-uns fort chers, mais il a créé des dépenses qui, elles, n’ont pas été perdues pour tout le monde ! Pouvez-vous revenir sur ce point ?

Quel est par ailleurs votre regard sur le resserrement de l’ISF ?

Enfin, s’agissant du prélèvement à la source, nous nous étions opposés au projet que vous aviez présenté, et nous y restons défavorables. Néanmoins, j’aimerais savoir si le report d’un an de cette réforme est, selon vous, lié à la complexité de sa mise en œuvre, qui aurait été mal anticipée, ou bien plutôt à des raisons politiques, l’exécutif souhaitant garantir la lisibilité de la prochaine baisse de cotisations sociales ? Ces baisses rapporteront, je le souligne, 250 euros par an à un smicard – rien à voir avec les quelque 3 à 4 milliards que rapportera aux plus grandes fortunes la réforme de l’ISF.

M. le président Éric Woerth. Je vous propose, chers collègues, de nous en tenir au sujet de notre réunion, c’est-à-dire le rapport de la Cour des comptes.

Je ne reviendrai pas sur Areva, ni sur l’utilisation de la réserve de précaution, quelque peu détournée de son principe puisqu’elle est utilisée pour gérer des sous-budgétisations chroniques plutôt que pour compenser les imprévus.

Le point essentiel est à mon avis le suivant : à l’automne 2016, quand le projet de loi de finances a été présenté au Parlement, aviez-vous conscience de ces sous-budgétisations ? La Cour des comptes insistant sur ce point, il me semble qu’il faut y revenir : pourquoi ces fameux « biais de construction » ? Que s’est-il vraiment passé ? Alors que les enveloppes de crédit avaient déjà augmenté de près de 8 milliards par rapport à l’exécution 2016, il n’y avait pas, me semble-t-il, de raison particulière de sous-budgétiser. Bref, ces sous-budgétisations étaient-elles délibérées ?

Monsieur Eckert, vous dites que le chiffre de 2,8 % était une « cible ». Je comprends bien l’idée ; mais le rôle d’un budget est-il de se donner des objectifs que l’on essaie d’atteindre ? Lorsque l’on envoie aux instances européennes une trajectoire budgétaire, ce n’est pas un simple but qui est attendu, mais un chiffre réel.

Un dernier point, sur le prélèvement à la source. L’administration nous dit aujourd’hui : « Nous n’étions pas prêts », et la réforme a été reportée. Or je me souviens que les mêmes personnes et vous-même, monsieur Eckert, nous disaient : « Nous sommes prêts et nous pourrons appliquer le prélèvement à la source au 1er janvier 2018. » La même administration a donc déclaré deux choses différentes à la commission des finances. Nous voudrions savoir : étiez-vous ou n’étiez-vous pas prêts ?

M. Michel Sapin. Merci pour ces nombreuses questions qui vont au-delà des aspects techniques budgétaires et abordent des sujets politiques, sur lesquelles notre appréciation a été sollicitée.

Je laisserai Christian Eckert répondre sur le prélèvement à la source. Cette réforme était prête à tous points de vue ; si elle a été reportée, c’est pour d’autres raisons

– peut-être bonnes – que l’impréparation.

J’ai été, monsieur le rapporteur général, un peu rapide sur Areva. Je crois avoir démontré – même si je ne pense pas être parvenu à convaincre M. de Courson – que je n’ai jamais convaincu... – ni Mme Louwagie – malgré le fait qu’elle a été plus constructive dans ses critiques – qu’il ne s’agissait pas de dépenses non financées ni d’insincérité. Nous avons déjà eu l’occasion d’expliquer précisément ici-même ce que je vais redire.

Je pense que c’est une grave erreur d’annoncer que les 2,3 milliards relèvent du déficit maastrichtien, car cela signifie que ce sont des aides d’État à perte et non des « investissements avisés ». En effet, lorsque l’État investit dans une entreprise pour des raisons stratégiques ou de rentabilité, ce n’est pas compté dans le déficit, tandis que lorsqu’il intervient pour sauver une entreprise sans rentabilité, cela y est intégré. Dire, aujourd’hui, que ces 2,3 milliards ne seraient pas des investissements avisés, c’est une grave erreur. Des discussions se poursuivent avec d’autres investisseurs, en particulier des investisseurs étrangers que nous souhaitons voir entrer au capital d’Areva ; en leur disant que l’argent qu’ils investiront est une perte, on ne peut pas les attirer. Quand un chef d’entreprise cherche des investisseurs, il ne commence pas par annoncer que l’argent investi sera perdu !

