rapport relatif au débat sur le contrôle de l’application des lois

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT PROPOS DE la présidente de l’Assemblée nationale
2. commission des affaires culturelles et de l’Éducation
3. AVANT-PROPOS
4. loi n° 2023-566 du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne et loi n° 2025-732 du 31 juillet 2025 relative à la lutte contre l’antisémitisme dans l’enseignement supérieur
5. loi n° 2023-650 du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945 et loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 relative à la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques
6. loi n° 2024-201 du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l’honorabilité dans le sport et loi n° 2024-344 du 15 avril 2024 visant à soutenir l’engagement bénévole et à simplifier la vie associative
7. Annexe : bilan global
8. COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
9. Introduction
10. 1. Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables
11. 2. Loi n° 2025-336 du 14 avril 2025 visant à convertir des centrales à charbon vers des combustibles moins émetteurs en dioxyde de carbone pour permettre une transition écologique plus juste socialement
12. Lois d’application directe
13. Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables
14. Loi n° 2023-451 du 9 juin 2023 visant à encadrer l’influence commerciale et à lutter contre les dérives des influenceurs sur les réseaux sociaux
15. Loi n°2023-491 du jeudi 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes
16. Loi n° 2025-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie
17. Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux
18. Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite
19. Loi n° 2024-1039 du mardi 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale
20. Loi n° 2025-136 du 15 février 2025 visant adapter le fonctionnement des instances de gouvernance des chambres d’agriculture et de la mutualité sociale agricole
21. Loi n° 2025-176 du lundi 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte
22. Loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture
23. Loi n° 2025-336 du lundi 14 avril 2025 visant à convertir des centrales à charbon vers des combustibles moins émetteurs en dioxyde de carbone pour permettre une transition écologique plus juste socialement
24. Loi n° 2025-365 du mercredi 23 avril 2025 visant à améliorer le traitement des maladies affectant les cultures végétales à l’aide d’aéronefs télépilotés
25. Loi n° 2025-534 du 13 juin 2025 expérimentant l’encadrement des loyers et améliorant l’habitat dans les outre-mer
26. Loi n° 2025-541 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements
27. Loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques
28. Liste des personnes auditionnÉes
29. Liste des contributions Écrites
30. COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈREs
31. Introduction
32. I. La phase administrative entourant la formalisation des engagements internationaux de la France
33. A. La conclusion de l’engagement, première étape
34. 1. Le processus de négociation et de contrôle juridique
35. 2. La signature du texte
36. B. L’élaboration des projets de loi d’autorisation d’une approbation ou ratification
37. C. Les formalités de ratification ou d’approbation, après déliBération du Parlement
38. 1. L’établissement d’un instrument de ratification ou d’approbation
39. 2. La notification et la transmission de l’instrument
40. 3. La date d’entrée en vigueur de l’accord ou du traité
41. 4. La publication au Journal officiel
42. II. Une soixantaine d’autorisations d’approbation ou de ratification de textes internationaux examinée depuis 2022
43. A. Les projets de loi adoptés par l’Assemblée nationale
44. 1. Les projets de loi adoptés sous la XVIe législature
45. 2. Les projets de loi adoptés depuis la XVIIe législature
46. B. Les lois promulguées suite à une adoption définitive par les deux Chambres du Parlement
47. 1. Les lois promulguées sous la XVIe législature
48. 2. Les lois promulguées sous la XVIIe législature
49. C. Des délais de ratification qui se sont notablement réduits mais restant supérieurs à nos partenaires bilatéraux
50. III. Une mise en œuvre globale plutôt satisfaisante
51. A. Des engagements de la France approuvés ou ratifiés par l’exécutif pour la plupart
52. 1. Une autorisation législative suivie d’effet par le pouvoir exécutif dans près de 82 % des cas
53. 2. Une dizaine d’engagements non entrés en vigueur ou opposables en droit interne, le plus souvent pour des raisons indépendantes de la volonté des autorités françaises
54. B. Un bilan plus difficile à réaliser sur le plan qualitatif
55. Travaux de la commission
56. Annexe : liste des personnes auditionnées par les rapporteurs
57. Commission des affaires sociales
58. Commission de la dÉfense nationale et des forces armÉes
59. Commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire
60. introduction
61. transports
62. prévention et gestion des déchets
63. Climat, énergie, mines
64. Milieux naturels et biodiversité
65. TRAVAUX DE LA COMMISSION
66. annexes
67. Taux d’application des lois promulguées sous les XVe, XVIe et XVIIe législatures relevant de la CDDAT ()
68. Décrets ou arrêtés d’application en attente pour les lois promulguées sous les XVe, XVIe et XVIIe législatures relevant de la CDDAT ()
69. 1. Loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur (2 décrets relevant de la CDDAT)
70. 2. Loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (18 décrets)
71. 3. Loi n° 2025-188 du 27 février 2025 visant à protéger la population des risques liés aux substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées (2 décrets)
72. 4. Loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire (1 décret)
73. 5. Loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière d’économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole (2 décrets)
74. 6. Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte (3 décrets)
75. 7. Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (2 décrets relevant de la CDDAT)
76. 8. Loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France (1 décret)
77. 9. Loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports, de l’environnement, de l’économie et des finances (3 décrets)
78. 10. Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (25 décrets)
79. 11. Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (1 décret)
80. 12. Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (5 décrets)
81. 13. Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (3 décrets)
82. Rapports demandés au Gouvernement dans les lois promulguées sous les XVe, XVIe et XVIIe législatures relevant de la CDDAT ()
83. Objet des rapports du Gouvernement en attente, en application des lois promulguées sous les XVIe et XVIIe législatures relevant de la CDDAT ()
84. Commission des finances, de l’Économie gÉnÉrale et du contrÔle budgÉtaire
85. Commission des lois constitutionnelles, de la lÉgislation et de l’administration gÉnÉrale de la RÉpublique
86. introduction
87. Annexe : Compte rendu de la séance publique

AVANT PROPOS DE la présidente de l’Assemblée nationale

Mesdames, Messieurs,

Pour la première fois dans l'hémicycle de l’Assemblée nationale, le 10 février 2026, les députés ont débattu de l’application des lois.

Les lois votées par le Parlement, promulguées et publiées au Journal officiel ont en effet besoin, souvent, pour produire leurs effets, de textes d’application qui doivent être pris par le Gouvernement. Leur parution doit intervenir, en principe, dans les six mois qui suivent l’entrée en vigueur de la loi, mais des retards sont parfois constatés et les citoyens ne comprennent pas qu’une mesure annoncée et votée ne soit pas appliquée.

Une communication sur ce sujet a été présentée lors du dernier Conseil des ministres. Il en ressort que, sous cette législature, le taux d’application des lois est sensiblement inférieur à celui des précédentes législatures.

Le Parlement doit donc, plus que jamais, contrôler l’application des lois. C’est un enjeu démocratique car la loi est l’expression de la volonté générale.

Pour mieux remplir cette mission, l’Assemblée nationale a mis en place des instruments, notamment un baromètre public de l’application des lois. Il s’agit d’un outil particulièrement utile qui permet aux citoyens de suivre, texte par texte et tout au long de l’année, la publication des décrets nécessaires.

D’autres outils existent, et j’encourage les députés à s’en saisir pleinement. Je pense notamment au travail réalisé en interne par la cellule « LexImpact », dont les dispositifs n’ont cessé d’être étoffés et adaptés aux différents besoins.

Les commissions sont également au travail. Leurs présidents, en plus du suivi qu’ils assurent tout au long de l’année, ont passé au peigne fin plus de 160 lois en prévision de cette séance.

Ce débat doit permettre à l’Assemblée nationale, et aux citoyens qu’elle représente, d’obtenir des réponses du Gouvernement. Il contribuera également à renforcer la culture parlementaire du contrôle et de l’évaluation.

C’est donc un exercice démocratique indispensable, qui aura des effets très concrets et qui est appelé à se renouveler. Je remercie les présidents des huit commissions permanentes et les députés qui se sont mobilisés à cet effet.

TAUX D’APPLICATION DES LOIS PAR LÉGISLATURE

TAUX D’APPLICATION PAR ANNÉE

Source : Baromètre de l'application des lois.

commission des affaires culturelles et de l’Éducation

AVANT-PROPOS

Pour la première fois, l’Assemblée nationale consacrera, le mardi 10 février 2026, une séance publique au contrôle de l’application des lois.

Afin de préparer ce débat, la conférence des Présidents a demandé à chaque commission de dresser un bilan de l’application des lois relevant de sa compétence adoptées entre le début de la XVIe législature (qui s’est ouverte fin juin 2022) et la première année de la XVIIe législature (jusqu’à la fin juillet 2025).

Pendant ces trois années, onze lois renvoyées au fond à la commission des Affaires culturelles et de l’éducation ont été adoptées définitivement. Six d’entre elles nécessitaient des décrets d’application.

La commission a désigné le 17 décembre dernier des binômes de rapporteurs, chacun composé d’un député de la majorité et d’un de l’opposition, chargés de contrôler l’application de ces lois :

– M. Laurent Marcangeli, qui était le rapporteur du premier texte, et M. Thierry Perez pour la loi du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne et pour la loi du 31 juillet 2025 relative à la lutte contre l’antisémitisme dans l’enseignement supérieur ;

– M. Christophe Marion, qui était le rapporteur de la seconde, et Mme Céline Hervieu pour la loi du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945 et la loi du 26 décembre 2023 relative à la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques ;

– Mme Claudia Rouaux, qui était la rapporteure de la première, et Mme Graziella Melchior pour la loi du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l’honorabilité dans le sport et la loi du 15 avril 2024 visant à soutenir l’engagement bénévole et à simplifier la vie associative.

Les présidentes successives de la commission, Mme Isabelle Rauch et Mme Fatiha Keloua Hachi, ont rendu compte régulièrement de la publication des décrets d’application en mettant en ligne une communication sur la page de la commission du site de l’Assemblée nationale.

Le travail conduit par les rapporteurs permet, d’une part, d’actualiser la dernière communication sur le sujet, qui date de septembre 2025, et, d’autre part, d’aller au-delà de la simple publication des décrets, puisque les rapporteurs ont vérifié que les décrets publiés respectaient bien l’intention du législateur. Ils ont aussi fait un point sur la réalisation des rapports demandés au gouvernement par ces différentes lois.

loi n° 2023-566 du 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne et loi n° 2025-732 du 31 juillet 2025 relative à la lutte contre l’antisémitisme dans l’enseignement supérieur

(communication de M. Laurent Marcangeli et M. Thierry Perez, rapporteurs)

Monsieur le président,

Chers collègues,

Nous avons été chargés des bilans d’application de la loi n° 2023-566 du vendredi 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne, dont l’un d’entre nous était l’auteur ([1]), et de la loi n° 2025-732 du 31 juillet 2025 relative à la lutte contre l’antisémitisme dans l’enseignement supérieur.

Ces deux textes de loi exigeaient, pour être appliqués, l’adoption de mesures réglementaires.

Pour le premier, aucune des mesures exigées n’a été adoptée, en raison de l’incompatibilité d’une partie de cette loi avec le droit européen. Bien que promulguée par le président de la République, elle n’est donc pas entrée en vigueur, et nous ne pouvons que regretter qu’aucune solution de substitution n’ait été trouvée. Il aura fallu attendre l’examen de la proposition de loi n° 2107 visant à protéger les mineurs des risques auxquels les expose l’utilisation des réseaux sociaux, déposée par notre collègue Laure Miller, pour entreprendre à nouveau une régulation, pour les plus jeunes, d’usages numériques dont la nocivité n’est malheureusement plus à démontrer. Ce sont donc plusieurs années qui auront été perdues, ce qu’une plus grande détermination des gouvernements successifs aurait pu, sans nier la complexité juridique des enjeux sur lesquels nous reviendrons, contribuer à éviter.

Le second texte, qui vise à renforcer les capacités d’action des établissements d’enseignement supérieur face au fléau que constitue l’antisémitisme, n’a heureusement pas connu le même sort. Adopté bien plus récemment, il a d’ores et déjà donné lieu à la publication des décrets d’application requis. Si la publication a légèrement tardé, elle est finalement intervenue la semaine dernière, rendant ce texte entièrement applicable dès les prochains mois, ce qui est à saluer.

Loi n° 2023-566 du vendredi 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne

Avant d’aborder ces nouvelles rassurantes, permettez-nous de revenir sur la loi n° 2023-566 du vendredi 7 juillet 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne.

Nous souhaiterions d’abord insister sur le contexte d’adoption de cette loi. Dès 2023, la volonté du législateur de limiter l’accès aux réseaux sociaux a été extrêmement forte : c’est à une unanimité assez rare pour être soulignée que ce texte a été adopté par l’Assemblée nationale le 28 juin 2023. Le travail parlementaire fut par ailleurs d’une grande célérité : la proposition de loi a été déposée en janvier 2023, puis adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 2 mars, lors de la journée réservée à l’ordre du jour choisi par le groupe Horizons, après engagement de la procédure accélérée. Après une première lecture au Sénat, au mois de mai, une commission mixte paritaire a été réunie le 20 juin, avant que le texte établi soit adopté à l’Assemblée nationale et au Sénat dans les jours suivants. La loi a été promulguée le 7 juillet 2023.

Nous souhaiterions revenir rapidement sur le contenu du texte adopté. La majorité numérique qu’il instituait conditionnait l’inscription sur un réseau social d’un mineur de moins de 15 ans à l’accord de ses parents, étant précisé que les parents d’enfants du même âge disposant de comptes actifs auraient également pu demander la suspension de ceux-ci. Il aurait appartenu aux plateformes de réseaux sociaux de contrôler l’âge de leurs utilisateurs en s’appuyant sur une solution technique conforme à un référentiel élaboré par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom). Nous ne reviendrons pas sur ses autres dispositions importantes, mais moins liées aux déboires d’application du texte : le temps passé en ligne aurait été contrôlé, des messages de prévention diffusés, le signalement de contenus illicites facilité.

Venons-en à l’inapplication de ce texte. Deux décrets d’application étaient requis :

– le premier devait permettre l’entrée en vigueur de l’article 4 de la loi, qui prévoyait d’insérer un nouvel article 6-7 dans la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN). Cet article contenait la mesure placée au cœur de la loi : la mise en place d’une majorité numérique, fixée à 15 ans, pour l’inscription sur les réseaux sociaux ;

– le second décret prévu avait vocation à déterminer la date d’entrée en vigueur de la loi. En l’absence de celui-ci, l’ensemble du texte n’a pas pu être appliqué.

Si aucun décret n’a été adopté, c’est en raison de l’incompatibilité d’une partie de la loi avec le droit européen. Cette incompatibilité, compte tenu de la primauté du droit européen a été annoncée au gouvernement français par un courrier du commissaire européen, Thierry Breton, en date du 14 août 2023.

Les griefs sont les suivants :

– le premier grief, formel, est l’absence de notification de la proposition de loi à la Commission européenne en temps utile, c’est-à-dire au moins trois mois avant son adoption ([2]). Au-delà de la difficulté inhérente à l’imprévisibilité du temps parlementaire et du fait que la détermination de l’ordre de jour des journées d’initiative des groupes minoritaires ou d’opposition échappe à l’exécutif, on ne peut que s’interroger sur l’absence d’anticipation du gouvernement, et ce d’autant plus qu’il a par la suite tardé à fournir une réponse aux compléments demandés par la Commission européenne ([3]) ;

– le deuxième grief, substantiel, est le fait que la loi n’est pas compatible avec le Digital Services Act (DSA) ([4]), qui avait été adopté le 19 octobre 2022. Selon l’analyse de la Commission européenne, la loi, en entrant dans le champ du DSA, interfèrerait avec lui et porterait atteinte au principe d’harmonisation maximale, qui empêche d’imposer des obligations supplémentaires aux plateformes en ligne. Cette analyse, recevable sur le plan juridique, ne nous empêche néanmoins pas d’observer que le DSA n’offre pas de garanties suffisantes quant à la protection des mineurs face aux risques induits par l’utilisation des services numériques. L’intervention du législateur national semble donc indispensable – et nous nous félicitons que les dernières lignes directrices de la Commission européenne en laissent plus explicitement la possibilité ;

– le dernier grief sur le fond est que le texte porterait atteinte à la directive 2000/31/CE sur le commerce électronique, qui prévoit le principe de libre prestation de service, ainsi que le principe dit du pays d’origine, qui garantit que l’entreprise fournissant un service dans d’autres pays de l’Union européenne soit soumise exclusivement au droit de son pays d’établissement, sans avoir à se conformer à d’autres législations nationales éventuellement plus contraignantes. L’obligation faite aux entreprises de procéder à la vérification de l’âge des utilisateurs serait attentatoire à ces principes. Si cette difficulté juridique peut s’entendre, il est regrettable que le gouvernement – s’il en partageait l’analyse – ne l’ait pas soulevée, au moment de l’examen parlementaire du texte proposé.

Plus largement, il ne s’agit pas ici de contester la primauté des engagements européens de la France. Mais il est permis d’observer que le gouvernement aurait pu trouver des solutions, notamment a posteriori, en adaptant la loi promulguée, le cas échéant par ordonnances, pour la rendre conforme au droit européen ([5]).

Il convient de garder à l’esprit que l’attente de nos concitoyens, en matière de régulation des dangers du numérique, est forte. En miroir, soyons conscients de la désastreuse image d’impuissance publique qu’a pu donner l’inapplication de cette loi.

