rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de programmation pour la refondation de Mayotte (n°1470).

Ainsi, dans chaque région, jusqu’à 10 URPS peuvent être constituées, représentant les médecins, les pharmaciens, les infirmiers, les masseurs-kinésithérapeutes, les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes, les biologistes, les orthoptistes, les pédicures-podologues et les orthophonistes.

Ces unions ont le statut d’association. Leur vocation est de faire participer au niveau de chaque région les professionnels de santé libéraux à la politique régionale de santé. Elles peuvent signer des contrats avec les agences régionales de la santé. Elles sont financées par des cotisations acquittées par les professionnels de santé eux-mêmes (entre 0,1 % et 0,5 % du chiffre d’affaires en fonction de la profession dans la limite de 0,5 % du plafond annuel de la sécurité sociale) ([118]).

Les professionnels de santé libéraux siégeant au sein de chaque union sont élus ou désignés pour une durée de mandat fixée par décret en Conseil d’État. Le décret n° 2010-585 du 2 juin 2010 relatif aux unions régionales de professionnels de santé a fixé celle-ci à cinq ans, renouvelables.

Les organisations syndicales des professions de santé bénéficiant d’une ancienneté minimale de deux ans à compter du dépôt légal des statuts et présentes sur le territoire national dans au moins la moitié des départements et la moitié des régions présentent des listes de candidats. Le collège d’électeurs de chaque URPS est constitué par les membres de la profession concernée exerçant à titre libéral dans le régime conventionnel dans la région.

Comme en dispose l’article L. 4031-2 du code de la santé publique, l’élection est la règle. Par dérogation, il est prévu que les représentants des professionnels exerçant à titre libéral dans le régime conventionnel sur le territoire national dont le nombre ne dépasse pas un certain seuil soient désignés dans les unions régionales de professionnels de santé par les organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national en application de l’article L. 162-33 du code de la sécurité sociale. C’est le cas par exemple des représentants des sages-femmes, des orthoptistes, des biologistes et des pédicures-podologues.

L’article L. 4031-1 du code de la santé publique précise que des unions sont constituées dans chaque région ainsi que dans les collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane. En ce qui concerne La Réunion et Mayotte, une « union régionale des professionnels de santé de l’océan Indien » exerce pour chaque profession les compétences dévolues aux unions régionales des professionnels de santé.

b. Les membres des unions régionales de professionnels de santé de l’océan indien

Comme le précise le premier alinéa de l’article L. 4031-7 « un représentant des professionnels exerçant à Mayotte siège dans chaque union régionale de professionnels de santé de l’océan Indien, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’État. »

Le deuxième alinéa du même article indique que « dans chacune des unions de la région qui procèdent à des élections, le collège d’électeurs est composé des professionnels de santé de la Réunion et de Mayotte. » Cette règle s’est appliquée à partir des élections qui ont eu lieu lors du renouvellement des membres des unions en 2021 ([119]).

Les modalités de désignation des candidats lorsqu’il s’agit d’une profession de santé dont les membres sont désignés et non élus dans les unions régionales ont été fixées par décret. L’article D. 4031-16 précise la règle pour les unions régionales de l’océan indien : « les membres des unions régionales de l’océan Indien désignés sont nommés par le directeur général de l’agence régionale de santé de La Réunion, à l’exception du représentant des professionnels exerçant à Mayotte qui est nommé par le directeur général de l’agence régionale de santé de Mayotte conformément à la procédure prévue au deuxième alinéa de l’article R. 4031-53. ». L’article R. 4031-53 dispose que le directeur général de l’agence régionale de la santé (ARS) de Mayotte désigne pour chaque union, le représentant des professionnels exerçant à Mayotte en tenant compte des effectifs des organisations syndicales présentes sur le territoire.

Dans l’océan Indien, les professionnels de santé libéraux qui votent pour les candidats qui les représenteront sont très majoritairement issus de la Réunion, ce qui laisse en conséquence une faible chance pour les professionnels de santé libéraux de Mayotte d’être élus au sein des unions.

La combinaison des différentes modalités de désignation et la faiblesse du nombre de professionnels de santé libéraux, comme d’autres professionnels de santé, installés à Mayotte conduit à une sous-représentation de ces derniers dans les différentes unions régionales réunissant La Réunion et Mayotte. Comme le souligne l’étude d’impact jointe au projet de loi, « il est difficile pour l’ARS de Mayotte de travailler en partenariat avec ces unions, notamment sur l’analyse des besoins de santé et de l’offre de soins, l’organisation de l’exercice professionnel, de la permanence et de la continuité des soins ainsi que les nouveaux modes d’exercices sur son territoire ».

Comme les représentants de la Direction de la sécurité sociale ont pu le rappeler à vos rapporteurs lors de leur audition, le nombre de professionnels de santé libéraux à Mayotte reste faible. Néanmoins, leur présence dans les URPS est nécessaire afin que les politiques de santé publiques menées à Mayotte associent davantage plus étroitement les professionnels libéraux de l’île. Les chiffres présentés ci-dessous permettent de constater le faible nombre de professionnels libéraux.

Source : données communiquées par la Direction de la sécurité sociale. Chiffres hors pharmaciens.

À titre de comparaison, en 2023, l’ARS de la Réunion indiquait que l’île disposait de 94 médecins généralistes libéraux pour 100 000 habitants, et de 142 médecins généralistes pour 100 000 habitants tout mode d’exercice confondus ([120]).

2. Le dispositif initial

L’article 18 vise à modifier l’article L. 4031-7 du code de la santé publique. Il prévoit que plusieurs représentants venant de Mayotte puissent représenter leurs collègues au sein des unions régionales de professionnels de santé de l’océan indien et non plus un seul.

Comme le précise l’étude d’impact du présent projet de loi, cela permettra également que dans chaque union, plusieurs professionnels de santé représentent leurs collègues de Mayotte sans nécessairement tous exercer la profession de santé de l’union dans laquelle ils siègent, ou bien d’instituer un même collège de représentants des professionnels de santé de Mayotte qui siégeraient dans les différentes URPS de l’océan indien.

L’ensemble des modalités seront définies par décret.

Les modifications réglementaires qui pourront être apportées au processus de désignation des représentants des professionnels de santé de Mayotte dans les URPS de l’océan indien, sur le fondement de l’article L. 4031-7 modifié devront permettre une meilleure représentation des professionnels de santé de Mayotte au côté de leurs collègues de La Réunion.

3. Les modifications apportées par le Sénat

L’adoption de l’amendement n° 65 de Mme Corinne Imbert (groupe Les Républicains) en séance publique, avec un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, a réécrit le présent article. L’article dans sa version transmise à votre assemblée institue des URPS propres à Mayotte. Sont ainsi distinguées les unions régionales, celles de la Réunion d’un côté et celles de Mayotte de l’autre.

Cinq syndicats représentant différentes catégories de professions de santé dont les membres exercent à Mayotte ont fait savoir, dans un courrier commun, leur souhait de voir se constituer une URPS de Mayotte pour chaque profession de santé, faisant pendant à une URPS de la Réunion qui prendrait la suite des URPS de l’océan indien existantes. Ces nouvelles URPS de Mayotte pourraient contribuer à structurer l’offre et de l’organisation des soins à Mayotte en partenariat avec l’ARS récemment créée à Mayotte et à travailler sur les problématiques de santé propre à Mayotte.

4. La position de la Commission

La commission a adopté l’amendement CL423 de la rapporteure Mme Agnès Firmin Le Bodo. Cet amendement réécrit l’article 18 adopté au Sénat qui proposait qu’à Mayotte, comme dans les autres régions, soit instituée une union régionale de professionnels de santé par profession. Si l’objectif de distinguer la représentation des professionnels de santé libéraux de Mayotte de celle de La Réunion est un objectif partagé, votre rapporteur propose que soit créée à Mayotte une union régionale interprofessionnelle de professionnels de santé afin qu’il ne soit créé qu’une union et non dix.

Le nombre de professionnels de santé exerçant à titre libéral est faible à Mayotte par rapport aux autres régions.

Créer une unique union régionale interprofessionnelle permettrait à toutes les professions médicales et para-médicales d’être représentées mais sans multiplier des instances comportant très peu de membres. Cela permettrait à l’agence régionale de la santé de Mayotte d’avoir un interlocuteur propre à Mayotte représentant les professionnels libéraux afin d’améliorer les politiques de santé en matière de soins de ville et d’offres de soins.

*

Chapitre II Favoriser l’aménagement durable de Mayotte

Article 19 Extension des possibilités de prise de possession immédiate de terrains expropriés pour la reconstruction et le développement de Mayotte

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

I. la prise de possession immédiate : un dispositif dérogatoire au droit de l’expropriation

A. La procédure d’expropriation

L’expropriation est le moyen par lequel le bénéficiaire d’une « déclaration d’utilité publique » (DUP) – c'est-à-dire l’acte administratif unilatéral par lequel l’autorité compétente constate qu’une opération, un ouvrage ou des travaux présentent un caractère d’utilité publique justifiant une expropriation ou l’institution de servitudes – peut contraindre une personne privée ou publique à céder son bien, une partie de celui-ci ou des droits réels immobiliers, en contrepartie du paiement d’une indemnité. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen fonde cette possibilité à son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. ». L’article 545 du code civil en constitue le fondement législatif. ([121])

La procédure d’expropriation comporte quatre phases. Les deux premières, sous le contrôle du juge administratif, consistent à constater l’utilité publique de l’opération et à définir l’emprise foncière qui doit faire l’objet de l’expropriation. Le juge judiciaire, gardien de la propriété privée, contrôle les deux autres phases : le transfert de propriété des biens et l’indemnisation du préjudice. Depuis l’ordonnance n° 58-997 du 23 octobre 1958, les deux phases peuvent être conduites simultanément.

1. La phase administrative

La première phase de la procédure administrative vise à constater que le projet est bien d’utilité publique. Le dossier constitué par l’expropriant doit faire l’objet d’une enquête publique régie par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, sauf si l’opération porte atteinte au droit de l’environnement ; dans ce dernier cas, la procédure utilisée est alors fixée par le code de l’environnement. Le dossier « normal » doit comporter :

– une note explicative, démontrant que les avantages de l’opération l’emportent sur son coût financier et sur ses inconvénients ;

– un plan de situation et un plan général des travaux ;

– les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;

– une appréciation sommaire des dépenses ;

– une étude d’impact, en cas d’atteinte portée à l’environnement ;

– une évaluation socio-économique.

Un dossier simplifié est prévu dans le cas de l’acquisition d’immeubles (pour la constitution de réserves foncières, lorsque le projet n’est pas totalement connu, ou pour l’acquisition d’espaces naturels par le Conservatoire de l’espace littoral) ou dans le cadre d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante, qui nécessite de procéder à l’expropriation des biens avant que le projet n’ait pu être parfaitement établi. Comme pour l’enquête parcellaire, le préfet ouvre l’enquête et nomme le commissaire-enquêteur par arrêté. L’enquête ne peut être inférieure à quinze jours. Le commissaire enquêteur dispose d’un délai d’un mois pour rédiger son rapport d’enquête

L’enquête parcellaire vise, quant à elle, à délimiter précisément et de façon contradictoire les limites du périmètre de la propriété faisant l’objet de l’expropriation ainsi qu’à identifier les propriétaires concernés et à les informer de la déclaration d’utilité publique. Le dossier réalisé par le bénéficiaire de la DUP doit comporter un plan parcellaire régulier des terrains et des bâtiments, établi à partir d’un plan cadastral, ainsi que la liste des propriétaires. Les erreurs ou les imprécisions qui pourraient l’affecter entachent la procédure d’irrégularité si elles sont de nature « à induire le public et les intéressés en erreur quant à la nature et aux conséquences de l’opération envisagée » ([122]). Son ouverture doit faire l’objet d’une publicité mais surtout d’une notification adressée à chacun des propriétaires indivis, aux copropriétaires, aux usufruitiers et aux nues-propriétaires.

L’enquête parcellaire peut se dérouler conjointement avec l’enquête préalable à la déclaration publique si les deux dossiers peuvent être constitués conjointement. Au terme de l’enquête, les biens expropriables font l’objet d’un arrêté de cessibilité par le représentant de l’État.

2. La phase judiciaire

La phase judiciaire comporte deux étapes : le transfert de propriété et la fixation de l’indemnité qui peuvent, en fonction de l’existence ou non d’un accord entre la puissance publique et la personne expropriée, faire intervenir le juge de l’expropriation.

Une cession amiable du bien peut être actée entre la puissance expropriatrice et la personne expropriée. Le transfert de propriété des immeubles ou droits réels immobiliers est opéré par voie d’ordonnance du juge de l’expropriation en l’absence de cession amiable (article L. 220-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) après que l’offre de l’autorité expropriatrice a été refusée. L’ordonnance d’expropriation ou la cession amiable éteint les droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés. L’ordonnance d’expropriation ne peut être attaquée que par pourvoi en cassation et pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme (article L. 223-1 du même code).

En outre, à l’occasion de l’ouverture de l’enquête d’utilité publique, de la DUP, de l’arrêté de cessibilité ou de l’ordonnance d’expropriation, l’expropriant notifie le montant de son offre et invite les expropriés à faire connaître le montant de leur demande (article L. 311-4 du même code). À défaut d’accord sur le montant des indemnités, celles-ci sont fixées par le juge de l’expropriation (article L. 311-5 du même code). Les indemnités allouées couvrent l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation (article L. 321-1 du même code).

Sauf en cas de procédure d’urgence, l’expropriant ne peut prendre possession de l’immeuble qu’un mois après avoir payé ou consigné l’indemnité fixée par le juge (lorsque la personne expropriée fait obstacle au paiement).

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, la durée moyenne d'une procédure judiciaire visant à obtenir une ordonnance d'expropriation et celle d’une procédure visant à obtenir la fixation de l'indemnité d'occupation étaient, respectivement, de 3,6 mois et de 9,8 mois en 2024.

B. La prise de possession anticipée dite « d’extrême urgence »

Le titre II du livre V du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit une procédure spéciale permettant la prise de possession anticipée du bien exproprié sur décret avant la fin des procédures administratives et judiciaires : cela permet ainsi de prendre possession des lieux sans être retardé par les délais judiciaires.

Le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit quatre cas qui permettent l’application de cette procédure :

– lorsque l’extrême urgence rend nécessaire l’exécution immédiate de travaux intéressant la défense nationale (articles L. 521-1 et suivants du même code) ;

– pour l’exécution des travaux de construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemin de fer, d'infrastructures nécessaires à la mise en œuvre des services express régionaux métropolitains, de voies de tramways ou de transport en commun en site propre, d'oléoducs et d'ouvrages des réseaux publics d'électricité en cas de difficultés tenant à la prise de possession de terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage (article L. 522-1 du même code) ;

– lorsque l’exécution de travaux dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN) ou d’une grande opération d’urbanisme (GOU) risque d’être retardée du fait de difficultés tenant à la prise de possession de terrains non bâtis (articles L. 522-1 et suivants) ;

– lorsqu’une opération d’aménagement déclarée d’utilité publique rend nécessaire l’expropriation d’un immeuble dégradé ou dangereux, dans le périmètre d’une opération de requalification des copropriétés dégradées (articles L. 523-1 et suivants du même code), depuis l’article 44 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024.

Dans les quatre cas, le décret de prise de possession anticipée doit faire l’objet d’un avis conforme du Conseil d’État auquel est soumis un dossier incluant un plan parcellaire et une description générale des ouvrages. Dans un délai de vingt-quatre heures suivant la réception du décret, le préfet prend les arrêtés permettant l’occupation temporaire dans les limites fixées par les articles 1er, 4, 5 et 7 de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution de travaux publics.

À l’exception des travaux nécessaires pour la défense nationale, où le paiement de l’indemnité provisionnelle ou la consignation de l’indemnité procède de l’initiative des personnes intéressées (article L. 521-3), les prises de possession anticipée sur le fondement des articles L. 522-1 et L. 523-1 sont subordonnées au paiement d’une indemnité sur la base de l’évaluation établie par la direction de l’immobilier de l’État ou de l’expropriant en cas d’offre plus élevée. Lorsque le paiement de l’indemnité est impossible (propriétaire qui refuse l’offre amiable, propriétaire non identifié), la prise de possession anticipée est subordonnée à la consignation de cette indemnité auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). S’agissant de la durée maximale de cette consignation, l’article L. 518-24 du code monétaire et financier dispose que les sommes déposées à la CDC sont acquises à l’Etat lorsqu’il s’est écoulé un délai de trente ans sans manifestation ou réclamation du bénéficiaire.

L'autorité expropriante est tenue, dans le mois qui suit la prise de possession, de poursuivre la procédure d'expropriation. Le juge de l’expropriation peut alors accorder une indemnité prenant en compte le préjudice causé par la rapidité de la procédure.

Les occupants des bâtiments d’habitation doivent se voir proposer au moins deux solutions de relogement « correspondant à leurs besoins et n'excédant pas les normes relatives aux habitations à loyer modéré », à proximité du logement dont ils sont évincés (article L. 423-2 du même code).

Outre les cas prévus par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, plusieurs lois successives ont étendu la procédure spéciale à certains projets ponctuels jugés d’intérêt national : aménagements nécessaires à la tenue d’évènements (Jeux olympiques de Grenoble ou d’Albertville), construction du village olympique pour les Jeux olympiques et Paralympiques de Paris, réalisation d’équipements sportifs (Stade de France), opérations de construction ou d’extension d’établissements pénitentiaires entrés en phase d’étude avant 2023 ([123]), plusieurs projets ou infrastructures de transport (liaison Paris – aéroport Charles de Gaulle, projet de transport routier du Grand Paris, itinéraire routier destiné à desservir le projet international de réacteur expérimental de fusion thermonucléaire), opérations de réalisation d’un réacteur électronucléaire ([124]).

Le Conseil consitutionnel a confirmé la constitutionnalité de la procédure de prise de possession anticipée lorsque les opérations visées par la loi justifient d’un « motif impérieux d’intérêt général ».([125])

II. Le droit proposé : étendre la procédure d’extrême urgence aux opérations de reconstruction et à la réalisation de différentes infrastructures à mayotte

L’article 19 du projet de loi étend, pendant une durée de dix ans, la procédure d’extrême urgence dans les conditions prévues aux articles L. 522-1 à L. 522-4 :

– aux opérations de reconstruction conduites et coordonnées par le nouvel établissement public créé conformément à l’article 1er de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte, appelé à absorber et prendre la suite de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte. La reconstruction de logements, d’infrastructures ou d’équipements destinés à l’accomplissement d’une mission de service public pourrait s’intégrer dans des projets d’aménagement plus vastes. Cette reconstruction pourra conduire à des relocalisations, des constructions nouvelles et des extensions de bâtiments par exemple, qui nécessiteront d’acquérir des parcelles privées ;

– à la réalisation de nouveaux ouvrages, infrastructures, constructions et installations permettant le bon fonctionnement de services d’intérêt général (services portuaires et aéroportuaires, ouvrages et installations des réseaux publics d’eau et d’assainissement, constructions, ouvrages et installations à l’usage des forces de sécurité intérieure, ouvrages et installations de production et de distribution d’électricité, établissements pénitentiaires ainsi que les établissements de santé et médico-sociaux).

L’intérêt, pour l’autorité expropriante, est d’accélérer les expropriations de 6 à 12 mois, ce qui correspondrait au délai nécessaire au juge de l’expropriation du tribunal judiciaire de Mamoudzou pour rendre son jugement lorsque l’offre d’achat a été refusée par le ou les propriétaires ou lorsque ceux-ci n’ont pas pu être identifiés lors de l’enquête parcellaire, ce qui arrive fréquemment. En outre, la prise de possession anticipée permet d’éviter le développement de « bangas » sur les terrains couverts par la déclaration d’utilité publique (déplacements fréquents à l’intérieur des terrains, réduction de l’accès aux parcelles concernées, photographie aérienne).

Votre rapporteur s’interroge cependant :

– le champ ouvert à la procédure de prise de possession anticipée paraît extrêmement large, puisqu’elle pourrait s’appliquer à la totalité des opérations de reconstruction pilotées par le futur établissement foncier – y compris donc des opérations ne reposant pas, de manière manifeste, sur un « motif impérieux d’intérêt général » comme le prévoit la jurisprudence constitutionnelle. Les projets mentionnés en audition sont la reconstruction de nouveaux établissements scolaires ou la réalisation de logements sociaux. Or, la construction de logements sociaux est parfois fortement contestée par la population, au motif qu’elle servirait essentiellement à loger des personnes de nationalité étrangère. Accélérer l’expropriation dans ce cas pourrait conduire à renforcer les tensions au niveau local ;

– l’autorité n’a pas obligation d’identifier le propriétaire si l’enquête parcellaire n’a pas permis d’y parvenir, afin de procéder à la prise de possession anticipée du bien. Plus fondamentalement, la puissance publique n’a pas obligation d’avoir achevé les diligences liées à la recherche des propriétaires pour prendre possession du bien de façon anticipée. La puissance publique sera-t-elle incitée à continuer ses recherches dans l’attente de la procédure judiciaire, une fois qu’elle aura pris possession des lieux et des bâtiments, alors qu’on sait que plusieurs dizaines de personnes peuvent être propriétaire d’un même bien à Mayotte ?

– que se passera-t-il si les occupants de bonne foi du terrain ne sont pas reconnus comme propriétaires par l’État et n’ont pas pu bénéficier de la prescription acquisitive au moment de l’expropriation ?

– le montant de la somme consignée auprès de la Caisse des dépôts et consignations est fixé par la direction de l’immobilier de l’État et non par le juge de l’expropriation.

Votre rapporteur considère que la prise de possession anticipée ne doit pas être le moyen de déposséder les Mahorais au motif du désordre foncier ou des difficultés à identifier clairement les propriétaires. Mayotte est une île très vallonnée et escarpée ; c’est pourquoi le foncier utile, tout comme la plupart des agglomérations, se concentre sur les zones côtières. Ce foncier exploitable, relativement rare (63 % des terrains ont une pente supérieure à 15 % ou sont situés à plus de trois cents mètres d’altitude), renforce ainsi le sentiment d’une possible dépossession de ce que les Mahorais considèrent comme leur bien le plus précieux.

L’article a été adopté sans modification par le Sénat.

III. La position de la commission

Contre l’avis du rapporteur, la commission a réduit substantiellement le champ ouvert par l’article pour les prises de possession anticipée à Mayotte aux seules parcelles nécessaires à la réalisation d’infrastructures portuaires et aéroportuaires, à la suite de l’adoption de l’amendement CE37 de Mme Estelle Youssouffa.

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Article 19 bis (supprimé)

Assimilation du projet d’agrandissement de l’aéroport de Mayotte à une opération d’aménagement

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article (avis avec délégation au fond).

La commission des affaires économiques s’est prononcée en faveur de la suppression de cet article. La commission des lois, en raison de cette délégation au fond, a suivi cette position.

Cet article, introduit au sein du projet de loi par le Sénat, à l’initiative du Gouvernement, assimile le projet d’agrandissement de l’aéroport de Mayotte à une opération d’aménagement afin de le faire bénéficier de la procédure de déclaration d’utilité publique (DUP) dite « réserve foncière », qui permet de lancer une procédure d’expropriation en l’absence de projet totalement finalisé.

Des obstacles juridiques à l’agrandissement de l’aéroport de Mayotte

A. L’interdiction légale d’exproprier pour augmenter les capacités d’accueil de certains aéronefs engendrant une hausse des gaz à effets de serre ne s’applique dans les outre-mer

L’article L. 122-2-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique indique que « les projets de travaux et d'ouvrages visant à créer ou à étendre une aérogare ou une piste pour augmenter les capacités d'accueil des aéronefs, des passagers ou du fret d'un aérodrome ouvert à la circulation aérienne publique ne peuvent être déclarés d’utilité publique en vue d'une expropriation en application du présent code s’ils ont pour effet d'entraîner une augmentation nette, après compensation, des émissions de gaz à effet de serre ».

Cette interdiction d’exproprier pour créer ou étendre une aérogare ou une piste, en cas d’augmentation des émissions de gaz à effet de serre, ne s’applique cependant pas à Mayotte, comme dans l’ensemble des territoires ultramarins mentionnés à l’article 72-3 de la Constitution, conformément au II de l’article L. 122-2-1 précité.

B. Le dossier nécessaire pour la déclaratioN d’utilité publique

Conformément à l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le dossier de déclaration d’utilité publique à constituer pour que le projet de réalisation de travaux ou d’ouvrages soit soumis à l’enquête publique doit comprendre les éléments suivants :

– une notice explicative ;

– le plan de situation ;

– le plan général des travaux ;

– les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;

– l’appréciation sommaire des dépenses ;

– pour les travaux de création (ou d'extension) de piste aérienne ou de création (ou d’extension) d’une aérogare ou d’une aérogare de fret dans l’hexagone, qui augmentent la capacité d’accueil de l’aérodrome, l’étude permettant d’objectiver l’augmentation de la capacité d’accueil et l’étude mentionnée à l’article R. 122-10 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (évolution prévisionnelle du trafic aérien, hypothèses d'évolution des émissions, évaluation des émissions de gaz à effet de serre générées par l'activité aéroportuaire et évaluation des mesures de compensation).

C. La procédure dérogatoire de DUP « réserve foncière »

Introduite par la loi n° 67-1253 d’orientation foncière du 30 décembre 1967 et progressivement adaptée par des lois successives, la DUP « réserve foncière » est aujourd’hui définie à l’article R. 112-5 du code de code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : « lorsque la déclaration d'utilité publique (…) est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins :

1° Une notice explicative ;

2° Le plan de situation ;

3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ;

4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. »

Cet article organise ainsi une procédure qui permet au préfet de limiter la portée de l’enquête et au futur bénéficiaire de la DUP de ne constituer qu’un dossier simplifié. Il n’est ainsi pas nécessaire d’intégrer au dossier le plan général des travaux, ni les caractéristiques générales du projet, ni le coût du projet dans son ensemble.

Cette demande de DUP s’inscrit notamment en vue de la réalisation d’une action ou d’une opération d'aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ([126]), pour laquelle il est nécessaire de procéder à l'acquisition progressive d’immeubles avant que le projet n'ait pu être établi. La DUP ouvrant droit à l’expropriation pour la constitution de « réserves foncières » permet de maîtriser les prix d’achat des terrains et d’éviter tout phénomène de spéculation immobilière ou de rétention foncière par les propriétaires.

À titre d’exemple, le Conseil d’État a jugé qu’il était possible de recourir à cette procédure de dossier simplifié notamment dans le cadre de la constitution d'une réserve foncière en vue d'une zone d'activité aéronautique et aéroportuaire. ([127]) Les travaux de création d’aérodromes nécessitent, dans tous les cas, un décret en Conseil d’État pour être déclarés d’utilité publique (R. 121-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : permettre la constitution de réserves foncières pour le projet d’aéroport

Le projet d’aéroport implanté sur le site de Bouyouni-M’Tsangamouji ([128]) pour accueillir la piste longue adaptée aux vols long-courriers et le nouvel aéroport nécessite de recourir à des expropriations. L’ensemble des études n’ayant pas été finalisées, l’article 19 bis introduit grâce à l’adoption d’un amendement du Gouvernement en séance qui a recueilli un avis favorable de la commission des affaires économiques du Sénat, propose d’assimiler le projet d’aéroport à une opération d’aménagement afin de permettre de recourir au dispositif de réserve foncière.

En bénéficiant d’une déclaration d’utilité publique même en l’absence de l’ensemble des études normalement requises ([129]), l’autorité expropriatrice pourra ainsi réaliser les expropriations nécessaires rapidement et éviter la spéculation foncière – ou l’occupation des terrains sur le site d’implantation du futur aéroport par des « bangas », certains habitants de Mayotte ciblant les terrains couverts par une déclaration d’utilité publique pour s’y installer temporairement et pouvoir ensuite bénéficier d’une solution de relogement. Les procédures d’expropriation étant particulièrement longues, il convient ainsi de les démarrer au plus tôt.

Votre rapporteur considère que le projet d’aéroport remplit des conditions d’urgence au regard de l’importance du désenclavement de l’île et du risque de submersion de l’aéroport actuel, qui pourrait ne plus être utilisable dans dix ans. Les représentants de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) ont insisté sur l’importance de pouvoir disposer rapidement des terrains, afin de pouvoir commencer les travaux en 2027 et de disposer d’un aéroport fonctionnel en 2036. Les six premières années seraient consacrées aux travaux préparatoires (pistes d’accès, ouverture de la zone d’extraction de matériaux, etc.) et aux terrassements. En l’absence de recours à la DUP « réserve foncière », le projet serait retardé de deux ans.

Votre rapporteur note cependant la profonde méfiance des Mahorais vis-à-vis du projet d’aéroport alors que la parole de l’État a été rarement respectée sur le sujet.

III. La position de la commission

L’article 19 bis a été supprimé par la commission suite à l’adoption des amendements CE3 de Mme Nadège Abomangoli, CE51 de M. Philippe Naillet et CE81 de Mme Dominique Voynet.

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Article 19 ter (supprimé) Clôture de la procédure de consultation du public sur le projet de piste longue de l’aéroport de Mayotte

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

I. La piste longue à Mayotte : un projet plus que jamais nécessaire

A. un débat public en cas de construction d’un aéroport

L’article L. 121-1 du code de l’environnement prévoit que la Commission nationale du débat public (CNDP) veille à la participation continue du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national « dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. » Conformément à l’article L. 121-8 du code de l’environnement, la commission est saisie des projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel (tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration) répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par l’article R. 121-2 du même code : la création ou l’extension d'infrastructures de pistes pour des aérodromes de catégorie A et dont le coût du projet est supérieur à 155 millions d’euros relève ainsi des projets pour lesquels une saisie de la CNDP est obligatoire.

Les maîtres d'ouvrage adressent à la commission un dossier qui décrit les objectifs et les principales caractéristiques du projet ainsi que des équipements qui sont créés ou aménagés en vue de sa desserte. Il présente ses enjeux socio-économiques, son coût estimatif, l'identification des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire, une description des différentes solutions alternatives, y compris l'absence de mise en œuvre du projet. La CNDP valide le dossier de la participation, fixe son calendrier, sa durée et ses modalités (débat public ou concertation préalable) dans un délai de deux mois après sa saisine. La durée du débat public ne peut excéder quatre mois et donne lieu à un compte rendu du débat par le président de la CNDP.

À la fin de cette première consultation du public, la Commission nationale du débat public désigne « un garant chargé de veiller à la bonne information et à la participation du public jusqu'à l’ouverture de l’enquête publique. La Commission détermine les conditions dans lesquelles le garant et le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable la tiennent informée. Elle assure, si nécessaire, la publication de rapports intermédiaires. Le rapport final du garant est rendu public », conformément à l’article L. 121-14 du code de l’environnement.

B. Un débat public de plus de dix ans

Après avoir été saisie par le Gouvernement le 16 avril 2010, la CNDP a décidé le 2 juin 2010 l'organisation d'un débat public sur le projet de réalisation d'une piste longue adaptée aux vols long-courriers à Mayotte. Le bilan du débat public a été établi le 8 février 2012.

Le projet envisagé était alors celui d’une nouvelle piste d’une longueur de 2 600 mètres, édifiée en partie sur des remblais à l’intérieur du lagon, permettant d’éviter le survol des habitations de Pamandzi (projet d’un montant compris entre 178 et 282 millions d’euros). La direction générale de l’aviation civile (DGAC) avait proposé deux scénarios :

– scénario 1 : allongement de la piste à 2 310 mètres, avant la construction ultérieure d’une piste convergente (2 600 mètres) construite sur un platier ;

– scénario 2 : construction d’une seule piste convergente de 2 600 mètres carrés.

Le rapport de la CNDP faisait état d’un large soutien de la population à un projet visant à améliorer la desserte aérienne de l’île. Il soulignait que les Mahorais doutaient également du sérieux de l’engagement de l’État à faire aboutir le projet. Plusieurs associations de défense de l’environnement soulignaient, au contraire, le caractère destructeur du projet sur le récif de la barrière de corail.

La décision du 7 mai 2012 de l’État acte le bien-fondé socio-économique du projet et dresse la liste des avantages et inconvénients des différents projets (coût financier plus élevé pour le scénario 2, mais moindre impact environnemental). Cette décision prévoit la poursuite du projet par le lancement d’études complémentaires pour les deux scénarios. Elle confie à la direction générale de l'aviation civile la poursuite de ces études, le soin de réunir l’ensemble des cofinancements nécessaires, la mission de déterminer le scénario optimal et la préparation du dossier à soumettre à l'enquête publique tout en déployant un dispositif d'information, d'échanges et de participation du public sur l'avancement du projet permettant d'associer les différents interlocuteurs de l'État.

C. des scenarii aujourd’hui caduCs au regard des enjeux environnementaux

Après 2011, le projet de piste longue a été mis en veille, notamment parce qu’il ne faisait pas partie des projets prioritaires identifiés par la commission « Mobilité 21 ».

De nouvelles contraintes sur l’aéroport sont apparues en 2018 avec la naissance du volcan sous-marin Fani Maoré : enfoncement de l’aéroport, inondation fréquente de la piste, risque d’effondrement résultant de l’activité sismo-volcanique.

La direction générale de l’aviation civile a relancé, dès le dernier trimestre 2019, les études visant à déterminer comment réaliser le projet et les procédures administratives en vue de cette réalisation, à la suite des annonces du Président de la République lors de sa visite à Mayotte le 22 octobre 2019. La nomination d’une garante a permis la reprise de la concertation et, depuis 2019, une centaine de personnes ont été mobilisées sur les études représentant un budget de près de 10 millions d’euros.