J’ai donc dit ce que j’en pensais au Haut Conseil des finances publiques. C’est une grave erreur de stratégie économique ; je n’ai pas voulu faire cette erreur et je souhaite que l’actuel Gouvernement ne la commette pas non plus. Que les sommes nécessaires soient disponibles, nous l’avons prévu ; que l’on cherche, ensuite, à ce que l’investissement soit le plus productif possible, cela me paraît pleinement légitime, et je conteste le raisonnement de la Cour des comptes, purement comptable et nullement économique. Elle est dans son rôle mais vous devez vous soucier également de la rentabilité de nos entreprises et de notre capacité à faire face aux grands défis, en particulier dans le domaine nucléaire.

Sur le STDR, ne baissez pas non plus la garde. Quelqu’un a demandé ce que nous avions fait contre la fraude et l’évasion fiscales. Reportez-vous à l’évolution des recettes dues à la lutte contre la fraude fiscale ces dernières années. Les mécanismes ont été renforcés et des mesures adoptées au plan international pour lutter contre l’optimisation fiscale. Cela a eu des conséquences extrêmement positives sur les recettes de l’État et de la sécurité sociale. Ne vous fixez pas comme objectif, au titre du STDR, un milliard seulement : vous pouvez faire beaucoup mieux, je pense qu’il sera possible de constater 2 milliards !

Quant aux sous-budgétisations, on ne connaît même pas l’exécution du budget 2016... Les sous-budgétisations ne concernent pas ce qu’on appelle les dépenses limitatives, mais seulement les dépenses évaluatives. Dans le cas des premières, il n’est pas permis de dépenser plus que ce qui est écrit dans le budget, tandis que les secondes sont liées à l’exercice de droits – droits sociaux, contrats aidés qui peuvent être plus ou moins nombreux, compensations pour calamités agricoles... – et l’on ne peut connaître leur montant à l’avance, au moment où l’on construit le budget, en juin ou juillet. C’est pourquoi il faut se doter des moyens de faire face aux aléas en cours d’année. Ce qui serait irresponsable et mettrait le pays en danger, c’est de négliger de prévoir une réserve de précaution.

Merci à Mme Louwagie pour sa question sur l’intérêt général et les façons de faire différemment – non pas forcément parce que ce n’aurait pas été bien auparavant, mais parce que l’on peut toujours essayer de faire mieux. Certains aspects de la mise en œuvre du budget se sont nettement améliorés, ainsi que la Cour des comptes le relève. Il y a tout d’abord la question des hypothèses macroéconomiques : inflation et croissance. À la fin de l’année dernière, l’opposition affirmait qu’une hypothèse de 1,5 % de croissance était irréaliste et insincère ; ce fut l’un des arguments avancés devant le Conseil constitutionnel. Or le Premier ministre vient de réviser la croissance pour 2017 à 1,6 % !

Il vaut mieux arriver au pouvoir avec 1,6 % de croissance qu’avec 0,4 %, je le dis à ceux qui souhaitent parler d’héritage. Un héritage avec 1,6 % de croissance, plus de 200 000 emplois créés dans le secteur privé, la reprise de l’investissement et celle de l’activité du secteur de la construction, tout cela est bon pour la France ; si cela peut permettre à cette majorité de réussir, tant mieux.

Ce progrès dans l’élaboration des hypothèses macroéconomiques a été permis par la création du Haut Conseil des finances publiques, devant lequel nous nous rendons pour expliquer et discuter les prévisions sur le taux de croissance, même s’il ne sera sans doute jamais possible de prévoir un taux exact à 0,1 point près.

Les choses se sont aussi énormément améliorées dans le domaine des recettes. En 2012, le reproche portait sur leur surévaluation – un reproche que l’on n’entend plus aujourd’hui. Il faut veiller à conserver cet acquis, car la tentation de la facilité est toujours présente de ce côté-là.

La question est de savoir s’il est possible d’améliorer l’évaluation des dépenses. Comme nous vivons dans un monde de plus en plus imprévisible, la Cour des comptes, qui nous demandait d’augmenter la réserve de précaution afin de faire face aux aléas, dit aujourd’hui que cette réserve a été tellement augmentée que cela finit par poser problème. Faut-il la diminuer pour mieux budgéter, au plus près des besoins, chacun des ministères ? J’ai tendance à penser qu’il faudrait aller dans ce sens, mais ne supprimez surtout pas la réserve de précaution : c’est elle qui permet de faire face aux aléas imprévisibles, et ils sont nombreux. C’est vrai pour ce qui est du budget de l’emploi, même s’il y a moins de contrats aidés au second semestre compte tenu de l’évolution du chômage, ainsi que dans le domaine agricole, où les questions liées aux relations avec Bruxelles peuvent être extrêmement complexes.