Depuis, les choses ont changé. La Commission européenne a publié, le 14 juillet 2025, des lignes directrices relatives à la protection des mineurs en ligne, en application de l’article 28 du DSA. Cette nouvelle interprétation du droit existant, sans changer ce dernier, est plus souple : elle prévoit que « les fournisseurs de plateformes en ligne accessibles aux mineurs mettent en place des mesures appropriées et proportionnées pour garantir un niveau élevé de protection de la vie privée, de sûreté et de sécurité des mineurs sur leur service ». Ce document ouvre donc la voie à l’instauration, à l’échelle nationale, d’une majorité numérique ([6]). À la suite de la publication de ces lignes directrices, et dans le contexte de l’examen de la proposition de loi n° 2107 visant à protéger les mineurs des risques auxquels les expose l’utilisation des réseaux sociaux, le Conseil d’État a confirmé, dans l’avis qu’il a formulé sur celle-ci, qu’une majorité numérique ne contreviendrait « ni au droit de l’Union européenne, ni aux obligations qui résultent de l’article 88-1 de la Constitution » – certes à condition de ne pas la faire peser sur les plateformes numériques elles-mêmes en leur imposant des obligations supplémentaires qui ne seraient valables qu’à l’échelle nationale.

Mes chers collègues, vous aurez compris que notre déception est grande. Il faut pourtant nous tourner vers l’avenir, et tout faire pour soutenir l’adoption de réglementations équivalentes au plus vite, afin de préserver les jeunes générations.

LOI n° 2025-732 du 31 juillet 2025 relative à la lutte contre l’antisémitisme dans l’enseignement supérieur

Chers collègues,

Le deuxième texte dont nous avons été chargés de contrôler l’application n’a pas connu le sort malheureux qui vient d’être décrit.

Promulguée le 31 juillet 2025, la loi n° 2025-732 relative à la lutte contre l’antisémitisme dans l’enseignement supérieur devrait être intégralement en vigueur dès le mois de mai 2026.

Rappelons à titre liminaire le sentiment d’urgence qui avait présidé à l’élaboration de cette loi, en partie issue des conclusions d’une mission d’information conduite au Sénat ([7]) à la suite des incidents graves survenus dans de nombreuses universités françaises après l’attaque terroriste du Hamas en Israël, le 7 octobre 2023.

Le texte a été déposé au Sénat par MM. Pierre-Antoine Lévi et Bernard Fialaire. Adopté par la chambre haute en octobre 2024, après engagement de la procédure accélérée, il a été transmis à l’Assemblée nationale et adopté par elle, après un examen au sein de notre commission, en février 2025. La commission mixte paritaire réunie en mai s’est accordée sur un texte définitivement adopté par le Sénat puis l’Assemblée nationale en juin et juillet 2025.

Cette loi repose sur trois piliers indispensables, que nous nous bornerons à ce stade à rappeler : la formation des étudiants contre l’antisémitisme et le racisme, la prévention, la détection et le signalement des actes antisémites et racistes dans les universités, et enfin leur répression par un renforcement des procédures disciplinaires en vigueur dans les établissements d’enseignement supérieur publics.

Pour être entièrement appliquée, cette loi nécessitait la publication d’un total de six mesures réglementaires. Ces mesures ont été prises par la publication de deux décrets, en décembre 2025 et janvier 2026.

Nous ne pouvons donc que nous féliciter de l’action du gouvernement en la matière, quand bien même de légers retards ont été observés, l’échéance du mois de novembre ayant été dans un premier temps annoncée par le gouvernement. Selon la direction générale de l’enseignement supérieure et de l’insertion professionnelle (Dgesip) du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, entendue en vue de la présentation du présent bilan d’application, ce léger retard est dû, pour le décret le plus tardif, à une divergence de vues avec le Conseil d’État quant à la possibilité matérielle d’une mise en œuvre de l’intégralité des dispositions du texte dès le mois de mai – du fait notamment de la présence d’un magistrat administratif au sein des sections disciplinaires nouvellement créées. Plus largement, il convient de rappeler qu’ont dû être consultés le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (Cneser) et, pour le second décret seulement, le Conseil d’État : ces étapes, pour nécessaires qu’elles soient, allongent de manière évidente les délais d’adoption des textes d’application.

Le premier d’entre eux était prévu à l’article 2 de la loi, qui renvoie ([8]) à un décret la détermination des modalités d’application de la section 4 relative à la lutte contre les faits d’antisémitisme, de racisme, de discrimination, de violence et de haine ([9]).

Cette section comprend notamment la transformation de la mission « égalité entre les hommes et les femmes », en une mission « égalité et diversité », obligatoire dans chaque établissement d’enseignement supérieur public ou privé d’intérêt général (Eespig). Le rôle de ces missions est parallèlement étendu à la lutte contre l’antisémitisme, le racisme, les discriminations, les violences et la haine.

La loi impose par ailleurs la désignation d’« un référent qualifié […] exclusivement chargé de la prévention, de la détection et du traitement des faits d’antisémitisme et de racisme » au sein de cette mission. Il est enfin prévu que la mission assure la mise en œuvre d’un dispositif de signalement de tels faits, en garantissant l’anonymat des victimes et témoins éventuels. Cette cellule de signalement doit en outre servir de fondement à l’établissement de statistiques centralisées par les présidents d’universités et transmises, sous la forme d’un bilan annuel, par le gouvernement au Parlement ([10]).

Le décret d’application de cette section, qui était un décret simple n’exigeant pas d’examen du Conseil d’État, et donc plus rapide à adopter, est paru à la fin du mois de décembre 2025 ([11]) après avoir obtenu un avis favorable du Cneser, saisi pour avis, qui l’a approuvé par 15 votes pour, 7 contre et 12 abstentions.

Ce décret nous paraît conforme aux intentions du législateur, ce dont nous nous félicitons. En complément, et pour accompagner la systématisation de ces missions, qui existent déjà de façon hétérogène dans les établissements, la Dgesip nous a indiqué travailler sur un guide d’accompagnement ayant vocation à être diffusé largement, ce qui témoigne d’un suivi adapté et d’une volonté politique certaine.

L’ensemble des autres mesures d’application nécessaires étaient prévues à l’article 3 de la loi. Elles concernaient les modalités suivant lesquelles :

– toute personne s’estimant lésée par les agissements d’un enseignant-chercheur ou d’un enseignant poursuivi et s’étant fait connaître est informée de l’engagement de poursuites disciplinaires, de leur déroulement et de leur issue ;

– sont formés à la lutte contre l’antisémitisme, le racisme, les discriminations, les violences et la haine les membres de la section disciplinaire des conseils académiques dont la section disciplinaire statue à l’égard des usagers ([12]) ;

– peut être créée, par le recteur, une section disciplinaire commune à différents établissements à l’échelle de la région académique ([13]). Cette section disciplinaire présidée par un magistrat administratif, dont la création est l’une des mesures les plus significatives de la loi, a vocation à être saisie par le président d’une université ou par le directeur d’un établissement pour exercer le pouvoir disciplinaire à l’égard des usagers, cette option s’ajoutant au simple dépaysement, qui demeure possible. Outre son fonctionnement, le décret avait notamment pour rôle de préciser la composition de la section disciplinaire commune ;

– toute personne victime des agissements d’un usager poursuivi et s’étant fait connaître est informée de l’engagement de poursuites disciplinaires, de leur déroulement et de leur issue ;

– les mesures d’interdiction d’accès à l’enceinte et aux locaux peuvent être décidées par le président ou le directeur d’un établissement à l’encontre des usagers faisant l’objet d’une procédure disciplinaire, ainsi que les pouvoirs d’investigation dont dispose le président ou le directeur pour l’établissement des faits susceptibles d’être portés à la connaissance du conseil académique constitué en section disciplinaire.

Dans un objectif de rationalisation, le gouvernement a fait le choix d’un décret unique en Conseil d’État rassemblant les différentes mesures d’application susmentionnées. Le 18 décembre 2025, son projet a été rejeté par le Cneser par 4 voix pour, 16 contre et 13 abstentions. Cette position ne semble pas tant s’expliquer par le contenu du décret lui-même que par le rejet de la loi qu’il ne fait qu’appliquer. Le Cneser avait en effet adopté, en mai 2025, une motion demandant le retrait de la proposition de loi.

Le décret est finalement paru le 29 janvier 2025 ([14]). Il est, ici aussi, conforme à l’intention du législateur, qui avait adopté des dispositions déjà relativement précises.

Le décret précise en particulier la procédure de poursuites et le fonctionnement des sections disciplinaires nouvellement créées ([15]). Les modalités de désignation de leurs membres sont fixées ([16]) comme prévu par la loi.

Le décret apporte des précisions importantes s’agissant des mesures susceptibles d’être adoptées à l’encontre des enseignants-chercheurs et des usagers. Le droit au silence qu’ils peuvent invoquer pendant toute la durée de la procédure est par exemple rappelé. Il est également précisé que l’interdiction d’accéder aux enceintes et locaux est prononcée pour une durée maximale de trente jours, et que cette interdiction ne peut être prolongée qu’à condition que des poursuites disciplinaires ou judiciaires demeurent engagées contre la personne faisant l’objet de la mesure.

Enfin, l’article prévoit que les sections disciplinaires nouvellement créées ne pourront être saisies qu’à compter du 1er mai 2026. Ce délai ne paraît pas excessif, puisqu’elles devraient ainsi être effectives moins d’un an après la promulgation de la loi.

*

Chers collègues,

S’agissant de ce deuxième texte, les textes réglementaires d’application ont donc été pris, et leur contenu est conforme à l’intention du législateur. Cela ne peut qu’être motif de satisfaction compte tenu de l’objectif d’intérêt général poursuivi par la loi, qui devrait tous nous rassembler.

Nous vous remercions.

loi n° 2023-650 du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945 et loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 relative à la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques

(communication de M. Christophe Marion et Mme Céline Hervieu, rapporteurs)

Monsieur le Président,

Chers collègues,

La semaine dernière, le Sénat a adopté en première lecture le projet de loi relatif à la restitution des biens culturels provenant d’États qui, du fait d’une appropriation illicite, en ont été privés, laissant entrevoir l’achèvement d’un cycle législatif consacré aux restitutions. Nous examinons aujourd’hui l’application des deux premiers volets de ce qui composera demain un « triptyque » de lois-cadres relatives aux restitutions de biens culturels et de restes humains.

L’Assemblée nationale et le Sénat ont précédemment adopté la loi du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte des persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945 ([17]), et la loi du 26 décembre 2023 relative à la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques ([18]). Ces deux textes, le premier d’initiative gouvernementale, le second fruit de la proposition de loi de la sénatrice Catherine Morin-Desailly, ont permis d’établir un cadre applicable aux demandes de restitutions. Jusqu’alors, en vertu du principe d’inaliénabilité des biens appartenant au domaine public, seul un déclassement par la voie législative permettait la restitution du bien ou du reste humain réclamé, ce qui imposait, pour toute restitution, l’adoption d’un texte ad hoc. Désormais, les demandes de restitutions de restes humains ou de biens culturels spoliés dans le contexte des persécutions antisémites sont instruites administrativement et la décision de déclassement intervient par décret, ne soumettant plus ces demandes aux aléas de l’ordre du jour parlementaire.

Plusieurs dispositions de ces deux textes font l’objet de mesures d’application, qui ont donné lieu à la publication de deux décrets en Conseil d’État :

– le décret du 5 janvier 2024 instituant une commission pour la restitution des biens et l’indemnisation des victimes de spoliations antisémites et pris en application des articles L. 115-3, L. 115-4 et L. 451-10-1 du code du patrimoine ([19]) ;

– le décret du 28 juin 2024 relatif à la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques et pris en application de l’article L. 115-9 du même code ([20]).

Nous observons, à notre grande satisfaction, que l’ensemble des mesures d’application ont été publiées. Plus encore, la publication de ces décrets est intervenue dans le respect du délai communément considéré comme acceptable de six mois après la promulgation de la loi – le décret relatif à la restitution de restes humains dépasse en réalité ce délai de deux jours, dont nous faisons grâce à ses rédacteurs.

Par ailleurs, et nous nous en réjouissons, ces mesures sont dans l’ensemble conformes à l’intention du législateur. Nous regrettons toutefois l’absence de publication et de transmission au Parlement dans les temps de certains rapports, pourtant expressément prévus par les textes.

La loi n° 2023-650 du 22 juillet 2023 relative à la restitution des biens culturels ayant fait l’objet de spoliations dans le contexte de persécutions antisémites perpétrées entre 1933 et 1945

Penchons-nous en premier lieu sur le texte relatif à la restitution de biens spoliés dans le cadre des persécutions antisémites.

Il convient d’abord d’en rappeler rapidement les contours : ce texte prévoit, par dérogation au principe d’inaliénabilité, la restitution de biens culturels ayant fait l’objet d’une spoliation perpétrée dans le contexte des persécutions antisémites par l’Allemagne nazie et par les autorités des territoires occupés entre 1933 et 1945, et par l’État français sous le régime de Vichy. Il est prévu qu’une commission administrative compétente en matière des préjudices causés par de telles spoliations se prononce préalablement à la décision de restitution.

Cette commission administrative n’est pas nouvelle : il s’agit de la commission pour la restitution des biens et l’indemnisation des victimes de spoliations antisémites (CIVS), instituée par décret en 1999 ([21]). Le périmètre de compétence de cette commission est par conséquent plus large que les seuls biens culturels et inclut l’ensemble des biens matériels spoliés.

La loi de 2023 est venue lever l’obstacle que constituait le principe d’inaliénabilité du domaine public auquel se heurtait la CIVS, par ailleurs déjà compétente en matière de réparation, pour restituer certains biens culturels.

Trois articles du code du patrimoine, modifiés par la loi, devaient faire l’objet de mesures d’application :

– les articles L. 115-2 et L. 115-3 qui encadrent la procédure de restitution de biens du domaine public appartenant à des personnes publiques et instaurent notamment une commission administrative compétente en matière de restitution ;

– l’article L. 451-10-1 qui encadre la procédure de restitution des biens des collections ou musées de France appartenant à des personnes morales de droit privé à but non lucratif.

Un seul décret, publié en janvier 2024, est intervenu pour assurer l’application de ces trois articles. Ce n’est pas seulement un décret d’application de la loi de 2023 : il refonde la CIVS en prenant compte de l’extension de son champ de compétence aux restitutions de biens culturels afin d’articuler cette nouvelle mission avec ses prérogatives antérieures.

Depuis le 1er février 2024, la commission pour la restitution des biens et l’indemnisation des victimes de spoliation antisémite – nouveau nom de la CIVS, qui conserve néanmoins le même sigle – est chargée de trois missions distinctes, ainsi que le précisent les deux premiers articles du décret :

– se prononcer sur les mesures de réparation des spoliations antisémites matérielles et bancaires intervenues en France entre 1940 et 1944, sur la saisine des ayants droit ;

– statuer sur les mesures de réparation des spoliations antisémites de biens culturels intervenues en France entre 1940 et 1944, sur la saisine de toute personne concernée ou par auto-saisine ;

– recommander la restitution de biens culturels spoliés dans le contexte des persécutions antisémites nazies, y compris hors de France, entre 1933 et 1945, lorsque ces biens sont conservés dans une collection publique, nouvelle mission octroyée par la loi de 2023.

Le décret précise l’organisation, la composition et le fonctionnement de la CIVS, chargée de donner un avis sur l’existence de la spoliation et la demande de réparation. Celles-ci sont fixées aux articles 3 à 16. La CIVS est ainsi composée de dix personnes, désignées par décret du premier ministre pour une durée de trois ans. Sont ensuite retracées les dispositions relatives à l’instruction des dossiers, les modalités de tenue des séances et les voies de recours possible. Ces dispositions reprennent très largement celles du décret du 10 septembre 1999 instituant la CIVS. Il est également prévu que la CIVS remette chaque année un rapport d’activité, rendu public. Le rapport de l’année 2024, publié en juin 2025, est accessible sur le site internet de la commission.

Les dispositions portant sur les biens culturels figurent aux articles 17 à 21 du décret : les différents types de biens culturels concernés sont listés. Par ailleurs, il est prévu que la CIVS comprenne quatre personnalités qualifiées supplémentaires lorsqu’elle se prononce sur l’existence d’une spoliation d’un bien culturel.

L’article 22 du décret modifie la partie réglementaire du code du patrimoine et y intègre de nouveaux articles relatifs à la sortie du domaine public de biens culturels ayant fait l’objet d’une spoliation, en application de la loi de 2023. Ces articles disposent que la commission administrative compétente mentionnée par la loi est la CIVS. Ils indiquent par ailleurs les délais applicables à l’instruction des demandes de restitutions. La commission dispose de dix-huit mois à compter de la réception de la saisine pour se prononcer sur la demande.

Le ministère de la culture dispose par la suite de quatre mois pour informer les personnes concernées des suites qu’elle entend donner à la demande, étant précisé que tout silence vaut rejet. Une fois la demande acceptée, le bien doit être restitué dans un délai de huit mois. Un accord peut également être conclu avec l’ayant droit afin de convenir de modalités alternatives de réparation telles qu’une transaction permettant le maintien du bien dans les collections publiques ou un accord sur les conditions de présentation ou de conservation du bien. Ces modalités alternatives à la restitution du bien ne sont pas davantage précisées, laissant les marges de manœuvre suffisantes pour conclure un accord satisfaisant pour les deux parties.

Enfin, le décret abroge les dispositions, rendues obsolètes, du décret du 10 septembre 1999 instituant la CIVS. Il est mis fin au mandat des membres et les affaires en cours sont transmises à la « nouvelle » CIVS.

Ces dispositions nous paraissent conformes à l’esprit de la loi. Le décret, peu lisible au premier abord articule efficacement les dispositions relatives à la CIVS avec les dispositions relatives à la restitution des biens spoliés. Cela permet de consolider l’ensemble des dispositions concernant la CIVS au sein d’un seul texte réglementaire, ce qui est judicieux.