Les enjeux sont majeurs : l’aéroport de Mayotte est aujourd’hui saturé, avec 900 000 passagers en 2025 contre moitié moins en 2024. L’île demeure enclavée malgré son aéroport : une escale est obligatoire à Nairobi ou à la Réunion pour atteindre l’hexagone. Les pilotes doivent être spécifiquement formés aux conditions d’atterrissage et de décollage, alors que la piste est d’une longueur insuffisante (moins de 2 000 mètres). Cette piste est fréquemment submergée, alors que l’augmentation du niveau de l’eau risque d’accentuer le phénomène. D’autres risques naturels rendent cette piste vulnérable (risque sismo-volcanique, tsunamis, stabilité du sol support non garantie, etc.) et l’aéroport actuel pourrait ne plus être fonctionnel à un horizon de dix ans. Le rehaussement de la piste actuelle, d’un coût limité (estimé à 450 millions d’euros, hors traitement de la fragilisation du sol support de la piste) mais incapable de garantir la desserte pérenne du territoire mahorais, tout comme la création d’une piste longue convergente sur le site de l’aéroport ne paraissent pas adaptés au regard des risques naturels.

Le site alternatif (celui de Bouyouni-M’Tsangamouji) paraît aujourd’hui beaucoup plus pertinent. Les études de comparaison des deux sites ont pris en compte l’ensemble des enjeux pour Mayotte, structurés autour de huit grands thèmes :

– les principes d’aménagement de l’aéroport et le potentiel de développement économique ;

– la desserte du site et l’impact sur l’aménagement et le développement de Mayotte ;

– la ressource en eau et la qualité des eaux ;

– les risques naturels et industriels ;

– les milieux naturels et le cadre de vie des habitants ;

– les besoins et les ressources en matériaux ;

– les activités humaines (agriculture, pêche) ;

– les coûts et la socio-économie.

Il ressort que le site de Bouyouni-M’Tsangamouji est plus favorable pour tous les thèmes examinés, à l’exception de celui relatif aux activités agricoles (mobilisation d’environ 300 ha de terres agricoles sur Bouyouni-M’Tsangamouji contre 100 ha pour le site de Pamandzi). Il pourrait permettre de limiter l’exposition aux risques naturels et les impacts sur l’environnement (un seul site d’extraction de matériaux à proximité) tout en répondant à l’objectif d’accueillir tous les aéronefs long-courriers sans limite d’accueil des passagers (capacité de plus de 1,2 million de passagers transitant par l’aéroport à horizon 2050). Le site de Bouyouni-M’Tsangamouji est largement plus favorable pour la préservation du cadre de vie des habitants (bruit, pollution, contraintes sur l’urbanisme) : il n’impacte aucune zone habitée et permet de supprimer toutes les nuisances sur Petite Terre, tandis que la desserte sera plus aisée, plus rapide et plus fiable pour la très grande majorité des habitants de Mayotte, qui résident sur Grande Terre (89 % des habitants). Le projet est estimé à 1,2 milliard d’euros contre plus de 6 milliards d’euros pour le projet de Pamandzi.

Des craintes peuvent exister chez les Mahorais concernant la perte de terres agricoles. L’utilisation de terres agricoles pourrait faire l’objet de compensations selon les informations transmises par la DACS lors de l’audition, ce qui paraît primordial.

II. le droit proposé : la mise en place d’un processus de clôture de la concertation avec le public

L’article 19 ter est issu de l’adoption d’un amendement gouvernemental en séance au Sénat, ayant reçu l’avis favorable de la commission des affaires économiques. Il prévoit un dispositif ad hoc de clôture de la concertation avec le public sur les modifications apportées au projet de piste longue adaptée aux vols long-courriers à Mayotte depuis le débat public mené en 2011 et la décision du 7 mai 2012 de l’État.

La procédure de concertation s’achèverait donc par la procédure de consultation du public, incluant les éléments suivants :

– la constitution d’un dossier présentant les objectifs et caractéristiques principales du projet, son coût, une présentation des solutions alternatives, l’identification des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire, les principales caractéristiques de l’équipement ;

– sa mise à disposition par voie électronique et sur support papier en préfecture, dans les espaces France services et dans les mairies, pendant un mois, pour permettre au public de présenter ses observations ;

– la réalisation, par le garant, du rapport final dans un délai d’un mois après la fin de la consultation ;

– la décision motivée du maître d’ouvrage dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du dépôt des observations et des propositions relatives aux enseignements tirés de la consultation et des modifications à apporter au projet.

Cette consultation clôturerait la consultation continue et abrogerait la décision du 7 mai 2012.

Tout en garantissant une concertation effective, notamment grâce à l’accès par voie électronique et sur support papier du dossier, l’article 19 ter permet d’éviter de relancer une nouvelle procédure de débat public ou de concertation préalable en dérogeant à l’article L. 121-12 du code de l’environnement. En effet, ce dernier prévoit que l’enquête publique relative à un projet ayant fait l’objet d’un débat public ou d’une concertation préalable ne peut être ouverte plus de huit ans après la fin de celle-ci ([130]) sans une nouvelle consultation de la Commission nationale du débat public, laquelle ne peut alors décider de relancer la concertation avec le public que si les circonstances de fait ou de droit justifiant le projet ont connu des modifications substantielles depuis cette date (condition remplie dans le cas d’espèce, puisqu’un nouveau site a été identifié). Éviter un nouveau débat public ou une concertation préalable permettrait ainsi de gagner un an dans les démarches et participerait à l’objectif de démarrer les travaux dès 2037.

L’article 19 ter prévoit également d’éviter une concertation spécifique au titre du droit de l’urbanisme (article 103-2 du code de l’urbanisme) pour éviter toute redondance avec la procédure ad hoc de concertation proposée par l’article. Enfin, la possibilité de s’exempter d’un débat public ou d’une concertation préalable n’enlève en rien la nécessité de conduire une évaluation environnementale et une enquête publique avant le lancement des travaux, une fois que le projet aura été clairement précisé.

III. La position de la commission

L’article a été rejeté par la commission après l’adoption de deux amendements rédactonnels du rapporteur.

*

Article 20 Prescription acquisitive et régularisation des titres de propriété

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

La commission des lois, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article (avis avec délégation au fond).

La commission des affaires économiques s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article. La commission des lois, en raison de cette délégation au fond, a suivi cette position.

Cet article propose une application rétroactive à Mayotte de la réduction du délai de prescription acquisitive à dix ans, en conditionnant le bénéfice de celle-ci à l’accomplissement par le bénéficiaire de démarches de régularisation. Il permet, à cet égard, l’application de l’article 35-2 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer aux actes de notoriété dressés et publiés avant le 31 décembre 2038 (au lieu de 2027).

I. L’ÉTAT du droit : les dispositifs existants et visant à concilier le droit de propriété avec les réalités foncières propres au territoire de mayotte

A. l’adaptation du dispositif de prescription acquisitive pour réguler la situation foncière des territoires d’outre-mer

1. Le principe de la prescription acquisitive

La prescription acquisitive (ou usucapion) est définie à l’article 2258 du code civil. Ce mécanisme permet à une personne, possesseur d’un bien immobilier, d’acquérir un droit de propriété sur ce bien par l’effet d’une possession prolongée, sans que celui qui l’allègue soit obligé de rapporter un titre de propriété ni que l’on puisse lui opposer l’exception déduite de la mauvaise foi. Certains biens sont imprescriptibles : c’est le cas des biens ou droits qui « ne sont point dans le commerce » (article 2260 du code civil). Les biens des personnes publiques relevant du domaine public ou les archives publiques le sont également.

Conformément à l’article 2272 du code civil, le délai de prescription en droit commun est fixé à trente ans. Ainsi, une personne ayant occupé un bien immobilier ou un terrain pendant cette durée, tout en sachant qu’elle n’en était pas propriétaire, peut en devenir juridiquement propriétaire par la voie de l’usucapion, reconnue par voie judiciaire. La délivrance d’un acte de notoriété acquisitive délivré par un notaire constitue un élément de preuve. En l’absence de reconnaissance judiciaire mais en cas de publication au service de la publicité foncière, l’acte de notoriété acquisitive acquiert force de droit au bout d’une durée de trente ans. L’acquisition entraîne l’extinction des droits concurrents de propriété sur le bien.

La prescription acquisitive est strictement encadrée afin d’éviter les spoliations. Le délai trentenaire peut être réduit à dix ans, conformément à l’article 2272 du code civil, si la personne possède le bien de bonne foi et dispose d’un juste titre. C’est notamment le cas quand un acheteur acquiert un bien auprès d’un vendeur prétendant être le propriétaire, mais qui n’était pas le véritable propriétaire.

L’article 2261 du code civil précise les conditions de la possession nécessaires pour pouvoir invoquer la prescription acquisitive : cette possession doit être continue, paisible, publique, non équivoque et exercée à titre de propriétaire. La possession peut se prouver de différentes manières : documents écrits (factures, souscription d’un contrat d’assurance), témoignages, constat d’occupation par un commissaire de justice, indices matériels comme la réalisation de travaux d’aménagement ou des demandes d’autorisation d’urbanisme. La charge de la preuve de la mauvaise foi incombe à celui qui l’allègue (article 2274 du code civil).

2. Des mesures pour faciliter la prescription acquisitive dans les outre-mer

Certains outils juridiques dérogatoires au droit commun ont été mis en œuvre dans les outre-mer afin de sécuriser des situations foncières souvent complexes.

L’article 35-2 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 relative au développement économique des outre-mer a institué, dans certaines collectivités ultramarines, un acte de notoriété dit « renforcé ». Il est ainsi prévu que lorsqu’un acte de notoriété atteste d’une possession conforme aux conditions de la prescription acquisitive, il est présumé valable, sauf si une preuve contraire est apportée. L’article 117 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 et l’article 1er de la loi n° 2017-285 du 6 mars 2017 ont réduit à cinq ans le délai de contestation de l’acquisition de la propriété par prescription. Le dispositif dérogatoire prévu par l’article 35-2 est néanmoins temporaire : il est prévu qu’il prenne fin le 31 décembre 2027.

En outre, l’article 51 de la loi du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement prévoit une réduction du délai de prescription acquisitive à dix ans dans les collectivités d’outre-mer, même en l’absence de juste titre (contre trente ans en droit commun). Cette mesure s’applique jusqu’au 31 décembre 2038.

Au-delà de la réduction des délais de prescription acquisitive et de contestation, qui vise à faciliter la régularisation de la propriété foncière, d’autres outils juridiques existent pour résoudre certains problèmes résultant de situations d’indivision inextricables, notamment grâce à la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018, dite loi « Letchimy » (suppression de l’exigence d’unanimité pour vendre un bien ou demander son partage, possibilité de réaliser des actes patrimoniaux pour les indivisaires qui détiennent la moitié des droits, etc.)

B. La lutte contre le désordre foncier à mayotte

La gestion foncière du territoire de Mayotte présente une complexité particulière, résultant de facteurs historiques et culturels favorisant la division héréditaire des terres en dehors des canaux notariaux. La coexistence de différentes sources de droit (règles de droit français, règles coutumières et droit musulman) et de pratiques informelles conduit à une difficile formalisation des droits de propriété. De nombreuses transactions ont été conclues oralement ou par acte sous seing privé, sans être enregistrées au livre foncier.

Avant 2008, les cadis, juges coutumiers, rédigeaient les actes de cession et il appartenait aux parties elles-mêmes de les faire enregistrer, ce qui était très rarement le cas dans les faits. En effet, le décret du 4 février 1911, fondé sur l’article 5 du traité de 1841 de cession de Mayotte à la France, n’imposait pas l’immatriculation des parcelles, ce qui a conduit de nombreux Mahorais à occuper des terrains sans disposer de titres de propriété formels. Ce régime juridique a été abrogé par l’ordonnance n° 2005-788 du 29 juillet 2005, dont les dispositions sont entrées en vigueur en 2008, entraînant l’obligation de recourir à un notaire pour déclarer les cessions ou les acquisitions foncières. Mais ces nouvelles dispositions sont encore fréquemment contournées.

Selon un rapport d’information du Sénat à la suite d’une mission effectuée à Mayotte en mars 2012 ([131]), la direction régionale des services fiscaux a estimé à environ 70 000 le nombre de locaux et 52 000 le nombre de parcelles restant à identifier. Une part significative de ces parcelles est occupée sans qu’un titre de propriété ne soit détenu. Les procédures de régularisation foncière sont souvent entravées par l’impossibilité, pour les demandeurs, de démontrer une occupation continue et paisible des terrains sur les périodes longues requises pour justifier un droit de propriété par prescription. Par ailleurs, une partie importante de l’île où les Mahorais ont leur habitation appartient au conseil départemental de Mayotte ou à d’autres personnes publiques.

Cette situation est à l’origine de plusieurs difficultés majeures : insécurité foncière persistante pour les occupants, notamment au moment de la transmission ; obstacles notables à l’aménagement du territoire pour les pouvoirs publics ; difficile maîtrise de l’urbanisation, exposée à des risques accrus ; faible rendement de la taxe foncière pour les collectivités territoriales, etc.

Face à ces problématiques, plusieurs dispositifs ont été mis en place afin de sécuriser le régime foncier local du territoire de Mayotte, en sus des dispositions dérogatoires propres aux territoires d’outre-mer.

Prévu par l’article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 relative au développement économique des outre-mer modifiée en 2017, le groupement d’intérêt public-commission d’urgence foncière (GIP-CUF), en activité depuis le 1er juillet 2023, constitue un acteur central dans la reconnaissance et la régularisation des droits fonciers à Mayotte ([132]). Il s’est vu confier deux missions principales :

– recenser l’ensemble des titres fonciers afin d’identifier les immeubles dont les propriétaires ne sont plus en mesure d’exercer leurs droits et analyser, dans ces cas, les écarts entre les propriétaires inscrits et les occupants actuels ;

– garantir, à terme, que chaque terrain dispose d’un propriétaire juridiquement capable d’exercer ses droits.

Pour mener à bien cette mission de régularisation foncière, le GIP peut délivrer des actes notariés renforcés. Ses moyens humains sont cependant insuffisants (trois juristes) et l’absence de directeur durant l’année 2024 a considérablement ralenti son activité. Depuis la création de la CUF, 309 titres ont été établis et 340 titres d’irrecevabilité ont été transmis. Par ailleurs, le directeur du GIP-CUF souligne les difficultés à obtenir le concours de géomètres, nécessaire pour réaliser l’arpentage des parcelles.

Le décret n° 2023-94 du 14 février 2023 relatif à la procédure applicable à certaines actions relatives au droit de propriété immobilière à Mayotte a instauré, pour ce territoire, une « procédure judiciaire accélérée » pour certaines actions relatives à la reconnaissance d’un droit de propriété immobilière. Cette procédure concerne notamment les actes établis sous signature privée ou devant un cadi, non-inscrits au livre foncier de Mayotte avant le 1er janvier 2008, ainsi que les situations de prescription acquisitive. Elle dispense ces actions du ministère d’avocat et impose l’affichage public tant de la demande en justice que du jugement y faisant droit. Ce mécanisme facilite l’intégration des droits de propriété informels dans le système foncier moderne, contribuant ainsi à renforcer la sécurité juridique des propriétaires à Mayotte.

II. le dispositif proposé : la réduction rétroactive du délai d’usucapion à mayotte et l’extension de reconnaissance des actes de notoriété jusqu’en 2038

L’article 51 de la loi du 9 avril 2024 de lutte contre l’habitat dégradé ne prévoit ni disposition transitoire, ni effet rétroactif concernant le mécanisme dérogatoire de réduction temporaire du délai de prescription acquisitive de trente à dix ans dans les départements et régions d’outre-mer. Les dispositions de l’article 20 proposent une application rétroactive à Mayotte de la prescription acquisitive réduite et une prolongation du dispositif prévu à l’article 35-2 de la loi du 27 mai 2009.

Il est ainsi prévu (paragraphe I), par dérogation aux articles 2222 et 2259 du code civil relatifs à l’application dans le temps des règles de prescription, de rendre applicable rétroactivement à Mayotte la réduction du délai de prescription acquisitive à dix ans. Cette dérogation s’appliquerait aux possessions répondant aux critères d’utilité (paisible, continue, publique et non équivoque) ayant commencé avant le 11 avril 2024, soit avant l’entrée en vigueur de la loi relative à l’habitat dégradé.

Le bénéfice de cette mesure serait subordonné à la réalisation de démarches de régularisation, en respectant deux conditions cumulatives :

– le constat de la possession par un acte de notoriété ou une décision judiciaire ;

– l’inscription de la parcelle au livre foncier de Mayotte, avant le 31 décembre 2038.

Son second alinéa prévoit les modalités d’entrée en vigueur de cette disposition, un an après la publication d’un décret précisant les modalités d’information des personnes concernées, et au plus tard le 31 décembre 2027. Il s’agit ici de s’assurer que les potentiels propriétaires disposent du temps nécessaire pour prendre leurs dispositions et contester d’éventuels actes de notoriété acquisitive.

Il est par ailleurs prévu (paragraphe II) de porter la date limite de reconnaissance des actes de notoriété du 31 décembre 2027 au 31 décembre 2038 afin d’aligner ces dispositions avec le terme des différents outils juridiques de lutte contre le désordre foncier outre-mer.

Ce dispositif semble articuler correctement respect de la propriété privée et poursuite de l’objectif d’intérêt général de lutte contre le désordre foncier à Mayotte. Pour respecter les droits des tiers et prévenir les contentieux, l’article prévoit une information claire, accessible et généralisée des populations concernées. Cet article a été adopté par le Sénat sans modification.

III. La position de la commission

La commission a adopté cet article, modifié, contre l’avis du rapporteur, par l’amendement CE35 de Mme Estelle Youssouffa qui précise que les dispositions prévues par l’article ne peuvent pas s’appliquer aux possessions de logements insalubres, tels que définis aux articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique, ou d’habitats indignes et informels, définis par l’article 1-1 de la loi n° 90 449 du 31 mai 1990.

Selon l’analyse du rapporteur, la procédure d’usucapion ne pourrait en aucun cas bénéficier aux personnes occupant un logement informel, car cette possession ne remplit pas les critères prévus par la loi – notamment, ceux de possession non équivoque et paisible.

*

Article 21 Prorogation de l’expérimentation de passation de marchés de type conception-réalisation pour la construction d’écoles du premier degré et extension de cette expérimentation aux constructions d’établissements du second degré, de résidences universitaires et de résidences affectées à l’enseignement supérieur public

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

I. Une extension de l’expérimentation permettant de recourir au marché de conception-réalisation pour accélérer la construction d’infrastructures scolaires à mayotte

A. Le marchÉ GLOBAL de TYPE « conception-RÉALISATION »

1. L’état du droit

L’article L. 2431-1 du code de la commande publique pose comme principe pour les marchés publics que la « mission de maîtrise d’œuvre est distincte de celle confiée aux opérateurs économiques chargés des travaux ». Cependant, des exceptions sont prévues pour les marchés globaux au chapitre Ier du titre VII du livre Ier du même code.

Appartenant à la catégorie des marchés globaux, le marché de conception-réalisation, prévu à l’article L. 2171-2 dudit code, renvoie au « marché de travaux permettant à l’acheteur de confier à un opérateur économique une mission portant à la fois sur l’établissement des études et l’exécution des travaux ».

Ainsi, une seule entité est chargée de concevoir et de réaliser l’ouvrage, permettant une meilleure coordination entre conception et construction.

Le recours à un marché de conception-réalisation permet de déroger à deux obligations auxquelles sont soumis les marchés publics, à savoir à l’obligation d’allotissement et à la dissociation des missions d’études et d’exécution des travaux.

D’une part, l’obligation d’allotissement, définie à l’article L. 2113-10 du code de la commande publique, impose que les marchés publics soient « passés en lots séparés », tout en laissant à l’acheteur le soin de déterminer le « nombre, la taille et l’objet des lots » et en exonérant les marchés dont l’objet « ne permet pas l’identification de prestations distinctes ». Cependant, l’article L. 2171-1 du même code prévoit que trois types de marchés peuvent déroger à cette obligation, dont les marchés de conception-réalisation.

D’autre part, l’article L. 2431-1 du code de la commande publique ([133]) oblige à dissocier la mission de maîtrise d’œuvre et celle de l’entrepreneur pour la réalisation des ouvrages publics. Toutefois, il est possible de déroger à cette règle en ayant recours aux marchés de conception-réalisation, prévu dans le cas où des « motifs d’ordre technique ou un engagement contractuel portant sur l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la construction d’un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur rendent nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études de l’ouvrage ».

Le marché de conception-réalisation est alors confié à un groupement d’opérateurs économiques. Toutefois, il peut être confié à un seul opérateur économique lorsqu’il s’agit d’ouvrages d’infrastructures.

Si le troisième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique exempte notamment du respect des deux conditions susmentionnées les marchés relatifs à la réalisation de logements locatifs aidés par l’État financés avec le concours de certaines aides publiques, ces conditions circonscrivent le recours aux marchéx globaux de type conception-réalisation à un champ restreint de situations. Par exemple, les situations d’urgence liées à un impératif de délai ne justifient pas le recours à ces contrats. ([134])

2. Les avantages d’un recours au marché de conception-réalisation

En permettant ces deux exemptions au droit commun des marchés publics, le recours au marché global de type « conception-réalisation » offre un gain de temps significatif pour la réalisation du marché.

En effet, ce mode de passation simplifie les démarches administratives, supprime une phase de consultation intermédiaire et réduit les itérations lors de la conception du marché. La délégation générale des outre-mer (DGOM) estimait, lors de son audition, que ce type de marché permettrait de générer un gain de temps de quatre semaines à douze mois en moyenne.

Par ailleurs, le recours au marché de conception-réalisation peut être gage d’efficacité et de simplification. Le fait de confier la conception et la réalisation à une entité unique permet d’optimiser la gestion du marché et d’assurer une continuité entre les différentes phases du projet.

En outre, le marché de conception-réalisation favorise l’innovation et la qualité de la réalisation du marché final. L’association des concepteurs et des constructeurs en amont encourage l’adoption de solutions adaptées et performantes.

Enfin, ce type de marché à tendance à permettre une meilleure prévisibilité budgétaire, dans un souci de bonne gestion des deniers publics.

B. LE RECOURS AUX MARCHÉS DE CONCEPTION-REALISATION PRÉVU À TITRE EXPERIMENTAL POUR LES ÉCOLES du premier degré À MAYOTTE ET EN GUYANE

Un assouplissement des conditions de recours aux marchés de conception-réalisation en Guyane et à Mayotte a été introduit, à titre expérimental, par l’article 59 de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance.

Ce dispositif permet, pour une durée de sept ans à compter de la promulgation de la loi — soit jusqu’au 25 juillet 2026 — de recourir à des marchés de conception-réalisation pour la construction d’écoles maternelles et élémentaires publiques, même en l’absence des conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique.

Ce dispositif répond à une urgence : celle de la saturation des infrastructures scolaires en Guyane et à Mayotte, liée à une forte croissance démographique et à une pression migratoire élevée. Il vise à accélérer les procédures de passation des marchés publics et, par conséquent, à raccourcir les délais de construction des établissements scolaires.

Depuis 2019, le recours aux marchés de conception-réalisation reste limité à Mayotte : moins de dix marchés ont été conclus, dont quatre pour des écoles primaires, pour un montant cumulé d’environ 35 millions d’euros. Les services de l’État estiment que cette mise en œuvre modeste marque néanmoins une appropriation progressive du dispositif, grâce notamment au soutien du rectorat et de l’Agence française de développement (AFD).

Les premiers retours apparaissent encourageants : les projets menés en conception-réalisation auraient permis de réduire les délais de livraison de douze mois à quatre semaines. À titre d’exemple, l’école primaire de Koungou a été construite en 27 mois, contre 34 mois en procédure classique.

Cependant, plusieurs freins subsistent : manque d’ingénierie publique locale, complexité perçue des montages juridiques, voire crainte d’une perte de contrôle sur les projets.

II. élargir le champ de l'expérimentation prévue par la loi de 2019 pour une École de la confiance afin de faire face à la pression sur les capacités d’accueil scolaires et universitaires à mayotte

A. l’élargissement du champ de l’expérimentation à mayotte

Les tensions sur les capacités d’accueil dans les établissements scolaires et d’enseignement supérieur à Mayotte étaient déjà fortes avant le passage du cyclone Chido. En 2023, les auteurs du rapport d’information sur l’évaluation de la loi pour une école de la confiance ([135]) soulignaient déjà la saturation des établissements scolaires : « le principal facteur limitant la scolarisation tient au nombre insuffisant d’écoles au regard de la population de l’île ».

Toutefois, les destructions engendrées par le cyclone ont particulièrement détérioré cette situation à Mayotte. En effet, d’après les données communiquées par le général Pascal Facon, chef de la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte (MIRRM) lors de son audition, s’il fallait construire près de 1 200 classes avant le passage du cyclone Chido, le besoin de construction est désormais estimé à 1 500 classes et atteindrait 1 700 classes d’ici 2031.

Dans ce contexte d’urgence pour la scolarisation des Mahorais, les dispositions prévues à l’article 21 du projet de loi entendent faciliter et accélérer la construction d’établissements scolaires et d’enseignement supérieur et de résidences universitaires.

Cet article autoriserait ainsi, à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030, le recours aux marchés de conception-réalisation pour la construction d’écoles maternelles et élémentaires, de collèges et de lycées de l’enseignement public, de résidences universitaires au sens de l’article L. 631-12 du code de la construction et de l’habitation, ainsi que pour des bâtiments affectés à l’enseignement supérieur public, même si les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique ne sont pas remplies.

En étendant et en prolongeant cette dérogation exclusivement à Mayotte, l’article 21 vient élargir le cadre expérimental initialement instauré en Guyane et à Mayotte par l’article 59 de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, qui ne concernait que la construction d’écoles élémentaires et maternelles d’enseignement public.

S’agissant de la temporalité d’application de ces dispositions :

– pour les écoles maternelles et élémentaires, la dérogation s’appliquerait aux marchés dont la consultation ou l’avis d’appel public à la concurrence a été lancé à compter de la promulgation de la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, la possibilité étant déjà ouverte depuis cette date ;

– pour les collèges, lycées, résidences universitaires et constructions dédiées à l’enseignement supérieur, la dérogation serait applicable aux marchés engagés à partir de la promulgation de la présente loi.

Enfin, il est prévu qu’un rapport d’évaluation soit remis par le Gouvernement au Parlement six mois avant la fin de cette période expérimentale.

B. Les modifications apportées par le sénat

Sur le modèle de ce que prévoit l’article 20 de la loi n° 2025-176 du lundi 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte pour les travaux de reconstruction, un amendement a été adopté en séance publique au Sénat, afin de confier au moins 30 % du montant prévisionnel, au lieu de 20 % prévu par l’article R. 2171-23 du code de la commande publique, aux microentreprises, petites et moyennes entreprises (PME) et artisans pour les marchés publics de conception-réalisation relatifs à la réalisation d’écoles élémentaires et maternelles, de collèges et de lycées de l’enseignement public, de résidences universitaires et des constructions affectées à l’enseignement supérieur public.

Ainsi, soit le titulaire du marché relève de l’un de ces types d’entreprises, soit il confie, directement ou indirectement, à des entreprises de cette nature 30 % du montant prévisionnel estimé du marché, « sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas ».

L’objectif est de permettre aux entreprises locales de se développer et d’éviter que les grandes entreprises captent l’ensemble des marchés et des financements.

La direction générale des outre-mer (DGOM) estime cependant que cet amendement contraint l’attribution des marchés et risque d’être contre-productif : compte tenu de l’ampleur des projets, « il n’est pas certain que les PME, microentreprises et artisans locaux soient en capacité de répondre aux offres et de mener les travaux » ([136]) .

Par ailleurs, si le préfet de Mayotte estime que cette mesure est symboliquement importante, il met en garde face aux nombreuses possibilités de contourner cette règle. Par exemple, des investisseurs d’un autre territoire pourraient prendre majoritairement possession d’une entreprise relevant de la catégorie concernée, si bien que cette mesure n’aiderait pas spécifiquement au développement économique de Mayotte.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté l’article 21, modifié par quatre amendements.

Les amendements CE25 de la présidente Aurélie Trouvé et CE8 de Mme Nadège Abomangoli permettent d’inclure les établissements d’accueil du jeune enfant et les sites de restauration scolaire, respectivement, parmi les équipements concernés par l’expérimentation à Mayotte de la procédure dérogatoire de passation de marchés publics de conception-réalisation prévue par cet article.

En outre, l’amendement CE96 du rapporteur vise à proroger d’un an l'expérimentation à Mayotte, soit jusqu’au 31 décembre 2031, pour s'aligner sur la périodicité de la stratégie quinquennale (2026-2031) pour Mayotte.

Enfin, l’amendement CE55 de M. Charles Fournier vise à favoriser l’inclusion des entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) dans les marchés publics de conception-réalisation. Toutefois, tel que rédigé, cet amendement revient à exempter toute entreprise qui relève de l’ESS de l'obligation de confier 30 % du montant prévisionnel du marché de conception-réalisation à des microentreprises, petites et moyennes entreprises ou à des artisans.

Or le rapporteur estime qu’il est important que les grandes entreprises de l'ESS puissent contribuer, comme toutes les grandes entreprises, à soutenir le tissu économique de micro-entreprises, de PME et d'artisans.

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Article 21 bis A (nouveau) Extension du droit de réserver jusqu’à 30 % du montant de certains marchés de travaux de reconstruction aux entreprises de l’économie sociale et solidaire établies à Mayotte avant le cyclone Chido

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été introduit par la commission des affaires économiques.

I. Un dispositif permettant de rÉserver 30 % du montant de certains marchÉs de travaux aux PETITES ENTREPRISES Établies À mayotte avant le cyclone chido

Le I de l’article 20 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte prévoit la possibilité pour les acheteurs de réserver jusqu’à 30 % de certains marchés de travaux aux microentreprises, aux petites et moyennes entreprises (PME) ainsi qu’aux artisans ayant leur siège social établi à Mayotte avant le passge du cyclone Chido, soit au 13 décembre 2024.

Les marchés de travaux concernés sont :

– ceux nécessaires à la reconstruction ou à la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par le cyclone Chido ou par les événements climatiques spécifiés ;

– et répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 2 millions d'euros hors taxes.

Le II du même article dispose que les soumissionnaires qui ne sont pas des microentreprises, PME ou artisans formalisent par un plan de sous-traitance la participation des microentreprises, PME ou artisans à l’exécution du marché auquel ils postulent. À défaut, ils doivent en exposer les motifs au sein du plan de financement.

Le III dudit article prévoit que, dans le cas où il n’est pas lui-même une microentreprise, une PME ou un artisan, le titulaire du marché s’engage à confier directement ou indisrectement au moins 30 % du montant prévisionnel du marché à des microentreprises, PME ou artisans, sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas.

II. Une extension aux entreprises de l’Économie sociale et solidaire du droit de rÉserver jusqu'à 30 % du montant de certains marchÉs de travaux de reconstruction À Mayotte

L’amendement CE56 de M. Charles Fournier vise à inclure les entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) au sein du dispositif prévu au I de l’article 20 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte.

Cet article additionnel prévoit d’étendre le dispositif permettant de réserver jusqu'à 30 % du montant estimé des marchés de travaux susmentionnés aux entreprises de l’ESS, en plus des microentreprises, des petites et moyennes entreprises (PME) et des artisans, à la condition que leur siège social soit établi à Mayotte au 13 décembre 2024.

Dans l’état du droit actuel, les microentreprises et PME relevant du secteur de l’économie sociale et solidaire peuvent d’ores et déjà bénéficier de ce droit. Cet article étend donc seulement cette possibilité aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) et aux grandes entreprises (GE) relevant du secteur de l’ESS et ayant leur siège social établi à Mayotte au 13 décembre 2024.

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Article 21 bis Dérogation aux principes de publicité pour la passation des marchés de travaux visant à édifier des constructions temporaires nécessaires à la continuité des services publics de l’enseignement scolaire et de l’enseignement supérieur

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

I. Un DISPOSITIF DÉROGATOIRE TEMPORAIRE PRÉVU PAR LA LOI D’URGENCE POUR MAYOTTE

L’article 17 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte prévoit des dérogations à l’obligation de publicité prévue par l’article L. 2131-1 du code de la commande publique pour la passation des marchés de travaux, de fournitures et de service soumis au code de la commande publique.

Premièrement, certains marchés de travaux soumis au code de la commande publique sont exonérés de l’obligation de publicité. Deux conditions doivent être remplies :

– « être nécessaires à la reconstruction ou la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par le cyclone Chido survenu à Mayotte les 13 et 14 décembre 2024 ou par les événements climatiques survenus entre le 13 décembre 2024 et le 13 mai 2025 » ;

– « répondre à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 2 millions d’euros hors taxes » ([137]) .

Deuxièmement, ces dispositions exonèrent les marchés de travaux, de fourniture et de services de l’obligation de publicité et de mise en concurrence préalable lorsqu’ils sont nécessaires pour remédier aux conséquences du cyclone Chido et des événements climatiques et qu’ils répondent à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100 000 euros hors taxes ([138]) .

Toutefois, bien qu’exonérés de l’obligation de publicité, les marchés publics précités font l’objet d’une publication numérique destinée à l’information du public, à la fois lors de leur lancement et lors de leur passation, sur les sites internet de la préfecture de Mayotte et de l’établissement public chargé de coordonner les travaux de reconstruction de Mayotte. Ces publications doivent demeurer accessibles au public pendant deux ans.

Ainsi, l’article 17 de la loi d’urgence pour Mayotte vise à faciliter et à accélérer la conclusion des marchés de travaux, de fourniture et de service soumis au code de la commande publique devant être engagés afin de remédier aux destructions et dommages causés à Mayotte par le cyclone Chido.