Mme Louwagie a également posé une question sur la cible de déficit. Nous sommes passés à 2,8 % car nous attendions un peu plus d’économies sur l’Unédic et, l’accord étant signé, nous avons rectifié la cible : tout le monde nous a rendu grâce d’avoir pris en compte le contenu de l’accord. Cette cible, Christian Eckert et moi l’avons toujours atteinte ou dépassée. En 2015, nous avons fait 0,2 point de mieux que l’objectif et, l’an dernier, nous avons fait 3,4 % en prévision, 3,4 % en résultat ! Il faut se fixer un objectif, c’est une forme de discipline intellectuelle, et dégager en cours d’année, comme nous l’avons fait, les moyens de l’atteindre.

Je suis très heureux de retrouver ici Mme Rabault, dont je sais qu’elle continuera de jouer un rôle important dans cette commission. Est-ce que 4,5 milliards d’euros d’annulations, c’est beaucoup ? C’est ce que nous aurions fait nous-mêmes, mais pas de la même façon. Nous aurions étalé les annulations sur l’ensemble de l’année, c’est-à-dire que nous nous serions donné les moyens d’obtenir au fur et à mesure toutes les informations nécessaires. Nous avions d’ores et déjà préparé 1,4 milliard d’euros d’annulations, et ce sera fait. Nous aurions attendu l’été pour un deuxième décret d’annulation et l’automne pour un troisième. Le choix de l’actuel Gouvernement et de sa majorité est d’essayer, à ce stade de la gestion, de pratiquer toutes les annulations nécessaires jusqu’à la fin de l’année. Je leur souhaite bonne chance, car il se passera d’ici là des choses qu’ils ne peuvent prévoir, et auxquelles il faudra bien faire face.

Nous avons le droit d’être d’accord sur certains objectifs. Des déficits en augmentation, ce n’est pas dans l’intérêt d’un pays ni de sa souveraineté. De même, je n’ai jamais compris comment on pouvait annuler de la dette tant que l’on a besoin de prêteurs. La lutte contre l’aggravation de la dette est d’intérêt général ; c’est un objectif fondamental que l’on peut partager avec d’autres sans renoncer, au contraire, à ses idéaux de gauche.

Une autre question, au sujet des 4,5 milliards d’euros d’économies, est de savoir sur qui elles pèseront. Selon moi, 850 millions pour les armées, qui seront suivis par 150 autres millions au titre des opérations extérieures, c’est trop, de même que ce qui a été annulé au titre de l’aide au développement. On peut donc avoir le même quantum sans avoir la même politique, les mêmes priorités : c’est là qu’est le vrai débat politique entre les uns et les autres.

Il existe un désaccord sur le CICE avec une partie de cette assemblée. Je dis quant à moi : « Heureusement que nous avons mis en place et le CICE et le pacte de responsabilité ! » La croissance à 1,6 %, la reprise de l’investissement, la création de 200 000 emplois dans le secteur privé en moins d’un an, ne sont pas arrivés par hasard, mais bien parce que nous avons mené une politique économique en faveur de la production et des entreprises – ce qui ne signifie pas en faveur de leurs dirigeants mais en faveur de leurs salariés. Beaucoup d’organisations syndicales considèrent d’ailleurs que ces décisions ont été favorables à ces derniers.

M. Christian Eckert. Je répondrai sur trois points.

Tout d’abord, au sujet de la cible, Les Échos ont publié ce matin une interview du Premier ministre, que je cite : « Nous visons un déficit de 2,7 % l’an prochain, mais je ne suis pas un fétichiste du chiffre. Mon objectif politique est d’être en dessous de 3 %. » Ce doit être l’un des rares points de convergence entre nous.

M. le président Éric Woerth. C’est un propos de presse, et non quelque chose d’inscrit dans un programme de stabilité ou une loi de finances.

M. Christian Eckert. Dont acte. Autre point que Michel Sapin n’a pas évoqué : vous savez comme moi que l’objectif envoyé à Bruxelles est révisé par la Commission européenne et que l’on s’attend en général à une révision de l’ordre de 0,1 point. C’est un des éléments qui nous a conduits à retenir 2,8 %.

Ensuite, l’efficacité de la dépense est à rechercher dans la vie de tous les jours. Je citerai deux exemples : la direction de l’immobilier de l’État (DIE) que nous avons créée à Bercy – l’immobilier de l’État est un sujet que je vous recommande, l’efficacité de la dépense n’y étant pas franchement avérée – et la direction des achats de l’État (DAE). Pour répondre aux propos tenus par M. Darmanin hier, je ne crois pas que le Gouvernement réalisera 4,5 milliards d’économies sur l’achat de voitures. Je vous invite à consulter les résultats obtenus dans ces domaines ; nous ne les avons sans doute pas suffisamment fait connaître.