Par ailleurs, il est prévu à l’article 3 de la loi que le gouvernement remette tous les deux ans au Parlement un rapport qui dresse l’inventaire des biens culturels concernés par les dispositions de la présente loi et restitués à leurs ayants droit et fait état des mesures mises en œuvre par le gouvernement afin de contribuer au développement de la recherche en la matière. Ce rapport, dont la première édition aurait dû être remise au plus tard en juillet 2025 ne nous a pas été communiqué. Nous nous sommes interrogés sur les raisons de ce silence : serait-ce en raison de l’absence de toute demande de restitution pendant ces deux dernières années ? La seconde partie du rapport portant sur la contribution au développement de la recherche patrimoniale présente toutefois un intérêt et aurait pu donner lieu à une publication. Les services du ministère de la culture nous ont indiqué que ce rapport était en cours de rédaction et nous serait transmis prochainement. En effet, trois dossiers de restitutions ont fait l’objet d’avis rendus par la CIVS, et douze dossiers sont actuellement en cours. Les actions de recherche conduites par le ministère sont par ailleurs multiples, et gagneraient à être connues de l’ensemble des parlementaires. Nous déplorons les retards fréquents de transmission de ces rapports, pourtant éclairants pour le débat parlementaire et, au-delà, utiles à l’information du public.

La loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 relative à la restitution des restes humains appartenant aux collections publiques

Deuxième volet du triptyque consacré aux restitutions, la loi du 26 décembre 2023 autorise, toujours par dérogation au principe d’inaliénabilité des biens des personnes publiques, la sortie du domaine public de restes humains afin de les restituer à un État étranger, à des fins funéraires.

L’article 1er de cette loi fixe le cadre juridique applicable aux demandes de restitution émanant d’États étrangers, modifiant en cela le code du patrimoine. L’article L. 115-7 du code du patrimoine prévoit notamment, lorsque l’identification des restes humains réclamés est incertaine, la création d’un comité scientifique en collaboration avec l’État demandeur. À ce jour, deux demandes de restitution ont été instruites : la demande de restitution de trois crânes sakalava par la République de Madagascar, laquelle a été satisfaite en août 2025, et la demande de restitution de plusieurs restes humains aborigènes par l’Australie, encore en cours.

L’application de ces dispositions nécessitait la prise d’un décret en Conseil d’État, publié le 28 juin 2024. Ce décret, qui complète la partie réglementaire du code du patrimoine encadre les demandes de restitution et précise les modalités de réunion du comité scientifique chargé de se prononcer sur l’identification des restes humains.

En premier lieu, le décret énumère les quatre éléments que doit contenir la demande d’un État étranger, laquelle sera par la suite instruite par le ministère de la culture, en association avec la personne publique propriétaire des restes humains concernés.

Le décret prévoit ensuite que le comité scientifique soit constitué en concertation avec l’État demandeur et indique que ses membres sont « choisis en raison de leur compétence scientifique et muséale en fonction de la nature des travaux à conduire ». Les membres désignés au nom du gouvernement français le sont par le ministre chargé de la culture. À la différence de la CIVS, le décret ne précise ni la composition, ni le fonctionnement, ni les règles de procédure applicable au comité scientifique. Il est en effet indiqué que celui-ci « détermine les modalités de ses travaux ». Par ailleurs, alors que la loi prévoyait que le décret fixe les modalités et les délais de remise des restes humains, les dispositions réglementaires renvoient à une concertation entre les États parties à la demande.

Les services du ministère de la culture nous ont indiqué que cette souplesse permettait la constitution de comités scientifiques en collaboration avec l’État demandeur en fonction de la nature des dossiers, tout en laissant place au dialogue diplomatique. Les contours de ces comités scientifiques ad hoc doivent être capables de prendre en compte les particularités des demandes, et notamment des rites funéraires propres aux groupes humains concernés. Le décret indique toutefois qu’un document de cadrage formalise les conditions d’exercice de la mission du comité scientifique, qui fixe notamment la date de fin des travaux. L’élaboration de ce document laisse à notre sens suffisamment de latitude au comité pour conduire ses recherches, tout en constituant un cadre raisonnable. De même, la détermination des modalités et des délais de retour est mieux à même de s’effectuer dans le cadre d’un dialogue diplomatique.

Si les dispositions du décret d’application n’appellent pas plus de commentaires de notre part en raison de leur brièveté et de leur pertinence, nous avons quelques observations sur la communication au Parlement de plusieurs rapports prévus par la loi du 26 décembre 2023.

La loi prévoit que le gouvernement informe les commissions permanentes chargées de la culture des deux assemblées parlementaires de la constitution et de la composition du comité scientifique. Un tel comité scientifique a été réuni afin d’examiner la demande de restitution de crânes malgaches, conservés dans les collections du Muséum national d’histoire naturelle. De même, le rapport rédigé par le comité scientifique, censé détailler les travaux conduits ainsi que la liste des restes humains dont l’origine a pu être identifiée doit être remis au gouvernement, qui le transmet aux commissions parlementaires permanentes chargées de la culture. Le ministère de la culture a transmis la convocation du comité scientifique ainsi que sa composition le 27 septembre 2024, et le rapport établi par le comité scientifique le 18 mars 2025.

Le législateur avait également tenu à ce qu’un rapport annuel soit remis au Parlement afin de présenter les demandes de restitution reçues, les décisions de sortie du domaine public prises (auxquelles doivent être joints les rapports émis par les comités scientifiques idoines), la liste des restitutions effectuées et celle des demandes de restitution n’ayant pas abouti. Il apparaît que nous n’avons pas encore été destinataires d’un tel rapport, plus de deux ans après la promulgation de la loi. Les services du ministère nous ont indiqué que ce rapport était en cours de rédaction, et intègrerait les éléments relatifs à la demande australienne, lorsque les travaux du comité scientifique seront achevés. Nous l’attendons donc avec la plus grande attention.

Enfin, l’article 2 de la loi exigeait la remise d’un rapport identifiant les solutions possibles pour mettre en place une procédure pérenne de restitution des restes humains originaires du territoire des collectivités d’outre-mer. Ce rapport, intitulé Restituer, au sein de la République, les restes humains présents dans les collections publiques ([22]) est le produit d’une mission parlementaire dont j’ai été chargé. J’ai remis ce rapport le 15 décembre 2024 à la ministre de la culture, dans le délai imparti par le texte. Toutefois, ce rapport n’a été transmis au Parlement que le 27 mai 2025. Nous avons interrogé le ministère sur les raisons de ce délai anormalement long – un peu plus de cinq mois – pour effectuer une communication aux assemblées parlementaires. Il apparaît que ces atermoiements soient simplement le fait de lourdeurs administratives, que nous ne pouvons que regretter.

*

En l’espace de trois ans nous aurons, je l’espère, créé un cadre clair et sécurisant pour les restitutions de biens culturels et de restes humains. Comme nous venons de l’exposer, les décrets d’applications examinés aujourd’hui ne présentent pas de difficultés particulières : pris dans les temps, ils précisent les modalités d’application des organes compétents tout en laissant les marges de manœuvre nécessaires à la mise en œuvre de ces procédures, déjà largement encadrées par la loi.

Notre seul regret concerne la remise des rapports au Parlement : les rapports annuel ou bisannuel n’ont pas été établis ou communiqués dans les délais prévus par le législateur. Ces documents constituent pourtant une information cruciale pour nous parlementaires, qui avons accepté de renoncer à nous prononcer sur les demandes de déclassement des biens culturels restitués. Monsieur le président, nous espérons que vous en ferez part au gouvernement en séance publique.

Pour finir, nous remercions les services du ministère de la culture entendus dans le cadre de cet examen. Nous vous remercions pour votre attention.

loi n° 2024-201 du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l’honorabilité dans le sport et loi n° 2024-344 du 15 avril 2024 visant à soutenir l’engagement bénévole et à simplifier la vie associative

(communication de Mme Claudia Rouaux et Mme Graziella Melchior, rapporteures)

Monsieur le président,

Chers collègues,

Pour notre part, nous avons été chargées de l’application de deux lois relevant du champ de la jeunesse et de la vie associative : la loi n° 2024-201 du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l’honorabilité dans le sport, dont l’une d’entre nous était rapporteure ([23]), et la loi n° 2024-344 du 15 avril 2024 visant à soutenir l’engagement bénévole et à simplifier la vie associative, texte qui avait été défendu par notre ancien collègue Quentin Bataillon.

Nous souhaitons partager avec vous deux motifs de satisfaction.

D’abord, l’ensemble des mesures d’application de ces deux textes a été publié – ce qui représente deux décrets en ce qui concerne la loi « honorabilité » et quatre pour la loi dite Bataillon, auxquels il convient d’ajouter le rapport sur divers enjeux de la vie associative que l’article 12 de la seconde loi avait sollicité de la part du gouvernement.

Ensuite, ces textes d’application sont pour l’essentiel conformes aux dispositions que le législateur avait appelées de ses vœux.

Toutefois, disons-le d’emblée, ces deux points positifs sont quelque peu ternis par un autre constat que nous ne sommes d’ailleurs pas les seules à dresser aujourd’hui, à savoir que ces mesures réglementaires sont prises beaucoup trop tardivement par l’exécutif. Aucun des décrets que nous avons été chargées d’analyser n’a été publié dans le délai considéré généralement comme acceptable, à savoir six mois après la promulgation de la loi – ce qui est déjà bien trop long.

D’après notre expérience, il est possible, sans trop risquer de se tromper, de poser deux règles qui, malheureusement, s’appliquent de manière immuable aux décrets que le gouvernement doit prendre pour permettre l’application des textes que nous votons.

La première peut être formulée de la façon suivante : un décret simple est toujours publié plus rapidement qu’un décret en Conseil d’État. Entendons-nous bien : il ne s’agit pas pour nous d’accabler cette institution aussi vénérable qu’indispensable. Nous constatons simplement que la lourdeur inhérente au processus de consultation, à laquelle s’ajoute l’engorgement dont souffre le Conseil d’État, induit des délais difficilement acceptables. Jugez-en vous-mêmes : pour les textes qui nous concernent, il a fallu attendre entre 11 et 15 mois pour que les deux décrets soient publiés !

La seconde règle est encore plus inexorable : lorsqu’un décret nécessite la coordination entre plusieurs ministères, la catastrophe est quasiment assurée. S’agissant de la loi Bataillon, il a fallu 10 mois pour produire une disposition de quatre lignes ([24]), et la même durée a été nécessaire pour que la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (Djepva) obtienne de Bercy un texte prenant pourtant modèle sur des dispositions qui s’appliquaient déjà à une autre catégorie d’organismes ([25]).

Quant au rapport qui nous a été rendu sur le fondement de l’article 12 de la loi Bataillon, nous pourrions certes nous satisfaire qu’il ait fini par voir le jour, contrairement à beaucoup d’autres, mais nous ne saurions oublier qu’il nous aura fallu attendre 19 mois pour en prendre connaissance. Il est vrai que la Djepva a des circonstances atténuantes : la commande était très large – nous y reviendrons. Il convient de signaler, en outre, que le résultat n’est pas pleinement satisfaisant.

Nous le disons à regret : il y a un véritable problème d’efficacité s’agissant de la production de normes par certaines administrations centrales et de la fourniture d’informations au Parlement. Nous espérons, monsieur le président, que vous transmettrez ce message au gouvernement en séance publique.

La loi n° 2024-201 du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l’honorabilité dans le sport

La loi « honorabilité » était relativement économe en mesures d’application : elle n’en comportait qu’une seule, à l’article 2.

Au-delà de l’étude de l’application de cette loi, la présente communication nous donne l’occasion de mettre de nouveau en lumière des dispositions importantes votées par notre assemblée il y a un peu moins de deux ans. Vous nous permettrez donc, monsieur le président, de prendre quelques instants pour les évoquer.

La loi « honorabilité » comprenait deux articles.

L’article 1er a inscrit dans la loi le principe d’annualité du contrôle de l’honorabilité des éducateurs sportifs, des exploitants d’établissement d’activités physiques et sportives (EAPS) ainsi que des juges et arbitres, que leurs fonctions soient exercées à titre bénévole ou professionnel. Ce contrôle s’opère par une double consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV). Par ailleurs, cet article a introduit une incapacité d’exercice pour les personnes condamnées par une juridiction étrangère à une condamnation incapacitante en droit français. En outre, par exception au principe de réhabilitation pénale, l’article 1er de la loi a prévu que les incapacités relevant du contrôle de l’honorabilité seraient applicables en cas de condamnation définitive figurant au FIJAISV, même si celle-ci n’est plus inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire.

L’article 2, pour sa part, a créé une obligation administrative de signalement pour les responsables d’EAPS ainsi que pour les fédérations sportives agréées en cas de comportements à risques dans un club, et a introduit une mesure administrative d’interdiction de diriger un EAPS pour les responsables de club qui seraient peu disposés à lutter contre les violences à caractère sexuel.

C’est cet article qui nécessitait une mesure d’application. Celle-ci a été déclinée en deux décrets. Le premier est un décret en Conseil d’État ([26]). Le second, un décret simple ([27]), a pour seul objet de procéder à une coordination entre la partie législative et la partie réglementaire du code du sport en intégrant une référence à l’article L. 322-3, modifié par l’article 2 de la loi ; nous ne nous y attarderons pas.

L’article 2 de la loi précise que l’arrêté préfectoral portant interdiction d’exercer temporaire ou définitive pour un dirigeant est pris « après avis d’une commission comprenant des représentants de l’État, du mouvement sportif et des différentes catégories de personnes intéressées », le texte renvoyant les modalités d’application de cette disposition à un décret en Conseil d’État. Le décret n° 2025-510 du 10 juin 2025 a confié cette prérogative au conseil départemental de la jeunesse, des sports et de la vie associative, lui-même régi par un décret en Conseil d’État datant de 2006, dont l’objet était beaucoup plus large et qui avait déjà connu plusieurs modifications ([28]). Cette instance, qui existe dans chaque département, « concourt à la mise en œuvre […] des politiques publiques relatives à la jeunesse, à l’éducation populaire, aux loisirs et vacances des mineurs ainsi qu’aux sports et à la vie associative » ([29]). Le conseil peut « réaliser des études et faire des propositions sur tout sujet d’ordre économique, social ou culturel intéressant directement les jeunes ». Il était déjà saisi pour se prononcer sur les interdictions d’exercer prononcées à l’encontre d’animateurs ou de dirigeants d’accueils collectifs de mineurs – dispositions du code de l’action sociale et des familles ([30]) dont se sont directement inspirés les auteurs de la loi « honorabilité », ce qui justifie d’autant plus le choix opéré dans le décret. Cette disposition nous apparaît donc conforme à la lettre de la loi.

Il convient tout de même d’indiquer que le ministère des sports a saisi l’occasion qui lui était offerte de modifier le décret de 2006 précité pour procéder à des mesures de simplification : la composition du conseil départemental est désormais plus resserrée et la formation spécialisée qui était chargée de prononcer les avis susmentionnés a été supprimée. Ces modifications n’emportent pas de conséquence majeure, même s’il est permis de regretter que le conseil départemental de la jeunesse soit désormais moins représentatif à la fois des territoires et de certaines organisations de jeunesse ([31]).

La publication extrêmement tardive du décret, en outre, pose bien entendu problème : plus de 15 mois après la promulgation de la loi, étant entendu, par ailleurs, que la partie du décret concernant la nouvelle composition du conseil départemental de la jeunesse n’est entrée en vigueur que trois mois après la publication du décret.

Nous n’avons pas manqué de faire part de notre étonnement à la direction des sports. Celle-ci a reconnu sans ambages un retard excessif, qu’elle a attribué à sa volonté d’inclure ce décret dans une série d’autres mesures de simplification. Fort heureusement, ce retard n’a pas eu d’incidence majeure, en particulier pour la protection des publics car, comme nous l’a fait observer à juste titre la direction des sports, l’article 2 de la loi permet au préfet de prendre des mesures d’interdiction provisoire en urgence, ce qui a été fait : une trentaine de décisions a déjà été enregistrée.

La loi renforçant le contrôle d’honorabilité n’a pas révolutionné la lutte contre les violences et le harcèlement sexistes et sexuels dans le sport, mais elle est venue combler des manques. Nous pensons notamment à l’interdiction d’exercer pour certains dirigeants d’établissements sportifs : cette mesure a fourni un levier utile à la puissance publique. La loi a permis d’accroître la pression sur les fédérations sportives. Certaines, nous le savons, demeurent réticentes à agir. D’autres, au contraire, comme la Fédération française de football (FFF), ont accompli des progrès significatifs. La FFF a ainsi établi une interconnexion entre ses bases de données et le système de contrôle de l’honorabilité, ce qui permet de détecter une anomalie en 35 heures.

Il est regrettable que l’ensemble des licenciés des fédérations sportives ne soit pas soumis à l’obligation d’honorabilité. De même, certains éducateurs sportifs ne sont pas détenteurs d’une licence de leur fédération. L’avant-projet de loi relative à l’héritage des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, qui nous avait été promis à maintes reprises, mais n’a jamais été déposé, comportait une mesure dans ce sens. Il reviendra au Parlement de prendre ses responsabilités en la matière dès qu’un véhicule adapté se présentera.

La loi n° 2024-344 du 15 avril 2024 visant à soutenir l’engagement bénévole et à simplifier la vie associative

Nous en venons aux mesures d’application de la loi Bataillon. Contrairement au précédent, ce texte a été pourvoyeur de plusieurs mesures d’application : cinq au total, qui ont donné lieu à quatre décrets. Toutes ont été prises, là encore, avec un retard important, qui s’explique en partie par l’instabilité gouvernementale.

Le décret qui a été publié le plus rapidement est celui qui relevait exclusivement de la Djepva : le décret n° 2024-1152 du 4 décembre 2024, pris en application de l’article 11 de la loi, précise les modalités d’octroi, de résiliation et de contrôle de l’autorisation délivrée par l’État pour participer au réseau d’appui à la vie associative dénommé « Guid’Asso » ([32]). Il aura tout de même fallu attendre ce texte pendant sept mois, alors que des règles d’affiliation à Guid’Asso avaient déjà été précisées par une instruction du 2 mars 2023 et qu’un règlement d’usage et une charte d’utilisation de la marque « Guid’Asso » avaient été élaborés ([33]). En effet, l’article 11 n’avait fait que consacrer au niveau législatif, afin de le pérenniser, ce dispositif dont le déploiement sur le territoire national était déjà bien avancé. Quoi qu’il en soit, le décret répond pleinement à l’intention du législateur.