II. COMPLéTER Le dispositif dérogatoire prévu par la loi d’urgence pour mayotte AU PROFIT DES éTABLISSEMENTS SCOLAIRES ET D’ENSEIGNEMENT SUPéRIEUR

Cet article 21 bis est issu de l’adoption par le Sénat, lors de l’examen du projet de loi en séance, d’un amendement du Gouvernement portant article additionnel après l’article 21.

Il complète l’article 17 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte, afin de faciliter la construction de bâtiments temporaires pour assurer la continuité des services publics de l’éducation et de l’enseignement supérieur.

Le contexte particulier des établissements d’enseignement scolaire et de l’université de Mayotte nécessite l’installation urgente d’infrastructures temporaires pour augmenter leur capacité d’accueil, afin d’éviter toute rupture de prise en charge des élèves et étudiants.

Bien que l’installation de bâtiments modulaires puisse être qualifiée de marché de travaux lorsqu’elle implique une emprise au sol et des raccordements souterrains fluides, ces structures ne relèvent pas de la reconstruction au sens strict. Elles ne peuvent donc pas bénéficier de la dérogation aux principes de publicité et de mise en concurrence préalable pour la passation des marchés de travaux visant à édifier des constructions temporaires, prévue par les dispositions de la loi d’urgence précitée.

Toutefois, elles restent une solution pour assurer la continuité des services publics dans les domaines de l’enseignement scolaire et supérieur.

Dans ce contexte, cet article additionnel prévoit que la dérogation prévue au I de l’article 17 de la loi précitée soit également « applicable aux marchés de travaux soumis au code de la commande publique ayant pour objet l’édification de constructions temporaires nécessaires à la continuité des services publics de l’enseignement scolaire et de l’enseignement supérieur en vue de pallier les conséquences du cyclone Chido et des événements climatiques mentionnés au premier alinéa et qui répondent à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 3,5 millions d’euros hors taxes ».

Le Gouvernement explique que cette disposition concernerait en particulier les établissements dont la reconstruction complète prendra plusieurs années et où le recours à un système de rotation des élèves et étudiants est impossible en raison de l’état trop dégradé des bâtiments existants.

Si votre rapporteur est sensible à l’objectif de permettre aux élèves et étudiants mahorais de bénéficier d’une continuité du service public scolaire, il s’interroge sur le risque que ces constructions temporaires puissent, au fil du temps, devenir finalement définitives ou servir à d’autres fins.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

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Article 21 ter (nouveau) Rapport évaluant l’opportunité et les modalités de lancement d’un appel à projets innovants spécifique à Mayotte

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été introduit par la commission des affaires économiques.

L’amendement CE23 de M. Hervé de Lépinau a été adopté en commission des affaires économiques contre l’avis du rapporteur.

Il prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un rapport évaluant l’opportunité et les modalités de lancement d’un appel à projets innovants spécifique à Mayotte.

Il précise que l’objectif est de développer des solutions de construction adaptées aux particularités géographiques, climatiques, sanitaires et géologiques de l’île, tout en proposant des pistes d'évolution du référentiel de construction à Mayotte pour répondre à ces particularités.

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Chapitre III Créer les conditions du développement de Mayotte

Article 22 (art. 44 quaterdecies et 1388 quinquies du code général des impôts) Création d’une nouvelle zone franche globale à Mayotte en adaptant les dispositions relatives à la zone franche d’activité nouvelle génération (ZFANG) existante

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des finances.

I. L’État du droit

Les zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) forment un régime d’aide aux entreprises à finalité régionale qui s’inscrit dans le cadre des politiques publiques conduites en outre-mer pour développer le tissu économique de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion, de la Guyane et de Mayotte.

Elles sont issues de la réforme des zones franches d’activité (ZFA) mise en œuvre à compter du 1er janvier 2019 par la loi de finances pour 2019 ([139]). Les ZFANG ont ainsi remplacé les ZFA et d’autres dispositifs zonés ([140]) afin de créer un zonage unique décliné selon des modalités propres à chaque département d’outre-mer, codifié aux articles 44 quaterdecies, 1388 quinquies, 1466 F et 1586 nonies du code général des impôts (CGI).

A. un dispositif de soutien aux entreprises ultramarines renforcÉ À mayotte

Les ZFANG portent un ensemble d’exonérations fiscales tournées vers les entreprises ultramarines destinées à soutenir leur compétitivité et à participer au développement économique des départements d’outre-mer.

Le dispositif zoné permet aux entreprises éligibles de bénéficier :

– d’un abattement d’impôt sur le revenu (IR) ou d’impôt sur les sociétés (IS) sur le bénéfice taxable, prévu à l’article 44 quaterdecies du CGI ;

– d’un abattement sur la base imposable à la cotisation foncière des entreprises (CFE), pouvant mener à un abattement de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sur demande de l’entreprise ;

– d’un abattement de la base d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Sauf délibération contraire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doté d’une fiscalité propre, les articles 1466 F et 1388 quinquies du CGI prévoient ainsi respectivement un abattement de CFE et de TFPB pour les établissements situés en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion ou à Mayotte.

Le IV de l’article 1586 nonies du CGI dispose en outre qu’une entreprise bénéficiant de l’abattement de CFE précité peut, à sa demande, faire l’objet d’un abattement de CVAE de même taux, dans la limite de 2 millions d’euros. La loi de finances pour 2024 ([141]) a néanmoins restreint ce dispositif en prévoyant que seules les entreprises qui bénéficiaient déjà d’une exonération de CVAE au 1er janvier 2024 peuvent voir celle-ci continuer à s’appliquer dans les mêmes conditions.

Les entreprises éligibles des départements d’outre-mer bénéficient ainsi :

– d’un abattement de CFE de 80 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné dans la limite de 150 000 euros ;

– d’un abattement de TFPB de 50 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné ;

– d’un abattement sur les bénéfices imposables à l’IR ou à l’IS de 50 % dans la limite de 150 000 euros.

Ces taux sont toutefois majorés pour l’ensemble des entreprises éligibles en Guyane et à Mayotte. À Mayotte, les entreprises éligibles bénéficient donc :

– d’un abattement de CFE majoré à 100 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné dans la limite de 150 000 euros ;

– d’un abattement de TFPB majoré à 80 % sauf délibération contraire de la commune ou de l’EPCI concerné ;

– d’un abattement sur les bénéfices imposables à l’IR ou à l’IS majoré à 80 % dans la limite de 300 000 euros.

Cet abattement peut également être majoré à 80 % pour les entreprises situées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion exerçant leur activité principale dans l’un des secteurs considérés comme prioritaires et définis au 3° du III de l’article 44 quaterdecies du CGI (recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement etc.) ou bénéficiant du régime de perfectionnement actif ([142]) prévu au b du 4° du III du même article.

L’article 74 de la loi de finances pour 2024 a d’ailleurs étendu la liste des secteurs d’activités prioritaires pouvant bénéficier de cet abattement majoré à l’industrie, à la réparation et la maintenance navale ainsi qu’à l’édition de jeux électroniques.

B. Un zonage centrÉ sur les petites entreprises et sur certains secteurs d’activitÉ

● Le dispositif des ZFANG est tourné vers les microentreprises et les petites et moyennes entreprises (PME). L’article 44 quaterdecies du CGI prévoit ainsi que les entreprises éligibles doivent :

– employer moins de deux cent cinquante salariés ;

– réaliser un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros ;

– être soumises à un régime réel ou à un régime micro d’imposition.

● En outre, tous les secteurs d’activité ne sont pas concernés par les abattements fiscaux applicables au sein des ZFANG. L’article précité prévoit en effet que l’activité de l’entreprise doit relever de l’un des secteurs d’activité éligibles à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du CGI.

Du fait de ce renvoi à l’article 199 undecies B, l’ensemble des activités commerciales, industrielles, artisanales et agricoles sont concernées, à l’exception des secteurs suivants :

– commerce ;

– les cafés, débits de tabac et débits de boissons ainsi que la restauration, à l’exception des restaurants dont le dirigeant ou un salarié est titulaire du titre de maître-restaurateur ;

– conseils ou expertise ;

– éducation, santé et action sociale ;

– banque, finance et assurance ;

– toutes activités immobilières et de location ;

– la navigation de croisière, la réparation automobile, les locations sans opérateurs ([143]) ;

– les services fournis aux entreprises, à l’exception de la maintenance, des activités de nettoyage et de conditionnement à façon et des centres d’appels ;

– les activités de loisirs, sportives et culturelles, sous certaines exceptions ;

– les activités associatives ;

– les activités postales.

Les bénéfices liés à l’exercice d’une profession libérale sont également exclus du dispositif des ZFANG.

Enfin, la mise en œuvre des ZFANG est conditionnée au respect de l’article 15 du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) ([144]). Celui-ci encadre les régimes d’aides au fonctionnement en région ultrapériphérique et en particulier les montants annuels d’aide par bénéficiaire.

L’article 13 de ce règlement précise également que les aides au fonctionnement à finalité régionale sont exclues pour les secteurs de l’acier, du lignite et du charbon ainsi que pour les entreprises dont les activités principales sont des activités financières et d’assurance ou pour les entreprises qui exercent des activités intragroupes et dont les activités principales sont des activités des sièges sociaux ou de conseils pour les affaires et autres conseils de gestion.

C. un coÛt limitÉ À Mayotte et compensÉ par l’État aux collectivitÉs territoriales

Le coût des ZFANG pour la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion, la Guyane et Mayotte devrait s’élever, pour l’État, à 149 millions d’euros en 2024 sur l’ensemble des territoires des départements d’outre-mer selon le tome 2 « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2025. Ce montant se décompose comme suit :

– 110 millions d’euros au titre de l’abattement des bénéfices imposables à l’IR ou à l’IS ;

– 13 millions d’euros au titre de l’abattement de TFPB ;

– 21 millions d’euros au titre de l’abattement de CFE ;

– 5 millions d’euros au titre de l’abattement de CVAE.

Le total de cette dépense repose sur l’État, les coûts engendrés pour les collectivités territoriales mahoraises par les exonérations de TFPB et de CFE étant intégralement compensés par l’État.

Si ce montant est significatif, le coût de la ZFANG pour le seul département de Mayotte est quant à lui très limité ; il s’élevait à seulement 5,9 millions d’euros en 2024 ([145]) soit environ 4 % du coût total du dispositif.

II. Le dispositif proposÉ

Cet article crée une nouvelle zone franche globale à Mayotte en portant à 100 % les taux d’abattement des impositions comprises dans la ZFANG et en élargissant le champ des secteurs d’activité concernés par le dispositif.

● Le 2° du I modifie l’article 44 quaterdecies pour porter ainsi le taux d’abattement des bénéfices imposables à l’IS ou à l’IR de 80 % à 100 % pour les entreprises éligibles situées à Mayotte et pour les impositions dues au titre des années 2025 à 2029.

Le 3° du I modifie l’article 1388 quinquies pour porter le taux d’abattement de TFPB de 80 % à 100 % pour les entreprises éligibles situées à Mayotte.

● Par ailleurs, le a du 1° du I modifie l’article 44 quaterdecies du CGI et étend le champ d’éligibilité aux dispositifs de la zone franche à l’ensemble des entreprises exerçant :

– une activité industrielle, commerciale ou artisanale ;

– une activité de profession libérale ;

– une activité agricole.

Ce faisant, il fait bénéficier l’ensemble de ces entreprises de l’exonération totale d’imposition des bénéfices et de taxe foncière applicable à Mayotte.

L’exonération de CFE dont bénéficient les entreprises mahoraises en vertu de l’article 1466 F du CGI et l’abattement de CVAE dont ces dernières peuvent faire l’objet à leur demande en application de l’article 1586 nonies sont de ce fait étendus aux entreprises exerçant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, du fait du renvoi réalisé par l’article 1466 F aux conditions fixées par l’article 44 quaterdecies.

● Enfin, les II et III limitent la durée d’existence de cette nouvelle zone franche globale à Mayotte à cinq années, soit une fin du dispositif le 31 décembre 2030. L’abattement d’impôt sur les bénéfices ne s’applique que pour les impositions dues au titre des années 2025 à 2029 – soit une exonération d’IS ou d’IR payé par les entreprises entre 2026 et 2030 – et les abattements à 100 % de CFE et de TFPB s’appliquent pour les impositions dues au titre des années 2026 à 2030.

III. les modifications apportÉes par le sÉnat

La commission des finances du Sénat a adopté un amendement rédactionnel ([146]) afin d’améliorer la rédaction du dispositif.

IV. La position de la commission

● Le tissu économique mahorais se caractérise par des entreprises de taille modeste évoluant dans des secteurs d’activité limités. Ainsi, hors secteur public, le commerce, le transport et l’hébergement-restauration représentaient 63 % des entreprises de l’île en 2019. En outre, 73 % d’entre elles comptaient moins de 10 salariés en 2021, les microentreprises et les petites et moyennes entreprises (PME) représentant l’écrasante majorité des entreprises du département (99,7 %).

Le cyclone Chido a durement touché l’économie de l’île, provoquant des destructions pour un coût supérieur à 3 milliards d’euros, dont seuls 500 millions d’euros devraient être pris en charge par les assurances, la population mahoraise étant faiblement assurée ([147]).

Dans ces conditions, le soutien aux entreprises de Mayotte, vecteur de développement économique pour le département et sa population, apparaît indispensable.

● L’élargissement des secteurs d’activité éligibles à la zone franche répond à cet objectif, des pans entiers de l’économie n’étant actuellement pas concernés par la ZFANG de Mayotte : le secteur du commerce (18,8 % des entreprises), les activités immobilières (11 %), l’hébergement et la restauration (9,8 %) ou la santé et l’action sociale (9,7 %). Près de 900 entreprises devraient bénéficier de cette extension de la zone franche.

L’extension du champ ainsi que la hausse des taux d’abattement applicables conduisent à un quadruplement du coût du dispositif à Mayotte selon l’étude d’impact, celui-ci passant de 5,9 millions d’euros en 2024 à 24 millions d’euros à compter de 2026 mais demeurant à un niveau raisonnable au regard des objectifs poursuivis.

La hausse de 18 millions d’euros du coût repose principalement sur l’extension de la zone à tous les secteurs d’activité précédemment exclus (15,5 millions d’euros). Le reste du surcoût résulte de l’augmentation des abattements au profit des entreprises déjà éligibles (1 million d’euros) et de l’augmentation des abattements au profit des nouvelles entreprises éligibles (1,5 million d’euros).

La durée du dispositif – qui s’établit à cinq ans – excède celle prévue à l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 ([148]) (LPFP) pour les dépenses fiscales. Cette dérogation se justifie par l’ampleur exceptionnelle des dégâts provoqués par le cyclone Chido et par la durée anticipée de la reconstruction qui ne saurait se limiter à trois ans.

L’article 7 de la LPFP prévoit par ailleurs que les dépenses fiscales ne peuvent être prorogées qu’à la condition « d’avoir fait l’objet d’une évaluation, présentée par le Gouvernement au Parlement, des principales caractéristiques des bénéficiaires des mesures, qui précise l’efficacité et le coût de celles-ci ». Le rapporteur a donc déposé un amendement ([149]) visant à la remise d’un rapport par le Gouvernement au Parlement au plus tard le 1er juin 2030 permettant d’évaluer le dispositif de zone franche globale instauré à Mayotte.

Le rapporteur a en outre déposé un amendement ([150]) visant à préciser que les activités de pêche maritime et d’aquaculture sont incluses dans le dispositif de zone franche globale.

La commission des finances a adopté l’article 22 du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte tel que modifié par ces deux amendements.

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Article 22 bis (nouveau) (art. 28 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025) Prorogation de l’exonération de taxe générale sur les activités polluantes à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030

Cet article additionnel, ayant un lien avec un article délégué par la commission des lois, a été introduit par la commission des finances.

Cet article est issu de l’adoption de l’amendement CF9 ([151]) du rapporteur. Il proroge de quatre années l’exonération de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte.

La loi du 24 février 2025 d’urgence pour Mayotte ([152]) comporte plusieurs dispositions fiscales visant à soutenir l’économie du département :

– l’article 24 porte le taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons à 75 % pour les dons destinés à la reconstruction de Mayotte et effectués entre le 14 décembre 2024 et le 17 mai 2025, avec un plafond spécifique de 2 000 euros ;

– l’article 26 met en place un dispositif de prêt à taux zéro (PTZ) finançant les travaux de reconstruction et de réhabilitation des résidences principales, applicable jusqu’au 31 décembre 2027 ;

– l’article 28 permet une exonération de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ([153]) applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2026.

Compte tenu du caractère exceptionnel des dons versés à Mayotte, correspondant à un élan de générosité ponctuel, et de l’alignement de la durée d’application du PTZ à Mayotte sur celle du PTZ existant en métropole, il n’est pas nécessaire d’harmoniser la durée de ces dispositifs fiscaux avec la nouvelle zone franche globale instaurée par l’article 22 du projet de loi.

Il en va différemment pour l’exonération de TGAP, qui doit s’achever le 31 décembre 2026. Il apparaît ainsi cohérent de faire coïncider la fin d’application de la nouvelle zone franche globale avec cette exonération en la prorogeant de quatre ans, jusqu’au 31 décembre 2030. Outre cette harmonisation fiscale, une telle prorogation doit permettre d’accompagner Mayotte dans le traitement complet des déchets générés par le cyclone Chido.

La commission a ainsi adopté un amendement du rapporteur portant article additionnel visant à proroger l’exonération de TGAP applicable aux réceptions de déchets générés à Mayotte jusqu’au 31 décembre 2030.

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Article 23 Zonage de la totalité du territoire de Mayotte en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

I. 75 % de la population à Mayotte résident aujourd’hui en QPV

À partir de 2014, les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), créés par l’article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, dite loi « Lamy » ([154]), se sont substitués aux anciens zonages, multiples et complexes (zones urbaines sensibles [ZUS], zones de redynamisation urbaine, territoires hors ZUS couverts par un contrat urbain de cohésion sociale).

Les territoires classés en QPV bénéficient de soutiens particuliers :

– dispositifs spécifiques, financés notamment par les crédits du programme budgétaire 147 : contrats de ville, délégués du préfet, cités éducatives, programmes de renouvellement urbain mis en œuvre par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, contrats adultes-relais ;

– dispositifs fiscaux : exonérations de cotisation foncière des entreprises (CFE), de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties limitées dans le temps pour les acteurs économiques, abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les bailleurs sociaux, taux réduit de TVA pour l’accession sociale.

L’article 5 de la loi Lamy a prévu que les QPV en outre-mer (DROM, Saint-Martin et Polynésie française) soient identifiés par des « critères sociaux, démographiques, économiques ou relatifs à l'habitat, tenant compte des spécificités de chacun de ces territoires » là où deux critères étaient prévus pour les QPV dans l’hexagone (nombre d’habitants et revenus par habitant). Le nouveau découpage a conduit à une baisse de la population résidant dans un QPV dans plusieurs territoires d’outre-mer.

La mission inter-inspections relative au zonage de la gouvernance de la politique de la ville (2023) ([155]) a débouché sur une refonte de la cartographie des QPV en outre-mer. Pour Mayotte, l’article 4 du décret du 27 décembre 2024 ([156]) a conduit à retenir les critères suivants pour définir l’indicateur synthétique permettant de prendre en compte l’écart de développement entre les unités infra-communales pour déterminer les QPV :

– proportion de personnes sans emploi dans la population des 15-64 ans ;

– proportion des non-diplômés dans la population de 15 ans et plus ;

– proportion des logements à l’intérieur desquels il n'y a pas d’accès à l'eau courante ;

– proportion des logements non équipés en électricité ;

– proportion des logements classés dans la catégorie des habitations de fortune.

Mayotte compte ainsi dorénavant 42 QPV situés dans quinze communes. Ils couvrent près de 75 % de la population, ce qui fait de Mayotte le département le plus couvert par des QPV.

II. Le droit proposé : Classer tout le territoire de Mayotte en qPV

L’article 24 du présent projet de loi prévoit de classer tout le territoire de Mayotte en QPV.

Deux communes au sud de l’île (Bouéni et Kani-Kéli), qui devaient sortir du zonage QPV en 2025, pourront ainsi continuer à bénéficier des crédits de la politique de la ville.

L’enveloppe du programme 147 allouée au territoire de Mayotte aurait été augmentée de 1 million d’euros en 2025 (pour un total de 5,6 millions d’euros) pour prendre en compte cette extension, selon les informations transmises par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Cette enveloppe budgétaire supplémentaire, limitée par rapport aux montants financiers qui devront être débloqués pour la stratégie de refondation et de développement du territoire de Mayotte, n’en demeure pas moins utile à condition que les crédits supplémentaires soient vraiment débloqués pour les nouveaux cantons classés en QPV : Mayotte est le département où le montant de crédits de la politique de la ville rapporté au nombre d’habitants était le plus faible de France.

L’évaluation des précédents contrats de ville ayant débuté en décembre 2024 doit s’achever en juin 2025. Les contrats de ville finalisés seront soumis, à compter du mois de septembre, à la validation des instances délibérantes avant une signature en décembre 2025. Plusieurs axes prioritaires se dégagent : la résorption de l’habitat insalubre, le renforcement de la mixité sociale, le développement économique et commercial, la prévention de la délinquance, le renforcement des solidarités, la jeunesse et le soutien aux habitants en situation de handicap. Le préfet de Mayotte évoque des enjeux majeurs d’éducation à la sexualité et à la contraception pour les jeunes, ainsi que de renforcement des dispositifs périscolaires.

Sur proposition de la rapporteure Micheline Jacques, le Sénat a prévu que le classement de l’intégralité de l’île en QPV soit applicable jusqu’au 1er janvier 2030, ce qui correspond à la date de la prochaine actualisation des contrats de ville ([157]) et afin d’éviter que le décret fixe la date de fin de cette disposition. Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait en effet que ce classement de toute l’île en QPV ne durerait que jusqu’à la « prochaine actualisation des contrats de ville », sans autre précision de date.

III. La position de la commission

La commission a adopté cet article, modifié par l’amendement rédactionnel du rapporteur CE100.

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Article 24 Extension des possibilités de délégation par la chambre de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte de ses compétences relatives à la pêche et la conchyliculture

La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article

à la commission des affaires économiques.

I. Une structuration insuffisante de la filière pêche à mayotte

A. une filière pêche et conchylicole représentée par la chambre d’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte

Alors que l’archipel dispose d’un fort potentiel halieutique avec une zone économique exclusive de plus de 69 000 km², l’île continue d’importer près de la moitié de sa consommation en produits halieutiques.

Ce paradoxe tient notamment au défaut de structuration de la filière pêche et au manque d’activité aquacole et conchylicole sur l’île.

À Mayotte, la flottille est artisanale, constituée de près de 500 barques de petite taille, de 6,6 mètres en moyenne etfaiblement motorisées. Selon les données de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom) ([158]), 90 % de la flotte de pêche mahoraise n’exerce pas une activité professionnelle, et 42 % de l’effort de pêche prend la forme d’une activité « illicite, non déclarée, non réglementée » (INN). Il est par conséquent difficile pour les services de l’État d’évaluer précisément les captures.

Alors que la réglementation des normes européennes s’applique à Mayotte depuis que l’archipel est passé, en 2014, du statut de pays et de territoire d’outre-mer (PTOM) à celui de région ultrapériphérique (RUP), le secteur de la pêche et de la conchyliculture reste confronté à de nombreux défis : la mise aux normes d’embarcations majoritairement vétustes ; l’aménagement des infrastructures sur le littoral ; la professionnalisation de l’activité, avec le suivi de formations obligatoires, comme le certificat d’aptitude au commandement à la petite pêche (CACPP) ou encore l’amélioration des conditions de travail des pêcheurs (sécurité, hygiène, etc.), afin de renforcer l’attractivité de cette profession difficile et souvent dangereuse.

Depuis 2019, la représentation des intérêts des pêcheurs professionnels s’organise via la chambre d’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte (Capam) prévue par l’article L. 571-5 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

B. établir une séparation claire entre représentation de la filière agricole et de la filière pêche et conchylicole

Cette organisation demeure peu satisfaisante : d’une part, les pêcheurs estiment qu’ils sont sous-représentés au sein de cette instance, d’autre part, le collège de quatre pêcheurs peut acquérir un poids disproportionné lorsque les majorités deviennent étroites, créant des sources de tensions avec les représentants du monde agricole.

Dans ce contexte, les pêcheurs comme les agriculteurs aspirent à une séparation claire entre :

– d’une part, la filière agricole, dont les intérêts seraient assurés par la Capam, après une réforme la rapprochant d’une chambre d’agriculture de droit commun ;

– d’autre part, la filière pêche et conchyliculture, dont les intérêts seraient représentés par une entité préfiguratrice d’un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) à Mayotte.

C. des possibilités de délégation existantes mais non mises en œuvre par décret

En l’état du droit, la Capam peut d’ores et déjà déléguer une partie de ces compétences. Toutefois, ces possibilités de délégations sont restreintes à certaines activités.

En effet, l’article L. 951-11 du CRPM prévoit que seules les « missions mentionnées aux a, d et e du I et aux a et b du II de l’article L. 912-3, aux 1° et 4° de l’article L. 912-7 et aux 1° et 2° de l’article L. 951-3 » peuvent être déléguées par la Capam dans des conditions fixées par décret.

Les missions concernées sont :

– celles mentionnées aux a, d et e du I et aux a et b du II de l’article L. 912-3 du CRPM, relatives aux prérogatives du CRPMEM, à savoir :

d’assurer la représentation et la promotion au niveau régional des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d’élevage marin ;

de participer à la réalisation d’actions économiques et sociales en faveur de leurs membres ;

de participer aux politiques publiques régionales de protection et de mise en valeur de l’environnement, afin notamment de favoriser une gestion durable de la pêche maritime et des élevages marins ;

d’assurer la représentation et la promotion, au niveau départemental, des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d’élevage marin ;

d’assurer, auprès des entreprises de pêche et des salariés de ces entreprises, une mission d’information et de conseil.

– celles mentionnées aux 1° et 4° de l’article L. 912-7, relatif aux prérogatives des comités régionaux de la conchyliculture, à savoir :

la représentation et la promotion des intérêts généraux de ces activités ;

la participation à l’amélioration des conditions de production et, d’une manière générale, la réalisation d’actions économiques et sociales en faveur des membres des professions concernées ;

– celles mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 951-3, à savoir des missions complémentaires aux missions générales des CRPMEM, confiées exclusivement aux CRPMEM de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion.

Cependant, malgré ces possibilités prévues par le droit, aucun décret n’est intervenu dans les faits pour fixer les conditions de telles délégations de compétences.

II. Étendre les possibilités de délégation des missions relatives à la pêche et à la conchyliculture DE LA Capam

L’article 24 du projet de loi vise à donner la possibilité au pouvoir réglementaire d’organiser une délégation plus globale des compétences pêche et conchyliculture de la Capam vers une structure préfiguratrice à la CRPMEM dans un premier temps, puis vers la CRPMEM nouvellement créée dans un second temps. L’objectif est d’instaurer un cadre propice à la structuration de la filière pêche et conchyliculture à Mayotte.

Dans ce cadre, cet article propose de modifier le second alinéa de l’article L. 951-11 du CRPM dans le but d’élargir les possibilités de délégations à l’ensemble des articles L. 912-3, L. 912-7 et L.951-3 du même code.

L’étude d’impact du projet de loi indique que le conseil départemental de Mayotte, consulté en application de l’article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales, a rendu, le 10 avril 2025, un avis favorable sur cet article.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

Article 25 (art. L. 421-1 du code du sport) Extension à Mayotte de la compétence du département en faveur du développement des sports de nature

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article L. 421-1 du code du sport exclut le développement des sports de nature des compétences exercées par le département de Mayotte. La compétence dite de « développement maîtrisé des sports de nature » a été conférée aux départements en 2004. L’exercice par les départements de celle-ci est mentionné à l’article L. 311-3 du code du sport. Le présent article en modifiant l’article L 421-1 du code du sport confère à Mayotte la même compétence que les autres départements en matière de développement des sports de nature.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

➢ La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

1. L’état du droit

L’entrée en vigueur de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a conféré aux départements une compétence en matière d’élaboration des itinéraires de promenade et de randonnée ([159]).

Cette compétence a été renforcée par l’article 17 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, et codifiée à l’article L. 311-3 du code du sport par l’ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 relative à la partie législative du code du sport. L’article L. 311-3 dispose ainsi que « le département favorise le développement maîtrisé des sports de nature ». Pour ce faire, les départements sont chargés d’élaborer un plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (Pdesi), incluant le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (Pdipr) prévu à l’article L.° 361-1 du code de l’environnement.

Pour réaliser le Pdesi, les départements s’appuient sur la commission départementale des espaces, sites et itinéraires (Cdesi)

Le Pdesi doit garantir l’accessibilité aux lieux, supports des pratiques sportives de nature, sans pour autant compromettre les objectifs de préservation de l’environnement, l’exercice des autres usages (autres sports, chasse, pêche...) ou le droit de propriété. Dans de nombreux cas, le rôle de la Cdesi ne se limite pas à l’élaboration et à la mise en œuvre du Pdesi. Les départements s’appuient sur cette instance pour définir ou orienter une politique globale de développement des sports de nature en lien notamment avec les fédérations sportives et les communes et les intercommunalités.

La loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives a créé le droit pour l’autorité administrative compétente de prescrire des mesures d’accompagnement compensatoires ou correctrices, nécessaires lorsque des travaux sont susceptibles de porter atteinte, en raison de leur localisation ou de leur nature, aux espaces, sites et itinéraires inscrits au pdesi ainsi qu’à l’exercice des sports de nature qui sont susceptibles de s’y pratiquer. Cette disposition a été codifiée en 2006 à l’article L. 311-6 du code du sport ([160]).

L’article L. 421-1 du même code, crée par l’ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 précitée, dispose que les articles L. 311-3 et L. 311-6 ne sont pas applicables à Mayotte.

Comme le précise l’étude d’impact, depuis la départementalisation de Mayotte en 2011, la collectivité demande à pouvoir se doter d’une commission départementale des espaces, sites et itinéraires et donc à pouvoir exercer la compétence prévue à l’article L. 311-3.

2. Le dispositif proposé

Le présent article propose de supprimer à l’article L. 421-1 du code du sport la référence aux articles L. 311-3 et L. 311-6. Ainsi, ces deux articles deviennent applicables au département de Mayotte. Cette modification permettra au conseil départemental de se saisir de la compétence de développement des sports de nature. Il sera donc plus facile à la collectivité d’engager des démarches pour développer les sports de nature et ainsi favoriser à la fois l’offre sportive pour les Mahorais et la mise en valeur de l’environnement.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat en commission n’a modifié cet article ni lors de son examen en commission, ni lors de son examen en séance publique.

4. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

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Chapitre IV Accompagner la jeunesse de Mayotte

Article 26 (art. L. 1803-5 du code des transports) Bénéfice du passeport pour la mobilité des études pour les lycéens mahorais

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie l’article L. 1803-5 du code des transports pour faire bénéficier les lycéens mahorais du dispositif de « passeport pour la mobilité des études » lorsqu’ils poursuivent leurs études secondaires dans des lycées en France hors de Mayotte ou à l’étranger, dans le cadre d’un programme d’échange dans un pays membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen.

Ce dispositif permet la prise en charge financière d’un aller-retour par année scolaire. Il est déjà accessible aux étudiants mahorais. Le présent article étend son bénéfice aux lycéens car ceux-ci n’ont pas toujours accès à la filière qu’ils souhaitent à Mayotte ou qui ne peuvent poursuivre leur cursus faute de place disponible.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le décret n° 2024-458 du 22 mai 2024 portant modification des critères d’accès au dispositif de l’article L. 1803-5 du code des transports a relevé l’âge jusqu’auquel les étudiants peuvent bénéficier du « passeport pour la mobilité des études », cet âge passant de 26 ans à 28 ans. Le même décret a modifié les dispositions concernant le montant de l’aide perçue. Celle-ci est désormais la même que l’étudiant ou le lycée soit boursier ou non.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article.

➢ La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

1. L’état du droit

Le passeport pour la mobilité des études fait partie des mesures prises pour garantir la continuité territoriale entre les territoires d’outre-mer et le territoire métropolitain.

Le principe et la finalité de cette continuité territoriale sont définis à l’article L. 1803-1 du code des transports. Les mesures prises au nom de la continuité territoriale visent à « atténuer les contraintes de l’insularité et de l’éloignement, notamment en matière d’installation professionnelle, et à rapprocher les conditions d’accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale d’outre-mer. »

La gestion des aides relevant de cette politique de continuité territoriale relève de l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), établissement public de l’État à caractère administratif (art. L. 1803-10 du même code).

Parmi ces aides figure le « passeport pour la mobilité des études » ([161]) défini à l’article L. 1803-5.

Ce « passeport » consiste en la prise en charge financière des trajets des étudiants de l’enseignement supérieur, originaires des outre-mer, qui ne peuvent pas suivre une formation dans leur collectivité de résidence et qui pour commencer ou continuer leur cursus doivent s’inscrire dans un établissement en France ou dans un pays de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen dans le cadre d’un programme d’échange.

L’aide accordée, soumise à une condition de ressources, consiste en la prise en charge intégrale du coût du titre de transport aérien, sur toute la durée des études dans la limite d’un aller et d’un retour par an.

Sont concernés :

– les étudiants inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur « lorsque l’inscription dans cet établissement est justifiée par l’impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire, pour la filière d’étude choisie, dans la collectivité de résidence » ;

– les élèves de lycée de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon « lorsque la filière qu’ils ont choisie est inexistante dans leur collectivité de résidence habituelle et que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constitue un handicap significatif à la scolarisation ».