Enfin, le prélèvement à la source était bel et bien prêt, car nous y avons travaillé d’arrache-pied depuis janvier 2016. Je n’ai jamais caché que l’administration nous avait dit que le calendrier était serré. Il était serré, mais tenable. L’expérimentation qui était prévue pour cet été, avec un panel d’entreprises en cours de sélection à la mi-mai, quand nous sommes partis, devait confirmer la faisabilité technique de la réforme.

Certains ont commenté la publication tardive, dans l’un des derniers numéros du Journal officiel sous le précédent gouvernement, de l’un des plus importants décrets relatifs au prélèvement à la source. Or ce décret avait été présenté au Conseil d’État en mars ; à cause de l’encombrement de la fin de législature, le Conseil a mis un certain temps à rendre son avis. En tout état de cause, jamais l’administration ne nous a dit que le prélèvement à la source ne serait pas prêt. Nous avions une réunion tous les lundis après-midis, Michel Sapin et moi, avec les responsables de l’administration à ce sujet.

M. le président Éric Woerth. La même administration est donc prête au mois de mai et ne l’est plus au mois de juillet…

M. Gilles Le Gendre. J’aimerais solliciter votre expérience sur la question, cruciale pour nous, de la programmation budgétaire pluriannuelle. Nous avons dans ce domaine des ambitions élevées, qui se manifesteront à l’automne. Nous sommes convaincus du caractère fondamental de cet enjeu, non seulement pour clarifier et solenniser les engagements budgétaires que nous prenons envers nos concitoyens, notamment en termes de baisse simultanée de la dette, des déficits, des impôts et des dépenses, mais aussi et surtout parce que nous considérons que l’efficacité de l’action publique, qui est au cœur de notre politique et qui est de nature, je pense, à recueillir un large consensus dans cette salle, nécessite, outre une approche comptable à l’année, un pilotage radicalement différent des dépenses publiques, avec au bout du compte des économies et, à l’intérieur de ce solde d’économies, des transformations profondes dans la composition des dépenses, ainsi que des investissements de nature à améliorer l’efficacité de l’action publique.

La majorité précédente avait manifesté en 2012 son intention de s’inscrire dans une telle démarche, et puis nous avons vu cette volonté s’infléchir, la démarche perdre en ambition et en efficacité. Sans entrer dans la moindre polémique, j’aimerais savoir quels écueils vous avez rencontrés, qui vous ont empêché de maintenir le cap ? Est-ce la conjoncture ? M. Sapin a dit que l’aléa était moindre aujourd’hui. Est-ce dû à une volonté politique insuffisamment ferme ou cohérente ? Ou bien est-ce le constat que le cadre budgétaire, tant dans son processus que dans la façon dont sont gérées les dépenses et les interventions publiques, serait inadapté à ce type d’ambition ? Les conseils que vous pourrez nous prodiguer nous permettront peut-être d’échapper à cette fatalité.

M. Gilles Carrez. Je partage ce qu’ont dit M. Sapin et M. Eckert sur les deux exercices 2017 et 2018. À mes yeux, le problème est moins 2017 que 2018. En 2017, il y a un peu plus de sous-budgétisation que les années précédentes, notamment sur deux missions : l’agriculture et le travail. Cette sous-budgétisation sur les dépenses est cependant compensée par une grande prudence sur les recettes et, pour ma part, je n’ai jamais contesté l’hypothèse d’un taux de croissance de 1,5 %. Compte tenu du montant de la réserve de précaution, je pense donc que les choses devraient se dérouler correctement en exécution.

En revanche, prendre un décret d’annulation pour un montant aussi important

– 4,5 milliards ! – est complètement inédit et comporte des risques sur les aléas d’ici à la fin de l’année. Le bon support aurait été un collectif budgétaire, comme l’a signifié le Conseil constitutionnel dans sa décision de fin décembre dernier. Tout en rejetant l’argument fondé sur l’insincérité, il précise en effet, dans un considérant, que, si l’écart avec la loi de finances initiale atteint une certaine ampleur, il reviendra au Gouvernement de présenter un collectif budgétaire.

S’agissant de l’exercice 2018, nous avons critiqué, sous la précédente législature, le fait que vous l’auriez en quelque sorte préempté sur le plan budgétaire. Nous nous en inquiétions, alors que nous voulions vous succéder. Vous avez en effet fait adopter 6 milliards d’euros de baisse d’impôts, sous la forme d’un maintien du CICE ou encore de crédit d’impôt relatif aux emplois familiaux. S’y ajoutait l’anticipation de petites recettes, comme celle de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) ou celle des produits financiers.