L’une des mesures les plus utiles de la loi Bataillon consiste dans la possibilité ouverte à des salariés de faire don de jours de congé à des organismes d’intérêt général et à des fondations ou associations reconnues d’utilité publique : c’était l’objet de l’article 5 de la loi. Le même article disposait que ces jours de congés pouvaient être monétisés. Deux mesures d’application étaient donc nécessaires. Elles ont été regroupées au sein du décret n° 2025-161 du 20 février 2025 ([34]). Celui-ci, très succinct, a précisé, d’une part, que le dispositif ne saurait excéder trois jours ouvrables par an et, d’autre part, que « la valeur monétaire de ces jours de repos est égale à la rémunération que le salarié aurait perçue à ce titre à la date à laquelle l’employeur accède à sa demande d’y renoncer ». Nous nous sommes étonnées aussi bien du temps qu’il avait fallu pour élaborer un texte aussi modeste que de l’étroitesse de la disposition. La Djepva nous a expliqué qu’elle avait fait son possible pour encourager le ministère du travail, de la santé, des solidarités et des familles à rédiger ces dispositions au plus vite, mais que celui-ci avait alors d’autres priorités… En outre, le ministère du travail a refusé d’aller au-delà de trois jours pour éviter que certains employeurs ne soient tentés d’obliger leurs salariés à céder des jours de congés à des fondations. Il souhaitait se donner le temps de voir si le dispositif prenait corps et de vérifier s’il ne donnait pas lieu à des détournements – et, en retour, à des contestations a posteriori par certains salariés. Tel ne semble pas être le cas, mais il est trop tôt pour évaluer le dispositif – ce sera l’objet d’une autre mission.

L’article 8 de la loi a ouvert plus largement les possibilités de prêts entre associations, un décret en Conseil d’État devant fixer la liste des organismes concernés et définissant les conditions, notamment de publicité, et les limites dans lesquelles ces organismes pouvaient octroyer ces prêts. La disposition est technique : nous n’entrerons pas dans le détail, car tel n’est pas l’objet de cette mission. Nous nous contenterons d’indiquer que le ministère des finances et la Djepva ont veillé à encadrer strictement le mécanisme pour éviter, notamment, que certaines associations ne se retrouvent dans une situation de dépendance exagérée vis-à-vis de la structure prêteuse. Pour établir un tel contrat de prêt, il est nécessaire que les organismes concernés entretiennent déjà des relations financières très étroites. La durée des prêts consentis est limitée à cinq années. Les réseaux associatifs sont plus particulièrement visés, mais la disposition s’y limite pas. Là encore, le décret nous semble répondre pleinement à l’intention du législateur.

Enfin, le décret n° 2025-780 du 7 août 2025 est venu préciser, en application de l’article 9 de la loi, les conditions dans lesquelles des organismes sans but lucratif peuvent conclure des conventions de trésorerie, c’est-à-dire des contrats permettant de réaliser des transferts de liquidités entre structures apparentées. Ce mécanisme existait déjà pour les entreprises appartenant à un même groupe ; de nombreux groupements associatifs réclamaient de longue date la possibilité de bénéficier d’un dispositif comparable. La disposition est strictement délimitée : elle ne peut concerner que les organismes membres d’un même groupement ou entretenant « des relations croisées, fréquentes et régulières sur le plan financier ou économique ». Même lorsque ces conditions sont remplies, les conventions doivent faire l’objet d’une attestation établie par le commissaire aux comptes – pour les plus grosses structures – ou par un expert-comptable. Le taux applicable ne peut dépasser le taux moyen de rendement des obligations.

Avant de conclure, nous tenons à vous indiquer que l’article 12 de la loi prévoyait la remise au Parlement, dans un délai d’un an à compter de la promulgation du texte, d’un rapport rassemblant un vaste ensemble de thèmes ayant trait à la vie associative et à l’engagement bénévole. Le rapport était censé aborder des sujets aussi variés que l’impact de la baisse des subventions aux associations sur l’emploi associatif, la performance des différents dispositifs destinés à encourager et reconnaître l’engagement bénévole, l’action de Guid’Asso, les systèmes d’information de la vie associative ou encore le rôle des têtes de réseau et les moyens de les consolider. En novembre 2025, soit 19 mois après la promulgation de la loi, le gouvernement a transmis au Parlement un rapport abordant l’ensemble des thématiques, quoique de manière parfois superficielle. En outre, alors que des pistes d’amélioration des dispositifs étaient demandées, le rapport se contente bien souvent de décrire ces derniers et d’évoquer de manière assez abstraite l’ouverture de réflexions afin de les faire évoluer.

*

Chers collègues, comme nous l’indiquions au début de cette communication, nous ne saurions nous satisfaire des délais de publication des mesures d’application des deux lois que nous avons étudiées, bien qu’ils soient en partie dus à l’instabilité gouvernementale. Le gouvernement doit prendre des engagements précis en la matière et s’y tenir. En outre, l’exemple de la loi « honorabilité » montre qu’il importe que nous nous assurions du strict respect de l’intention du législateur : la tentation est grande de se servir de certains véhicules pour y intégrer des dispositions non seulement étrangères à la volonté du législateur, mais parfois inopportunes.

Nous vous remercions de votre attention.

Annexe : bilan global

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Introduction

En vue d’un débat en séance publique sur l’application des lois qui aura lieu le 10 février 2026, la Présidente de l’Assemblée nationale a demandé à chaque commission permanente de réaliser un bilan de cette application, pour celles qui lui ont été renvoyées au fond, depuis le début de la XVIe législature.

Les lois incluses dans ce bilan sont celles publiées depuis plus de six mois à la date du 10 février 2026. Une exception ponctuelle, à deux jours près, a cependant été faite pour la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur, dite « loi Duplomb » : publiée le 12 août 2025, elle a ainsi été incluse dans ce bilan, dans un souci d’information sur l’application de ce texte. Pour mémoire, une circulaire du 27 décembre 2022 relative à l’application des lois rappelle que, « lorsque la loi ne prévoit pas une entrée en vigueur différée, les mesures réglementaires nécessaires à la pleine application des réformes adoptées par le Parlement sont élaborées et publiées dans un délai de six mois suivant la publication de la loi » ([35]).

La publication des textes réglementaires d’application des lois est fondamentale pour garantir la pleine effectivité des dispositions législatives votées par le législateur. Il convient par ailleurs de s’assurer que ces textes respectent l’intention du législateur.

La commission des affaires économiques a décidé de nommer deux rapporteurs pour procéder à ce travail, Mme Julie Laernoes (EcoS) et M. Thomas Lam (HOR).

À la fin de l’année 2025, le président de la commission de la commission des affaires économiques, M. Stéphane Travert, a adressé un courrier au Premier ministre et au ministre chargé des relations avec le Parlement afin que puisse être communiqué aux rapporteurs un échéancier de l’application des lois à jour.

Cet échéancier a servi de base de travail à vos rapporteurs et permet notamment d’établir un bilan quantitatif de cette application (I). Vos rapporteurs ont ensuite interrogé les ministères compétents sur certaines lois qui ont particulièrement retenu leur attention dans le cadre de cet exercice (II).

Sont annexés à la présente communication un tableau récapitulant l’ensemble des mesures d’application attendues, indiquant si celles-ci ont été prises, et incluant des observations succinctes (annexe 1), ainsi qu’un tableau statistique général (annexe 2).

Bilan statistique de l’application des lois

méthode employÉe pour Établir les statistiques

Pour calculer le nombre de mesures d’application à prendre sur chaque loi et recenser celles qui ont été publiées ainsi que celles qui ne l’ont pas été, vos rapporteurs se sont fondés sur la méthode de comptabilisation utilisée par le secrétariat général du Gouvernement (SGG).

Seules les mesures d’application expressément prévues par le législateur sont recensées. Vos rapporteurs ont tenu compte tant des décrets que des arrêtés d’application prévus par la loi. Ils relèvent cependant que d’autres types de mesures, bien qu’elles ne soient pas incluses dans ce bilan statistique, sont parfois essentielles pour permettre l’application de la loi (mesures non prévues explicitement par la loi, circulaires et instructions ministérielles, etc.) – qui, en leur absence, serait peu opérationnelle.

Les mesures réglementaires d’application correspondant à des dispositions dont la date d’entrée en vigueur est différée ne sont pas prises en compte. Les mesures d’application qui sont facultatives n’ont pas non plus été prises en compte, de même que celles déjà appliquées par des textes réglementaires existant avant la publication de la loi.

Bilan statistique : un taux moyen d’application des lois de 48 %, et de 24 % À l’expiration du dÉlai de six mois

Les données statistiques présentées ont été établies avec les dernières données transmises par le secrétariat général du Gouvernement le 14 janvier 2026. Elles incluent également deux décrets publiés le 3 février 2026 en application de la loi « Duplomb ».

Sur les 26 lois renvoyées au fond à la commission des affaires économiques depuis le début de la XVIe législature et publiées depuis plus de six mois à la date du 11 février 2026, 9 n’appelaient aucune mesure réglementaire d’application.

Sur les 17 lois appelant une mesure réglementaire d’application, 156 mesures réglementaires étaient attendues au total. Le nombre de textes réglementaires d’application par loi est très variable selon le nombre d’articles de loi. 11 textes appellent 5 mesures réglementaires d’application ou moins. Les trois lois appelant le plus grand nombre de mesures réglementaires d’application sont la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite loi « APER » (51 mesures attendues), la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture (21 mesures attendues) et la loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques (21 mesures attendues).

Sur ces 156 textes d’application attendus, 95 ont été publiés, soit 61 %. Le taux moyen d’application par loi s’établit quant à lui à 47 %. En excluant la loi « Duplomb », pour laquelle le délai des six mois prévu pour publier les textes d’application d’une loi n’est pas tout à fait expiré, 152 textes d’application étaient attendus et 94 ont été publiés, soit 62 %, avec un taux d’application moyen par loi de 48 %.

Parmi les mesures législatives ayant reçu application, 76 % des textes ont été publiés plus de six mois après la publication de la loi (chiffres sans la loi « Duplomb »).

Vos rapporteurs déplorent que le taux d’application de la loi ne soit pas plus élevé, alors même que ne sont prises en compte dans ces statistiques que les mesures d’application effectivement prévues par la loi. Certes, la traduction des textes législatifs en décrets nécessite un temps de consultations et d’ajustements techniques. Toutefois, il n’est pas satisfaisant que la volonté du législateur, exprimée sur des sujets aussi structurants que l’agriculture, le logement, l’urbanisme ou l’énergie puisse s’avérer inopérante. Une telle situation appelle une réflexion sur les conditions de préparation et d’effectivité de l’action législative.

Ce constat est d’autant plus regrettable lorsqu’il s’agit de lois qui ont été publiées depuis longtemps. Ils notent en particulier que pour la loi APER, 14 textes réglementaires sont toujours en attente de publication sur les 51 expressément prévus par la loi, soit un taux d’application de 73 %, alors que le texte a été publié il y a presque trois ans (voir II de la présente communication).

Vos rapporteurs constatent toutefois une certaine difficulté à établir des statistiques véritablement représentatives du travail effectué sur les mesures réglementaires d’application des lois.

Certaines mesures réglementaires, non expressément prévues par la loi, s’avèrent parfois indispensables pour mettre en cohérence les dispositions réglementaires existantes avec les modifications apportées par la loi, ou bien pour tirer les conséquences du texte législatif au niveau réglementaire. Ces textes ne sont pas pris en compte dans ces statistiques.

De même, ne sont pas prises en compte les mesures réglementaires d’application « en cascade », par exemple lorsqu’un décret d’application de la loi renvoie lui-même à un arrêté pour son application.

De surcroît, certains articles de loi mentionnent à plusieurs reprises la nécessité d’un décret pour leur application, sans préciser s’il s’agit d’un unique décret ou de mesures réglementaires séparées, ce qui peut conduire à surévaluer le nombre de textes réglementaires en attente de publication.

Enfin, tous les textes réglementaires d’application ne nécessitent pas le même travail et les mêmes formalités.

Les délais peuvent être allongés lorsque plusieurs consultations obligatoires sont nécessaires ou encore une consultation du public, ce qui est fréquent pour les thématiques qui relèvent de la commission des affaires économiques. De même, les décrets en Conseil d’État peuvent être plus longs à publier compte tenu du nombre important de textes soumis à l’examen de cette institution.

PrÉcisions sur l’application rÉglementaire de certaines lois

Vos rapporteurs rappellent qu’en application de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, la commission des affaires économiques a publié des rapports d’application sur sept lois promulguées depuis le début de la XVIe législature, ayant permis de mener un travail qualitatif important sur les textes d’application concernés ([36]). Le lecteur pourra utilement s’y référer.

Les lois évoquées ci-après sont celles ayant particulièrement retenu l’attention de vos rapporteurs et pour lesquelles des détails concernant les textes d’application attendus ou publiés sont donnés, en complément des informations disponibles dans la colonne « Observations » du tableau présenté en annexe 2.

lois relatives au logement et À l’urbanisme

Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite

Les trois mesures réglementaires d’application encore attendues sur ce texte portent toutes sur le fonctionnement des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). Le ministère chargé du logement indique que le texte d’application est en cours de contreseing et devrait être publié à la fin du mois de janvier ou au tout début du mois de février 2026.

Ce texte devait faire l’objet de plusieurs consultations obligatoires et d’un passage en Conseil d’État. La première saisine de ce dernier a été effectuée au mois de juin 2025, mais compte tenu de la charge de travail de cette institution et du changement de Gouvernement, le projet de décret n’a été validé qu’au début du mois de janvier 2026.

Interrogé sur les raisons du retard de publication de ce texte – rappelons que la loi a été publiée il y a plus de deux ans et demi – le ministère chargé du logement souligne que le caractère central de cette disposition pour la bonne application de la loi nécessite un travail garantissant une mise en œuvre opérationnelle de celle-ci.

En particulier, l’administration a souhaité pouvoir bénéficier de retours d’expérience de terrain, en sollicitant les préfectures et les collectivités territoriales concernées.

Enfin, en plus d’un décret qui a déjà été publié, il convient de rappeler que deux circulaires ont été prises pour permettre l’application de cette loi ([37]) : bien que non comptabilisées dans le bilan statistique, elles n’en demeuraient pas moins nécessaires.

Loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement

Le décret d’application prévu à l’article 16 de cette loi doit préciser la liste des constructions nouvelles de logements sociaux en Guyane qui ne nécessitent qu’une déclaration préalable, plutôt qu’un permis de construire. Le ministère chargé du logement indique que des échanges sont en cours entre les différents ministères concernés, afin d’identifier le seuil distinguant ces deux formalités pour « atteindre un équilibre pertinent entre simplification des procédures de construction de logement social d’une part, et préservation de la qualité de l’instruction au regard des enjeux d’urbanisme et d’architecture de l’autre ».

Le décret d’application prévu à l’article 24 de la loi, qui doit prévoir les conditions minimales de confort et d’habitabilité des constructions temporaires et démontables pour le relogement temporaire d’occupants délogés en raison de certaines opérations d’aménagement ou de renouvellement urbain, est source de difficultés. Le ministère concerné indique qu’il suscite des oppositions, notamment des représentants des locataires et du secteur HLM, « qui souhaitent garantir une équité de traitement et d’accès au droit des bénéficiaires ». Le ministère estime peu probable qu’un consensus se dégage pour établir de nouvelles mesures « qui différeraient réellement de celles du décret relatif à la décence et apporteraient une plus-value substantielle en matière de mobilisation du logement ». Il souligne également que celles-ci pourraient constituer un doublon avec certaines mesures existant déjà au niveau réglementaire concernant les conditions minimales d’habilité des logements ([38]).

Loi n° 2025-541 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements

Le permis de construire à destinations multiples, dont les conditions de mise en œuvre doivent être définies par décret, est un objet juridique nouveau, ce qui nécessite un travail important.

Les mesures devant être précisées par voie réglementaire feront probablement l’objet d’un texte commun avec certaines mesures d’application de la loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement.

Lois relatives À l’agriculture

Le secteur agricole occupe une place importante dans les travaux de la commission des affaires économiques, tant par son poids économique et territorial que par les enjeux sociaux, environnementaux et alimentaires qu’il recouvre.

Dans un contexte de crise agricole persistante, marqué par de fortes tensions sur le revenu des exploitants, la transmission des exploitations et l’adaptation aux transitions en cours, le Parlement a été conduit à examiner et à adopter, au cours de la période récente, plusieurs textes législatifs présentés comme structurants par le Gouvernement pour l’avenir du secteur.

Vos rapporteurs constatent toutefois que certains de ces textes connaissent à ce stade un niveau d’application particulièrement limité (voir infra).

Pour votre rapporteure Julie Laernoes, ce décalage entre l’intensité des débats parlementaires, la succession des textes législatifs et la faiblesse de leur application effective interroge quant à la portée normative réelle des lois adoptées, ainsi que sur la capacité et la volonté réelle du Gouvernement d’en assurer la mise en œuvre effective. Ce décalage soulève par ailleurs des interrogations quant à la cohérence globale de l’action publique dans le champ agricole, avec un risque de superposition normative et de contradictions juridiques, notamment en matière environnementale, ainsi que sur les conséquences en termes de sécurité juridique pour les agriculteurs et les acteurs des filières.

Au regard de ces constats, votre rapporteure Julie Laernoes estime que la question de l’opportunité de l’examen d’une nouvelle « loi d’urgence agricole », telle qu’annoncée par le Premier ministre, ne peut être dissociée de celle de l’application effective des lois déjà votées.

Loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie

Une seule mesure d’application manque sur cette loi, à l’article 41. Un décret doit préciser la nature du contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, les modalités de contrôle de sa mise en œuvre et les sanctions associées en cas de non-respect de celui-ci.

Le ministère chargé de l’agriculture souligne, d’une part, un risque d’incompétence négative du législateur en renvoyant au décret « la détermination de la nature du contrat, les modalités de contrôle de sa mise en œuvre et les sanctions associées en cas de non-respect ».

Il relève, d’autre part, que cet article 41 ne garantit pas l’efficacité de la coupure agricole et son entretien régulier, en particulier parce que l’exemption de défrichement est conditionnée à la seule création de la coupure et non à son maintien. Pour résoudre ces difficultés, le ministère estime donc que des modifications législatives sont nécessaires.

Loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture

Pour cette loi, publiée il y a 10 mois, 17 textes d’application demeurent manquants sur les 21 attendus, soit un taux d’application de 19 % seulement. Il convient cependant de noter que certaines mesures réglementaires d’application portent parfois sur un même sujet (formation et rôle des vétérinaires, gestion des haies, etc.) et feront l’objet d’un texte d’application unique.

À l’article 10, les deux mesures d’application attendues qui portent sur des procédures disciplinaires entrant dans le champ de l’enseignement supérieur agricole feront l’objet d’un unique décret. Plusieurs consultations obligatoires ont eu lieu. Le Conseil d’État a été saisi en octobre 2025 et devrait examiner le projet de décret à la fin du mois de janvier 2026, pour une publication du texte le 15 février au plus tard.

Les articles 18 et 19 prévoient :

– plusieurs mesures réglementaires d’application concernant la formation et la profession de vétérinaire. Cela permettra notamment de déléguer certains actes vétérinaires aux salariés de structures vétérinaires et aux élèves vétérinaires. Au total, deux décrets sont attendus et ont fait l’objet d’une mission exploratoire ([39]), dont les conclusions sont présentées aux professionnels concernés à la fin du mois de janvier 2026, avant consultation des syndicats vétérinaires. Des arrêtés d’application découlant de ce décret sont également attendus ;

– un décret et un arrêté concernant les établissements préparant à l’épreuve d’évaluation des compétences nécessaires à la réalisation d’actes d’ostéopathie animale et les formations associées. Un rapport a été rendu à ce sujet par le professeur Marc Gogny, directeur honoraire de l’École nationale vétérinaire d’Alfort, en décembre 2025, afin d’être présenté à la fin du mois de janvier aux professionnels concernés. Les textes attendus seront ensuite finalisés et le Conseil d’État sera saisi ;

– des précisions doivent être données pour permettre d’intégrer dans le cursus vétérinaire des stages de mise en situation professionnelle.

Une mission d’évaluation de ce dispositif, confiée au Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), vient de rendre son rapport et permettra d’élaborer le projet de décret attendu. Celui-ci sera ensuite soumis aux organisations professionnelles et aux écoles concernées.

Bien qu’il s’agisse d’une mesure avec entrée en vigueur différée au 1er janvier 2027, le ministère chargé de l’agriculture indique que les travaux sur les textes réglementaires d’application de l’article 24, relatif à la mise en œuvre du guichet « France Services Agriculture », sont déjà en cours. Six textes d’application sont nécessaires, dont trois devraient être publiés au premier trimestre 2026 et les trois autres à la fin du premier semestre 2026. Le système d’information associé à ce guichet est également en phase de préfiguration depuis début 2026.

Concernant les mesures d’application relatives à la gestion des haies (article 37), le décret sur le guichet unique et la procédure unique présente une forte dimension interministérielle, car il implique six ministères de plein exercice. Ce décret nécessitait également quatre consultations obligatoires, ainsi que la consultation du public. Le Conseil d’État a été saisi du projet de décret au mois de janvier, et la publication de celui-ci est attendue pour le mois de mars 2026. En ce qui concerne l’arrêté qui doit définir les typologies de haies en fonction de laquelle est défini un coefficient de compensation en cas de destruction de haie, il fait actuellement l’objet d’une consultation du public et a été soumis au Conseil national de protection de la nature le 21 janvier 2026.

Le décret d’application prévu à l’article 49 précisera les modalités d’application de l’article L. 431-9 du code de l’environnement. Cet article ouvre la possibilité d’un soutien spécifique pour certains étangs piscicoles générant des services écosystémiques et des valeurs d’usage, en plus de leur rôle pour la préservation de la biodiversité et de leur contribution à la souveraineté alimentaire. Des études préalables sont nécessaires afin de définir précisément les externalités positives des étangs concernés ; le ministère de l’agriculture souligne qu’une étude sur le sujet est difficile à amorcer, « car la filière est peu structurée et dispose de peu de moyens ».

Enfin, bien que n’appelant pas de mesures réglementaires d’application explicites, plusieurs articles de la loi d’orientation agricole disposent que le principe de non-régression en matière environnementale ne s’oppose pas à la modification de la nomenclature IOTA, s’agissant des retenues collinaires (article 45) et de la nomenclature ICPE, s’agissant des chiens de protection de troupeau (article 47), du compostage des produits et sous-produits lainiers (article 48), ainsi que des piscicultures (article 48). Cela ouvre donc la voie à des modifications réglementaires de ces nomenclatures, notamment pour les simplifier s’agissant de certaines installations. Le ministère chargé de l’agriculture indique qu’un projet de décret a été examiné par le Conseil d’État en janvier 2026 pour modifier la nomenclature ICPE applicable aux chiens de protection de troupeaux aux bovins, aux volailles et aux porcs (voir également le 3 ci-après), et devrait donc être publié très prochainement.

Ce projet de décret prévoit de ne pas soumettre les chiens de protection aux règles ICPE, en distinguant les éleveurs d’animaux de troupeaux des éleveurs de canins. Concernant le compostage de la laine, des travaux sont en cours, « notamment sur la base d’une étude demandée à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) en voie de finalisation » selon le ministère.

Loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur

Pour rappel, le délai de six mois courant à compter de la publication de la loi, généralement fixé pour prendre les mesures réglementaires d’application, n’expirera pour cette loi que le 12 février 2026.

Concernant les mesures réglementaires d’application prévues à son article 1er, portant sur la vente et le conseil pour les produits phytopharmaceutiques, le décret relatif à la prévention des conflits d’intérêts est en cours de rédaction. Étant donné que certaines de ses mesures peuvent avoir des conséquences sur l’organisation des entreprises, par exemple la création de filiales ou la nécessité d’un personnel dédié, le ministère chargé de l’agriculture souligne que, lors d’une consultation des parties prenantes le 23 janvier 2026, plusieurs professionnels ont demandé un délai supplémentaire d’un mois pour formuler des propositions. Une fois ces propositions établies, le projet de décret sera préparé et soumis à la consultation du public. Il devra également être soumis au Conseil d’État. L’autre décret, prévu au même article 1er, qui concernera les exigences relatives à l’exercice de la fonction de conseiller compétent en agronomie, est un décret simple. Les travaux sur celui-ci s’articulent « avec ceux liés à la mise en œuvre de diagnostics modulaires des exploitations agricoles prévus par l’article 22 de la loi d’orientation du 24 mars 2025 », selon le ministère.

L’article 2 consacre dans la loi l’existence du comité des solutions à la protection des cultures. Un décret est nécessaire pour préciser sa composition et son fonctionnement. Les travaux sur celui-ci sont en cours, mais les modalités de déclaration publique des liens d’intérêts présentent une complexité de mise en œuvre et nécessitent un partage d’informations avec les ministères sociaux pour bénéficier du système de déclaration de ces derniers. Une saisine du Conseil d’État et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) sont par ailleurs nécessaires.

À l’article 3, un décret devait être publié pour préciser les modalités selon lesquelles le principe de non régression en matière environnementale ne s’oppose pas, en ce qui concerne les élevages bovins, porcins et avicoles, au relèvement des seuils de la nomenclature ICPE. Le ministère chargé de l’agriculture avait indiqué à vos rapporteurs qu’il permettrait :

– de relever les seuils au-delà desquels les élevages bovins sont soumis à déclaration plutôt qu’à enregistrement. Ces mesures devaient entrer immédiatement en vigueur lors de la publication du décret ;

– de créer un nouveau régime d’enregistrement pour les élevages de volailles et de porcs, qui relèveront d’une directive européenne sur les émissions industrielles modifiée en 2024 (directive « IED »). Ces mesures devaient entrer en vigueur à partir du 1er septembre 2026, compte tenu des dispositions de cette même directive.

Le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques a émis un avis favorable sur ce projet de décret. En revanche, la consultation du public menée sur celui-ci en septembre 2025, qui a recueilli 22 316 commentaires, fait apparaître une très grande majorité d’avis défavorables à ce projet : selon le ministère chargé de l’agriculture, il y a environ 9 % d’avis favorables et 91 % d’avis défavorables. Les contributions favorables au projet de décret mettent principalement en avant « la simplification administrative qui découlerait de la mise en œuvre de ce décret, la facilitation de l’installation des jeunes éleveurs et l’alignement avec les réglementations en vigueur dans les pays voisins », tandis que celles qui y sont défavorables soulignent l’impact environnemental des élevages soumis à la réglementation des ICPE, les conséquences de ces élevages sur le bien-être animal et les risques sanitaires et économiques liés à l’élevage intensif. L’absence de débat sur ce texte à l’Assemblée nationale lors de son examen en première lecture en séance publique est également critiquée.

Ce décret a été publié au Journal officiel le jour de la présentation de la communication sur l’application des lois en commission des affaires économiques. Un autre décret, non expressément prévu par l’article 3 de la loi « Duplomb », a été publié le même jour. Il porte notamment sur les modalités de consultation du public sur les demandes d’autorisation environnementale ainsi que sur la procédure d’autorisation des installations temporaires soumises à la législation des ICPE.

Outre ces textes réglementaires d’application expressément prévus par la loi, le ministère chargé de l’agriculture souligne que d’autres mesures d’application non expressément prévues ont été prises, notamment un arrêté sur la séparation de la vente et du conseil pour les produits phytosanitaires, un décret tirant les conséquences de la réduction du périmètre des obligés au titre du dispositif de certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), ainsi qu’une instruction technique adressée aux préfets pour l’application de l’article 4 de la loi, relatif à l’assurance prairie.

Vos rapporteurs rappellent qu’une séance thématique de contrôle intitulée « Simplification des normes et des contrôles agricoles : où en sont les décrets d’application des lois votées et quelles perspectives d’harmonisation avec les règles européennes ? » aura lieu le 25 mars 2026 en séance publique à l’Assemblée nationale, et permettra notamment d’aborder plus spécifiquement les dispositions d’application de cette loi.

Lois relatives À l’Énergie

1. Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables

Comme vos rapporteurs l’ont précédemment indiqué, le taux d’application de cette loi, publiée il y a près de trois ans, n’est pas satisfaisant, au regard des enjeux qu’elle porte.

Votre rapporteure Julie Laernoes note aussi que cette situation contraste avec celle observée pour la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes, dont les dispositions ont fait l’objet d’une mise en œuvre effective.

Elle rappelle par ailleurs que le décret fixant la programmation pluriannuelle de l’énergie n’a toujours pas été publié, alors qu’il conditionne la bonne application de certaines dispositions de cette loi. Il en va ainsi, par exemple, de la définition d’indicateurs communs de suivi, à l’échelle départementale, de l’instruction des projets industriels nécessaires à la transition énergétique (article 6).

Plus largement, elle souligne que les difficultés d’application constatées s’inscrivent dans un contexte institutionnel profondément fragilisé par l’absence persistante de loi de programmation énergie-climat, pourtant prévue par le législateur pour être adoptée avant le 1er juillet 2023, conformément à l’article L. 100-1 A du code de l’énergie.

Cette carence, régulièrement signalée par de nombreux parlementaires au cours des dernières années, a placé le Parlement dans une situation paradoxale, l’amenant à légiférer sur des dispositions techniques et sectorielles en matière énergétique en l’absence d’un cadre stratégique stabilisé et d’une trajectoire de long terme clairement débattue et adoptée.

Votre rapporteure Julie Laernoes estime que l’absence de cette loi de programmation, qui conditionne l’articulation, la cohérence et l’effectivité des autres textes relatifs à l’énergie et au climat, contribue ainsi directement aux retards, aux incertitudes et aux difficultés d’application constatés aujourd’hui. Elle limite également, de facto, la capacité du Parlement à exercer pleinement sa mission de contrôle de l’action du Gouvernement en matière de politique énergétique, ainsi que d’évaluation des politiques publiques correspondantes, en l’absence de trajectoires, d’objectifs et d’indicateurs de référence clairement définis.

Elle interroge, plus largement, la capacité de l’action publique à se doter des outils de planification indispensables à la conduite effective et cohérente de la transition énergétique.

L’article 24 de la loi nécessite un décret pour préciser les modalités d’application de l’article L. 311-10-4 du code de l’énergie, qui prévoit la création d’un fonds de garantie pour le développement de projets d’énergie renouvelable (EnR).

Ce fonds doit permettre de compenser une partie des pertes financières qui découleraient, pour l’exploitant, d’une annulation par la justice de certaines autorisations requises au titre du code de l’environnement ou de l’urbanisme. Le ministère chargé de l’énergie indique que, dans la mesure où ne s’agit pas d’un fonds de garantie de l’État, l’essentiel des contributions, non obligatoires, proviendra des exploitants. Il pourrait en résulter des contributions provenant des exploitants dont les projets sont les plus risqués, ce qui remettrait en cause l’équilibre économique du fonds. Le ministère souligne que « pour le rendre efficace, ce fonds devrait faire l’objet de modifications législatives afin d’en faire une garantie de l’État mais cette option représente un coût budgétaire non négligeable (200 millions d’euros par an) ».

Un décret à l’article 36 de cette loi doit prévoir, pour le foncier de l’État, un objectif de mise à disposition de surfaces pour des installations d’énergies renouvelables concernant la période 2023-2027. Ce décret dépend des résultats d’une étude du Cerema, qui doit établir le potentiel photovoltaïque sur le patrimoine de l’État. Le centre a établi des données en décembre 2025 pour ce qui concerne le foncier nu et artificialisé (parkings par exemple) et les surfaces sur bâtiment. Une fois ces données stabilisées, les services de l’État pourront travailler à l’élaboration d’un projet de décret, qui devrait fixer un objectif en pourcentage. Ces données stabilisées sont attendues pour le premier trimestre 2026. Tout en déplorant le retard pris pour la publication de cette mesure d’application, la période prévue par la loi (2023-2027) aurait probablement mérité d’être allongée pour garantir une mesure d’application plus opérationnelle compte tenu du travail de recensement nécessaire.

L’article 42 de cette loi prévoit la définition, par voie réglementaire, des modalités d’application de l’article L. 126-31 du code de la construction et de l’habitation, qui prévoit la mise à disposition par les organismes HLM des données relatives à la faisabilité du développement des équipements de production d’énergies renouvelables pour les logements sociaux dont ils ont la charge. Si le ministère chargé de l’énergie indique que les discussions sur cette mesure sont en cours, il relève également que l’article 2 du projet de loi de simplification de la vie économique prévoit la suppression de cet article.

Concernant l’article 54 de la loi, vos rapporteurs renvoient aux constats effectués par la mission d’application de la commission des affaires économiques sur cette loi. Cette mission avait souligné le caractère extensif de l’interprétation des dispositions législatives par le pouvoir réglementaire concernant les terres réputées incultes pouvant être inscrites d’office dans le document-cadre de la chambre départementale d’agriculture, ce document ayant ensuite vocation à déterminer l’ensemble des terrains sur lesquels peuvent être implantées des installations photovoltaïques au sol compatibles avec l’exercice d’une activité agricole sur les terrains naturels, agricoles ou forestiers.

Or, l’article R. 111-58 du code de l’énergie prévoit cette inscription d’office dans les documents-cadres, obligation qui n’est nullement mentionnée dans la loi.

Enfin, le décret dit « partage de la valeur », prévu à l’article 93 de la loi, n’a toujours pas été publié. Il doit définir les conditions dans lesquelles les exploitants d’énergies renouvelables soutenus dans le cadre d’appels d’offres sont tenus de financer certains projets locaux en lien avec la transition énergétique, la lutte contre la précarité énergétique ou encore la préservation de la biodiversité. Selon le ministère chargé de l’énergie, la principale difficulté pour élaborer ce décret « réside dans l’inefficience financière du montage envisagé ». En effet, le coût de ce mécanisme de partage territorial de la valeur se répercuterait dans les soutiens financiers demandés par les exploitants dans le cadre des appels d’offres. En prenant en compte les intérêts et les frais financiers liés à l’avance de capital, le ministère souligne que « les simulations réalisées montraient ainsi que la part payée in fine par l’État via les charges de service public de l’énergie était nettement plus importante que les montants réellement touchés par les collectivités ». Le travail demeure cependant en cours entre le Gouvernement, les filières concernées et les collectivités territoriales « afin de définir des modalités d’un partage de la valeur des projets d’énergies renouvelables efficients pour les collectivités et le budget de l’État ». Le ministère chargé des relations avec le Parlement indique également qu’il est nécessaire de veiller à l’articulation entre ce travail et la réforme en cours de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).

Votre rapporteure Julie Laernoes insiste sur la nécessité de mettre en œuvre rapidement ce mécanisme de partage de la valeur, quitte à engager une révision législative s’il est nécessaire d’en ajuster les paramètres afin de garantir son efficience économique.