Les dispositions réglementaires précisent que ne peuvent bénéficier de cette aide les étudiants et élèves qui ont subi deux échecs successifs aux examens et concours de fin d’année scolaire ou universitaire (art. D. 1803-4 du code des transports) et que l’impossibilité de suivre un cursus scolaire ou universitaire dans la collectivité de résidence est attestée par le recteur ou le vice-recteur territorialement compétent (art. D. 1803-5 du même code).

D’après les chiffres publiés par LADOM sur son site internet, en 2024, 58 % des 11 388 bénéficiaires du passeport étaient originaires de l’océan Indien.

2. Le dispositif initial

Le présent article ajoute un alinéa à l’article L. 1803-5 du code des transports pour étendre aux lycéens de Mayotte le bénéfice du « passeport pour la mobilité des études ». Les conditions devant être remplies sont légèrement différentes de celles appliquées aux élèves de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, en application des dispositions ajoutées à l’article L. 1803-5, les élèves mahorais doivent justifier de l’impossibilité de suivre la formation qu’ils ont choisie dans la collectivité. Ils n’ont pas à démontrer que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constitue un handicap significatif à la scolarisation.

L’octroi de cette aide demeure soumis aux autres conditions prévues par le code des transports, la principale demeurant celle de justifier de l’impossibilité de suivre la formation qu’ils ont choisie à Mayotte. Cette condition d’« impossibilité » recouvre non seulement le cas où la filière choisie ne serait pas proposée à Mayotte mais également celui où cette filière serait saturée, comme l’indique le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi.

Ces deux situations existent à Mayotte. D’une part, certaines filières ne sont pas proposées et donc pas accessibles sur place, notamment dans les lycées professionnels, de même que quelques options dans les filières (théâtre, musique et danse notamment). D’autre part, l’offre n’est pas toujours suffisante dans les filières existantes pour accueillir tous les élèves intéressés.

Ainsi que l’a confirmé la Direction générale de l’enseignement scolaire du ministère de l’Éducation nationale lors de son audition, seulement 51 filières en lycée professionnel sont proposées à Mayotte pour 94 offertes sur le territoire national, notamment pour que les élèves s’orientent dans les secteurs du bâtiment, de la maintenance automobile ou encore des services à la personne (auxquelles s’ajoutent les formations en vue du BTS et du CAP dispensées dans les lycées).

L’étude d’impact jointe au projet de loi souligne également que « les capacités d’accueil en voie professionnelle sont insuffisantes au regard de la demande : pas plus d’un tiers des élèves de classe de troisième peut être accueilli en voie professionnelle. L’offre de formation est insuffisante au regard des demandes des élèves, des familles et des décisions d’orientation prises par les conseils de classe. Par exemple, en juin 2024, alors que 45 % des décisions d’orientation étaient dirigées vers la voie professionnelle, les élèves sont orientés en voie générale par défaut de capacités d’accueil. »

L’étude d’impact relève qu’avant le passage du cyclone Chido, l’académie de Mayotte évaluait à environ 1 000 le nombre d’élèves mahorais partis poursuivre leur cursus scolaire secondaire dans l’hexagone ou à La Réunion. Ce chiffre ne permet pas de distinguer les élèves partis dans des filières générales et technologiques qui existent à Mayotte ou dans des filières professionnelles à l’inverse inexistantes ou ne disposant pas d’un un nombre de places suffisant.

Sachant qu’à Mayotte un tiers des lycées sont scolarisés dans l’enseignement professionnel, l’étude d’impact évoque le nombre de 320 lycéens qui pourraient bénéficier du passeport pour la mobilité des études (sur les environ 1 000 scolarisés en dehors de Mayotte) pour un coût total pris en charge par LADOM de 660 000 euros. Le passeport pour la mobilité des études qui bénéficie déjà aux étudiants mahorais a coûté en 2023 8,9 millions d’euros.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a pas modifié cet article ni lors de la discussion en commission, ni lors de la discussion en séance publique.

4. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

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Article 27 Fonds de soutien au développement des activités périscolaires à Mayotte

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée un fonds de soutien en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de Mayotte, qui se substitue au fonds de soutien au développement des activités périscolaires (FSDAP), lequel prendra fin le 1er septembre 2025.

➢ Dernière modification législative intervenue

L’article 234 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 abroge l’article 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République à compter du 1er septembre 2025.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté le présent article sans y apporter aucune modification.

➢ La position de la Commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

L’état du droit

a. La mise en extinction programmée du fonds de soutien au développement des activités périscolaires

L’article 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République a institué, pour deux années scolaires (2013-2014 et 2014-2015), un fonds pour contribuer au développement d’une offre d’activités périscolaires au bénéfice des communes pour la mise en place de la réforme des rythmes scolaires dans le primaire ([162]).

Conçu comme un outil d’incitation à la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires, il était mis en place initialement pour deux ans seulement. Au cours de l’année scolaire 2014-2015, 22 616 communes étaient éligibles au fonds, dont les dotations représentaient un montant de 381 millions d’euros.

L’article 96 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a pérennisé le fonds tout en subordonnant le bénéfice des aides à la mise en place d’un projet éducatif territorial, prévu à l’article L. 551-1 du code de l’éducation.

Les aides attribuées sont calculées en fonction du nombre d’élèves éligibles sur la commune et comportent deux volets :

– un montant forfaitaire versé aux communes éligibles pour chaque élève scolarisé (dont le taux est fixé à 50 euros ([163])) ;

– une majoration forfaitaire pour les communes moins favorisées (dont le taux est fixé à 40 euros).

La possibilité pour les communes de revenir à une organisation du temps scolaire sur quatre jours a entraîné une diminution progressive du nombre de communes bénéficiaires du FSDAP ([164]).

L’article 234 de la loi de finances n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 prévoit la mise en extinction du FSDAP à compter de la rentrée scolaire 2025, considérant « son aspect résiduel » ([165]). Ce fonds concernait seulement 1 462 communes pour l’année scolaire 2021-2022 (pour un montant de 41 millions d’euros). L’étude d’impact du présent projet de loi indique que sur l’année scolaire 2023-2024, ce sont 50 200 élèves qui ont bénéficié d’activités périscolaires mises en œuvre dans le cadre du FSDAP ([166]).

b. À Mayotte, une situation scolaire exceptionnelle

La forte croissance démographique met en tension l’ensemble du système scolaire mahorais. L’étude d’impact du présent projet de loi fait état de 115 066 jeunes scolarisés à Mayotte :

– 63 766 dans le premier degré ;

– 50 077 dans le second degré ;

– 1 223 dans les classes post-bac.

Comme le souligne l’étude d’impact du présent projet de loi, c’est le seul territoire français qui verra ses effectifs d’élèves scolarisés dans l’enseignement public du premier degré augmenter jusqu’en 2027.

Cette croissance exceptionnelle, combinée aux manques d’infrastructures ([167]), a nécessité la mise en place de solutions spécifiques. Plus de la moitié des écoles du territoire fonctionnent ainsi selon un système de rotation, c’est-à-dire que certains enfants vont à l’école le matin, et d’autres l’après-midi. L’organisation d’activités périscolaires est donc d’autant plus fondamentale.

Si le rapport annexé fait état de l’engagement du Gouvernement de mettre fin à la rotation scolaire à horizon de la rentrée scolaire 2031, le maintien d’une aide aux communes pour l’organisation d’activités périscolaires paraît indispensable pour accompagner les communes.

2. Le projet de loi initial

Le I de l’article 27 instaure un fonds de soutien en faveur :

– des communes de Mayotte ;

– des établissements publics de coopération intercommunale, lorsque ceux-ci se sont vus transférer l’organisation des activités périscolaires des écoles.

L’attribution des fonds est toujours subordonnée à la mise en place par la commune d’un projet éducatif territorial.

L’attribution des subventions se fait selon la même structure que celle prévue pour le FSDAP :

– une part forfaitaire par élève scolarisé dès lors qu’une école est éligible au fonds ;

– une majoration forfaitaire par élève, dès lors qu’un certain rythme scolaire est respecté ([168]).

Ainsi, à l’inverse du FSDAP, l’organisation des enseignements selon un certain rythme scolaire est une condition d’éligibilité seulement pour la majoration forfaitaire et non pour l’ensemble des aides du fonds.

Comme pour le FSDAP, c’est la commune qui reçoit les aides, et qui les reversent aux écoles privées sous contrat.

Le II de l’article 27 prévoit que le fonds fonctionnera dès la rentrée scolaire 2025.

Ce fonds de soutien vient donc se substituer au FSDAP sur le territoire de Mayotte. Dans son avis sur le présent projet de loi ([169]), le Conseil d’État rappelle la situation particulière du territoire de Mayotte et estime ainsi que l’institution d’un fonds à destination des seules communes mahoraises ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

Deux scénarios sont présentés par l’étude d’impact s’agissant de l’impact budgétaire de la mesure :

– 5,3 millions d’euros au titre de l’année scolaire 2025-2026 si le nombre de communes éligibles, aujourd’hui de 13, reste stable ;

– 5,8 millions d’euros au titre de l’année scolaire 2025-2026 si l’ensemble des communes de Mayotte devient éligible et peut ainsi bénéficier de la majoration forfaitaire.

Comme l’a indiqué le représentant de la direction générale de l’enseignement scolaire, l’objectif est de développer l’accueil périscolaire sur le territoire à Mayotte, pour renforcer la socialisation des enfants.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

4. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

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Chapitre V Favoriser l’attractivité du territoire

Article 28 (art. 561-2 [nouveau] du code général de la fonction publique) Création d’une priorité légale de mutation pour les fonctionnaires de l’État affectés à Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée une priorité légale de mutation pour les fonctionnaires de l’État ayant accompli au moins trois années de service effectif dans un emploi à Mayotte.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

➢ La position de la Commission

La Commission, sur proposition de la rapporteure, a élargi le bénéfice de la priorité de mutation créée par le présent article aux fonctionnaires hospitaliers.

L’état du droit

La mutation d’un fonctionnaire correspond à sa mobilité au sein de la même fonction publique, sans changer ni de corps, ni de grade. Les règles qui régissent ces mutations sont fixées par le code général de la fonction publique (CGFP).

L’article L. 512-18 du code général de la fonction publique (CGFP) précise ainsi que les mutations des fonctionnaires de l’État sont faites en tenant compte des besoins du service.

Plusieurs priorités de mutation existent, parmi lesquelles :

– la priorité lorsque l’emploi du fonctionnaire de l’État est supprimé, à sa demande (article L. 442-5) ;

– lorsque le fonctionnaire ne peut se voir offrir un emploi correspondant à son grade après que son emploi ait été supprimé, la priorité de mutation ou de détachement dans un autre département ministériel ou dans un établissement public de l’État (article L. 442-6) ;

– la priorité pour les fonctionnaires qui se trouvent séparés de leur conjoint (1° de l’article 512-19), en situation de handicap (2° du même article), exercent dans un quartier urbain particulièrement sensible (3° du même article), ou qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 ou 74 de la Constitution, ou en Nouvelle-Calédonie (4° du même article) ;

– l’article L. 512-20 prévoit que des priorités supplémentaires peuvent s’ajouter pour répondre aux besoins propres à l’éducation nationale.

Actuellement, la fonction publique emploie 21 000 agents sur le territoire de Mayotte – dont 12 200 dans la fonction publique d’État. L’étude d’impact du projet de loi souligne que le taux d’administration est inférieur à Mayotte par rapport aux autres régions françaises, puisqu’il est de 70 emplois publics pour 1 000 habitants, contre 74 en moyenne dans le reste du territoire.

S’il existe déjà des dispositifs pour accroître l’attractivité des emplois de fonctionnaires sur le territoire de Mayotte (une majoration de 40 % des rémunérations indiciaires est par exemple prévue pour les fonctionnaires de la fonction publique de l’État ou hospitalière de Mayotte ([170])), ils ne suffisent pas à compenser le défaut d’attractivité des postes localisés à Mayotte.

2. Le dispositif initial

Le I du présent article 28 insère un nouvel article L. 561-2 dans le code général de la fonction publique, au sein du chapitre relatif aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.

Ce nouvel article crée une priorité de mutation pour tout fonctionnaire de l’État affecté à Mayotte pendant une durée de trois ans (dans un emploi d’une administration de l’État ou d’un établissement public), dans tout emploi vacant correspondant à son grade au sein du département ministériel dont il relève ou d’un établissement public de tutelle.

Comme l’a indiqué le représentant de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) lors de son audition par les rapporteurs, cette durée de trois ans est considérée comme un point d’équilibre. L’objectif est aussi d’ouvrir des perspectives à l’issue de l’affectation du fonctionnaire sur le territoire de Mayotte.

Le deuxième alinéa prévoit que cette nouvelle priorité ne prévaut pas sur les priorités de mutation fixées aux articles L. 442-5, L. 442-6, L. 512-19 et L. 512-20 du CGFP.

Le même alinéa interdit le cumul entre la priorité créée par le présent article et la priorité résultant du 3° de l’article L. 512-19, c’est-à-dire la priorité pour affectation dans un quartier urbain sensible. Cette exclusion s’explique par le fait que l’article 23 du présent projet de loi va avoir pour conséquence de classer provisoirement l’intégralité du territoire de Mayotte comme quartier prioritaire de la ville, ce qui étendra provisoirement le bénéficie de la priorité mentionnée au 3° de l’article L. 512-0 à l’ensemble des fonctionnaires de l’État concernés, comme l’indique le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi.

Le II du présent article 28 précise que seuls sont pris en compte pour cette nouvelle priorité les services accomplis à compter de la date d’entrée en vigueur du présent projet de loi, précision nécessaire pour écarter tout effet d’aubaine.

Le Conseil d’État a écarté toute rupture du principe d’égalité devant la loi, considérant comme évident le motif d’intérêt général de renforcement de l’attractivité du territoire de Mayotte pour les fonctionnaires de l’État.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté l’amendement CL458 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo, qui élargit le bénéfice de la priorité de mutation créé au présent article aux fonctionnaires hospitaliers, dans des conditions définies par décret.

Les problématiques d’attractivité étant similaires dans la fonction publique d’État et dans la fonction publique hospitalière sur le territoire de Mayotte, la rapporteure a considéré que l’élargissement de cette priorité de mutation était un signal positif à envoyer, alors même que l’hôpital peine à recruter et qu’un deuxième site doit être construit.

*

Article 29 (art. 561-3 [nouveau] du code général de la fonction publique) Avantage spécifique d’ancienneté pour les fonctionnaires de l’État et les fonctionnaires hospitaliers affectés à Mayotte

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à améliorer l’attractivité des postes de la fonction publique d’État et de la fonction publique hospitalière qui sont localisés à Mayotte en accordant un avantage spécifique d’ancienneté.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans y apporter de modifications.

L’état du droit

Plusieurs leviers sont utilisés pour améliorer l’attractivité des postes dans la fonction publique.

L’avantage spécifique d’ancienneté est l’un de ces leviers : l’ancienneté est bonifiée, c’est-à-dire que le nombre de mois pris en compte pour l’avancement est supérieur à celui effectivement travaillé. En conséquence, la promotion à l’échelon supérieure, et donc l’augmentation de la rémunération, intervient plus tôt.

Il existe ainsi un avantage spécifique d’ancienneté pour les fonctionnaires de l’État affectés dans des quartiers urbains sensibles, prévu à l’article L. 522-9 du code général de la fonction publique. Il faut justifier d’au moins trois ans de services continus accomplis dans les quartiers identifiés comme particulièrement difficiles pour bénéficier de cette bonification ([171]).

Comme évoqué supra, les enjeux d’attractivité à Mayotte sont particulièrement prégnants. Il existe déjà des dispositifs ciblés pour renforcer l’attractivité des emplois de la fonction publique situés dans les territoires ultramarins mais ils restent, à Mayotte, insuffisants.

En décembre 2021, selon l’étude d’impact, 120 postes de catégorie A ou A+ étaient à pourvoir dans la fonction publique d’État à Mayotte (hors enseignants), et 120 médecins seulement travaillaient pour le centre hospitalier de Mayotte, alors que 250 postes sont ouverts.

Cet article constitue ainsi un élément de réponse à ce manque d’attractivité des postes de fonctionnaires localisés à Mayotte.

2. Le dispositif initial

Le présent article insère un nouvel article L. 561-3 au sein du code général de la fonction publique, qui crée un nouvel avantage d’ancienneté pour tout fonctionnaire affecté pendant une durée déterminée à Mayotte. Il concerne les fonctionnaires de l’État et les fonctionnaires hospitaliers.

Ce nouvel avantage ne peut se cumuler que partiellement avec l’avantage prévu à l’article L. 522-9 pour les fonctionnaires de l’État affectés dans des quartiers urbains sensibles.

Là encore, dans son avis, le Conseil d’État a considéré que cette mesure n’était pas contraire au principe d’égalité devant la loi.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans le modifier.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans y apporter de modification.

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TITRE V MODERNISER LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL DE LA COLLECTIVITÉ

Chapitre Ier Dispositions concernant le code général des collectivités territoriales

Article 30 (Art. L. 1711-1 à 1711-5 [abrogés], L. 2334-7-3, L. 2334-33, L. 2334-42, L. 2336-3, L. 2336-4, L. 2564-2, L. 3334-3, L. 3334-4, L. 3334-16-2, L. 3335-2, L. 3441-1, L. 3441-9, L. 3442-1, L. 3511-2 à L. 3543-2 [abrogés], L. 4332-9, L. 4432-9, L. 4432-12, L. 4433-2, L. 4433-3, L. 4433-4-2, L. 4433-4-3, L. 4433-4-3-1, L. 4433-4, L. 4433-4-5, L. 4433-4-5-3 [abrogé], L. 4433-4-6, L. 4433-4-7, L. 4433-4-10, L. 4433-7, L. 4433-10-6, L. 4433-10-7, L. 4433-11, L. 4433-12, L. 4433-15, L. 4433-15-1, L. 4433-17, L. 4433-19, L. 4433-20, L. 4433-21, L. 4433-22, L. 4433-23, L. 4433-24, L. 4433-27, L. 4433-28, L. 4433-31, L. 4434-3, L. 4434-4, L. 4437-1 à L. 4437-5 [abrogés], L. 5831-2, L. 7311-1 à L. 7311-5 [nouveaux], L. 7321-1 à 7321-13 [nouveaux], L. 7322-1, L. 7331-1, L. 7332-1, L. 7332-2, L. 7333-1, L. 7334-1 à L. 7334-14 [nouveaux], L. 7341-1, L. 7350-1 à L. 7350-3 [nouveaux], L. 7351-1 à L. 7351-14 [nouveaux], L. 7352-1 [nouveau], L. 7352-2 [nouveau], L. 7353-1 à L. 7353-3 [nouveaux], L. 7354-1 [nouveau], L. 7354-2 [nouveau], L. 7361-1 [nouveau], L. 7421-1 [nouveau], L. 7422-1 [nouveau], L. 7423-1 à 7423-6 [nouveaux], L. 7424-1 à L. 7424-3 [nouveaux], L. 7431-1 à 7431-3 [nouveaux] ) Réforme des dispositions relatives au fonctionnement institutionnel de la collectivité de Mayotte

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 30, dans sa version initiale, habilitait le Gouvernement à réformer par ordonnance les dispositions relatives à la collectivité de Mayotte en les codifiant au sein d’un nouveau livre, à périmètre de compétence constant. S’il participe à clarifier le droit applicable à la collectivité de Mayotte, il n’apporte aucun changement aux compétences actuellement exercées par la collectivité.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement en commission et un autre en séance publique. En commission, sur proposition du Gouvernement, il a intégré dans la loi les dispositions d’ordre institutionnel relatives à Mayotte. En séance publique, il a procédé à des modifications rédactionnelles.

➢ La position de la Commission

La Commission a adopté vingt et un amendements à l’article 30. Outre les amendements rédactionnels déposés par la rapporteure, la Commission a adopté l’amendement proposé par la rapporteure qui institue formellement le conseil cadial auprès de l’assemblée de Mayotte.

L’état du droit

a. Le processus progressif de la collectivité de Mayotte vers la départementalisation

L’île de Mayotte a été cédée en 1841 à la France. Elle devient à cette date protectorat français, ce qui signifie, comme le rappelle un rapport du Sénat daté de novembre 2008 ([172]), qu’elle devient française avant Nice et la Savoie, rattachées à la France en 1860.

Les trois autres îles des Comores sont transformées en protectorat français plus tard (1886 pour la Grande Comore, 1887 pour Anjouan et 1892 pour Mohéli).

De 1925 à 1946, les quatre îles sont rattachées progressivement à Madagascar, et forment la colonie « Madagascar et Dépendances ». L’archipel devient territoire d’outre-mer en 1946, dont le chef-lieu est situé à Dzaoudzi, à Mayotte. Un conseil général, au sein duquel chaque île est représentée en fonction de son poids démographique, est institué auprès de l’administrateur supérieur du territoire.

Des débats ont lieu sur le statut institutionnel de l’archipel : en 1958, l’assemblée territoriale des Comores se prononce pour le maintien du statut de territoire d’outre-mer, sans les voix des élus de Mayotte, partisans d’adopter le statut de département.

Une autonomie interne est progressivement accordée, d’abord par la loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l’organisation des Comores, puis par la loi n° 68-4 du 3 janvier 1968 qui la modifie. La capitale est transférée à Moroni, et, à partir de 1968, chaque île gagne en autonomie, avec la possibilité notamment de gérer son propre budget.

Suite à une résolution de l’assemblée territoriale des Comores en 1972 en faveur de l’indépendance, un référendum sur l’indépendance des îles de l’archipel des Comores est organisé le 22 décembre 1974. Le résultat du scrutin d’autodétermination est sans appel : si, dans les trois autres îles, 94,56 % de la population se prononce en faveur de l’indépendance, la population de Mayotte vote à 63,82 % pour rester dans la République française.

Le 6 juillet 1975, le président du Gouvernement des Comores prononce unilatéralement l’indépendance de l’ensemble des quatre îles.

Tirant les conséquences de cette proclamation unilatérale, l’article 8 de la loi n° 75-1337 du 31 décembre 1975 relative aux conséquences de l’autodétermination des îles des Comores prévoit que les îles de la Grande Comore, d’Anjouan et de Mohéli cessent de faire partie de la République française à compter de la promulgation de la loi.

La loi fixe également le principe de deux consultations s’agissant de l’évolution institutionnelle de Mayotte. L’article 1er dispose que dans un délai de deux mois, la population de Mayotte sera appelée à se prononcer pour savoir si elle souhaite que Mayotte demeure au sein de la République, ou devienne partie du nouvel État comorien.

L’article 3 de la même loi prévoit lui, la tenue d’une nouvelle consultation dans les deux mois si la population de Mayotte exprimait « le désir, à la majorité des suffrages exprimés, de demeurer au sein de la République française ». Cette consultation devait permettre à la population de Mayotte de s’exprimer sur le statut qu’elle souhaitait voir s’appliquer à la collectivité.

L’immense majorité des votants – 99,4 % - se prononce pour le maintien de Mayotte au sein de la République française. Lors de la deuxième consultation, le statut de territoire d’outre-mer est rejeté à 97,47 %, et celui de département plébiscité par 79,6 % des votants, alors qu’il n’était pas proposé.

Malgré les consultations successives, la République fédérale islamique des Comores persiste à revendiquer sa souveraineté sur Mayotte.

La loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l’organisation de Mayotte crée une collectivité au statut provisoire sui generis, fondé sur l’article 72 de la Constitution, entre département et territoire d’outre-mer. L’article 1er de la loi n° 79-113 du 22 décembre 1979 relative à Mayotte réaffirme, lui, que « l’île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d’y appartenir sans le consentement de sa population ».

Sous ce régime hybride, le préfet a une double mission, puisqu’il exerce aussi la fonction d’exécutif du conseil général de la collectivité, l’article 5 de la loi du 24 décembre 1976 précitée prévoyant que « le représentant du Gouvernement instruit les affaires qui intéressent Mayotte et exécute les décisions du conseil général ». La collectivité de Mayotte conserve également le régime de spécialité législative, selon lequel les lois votées par le Parlement français ne s’y appliquent que sur mention expresse (article 10 de la loi du 24 décembre 1976 précitée).

Des discussions se poursuivent néanmoins et un accord est signé le 27 janvier 2000 sur l’avenir de Mayotte. Celui-ci acte la fixation d’un calendrier d’évolution de Mayotte vers le statut de « collectivité départementale » et prévoit le transfert de l’exécutif du conseil général, détenu par le préfet, vers le président du conseil général. La population de Mayotte, consultée en juillet 2000, se prononce à 72,9 % en faveur de cet accord.

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte met en œuvre cet accord, notamment en organisant le transfert du pouvoir exécutif vers le président du conseil général. Elle distingue également certaines matières qui relèvent du principe de l’identité législative – c’est-à-dire que les lois votées s’appliquent sans mention expresse, parmi lesquelles la nationalité, les régimes matrimoniaux mais aussi le droit pénal et le droit électoral. Les autres matières continuent cependant à relever de celui de spécialité législative.

Un « Pacte pour la départementalisation de Mayotte » est proposé par le Gouvernement en janvier 2009, avec notamment la transformation de la collectivité en département d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution et l’instauration de nouvelles institutions.

Une nouvelle consultation est organisée le 29 mars 2009. À la question : « Approuvez-vous la transformation de Mayotte en une collectivité unique appelée Département, régie par l’article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer ? », les électeurs de Mayotte répondent par l’affirmative à 95,2 % des suffrages exprimés.

La loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte fixe le principe d’évolution de la collectivité de Mayotte vers le statut de département.

Par la suite, la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte et la loi n° 20101487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte organisent les conditions de cette évolution. Il est ainsi prévu que le président du conseil général exercera les prérogatives des présidents du conseil régional et du conseil général.

La collectivité accède de manière définitive au statut de département le 31 mars 2011, lors de la première réunion du conseil général. Cette étape parachève un processus entamé plusieurs décennies auparavant, au cours duquel la population de Mayotte a démontré, à maintes reprises, son attachement fort au statut de département.

Selon le cadre actuel, la collectivité de Mayotte est donc régie par l’article 73 de la Constitution. Elle exerce ainsi à la fois les compétences d’une région et d’un département, sous réserve de certaines adaptations.

b. Un transfert de compétences qui n’est pas achevé

Ainsi, si le droit commun relatif aux départements et aux régions s’applique, la collectivité de Mayotte n’exerce pas, à date, certaines des compétences dévolues aux régions et aux départements :

– la construction et l’entretien des collèges et le recrutement et la gestion du personnel technique (relevant des articles L. 251-21 du code de l’éducation et L. 3511-4 du code général des collectivités territoriales [CGCT]) ;

– le financement, l’instruction des demandes et l’attribution du revenu de solidarité active (article L. 542-6 du code de l’action sociale et des familles) ;

– la construction et l’entretien des lycées ainsi que la gestion du personnel technique (articles L. 251-21 du code de l’éducation et L. 3511-4 du CGCT) ;

– le développement, l’entretien et l’exploitation des routes nationales d’intérêt local (b du 4° de l’article L. 4437-3 du CGCT) ;

– la gestion des fonds européens : l’autorité de gestion à Mayotte reste le représentant de l’État ([173]).

2. Le dispositif initial

Le présent article 30, dans sa version initiale, habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à réaliser trois objectifs :

– codifier les dispositions relatives à la collectivité de Mayotte au sein d’un nouveau livre, à périmètre de compétences constant ;

– définir l’organisation et le fonctionnement de la collectivité de Mayotte, ainsi que les compétences de ses organes, et fixer l’ensemble du régime applicable à la collectivité ;

– procéder aux coordinations et adaptations nécessaires dans le CGCT et les autres codes.

Le dernier alinéa du présent article prévoyait que le projet de loi de ratification devait être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance.

L’étude d’impact soulignait que le regroupement des dispositions relatives à la collectivité de Mayotte au sein d’un même livre visait à clarifier le statut de collectivité unique régie par le dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution. Elle indiquait également que la possibilité de prévoir dans le texte lui-même les dispositions en question avait été écartée, au vu de l’ampleur, de la technicité et de la particularité de celles-ci.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement en commission, déposé par le Gouvernement, qui supprime l’habilitation à légiférer par ordonnance au profit d’une intégration des dispositions directement dans le projet de loi. En séance, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel déposé par les rapporteurs.

a. En commission

Le Sénat a adopté l’amendement COM-72 déposé par le Gouvernement, qui intègre directement dans le projet de loi les dispositions d’ordre institutionnel relatives à Mayotte. Il crée notamment un nouveau livre III, intitulé « Département-Région de Mayotte », au sein de la partie consacrée aux autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.

L’amendement a supprimé en conséquence le I du présent article qui portait initialement l’habilitation du Gouvernement à prendre ces dispositions par voie d’ordonnance.

L’amendement a inséré un nouveau II qui intègre les dispositions dans le texte.

Une partie du présent article, dans sa nouvelle rédaction, procède aux coordinations nécessaires pour substituer, dans le code général des collectivités territoriales, la mention de « Département-Région » à la mention de « Département » (1°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11°, 14°, 21°, 22°, 23°, 24°, 25°, 26°, 27°, 28°, 29°, 30°, 32°, 33°, 34°).

La mention de « conseil général » est également remplacée par celle d’« assemblée » (12°, 19°, 31°, 34°).

Enfin, plusieurs alinéas suppriment la mention du département de Mayotte de certains articles (13°, 15°, 16°, 18°, 20°) ou abrogent des articles (17°) pour tenir compte de l’insertion de dispositions équivalentes dans le livre unique créé par le présent article 30.

Le 35° rétablit, au sein de la septième partie du CGCT, un livre III qui comporte six titres, selon le plan établi ci-dessous.

i. Le titre I : dispositions générales

Le titre I est composé d’un unique chapitre, composé de cinq nouveaux articles.

Le nouvel article L. 7311-1 précise que le Département-Région de Mayotte constitue une collectivité territoriale de la République, régie par l’article 73 de la Constitution, et qui exerce les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer, reprenant ainsi les éléments contenus aujourd’hui à l’article L.O. 3511-1, abrogé au 7° de l’article premier du projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte.

Le nouvel article L. 7311-2 reprend les éléments de l’actuel article L. 3521-1 du CGCT : il précise que le Département-Région de Mayotte comprend la Grande-Terre, la Petite-Terre ainsi que les autres îles et îlots situés dans le récif les entourant. Il reprend également l’alinéa qui prévoit que le Département-Région ne peut pas cesser d’appartenir à la République sans le consentement de sa population.

Le nouvel article L. 7311-3 prévoit l’application au Département-Région des première, troisième et quatrième parties du CGCT, à l’exception de certaines dispositions dans les troisième et quatrième parties, énumérées aux 1° et 2° du nouvel article. L’objectif est d’écarter l’application de dispositions qui seraient redondantes avec ce que prévoit le nouveau livre créé par le présent article et les dispositions qui concernent des compétences que la collectivité de Mayotte n’exerce pas.

La liste des dispositions de la troisième partie qui ne s’appliquent pas contient :

– les titres Ier et IV du livre III, relatifs respectivement aux budgets et aux comptes, et à la comptabilité, leurs dispositions étant prises en compte au titre V du nouveau livre inséré par le présent article ;

– certains articles précis qui ne s’appliquent pas à Mayotte, comme ceux concernant les dotations d’équipement pour les collèges (articles L. 3334-16 et L. 3334-16-1) ;

– certains articles qui sont repris par le présent article 30, tel que l’article L. 3441-7 relatif aux sociétés d’économie mixte.

La liste des dispositions de la quatrième partie qui ne s’appliquent pas reprend en grande partie celles énumérées à l’actuel article L. 4437-3, à deux exceptions près :

– les sections 3 (taxe additionnelle régionale à la taxe de séjour) et 4 (péréquation des recettes fiscales) du chapitre II du titre III du livre III de la quatrième partie, mentionnées à l’actuel article L. 4437-3 et qui n’apparaissent plus dans l’article créé par le présent texte ;

– la section 2 du chapitre II du titre III de la quatrième partie, qui est ajoutée dans le nouvel article alors qu’elle s’applique aujourd’hui à Mayotte : cette section étant relative au conseil économique et social régional, et au conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement, il est logique qu’elle ne s’applique plus, le présent article 30 insérant de nouvelles dispositions relatives au conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte.

Le nouvel article L. 7311-4 établit la clé de lecture pour l’application du CGCT à Mayotte, en prévoyant par exemple que la référence au département doit être remplacée par une référence au Département-Région de Mayotte.

Enfin, le nouvel article L. 7311-5 assimile le plan d’aménagement et de développement durable au schéma d’aménagement régional, reproduisant l’article L. 4437-4 (abrogé par ailleurs par le 37° du présent article 30).

ii. Le titre II : organisation du département-région de Mayotte

Le titre II comporte deux chapitres.

Le premier chapitre, relatif aux organes du Département-Région de Mayotte, est divisé en quatre sections.

● Dispositions générales

La première section, composée de l’unique nouvel article L. 7321-1, énumère les organes du Département-Région, à savoir l’assemblée de Mayotte et son président, qui sont assistés par le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation, créée par le présent texte.

● Assemblée de Mayotte

La section 2, consacrée à l’assemblée de Mayotte, est composée d’un unique nouvel article L. 7321-2 : celui-ci précise que la composition de l’assemblée et la durée de mandat des conseillers sont déterminées par le chapitre Ier du titre II bis du live VI du code électoral, créé par l’article 31 du présent projet de loi ([174]).

● Le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation (CESECE) de Mayotte

Cette section consacre la fusion des deux conseils existants actuellement à Mayotte, soit le conseil économique, social et environnemental régional et le conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement (prévus à l’article L. 4432-9).