S’amorçait en outre une certaine sous-budgétisation pour 2018. Prenons l’exemple de la troisième phase du programme d’investissements d’avenir (PIA 3), censée s’élever à 10 milliards d’euros. Aucun crédit de paiement n’était prévu pour cette année, tout le financement étant reporté à 2018. Quant au protocole sur les parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR), il représente une dérive de 2 milliards d’euros par an, indépendamment même de l’évolution du point d’indice.

Compte tenu du PPCR ainsi que de la hausse annoncée de l’AAH et du minimum vieillesse, comment arriver à réduire encore le déficit budgétaire en 2018, surtout si l’on doit ajouter 6 à 7 milliards d’euros de baisses d’impôts supplémentaires ?

M. Hervé Pellois. Monsieur Sapin, vous avez une longue et riche expérience en tant que ministre, ayant notamment été ministre du travail de 2012 à 2014. À ce titre, vous avez lancé les contrats d’avenir, initiative intéressante qui a permis d’endiguer le chômage des jeunes, ce qui était une urgence à l’époque.

Toutefois, la Cour des comptes note dans son rapport que les résultats de ce dispositif, en termes d’insertion professionnelle, sont faibles. Elle a formulé, à cet égard, plusieurs pistes de réorientation : un meilleur ciblage sur les jeunes pas ou peu qualifiés, même si c’était déjà, à mon sens, le cas ; une concentration des contrats aidés sur le secteur marchand ; une réduction de la durée maximale et l’inscription dans un parcours qui prendrait la forme de contrats d’apprentissage ou de professionnalisation.

Quel est votre avis à ce sujet ? Quelles pistes mériteraient, selon vous, d’être approfondies ? Pour quelles raisons le secteur marchand n’a-t-il pas été visé par les contrats d’avenir ?

Mme Christine Pires Beaune. Je regrette que la procédure d’établissement du rapport de la Cour des comptes n’ait pas été contradictoire. Cela lui aurait sans doute permis d’apporter des nuances, notamment à ses appréciations sur la sincérité budgétaire.

Je partage le point de vue de notre collègue Carrez sur le montant du décret d’avance, qui représente l’équivalent de l’ensemble des décrets d’avance sur une année-type. Le 13 avril, vous aviez, messieurs les ministres, évoqué un « surgel » de 1,4 milliard d’euros dans le cadre de la gestion de la réserve de précaution. Sur quelles missions ce surgel porte-t-il ? La défense est-elle concernée ?

S’agissant du prélèvement à la source, nous avons entendu dire ici même que les services de Bercy étaient « prêts techniquement ». Pourquoi, dès lors, ce report ?

Enfin, quel décile de revenus profitera le plus de la réforme annoncée de l’ISF ?

M. Jean-Louis Bourlanges. Comme Charles de Courson, je suis étonné par votre défense, monsieur Sapin. En substance, vous nous dites trois choses : premièrement, « de quoi se mêle la Cour des comptes en parlant d’insincérité ? » ; deuxièmement, « nous n’avons peut-être pas fait très bien, mais l’habitude était, de toute façon, de faire très mal » ; troisièmement, « les prévisions étant par nature incertaines, il était normal que le Gouvernement n’en tînt pas compte »...

M. Michel Sapin. Votre propos n’est-il pas quelque peu caricatural ? Je vous ai connu plus nuancé...

M. Jean-Louis Bourlanges. S’agissant de l’insincérité, je ne vois pas comment le Conseil constitutionnel pourrait se prononcer si la Cour des comptes ne l’a pas fait avant lui. En ce domaine, elle agit d’ailleurs non comme juridiction, mais comme auditeur technique.

Nous avons en outre beaucoup plus d’éléments aujourd’hui sur l’écart entre le budget annoncé et le budget réalisé. Vous dites vous-même qu’il s’agissait d’afficher des objectifs pour mobiliser tout le monde et d’avoir quelque chose à envoyer à Bruxelles. C’était donc bien, de votre propre aveu, un chiffre politique, non un chiffre sincère.

M. Michel Sapin. Les années précédentes, les objectifs étaient non seulement affichés, mais tenus !

M. Jean-Louis Bourlanges. J’en viens aux recettes résultant de l’activité du STDR. Vous nous dites que cette administration vous a donné un chiffre, mais que vous avez considéré qu’elle se trompait et décidé de retenir plutôt le double de son estimation. Pourquoi avez-vous récusé son évaluation ? Cela me semble sans fondement.

Enfin, la Cour des comptes écrit : « Les investigations menées par la Cour montre que les constats qu’elle a effectués étaient, pour l’essentiel, identifiés par l’administration, et donc connus du Gouvernement dès l’automne 2016. » Avez-vous bénéficié, de la part de vos services, d’éléments techniques concordants tendant à montrer que vous pratiquiez, sur une assez grande échelle, une sous-évaluation budgétaire ? Il conviendrait alors de nous communiquer ces documents. S’ils n’existent pas, soutiendrez-vous que le propos de la Cour des comptes est mensonger ?