2. Loi n° 2025-336 du 14 avril 2025 visant à convertir des centrales à charbon vers des combustibles moins émetteurs en dioxyde de carbone pour permettre une transition écologique plus juste socialement

Bien qu’il ne s’agisse pas d’une mesure d’application de cette loi au sens strict du terme, plusieurs parlementaires ont alerté le Gouvernement à l’automne 2025 sur un projet de décret relatif au mécanisme de capacité, qui pourrait remettre en cause le projet de conversion de la centrale à charbon de Saint-Avold au biogaz et au gaz naturel.

Les inquiétudes portaient notamment sur l’éligibilité des centrales au fioul au mécanisme de capacité si elles présentent un projet de conversion vers un combustible moins émetteur, alors que l’intention du législateur à travers cette loi était de les en exclure.

Interrogé à ce sujet, le ministère chargé de l’énergie précise que le décret en question a été publié ([40]).

Le mécanisme de capacité permet de garantir la disponibilité de moyens de production, de stockage ou d’effacement nécessaires à la sécurité d’approvisionnement. Il permet également de « sécuriser un « revenu capacitaire » de long terme pour les filières intenses en capital qui s’amortissent sur le temps long et dont l’émergence serait nécessaire à la sécurité d’approvisionnement électrique », comme l’indique le ministère. La loi n° 2025-336 permet de rendre le projet de conversion de la centrale de Saint-Avold éligible à cette rémunération. Cela signifie que cette centrale pourra participer aux procédures concurrentielles organisées par le gestionnaire de réseau RTE pour attribuer les contrats de rémunération au titre de ce mécanisme de capacité.

En revanche, un tel soutien, qui est constitutif d’une aide d’État, n’est autorisé par la Commission européenne que s’il est technologiquement neutre. Dès lors, les centrales au fioul disposant d’un projet de conversion leur permettant de ramener leurs émissions de dioxyde de carbone sous les seuils d’éligibilité fixés pour bénéficier du mécanisme de capacité sont donc « théoriquement éligibles à des revenus capacitaires de long terme au titre du critère de décarbonation ». Le ministère chargé de l’énergie relève toutefois que les investissements afférents doivent dépasser un seuil d’intensité capitalistique pour être éligibles à ces revenus, et que « le dépassement de ce seuil par un projet de décarbonation de centrales au fioul n’est pas avéré ».

Annexe 1 : bilan détaillé de l’application des lois

Lois d’application directe

– Loi n° 2023-221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l’équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs

– Loi n° 2023-568 du 7 juillet 2023 maintenant provisoirement un dispositif de plafonnement de revalorisation de la variation annuelle des indices locatifs

– Loi n° 2023-649 du 21 juillet 2023 visant à régulariser le plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Bas Chablais

– Loi n° 2023-656 du 25 juillet 2023 relative à l’accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023

– Loi n° 2023-1041 du 17 novembre 2023 portant mesures d’urgence pour lutter contre l’inflation concernant les produits de grande consommation

– Loi n° 2023-1252 du 26 décembre 2023 visant à prolonger en 2024 l’utilisation des titres restaurant pour des achats de produits alimentaires non directement consommables

– Loi n° 2025-56 du 21 janvier 2025 visant à prolonger la dérogation d’usage des titres restaurant pour tout produit alimentaire

– Loi n° 2025-337 du 14 avril 2025 visant à renforcer la stabilité économique et la compétitivité du secteur agroalimentaire

– Loi n° 2025-533 du 13 juin 2025 instaurant des réponses adaptées et proportionnées pour prévenir notamment le développement des vignes non cultivées

Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables

Loi n° 2023-451 du 9 juin 2023 visant à encadrer l’influence commerciale et à lutter contre les dérives des influenceurs sur les réseaux sociaux

Loi n°2023-491 du jeudi 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes

Loi n° 2025-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie

Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux

Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite

Loi n° 2024-1039 du mardi 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale

Loi n° 2025-136 du 15 février 2025 visant adapter le fonctionnement des instances de gouvernance des chambres d’agriculture et de la mutualité sociale agricole

Loi n° 2025-176 du lundi 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte

Loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture

Loi n° 2025-336 du lundi 14 avril 2025 visant à convertir des centrales à charbon vers des combustibles moins émetteurs en dioxyde de carbone pour permettre une transition écologique plus juste socialement

Loi n° 2025-365 du mercredi 23 avril 2025 visant à améliorer le traitement des maladies affectant les cultures végétales à l’aide d’aéronefs télépilotés

Loi n° 2025-534 du 13 juin 2025 expérimentant l’encadrement des loyers et améliorant l’habitat dans les outre-mer

Loi n° 2025-541 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements

Loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques

Annexe II :

Lois des XVIe et XVIIe législatures relevant au fond de la commission des affaires économiques et appelant au moins un décret d’application

Liste des personnes auditionnÉes

Par ordre chronologique

Ministère de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire

Liste des contributions Écrites

Par ordre alphabétique

Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique

Ministère de la ville et du logement

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈREs

Introduction

L’article 53 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.

« Ils ne prennent effet qu’après avoir été ratifiés ou approuvés. »

Sur ce fondement, environ un quart de l’ensemble des traités ou accords conclus par la France – au nombre d’une centaine chaque année – sont soumis à une délibération parlementaire, sous le contrôle du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État.

L’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit quant à lui que chaque commission permanente présente, dans les six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi, un rapport sur la mise en application de cette dernière lorsqu’elle nécessite des mesures réglementaires à cet effet. À l’issue d’un délai de trois ans, l’exercice se transforme en évaluation de l’impact de la loi.

De fait, la quasi-totalité des lois examinées par la commission des affaires étrangères, parce qu’elles portent sur une autorisation d’approbation ou de ratification d’engagements internationaux pris par l’Exécutif, échappent au champ de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale.

Le choix, empirique et pragmatique, de la Conférence des présidents d’inclure les lois autorisant l’approbation ou la ratification de textes internationaux dans la séance de contrôle de l’application des lois prévue le 10 février 2026 offre l’opportunité à la commission des affaires étrangères de réaliser un suivi de la mise en œuvre des engagements de la France sur lesquels elle s’est prononcée. Pour autant, celui-ci ne peut s’apparenter à un bilan exhaustif complet au regard du grand nombre de textes concernés – une soixantaine –, de la diversité de leur objet – certains, à caractère multilatéral, dépendant de nombreux acteurs et de multiples paramètres échappant à l’Exécutif – et des conditions non unilatérales de leur mise en œuvre.

Pour toutes ces raisons, les constats dressés ici, pour utiles et bienvenus qu’ils soient dans une perspective de suivi de l’action du gouvernement dans le domaine de la politique extérieure, n’en demeurent pas moins, par définition, partiels et limités. Il s’agit néanmoins d’un premier pas, inédit, vers davantage de contrôle du Parlement à l’égard de l’effectivité des engagements internationaux de la France sur lesquels il s’est prononcé.

I. La phase administrative entourant la formalisation des engagements internationaux de la France

L’entrée en vigueur des traités, conventions ou accords internationaux est subordonnée à une procédure administrative et juridique qui se décline en plusieurs étapes avant la phase parlementaire.

À titre liminaire, tout engagement international fait l’objet, dans un premier temps, d’une phase de négociations et de signature. Une fois signé, la direction des affaires juridiques du ministère de l’Europe et des affaires étrangères émet un avis, permettant de déterminer si le texte doit faire l’objet d’une ratification parlementaire conformément aux dispositions de la Constitution. Cet avis marque le point de départ de la phase administrative ayant pour objet la conception du projet de loi avant sa soumission au Parlement. En aval de la procédure parlementaire, une nouvelle phase administrative intervient pour permettre l’entrée effective de l’accord international.

A. La conclusion de l’engagement, première étape

1. Le processus de négociation et de contrôle juridique

La négociation est le préalable indissociable à la conclusion de tout traité ou accord international.

Cette phase, qui peut se dérouler sur plusieurs années, fait non seulement l’objet d’échanges entre les parties mais également de consultations internes, le contenu des propositions françaises étant élaboré dans un cadre interministériel.

Le texte ayant vocation à être juridiquement contraignant, chacune des parties procède à une analyse approfondie du projet au regard de son droit interne et de ses engagements internationaux antérieurs.

Cette analyse se fait en deux temps.

L’existence d’une version française faisant foi étant une exigence constitutionnelle, le département de la traduction du ministère de l’Europe et des affaires étrangères vérifie la concordance entre les versions linguistiques de l’accord.

Par la suite, la direction des affaires juridiques du ministère analyse l’accord international dans sa globalité pour vérifier sa conformité avec les engagements internationaux de la France et son articulation avec le droit interne.

La phase de négociation s’achève dès qu’un consensus est trouvé entre les parties sur la version définitive de l’accord.

2. La signature du texte

Seuls le président de la République, le premier ministre et le ministre chargé des affaires étrangères disposent d’une compétence générale pour signer les accords internationaux au nom de la France.

La désignation de tout autre signataire (autre membre du gouvernement, ambassadeur, etc.) requiert l’obtention de pouvoirs exprès délivrés par le ministre des affaires étrangères (cas d’un accord en forme simplifiée, entre gouvernements) ou de pleins pouvoirs délivrés par le président de la République, qui sont alors soumis au contreseing (cas d’un accord en forme solennelle, entre États, souvent appelé traité).

La mission des accords et des traités centralise toutes les demandes de pouvoirs. Si le dossier qui lui est soumis est conforme, il est immédiatement transmis à la direction du protocole d’État et des événements diplomatiques, qui établit le document formel matérialisant les pouvoirs de signature octroyés au signataire. Le délai de délivrance de pouvoirs simples est de l’ordre de quelques jours, les pleins pouvoirs sont plus longs à obtenir (deux semaines au minimum).

L’original de ces pouvoirs est remis à l’autre partie dans le cas d’un accord bilatéral ou au dépositaire dans le cas d’un accord multilatéral, au moment de la signature.

Une fois l’accord signé, tous les documents originaux destinés à la France sont versés aux archives diplomatiques. Une copie numérisée de l’alternat français doit alors être communiquée à la mission des accords et des traités du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

Cette dernière est alors chargée de faire éditer ce texte par la direction de l’information légale et administrative (DILA) du secrétariat général du gouvernement. Le format et la mise en page étant disparates d’un accord à l’autre, il convient d’harmoniser leur présentation. Enfin, le texte ayant vocation à être publié, la version définitive doit respecter autant que faire se peut de la charte ortho-typographique du journal officiel et, plus généralement, répondre à ses standards de mise en forme.

B. L’élaboration des projets de loi d’autorisation d’une approbation ou ratification

Lorsqu’il apparaît qu’un engagement international de la France nécessite, pour être approuvé ou ratifié, une autorisation du Parlement, l’élaboration du dossier du projet de loi se fait de manière coordonnée entre le service traitant, le ministère technique et la mission des accords et des traités.

Le service traitant élabore une première version des pièces constituant le dossier du projet de loi en lien avec le ministère technique et la direction géographique. La mission des accords et des traités, en lien avec le département de la qualité du droit (DQD) du secrétariat général du gouvernement, vérifie l’ensemble des pièces et s’assure notamment de la cohérence, de l’intelligibilité et exhaustivité de l’étude d’impact par rapport à l’accord initial.

Le service traitant soumet ensuite l’avant-projet de loi à une consultation interministérielle. Cette phase peut s’avérer longue, dans la mesure où elle nécessite l’intervention de nombreux interlocuteurs et une bonne coordination interministérielle.

Dans le cadre de cette consultation interministérielle, le service traitant saisit les différents ministères concernés afin qu’ils puissent formuler des observations sur l’avant-projet de loi dans un délai d’un mois. Cette démarche poursuit un double objectif :

– permettre, le cas échéant, de compléter les pièces du projet de loi et de veiller à ce que l’ensemble des ministères portant les politiques publiques développées dans l’accord soient consultés ;

– permettre d’obtenir un avis du ministère des outremers sur les obligations de consultation des différentes collectivités ultramarines ; la direction générale des outremers rédige ainsi une note d’analyse juridique spécifique, dans laquelle elle indique, le cas échéant, les collectivités devant être saisies.

Après la phase de consultation interministérielle, le projet de loi est transmis au secrétariat général du gouvernement, pour qu’il saisisse le Conseil d’État, dont la section des finances est en charge de l’examen de ce type de textes.

Une fois que le Conseil d’État a rendu un avis favorable, la mission des accords et des traités transmet le projet de loi pour délibération en conseil des ministres. Une fois que ce dernier a adopté le texte, il est déposé sur le Bureau de l’une des assemblées parlementaires.

C. Les formalités de ratification ou d’approbation, après déliBération du Parlement

1. L’établissement d’un instrument de ratification ou d’approbation

Immédiatement après la parution de la loi d’autorisation d’approbation ou de ratification au Journal officiel, la mission des accords et des traités fait établir l’instrument d’approbation ou de ratification selon une procédure parallèle à celle mise en œuvre pour faire établir les pouvoirs de signature.

Dans la majorité des accords et traités, et a fortiori quand ils relèvent de l’article 53 de la Constitution, leurs dispositions finales prévoient que l’entrée en vigueur découle d’un échange de notifications, qui prennent la forme d’instruments d’approbation ou de ratification. Dans ce cadre, la mission des accords et des traités soumet à la direction du protocole d’État et des événements diplomatiques une demande d’instrument qui doit être notifié à l’autre partie signataire, témoignant de l’achèvement, par la France de ses formalités internes nécessaires à l’entrée en vigueur du texte.

Le délai d’établissement de ce document varie selon l’autorité qui le signe. Dans le cas d’un accord intergouvernemental, l’instrument d’approbation est signé par le ministre chargé des affaires étrangères : la délivrance de l’instrument se fait alors généralement en quelques jours. Dans le cas d’un traité, l’instrument de ratification est signé par le président de la République et contresigné par le premier ministre ainsi que le ministre chargé des affaires étrangères. La multiplicité des signataires rallonge les délais de délivrance de l’instrument.

Pour les accords multilatéraux, l’instrument (de ratification dans la plupart des cas) est notifié à l’État dépositaire.

Le dépôt de l’instrument français n’est effectif qu’à compter de la réception par l’autre partie.

2. La notification et la transmission de l’instrument

La procédure de notification diffère selon le type d’engagement international.

Dans le cas d’un accord ou d’un traité bilatéral, selon le degré d’urgence de l’entrée en vigueur du texte, la notification est effectuée soit par l’ambassade de France compétente dans l’État destinataire de l’instrument (transmission de l’original par valise diplomatique), soit directement par le service traitant à l’ambassade de l’État destinataire présente en France. Dans le cas d’un traité multilatéral, la notification est effectuée par la représentation de la France compétente dans l’État où se situe l’organisation internationale – telle la Représentation permanente auprès de l’Organisation des Nations unies à New York, par exemple.

La transmission de l’original se fait soit par valise diplomatique, soit à l’occasion d’une mission. Selon le caractère solennel de l’engagement, une remise en main propre par un diplomate peut avoir lieu.

3. La date d’entrée en vigueur de l’accord ou du traité

Ce sont les dispositions finales de l’engagement international qui permettent de définir les modalités et de calculer sa date d’entrée en vigueur. Schématiquement, il peut entrer en vigueur de deux façons :

– en premier lieu, à compter d’un délai qui débute à la réception de la dernière notification d’approbation ou de ratification. Il n’existe pas d’uniformité dans les délais d’entrée en vigueur qui peuvent s’étendre du jour de la réception de la dernière notification à plusieurs mois ;

– en second lieu, à compter de la date de signature. Le texte ne peut prévoir ce mode d’entrée en vigueur qu’à condition qu’il ne relève pas de l’article 53 de la Constitution et ne requiert donc pas d’autorisation parlementaire.

L’entrée en vigueur dépend donc de la diligence des États dans le suivi et l’élaboration des instruments. Or, certains engagements internationaux n’entrent jamais en vigueur car l’autre partie ne transmet pas son instrument de notification d’approbation ou de ratification.

4. La publication au Journal officiel

Une fois l’engagement international entré en vigueur, il produit ses effets dans l’ordre juridique international. En revanche, il n’est pas invocable par les personnes dans l’ordre juridique interne tant qu’il ne fait pas l’objet d’un décret de publication au Journal officiel. En effet, c’est cette publication qui rend le texte opposable.

La mission des accords et des traités est en charge de ce processus réglementaire.

Après la publication, celle-ci demande aux archives diplomatiques d’établir une copie certifiée conforme de l’accord, le cas échéant pour transmission au secrétariat de l’Organisation des Nations unies (ONU) lorsqu’une inscription au recueil des traités des Nations unies s’avère nécessaire.

II. Une soixantaine d’autorisations d’approbation ou de ratification de textes internationaux examinée depuis 2022

A. Les projets de loi adoptés par l’Assemblée nationale

Au cours des XVIe et XVIIe législatures, l’Assemblée nationale a adopté 57 projets de loi autorisant l’approbation ou la ratification de textes internationaux.

1. Les projets de loi adoptés sous la XVIe législature

Sous la XVIe législature, l’Assemblée nationale a adopté 35 projets de loi portant sur des traités, conventions, accords internationaux ou textes de portée similaire : 18 selon la procédure normale, 17 selon la procédure simplifiée.