Sur le modèle guyanais, le présent article crée un conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte. La section est organisée en quatre sous-sections :

– dispositions générales (nouvel article L. 7321-3) ;

– organisation et composition (nouveaux articles L. 7321-4 et L. 7324-5) ;

– fonctionnement (nouveaux articles L. 7321-6 à L. 7321-8) ;

– garanties et indemnités accordées aux membres du conseil (nouveaux articles L. 7321-9 à L. 7321-12)

Ces sections reprennent à l’identique les dispositions qui existent pour le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Guyane.

● Le conseil territorial de l’habitat

La section 4 est composée d’un unique nouvel article L. 7321-13 qui institue un conseil territorial de l’habitat, composé au moins pour moitié de conseillers à l’assemblée de Mayotte. Cette disposition reproduit, presque à l’identique, celle qui existe aujourd’hui à l’article L. 4432-12 du CGCT et qui fonde l’existence juridique du conseil régional de l’habitat à Mayotte.

Le deuxième chapitre est relatif au régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité. Il est composé d’un unique nouvel article L. 7322-1, qui reprend les dispositions de l’actuel article L. 3523-1 (abrogé par le 37° du présent article).

Celui-ci ne concerne que les décisions prises par le Département-Région de Mayotte dans le domaine de la gestion et de l’exploitation des ressources de la mer.

La portée limitée de ce nouvel article s’explique par le fait que le régime juridique des actes pris par les autorités départementales, prévu au titre III du livre Ier de la troisième partie du CGCT, est applicable à la collectivité de Mayotte.

iii. Le titre III : administration et services du département-région de Mayotte

Le titre relatif à l’administration et aux services du Département-Région de Mayotte est divisé en quatre chapitres.

● Compétences du président de l’assemblée de Mayotte (chapitre Ier)

L’unique nouvel article L. 7331-1 qui compose ce chapitre est relatif aux modalités de délégation, par le président de l’assemblée, de ses fonctions. Il reprend les dispositions de l’actuel article L. 3531-1 (abrogé par le 37° du présent article).

● Compétences de l’assemblée de Mayotte (chapitre II)

L’assemblée se voit attribuer deux compétences :

– la possibilité de créer des établissements publics chargés de conduire des projets intéressant la collectivité (nouvel article L. 7332-1), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-2 ;

– la possibilité d’adresser au Premier ministre des propositions sur divers sujets relatifs à la collectivité (nouvel article L. 7332-2), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-3.

● Compétences du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte (chapitre III)

L’unique nouvel article L. 7333-1 qui compose ce chapitre prévoit que le CESECE de Mayotte peut émettre un avis sur toute action ou projet du Département-Région en matière économique ou sociale.

● Attributions du Département-Région de Mayotte en matière de coopération régionale (chapitre IV)

Le chapitre IV est composé de quatorze articles, qui énumèrent les différentes compétences du Département-Région de Mayotte en matière de coopération régionale :

– la possibilité pour l’assemblée de Mayotte d’adresser des propositions en vue de la conclusion de certains engagements internationaux (nouvel article L. 7334-1), prévue aujourd’hui à l’article L. 3441-2 ;

– la consultation de l’assemblée de Mayotte sur les propositions d’actes de l’Union européenne qui concernent la collectivité (nouvel article L. 7334-2), prévue aujourd’hui à l’article L. 3444-3 ;

– la saisine de l’assemblée de Mayotte pour avis sur l’ensemble des projets d’accord concernant la coopération régionale dans certains domaines entre la République française et les États de l’océan Indien (nouvel article L. 7334-3), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4 ([175]) ;

– la possibilité pour le président de l’assemblée, dans les domaines qui relèvent de la compétence de l’État, de se voir délivrer un pouvoir pour négocier ou signer certains accords ou, le cas échéant, pour être associé aux négociations (nouvel article L. 7334-4), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-2 ([176]) ;

– la possibilité pour le président de l’assemblée, dans les domaines qui relèvent de la compétence du Département-Région, d’être autorisé à négocier certains accords (nouvel article L. 7334-5), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-3 ([177]) ;

– la possibilité pour le Département-Région de Mayotte d’adhérer à une banque régionale de développement ou à une institution de financement (nouvel article L. 7334-6), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-3-1 ;

– la possibilité pour le président, dans les domaines de compétence du Département-Région de Mayotte, d’élaborer un programme-cadre de coopération régionale (nouvel article L. 7334-7), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-3-2 ;

– la possibilité pour le président de l’assemblée, lorsqu’il a choisi de ne pas négocier les accords, d’y participer dans la délégation française (nouvel article L. 7334-8), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-4 ;

– la possibilité pour le Département-Région de Mayotte d’être membre associé de certains organismes régionaux (nouvel article L. 7334-9), prévue aujourd’hui à l’article L. 3441-6) ;

– la possibilité pour le Département-Région de Mayotte de désigner des agents publics chargés de le représenter au sein des missions diplomatiques de la France (nouvel article L. 7334-10), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-5-3 ([178]) ;

– le financement du fonds de coopération régionale institué pour Mayotte par l’État, le Département-Région de Mayotte et toute autre collectivité publique ou organisme public (nouvel article L. 7334-11), prévu aujourd’hui à l’article L. 4433-4-6 ([179]) ;

– la participation de représentants de l’assemblée de Mayotte aux travaux de l’instance de concertation des politiques de coopération régionale dans la zone de l’océan Indien (nouvel article L. 7334-12), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-7 ([180]) ;

– la possibilité pour l’assemblée de Mayotte de recourir à des sociétés d’économie mixte locales et à des sociétés d’économie mixte pour la mise en œuvre de ses compétences en matière de coopération régionale (nouvel article L. 7334-13), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-8 ;

– la création d’une commission de suivi de l’utilisation des fonds européens, qui établit un rapport semestriel sur la consommation des crédits (nouvel article L. 7334-14), prévue aujourd’hui à l’article L. 4433-4-10 ([181]).

Le département de Mayotte dispose ainsi déjà de l’ensemble des compétences énumérées dans ce chapitre.

iv. Le titre IV : services publics locaux

Le titre IV insère au sein du nouveau livre dédié à la collectivité de Mayotte l’intégralité de l’article L. 1711-4 relatif aux services d’incendie et de secours (SDIS), abrogé par le 37° du présent article.

Modifié en profondeur par l’article 27 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, l’article L. 1711-4 prévoit un régime transitoire pour la création du SDIS de Mayotte. Les dispositions de droit commun n’étaient pas adaptées au contexte mahorais, notamment en matière de gouvernance et de financement de l’établissement ([182]) : l’article établit ainsi une commission de préfiguration et l’adaptation des dispositions législatives relatives à la contribution financière des collectivités aux SDIS.

C’est ce régime transitoire qui est reproduit au titre IV par le présent article.

v. Le titre V : finances de la collectivité

Le titre relatif aux finances du Département-Région de Mayotte est divisé en quatre chapitres.

Trois nouveaux articles s’insèrent avant le premier chapitre.

Le nouvel article L. 7350-1 prévoit l’application du livre VI de la première partie au Département-Région de Mayotte (relatif aux dispositions financières et comptables), dès lors que celui-ci n’est pas contraire au présent titre.

Le président de l’assemblée de Mayotte doit, préalablement aux débats sur le projet de budget, présenter :

– un rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement du Département-Région de Mayotte (nouvel article L. 7350-2) : cette disposition existe pour le conseil départemental (article L. 3311-2) ;

– un rapport sur la situation en matière d’égalité entre les femmes et les hommes intéressant le fonctionnement du Département-Région de Mayotte (nouvel article L. 7350-3) : cette disposition existe pour le conseil départemental (article L. 3311-3) et pour le conseil régional (article L. 4311-1-1).

● Budgets et comptes (chapitre Ier)

Le chapitre Ier est composé de quatorze articles.

Il reprend et complète les dispositions du titre IV du livre IV du livre V de la troisième partie du CGCT, relatif aux finances de la collectivité de Mayotte.

Le budget voté doit être équilibré en dépenses et recettes et doit être établi en section de fonctionnement et en section d’investissement (nouvel article L. 7351-1).

Dans un délai de dix semaines avant l’examen du budget, un débat doit avoir lieu au sein de l’assemblée sur trois sujets :

– les orientations budgétaires de l’exercice ;

– les engagements pluriannuels envisagés ;

– l’état d’avancement des mesures prévues par le plan de convergence couvrant le territoire de la collectivité.

Le projet de budget est préparé et présenté par le président de l’assemblée de Mayotte, qui doit le communiquer aux membres de l’assemblée douze jours au moins avant l’ouverture de la première réunion consacrée à l’examen du budget (nouvel article L. 7351-3).

Les crédits sont votés par chapitre, ou si l’assemblée le décide, par article.

Lors de l’examen du budget, le président de l’assemblée peut :

– procéder, par décision expresse, à des virements de crédits d’article à article à l’intérieur du même chapitre (deuxième alinéa du nouvel article L. 7351-5) ;

– se voir déléguer par l’assemblée de Mayotte la possibilité de procéder à des mouvements de crédits de chapitre à chapitre, à l’exclusion des crédits relatifs aux dépenses de personnel ([183]) (dernier alinéa du nouvel article L. 7351-5) : cette possibilité existe aujourd’hui pour le président du conseil régional (troisième alinéa de l’article L. 3212-3).

L’assemblée de Mayotte peut décider que :

– les dotations affectées aux dépenses d’investissement comprennent des autorisations de programme et des crédits de paiement ;

– les dotations affectées aux dépenses de fonctionnement comprennent des autorisations d’engagement et des crédits de paiement, pour certaines dépenses seulement ([184]) ;

Dans les deux cas, l’équilibre budgétaire de la section s’apprécie au regard des seuls crédits de paiement (nouvel article L. 7351-6).

Dans des conditions similaires à ce qui est prévu pour le conseil régional (article L. 4312-5), l’assemblée de Mayotte établit son règlement budgétaire et financier, qui précise notamment les modalités d’information de l’assemblée sur la gestion des engagements pluriannuels au cours de l’exercice (nouvel article 7351-7).

L’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget (nouvel article L. 7351-2) : cette disposition est identique à celle prévue pour le conseil municipal (article L. 2311-7) et le conseil régional (article L. 4311-2).

Les modalités de présentation par le président de l’assemblée de Mayotte du compte administratif à l’assemblée, prévues au nouvel article L. 7351-9, sont identiques à celles prévues pour le conseil régional (article L. 4312-8) et pour le conseil départemental (article L. 3312-5).

Les règles de gestion de résultats excédentaires ou déficitaires, décrites aux nouveaux articles L. 7351-10 et L. 7351-11, reprennent les règles existantes au niveau du conseil régional et du conseil départemental.

De même, le nouvel article L. 7351-14, qui prévoit la transmission des comptes certifiés de certains organismes au Département-Région de Mayotte, reproduit une disposition du droit commun pour le conseil régional, à l’article L. 4313-3.

Le nouvel article L. 7351-12 prévoit que le budget et le compte administratif du Département-Région de Mayotte sont mis à la disposition du public dans un délai de quinze jours suivant leur adoption. Une présentation brève doit être jointe. Ce nouvel article reprend en quasi-intégralité les dispositions de l’actuel article L. 3541-1. Il diffère légèrement des dispositions applicables à la région, prévues à l’article L. 4313-1, qui précise simplement que le budget et le compte administratif sont rendus publics.

Le nouvel article L. 7351-13 énumère les éléments qui doivent figurer en annexe des documents budgétaires, comme la liste des délégataires de service public (6°) ou des états sur la situation patrimoniale et financière de la collectivité (11°). Cette liste reprend en grande partie les éléments énumérés à l’article L. 4313-2, qui concernent le conseil régional.

● Dépenses (chapitre II)

Le chapitre II est composé de deux nouveaux articles.

Le nouvel article L. 7352-1 liste les dépenses qui ne sont pas obligatoires pour le Département-Région de Mayotte. Il reproduit à l’identique la liste prévue à l’actuel article L. 3542-1 du CGCT ([185]), soit :

– les dépenses de fonctionnement des collèges (7° de l’article précité) ;

– la participation du département aux dépenses de fonctionnement des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation (8° de l’article précité) ;

– les dépenses relatives à l’allocation personnalisée d’autonomie (10° bis de l’article précité) ;

– les frais du service départemental des épizooties (11° de l’article précité) ;

– les dépenses de construction et grosses réparations des collèges (14° de l’article précité).

Le nouvel article L. 7352-1 liste également quatre catégories de dépenses obligatoires pour le Département-Région de Mayotte :

– les dépenses en matière de transports et d’apprentissage ;

– toute dépense liée à l’exercice d’une compétence transférée par l’État à compter de 2011 ;

– les dépenses liées à l’organisation des transports scolaires ;

– les dépenses d’entretien et de construction des ports maritimes de commerce et de pêche qui lui sont transférés.

L’assemblée de Mayotte a la possibilité de voter des dépenses imprévues, dans une limite fixée par le nouvel article L. 7352-2, qui reprend les dispositions prévues pour le conseil régional à l’article L. 4322-1.

● Ressources (chapitre III)

Le chapitre III est composé de trois articles.

Le nouvel article L. 7352-2 vise les recettes fiscales du Département-Région de Mayotte et énumère les recettes non fiscales de la section de fonctionnement. Il reproduit les dispositions de l’article L. 3543-1, abrogé par le 37° du présent article.

Parmi les ressources du Département-Région, une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) doit être affectée au financement du fonds de solidarité pour le logement (nouvel article L. 7353-1). Ce nouvel article reproduit l’actuel article L. 1711-5, abrogé par le 37° du présent article.

Le nouvel article L. 7353-3 est relatif au taux des droits assimilés au droit d’octroi de mer en matière de rhums et spiritueux fabriqués et livrés à la consommation locale dans le Département-Région de Mayotte.

● Comptabilité (chapitre IV)

Le chapitre IV est composé de deux articles.

Le président de l’assemblée tient la comptabilité de l’engagement des dépenses (nouvel article L. 7354-1) et le comptable du Département-Région de Mayotte est seul chargé d’exécuter le recouvrement des recettes ainsi que le paiement des dépenses de la collectivité (nouvel article L. 7354-2), des dispositions similaires à celles prévues pour le conseil régional et le conseil départemental.

vi. Le titre VI : compensation des transferts de compétences

Le titre VI est composé d’un chapitre unique, lui-même comprenant un article unique.

Le nouvel article L. 7361-1, qui prévoit que l’évaluation des dépenses exposées par l’État au titre des compétences transférées aux collectivités de Mayotte est soumise à l’avis d’un comité local, composé à parité de représentants de l’État et de représentants des collectivités territoriales de Mayotte. Ce nouvel article reproduit à l’identique l’article L. 1711-3, abrogé par le 37° du présent article 30.

Le 36° du présent article procède à diverses numérotations d’articles en lien avec le projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte.

Le 37° abroge plusieurs parties du CGCT qui comprennent des dispositions particulières applicables à Mayotte et qui sont reprises dans le livre III relatif au Département-Région créé par le présent article :

– le livre VII de la première partie du CGCT, qui contient notamment l’article relatif aux services d’incendie et de secours ;

– le livre V de la troisième partie du CGCT, qui contient notamment les dispositions relatives aux finances de la collectivité ;

– le chapitre VII du titre III du livre IV de la quatrième partie du CGCT, qui contient notamment l’article relatif au plan d’aménagement et de développement durable.

Enfin, le III renvoie la date d’entrée en vigueur du présent article 30 à une date fixée par décret, tout en fixant la date limite au 1er janvier 2026.

Le III prévoit également une disposition transitoire s’agissant de l’entrée en vigueur des dispositions relatives au conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte : celles-ci ne s’appliqueront qu’à compter de la première réunion de l’assemblée de Mayotte suivant le prochain renouvellement général des conseils départementaux. Dans l’intervalle, les dispositions relatives au conseil économique et social régional, ainsi qu’au conseil de la culture, de l’éducation et de l’environnement continuent de s’appliquer.

b. En séance

En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 165 déposé par les rapporteurs Mme Canayer et M. Bitz, avec l’avis favorable du Gouvernement. L’amendement procède à des modifications rédactionnelles.

4. La position de la Commission

La Commission a adopté vingt et un amendements modifiant l’article 30.

L’amendement CL491, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, prévoit que le conseil scientifique du patrimoine naturel de Mayotte, dont les compétences sont précisées à l’article L. 411-1 A du code de l’environnement, est associé à l’élaboration du plan d’aménagement et de développement durable ([186]) par la collectivité de Mayotte. L’article L. 4433-10 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà l’association de plusieurs instances à l’élaboration du schéma d’aménagement régional, comme les établissements publics fonciers ou le comité de l’eau et de la biodiversité.

L’amendement CL467 crée une nouvelle section au sein du chapitre consacré aux organes du Département-Région de Mayotte pour instituer formellement le conseil cadial auprès de l’assemblée de Mayotte :

– le nouvel article L. 7321-12-3 prévoit que le conseil cadial est sollicité sur tout projet ou proposition de loi emportant des conséquences sur les traditions mahoraises ou relatives à la médiation sociale ;

– le nouvel article L. 7321-12-4 prévoit la possibilité pour l’assemblée de Mayotte, le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation ou encore pour le représentant de l’État de saisir le conseil cadial sur toute question ;

– enfin, le nouvel article L. 7321-12-5 prévoit une faculté d’auto-saisine pour le conseil cadial, sur tout projet ou proposition de délibération de l’assemblée de Mayotte qui intéresse directement les traditions mahoraises ou la médiation sociale.

Il n’aura donc pas la possibilité de se saisir sur un autre périmètre que celui strictement restreint de la médiation sociale ou des traditions mahoraises. L’objectif n’est en rien d’en faire un conseil religieux qui viendrait s’insérer dans les affaires politiques, mais bien de donner toute leur place à des figures de la société mahoraise.

L’amendement CL441, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, intègre au sein du chapitre consacré aux organes du Département-Région de Mayotte, une section relative au conseil territorial de promotion de la santé, qui reprend les dispositions prévues pour les régions d’outre-mer à l’article L. 4432-11 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement CL442, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, prévoit qu’un rapport soit publié sur les suites données par le Premier ministre aux propositions formulées par l’assemblée de Mayotte en vertu du nouvel article L. 7332-2. Cet ajout reproduit une disposition existante pour les conseils départementaux à l’article L. 3444-2 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement CL443, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, modifie l’alinéa relatif aux compétences du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Mayotte pour élargir les matières sur lesquelles il peut émettre un avis.

L’amendement CL444, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, insère un nouvel article L. 7334-1 A au sein du chapitre dédié aux attributions du Département-Région de Mayotte en matière de coopération régionale, pour prévoir que ce chapitre ne s’applique pas aux engagements internationaux ou aux accords conclus avec les États qui ne reconnaissent pas l’appartenance du territoire de Mayotte à la République française.

L’amendement CL445, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, élargit la saisine de l’assemblée de Mayotte s’agissant des actes de l’Union européenne, en prévoyant que celle-ci est consultée sur l’ensemble des propositions d’actes de l’Union européenne. Le second alinéa de l’article L. 4433-3-1 demeure applicable, c’est-à-dire qu’en l’absence de notification dans un délai d’un mois au préfet d’un avis exprès, il est réputé acquis (et quinze jours en cas d’urgence).

L’amendement CL448, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, prévoit que le président de l’assemblée de Mayotte est associé à la négociation des projets d’accords conclus en matière de coopération régionale, même lorsque ceux-ci relèvent des domaines de compétence de l’État. L’amendement s’inspire de la disposition prévue pour le président de l’assemblée de Guyane, prévue à l’article L. 7153-3 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement CL493, déposé par la rapporteure Mme Youssouffa, supprime certaines dispositions transitoires relatives aux services d’incendie et de secours, devenues obsolètes, notamment celles relatives à la commission de préfiguration.

L’amendement CL63 de M. Taché, adopté avec un avis favorable de la rapporteure, prévoit la remise d’un rapport visant à évaluer les ressources allouées à la collectivité territoriale de Mayotte au regard de ses besoins.

Enfin, onze amendements, déposés par la rapporteure Estelle Youssouffa, procèdent à des modifications rédactionnelles (CL431, CL432, CL433, CL436, CL437, CL438, CL439, CL440, CL446, CL447 et CL435).

*

Chapitre II Dispositions modifiant le code électoral

Article 31 (art. L. 558-9-1, L. 558-9-2, L. 558-9-3, L. 558-9-4 et L. 558-9-5 [nouveaux] du code électoral) Transformation du conseil départemental de Mayotte en assemblée de Mayotte et modification du mode de scrutin

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article modifie le mode d’élection de l’actuel conseil départemental de Mayotte, qui devient l’assemblée de Mayotte, dont les membres sont élus dans une circonscription unique selon un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, proche du mode scrutin en vigueur pour les élections régionales. La création d’un titre consacré à cette nouvelle assemblée au sein du livre VI bis du code électoral actuellement relatif aux assemblées des collectivités uniques de Guyane et de Martinique rapproche l’assemblée de Mayotte des assemblées de ces deux autres collectivités d’outre-mer. Le nombre d’élus à l’assemblée est porté à 52 conseillers, au lieu de 26 conseillers départementaux actuellement. Les 52 conseillers sont répartis en cinq sections correspondant géographiquement aux cinq établissements de coopération intercommunaux existants. La répartition de l’ensemble des sièges entre les sections est déterminée sur la base du nombre d’habitants tel qu’établi par le dernier recensement officiel et s’effectue à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, avec un minimum de cinq sièges par section. Une prime majoritaire de 25 % des sièges est attribuée à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription au premier ou au second tour.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le conseil départemental de Mayotte a pris la suite du conseil général de Mayotte qui était l’assemblée délibérante de la collectivité départementale de Mayotte puis du Département de Mayotte lorsque la collectivité est devenue une collectivité de l’article 73 de la Constitution. Le conseil départemental comprend 26 conseillers, élus en binôme dans 13 cantons. L’ensemble des règles s’appliquant aux conseillers départementaux s’appliquent à ceux de Mayotte.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a modifié le présent article en commission pour porter à treize le nombre de sections au sein de la circonscription unique, reprenant les périmètres des treize cantons actuels. Les 52 sièges de l’assemblée sont répartis en fonction de la population à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, avec un minimum de deux sièges par section. Le principe de la prime majoritaire est maintenu et exprimé en nombre de sièges acquis par la liste arrivée en tête. 13 sièges sur 52 sont attribués au titre de la prime majoritaire, avec un siège par section. L’ensemble des autres dispositions restent inchangées.

➢ La position de la Commission

Le présent article a été modifié lors de son examen en commission à la suite de l’adoption de trois amendements de la rapporteure, Mme Estelle Youssouffa. Ces trois amendements ont pour effet de ramener à cinq le nombre de sections composant la circonscription unique dans laquelle seront élus des conseillers de l’assemblée de Mayotte, les 52 sièges devant être répartis entre les sections à la proportionnelle de la population avec un nombre minimum de cinq sièges par section. L’effet de la prime dite majoritaire accordée à la liste arrivée en tête au premier ou au second tour est réduit. Cette prime passe de 13 à 10 sièges. Enfin, il est prévu que, s’il est constaté le 15 janvier de l’année des élections que l’écart entre la population officiellement recensée et le nombre d’inscrits sur les listes électorales à Mayotte dépasse 60 %, la répartition des sièges entre les sections et la répartition des sièges acquis du fait de la prime majoritaire sont réalisées à la proportionnelle du nombre d’inscrits et non de la population.

1. L’état du droit

a. Des élections régies par le droit commun s’appliquant aux élections départementales

Le conseil départemental de Mayotte est actuellement élu sur la base d’un scrutin binominal majoritaire à deux tours comme dans l’ensemble des départements de France : hexagonaux ou d’outre-mer.

Mayotte a été dotée d’un conseil général élu au suffrage universel direct à la suite de l’entrée en vigueur de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l’organisation de Mayotte. Le mode de scrutin applicable aux conseillers généraux et ses évolutions ont été pleinement appliqués à la collectivité départementale de Mayotte à la suite de la promulgation de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. La loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte ont confirmé l’application à Mayotte d’une grande partie des dispositions législatives s’appliquant aux départements.

Les règles de scrutin applicables sont ainsi les règles de droit commun applicables aux conseils départementaux (articles L. 191 et suivants du code électoral). Les premières élections cantonales suivant la départementalisation ont eu lieu à Mayotte en 2011, suivies des élections départementales de 2015 (le mandat des conseillers généraux élus en 2011 ayant été écourtés).

Le département de Mayotte comporte actuellement 13 cantons dans lesquels sont élus 26 conseillers départementaux en binôme paritaire pour un mandat de six ans.

La loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux a fait passer le nombre de conseillers de 23 à 26. Dans sa décision DC n° 2013-668 du 16 mai 2013 sur cette loi organique, le Conseil Constitutionnel a jugé que les dispositions de la loi organique relatives au nombre de membres du conseil départemental de Mayotte n’avaient pas un caractère organique et les a déclassées.

Le décret n° 2014-157 du 13 février 2014 a procédé à un redécoupage électoral définissant 13 cantons permettant ainsi l’élection de 13 binômes de conseillers départementaux, suite aux résultats du recensement de la population réalisé en 2012 ([187]).

Les dernières élections départementales ont lieu à Mayotte les 20 et 27 juin 2021.

b. Le souhait des élus mahorais de voir le mode de scrutin évoluer

Depuis de nombreuses années, les élus mahorais font part de leur souhait de voir le mode de scrutin modifié pour que l’assemblée départementale soit élue au scrutin de liste à la représentation proportionnelle comme cela est le principe pour les conseils régionaux. Le scrutin de liste à deux tours à la proportionnelle est celui qui a été choisi pour les collectivités de Guyane et de Martinique, qui sont devenues en 2011 des collectivités uniques, jouissant des compétences des régions et des départements.

L’article 8 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a institué les assemblées de Guyane et de Martinique qui, dans chacune de ces deux collectivités, deviennent des assemblées uniques en lieu et place du conseil régional et du conseil général. Cette évolution institutionnelle a fait suite au souhait exprimé par les électeurs guyanais comme par les électeurs martiniquais qui ont voté en 2010 en faveur de la création d’une collectivité unique exerçant les compétences jusqu’alors dévolues au département et à la région et d’une assemblée unique devenant l’organe délibérant de la collectivité.

Le Conseil départemental de Mayotte a également exprimé à plusieurs reprises son souhait de voir modifié le mode de scrutin avec comme exemple les assemblées des collectivités de Guyane et de Martinique. Ainsi, il a adopté à l’unanimité le 12 juin 2014 une motion demandant l’élection dès 2015 des conseillers départementaux au scrutin de liste à deux tours dans une circonscription unique et le passage à une assemblée départementale de 51 membres.

À nouveau, par deux délibérations des 30 mai et 28 juin 2017, le conseil départemental a demandé au Gouvernement d’acter l’évolution institutionnelle de Mayotte en collectivité territoriale unique régie par l’article 73 de la Constitution et de procéder à une refonte des textes en s’inspirant du schéma institutionnel de la Guyane et de la Martinique. Le conseil départemental a alors demandé à nouveau l’augmentation du nombre de conseillers départementaux de 26 à 51 et la mise en place d’un scrutin de liste à deux tours.

Comme l’a rappelé le Sénat lors de l’examen du projet de loi, plusieurs propositions de loi relatives à l’élection des conseillers départementaux de Mayotte déposées par le sénateur Thani Mohamed Soilihi ont été examinées au Sénat depuis 2016 :

- la proposition de loi n° 489 (2015-2016), déposée le 23 mars 2016, entendait porter le nombre d’élus à 39 et instaurer un scrutin de liste proportionnel à deux tours, sur la base d’une circonscription unique divisée en 13 sections électorales ;

- la proposition de loi n° 258 (2018-2019), déposée le 21 janvier 2019, visait, quant à elle, à instaurer une nouvelle assemblée de Mayotte composée de 51 conseillers élus au scrutin de liste proportionnel à deux tours, sur la base d’une circonscription unique divisée en 13 sections électorales ;

- la proposition de loi n° 289 (2021-2022), déposée le 9 décembre 2021, comportait un dispositif quasi-identique à celui issu du texte déposé en 2019.

Le passage à un scrutin à la représentation proportionnelle est par ailleurs de nature à faciliter l’émergence de projets de politiques publiques à l’échelle départementale et le plein exercice par la collectivité de ses compétences. Il s’agit de l’un des constats fait par l’Inspection générale de l’administration, l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale des affaires sociales et le Conseil général de l’environnement et du développement durable dans un rapport rendu en 2019 relatif à l’organisation des pouvoirs publics à Mayotte.

Les élus du conseil départemental auditionnés par vos rapporteurs ont exprimé leur satisfaction de voir le mode de scrutin modifié par le présent projet de loi, qui rapproche le mode de scrutin applicable à l’assemblée de Mayotte de celui des assemblées de Guyane et de Martinique, autres collectivités cumulant les compétences d’une région et d’un département.

De plus, indépendamment du mode de scrutin, l’augmentation du nombre d’élus a été souhaitée en raison de l’écart important existant entre le nombre d’habitants pour un conseiller départemental dans l’hexagone et à Mayotte mais aussi entre ce nombre dans d’autres départements et régions d’outre-mer et à Mayotte. Actuellement, à Mayotte un conseiller départemental représente 12 342 habitants, un conseiller à l’assemblée de Martinique 7 078 et un conseiller à l’assemblée de Guyane 5 243. Si l’assemblée de Mayotte comptait 52 sièges, un conseiller représenterait 6 373 habitants sur la base de la population estimée lors du dernier recensement en 2017.

Comme le rappelle l’étude d’impact jointe au projet de loi plusieurs options ont donc été envisagées. Une première possibilité était d’instaurer une circonscription unique sans subdivision, une deuxième était d’instaurer une circonscription unique composée de différentes sections déterminées en fonction du nombre d’habitants.

2. Le dispositif initial

Le présent article propose une modification du mode d’élection des conseillers départementaux de Mayotte en instaurant un scrutin de liste à la proportionnelle dans une circonscription unique composée de cinq sections distinctes ainsi qu’une modification du nom du conseil départemental qui devient l’assemblée de Mayotte et du nom des conseillers départementaux qui deviendraient les conseillers à l’assemblée de Mayotte.

Les modalités d’élection de ces conseillers sont prévues dans un nouveau titre du livre VI bis du code électoral. Ce livre est intitulé « Élection des conseillers à l’assemblée de Guyane, à l’assemblée de Martinique et à l’assemblée de Mayotte ».

Le titre II bis crée par le présent article au sein du libre VI bis est consacré exclusivement à l’élection des conseillers à l’Assemblée de Mayotte. Il est subdivisé en trois chapitres.

Le premier chapitre rappelle que les conseillers à l’assemblée de Mayotte sont élus pour six ans en même temps que les conseillers départementaux. Ils sont rééligibles. Le nombre de conseillers est porté à 52 (articles L. 558-9-1 et L. 558-9-2).

Le chapitre II pose le principe d’une circonscription unique et détaille le mode de scrutin. L’article L. 558-9-3 indique que Mayotte constitue une circonscription unique composée de cinq sections qui recoupent les limites géographiques des cinq établissements de coopérations intercommunales. Les limites géographiques sont fixées par le tableau du même article comme suit :

Il existe des écarts important de population entre les différentes sections telles que définies ci-dessus selon le dernier recensement officiel de la population datant de 2017. Ainsi, la section n° 1 comportait 87 285 habitants en 2017 et les deux plus petites du Sud et de Petite-Terre respectivement 30 898 et 29 273 habitants.

Les 52 sièges de l’assemblée sont répartis entre les sections en amont de chaque élection en fonction de la population de chaque section, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. En cas d’égalité de moyenne, le dernier siège est attribué à la section dont la population est la plus importante. Si deux sections ont la même population, le siège est attribué à la section dont la population a le plus augmenté depuis le recensement précédent. Ce mode de répartition doit être combiné avec l’exigence que chaque section dispose d’au moins cinq sièges sur les cinquante-deux. Si nécessaire le dernier siège attribué selon la méthode décrite ci-dessus est réattribué à la plus petite section afin que chacune dispose de cinq sièges au moins.

La répartition des sièges entre les sections doit être faite par le représentant de l’État à Mayotte, qui doit prendre un arrêté au plus tard le 15 janvier de l’année du renouvellement de l’assemblée, en fonction du dernier chiffre authentifié de la population. Ainsi, pour les élections à la future assemblée de Mayotte qui auront lieu en même temps que le renouvellement général des conseils départementaux en 2028, l’arrête pris par le préfet répartira les sièges sur la base de la population qui aura été officiellement recensée en 2025 (cf. article 14 du présent projet de loi).

Comme l’ont rappelé à votre rapporteure les personnes auditionnées de la Direction des missions de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur du ministère de l’intérieur, seul le critère de la population recensée peut être pris en compte pour déterminer le nombre de sièges dans chaque section. Il s’agit d’une jurisprudence constante du Conseil Constitutionnel.

Ainsi, depuis sa décision n° 85–196 DC du 8 août 1985 relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil Constitutionnel a consacré la règle selon laquelle une élection doit être organisée « sur des bases essentiellement démographiques », tout en précisant qu’il n’en résulte ni l’obligation de recourir à un scrutin proportionnel ni qu’on ne puisse tenir compte d’impératifs d’intérêt général pour y déroger, lesquels ne peuvent cependant intervenir que dans une mesure limitée ([188]).

Depuis, de manière générale, le Conseil Constitutionnel rappelle que « l’organe délibérant d’un département ou d’une région de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l’égalité devant le suffrage ; que, s’il ne s’ensuit pas que la répartition des sièges doit être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée » ([189]).