M. Patrick Hetzel. En conclusion de son rapport, la Cour des comptes écrit : « Au total, bien qu’il reste encore des incertitudes à cette période de l’année, nos analyses révèlent que la cible de solde public pour 2017 apparaît, à politiques constantes, hors d’atteinte. » Or c’est bien vous qui avez fixé cette cible.

Comment avez-vous donc procédé ? Ce que dit la Cour des comptes est irréfutable. Il y a deux aspects de l’insincérité. D’abord, il y a eu une sous-estimation des dépenses, à hauteur de 7,3 milliards d’euros. Ensuite, il y a eu une surévaluation des recettes, pour un même montant.

Il y a deux jours, monsieur Eckert, vous avez écrit sur votre blog, comme vient de le rappeler notre collègue Jean-Louis Bourlanges que « l’objectif affiché à 2,8 % avait comme but principal de mettre tout le monde sous tension pour assurer les 3 % qui correspondent à notre engagement international » et que ce ne sont donc en fait que 4 milliards environ « qui sont nécessaires pour contenir à 3 % le déficit public ». Vous reconnaissez ainsi que l’objectif affiché de 2,8 % était un outil de management, non un outil de sincérité budgétaire. En d’autres termes, vous reconnaissez votre insincérité budgétaire.

Dans Les Échos d’aujourd’hui, Nicolas Plantrou propose de créer, « comme dans le privé, un délit de présentation de budget insincère ». Que pensez-vous de cette proposition ?

M. Michel Sapin. Il est difficile de convaincre ceux qui ont décidé de ne pas l’être... Ce que nous avons fait n’était ni mieux ni moins bien que ce qui se pratique habituellement, monsieur Bourlanges. Nous avons établi un projet de loi de finances initiale le plus proche possible des informations dont nous disposions – et dont vous disposiez aussi.

Certes, ces informations évoluent entre l’été, période où le projet est établi, et le mois d’avril suivant. Mais ce processus est totalement transparent. Au vu des informations disponibles, nous avons proposé 4 milliards de mesures d’économies supplémentaires, dont 1,4 milliard d’euros de gel. Dans ce dernier montant était incluse l’annulation du report de 350 millions d’euros de l’année précédente sur le budget 2017 du ministère de la défense. Mais aucune annulation ne touchait le budget de l’année 2017 en lui-même. L’annulation a d’ailleurs certainement dû être déjà assez difficile à faire avaler au ministre de la défense de l’époque, membre du Gouvernement actuel...

En cours d’année, la Cour des comptes avait identifié un risque de dérapage de 8 milliards d’euros. Mais il s’agit du même risque régulièrement identifié par elle au cours des cinq années précédentes. Peut-être peut-on le diminuer, mais il ne me semble guère envisageable de le supprimer tout à fait. Un budget cadenassé est un budget voué à se fracasser sur l’écueil de l’exécution. La souplesse est nécessaire. Elle se trouve dans la réserve de précaution et dans la capacité à abonder un certain nombre de missions pour faire face aux besoins en cours d’année. Sans doute peut-on faire bouger ces variables-là. Mais quand vous nous dites que nous avons fait le plus mal du monde, monsieur Bourlanges, vous pourriez être plus fin et plus nuancé.

Quant à la programmation pluriannuelle des finances publiques, nous n’en découvrons pas aujourd’hui la nécessité, notamment vis-à-vis de la Commission européenne quand nous lui présentons le programme de stabilité. Le projet de budget 2018 sera d’ailleurs accompagné de prévisions pour 2019 et 2020. Une programmation pluriannuelle prévisionnelle en début de quinquennat offre sans doute une manière de crédibiliser, aux yeux de tous, la décision budgétaire et ses conséquences.

Quant à dire que la programmation ne saurait ensuite bouger, il n’en est évidemment rien... En 2012 et en 2013, nous avons connu une croissance particulièrement faible. Pour cette année, l’objectif a été révisé à la hausse, de 1,5 % à 1,6 %. Il est donc possible d’améliorer la programmation pluriannuelle, et nous sommes prêts à vous apporter notre expérience en ce domaine...

S’agissant des emplois d’avenir, ils sont aujourd’hui également ouverts au privé aussi. Les analyses très critiques de la Cour des comptes sont contredites par d’autres organismes, car ces emplois se sont révélés extrêmement utiles et indispensables. J’ai eu l’occasion de rencontrer des centaines de jeunes titulaires d’un emploi d’avenir, et je peux en témoigner. S’il faut probablement en diminuer le nombre à mesure que le chômage recule, je dirais qu’il faut du moins éviter que cette diminution soit brutale.