Les projets de loi en question concernaient l’autorisation de l’approbation ou la ratification :

– du traité entre la République française et la République italienne pour une coopération bilatérale renforcée (rapport n° 152 de Mme Éléonore Caroit) ;

– de l’accord de siège entre le Gouvernement de la République française et la Banque des règlements internationaux relatif au statut et aux activités de la Banque des règlements internationaux en France, et de l’accord de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et la Banque des règlements internationaux (rapport n° 153 de M. Arnaud Le Gall) ;

– du protocole au traité de l’Atlantique Nord sur l’accession de la République de Finlande et la ratification du protocole au traité de l’Atlantique Nord sur l’accession du Royaume de Suède (rapport n° 175 de M. Jean-Louis Bourlanges) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État du Qatar établissant un partenariat relatif à la sécurité de la Coupe du Monde de football de 2022 (rapport n° 181 de Mme Amélia Lakrafi) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la coopération sur les questions de sûreté maritime et portuaire s’agissant spécifiquement des navires à passagers dans la Manche (rapport n° 298 de M. Pierre-Henri Dumont) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et la Cour pénale internationale sur l’exécution des peines prononcées par la Cour (rapport n° 511 de M. Christopher Weissberg) ;

– de la convention du Conseil de l’Europe sur la manipulation de compétitions sportives (rapport n° 512 de M. Frédéric Zgainski) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume des Pays-Bas relatifs à la coopération en matière de défense et au statut de leurs forces sur les territoires caribéens et sud-américain de la République française et du Royaume des Pays-Bas (rapport n° 685 de Mme Laurence Robert-Dehault) ;

– de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal, et de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal (rapport n° 764 de M. Sylvain Maillard) ;

– de l’accord pour la mise en place d’un mécanisme d’échange et de partage de l’information maritime dans l’océan Indien occidental et de l’accord régional sur la coordination des opérations en mer dans l’océan Indien occidental (rapport n° 765 de Mme Sabrina Sebaihi) ;

– du premier amendement à la convention adoptée à Espoo le 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière et du protocole à la convention adoptée à Espoo le 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière relatif à l’évaluation stratégique environnementale (rapport n° 869 de M. Aurélien Taché) ;

– de la résolution A.1152 (32) relative aux amendements à la convention du 6 mars 1948 portant création de l’Organisation maritime internationale (ensemble une annexe), adoptée le 8 décembre 2021 (rapport n° 949 de M. Frédéric Falcon) ;

– de l’avenant entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg au protocole d’accord du 20 mars 2018 relatif au renforcement de la coopération en matière de transports transfrontaliers et à la convention du 23 octobre 2020 relative au financement d’aménagements visant à renforcer la desserte ferroviaire et favoriser les mobilités durables (rapport n° 1354 de M. Philippe Guillemard) ;

– du protocole du 30 avril 2010 à la convention de 1996 sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, signé par la France à Londres le 25 octobre 2011 (rapport n° 1438 de M. Alain David) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal sur l’octroi de l’autorisation d’exercer une activité professionnelle aux personnes à charge des agents des missions officielles de chaque État dans l’autre, signé à Paris le 7 septembre 2021, et de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République démocratique socialiste de Sri Lanka relatif à l’autorisation d’exercice d’une activité professionnelle salariée par les membres de la famille des agents des missions officielles de chaque État dans l’autre, signé à Paris le 23 février 2022 (rapport n° 1507 de M. Alain David) ;

– de l’accord relatif à la restructuration de la plate-forme douanière de Saint-Louis - Bâle sur l’autoroute A35, en France entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse (rapport n° 225 de Mme Brigitte Klinkert) ;

– du protocole d’amendement à la convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (rapport n° 297 de Mme Ersilia Soudais) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kosovo relatif à l’emploi des membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l’autre (rapport n° 752 de M. Alain David) ;

– de l’amendement de la convention relative à la collecte, au dépôt et à la réception des déchets survenant en navigation rhénane et intérieure et de son règlement d’application, partie B, par des dispositions concernant le traitement de résidus gazeux de cargaison liquide (vapeurs), issu de la résolution CDNI-2017-I-4, adoptée le 22 juin 2017 (rapport n° 868 de Mme Stéphanie Kochert) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre concernant l’amélioration de la résilience climatique et de la viabilité des routes nationales 116, 20, 320 et 22 liées aux risques naturels entre Prades et la frontière franco-andorrane (rapport n° 1067 de M. Alain David) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre relatif à l’exercice des activités professionnelles des membres de la famille du personnel diplomatique, consulaire, technique et administratif des missions officielles (rapport n° 1068 de M. Stéphane Vojetta) ;

– de l’accord de sécurité sociale du 6 novembre 2014 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Serbie (rapport n° 1317 de M. Aurélien Taché) ;

– du protocole entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Macédoine du Nord portant application de l’accord du 18 septembre 2007 concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier, signé à Skopje le 5 juillet 2021 (rapport n° 1353 de M. Pierre-Henri Dumont) ;

– du traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et la République du Kazakhstan, signé à Nour-Soultan le 28 octobre 2021 (rapport n° 1980 de Mme Laurence Vichnievsky) ;

– de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Moldavie pour l’élimination de la double imposition en matière d’impôts sur le revenu et pour la prévention de l’évasion et de la fraude fiscales (rapport n° 2067 de Mme Delphine Lingemann) ;

– de l’accord se rapportant à la convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale (BBNJ) (rapport n° 2644 de M. Jimmy Pahun) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l’Association internationale de développement (AID), la Société financière internationale (SFI), l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI), et le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) (rapport n° 1541 de M. Jean-Paul Lecoq) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada relatif au déploiement d’agents de sûreté en vol (rapport n° 1669 de M. Christopher Weissberg) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre concernant la démarcation et l’entretien de la frontière (rapport n° 1858 de M. Michel Guiniot) ;

– de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice et la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice (rapport n° 1857 de M. David Habib) ;

– de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Danemark pour l’élimination de la double imposition en matière d’impôts sur le revenu et la prévention de l’évasion et de la fraude fiscales, signée à Paris le 4 février 2022 et de la convention entre la République française et la République hellénique pour l’élimination de la double imposition en matière d’impôts sur le revenu et pour la prévention de l’évasion et de la fraude fiscales signée à Athènes le 11 mai 2022 (rapport n° 1979 de Mme Béatrice Piron) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Panama relatif à l’exercice d’activités professionnelles rémunérées pour les membres des familles des agents des missions officielles de chaque État, signé à Panama le 7 juillet 2022 (rapport n° 1067 de Mme Éléonore Caroit) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Land du Bade-Wurtemberg relatif à la création d’une compagnie de gendarmerie fluviale franco-allemande sur le Rhin, signé à Strasbourg le 6 juillet 2022 (rapport n° 2249 de M. Kévin Pfeffer) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État indépendant de Papouasie-Nouvelle-Guinée relatif à la coopération en matière de défense et au statut des forces, signé à Port-Moresby le 31 octobre 2022 (rapport n° 2337 de M. Hadrien Ghomi) ;

– de l’accord global dans le domaine du transport aérien entre les États membres de l’association des nations de l’Asie du Sud-Est, et l’Union européenne et ses États membres, signé à Bali le 17 octobre 2022 (rapport n° 2412 de Mme Mereana Reid Arbelot).

2. Les projets de loi adoptés depuis la XVIIe législature

Sous la XVIIe législature, l’Assemblée nationale a adopté 22 projets de loi portant sur des traités, conventions, accords internationaux ou textes de portée similaire : 6 selon la procédure normale, 16 selon la procédure simplifiée.

Les projets de loi en question concernaient l’autorisation de l’approbation ou la ratification :

– du traité sur la coopération dans le domaine de la défense entre la République française et le Royaume d’Espagne (rapport n° 718 de M. Nicolas Forissier) ;

– de l’accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d’Indonésie relatif à la coopération dans le domaine de la défense (rapport no 1107 de Mme Pascale Got) ;

– de la résolution LP.3(4) portant amendement de l’article 6 du Protocole de Londres de 1996 à la Convention de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion de déchets et autres matières (rapport n° 1186 de M. Xavier Lacombe) ;

– du traité de coopération en matière de défense entre la République française et la République de Djibouti (rapport n° 1563 de M. Marc de Fleurian) ;

– de l’accord sur la création d’un espace aérien commun entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République d’Arménie, d’autre part, et de l’accord sur la création d’un espace aérien commun entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part (rapport n° 778 de Mme Maud Petit) ;

– de l’avenant à la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Grand-duché de Luxembourg en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu et la fortune (rapport n° 717 de Mme Brigitte Klinkert) ;

– de l’accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif à l’apprentissage transfrontalier (rapport n° 777 de Mme Brigitte Klinkert) ;

– de la convention d’extradition entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume du Cambodge (rapport n° 696 de Mme Marine Hamelet) ;

– de l’accord-cadre entre le gouvernement de la République française et les Nations unies portant sur les arrangements relatifs aux privilèges et immunités ainsi que d’autres questions afférentes aux Réunions des Nations unies tenues sur le territoire français (rapport n° 1184 de Mme Maud Petit) ;

– de la résolution n° 259 portant modification de l’article 1er de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement afin de permettre l’élargissement limité et progressif du champ d’action géographique de la Banque à l’Afrique subsaharienne et à l’Irak (rapport n° 1110 de M. Vincent Ledoux) ;

– de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Panama et de la convention d’extradition entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Panama (rapport n° 1426 de Mme Eléonore Caroit) ;

– de l’accord portant création du Centre de développement des capacités cyber dans les Balkans occidentaux (C3BO) (rapport n° 1377 de Mme Marine Hamelet) ;

– de l’avenant à la convention entre la France et la Suisse du 9 septembre 1966 modifiée, en vue d’éliminer les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l’évasion fiscales (rapport n° 1257 de Mme Dominique Voynet) ;

– de l’accord de coopération dans le domaine de la défense entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Macédoine du Nord (rapport n° 1520 de M. Aurélien Taché) ;

– de plusieurs conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d’échange (rapport n° 1675 de Mme Brigitte Klinkert) ;

– de la convention n° 155 sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981 (rapport n° 1355 de M. Pierre-Yves Cadalen) ;

– de la résolution n° F/BG/2023/04 relative aux amendements à l’accord portant création du Fonds africain de développement (rapport n° 2137 de Mme Dieynaba Diop) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre sur la coopération lors des opérations d’évacuation à partir de la région du Moyen-Orient via le territoire de la République de Chypre dans le cadre d’une situation de crise (rapport n° 2138 de M. Michel Herbillon) ;

– de la convention de coopération judiciaire internationale entre le Gouvernement de la République française et l’Organisation des Nations Unies représentée par le Mécanisme d’enquête indépendant pour le Myanmar, signée à Genève le 12 juin 2024 (rapport n° 2195 de M. Laurent Mazaury) ;

– de l’accord sous forme d’échange de notes verbales entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Moldavie relatif à l’échange de permis de conduire (rapport n° 2315 de M. Pierre Pribetich) ;

– de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Observatoire du réseau d’antennes d’un kilomètre carré (SKAO) relatif à l’adhésion de la France à l’Observatoire (rapport n° 2316 de M. Jean-Paul Lecoq) ;

– de l’accord entre le gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France, signé à Paris le 22 mars 2023 (rapport n° 2343 de M. Alexis Jolly).

B. Les lois promulguées suite à une adoption définitive par les deux Chambres du Parlement

Tous les projets de loi adoptés par l’Assemblée nationale n’ont pas encore donné lieu à une adoption définitive par le Parlement et, par conséquent, à une promulgation de la loi au journal officiel de la République française. C’est le cas, notamment, d’une partie des derniers textes examinés, qui demeurent en navette.

Pour autant, sur les 57 projets de loi adoptés depuis 2022, 50 l’ont été définitivement.

1. Les lois promulguées sous la XVIe législature

Sont parues au journal officiel, sous la XVIe législature de l’Assemblée nationale, les 31 lois ci-après, autorisant l’approbation ou la ratification de 35 conventions, accords internationaux ou engagements assimilés :

– loi n° 2022-1124 du 5 août 2022 autorisant la ratification du protocole au Traité de l’Atlantique Nord sur l’accession de la République de Finlande et la ratification du protocole au Traité de l’Atlantique Nord sur l’accession du Royaume de Suède ;

– loi n° 2022-1136 du 9 août 2022 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État du Qatar établissant un partenariat relatif à la sécurité de la Coupe du Monde de football de 2022 ;

– loi n° 2022-1383 du 31 octobre 2022 autorisant l’approbation de l’accord de siège entre le Gouvernement de la République française et la Banque des règlements internationaux relatif au statut et aux activités de la Banque des règlements internationaux en France et de l’accord de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et la Banque des règlements internationaux ;

– loi n° 2022-1384 du 31 octobre 2022 autorisant la ratification du Traité entre la République française et la République italienne pour une coopération bilatérale renforcée ;

– loi n° 2022-1460 du 24 novembre 2022 autorisant l’approbation de l’accord relatif à la restructuration de la plate-forme douanière de Saint-Louis - Bâle sur l’autoroute A35, en France entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse ;

– loi n° 2022-1461 du 24 novembre 2022 autorisant la ratification du protocole d’amendement à la convention pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ;

– loi n° 2022-1555 du 12 décembre 2022 autorisant la ratification de la Convention du Conseil de l’Europe sur la manipulation de compétitions sportives ;

– loi n° 2023-48 du 1er février 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kosovo relatif à l’emploi des membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l’autre ;

– loi n° 2023-49 du 1er février 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif à la coopération sur les questions de sûreté maritime et portuaire s’agissant spécifiquement des navires à passagers dans la Manche ;

– loi n° 2023-76 du 8 février 2023 autorisant l’approbation de l’accord pour la mise en place d’un mécanisme d’échange et de partage de l’information maritime dans l’océan Indien occidental et de l’accord régional sur la coordination des opérations en mer dans l’océan Indien occidental ;

– loi n° 2023-115 du 21 février 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et la Cour pénale internationale sur l’exécution des peines prononcées par la Cour ;

– loi n° 2023-190 du 22 mars 2023 autorisant l’approbation de l’amendement de la convention relative à la collecte, au dépôt et à la réception des déchets survenant en navigation rhénane et intérieure et de son règlement d’application, partie B, par des dispositions concernant le traitement de résidus gazeux de cargaison liquide (vapeurs), issu de la résolution CDNI-2017-I-4, adoptée le 22 juin 2017 ;

– loi n° 2023-203 du 27 mars 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume des Pays-Bas relatif à la coopération en matière de défense et au statut de leurs forces sur les territoires caribéens et sud-américain de la République française et du Royaume des Pays-Bas ;

– loi n° 2023-425 du 2 juin 2023 autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal, et de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal ;

– loi n° 2023-426 du 2 juin 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre concernant l’amélioration de la résilience climatique et de la viabilité des routes nationales 116, 20, 320 et 22 liées aux risques naturels entre Prades et la frontière franco-andorrane ;

– loi n° 2023-427 du 2 juin 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre relatif à l’exercice des activités professionnelles des membres de la famille du personnel diplomatique, consulaire, technique et administratif des missions officielles ;

– loi n° 2023-565 du 7 juillet 2023 autorisant l’approbation de l’accord de sécurité sociale du 6 novembre 2014 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Serbie ;

– loi n° 2023-629 du 20 juillet 2023 autorisant la ratification de la résolution A.1152 (32) relative aux amendements à la convention du 6 mars 1948 portant création de l’Organisation maritime internationale ;

– loi n° 2023-652 du 23 juillet 2023 autorisant l’approbation du premier amendement à la convention adoptée à Espoo le 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière et du protocole à la convention adoptée à Espoo le 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière relatif à l’évaluation stratégique environnementale ;

– loi n° 2023-1023 du 6 novembre 2023 autorisant l’approbation du protocole entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Macédoine du Nord portant application de l’accord du 18 septembre 2007 concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier, signé à Skopje le 5 juillet 2021 ;

– loi n° 2023-1232 du 22 décembre 2023 autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Danemark pour l’élimination de la double imposition en matière d’impôts sur le revenu et la prévention de l’évasion et de la fraude fiscales et la ratification de la convention entre la République française et la République hellénique pour l’élimination de la double imposition en matière d’impôts sur le revenu et pour la prévention de l’évasion et de la fraude fiscales ;

– loi n° 2023-1264 du 27 décembre 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Panama relatif à l’exercice d’activités professionnelles rémunérées par les membres des familles des agents des missions officielles de chaque État dans l’autre ;

– loi n° 2023-1265 du 27 décembre 2023 autorisant l’approbation de l’avenant entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg au protocole d’accord du 20 mars 2018 relatif au renforcement de la coopération en matière de transports transfrontaliers et à la convention du 23 octobre 2020 relative au financement d’aménagements visant à renforcer la desserte ferroviaire et favoriser les mobilités durables ;

– loi n° 2023-1266 du 27 décembre 2023 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, l’Association internationale de développement, la Société financière internationale, l’Agence multilatérale de garantie des investissements et le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements ;

– loi n° 2024-84 du 6 février 2024 autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice et la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice ;

– loi n° 2024-174 du 6 mars 2024 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre concernant la démarcation et l’entretien de la frontière ;

– loi n° 2024-246 du 21 mars 2024 autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Moldavie pour l’élimination de la double imposition en matière d’impôts sur le revenu et pour la prévention de l’évasion et de la fraude fiscales ;

– loi n° 2024-245 du 21 mars 2024 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada relatif au déploiement d’agents de sûreté en vol ;

– loi n° 2024-300 du 2 avril 2024 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Land du Bade-Wurtemberg relatif à la création d’une compagnie de gendarmerie fluviale franco-allemande sur le Rhin ;

– loi n° 2024-321 du 9 avril 2024 autorisant la ratification du traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et la République du Kazakhstan ;

– loi n° 2024-353 du 17 avril 2024 autorisant l’approbation de l’accord global dans le domaine du transport aérien entre les États membres de l’Association des nations de l’Asie du sud-est, et l’Union européenne et ses États membres.