L’attribution d’un minimum de cinq sièges à chaque section électorale permet d’assurer une représentation équilibrée des différentes parties du territoire mahorais au sein de l’assemblée qui ne serait pas nécessairement garantie par la seule répartition à la proportionnelle fondée sur la population si la croissance démographique de certaines sections était à l’avenir nettement inférieure à celle des sections les plus peuplées. Des règles de répartition des sièges au sein des sections assurant un nombre minimal de sièges par section sont prévues à l’article L. 558-3 concernant l’assemblée de Guyane afin que chacune des 8 sections électorales en Guyane dispose d’un minimum de trois sièges ([190]).

L’article L. 558-9-4 dispose que le scrutin est un scrutin de liste à deux tours, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. Chaque liste doit être constituée de cinq sections. Elle comprend un nombre de noms égal au nombre de sièges à pourvoir dans chaque section, augmenté de deux par section.

Si une liste recueille à l’issue du premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés, elle obtient au titre de la prime dite majoritaire attribuée au vainqueur 25 % du nombre total de sièges à pourvoir, soit 13 sièges dans l’assemblée en comportant 52. Ces sièges sont répartis entre chaque section en fonction de leur population respective à la représentation proportionnelle à plus forte moyenne. En cas d’égalité de moyenne, le dernier siège est attribué à la section dont la population est la plus importante, et à nouveau en cas d’égalité à la section dont la population a le plus augmenté depuis le dernier recensement.

Le deuxième alinéa de l’article L. 558-9-4 (alinéa 18) qui décrit le fonctionnement de la prime majoritaire et les règles de répartition des sièges entre section prévoit que ces règles doivent être combinées avec la condition suivante, à savoir que chaque section se voit attribuer au moins cinq sièges au titre de la prime. Comme l’a soulevé le Sénat lors de son examen, cela n’apparaît pas possible dans la mesure où au moins 25 sièges seraient acquis à la liste arrivée en tête, or la prime majoritaire est fixée à 25 % des sièges.

Un deuxième tour de scrutin est organisé si aucune des listes n’a atteint la majorité absolue des suffrages exprimés lors du premier tour. Seules les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages peuvent se maintenir au second tour. La liste arrivée en tête à l’issue du deuxième tour se voit attribuer 25 % des sièges dans les mêmes conditions que décrites ci-dessus lorsqu’il n’y a qu’un tour de scrutin.

Si plusieurs listes obtiennent le même nombre de suffrages, le bénéfice de la prime majoritaire est attribué à la liste dont les candidats ont la moyenne d’âge à la plus élevée.

Dans les deux cas, les sièges restant après l’attribution des sièges au titre de la prime majoritaire sont attribués entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés sur l’ensemble de la circonscription constituée du département – région de Mayotte.

Au sein de chaque liste, les sièges gagnés sont répartis entre les sections qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque section à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Ce principe est le principe général s’appliquant aux élections régionales, les départements dans chaque région correspondant aux sections à Mayotte.

L’arrêté du représentant de l’État dans le département qui doit déterminer la répartition du nombre de sièges par section détermine également la répartition par section des sièges attribués à la liste bénéficiant de la prime majoritaire en fonction du dernier chiffre authentifié de la population dans la collectivité.

Les modalités d’élection telles que décrites ci-dessus sont très proches des modalités d’élection et de répartition des sièges au sein de l’assemblée de Guyane qui est composée de huit sections (voir articles L. 558-1 à L. 558-4 du code électoral). La prime majoritaire est fixée pour l’assemblée de Guyane à 20 %. Pour pouvoir obtenir des sièges, les listes doivent avoir au moins obtenu 5 % des suffrages exprimés.

Le Conseil constitutionnel a plusieurs fois eu l’occasion de se prononcer sur la conformité d’un seuil de 5 % qui pourrait entrer en contradiction avec le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinion énoncé à l’article 4 de la Constitution. Il ne s’est pas prononcé sur les modalités d’élections de l’assemblée de Guyane mais s’est prononcé sur le seuil de 5 % existant à l’assemblée de Polynésie française ([191]) et plus récemment sur le même seuil introduit pour les élections au Parlement européen ([192]). Rappelant que : « S’il est loisible au législateur, lorsqu’il fixe les règles électorales, d’arrêter des modalités tendant à favoriser la constitution d’une majorité stable et cohérente, toute règle qui, au regard de cet objectif, affecterait l’égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée méconnaîtrait le principe du pluralisme des courants d’idées et d’opinions, lequel est un fondement de la démocratie », le Conseil constitutionnel n’a pas considéré que le seuil de 5 % était trop élevé et donc non conforme à l’article 4 de la Constitution.

Les dispositions communes réunies au titre III du livre VI bis devant également s’appliquer à l’assemblée de Mayotte, votre rapporteure signale en particulier que s’appliquera la règle du maintien des listes au second tour valable pour les assemblées de Guyane et de Martinique à savoir que « seules peuvent se présenter au second tour de scrutin les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % des suffrages exprimés. […] La composition de ces listes peut être modifiée pour comprendre les candidats ayant figuré au premier tour sur d’autres listes, sous réserve que celles-ci aient obtenu au premier tour au moins 5 % des suffrages exprimés et ne se présentent pas au second tour. » (article L. 558-19).

Comme l’expose l’étude d’impact jointe au projet de loi et comme l’ont rappelé les différentes personnes auditionnées, la modification du mode de scrutin et le découpage de la circonscription en cinq sections reprenant les limites des cinq EPCI de Mayotte devraient permettre de faire émerger des listes qui soutiennent des projets dépassant le périmètre des actuels cantons et qui conforteraient les compétences du Département-Région de Mayotte.

L’ensemble des dispositions relatives à la propagande électorale et aux dépenses des candidats sont applicables à Mayotte en raison de l’application, d’une part, de l’ensemble des dispositions du titre Ier du livre Ier du code électoral et d’autre part l’application du titre III du livre VI bis du même code qui comprend les dispositions communes pour l’instant aux élections aux assemblées de Guyane et de Martinique (cf. chapitre IV du livre III).

Ainsi, l’article L. 558-26 conduira à Mayotte, comme en Guyane et en Martinique, à l’institution d’une commission de propagande à l’échelle de la circonscription unique au lieu de commissions de propagande au niveau de chaque canton pour les élections départementales. L’article L. 558-27 prévoit la prise en charge par l’État des dépenses de la commission de propagande et le remboursement de la propagande officielle aux listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés et la prise en charge par l’État de la campagne audiovisuelle.

Le présent article crée, lui, l’article L. 558-9-5 au sein du chapitre III du nouveau titre II bis, article qui concerne le plafond des dépenses électorales.

L’article L. 52-11 du code électoral dispose que les montants plafond par habitant déterminés dans le tableau du deuxième alinéa sont actualisés tous les ans par décret. Il précise que les montants évoluent comme l’indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac.

L’article L. 558-9-5 prévoit d’adapter l’application de l’article L. 52-11 à Mayotte. L’indice de référence devra être l’indice local des prix à la consommation hors tabac tel que déterminé par l’Insee. L’indice local du coût de la vie est la référence qui s’applique également pour les montants plafond de dépenses pour les élections municipales et législatives à Mayotte.

Les alinéas 28 à 43 de l’article 31 procèdent à des adaptations pour appliquer un certain nombre de dispositions applicables aux assemblées de Guyane et de Martinique à Mayotte.

Le 4° du présent article rend applicable à l’élection des futurs conseillers à l’assemblée de Mayotte les articles L. 199 à L. 203 du code électoral sur les causes d’inéligibilité et L. 340 du même code sur l’incompatibilité des fonctions de contrôleur général des lieux de privation de liberté avec le mandat de conseiller régional.

Le 5° rend applicable les dispositions de l’article L. 558-13 du code électoral aux conseillers de l’assemblée de Mayotte (conséquences d’une décision déclarant inéligible un conseiller postérieurement à son élection).

Le 6° modifie la rédaction de l’article L. 558-14 du code électoral. L’article L. 118-3 relatif à la possibilité pour le juge des élections de déclarer un candidat inéligible en raison du non respect des règles s’appliquant aux comptes de campagne est applicable aux conseillers des assemblées de Guyane, de Martinique et de Mayotte.

Le 7° rend applicable l’article L. 558-15 aux conseillers à l’assemblée de Mayotte (incompatibilité du mandat de conseiller avec le statut de militaire en position d’activité et avec un certain nombre de fonctions publiques définies à l’article L. 195).

Le 8° rend applicable l’article L. 558-16 aux conseillers de l’assemblée de Mayotte (incompatibilité entre le mandat de conseiller et les fonctions d’agent salarié de la collectivité territoriale).

Le 9° rend applicable l’article L. 558-17 aux conseillers à l’assemblée de Mayotte. Cet article organise la possibilité pour les conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique de démissionner de leur mandat ou de renoncer à leurs fonctions professionnelles dans un délai d’un mois suivant leurs élections (conformément aux incompatibilités définies aux articles L. 558-15 et L. 558-16).

Le 10° modifie l’article L. 558-18 pour préciser que les mandats de conseiller de Guyane, de conseiller de Martinique et de conseiller de Mayotte sont incompatibles entre eux. Le mandat de conseiller de Mayotte est également incompatible avec le mandat de conseiller régional et de conseiller à l’Assemblée de Corse.

Le 11° rend applicable l’article L. 558-28 à l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte (l’article L. 558-28 rendant applicable à l’élection des conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique les règles relatives à la propagande électorale).

Le 12°modifie l’intitulé du chapitre VII du titre III du livre VI bis du code électoral pour inclure les conseillers à l’assemblée de Mayotte.

Les 13° à 15° modifient les articles composant les chapitres VII et VIII ci-dessus mentionnés relatifs aux règles de remplacement des conseillers dans les assemblées des collectivités de Guyane et de Martinique et aux règles en cas de contentieux pour les rendre applicables aux conseillers de Mayotte et à leur élection.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a apporté lors de l’examen en commission plusieurs modifications à l’article 31 (amendement COM-64 de Mme Agnès Canayer et M. Olivier Bitz). Les modifications portent sur les articles L. 558-9-3 et L. 558-9-4 du code électoral au sein du titre II bis nouvellement crée par le présent article.

L’amendement adopté conduit au découpage de la circonscription unique en 13 sections et non plus en 5. Les 13 sections correspondent aux 13 cantons actuels. Le texte adopté par le Sénat rappelle dans un tableau la composition de chacune des 13 sections.

Les 52 sièges continuent d’être répartis entre les différentes sections à la représentation proportionnelle en fonction de la population. Le préfet sera chargé de définir la répartition du nombre de sièges par section au plus tard le 15 janvier de l’année au cours de laquelle auront les élections. Chaque section se voit attribuer au moins deux sièges (article L. 558-9-3).

L’amendement adopté ne modifie pas le niveau de la prime majoritaire mais cette prime est traduite en nombre de sièges. Ainsi, la prime permettra à la liste arrivée en tête au premier tour à la majorité absolue des suffrages exprimés et au second tour à la liste arrivée en tête de disposer de 13 sièges de manière certaine sur les 52, avant la répartition des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans chacune des sections en fonction du score des différentes listes. Il est précisé que les treize sièges acquis au titre de la prime majoritaire sont répartis à raison d’un siège par section (article L. 558-4).

Le seuil que chaque liste doit atteindre pour que les candidats puissent se voir attribuer des sièges s’il n’y a qu’un tour ou s’il y a deux tours n’est pas modifié par rapport au projet de loi initial (à savoir 5 %). De même ne sont pas modifiées les modalités de départage entre des listes arrivées également en tête à égalité pour déterminer laquelle peut bénéficier de la prime majoritaire.

Le Sénat n’a pas apporté de nouvelles modifications lors de l’examen de l’article en séance publique.

Plusieurs des personnes auditionnées par votre rapporteure ont émis des doutes sur la constitutionnalité ou au moins sur les effets d’un découpage de la circonscription unique en 13 sections. Votre rapporteure partage ces doutes. En effet, la répartition de 52 sièges au sein de 13 sections doterait chacune des sections de seulement quelques sièges (entre deux et cinq sur le fondement de la population recensée en 2017). Les effets d’un scrutin de liste à la représentation proportionnelle pourraient être gommés dans la mesure où certaines listes et donc certains courants d’opinion auraient peu de chances d’obtenir des sièges dans certaines sections et donc d’être représentés à l’assemblée de Mayotte, d’autant plus avec l’application d’une prime majoritaire qui conduit à ce qu’au titre de cette prime, la liste arrivée en tête dispose d’au moins un siège par section.

4. La position de la Commission

Le présent article a été modifié par trois amendements qui reviennent sur les modalités de scrutin à l’assemblée de Mayotte.

Le premier amendement, CL424 de la rapporteure Mme Estelle Youssouffa, co-signé par le rapporteur général et les deux autres rapporteurs thématiques, acte le retour à une circonscription unique découpée en cinq sections, et non en treize sections. Les cinq sections reprennent les limites géographiques des cinq établissements de coopération intercommunale de Mayotte. Cet amendement reprend donc la proposition du projet de loi initial. Il précise comme prévu initialement que les 52 sièges composant l’assemblée sont attribués à la représentation proportionnelle de la population de chaque section, chacune devant au moins bénéficier de cinq sièges.

Votre rapporteure estime que le découpage en treize sections correspondant aux treize cantons actuels présente le risque de voir des majorités se constituer sans projet politique dépassant l’échelle des cantons. Les modalités d’élections telles que proposées par les sénateurs ne permettraient ni à toutes les sensibilités politiques d’être suffisamment représentées du fait du faible nombre de sièges par section ni dans le même temps de faire émerger des projets politiques embrassant toutes les compétences de la collectivité.

Le deuxième amendement CL425 de la rapporteure vise à réduire l’effet de la prime majoritaire attribuée à la liste qui a recueilli au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés ou qui est arrivée en tête au deuxième tour. L’amendement conserve le principe de l’attribution d’une prime majoritaire à raison de 10 sièges sur les 52. Le choix a été fait de ne pas conserver une prime de 25 %, c’est-à-dire de 13 sièges, qui pourrait donner un poids trop important à la liste arrivée en tête dans l’ensemble de l’assemblée de Mayotte et réduire la volonté au travers un scrutin de liste à la proportionnelle de mieux représenter les différentes tendances politiques.

Le mode scrutin de l’assemblée de Guyane dont les conseillers sont élus dans une circonscription unique elle-même découpée en sections est organisé de telle sorte que la liste arrivée en tête au premier ou second tour bénéficie d’une prime majoritaire de 20 % de l’ensemble des sièges. Avec une prime majoritaire exprimée en sièges, de 10 sièges, pour l’assemblée de Mayotte, c’est-à-dire une proportion très proche de 20 %, les modalités de scrutin seraient proches de celles prévalant à l’assemblée de Guyane. Ces 10 sièges sont répartis à la proportionnelle de la population de chacune des sections de telle manière qu’il soit attribué au moins un siège dans chaque section.

Le troisième amendement CL426 de la rapporteure introduit la possibilité de modifier le critère de répartition des sièges entre les sections et le critère de répartition de la prime dite majoritaire. La répartition des sièges s’appuie traditionnellement sur la population officiellement recensée dans chaque section. Or, Mayotte se trouve dans une situation très spécifique par rapport aux autres régions et départements français, et la prise en compte de la population recensée n’assurerait pas une répartition juste et équilibrée des 52 sièges au sein des cinq sections composant la circonscription unique.

En effet, une part importante des habitants n’a pas la qualité d’électeur : plus de la moitié de la population y a moins de 20 ans ; selon l’INSEE, plus de la moitié des résidents sont étrangers et 74 % des naissances concernent des mères étrangères. Ainsi, à Mayotte, en retenant l’estimation d’une population de 320 000 habitants au 1ᵉʳ janvier 2024 et en dénombrant 97 759 personnes inscrites sur les listes électorales, le taux d’inscription se limite à 30,5 %. A l’inverse, au niveau de l’ensemble du territoire français, 72,5 % de la population est inscrite sur les listes électorales.

De plus, votre rapporteure estime que la proportion importante de personnes venant des Comores peut faire craindre des tentatives d’ingérence dans le processus électoral.

C’est pourquoi l’amendement CL426 dispose que, si l’écart entre la population officiellement recensée et le nombre d’inscrits sur les listes électorales dépasse 60 %, le critère de répartition des sièges est modifié, tant pour répartir les 52 sièges que pour répartir les sièges au titre de la prime majoritaire. Les sièges seront répartis en fonction du nombre d’inscrits sur les listes électorales, et non de la population.

Les amendements CL427, CL428, CL429 et CL430 de la rapporteure, sont des amendements rédactionnels.

*

Article 32 (art. L. 46-1, L. 52-11, L. 52-12, L. 231, L. 280, L. 282, L. 451, L. 543, L. 454 et L 475 du code électoral) Mise en cohérence de certaines dispositions du code électoral

Adopté par la Commission sans modification

L’état du droit

Les conseillers départementaux de Mayotte sont actuellement élus selon les modalités de droit commun applicables aux conseillers départementaux. Les dispositions s’appliquant aux conditions d’éligibilité, aux incompatibilités, aux règles de remplacement, au financement des campagnes électorales, etc. sont celles s’appliquant aux conseillers départementaux.

Or, l’article 31 du projet de loi procède à une réforme du régime électoral de l’assemblée de Mayotte au sein de laquelle siègeront 52 conseillers.

Tirant les conséquences de ces modifications, l’article 32 procède, au sein du code électoral, aux différentes coordinations rendues nécessaires par la création du mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte et par le changement de nom de la collectivité en « Département-Région de Mayotte ».

2. Le dispositif initial

Le présent article procède donc à plusieurs modifications du code électoral.

Le 1°du I de l’article 32 modifie l’article L. 46-1 pour ajouter le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte à la liste des mandats électifs locaux dont le cumul est plafonné à deux mandats.

Le 2°du I modifie l’article L. 52-11 relatif aux règles de calcul du plafond de dépenses électorales. L’article L. 52-11 dans sa version en vigueur prévoit que le plafond des dépenses électorales pour l’élection des conseillers régionaux s’applique aux élections des conseillers aux assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique. Le 2° du I y ajoute l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte.

Le 3°du I modifie le V de l’article L. 52-12. La possibilité accordée aux candidats à des élections en Martinique, en Guadeloupe, à la Réunion et en Guyane de déposer leurs comptes de campagne et, le cas échéant, les relevés du compte bancaire ouvert en application des articles L. 52-5 ou L. 52-6 à la préfecture ou la sous-préfecture, et non seulement devant la Commission nationale des comptes de campagne est étendue à Mayotte.

le 4° de I adapte l’article L. 231 afin de préciser que la personne qui exerce, au sein du « Département-Région » de Mayotte, « les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l’assemblée ou du président du conseil exécutif », est inéligible à un mandat de conseiller municipal dans l’une des communes situées dans le ressort de la collectivité.

Les modifications prévues au II permettent d’inclure les conseillers à l’assemblée de Mayotte dans le collège électoral appelé à élire les sénateurs (en modifiant les articles L. 280 et L. 281 du code électoral) et de prévoir les modalités de remplacement d’un conseiller qui serait élu sénateur ou député (article L. 282 du code électoral).

Le 1° du III modifie ensuite l’intitulé du chapitre Ier du titre Ier du livre VI. La modification permet de supprimer dans le titre du chapitre Ier la mention aux « conseillers généraux » de Mayotte, ayant pour effet de rendre ledit chapitre applicable aux seules élections des conseillers municipaux de Mayotte. En effet, les dispositions applicables à l’élection des « conseillers à l’assemblée de Mayotte » seront désormais regroupées dans le nouveau titre II bis du livre VI bis créé par l’article 31 du présent projet de loi.

Le 2° du III remplace la référence au département de Mayotte par la référence au Département-Région de Mayotte à l’article L. 451.

Le 3° du III modifie l’article L. 453 et tire les conséquences de l’article L. 558-9-5 que se propose de créer l’article 31 au sein du titre II bis du livre VI bis et qui modifie l’article L. 52-11 relatif aux plafonds des dépenses des candidats aux élections. Ainsi l’article L 453 procédera au même remplacement au sein de l’article L. 52-11 que le fait l’article L. 558-9-5 (en faisant référence à l’indice des prix à la consommation et non plus au coût de la vie).

Le 4° du III abroge l’article L. 454. En effet le 2° du I du présent article propose d’étendre les dispositions relatives au dépôt des comptes de campagne en vigueur dans les départements et régions d’outre-mer à Mayotte. L’article L. 454 perd son objet.

Le 5° du III abroge le chapitre III du titre Ier du livre VI, c’est-à-dire les deux articles restant du chapitre III. La majorité des articles de ce chapitre contenant des dispositions spécifiques à l’élection des conseillers généraux à Mayotte ont été abrogés en 2010. Les deux articles restants, L. 462 et L. 463, concernant la communication électorale lors des campagnes sont donc également abrogés. Les dispositions concernant la communication et la propagande électorales seront pour Mayotte les mêmes dispositions que celles en vigueur en Guyane et en Martinique (dispositions communes du livre VI bis).

Le 6° du III modifie l’article L. 475 qui fixe la composition du corps électoral élisant les sénateurs de Mayotte. La référence aux conseillers généraux est remplacée par la référence aux conseillers à l’assemblée de Mayotte.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat lors de son examen en commission n’a apporté qu’une modification rédactionnelle au 1° du III (amendement COM-65 de Mme Agnès Canayer et M. Olivier Bitz).

4. La position de la Commission

L’article a été adopté en commission sans modification.

*

Article 33 Modalités d’entrée en vigueur de la réforme électorale

Adopté par la Commission sans modification

Les modalités d’entrée en vigueur dans le projet de loi initial

En raison du choix, initialement fait par le Gouvernement, de solliciter, à l’article 30 du présent projet de loi, une habilitation afin de procéder à la réforme de l’organisation institutionnelle du Département de Mayotte par ordonnance, la réforme d’ensemble - institutionnelle et électorale - se trouvait partagée entre le présent projet de loi de programmation, le projet de loi organique n° 1471 relatif au Département-Région de Mayotte examiné simultanément et le projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue à l’article 30.

En effet, la réforme du mode de scrutin est inscrite aux articles 31 et 32 du présent projet de loi par modification directe du code électoral, tandis que le projet de loi organique examiné simultanément comporte des mesures de coordination de certaines dispositions organiques rendues nécessaires par la réforme institutionnelle et électorale. La réforme institutionnelle du statut de la collectivité devait intervenir par ordonnance.

Afin de garantir la cohérence de l’ordonnancement juridique et de l’ensemble des textes applicables à Mayotte, le présent article et l’article 5 du projet de loi organique contenaient des dispositions destinées à assurer l’entrée en vigueur simultanée de ces deux textes.

Le premier alinéa du présent article dans sa version initiale prévoyait une entrée en vigueur du chapitre II du titre V de la loi, c’est-à-dire des articles 31 et 32, à la date du dépôt du projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue au chapitre Ier, c’est-à-dire à l’article 30 et au plus tard le 1er janvier 2027.

Le deuxième alinéa précisait en conséquence que les dispositions du chapitre II relatives à l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte, si elles étaient entrées en vigueur conformément au premier alinéa, s’appliqueraient à compter du prochain renouvellement général des conseillers départementaux suivant l’entrée en vigueur de la loi.

L’inscription d’une date butoir au 1er janvier 2027 rendait néanmoins possible une application de la réforme électorale et donc une transformation du conseil départemental de Mayotte en l’assemblée de Mayotte indépendamment de la modification du statut institutionnel de la collectivité par ordonnance.

2. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat, lors de l’examen en commission, a tenu compte de la réécriture de l’article 30 intervenue en commission. L’habilitation donnée au Gouvernement à procéder par ordonnance a été remplacée par une codification du statut de la collectivité territoriale de Mayotte qui devient le Département-Région de Mayotte.

C’est pourquoi la mention au sein de l’article 33 du projet de loi de ratification de l’ordonnance mentionnée à l’article 30 n’avait plus d’objet.

L’amendement COM-73 présenté par le Gouvernement a donc modifié l’article 33 afin de prévoir que le chapitre II entre en vigueur « à compter du prochain renouvellement général des conseils départementaux ». Par dérogation, les 1°à 7°, 9° et 11° de l’article 32 entrent en vigueur dans les conditions prévues au second alinéa du III de l’article 30, c’est-à-dire à compter de la première réunion de l’assemblée de Mayotte suivant le prochain renouvellement général des conseils départementaux.

3. La position de la Commission

L’article a été adopté en commission sans modification.

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TITRE VI DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 34 Mesures de mise en cohérence rédactionnelle de certains codes et lois

Adopté par la Commission sans modification

Le dispositif proposé

L’entrée en vigueur du titre V du présent projet de loi, c’est-à-dire des articles 30 à 33 nécessite des dispositions de coordination dans plusieurs codes et lois afin de tenir compte du changement de nom du Département de Mayotte qui devient le Département-Région de Mayotte et du passage du conseil départemental à l’assemblée de Mayotte.

Ainsi, en premier lieu, le I du présent article modifie les articles L. 131-2 et L. 212-9 du code des juridictions financières afin de tenir compte du changement de nom de la collectivité et de son assemblée délibérante. Les deux articles précités sont relatifs aux personnes justiciables devant la Cour des comptes et devant sur la chambre régionale des comptes de Mayotte. Ils mentionnaient le département de Mayotte et son conseil départemental.

En deuxième lieu, le II de l’article 34 modifie le XIII de l’article 21 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale conférant à l’assemblée de Martinique une habilitation à déterminer des règles spécifiques pour organiser le service public de la formation professionnelle. Le dernier alinéa du XIII fait référence à l’article L.O. 7311-7 du code général des collectivités territoriales qui permet à l’assemblée de Martinique de prolonger elle-même l’habilitation accordée par la loi.

La modification apportée par le présent article tient compte du changement de numérotation, l’article L.O 7311-7 devenant l’article LO. 7411-7 en application de l’article 1er du projet de loi organique n° 1471 examiné conjointement (le livre III de la septième partie du CGCT devenant le livre IV) ([193]) .

En troisième lieu, le III modifie le II de l’article 205 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. La référence au livre III de la septième partie du code général des collectivités territoriales est remplacée par la référence au livre IV et la référence à l’article L.O 73111-7 est remplacée par la référence à l’article L.O 7411-7.

En quatrième lieu, le IV procède à la prise en compte du changement de dénomination de la collectivité et de son assemblée délibérante au sein de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen (incompatibilité entre un mandat de député européen et de conseiller à l’assemblée de Mayotte).

En cinquième lieu, le V modifie l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique pour viser le président de l’assemblée de Mayotte et les conseillers à l’assemblée de Mayotte (concernant l’obligation de déposer une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique).

La date d’entrée en vigueur était conditionnée au dépôt du projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue à l’article 30 et devait intervenir au plus tard le 1er janvier 2027.

2. Les modifications proposées par le Sénat

Le présent article a été modifié lors de son examen au Sénat en commission. Le Gouvernement a déposé un amendement (COM-74) afin de tenir compte de l’inscription directe, en lieu et place de l’habilitation initialement prévue à l’article 30, de la réforme du statut du Département de Mayotte.

L’amendement créé deux nouvelles subdivisions, le I A et le I B au début de l’article.

Le I A prévoit que le Département-Région de Mayotte succède au Département de Mayotte dans tous ses droits et obligations, y compris en matière budgétaire et comptable.

Le I B prévoit que, dans l’ensemble des dispositions législatives autres que celles modifiées par le présent projet de loi :

- la référence au Département de Mayotte est remplacée par la référence au Département-Région de Mayotte ;

- la référence au conseil général ou conseil départemental est remplacée par la référence à l’assemblée de Mayotte ;

- la référence aux conseillers généraux ou aux conseillers départementaux est remplacée par la référence aux conseillers à l’assemblée de Mayotte ;

- la référence au président du conseil général ou du conseil départemental de Mayotte est remplacée par la référence au président de l’assemblée de Mayotte.

L’amendement du Gouvernement modifie également la date d’entrée en vigueur du présent article en cohérence avec la réécriture de l’article 30 (cf. supra). Il est donc proposé que l’article 34 entre en vigueur au plus tard le 1er janvier 2026 ou antérieurement à une date fixée par décret, de la même manière que l’article 30.

3. La position de la Commission

La commission a adopté l’amendement CL456 de la rapporteure, Mme Estelle Youssouffa. Cet amendement rédactionnel procède à la suppression des modifications apportées au II de l’article 205 de la loi la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les dispositions du II n’étant plus en vigueur.

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Article 35 (nouveau) Demande de rapport relatif à l’aide médicale de l’État

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL27 de M. Ratenon. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport évaluant l’opportunité d’étendre l’aide médicale de l’État à Mayotte.

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Article 36 (nouveau) Demande de rapport sur le centre hospitalier de Mayotte

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL285 de Mme Voynet. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport détaillant le budget du centre hospitalier de Mayotte.

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Article 37 (nouveau) Demande de rapport relatif au transfert de compétences

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL329 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport procédant à un bilan des transferts de compétences départementales et régionales au Département-Région de Mayotte.

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Article 38 (nouveau) Demande de rapport sur les plans stratégiques applicables à Mayotte

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL181 de la rapporteure Mme Youssouffa. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai de trois mois un rapport évaluant les plans stratégiques applicables à Mayotte.

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Article 39 (nouveau) Demande de rapport sur le recensement des entreprises à Mayotte

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL419 de la rapporteure, Mme Firmin Le Bodo, du rapporteur général et des deux autres rapporteurs thématiques. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport sur les entreprises à Mayotte, et notamment sur leur nombre.

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Article 40 (nouveau) Demande de rapport sur la distribution des médicaments

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL422 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai d’un an un rapport sur la sécurisation du circuit de distribution des médicaments à Mayotte.

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Article 41 (nouveau) Demande de rapport sur les logements disponibles pour les fonctionnaires

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CL459 de la rapporteure Mme Firmin Le Bodo. Celui-ci prévoit que le Gouvernement remet au Parlement dans un délai de neuf mois un rapport évaluant le nombre de logements nécessaires pour que l’ensemble des fonctionnaires des trois fonctions publiques travaillant à Mayotte puisse bénéficier d’une offre de logement.

COMMENTAIRE DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er (art. L.O 1112-10, L.O 1141-1, L.O. 3445-1, L.O. 3445-9, L.O. 4435-1, L.O. 4435-9, L.O. 1711-2 [abrogé], L.O. 3511-1 [abrogé], L.O. 3511-3 [abrogé], L.O. 4437-2 [abrogé], L.O. 7311-1 à L.O. 7311-9, L.O. 7411-1 à L.O. 7411-9 [nouveaux], L.O. 7312-1 à L.O. 7312-3, L.O. 7412-1 à L.O. 7412-3 [nouveaux], L.O. 7313-1 et L.O. 7413-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Adaptations des dispositions organiques du code général des collectivités territoriales

Adopté par la Commission sans modification

1. Le droit existant

Le département de Mayotte est une collectivité unique régie par l’article 73 de la Constitution, qui exerce les compétences d’un département et d’une région. Le statut actuel de la collectivité a été fixé par la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

Les règles applicables à la collectivité territoriale de Mayotte relèvent du domaine de la loi ordinaire, à l’exception des conditions de mise en œuvre des habilitations à adapter les lois et règlements ou à fixer elles-mêmes les lois et règlements, qui sont fixées par une loi organique. Elles figurent dans le chapitre V du titre IV du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales (articles L.O. 3445-1 à L.O. 3445-12), relatif aux départements d’outre-mer, et dans le chapitre V du titre III du livre IV de la quatrième partie du CGCT (articles L.O. 4435-1 à L.O. 4435-12), relatif aux régions d’outre-mer.

2. Le dispositif proposé

L’article 30 du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte insère un nouveau livre III au sein de la septième partie du code général des collectivités territoriales, relative aux autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.

Le présent article tire ainsi les conséquences au niveau organique de l’article 30 du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, qui substitue au nom actuel de la collectivité celui de « Département-Région » de Mayotte, en modifiant les articles de niveau organique qui comporte la mention de « Département de Mayotte ».

Le présent article procède également à des renumérotations d’articles de niveau organique pour tenir compte du changement de codification de certaines dispositions relatives à la collectivité de Mayotte. Il transforme ainsi l’actuel livre III de la septième partie du CGCT en livre IV, et renumérote les articles en conséquence, pour tenir compte de l’insertion d’un live consacré à la collectivité de Mayotte, consécutif à ceux consacrés aux collectivités de Guyane et de Martinique.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article, tant en commission qu’en séance publique.

4. La position de la Commission

La Commission n’a pas modifié cet article.

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Article 2 (articles. L.O 141, L.O 141-1 et L.O 558-12 du code électoral) Adaptation du code électoral

Adopté par la Commission sans modifications

1. Le droit existant

Dans le droit en vigueur, les conseillers départementaux de Mayotte étant des conseillers départementaux, toutes les règles s’appliquant à eux sont celles s’appliquant au mandat de conseiller départemental de Mayotte. À l’inverse, il existe des dispositions organiques et législatives spécifiques concernant les conseillers aux assemblées de Guyane et de Martinique, notamment en ce qui concerne les incompatibilités.

La proposition de créer une assemblée de Mayotte à l’article 31 du projet de loi n° 1470 de programmation pour la refondation de Mayotte examiné conjointement conduit à faire apparaître distinctement les conseillers à l’assemblée de Mayotte dans les dispositions organiques du code électoral.

2. Le dispositif proposé

Le 1° de l’article 2 modifie l’article L.O. 141-1 du code électoral pour prévoir l’incompatibilité entre un mandat parlementaire et l’exercice de plus d’un mandat local, dont celui de conseiller à l’assemblée de Mayotte.

Le 2° modifie le 7° de l’article L.O 141-1 du même code afin de rendre incompatible l’exercice des fonctions de président et de vice-président de l’assemblée de Mayotte avec un mandat parlementaire.