Gilles Carrez s’est interrogé sur la sincérité des prévisions pour 2018. En vérité, l’objectif de croissance a été révisé à la hausse, de 1,5 % à 1,7 %, tandis que la diminution de 6 milliards d’euros des impôts, dont l’impôt sur les sociétés, est déjà prise en compte. Je rappelle que l’impôt sur les sociétés a été réformé en décembre 2016, et que sa diminution progressive est programmée sur quatre ans.

Nous avions également annoncé 7 à 8 milliards d’euros d’économies nécessaires, certes sans préciser à l’avance où elles seraient faites, car c’est impossible à dire deux ans à l’avance. Mais, s’agissant du montant, ce n’est rien d’autre que le quantum habituel que nous avons mis en œuvre au cours des dernières années.

Pour 2018, le problème sera de « faire de la place » pour les mesures fiscales que vous avez souhaitées, et qui ont peut-être contribué à votre élection. L’allégement de la taxe d’habitation coûtera 3 milliards d’euros, tandis que la révision de l’ISF en coûtera autant et la mise en place d’une flat tax vous privera d’environ 1,5 milliard. Au total, cela fait donc 7,5 milliards.

Je souligne que, sur ce montant, 3 milliards d’euros seront à partager entre plusieurs dizaines de millions de foyers, et que 4,5 milliards d’euros le seront entre quelques centaines de milliers de contribuables tout au plus.

M. Éric Alauzet. Nous nous trouvons à la croisée de deux mandats, et il était évident que la Cour des comptes saisirait l’occasion de frapper un grand coup – ce qu’elle a fait.

Reconnaissons que la trajectoire de réduction du déficit public est moins rapide chez nous que dans d’autres pays. Les deux reports successifs de l’objectif de 3 %, en 2013 puis en 2015, l’ont montré. Il faut se demander pourquoi, tout en constatant au passage que cela correspond aussi à une moindre austérité en France.

Je me demande, en réalité, si cette lenteur n’est pas due, au moins en partie, à une mauvaise appréciation de la part du déficit conjoncturel dans le budget de l’État. Devant les progrès réalisés en matière de déficit structurel, l’idée s’installe qu’un jour ou l’autre les choses s’arrangeront. Mais il ne faut pas exclure, à mon sens, qu’une partie du déficit considéré comme conjoncturel soit en fait du déficit structurel lui aussi.

M. Jean-Pierre Vigier. À vous entendre, messieurs, tout irait bien. En réalité, nous allons droit dans le mur. Il faut ouvrir les yeux : notre gestion budgétaire n’est pas bonne. Nous sommes l’un des plus mauvais élèves d’Europe. Seule l’Espagne est derrière nous.

Pour illustrer l’insincérité, je citerai seulement la sous-budgétisation, l’inscription d’économies impossibles et la croissance prévisionnelle estimée en dehors des paramètres. Cela aboutit à un trou de 8 milliards d’euros, malgré des conditions favorables, voire très favorables, comme l’on ne le dit pas assez souvent. Que se passera-t-il quand les taux d’intérêt ne seront plus aussi bas ?

Il y a cependant de bons élèves : les collectivités locales. Elles ont subi de fortes baisses des dotations d’État, réduit leurs dépenses de fonctionnement et équilibré leur budget. J’espère que ce n’est pas le principe des vases communicants qui est à l’œuvre.

En conclusion, il est grand de retrouver un bon cap.

Mme Bénédicte Peyrol. Je voulais vous interroger, messieurs les ministres, à propos de la réserve de précaution, et suggérer d’en user précisément... avec précaution. En vérité, ne faudrait-il pas surtout avoir un comportement responsable ? Jusqu’à présent, elle n’a pas toujours utilisée seulement pour parer aux imprévus et aux aléas. J’appelle à ce que nous réfléchissions à des garde-fous supplémentaires.

M. Éric Coquerel. Je ne saurais me satisfaire de la réponse que nous avons entendue sur le CICE. J’observe au passage que tous les défenseurs d’une politique de l’offre balaient d’un revers de main les critiques que l’on peut lui adresser.

Vous nous déclarez, monsieur Sapin, que le CICE aurait créé 200 000 emplois et hissé le taux de croissance à 1,7 %. Il n’en est rien. Il ressort au contraire d’études commandées par Matignon, via France Stratégies, mais aussi d’analyses de l’INSEE ainsi que de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail, qu’il est impossible d’en voir le moindre effet.

En matière d’emploi, votre appréciation me semble aussi très optimiste. En réalité, le CICE coûte également très cher en matière d’emploi. Tout au plus peut-on constater, sans doute, un effet induit sur la restauration des marges des entreprises.