2. Les lois promulguées sous la XVIIe législature

A la date du 27 janvier 2026, ont été promulguées, depuis le début de la XVIIe législature de l’Assemblée nationale, les 19 lois suivantes, relatives à l’approbation ou la ratification de 26 engagements internationaux de la France :

– loi n° 2024-1017 du 13 novembre 2024 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État indépendant de Papouasie-Nouvelle-Guinée relatif à la coopération en matière de défense et au statut des forces ;

– loi n° 2024-1018 du 13 novembre 2024 autorisant la ratification de l’accord se rapportant à la convention des Nations unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale ;

– loi n° 2025-139 du 17 février 2025 autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-duché de Luxembourg en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu et la fortune ;

– loi n° 2025-140 du 17 février 2025 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif à l’apprentissage transfrontalier ;

– loi n° 2025-250 du 20 mars 2025 autorisant la ratification du traité sur la coopération dans le domaine de la défense entre la République française et le Royaume d’Espagne ;

– loi n° 2025-272 du 25 mars 2025 autorisant l’approbation de l’accord sur la création d’un espace aérien commun entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République d’Arménie, d’autre part, et de l’accord sur la création d’un espace aérien commun entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et l’Ukraine, d’autre part ;

– loi n° 2025-273 du 25 mars 2025 autorisant l’approbation de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge ;

– loi n° 2025-274 du 25 mars 2025 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d’Indonésie relatif à la coopération dans le domaine de la défense ;

– loi n° 2025-339 du 15 avril 2025 autorisant l’approbation de la résolution n° 259 portant modification de l’article 1er de l’Accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement afin de permettre l’élargissement limité et progressif du champ d’action géographique de la Banque à l’Afrique subsaharienne et à l’Irak ;

– loi n° 2025-449 du 23 mai 2025 autorisant l’approbation de l’accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et les Nations unies portant sur les arrangements relatifs aux privilèges et immunités ainsi que d’autres questions afférentes aux réunions des Nations unies tenues sur le territoire français ;

– loi n° 2025-474 du 30 mai 2025 autorisant l’approbation de l’accord portant création du Centre de développement des capacités cyber dans les Balkans occidentaux (C3BO) ;

– loi n° 2025-566 du 23 juin 2025 autorisant la ratification de la résolution LP.3(4) portant amendement de l’article 6 du Protocole de Londres de 1996 à la Convention de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion de déchets et autres matières ;

– loi n° 2025-567 du 23 juin 2025 autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre la France et la Suisse du 9 septembre 1966 modifiée, en vue d’éliminer les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l’évasion fiscales ;

– loi n° 2025-579 du 27 juin 2025 autorisant la ratification du traité de coopération en matière de défense entre la République française et la République de Djibouti ;

– loi n° 2025-677 du 21 juillet 2025 autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Panama et de la convention d’extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Panama ;

– loi n° 2025-1056 du 6 novembre 2025 autorisant l’approbation de l’accord de coopération dans le domaine de la défense entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Macédoine du Nord ;

– loi n° 2025-983 du 22 octobre 2025 autorisant la ratification de la convention n° 155 sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981 ;

– loi n° 2025-1225 du 16 décembre 2025 autorisant la ratification de plusieurs conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d’échange ;

– loi n° 2025-1317 du 26 décembre 2025 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre sur la coopération lors des opérations d’évacuation à partir de la région du Moyen-Orient via le territoire de la République de Chypre dans le cadre d’une situation de crise.

C. Des délais de ratification qui se sont notablement réduits mais restant supérieurs à nos partenaires bilatéraux

Un examen attentif de la durée des délais de ratification ou d’approbation d’engagements internationaux sur la période allant de juillet 2022 à août 2025 montre que la procédure en France est, en moyenne, plus longue que chez nos partenaires. Bien que les comparaisons internationales ne soient pas aisées, il convient de relever que l’Allemagne se situe à des niveaux de délais équivalents à la France, son organisation en Länder créant des similarités avec la procédure française.

Sur 27 accords bilatéraux ayant abouti à une loi d’autorisation d’approbation ou de ratification sur la période concernée, notre pays a terminé sa procédure interne :

– cinq fois avant le Qatar (dix jours avant), le Royaume-Uni (vingt-huit jours avant), la Serbie (soixante-deux jours avant), le Panama (soixante-dix-sept jours avant) et le Luxembourg (un jour avant) ;

– vingt-deux fois après les autres parties bilatérales.

En moyenne, dans le cadre des accords bilatéraux, la France a ainsi mis en œuvre ses procédures internes avec un retard de onze mois (trois cents vingt-trois jours précisément) par rapport à ses partenaires.

La question de la rationalisation des procédures de traitement des accords et traités a fait l’objet de deux analyses approfondies : en 2014, par l’ancien premier ministre et, alors, sénateur Jean-Pierre Raffarin ([41]), puis en 2015 par l’ancien ministre et conseiller d’État Henri Plagnol ([42]), ceux-ci suggérant un certain nombre de bonnes pratiques pour réduire les délais de traitement des engagements internationaux.

Depuis le rapport de M. Henri Plagnol, notamment, les regroupements d’autorisations parlementaires d’engagements portant sur un même pays ou sur un même thème (accords de défense, conventions fiscales, etc.) sont plus courants. Plus récemment, une démarche de modernisation des procédures internes, avec l’aide de l’intelligence artificielle, a été engagée parallèlement à un travail d’anticipation de l’activité normative et conventionnelle des différents ministères.

De fait, une amélioration significative des délais de traitement est intervenue au cours des dix dernières années. Alors que, en 2015, le délai moyen de ratification ou d’approbation d’engagements internationaux soumis à autorisation parlementaire était de plus de trois ans (trente-huit mois), il a été réduit sous la XVIIe législature à un peu moins de deux ans (vingt-trois mois), soit une diminution de 39,47%. Or, cette progression s’est faite à flux constant dans la mesure où le nombre de projets de loi relevant de l’article 53 de la Constitution est resté stable (entre 20 et 25 par an).

Lors des auditions des rapporteurs, il a été admis que le délai moyen de ratification ou d’approbation d’engagements internationaux soumis à autorisation parlementaire pourrait raisonnablement être réduit à dix-huit mois, sous réserve de quelques mesures d’optimisation des processus administratifs applicables. Dans cette perspective, la mission des accords et des traités du ministère de l’Europe et des affaires étrangères œuvre à généraliser plusieurs usages, à commencer par la mise à disposition d’outils pédagogiques relatifs à la négociation et à la ratification des accords internationaux par la direction des affaires juridiques, à destination notamment des ambassades et des ministères techniques, contribuant à homogénéiser les pratiques et limiter la durée des procédures administratives. Les services juridiques s’efforcent également d’identifier le plus en amont possible les accords relevant de l’article 53 de la Constitution et, dans la même logique, d’initier l’élaboration des avant-projets de loi avant même la signature des engagements internationaux, dès la demande de pouvoirs.

III. Une mise en œuvre globale plutôt satisfaisante

A. Des engagements de la France approuvés ou ratifiés par l’exécutif pour la plupart

Dans la quasi-totalité des cas, les autorisations parlementaires votées depuis 2022 jusqu’à août 2025 en vue de l’approbation ou de la ratification d’engagements internationaux signés par l’Exécutif se sont traduites par l’accomplissement des formalités administratives et réglementaires devant en découler.

1. Une autorisation législative suivie d’effet par le pouvoir exécutif dans près de 82 % des cas

L’entrée en vigueur d’un engagement international est le plus souvent régie par ses propres stipulations.

Les textes ou accords bilatéraux soumis à autorisation parlementaire d’approbation ou de ratification produisent généralement leurs effets après remise à l’autre partie d’un instrument d’approbation ou, le plus souvent, après notification de l’accomplissement des procédures exigées par le droit interne pour l’entrée en vigueur. Dans le cas d’un accord intergouvernemental, l’instrument d’approbation est signé par le ministre chargé des affaires étrangères : la délivrance de l’instrument se fait alors généralement en quelques jours. Dans le cas d’un traité, l’instrument de ratification est signé par le président de la République et contresigné par le premier ministre ainsi que le ministre chargé des affaires étrangères ; la multiplicité des signataires rallonge les délais de délivrance de l’instrument. Ce n’est qu’à l’issue de la notification de la dernière ratification que l’engagement international prend effet.

Les textes ou accords multilatéraux, pour leur part, entrent habituellement en vigueur à partir du dépôt auprès d’un État désigné à cet effet d’un nombre déterminé d’instruments exprimant le consentement des États parties – c’est le cas, par exemple, de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale (BBNJ), avec soixante ratifications exigées, ce qui a conduit à une entrée en vigueur le 17 janvier 2026 – ou passé un certain délai après le dépôt.

Sur le fondement des lois promulguées entre juillet 2022 et août 2025, recensées plus haut, la plupart des conventions, accords internationaux ou textes assimilés concernés ont donné lieu à une approbation ou ratification formelle par la France. Selon les informations transmises par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, les actes d’approbation ou de ratification, les notifications d’accomplissement des procédures internes françaises aux autres parties et les dates de publication des décrets déterminant l’opposabilité en droit français aux tiers des accords, conventions, traités ou textes internationaux concernés par une autorisation parlementaire entre juillet 2022 et août 2025 sont recensés dans le tableau ci-après.

RECENSEMENT DES RATIFICATIONS OU APPROBATIONS AUTORISÉES PAR LE PARLEMENT DEPUIS LA XVIE LÉGISLATURE DEVENUES EFFECTIVES

2. Une dizaine d’engagements non entrés en vigueur ou opposables en droit interne, le plus souvent pour des raisons indépendantes de la volonté des autorités françaises

La mise en œuvre des engagements internationaux de la France dépend de plusieurs paramètres, sur lesquels l’Exécutif n’a pas toujours d’emprise.

Le cas le plus aisé concerne les accords et traités bilatéraux – 39 engagements de ce genre concernés par les textes adoptés par l’Assemblée nationale entre juillet 2022 et août 2025 –, dont l’entrée en vigueur intervient dès l’achèvement des procédures internes d’approbation ou de ratification. Dans ce cas, le respect des stipulations et leurs effets dépendent de la volonté des deux parties, pas seulement de la France.

Le cas des traités, conventions ou accords multilatéraux – 16 concernés par les textes adoptés par l’Assemblée nationale depuis la XVIe législature jusqu’à l’automne dernier – est plus compliqué, dans la mesure où leur effectivité dépend le plus souvent de l’achèvement des procédures d’approbation ou de ratification dans un certain nombre d’États parties, de l’implication de ces mêmes États à honorer pleinement leurs engagements mais aussi de paramètres exogènes (notamment s’agissant des textes à portée environnementale).

Il ressort de tous les éléments transmis par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères que, sur le total des 55 engagements internationaux dont le Parlement français a autorisé l’approbation ou la ratification sous les XVIe et XVIIe législatures et entrant dans le champ temporel de l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale (soit six mois avant la présente évaluation), seulement 8 – soit 14,5 % – n’ont pas fait l’objet, à date, de la publication d’un décret les rendant opposables.

Dans la totalité des cas, l’absence de publication de décret rendant les engagements internationaux en question opposables tient essentiellement au fait :

– qu’il s’agit de conventions ou d’accords multilatéraux, impliquant la réalisation de conditions formelles de la part d’un grand nombre d’États signataires. Pour certains de ces textes (amendements à la convention du 6 mars 1948 créant l’Organisation maritime internationale, résolution LP.3(4) portant amendement de l’article 6 du protocole de Londres de 1996 sur la pollution des mers, protocole d’amendement à la convention du Conseil de l’Europe sur la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel), faute d’un nombre de ratifications suffisantes, ces textes ne sont pas encore entrés en vigueur et, par conséquent, ne peuvent donner lieu aux mesures réglementaires françaises les rendant opposables en droit interne ;

– dans le cas des conventions ou accords bilatéraux, de l’absence de réciprocité dans l’accomplissement des procédures nécessaires par l’autre partie, soit que cette dernière ait renoncé à mettre en œuvre les engagements pris (cas du Sénégal pour les conventions d’entraide judiciaire en matière pénale et d’extradition du 7 septembre 2021), soit qu’elle tarde à accomplir les formalités la concernant (cas de la Macédoine du Nord pour l’accord de réadmission du 18 septembre 2007 et l’accord de coopération dans le domaine de la défense du 14 octobre 2022 ou de l’Indonésie pour l’accord de coopération dans le domaine de la défense du 28 juin 2021, complété par l’échange de lettres des 18 août 2023 et 9 novembre 2023, notamment).

Autrement dit, dans la totalité des cas de non-publication du décret rendant opposable un engagement international dont le Parlement a autorisé l’approbation ou la ratification, le pouvoir exécutif français n’est pas en cause.

B. Un bilan plus difficile à réaliser sur le plan qualitatif

Au regard du nombre d’engagements internationaux sur lesquels le Parlement français s’est prononcé entre juillet 2022 et août 2025, il n’est pas aisé de dresser un bilan qualitatif totalement exhaustif de la mise en œuvre de chacun de ces textes. Pour autant, et parce que l’Exécutif est en charge de la mise en œuvre et du suivi de la bonne application des traités, conventions ou accords auxquels la France a souscrit, il ressort des informations recueillies dans la perspective de la séance de contrôle du 10 février 2026 les éléments ci-après, retranscrits sous la forme d’un tableau global.

BILAN SYNTHETIQUE DE L’EFFECTIVITÉ DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX APPROUVÉS OU RATIFIÉS DEPUIS JUILLET 2022 ET ENTRÉS EN VIGUEUR

La quarantaine d’engagements internationaux effectivement appliqués et entrant dans l’appréciation à porter sur leur mise en application a donné lieu à la transmission, par les administrations de l’État, d’indications plus ou moins pertinentes sur leurs effets réels. Dans certains cas, le suivi apparaît assez précis ; dans d’autres, moins. Il conviendra d’approfondir l’appréciation sur la durée, à l’occasion des prochaines éditions de ces séances de contrôle de la mise en application des engagements internationaux pour lesquels le Parlement a donné une autorisation législative.

Pour autant, les indications transmises permettent de dresser le constat d’une effectivité concrète et réelle de la majorité des textes ratifiés ou approuvés après autorisation législative du Parlement, lorsque la réciprocité (pour les accords bilatéraux) ou l’intégralité des ratifications (dans le cas des textes multilatéraux) est assurée.

Globalement, il ressort donc des éléments communiqués que le bilan de la mise en œuvre des engagements internationaux approuvés ou ratifiés, entre juillet 2022 et août 2025, et entrés en vigueur s’avère satisfaisant.

Travaux de la commission

Lors de sa réunion du 4 février 2026, la commission des affaires étrangères procède à l’examen du présent rapport d’information, en vue de la séance publique du 10 février 2026.

L’enregistrement de cette séance est accessible sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante :

https://assnat.fr/zrsXqX

La commission autorise la publication du rapport d’information sur la mise en application des lois autorisant la ratification ou l’approbation de textes internationaux depuis la XVIe législature.

Annexe :

liste des personnes auditionnées

par les rapporteurs

Ministère de l’Europe et des affaires étrangères

M. Alexandre Piquet, chef de la mission des accords et traités ;

Mme Stéphanie Le Hénaff, rédactrice à la mission des accords et des traités ;

Mme Valeria Manzione, rédactrice à la mission des accords et des traités

M. François Mattret, rédacteur à la mission des accords et traités ;

M. Alexandre Seiler, rédacteur à la mission des accords et des traités.

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Commission des affaires sociales

Sur l’ensemble des XVIe et XVIIe législatures, de juin 2022 au 31 juillet 2025, la commission des affaires sociales a été saisie au fond de 30 lois nécessitant au moins une mesure réglementaire d’application.

Une majorité des textes d’application ont été publiés, le taux d’application atteignant ainsi près de 83 % au 31 janvier 2026, en tenant compte des mesures facultatives, de celles devenues sans objet, de celles déjà satisfaites par des textes existants ou encore de celles dont l’entrée en vigueur sera postérieure à janvier 2026.

Les délais moyens de publication ont globalement diminué, en particulier pour les textes les plus récents. Pour la XVIe législature, on observe néanmoins des délais de publication souvent longs, notamment pour les décrets en Conseil d’État, et une accumulation progressive de mesures restées en attente.

La XVIIe législature marque une amélioration. Les premières mesures d’application sont publiées plus rapidement mais le stock ancien de mesures non publiées continue de peser sur l’appréciation globale. Certains textes accusent des retards très significatifs au regard des échéanciers initialement annoncés.

Au 31 janvier, 100 mesures d’application relevant d’un décret en Conseil d’État ou d’un décret simple n’ont pas encore été publiées.

Les projets de loi bénéficient, dans l’ensemble, d’un taux d’application plus élevé, de délais de publication plus courts et d’une anticipation réglementaire plus systématique. Toutefois, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 fait exception, avec 20 décrets toujours en attente. En revanche, la LFSS 2025, quoique plus récente, présente un niveau d’application nettement meilleur.

À l’inverse, les propositions de loi subissent plus fréquemment des retards, voire une carence de décrets d’application. Il en est ainsi des lois :

– visant à faire évoluer la formation de sage-femme ;

– portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l’autonomie ;

– visant à améliorer la prise en charge des soins et dispositifs spécifiques au traitement du cancer du sein par l’assurance maladie ;

– visant à améliorer l’accès aux soins par la territorialisation et la formation ;

– relative à la profession d’infirmier ;

– visant à améliorer l’accès aux soins par l’engagement territorial des professionnels.

Taux d’application des lois promulguées durant les XVIe et XVIIe législatures (jusqu’au 31 juillet 2025)

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Décrets d’application en retard par rapport à l’échéancier ([43])

Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat (1 décret) :

Loi n° 2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi (1 décret) :

Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 (5 décrets) :

Loi n° 2023-29 du 25 janvier 2023 visant à faire évoluer la formation de sage-femme (3 décrets) :

Loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture (1 décret) :

Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (1 décret) :

Loi n° 2023-379 du 19 mai 2023 portant amélioration de l’accès aux soins par la confiance aux professionnels de santé (2 décrets) :

Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi (5 décrets) :

Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 (20 décrets) :

Loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l’accès aux soins par l’engagement territorial des professionnels (2 décrets) :

Loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l’autonomie (11 décrets) :

Loi n° 2025-106 du 5 février 2025 visant à améliorer la prise en charge des soins et dispositifs spécifiques au traitement du cancer du sein par l’assurance maladie (1 décret) :

Loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 (11 décrets) :