Le 3° modifie l’article L.O. 558-12 du code électoral, qui régit l’inéligibilité du Défenseur des droits qui ne peut briguer de mandat de conseiller des assemblées de Guyane et de Martinique en étendant cette inéligibilité au mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article tant en commission qu’en séance publique.

4. La position de la Commission

La Commission n’a pas modifié cet article.

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Article 3 (ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Incompatibilité des fonctions de magistrat avec le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte

Adopté par la Commission sans modifications

1. Le droit existant

Les fonctions de magistrat sont incompatibles avec le mandat de conseiller départemental en application de l’article 9 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Cela signifie actuellement que les fonctions de magistrat sont incompatibles avec le mandat de conseiller départemental de Mayotte.

2. Le dispositif proposé

La proposition de créer une assemblée de Mayotte à l’article 31 du projet de loi de programmation de refondation de Mayotte examiné conjointement au présent projet de loi rend nécessaire une adaptation de l’article 9 de l’ordonnance n° 58-1270 précitée. L’assemblée de Mayotte et le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte se substitueront au conseil départemental et au mandat de conseiller départemental de Mayotte.

Pour prévoir l’incompatibilité des fonctions de magistrat avec le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte, une modification de l’article 9 est opérée par le présent article. Au 3ème alinéa de l’article 9 est ajoutée la mention « ou de conseiller de l’assemblée de Mayotte ».

3. Les modifications apportées par le Sénat

En commission, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel, le COM-1 de Mme Agnès Canayer et M. Olivier Bitz.

L’article n’a pas été modifié suite à son examen en séance publique.

4. La position de la Commission

La Commission n’a pas modifié cet article.

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Article 4 (loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel) Présentation par les conseillers à l’assemblée de Mayotte d’un candidat à l’élection présidentielle

Adopté par la Commission sans modifications

1. Le droit existant

En vertu de l’article 6 de la Constitution qui prévoit que les modalités applicables à l’élection du Président de la République sont fixées par une loi organique, les dispositions de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel sont de nature organique.

Le deuxième alinéa du I de l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 précitée fait figurer les membres des conseils départementaux parmi les citoyens admis à présenter un candidat à l’élection présidentielle dans le cadre de la « règle des cinq cents signatures ».

La règle des 500 signatures nécessaire pour présenter un candidat à l’élection présidentielle date de 1976 (le nombre était initialement de 100). De nombreuses modifications sont intervenues depuis dans la liste des personnes élues pouvant apporter leur signature.

La loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution a fait apparaître distinctement à l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 précitée les conseillers à l’assemblée de Guyane et de Martinique qui n’étaient plus ni conseillers départementaux ni conseillers régionaux à la suite de la création de l’assemblée unique dans chacune de ces collectivités.

En 2016, la mention au conseil départemental de Mayotte a à l’inverse était supprimé à la suite de l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l’élection présidentielle.

La proposition de créer une assemblée de Mayotte à l’article 31 du projet de loi de programmation de refondation de Mayotte examiné conjointement au présent projet de loi rend nécessaire une adaptation de l’article 3 l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 précitée, le mandat de conseiller à l’assemblée de Mayotte substituant au mandat de conseiller départemental de Mayotte.

2. Le dispositif proposé

L’article 4 modifie le deuxième alinéa du I de l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du président de la République au suffrage universel pour ajouter la mention à la fin « de l’Assemblée de Mayotte ».

Cette modification permet aux conseillers à l’assemblée de Mayotte de présenter un candidat à l’élection présidentielle, à l’instar des conseillers des assemblées de Martinique et de Guyane.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat n’a apporté aucune modification à cet article tant en commission qu’en séance publique.

4. La position de la Commission

La Commission n’a pas modifié cet article.

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Article 5 Entrée en vigueur

Adopté par la Commission sans modifications

L’article 5 dans la version initiale prévoyait que la loi organique entrait en vigueur à la date de dépôt du projet de loi de ratification de l’ordonnance prévue à l’article 30 du projet de loi ordinaire. L’amendement n° 1 déposé par les rapporteurs en séance a supprimé, en cohérence avec la suppression de l’habilitation à légiférer à l’article 30 du projet de loi ordinaire, la référence à l’entrée en vigueur de l’ordonnance pour prévoir une entrée en vigueur au plus tard le 1er janvier 2026.

Le deuxième alinéa de l’article prévoit que les articles 2, 3 et 4 s’appliquent à compter du renouvellement général des conseils départementaux qui suit l’entrée en vigueur de la présente loi organique. Il a fait l’objet de modifications rédactionnelles en séance.

La commission a adopté cet article sans modification.

AUDITION DE M. MANUEL VALLS, MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DES OUTRE-MER, ET DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du mardi 10 juin 2025, à 16 heures 30 la Commission des Lois auditionne, conjointement avec la commission des Affaires économiques, M. Manuel Valls, ministre d’État, ministre des Outre-mer, et procède à la discussion générale sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, de programmation pour la refondation de Mayotte (n° 1470) (M. Philippe Vigier, rapporteur général, M. Philippe Gosselin, Mme Agnès Firmin Le Bodo et Mme Estelle Youssouffa, rapporteurs) et sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif au Département Région de Mayotte (n° 1471) (Mme Estelle Youssouffa, rapporteure).

Réunion du mardi 10 juin à 2025 à 16 heures 30

Lien vidéo : https://assnat.fr/vul9OU

M. le président Florent Boudié. Le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte est un texte majeur. Présenté en Conseil des ministres le 21 avril 2025, il a reçu une très large approbation lors de sa première lecture au Sénat, avec 17 voix contre, 95 abstentions et 226 voix pour. Il est surtout très attendu par la société civile comme par les élus mahorais et je ne doute pas qu’il sera examiné dans notre commission avec la gravité qu’imposent les défis exceptionnels auxquels ce territoire de la République est confronté.

Département-région d’outre-mer depuis 2011, Mayotte est littéralement à terre après les ravages causés par le cyclone Chido en décembre 2024 et par la tempête Dikeledi en janvier 2025. Avec des rafales à plus de 200 kilomètres à l’heure, à l’origine de destructions massives d’habitats, du déplacement de milliers de personnes, de réseaux d’eau et d’électricité sinistrés, d’établissements scolaires et hospitaliers partiellement hors service, ces deux tempêtes ont – c’est le moins que l’on puisse dire – bouleversé la vie quotidienne des Mahorais et révélé l’extrême vulnérabilité du département.

Face à l’ampleur de ces chocs, le Parlement a déjà adopté un projet de loi d’urgence pour Mayotte, promulgué le 24 février dernier, qui a permis de mobiliser les premiers moyens exceptionnels de soutien et de reconstruction : mesures de relogement provisoire, simplification en matière d’achat public, possibilité de réquisition des bâtiments vacants et prolongation de certaines prestations sociales. Ce texte, adopté dans l’urgence, était un premier pas.

Mais au-delà de l’urgence, Mayotte est confrontée à une situation structurelle absolument hors norme : une pression démographique sans équivalent, bouleversée par une poussée migratoire dont les causes sont à la fois socio-économiques et géopolitiques, à laquelle s’ajoutent des fragilités profondément enracinées. Ainsi, plus des trois quarts de la population mahoraise vit sous le seuil de pauvreté et un tiers des logements sont insalubres.

Le texte que nous abordons a vocation à s’inscrire dans la durée, en traçant le chemin d’une réponse structurelle globale et d’une programmation, notamment budgétaire, figurant dans le rapport annexé au projet de loi.

La commission des lois, saisie au fond, a fait le choix de déléguer aux commissions qui le souhaitaient, en l’occurrence la commission des affaires économiques et la commission des finances, les articles les concernant. Je remercie Mme Trouvé, présidente de la commission des affaires économiques, qui va nous rejoindre, et M. Coquerel, président de la commission des finances, qui ne pourra être présent cet après-midi car il est retenu par les débats en séance, de l’avoir accepté.

Je rappelle que le droit d’amendement en commission ne s’exercera que devant la commission concernée. S’agissant des articles délégués, le débat aura donc lieu dans les commissions citées, la commission des lois se bornant à ratifier leur position.

M. Pascal Lecamp, président, suppléant Mme la présidente Aurélie Trouvé. À la suite du cyclone Chido, qui a dévasté Mayotte et causé plusieurs dizaines de victimes en décembre 2024, la commission des affaires économiques a été conduite à examiner et à adopter en janvier 2025 un projet de loi d’urgence pour Mayotte. Cette loi a été promulguée le 24 février.

Durant la crise qui a suivi cette catastrophe, nombre d’habitants ont manqué de tout : eau, nourriture, logement, électricité, moyens de communication. Nous savions que cette loi d’urgence ne suffirait pas à résoudre l’ensemble des problèmes de cette collectivité et de la population mahoraise, qu’il s’agisse de la destruction des bâtiments et infrastructures ou des ravages causés aux exploitations agricoles et à l’environnement. La présidente Aurélie Trouvé, les vice-présidents Charles Fournier, Jean-Pierre Vigier et moi-même avons pu le constater en nous rendant sur place au mois de février 2025. Ce déplacement fut très instructif.

Monsieur le ministre d’État, vous nous avez alors annoncé que des initiatives complémentaires pourraient être prises dans un second texte législatif, pour conduire une reconstruction en profondeur de Mayotte et répondre aux besoins pressants de ses habitants. Ces derniers aspirent à un développement plus durable, à davantage de sécurité et de solidarité et ont l’impression que, trop souvent, les promesses de soutien et d’égalité n’ont pas été tenues.

Les défis à relever sont immenses. Nous avons pu le mesurer sur place. Ainsi, la capacité maximum de production d’eau est de 40 000 mètres cubes, mais seuls 25 000 mètres cubes sont produits, alors qu’il en faudrait 45 000 pour qu’il n’y ait plus de tour d’eau et que les besoins des populations soient satisfaits. Des investissements très importants sont nécessaires pour répondre à ce besoin primaire : que chacun ait tous les jours de l’eau à son robinet.

Le présent projet de loi doit, selon son intitulé, proposer non seulement une programmation pour assurer à Mayotte un meilleur avenir, mais aussi une refondation de la collectivité. Je rappelle qu’il a été déposé au Sénat le 22 avril 2025 et adopté par les sénateurs le 27 mai.

Vous nous expliquerez, Monsieur le ministre d’État, en quoi devrait consister la refondation proposée par le Gouvernement et comment elle pourra réellement répondre dans la durée aux aspirations de nos concitoyens de Mayotte.

La commission des affaires économiques, qui a désigné notre collègue Frantz Gumbs rapporteur pour avis, examinera dans le cadre d’un avis avec délégation au fond les articles 10, 19, 19 bis, 19 ter, 20, 21, 21 bis, 23 et 24. Ces articles comportent des mesures relevant de différents domaines et s’inscrivant, pour la plupart, dans le prolongement de la loi d’urgence de février dernier. Ils concernent les opérations de reconstruction, la question de l’eau, la lutte contre les habitats informels, le projet de création d’un nouvel aéroport à piste longue, attendu depuis plus de dix ans et nécessaire au développement économique de Mayotte, les marchés permettant de bâtir des écoles et des constructions temporaires, certaines modalités de reconnaissance de la propriété, le classement de Mayotte en quartier prioritaire de la politique de la ville, ou encore la structuration de la filière pêche, qui demeure très faible et dépend de la chambre d’agriculture.

Je rappelle par ailleurs que la commission des finances, compétente en matière de fiscalité, est saisie par délégation au fond du volet relatif à la création d’une zone franche globale.

M. Manuel Valls, ministre d’État, ministre des outre-mer. Voici quasiment quatre mois, l’Assemblée nationale adoptait le projet de loi d’urgence pour Mayotte et je terminais alors mon discours sur les conclusions de la commission mixte paritaire par une promesse et une seule : ne pas laisser tomber Mayotte.

Trois mois ont passé et beaucoup de choses ont changé. Les caméras de télévision ont quitté l’archipel. D’autres crises, mais aussi tout simplement le quotidien, ont progressivement détourné de Mayotte le regard de l’opinion publique nationale. Certaines choses sont toutefois restées intangibles : les préoccupations et les angoisses de nos compatriotes mahorais, la mobilisation de l’État. En écho à mon engagement et même si les défis demeurent immenses, je le dis sans détour : nous n’avons pas laissé tomber Mayotte.

Je me suis rendu sur place à quatre reprises en quatre mois, dont la dernière fois aux côtés du président de la République. Le Parlement a adopté à l’unanimité une loi d’urgence, promulguée le 24 février dernier. J’échange très régulièrement avec l’ensemble des élus du territoire. Vos collègues députées Estelle Youssouffa et Anchya Bamana peuvent en témoigner, même si nous ne sommes pas d’accord sur tout. J’ai échangé encore hier à Nice avec le président du conseil départemental et le président de l’Association des maires mahorais.

La mission dédiée, rattachée à mon cabinet et dirigée par le général Pascal Facon, est quotidiennement à la tâche pour accélérer la reconstruction de l’île et penser sa refondation.

J’ai, depuis mon entrée en fonction, identifié trois phases de réponse à la crise : la gestion des urgences vitales, la reconstruction et la refondation.

L’engagement sans faille des services de l’État et des élus, qui se poursuit sans relâche à un rythme soutenu, a permis de stabiliser la première phase : nous avons rétabli les capacités en eau, en électricité et en télécommunications.

Vous avez, Monsieur Lecamp, évoqué la question de l’eau. Sachez que le niveau de remplissage des deux retenues collinaires s’est amélioré à la fin de la saison des pluies. Près de 2 millions de bouteilles d’eau ont été livrées et quelque 2 millions de litres d’eau acheminés par voie maritime au cours du mois de mai. La capacité de production habituelle a été récupérée, à hauteur de 38 000 mètres cubes par jour. Nous ne pouvons toutefois nous en satisfaire, puisque cela correspond à la capacité d’avant le passage de Chido et qu’un écart évident entre l’offre et la demande persiste. C’est pourquoi, avant même le projet de loi de refondation, nous commençons à voir plus loin. Plus de 900 fuites d’eau ont déjà été réparées par le génie militaire, mais il va nous falloir définir un mode opératoire pour résorber les fuites après compteur dans les foyers. La première pierre de la future station d’épuration de Mamoudzou a été posée le 7 mai et l’arrêté d’autorisation des travaux pour la partie terrestre du chantier de reconstruction de l’usine de dessalement d’Ironi Bé a été signé par le préfet il y a un mois environ. Ces ouvrages ne fonctionneront toutefois pas dans les prochaines semaines, c’est le moins que l’on puisse dire. Nous engageons donc une réflexion parallèle sur des dispositifs innovants et un appel à projets a été lancé afin de faire émerger des solutions nouvelles. Le déploiement de fontaines atmosphériques est par exemple en cours d’organisation. Il nous faut, sur cette question de l’eau, rester extrêmement vigilants.

L’objectif de résorption complète des dépôts de déchets post-Chido d’ici août 2025 sera atteint. Grâce au second casier de l’installation de stockage de déchets non dangereux inauguré début avril, nous évacuons plus de 800 tonnes de déchets par jour. Mais, là aussi, il reste beaucoup à faire.

En matière de santé, qui constitue l’un des points les plus délicats, plus de mille professionnels ont été projetés sur place. L’hôpital est à plus de 80 % de son activité et connaîtra, à condition que les marchés aillent à leur terme, d’importants travaux de réparation et de sécurisation qui viendront s’ajouter à ceux prévus avant Chido, pour une fin courant 2026. Sept dispensaires sur huit sont ouverts, celui de Sada, très endommagé par le cyclone, étant encore en travaux. Tous les centres médicaux de référence ont également rouvert et une nouvelle maison de santé a été inaugurée à Passamainty. L’arrivée récente de six professionnels, dont des infirmiers libéraux et des médecins généralistes, va également permettre de renforcer l’offre de soins dans ce secteur. Il est évident qu’au-delà de l’ouverture d’espaces à l’hôpital ou de centres de santé, l’essentiel réside dans la présence de professionnels pour répondre à l’attente des patients.

Les rentrées scolaires de mars et mai ont eu lieu, ce qui n’était pas évident. Dans le premier degré, 95 % des élèves sont rescolarisés, dans les mêmes conditions, évidemment insatisfaisantes, qu’avant Chido. Tous les établissements du second degré sont ouverts, avec des rotations dans deux lycées, qui se poursuivront jusqu’à l’achèvement des travaux à l’automne. Plusieurs parlementaires m’avaient légitimement alerté sur la question des fournitures et du mobilier scolaires. Trois navires ont donc été affrétés entre avril et mai. Je n’ai toutefois aucun doute sur le fait que tout est loin d’être parfait. Comme dans le domaine de l’eau, nous sommes revenus à la situation d’avant Chido : la phase de gestion de crise est terminée, mais nous ne pouvons bien évidemment pas nous satisfaire de cette situation. Les rotations scolaires sont inacceptables. Le rapport annexé au projet de loi prévoit d’en finir à l’horizon 2031. Cet objectif devra être atteint.

Alors que nous approchons des six mois post-cyclone Chido, nous pouvons affirmer que l’impression générale renvoyée par le territoire est celle d’une stabilisation, voire, sur certains plans, d’une amélioration de la situation. Je reste néanmoins lucide.

Cette évolution est visible physiquement lorsque l’on se rend sur l’archipel. La végétation se régénère rapidement, ce qui ne signifie pas qu’il ne faille pas penser à la reconstruction de la forêt. Les axes routiers ont été rétablis et une voie du Caribus, prévue depuis un certain temps déjà, a été inaugurée. Les commerces ont rouvert progressivement, la chaîne portuaire et logistique fonctionne et les collectivités parviennent à concrétiser certains projets structurants. Ainsi, le réseau de wifi territorial développé par la communauté de communes de Petite-Terre et soutenu à 80 % par l’État vient d’être inauguré.

Nous sommes toutefois encore loin du compte. Les problèmes d’eau, de gestion des déchets, de l’école ou de déplacements entre Petite-Terre et Grande-Terre restent par exemple criants.

Par ailleurs, 7 escadrons de gendarmerie, 760 gendarmes et 770 policiers permettent de faire face aux défis de la sécurité, de la violence, de la fraude et de l’économie illégale, qui prospère notamment par l’exploitation d’une main-d’œuvre clandestine. Petite-Terre a récemment connu des phénomènes de violence et d’affrontements entre des bandes rivales au collège et au lycée de Pamandzi. Le préfet de Mayotte a d’ailleurs pris un arrêté relatif à l’instauration d’un couvre-feu pour les mineurs non accompagnés d’un adulte. Je ne doute pas que les députés aient en tête d’autres exemples de cette dégradation de la situation.

La mise en place de la mission dirigée par le général Facon et la promulgation de la loi d’urgence pour Mayotte ont permis de déployer les premiers outils et les premières actions concrètes de la deuxième phase de réponse à la crise, celle de la reconstruction. Un bataillon de reconstruction composé de 326 militaires reste mobilisé au quotidien. Il répond à la demande très forte d’une intervention rapide de l’armée et s’attache à réparer et à reconstruire les bâtiments publics. Il participe activement à la remise en état des routes et des cours d’eau, à la sécurisation des bâtiments et au soutien logistique. Il a notamment œuvré au bénéfice des écoles et des équipements sportifs, notamment du plateau sportif de Mtsapéré, ou, plus récemment, de la maison des jeunes et de la culture de ce même village. Des chantiers de reconstruction sont engagés et mobilisent, comme la loi d’urgence l’a prévu, des entreprises mahoraises. La SIM (Société immobilière de Mayotte) a ainsi entrepris la rénovation des logements sociaux endommagés par Chido, notamment à Passamainty.

Enfin, même si je sais que l’État peut faire mieux, son soutien financier est au rendez-vous. Dans le contexte difficile que nous connaissons, l’État a agi, sans compter, allais-je dire, bien que ces mots ne soient sans doute pas appropriés dans la période que nous traversons. Quelque 500 millions d’euros de dépenses d’urgence ont ainsi été engagés en décembre 2024 et janvier 2025. Le fonds d’amorçage a été déployé à hauteur de 100 millions d’euros pour les collectivités territoriales et 15 millions d’euros de fonds de secours outre-mer ont été alloués à la filière agricole. L’engagement de l’État s’est également traduit par une aide de 22,8 millions d’euros aux entreprises. L’important est toutefois que les montants arrivent aux intéressés.

Je pense également à toutes les mesures que vous avez votées dans le cadre de la loi d’urgence. Cela concerne notamment l’activité partielle, avec 1 311 demandes d’indemnisation validées pour 996 138 heures à hauteur de 9,1 millions d’euros. Je pense enfin au prêt à taux zéro (PTZ), désormais disponible dans l’ensemble des établissements bancaires habilités pour aider les particuliers à reconstruire leur toit. La France a en outre reçu une avance de 23,7 millions d’euros dans le cadre du Fonds de solidarité de l’Union européenne.

Le soutien aux entreprises mahoraises affectées par le cyclone se poursuit. J’ai d’ailleurs annoncé récemment que l’aide exceptionnelle visant à compenser la perte de chiffre d’affaires qui avait été versée en décembre 2024 et janvier 2025 était prolongée pour les mois de février et mars.

Si le cyclone a ravagé Mayotte, il a surtout révélé et exacerbé des difficultés structurelles préexistantes. Je l’ai dit d’emblée : il est hors de question de se contenter d’un travail de reconstruction qui ferait revenir au mieux à la situation très insatisfaisante de l’avant-Chido. C’est pourquoi, dès le 30 décembre 2024, le premier ministre, sur place, s’est engagé lors de la présentation du plan Mayotte debout à ce qu’un projet de loi plus structurel soit élaboré pour redéfinir l’avenir de l’archipel. Avec le présent projet de loi, le gouvernement tient parole.

Avant de revenir sur ses principales mesures, je souhaite dire un mot de la méthode qui a été la mienne. Le texte a été élaboré, conformément à la demande du premier ministre, en concertation avec les élus et la société civile dans le cadre de nombreux échanges, à Mayotte et à Paris. Nous avançons ensemble, même lorsqu’il existe des désaccords. Ces échanges ont permis d’enrichir et de modifier le texte, y compris par rapport à la version initialement transmise au Conseil d’État. Cela concerne notamment l’article 19, facilitant la prise de possession anticipée des terrains pour accélérer la réalisation des infrastructures essentielles, dont le champ a été fortement restreint à la demande des élus. Je ne doute pas que cet article fera débat. J’y reviendrai.

Le projet de loi comprend désormais quarante et un articles, contre trente-quatre dans le projet initial, répartis en six titres.

Au titre 1, l’article 1er approuve un rapport annexé au projet de loi. Ce rapport présente, pour l’ensemble des politiques publiques, les priorités de l’État pour garantir la reconstruction et la refondation du territoire. Il mentionne notamment les engagements du gouvernement ne nécessitant pas directement de mesures législatives ou concernant les infrastructures à réaliser prioritairement. Je sais que le rapporteur général veille à l’équilibre de ce rapport annexé, sur un sujet qu’il connaît parfaitement pour avoir été ministre des outre-mer.

Le rapport comporte également des éléments de programmation financière, qui s’élevaient à l’origine à 3,2 milliards d’euros sur sept ans et que le gouvernement a choisi d’affiner et de compléter au Sénat pour les porter à quasiment 4 milliards d’euros.

Puisque j’en suis à la question des infrastructures, je veux évoquer le dossier de l’aéroport. Lors de son voyage officiel du 21 avril dernier, le président de la République a écarté l’option de Petite-Terre et indiqué que la piste longue devrait être réalisée à Grande-Terre, hypothèse technique privilégiée par la direction générale de l’aviation civile. J’ai souhaité, à la suite de cette décision, que le comité de pilotage de l’aéroport se réunisse rapidement, le 28 mai. L’accent a alors été mis sur deux points importants : l’accompagnement des agriculteurs et la mise en place d’un comité pour l’avenir de Petite-Terre, qui sera installé en ce mois de juin et aura pour mission d’élaborer un plan d’attractivité.

Le Sénat a adopté deux amendements proposés par le gouvernement. Devenus les articles 19 bis et 19 ter, ils ont pour vocation d’accélérer la démarche et de commencer les travaux deux ans plus tôt que selon une procédure classique. Ils prévoient une procédure ad hoc de concertation du public, sans bien évidemment remettre en cause le principe constitutionnel d’information de ce dernier, et l’extension du champ de la DUP (déclaration d’utilité publique) réserve foncière, procédure d’ailleurs employée pour le second site hospitalier.

J’observe que des amendements ont été déposés en commission des affaires économiques pour en proposer la suppression. Or, sans l’adoption de ces dispositifs adaptés à l’urgence de la situation de l’aéroport à Mayotte, les travaux ne pourront pas démarrer avant au moins fin 2028 et tous les aléas entraînés par l’état de la piste actuelle perdureront d’autant. Je ne peux ainsi que vous inviter à bien réfléchir avant de voter la suppression de ces deux articles, qui conduirait à ce que les Mahorais subissent de plein fouet les conséquences des débats parisiens, alors qu’ils attendent depuis très longtemps la réalisation de cette piste, qui a déjà fait l’objet de nombreux engagements.

Le titre 2 regroupe des mesures de lutte contre l’immigration clandestine et l’habitat illégal – les deux fléaux sous lesquels Mayotte ploie depuis de trop nombreuses années. Concernant le volet migratoire, le texte durcit à l’article 2 les conditions d’accès au séjour pour l’immigration familiale, en les adaptant à la situation particulière de Mayotte. Il améliore, aux articles 3 à 5, les dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité. Il étend l’aide au retour volontaire à Mayotte à l’article 6, prévoit la possibilité de placer un étranger accompagné d’un mineur dans une unité de vie familiale à l’article 7 et le retrait des titres des parents lorsque leurs enfants constituent une menace pour l’ordre public à l’article 8. Il conditionne en outre, à l’article 9, les flux financiers depuis le département à la vérification préalable de la régularité de séjour du client par les intermédiaires chargés d’opérer les transferts.

Sans doute aurons-nous des débats relativement vifs sur ces sujets. C’est pleinement votre rôle. J’accepte évidemment le débat, mais souhaite éviter quelques procès d’intention que j’anticipe.

Les articles 2, 7 et 8 ont été considérés comme conformes à la Constitution et à nos engagements internationaux par le Conseil d’État. L’article 2 ne faisant en rien obstacle au pouvoir de régularisation du préfet, il ne peut en aucun cas être considéré comme contraire à la CEDH (Convention européenne des droits de l’homme).

L’article 7, quant à lui, permettra de mettre en œuvre l’interdiction de rétention des mineurs, tout en inventant un nouveau placement beaucoup moins contraignant et pour une durée extrêmement limitée, de quarante-huit heures maximum. C’est indispensable compte tenu de la situation particulière de Mayotte. Je rappelle que nous avons avancé sur ce sujet sans même attendre le projet de loi. Ainsi, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution, le 7 mai dernier, la proposition de loi visant à renforcer les conditions d’accès à la nationalité française à Mayotte, qui exigent désormais qu’au moment de la naissance les deux parents de l’enfant résident en France de manière régulière depuis au moins un an.

L’article 10 permet de mieux lutter contre les bidonvilles en facilitant les opérations de résorption de l’habitat informel. Le Sénat en a amélioré l’équilibre pour tenir compte de l’avis du Conseil d’État.

Concernant la lutte contre l’immigration irrégulière et l’habitat illégal, il m’apparaît nécessaire de souligner trois points fondamentaux.

Ce combat est d’abord une question d’effectifs et de moyens pour nos forces de sécurité intérieure. Nous montons déjà en puissance et allons continuer à le faire. J’ai fait le choix que les parlementaires puissent être informés et associés à ces décisions. C’est pourquoi cet aspect est abordé dans le rapport annexé au projet de loi.

La lutte contre l’immigration irrégulière à Mayotte dépend aussi d’un rapport plus ferme aux Comores. De même, j’ai voulu associer les parlementaires à cette dimension diplomatique en l’évoquant dans le rapport annexé.

Le resserrement de notre arsenal juridique, qui sera très utile, ne doit pas laisser croire que nous n’agissons pas déjà. Début avril, nous avons par exemple détruit soixante-treize constructions illégales localisées à Dzoumogné afin de mettre fin à des conditions de vie indignes et de libérer des parcelles destinées à la construction d’une nouvelle école communale.

Le titre 3 revêt une dimension sécuritaire, puisqu’il renforce le contrôle des armes dans les articles 11 et 12 et améliore la lutte contre l’emploi d’étrangers sans titre en facilitant la traversée des bidonvilles à l’article 13.

Le titre 4 comprend une série de mesures économiques et sociales ou favorisant l’aménagement durable du territoire. L’article 15, chère Agnès Firmin Le Bodo, est particulièrement déterminant, puisqu’il habilite le gouvernement à légiférer par ordonnances pour accélérer la convergence sociale en vue d’une effectivité au plus tard en 2031, avec une trajectoire progressive soutenable. Il s’agit d’une mesure légitimement attendue par les Mahorais depuis des années et qui permettra de progresser enfin vers l’égalité réelle. J’ai, comme vous le savez, missionné le préfet Bieuville et le général Facon afin qu’ils mènent les concertations indispensables pour préciser le calendrier. La première réunion a eu lieu le 22 mai. Le rapport annexé vous livre les premières indications et un rapport sur le sujet a – enfin – été remis au Parlement en application de l’article 36 de la loi d’urgence pour Mayotte.

Cher Frantz Gumbs, l’article 19, dont le champ a été restreint à la suite de la concertation avec des élus mahorais, doit faciliter la prise de possession anticipée de terrains pour accélérer la construction des infrastructures essentielles. Le périmètre des infrastructures concernées ayant été élaboré avec les élus mahorais, je ne souhaite a priori ni l’élargir, ni le restreindre. Là encore, je mets en garde très modestement contre une suppression sèche. On ne peut réclamer à la fois davantage d’investissements et d’infrastructures à Mayotte, crier à l’injustice et au retard et ne pas aider l’État à accélérer la démarche, dans le respect total des libertés fondamentales et du droit à la propriété – même si je n’ignore pas la sensibilité qui existe sur le sujet à Mayotte.

L’article 22 crée une zone franche globale à Mayotte, suivant ainsi l’engagement du premier ministre.

Enfin, un chapitre entier est consacré à l’accompagnement de la jeunesse de Mayotte – prise en charge par Ladom (L’Agence de l’outre-mer pour la mobilité) des jeunes Mahorais mineurs à l’article 26, création d’un fonds de soutien au développement des activités périscolaires à l’article 27. Les articles 28 et 29 favorisent l’attractivité du territoire pour les fonctionnaires en prévoyant une bonification d’ancienneté et une extension de la priorité légale de mutation.

Le titre 5, chère Estelle Youssouffa, conforte le statut de collectivité unique de Mayotte, qui prendra le nom de département-région de Mayotte, et révise le mode de scrutin afin de prévoir l’élection des conseillers à l’assemblée de Mayotte à la représentation proportionnelle dans le cadre d’une circonscription électorale unique, composée désormais de treize sections, selon le souhait du Sénat. Compte tenu du risque constitutionnel que représente ce passage de cinq à treize sections, le gouvernement soutiendra les amendements visant à revenir à l’écriture initiale.

Le projet de loi organique procède quant à lui à une série de coordinations, afin d’accompagner la modification des dispositions institutionnelles électorales prévues par le projet de loi ordinaire.

La présentation de ce projet de loi si longtemps attendu, qui constitue une étape importante pour engager la reconstruction de Mayotte, témoigne de l’engagement du gouvernement pour l’archipel. Je sais qu’il reste beaucoup à faire, mais ne doute pas un seul instant que les travaux de l’Assemblée nationale permettront d’enrichir, d’améliorer et de conforter ce texte.

(Mme Aurélie Trouvé, présidente de la commission des affaires économiques, remplace M. Pascal Lecamp à la présidence.)

M. Philippe Vigier, rapporteur général et rapporteur pour le titre 1er du projet de loi de programmation. Vous l’avez dit, monsieur le ministre d’État, Mayotte est le territoire de tous les enjeux et de tous les défis. Département depuis 2011 seulement, il est à la fois le plus pauvre et le plus jeune de France. Il y a énormément à faire et les attentes sont très grandes.

Le titre Ier a pour objet de définir non seulement les objectifs que se fixe l’État à Mayotte, mais aussi l’ensemble des moyens financiers qu’il s’engage à mobiliser pour les atteindre. Il faudra naturellement veiller à ce qu’ils se traduisent chaque année dans les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale.

Vous l’avez souligné, ce texte est attendu depuis très longtemps. Chacun a conscience du fait que sa présentation moins de six mois après la loi de reconstruction constitue un signe très fort pour ce territoire si souvent oublié.

Le projet de loi aborde l’immigration et l’intégration, sujets cruciaux pour la sécurité des Mahorais, la convergence sociale, débat extrêmement lourd qu’il convient de mener tous ensemble, mais aussi l’évolution institutionnelle : le département de Mayotte souhaitant être une région, pourquoi ne le serait-il pas, comme les autres DROM (départements et régions d’outre-mer) ?

Il évoque également les attentes en matière d’infrastructures. Il faut tout d’abord reconstruire ce qui a été détruit. Nous avons tous en mémoire les images de la violence du cyclone Chido et, dans une moindre mesure, de la tempête Dikeledi, en janvier 2025. Il faut redonner de l’espoir et susciter la confiance. Sans confiance, rien ne se fera.

La mission interministérielle confiée au général Facon, que nous avons auditionné, a conduit en seulement six mois un travail exceptionnel pour préfigurer le nouvel établissement public, que nous avions imaginé voici dix-huit mois et qui va être opérationnel dans les prochaines semaines.