De surcroît, le CICE est financé par une augmentation de la TVA ; il pèse donc sur les ventes et sur la consommation.

Cette question ne serait pas si importante s’il s’agissait seulement de faire le bilan de l’action gouvernementale passée. Mais le nouveau gouvernement veut encore accentuer cette politique !

M. Christian Eckert. Le bilan du CICE et de la politique économique menée par le gouvernement précédent en faveur de l’emploi n’est pas le sujet du jour. Le débat a en quelque sorte été tranché par une partie des électeurs... Si je suis là aujourd’hui, ce n’est donc pas pour défendre le CICE, mais pour commenter l’audit de la Cour des comptes et parler avec vous de finances publiques.

J’appelle néanmoins votre attention sur le fait que la transformation du CICE en allégement de cotisations sociales patronales aura un coût. Certes, il s’agira d’un one shot, mais ce coût s’élèvera probablement aux alentours de 25 milliards d’euros. Or, j’ai longuement étudié la question, et je ne perçois pas la différence qui existe entre ces deux dispositifs du point de vue de la réduction du coût du travail. On me dit que l’allégement des cotisations sociales serait plus durable qu’un crédit d’impôt ; pourtant, le Gouvernement présente bien, chaque année, au Parlement un projet de loi de financement de la sécurité sociale et un projet de loi de finances initiale.

Je reviens rapidement sur le STDR. Chaque année, le rendement attendu fait l’objet d’un débat avec l’administration. Je rappelle tout de même que 50 000 dossiers concernant des comptes qui n’avaient pas été déclarés à l’administration fiscale ont été déposés, et qu’environ la moitié seulement a été traitée, pour des raisons qui tiennent à l’organisation et aux moyens techniques – et parfois humains – de l’administration. Il faut donc trouver une solution qui lui permette de traiter ces dossiers à un rythme tel que le rendement que nous avons évoqué puisse être atteint. C’est pourquoi nous lui avons clairement demandé de renforcer ses moyens. Elle a ainsi créé des centres de traitement décentralisés, qui devraient contribuer à atteindre cet objectif.

Madame Peyrol, je partage votre propos. Vous avez compris, je crois, que j’invitais nos successeurs à utiliser la réserve de précaution pour faire face à des événements conjoncturels plutôt qu’à des éléments qui sont devenus structurels ; je pense notamment aux opérations extérieures.

Enfin, M. Hetzel a évoqué la question du déficit en citant le rapport de la Cour des comptes, mais il a omis d’ajouter que celle-ci précise : « à politiques constantes ». Si l’on considère que nous parviendrons à un déficit de 3,2 % à politiques constantes, cela signifie que des inflexions sont nécessaires, ce que nous n’avons cessé de répéter. J’ajoute que, si rien n’avait été fait sous le quinquennat précédent – à politiques constantes, donc –, le déficit aurait atteint 6 % ou 7 % en 2016. Or, il s’élevait, l’an dernier, à 3,4 % selon l’INSEE. À ce propos, je précise que le nombre des réserves émises par cette dernière a baissé d’année en année, passant de sept à cinq, puis à quatre. Ces réserves portaient auparavant sur la certification des comptes de la sécurité sociale ; elles concernent désormais celle des comptes de l’État. Je dois dire que tous les gouvernements ont contribué à l’amélioration de la certification des comptes, et donc à la diminution du nombre de ces réserves.

M. Michel Sapin. Christian Eckert et moi-même, nous vous avons livré les éléments les plus objectifs possible afin que chacun, en conscience – c’est-à-dire indépendamment du débat politique ou politicien que l’on peut avoir au sein de la commission –, comprenne que nous avons voulu, en particulier en 2016 et au début de 2017

– et l’administration était mobilisée à cette fin, vous en trouverez la trace écrite –, que l’état des finances publiques soit le meilleur possible. Nous n’avons pas atteint la perfection, mais c’est bien difficile dans le monde actuel. En tout état de cause, nous avons agi en toute sincérité et conformément à nos valeurs et à notre devoir.

Vous trouvez une France en meilleur état qu’en 2012. Tant mieux ! Faites-en le meilleur usage, y compris du point de vue budgétaire. Si nous pouvons être d’accord sur tous les objectifs – baisse des déficits, stabilisation et baisse de la dette, diminution des impôts et maîtrise des dépenses publiques –, il reste néanmoins une place très grande pour le débat : quelles dépenses ? Quelles recettes ? Au profit de qui ? Pour quel intérêt général ? Comme diraient certains, où que se trouvent bâbord et tribord, il y a place pour le débat...

M. le président Éric Woerth. Je vous remercie pour cette audition, intéressante et nécessaire, sur la question majeure de la sincérité des budgets.

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