J’insiste sur l’article 19, dont l’examen a été délégué à la commission des affaires économiques. Il faut avoir conscience qu’il ne sera pas possible de construire des infrastructures sans maîtrise du foncier par des établissements publics et parapublics. Il faut donc trouver des voies de passage pour cela. Je sais que de nombreuses questions se posent, auxquelles nous répondrons certainement lors des débats en commission puis dans l’hémicycle, afin que le mot de spoliation ne puisse pas être employé, que l’on donne des assurances sur la capacité à bâtir ensemble un véritable cadastre dans un contexte où le droit coutumier s’applique, afin que les personnes bénéficiant de ces terrains ne soient pas spoliées et puissent les transmettre à leurs enfants.

À la suite d’un amendement du gouvernement au Sénat, le rapport annexé acte le choix de Grande-Terre pour la construction du nouvel aéroport. Là encore, quelle Arlésienne ! Le calibrage à 1,2 milliard d’euros tient compte des coûts de réactualisation, pour aboutir en 2035 grâce à des financements suffisants.

De même, le port de Longoni doit permettre de construire une véritable zone d’attractivité économique. On souhaite qu’il devienne un grand port maritime, à l’image de la situation existant dans tous les autres territoires ultramarins.

Il ne faudra en outre pas oublier le désenclavement de Petite-Terre, une urgence absolue.

Dans le rapport figurent plusieurs tableaux d’investissements prioritaires. Tout d’abord, 300 millions d’euros doivent soutenir les collectivités territoriales dans la reconstruction des bâtiments publics détruits par le cyclone. Quelque 400 millions d’euros sont destinés aux établissements scolaires. Des crédits sont également prévus pour financer la construction d’un second hôpital, promis dans les années 2018-2019 : il faut aller au bout du chemin. Environ 730 millions d’euros sont en outre programmés jusqu’en 2031 pour résoudre la question de l’eau. Cela passe par la création d’une troisième réserve et la stabilisation définitive des usines de désalinisation.

Face à ces enjeux, mes collègues rapporteurs et moi ferons preuve de la plus grande exigence pour vous aider, Monsieur le ministre d’État, à stabiliser les financements. Il est en effet hors de question d’annoncer des sommes qui ne soient pas mobilisables. Les Mahoraises et les Mahorais ont besoin qu’on leur apporte un soutien, mais sans ingénierie derrière le financement, les dossiers n’avanceront pas.

Il importe par ailleurs de revoir le schéma régional d’aménagement et de développement. On n’imagine pas un aéroport sans vie autour. Comment relier Petite-Terre et Grande-Terre ? Comment imaginer les mobilités de demain ? Tout cela doit être réfléchi en amont. L’un des amendements que nous proposons concerne ainsi l’accompagnement des équipes sur place et l’aide à l’ingénierie, en l’absence à Mayotte de capacités suffisantes pour bâtir ce schéma en vingt-quatre mois comme nous le souhaitons.

Notre commission se penchera par ailleurs sur l’article 2, relatif aux conditions de délivrance des titres de séjour pour motif familial, dont Philippe Gosselin est rapporteur. Il s’agit d’un outil indispensable pour lutter contre l’immigration clandestine.

L’article 15, qui relève d’Agnès Firmin Le Bodo, concerne notamment la convergence sociale. Le véhicule de l’ordonnance n’étant pas, selon nous, le plus sécurisé, il conviendra de donner dès 2026 des signes très forts, en matière par exemple de smic ou d’allégements de charges sociales.

L’article 31 comporte une évolution institutionnelle, puisqu’il prévoit une modification du mode de scrutin dans ce département devenu région. Ce changement attendu renvoie également à l’attribution au département de Mayotte de compétences qu’il devrait détenir, sur le modèle de ce qui a cours dans l’Hexagone et dans pratiquement tous les autres territoires ultramarins.

Je remercie toutes celles et ceux qui se sont mobilisés pour ce dossier, parmi lesquels les équipes du ministère des outre-mer, celles de l’ensemble des ministères impliqués et celles de l’Assemblée nationale.

M. Philippe Gosselin, rapporteur pour les titres II et III du projet de loi de programmation. Le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte est un étage supplémentaire de la fusée. Un premier texte d’urgence avait été publié au mois de février à la suite du cyclone Chido, mais il fallait absolument aller plus loin. Par ailleurs, ce qui nous est proposé aujourd’hui reprend des éléments très attendus depuis 2017-2018. Le cyclone Chido n’a pas été le facteur le plus catastrophique, même s’il a causé beaucoup de dégâts : c’était un révélateur ou un catalyseur de la situation difficile et même extraordinaire de Mayotte, où rien n’est classique, au-delà de l’insularité de ce territoire assez étroit. Sa population, qui est en difficulté, a fait le choix de la France et la départementalisation, en 2011, a définitivement arrimé ce territoire à la République. Cet attachement, fruit d’une histoire singulière, doit se traduire dans des actes et des textes.

Les titres II et III du projet de loi de programmation portent sur des éléments très importants. Il existe deux fléaux à Mayotte, l’insécurité et l’immigration, entre lesquels un lien est souvent faisable. Je ne réduis pas l’immigration à l’insécurité, mais quand l’habitat est insalubre et illégal et que 50 % de la population est d’origine étrangère, dont plus de trois quarts – il est même question de plus de 80 % – de personnes en situation irrégulière, il existe clairement des difficultés particulières. Nier cette réalité serait contre-productif. Le Conseil constitutionnel vient d’ailleurs de considérer, comme il l’avait déjà fait en 2018, que la situation de Mayotte constituait des conditions particulières permettant une réforme du code de la nationalité. C’était attendu, mais ce n’est pas le seul élément du puzzle.

Au sein du titre II, l’article 2 concerne la délivrance des titres de séjour pour motif familial, ce qui est un point très important. À Mayotte, 80 % de l’ensemble des titres de séjour sont délivrés pour ce motif. Il faut donc envoyer un message clair : il n’y aura pas de prime à l’entrée et au maintien de manière illégale à Mayotte dans l’espoir d’une régularisation ultérieure. Il est important de le marteler, de l’inscrire dans la loi et de faire en sorte que cela devienne effectif.

Les articles 3 à 5 portent sur la reconnaissance frauduleuse de paternité. La commune de Mamoudzou servira de centre de coordination pour la lutte en la matière – j’en ai encore parlé ce matin avec le maire. Il faudra évidemment améliorer la détection des actes frauduleux et donner des moyens à Mamoudzou pour s’en occuper. Je rappelle que l’état civil est une compétence régalienne, le maire exerçant deux formes de compétence, au nom de l’État et en tant qu’exécutif local.

L’article 6, comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre d’État, ouvre l’aide au retour volontaire à Mayotte pour les ressortissants en provenance de l’Afrique continentale et des Grands Lacs.

L’article 7 tend à créer un dispositif ad hoc de rétention des familles.

L’article suivant comporte un dispositif inédit de retrait des titres de séjour des parents étrangers dont l’enfant cause un trouble à l’ordre public. C’est également un élément essentiel.

L’article 9 renforcera le contrôle des flux financiers depuis Mayotte afin de prévenir le financement de réseaux de passeurs ou d’autres réseaux criminels.

Face à la prolifération des armes sur le territoire de Mayotte, le titre III instaure un régime de visites domiciliaires, octroie des pouvoirs nouveaux au préfet et, point très important, facilite le contrôle des lieux à usage professionnel pour lutter contre le travail illégal d’une manière un peu plus spécifique.

Pour conclure, il s’agit de donner à Mayotte une loi lui permettant d’avoir enfin une trajectoire adaptée : c’est une chance unique de compléter le volet de la départementalisation de 2011. J’hésite à parler d’acte II, mais c’est évidemment un moment majeur. Chido, je l’ai dit, a été un révélateur, mais n’est pas la cause de notre engagement. Tout autant que d’assurer la reconstruction effective de bâtiments et de services publics, il s’agit d’apporter des réponses aux défis sécuritaires, économiques et migratoires actuels. Pour cela, il faudra des moyens financiers, comme l’a dit le rapporteur général, et des moyens humains, mais aussi une volonté politique forte : ici plus qu’ailleurs il faudra tenir compte des particularités locales, et nous avons une obligation non seulement de moyens, matériels et humains, mais de résultats.

Mme Agnès Firmin Le Bodo, rapporteure pour le titre IV du projet de loi de programmation. Mayotte est le territoire de tous les défis. Quelques mois après l’adoption du projet de loi d’urgence faisant suite au cyclone Chido, nous sommes réunis pour travailler sur la refondation de Mayotte. Notre commission examine au fond une partie du titre IV, intitulé « façonner l’avenir de Mayotte » et qui comporte plusieurs mesures concernant la santé, la convergence sociale, le sport et la culture, ainsi que l’attractivité du territoire pour les fonctionnaires.

Le chapitre Ier du titre IV, qui vise à « garantir aux Mahorais l’accès aux biens et aux ressources essentiels », débute par un article 14 – très attendu – relatif au recensement. Il est nécessaire parce qu’il ouvrira des perspectives de développement pour le territoire. Début 2024, l’Insee estimait la population de Mayotte à environ 320 000 personnes. Le dernier recensement exhaustif datant de 2017, ce chiffre est très contesté. Un nouveau recensement intégral permettra d’obtenir un chiffrage fiable de la population et d’adapter en conséquence les dotations et les services publics. Un sujet d’inquiétude est cependant apparu au cours des auditions à propos du financement du recensement, qui doit être assuré par les communes et compensé seulement en partie par l’État au moyen d’une dotation. Je présenterai un amendement qui propose un versement anticipé pour que les communes mahoraises n’aient pas à avancer les fonds. Monsieur le ministre d’État, il convient de faire un geste en faveur de ces communes afin de leur permettre de préparer le recensement sereinement, sans difficultés de trésorerie.

L’article 15 poursuit la mise en œuvre de la convergence sociale attendue par les Mahorais depuis la départementalisation, en habilitant le gouvernement à prendre par ordonnances des mesures en ce sens. Mon collègue Philippe Vigier a qualifié de peu sécurisé cet article, qui me paraît effectivement imprécis quant au calendrier et au rythme de la convergence, explicités dans l’étude d’impact et le rapport transmis par le gouvernement en application de la loi d’urgence – alignement des prestations sociales et du smic d’ici à 2031, et des cotisations sociales d’ici à 2036. Monsieur le ministre d’État, vous savez que les parlementaires n’aiment pas trop les ordonnances. Nous suivrons de très près le respect des différents engagements pris par le gouvernement, afin de nous assurer que la promesse républicaine d’égalité est tenue. Je proposerai à cet effet des amendements, avec le soutien d’une partie de mes collègues. L’un vise à assurer une information précise et régulière du Parlement sur les mesures de convergence prises chaque année. Trois autres amendements tendent à inscrire dans la loi elle-même quelques mesures qui nous semblent particulièrement importantes et urgentes : une revalorisation du smic brut dès le 1er janvier 2026, une revalorisation exceptionnelle des retraites actuellement servies et des mesures au service de la compétitivité des entreprises.

Au sujet des retraites, je précise que l’article 16 prévoit une mesure pour les régimes complémentaires des contractuels de droit public à Mayotte.

Le texte traite ensuite de deux points importants en rapport avec l’amélioration de l’offre de soins et l’organisation des soins de ville.

Tout d’abord, les conditions pour ouvrir des pharmacies d’officine ne sont pas les mêmes à Mayotte que dans l’Hexagone. À Mayotte, une licence autorisant l’ouverture d’une pharmacie d’officine est accordée par tranche entière de 7 000 habitants dans les communes d’au moins 15 000 habitants. Dans les communes de moins de 15 000 habitants, cette tranche peut être appréciée au niveau du territoire de santé, Mayotte constituant actuellement un seul et même territoire de santé.

L’article 17 tend à permettre l’ouverture de pharmacies d’officine dans les communes qui ne comptent pas 7 000 habitants si elles sont comprises dans une intercommunalité de plus de 7 000 habitants selon les chiffres du dernier recensement officiel. Je pense qu’il est préférable d’en rester à l’échelle du territoire de santé, le directeur de l’ARS (agence régionale de santé) pouvant autoriser dans ce cadre, par dérogation, l’ouverture de nouvelles pharmacies, après avoir recueilli un avis simple de l’Ordre national des pharmaciens.

J’insiste sur le fait que la réglementation relative à l’ouverture de nouvelles pharmacies doit évoluer en parallèle d’un changement dans les circuits de distribution des médicaments à Mayotte. Ces derniers continuent à être distribués dans les centres médicaux de référence, à partir de l’hôpital, et au centre hospitalier : 80 % de la distribution de médicaments reposent sur le budget de ce centre, ce qui n’est pas normal. Je vous proposerai d’adopter deux amendements à ce sujet.

L’article 18 traite de la représentation des professionnels de santé de Mayotte dans l’Union régionale des professionnels de santé de l’océan Indien. Le nombre de médecins et d’autres professionnels de santé libéraux exerçant à Mayotte est faible. Cependant, maintenir des unions régionales de professionnels de santé (URPS) communes à La Réunion et à Mayotte n’a pas paru souhaitable à nos collègues sénateurs, quand bien même la représentation des professionnels de Mayotte serait améliorée. Il est important de prendre en compte la situation particulière de ce territoire et ses problématiques de santé propres. Les sénateurs ont donc souhaité créer des unions régionales de professionnels de santé de Mayotte. Je proposerai par amendement de créer une union interprofessionnelle des professionnels de santé de Mayotte afin qu’il n’y ait qu’une seule URPS, qui constituera l’interlocuteur de l’ARS et réunira des représentants des dix professions de santé concernées. Il nous faudra aussi réfléchir, vous l’avez dit, Monsieur le ministre d’État, Monsieur le rapporteur général, à des mesures relatives à l’accès aux soins en médecine de ville.

Le texte vise aussi, à l’article 27, à créer un fonds de soutien en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Enfin, les articles 28 et 29 cherchent à améliorer l’attractivité de la fonction publique en créant une priorité légale de mutation pour les fonctionnaires de l’État ayant accompli au moins trois années de service effectif dans un emploi à Mayotte – je proposerai d’étendre cette mesure à la fonction publique hospitalière – et en accordant aux fonctionnaires de l’État et hospitaliers à Mayotte un avantage spécifique en matière d’ancienneté.

Je me joins aux remerciements adressés à toutes les équipes, des ministères et de l’Assemblée, qui nous ont accompagnés.

Mme Estelle Youssouffa, rapporteure pour les titres V et VI du projet de loi de programmation, rapporteure du projet de loi organique. Mayotte n’a jamais eu de loi de programmation pour structurer son développement : il ne s’agit donc pas de reconstruire, mais de construire. Notre département est en alerte rouge cramoisi à tous les niveaux et l’était bien avant les cyclones Chido et Dikeledi. Ce projet de loi de programmation n’est pas un luxe : nous le voyons comme une loi de rattrapage – enfin.

Je dis « enfin » parce que nous n’avons pas accès, à Mayotte, aux droits fondamentaux. Pas d’accès normal à l’eau du robinet, disponible seulement quelques heures tous les deux jours. Pas d’accès à la santé, et notre désert médical se traduit par huit années d’espérance de vie en moins. Notre unique hôpital a été largement détruit et ne fonctionne actuellement que grâce à la réserve sanitaire. Seuls deux postes d’urgentistes sont pourvus, sur quarante ouverts. Les assurés sociaux que nous sommes doivent prendre l’avion à leurs frais pour aller se faire soigner à La Réunion ou dans l’Hexagone. Pas d’accès non plus à l’éducation : alors que les enfants étaient en rotation dans les salles de classe depuis des années, beaucoup n’ont plus que deux heures de cours par jour depuis Chido et l’examen du brevet a été annulé. Pas d’accès à nos droits sociaux : seules 50 % des prestations sociales françaises existent à Mayotte, pour 50 % du montant national, alors que le coût de la vie est de 150 % plus élevé que dans l’Hexagone s’agissant du panier alimentaire. De même, l’accès au sport et à la culture est plus que limité. On ne mène pas à Mayotte une vie normale, on est dans la survie, dans une logique permanente d’urgence, pour assurer ses besoins vitaux. D’autre part, personne n’ignore les flux migratoires qui déstabilisent notre île, ni les ingérences comoriennes. Plus de la moitié de la population est étrangère à Mayotte. Dire que notre territoire fait face à des défis hors du commun n’est donc pas exagéré. Les cyclones Chido et Dikeledi ne sont que d’énièmes calamités qui l’accablent.

Après les visites présidentielles et ministérielles, force est de constater que, malgré les grandes annonces et les promesses, l’État n’est pas à la hauteur. Six mois après Chido, pas un seul chantier de reconstruction n’a commencé. S’il faut se réjouir que certaines réparations aient été entreprises, la reconstruction n’a pas débuté. L’établissement public qui en est chargé n’est toujours pas opérationnel et Mayotte attend sous des bâches. Six mois après Chido, les services de l’État n’ont toujours pas payé les collectivités et les entreprises qui ont œuvré au déblaiement et au nettoyage de notre île. Les trois quarts des salariés de Mayotte sont au chômage technique. Si les entreprises ont survécu au cyclone, l’inertie de l’État les tue.

Mayotte trouve malgré tout, malgré une adversité inouïe, l’énergie pour se battre. Notre territoire a connu depuis plusieurs décennies une succession de crises sociales et de violences au cours desquelles ont été réclamées à cor et à cri l’égalité, la pleine citoyenneté et la dignité, pour vivre normalement, comme nos compatriotes. Nous ne lâcherons rien dans ce combat républicain. Ce projet de loi Mayotte 2 est très insatisfaisant, mais nous arracherons toute avancée possible et nous nous battrons pour l’étoffer, en gardant à l’esprit qu’il ne s’agit pas d’un projet de loi de finances et qu’il ne nous dit en détail ni comment, ni par qui, ni dans quel délai seront financées la construction de Mayotte et la convergence sociale promise, puisqu’il ne comporte pas d’étude d’impact, ni d’échéancier financier, ni de tableau précis des recettes et des dépenses. Nous entamons donc nos travaux avec détermination et vigilance.

Vous m’avez fait l’honneur de me désigner rapporteure pour les derniers articles du projet de loi de programmation et pour la loi organique, c’est-à-dire le toilettage institutionnel de Mayotte. Ces articles ont trait au statut de la collectivité et à son assemblée délibérante. À Mayotte, régie par l’article 73 de la Constitution, le département a également les compétences d’une région.

L’article 30 du projet de loi de programmation a pour ambition d’élaborer le statut législatif de Mayotte et d’inscrire pleinement dans le droit son statut de collectivité d’outre-mer départementale et régionale, à l’instar de la Guyane et de la Martinique, sous la dénomination « département-région de Mayotte ». Il s’agit d’une codification à droit constant, ou presque, c’est-à-dire à l’exception de la fusion de deux conseils consultatifs. Cet article ne donne donc aucune compétence supplémentaire à la collectivité et ne résout pas le problème du sous-dimensionnement des dotations qui lui sont versées.

Je vous proposerai d’adopter un amendement qui fixe un horizon clair pour le transfert de compétences non exercées par le département de Mayotte à l’heure actuelle. En raison de l’interdiction qui nous est faite de créer des charges financières nouvelles, je ne peux que vous alerter, très fortement, sur le sous-financement structurel du département-région de Mayotte, les transferts financiers étant négociés de gré à gré avec l’État et une opacité totale régnant sur les charges indues. Nonobstant les questions posées par l’orthodoxie de la gestion du conseil départemental, l’absence de visibilité financière de la part de l’État empêche le département-région de Mayotte de développer une vision stratégique ou même une quelconque planification pluriannuelle, ce qui serait pourtant fondamental pour le développement de notre île. Ni cette question ni celle d’une dotation de rattrapage, dont les gouvernements précédents avaient pourtant noté l’importance, ne sont traitées dans le cadre du toilettage institutionnel qui est prévu.

Depuis plus de dix ans, le conseil départemental fait part de son souhait que le mode de scrutin change, pour rapprocher son assemblée d’une assemblée régionale, et que le nombre de conseillers augmente afin de refléter ce qu’on appelle pudiquement le dynamisme démographique de Mayotte. L’article 31 s’y emploie. Le choix a été fait par le gouvernement de découper la circonscription en cinq sections afin de répartir les cinquante-deux sièges de l’assemblée de Mayotte, avec une prime majoritaire de 25 %. Le Sénat a profondément changé les modalités, d’une manière qui peut créer des risques d’inconstitutionnalité. Je vous proposerai donc de revenir au découpage prévu par le gouvernement – cinq sections, une répartition des sièges entre elles à la proportionnelle, avec un minimum de cinq sièges.

Je vous proposerai aussi de réduire la prime majoritaire à dix sièges sur cinquante-deux, soit environ 20 %. Il s’agit d’assurer la pluralité politique sans hypothéquer la stabilité de l’assemblée de Mayotte.

Enfin, je vous proposerai de traiter par amendement la question de l’écart considérable entre la population recensée et le nombre d’inscrits sur les listes électorales. Seulement 30 % des habitants sont inscrits sur les listes à Mayotte, contre environ 70 % dans l’Hexagone. Cet écart reflète la jeunesse de la population, mais aussi la forte proportion de personnes étrangères sur notre île. Aux termes de mon amendement, dès lors que cet écart est supérieur à 60 %, la répartition des sièges se fonde sur le nombre de personnes inscrites sur les listes électorales et non sur la population totale. Cette dérogation au droit commun me semble parfaitement justifiée par la situation très particulière de Mayotte, qui fait face à des revendications et à des ingérences organisées par les Comores ainsi qu’à une instrumentalisation des flux migratoires.

Enfin, les articles 32, 33 et 34 procèdent à des modifications rendues nécessaires par la transformation du département de Mayotte en département-région.

M. Frantz Gumbs, rapporteur pour avis du projet de loi de programmation. La population de Mayotte attend ce projet de loi de programmation depuis trop longtemps – bien avant les désastres causés par le cyclone Chido. Trop souvent, la promesse d’égalité républicaine est restée lettre morte pour Mayotte. J’en donnerai un seul exemple. L’article 23 du projet de loi de programmation propose un zonage qui classe la totalité de l’île en quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), mais Mayotte est le territoire où le montant des crédits de cette politique rapporté au nombre d’habitants est le plus faible en France, alors que le taux de pauvreté y est le plus élevé. Cette situation n’est évidemment plus tolérable. La reconstruction de l’île doit être l’occasion d’engager un réel rattrapage en matière d’équipements publics, de droits sociaux et de vitalité économique.

J’en viens aux neuf articles délégués au fond à la commission des affaires économiques.

L’article 10 vise à faciliter les opérations de résorption de l’habitat informel dangereux pour la population, en ramenant d’un mois à quinze jours le délai minimum pour ordonner une évacuation de l’habitat informel motivée par l’existence de risques graves pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques ; en assouplissant l’obligation pour le préfet d’annexer une proposition de relogement ou d’hébergement d’urgence à l’arrêté d’évacuation et de démolition ; en réformant les modalités des opérations de flagrance pour permettre de réagir rapidement à la constatation de l’édification de bangas, en particulier par l’extension à de nouvelles catégories d’agents de la possibilité d’effectuer les constats et par l’allongement du délai de flagrance de quatre-vingt-seize heures à sept jours.

L’article 19 a pour objet de faciliter la prise de possession anticipée de terrains dans le cadre des expropriations pour cause d’utilité publique. Cette facilité serait accordée pour certains projets d’équipements publics et pour ceux de reconstruction pilotés par le nouvel établissement public. Il s’agit de gagner plusieurs mois de procédure et d’éviter l’occupation des terrains par des bangas. Nous connaissons tous le caractère très sensible de la question du foncier à Mayotte, et nous devons donc éviter par tous les moyens de donner l’impression aux Mahorais qu’ils sont dépossédés de leurs terres pour des projets qui ne seraient pas clairement définis. La pédagogie est essentielle en la matière.

Les articles 19 bis et 19 ter ont pour objectif de gagner de deux à trois ans de procédure pour la construction du nouvel aéroport de Mayotte, sur le site de Bouyouni. Il s’agit d’abord de recourir à la procédure de la réserve foncière pour commencer à prendre possession des terrains sans attendre que l’ensemble des études aient été achevées, ensuite d’engager une consultation du public ad hoc au lieu de lancer de nouveaux débats publics. Un changement d’emplacement est devenu indispensable à la suite de la naissance d’un volcan au large de Petite-Terre.

L’article 20 permettra utilement d’accélérer les régularisations foncières sur l’île, en réduisant rétroactivement le délai d’usucapion, fixé à dix ans dans les outre-mer, et en repoussant le terme du dispositif des actes notariés renforcés.

L’article 21 me semble également important, dans la mesure où il permettra d’accélérer la construction d’écoles. Il vise à proroger jusqu’au 31 décembre 2030 l’expérimentation permettant de passer des marchés globaux de type conception-réalisation pour la construction d’établissements du premier degré et de l’étendre à ceux du second degré, aux résidences universitaires et aux bâtiments affectés à l’enseignement supérieur public.

L’article 21 bis, issu des travaux du Sénat, tend à exonérer de l’obligation de publicité la passation des marchés relatifs à la construction temporaire de bâtiments scolaires et d’enseignement supérieur, pour les ouvrages dont la valeur est estimée à moins de 3,5 millions d’euros hors taxes.

L’article 23 permettra, je l’ai dit, de classer la totalité de l’île en QPV. C’est une nécessité, mais il convient que les crédits du programme budgétaire Politique de la ville augmentent pour Mayotte ; sinon, cette mesure ne servira à rien.

Enfin, l’article 24 vise à étendre les possibilités de délégation des compétences en matière de pêche et de conchyliculture relevant de la chambre d’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture de Mayotte, afin de les transférer à une structure préfigurant un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins, dans l’optique de favoriser la structuration de ces filières à Mayotte.

Nous qui n’avons pas vécu là-bas ne pouvons pas prétendre avoir la même compréhension que celles et ceux qui endurent dans leur chair, depuis trop longtemps, des situations extrêmes. Chido n’est qu’un épisode parmi d’autres, certes plus intense, mais malheureusement pas isolé. Tout ce que je pourrais dire à propos de ce projet de loi doit être apprécié à l’aune de mon propre parcours de vie : je suis, moi aussi, ultramarin ; j’ai vécu, moi aussi, un cyclone dévastateur ; je suis confronté, moi aussi, dans mon territoire, à une situation foncière compliquée. Je tenais à le dire.

Mme la présidente Aurélie Trouvé. Nous en venons aux interventions des oratrices et orateurs des groupes.

Mme Anchya Bamana (RN). En 2015, le plan Mayotte 2025 : une ambition pour la République ; en 2016, le plan sur la sécurité ; en 2018, le plan Girardin, « L’action de l’État pour votre quotidien » ; en 2023, l’opération Wuambushu ; en 2024, l’opération Place nette ; fin 2024, le plan Mayotte debout. Depuis la départementalisation, en 2011, les Mahorais voient se succéder des plans pour Mayotte, ils entendent des promesses sociales, en matière éducative, de santé, d’infrastructures, de sécurité, d’accès à l’eau, de souveraineté, etc.

Aujourd’hui, à cause de Chido ou grâce à lui, nous héritons d’un énième plan pour Mayotte. La future loi réglera tous les problèmes : il faut l’espérer, car Emmanuel Macron l’a dit, même si le ministre d’État, ministre des outre-mer, est ensuite venu expliquer à Mayotte que l’État n’avait pas d’argent – cette phrase résonne encore dans les oreilles des Mahorais. Il faut évidemment tout reconstruire, faire redémarrer les institutions et l’activité économique, mais nous avons cinq priorités.

La première est de stopper l’immigration illégale qui déferle chez nous. Tant que la vague migratoire actuelle ne s’arrêtera pas, tout plan sera vain. Je profite de cette tribune pour demander au gouvernement de démanteler le camp de plus de 500 migrants qui vivent dans des conditions inhumaines à Tsoundzou.

La seconde priorité est la lutte contre l’insécurité, comme le veut l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Il n’est pas normal, sur le territoire de la République, que les bus scolaires se fassent caillasser et que les routes soient prises en otage régulièrement par des délinquants.

La troisième priorité est de permettre aux Mahorais d’avoir accès à l’eau du robinet tous les jours. Le gouvernement vient de nommer un troisième préfet « eau » depuis 2023. Or la seule réponse proposée aux Mahorais reste les coupures d’eau. Des solutions ont été présentées au gouvernement, mais en vain. Le droit à l’eau potable figure pourtant dans le code de l’environnement.

Quatrième priorité : il faut une régularisation du foncier. Des moyens doivent être donnés à la Commission d’urgence foncière pour permettre aux Mahorais de devenir propriétaires de leurs terres. Mayotte doit enfin passer du système coutumier de contrôle de la propriété au système cadastral du droit commun. L’article 19 du projet de loi de programmation montre le mépris dans lequel est tenue la volonté des Mahorais, après la suppression du même article dans la loi d’urgence : nous ne voulons pas de dérogation au droit commun en matière d’expropriation.

Cinquièmement, il faut assurer enfin l’égalité sociale. En 2015, le plan Mayotte 2025 la promettait à une échéance de dix ans. Nous y sommes, monsieur le ministre d’État, mais le gouvernement repousse la question à 2031 et vous continuez à parler de convergence sociale alors que les Mahorais revendiquent l’alignement des droits sociaux.

Au-delà de ces urgences, les Mahorais ont le sentiment amer que le projet de loi de programmation est une manœuvre de reconditionnement de promesses anciennes non tenues, sans réelles ambitions ni engagements financiers inédits. L’absence de calendrier précis et de chiffrage des mesures à portée sociale ainsi que la non-ventilation des financements par source empêche toute lecture fiable du projet de loi. Ce flou fait craindre un pilotage politique à vue de cet outil législatif, qui est loin de correspondre à une impulsion nouvelle pour ce département en très grande difficulté. Les Mahorais craignent que ce texte retombe comme un soufflé. Je vous remercie de répondre à leurs cinq préoccupations.

Mme Brigitte Liso (EPR). En décembre 2024, nous l’avons tous en mémoire, la France, à Mayotte, était confrontée à un drame d’une violence extrême. Le cyclone tropical Chido a eu des conséquences désastreuses – des milliers de morts, des bidonvilles rasés, des milliers de vies bouleversées et une catastrophe écologique. La loi d’urgence pour Mayotte du 24 février dernier a été un premier pas important, celui de l’urgence absolue, comme le nom de ce texte l’indique. Le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte va au-delà de la réponse d’urgence : il engage l’État dans une action structurelle et durable. Ce texte s’inscrit dans la continuité du travail amorcé en février dernier tout en apportant des réponses de fond en matière de lutte contre l’immigration clandestine, de renforcement de la sécurité et de développement économique et social. Composé de six titres, le projet de loi aborde des enjeux cruciaux pour ce département français.

En voici quelques exemples. Le titre II propose des outils renforcés pour lutter contre l’immigration clandestine, notamment en matière de reconnaissance frauduleuse de paternité et de maternité et d’éloignement des personnes en séjour irrégulier. Le titre III consacre la possibilité de visites domiciliaires pour la recherche d’armes. C’est une mesure forte dans un contexte où la violence et l’insécurité ne cessent d’augmenter, menaçant la paix sociale et la cohésion des territoires. Le titre IV comporte des mesures sociales, économiques et éducatives qui sont attendues et indispensables à la prospérité de Mayotte – nous ne pouvons donc que les saluer. Je pense à l’harmonisation des prestations sociales – maternité, invalidité, perte d’autonomie, RSA et smic –, au soutien à l’implantation de pharmacies d’officine et à l’accompagnement des jeunes par la création d’un fonds pour le développement des activités périscolaires et par la prise en charge des frais de déplacement des élèves du deuxième cycle de l’enseignement supérieur en cas d’absence de formation à Mayotte.

S’agissant de la convergence des droits et des prestations, monsieur le ministre d’État, plusieurs échéances ont été avancées, notamment 2031. Pouvez-vous préciser la position du gouvernement ? Considérez-vous, en particulier, que l’objectif est atteignable à cette date ? Par ailleurs, disposez-vous d’un calendrier plus détaillé en ce qui concerne la mise en œuvre ? L’harmonisation de certaines prestations sera-t-elle traitée prioritairement ? Enfin, quelles seront les principales difficultés concernant des prestations spécifiques telles que le smic et les retraites ? Nous ne pouvons pas laisser les Mahorais seuls face à la précarité et à l’insécurité. Ce département mérite une attention particulière et des réponses adaptées aux réalités locales. Nous ne pouvons tolérer que des inégalités territoriales subsistent.

Au vu de l’ensemble des éléments que j’ai mentionnés, le groupe Ensemble pour la République votera en faveur du projet de loi de programmation.

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Depuis le début de l’année, c’est le troisième texte que nous examinons concernant Mayotte. Après des décennies de quasi-abandon, et alors que le cyclone Chido a littéralement dévasté les îles mahoraises, nous devrions nous réjouir d’une telle effervescence législative. Avec trois textes déposés en six mois, nous aurions espéré que le nouveau ministre des outre-mer, dont, à défaut de partager les options, nous saluons le dynamisme, en particulier sur le dossier kanak, et les convictions républicaines affichées, se batte pour que Mayotte devienne enfin, après tout ce que les Mahorais ont enduré, un département à part entière et intègre définitivement la République.

Mais il faut croire que Mayotte ne souffrira jamais assez : une fois encore, l’archipel est sacrifié sur l’autel de l’obsession migratoire du gouvernement et à sa volonté d’en faire un laboratoire de destruction du droit commun.

Le projet de loi présenté en janvier, dont l’objectif était de reconstruire le département en urgence, a surtout entériné une reconstruction au rabais, qui n’a d’ailleurs même pas commencé. La proposition de loi de notre collègue Philippe Gosselin qui l’a suivi a constitué une attaque sans précédent contre le droit du sol, alors que ceux qui arrivent sur l’île en ce moment fuient, pour la plupart, la guerre au Congo – à propos de laquelle la France s’illustre par son silence – et viennent demander l’asile et non la nationalité.