rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, d'urgence pour Mayotte (n°772).

SOMMAIRE

Pages

1. avant-propos
2. COMMENTAIRE Des ARTICLEs
3. Chapitre Ier Coordination de la reconstruction de Mayotte et reconstruction des écoles
4. Article 1er Habilitation à modifier la gouvernance et les compétences de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte
5. Article 1er bis (nouveau) Publication du rapport d’activité du nouvel établissement public
6. Article 2 Transfert provisoire à l’État de la charge travaux sur le bâti scolaire à Mayotte
7. Chapitre II Adapter les règles d’urbanisme et de construction face à l’urgence à Mayotte
8. Article 3 Exemption de formalités d’urbanisme des constructions dédiées à l'hébergement d’urgence implantées pour une durée de moins de deux ans
9. Article 4 Habilitation à déroger à certaines règles de construction à Mayotte
10. Article 4 bis (nouveau) Encadrement temporaire à Mayotte de la vente aux particuliers de tôles pouvant servir de matériau de construction
11. Chapitre III Adapter les procédures d’urbanisme et d’aménagement aux enjeux de la reconstruction à Mayotte
12. Article 5 Champ et durée d’application du chapitre III de la loi
13. Article 6 Adaptation des règles d’urbanisme en cas de reconstruction ou de réfection du bâtiment à l’identique ou avec certaines modifications
14. Article 6 bis (nouveau) Dérogations temporaires aux procédures d’urbanisme conditionnant la reconstruction des infrastructures de communication électronique
15. Article 7 Réduction des délais d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme
16. Article 8 Exemption d’enquête publique
17. Article 9 Possibilité de démarrer les travaux dès le dépôt, selon le cas, de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable
18. Chapitre IV Garantir la maîtrise foncière et la disponibilité de matériaux pour la reconstruction
19. Article 10 Adaptation provisoire des règles relatives à l’expropriation en vue de garantir la maîtrise foncière et la disponibilité des matériaux
20. Chapitre V Adaptations et dérogations temporaires en matière de commande publique
21. Article 11 Dérogations à l’obligation de publicité et de mise en concurrence pour la passation des marchés de travaux, de fournitures et de service soumis au code de la commande publique
22. Article 12 (supprimé) Dérogation au principe d’allotissement des marchés de travaux, de fournitures et de service soumis au code de la commande publique
23. Article 13 Assouplissement des possibilités d’attribution d’une mission globale portant sur la conception, la construction ou l’aménagement d’équipements et de bâtiments publics
24. Article 13 bis (nouveau) Encadrement des conditions de recours à la sous-traitance dans l’exécution des marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte
25. Article 13 ter (nouveau) Information sur le taux de marge des candidats aux marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte
26. Article 14 Entrée en vigueur des dérogations aux principes de la commande publique établies par les articles 11 à 13 du projet de loi
27. Article 14 bis (nouveau) Prévention du risque d’éviction des opérateurs économiques mahorais dans le cadre des marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte
28. Chapitre VI Faciliter les dons à destination de Mayotte
29. Article 15 Subventionnement des associations apportant des secours d’urgence aux victimes du cyclone Chido – Concours financiers apportés à l’établissement public foncier de Mayotte
30. Article 16 Défiscalisation des dons consentis aux associations et fondations reconnues d’utilité publique à titre de soutien à leur action
31. Chapitre VII Mesures en faveur de la population à Mayotte
32. Article 17 Suspension des délais de recouvrement fiscal forcé
33. Article 17 bis (nouveau) Suspension du paiement des impôts et taxes
34. Article 18 Suspension du paiement des prélèvements sociaux
35. Article 19 Intervention du Conseil de protection sociale des travailleurs indépendants à Mayotte
36. Article 20 Prolongation des droits pour les demandeurs d’emploi et bénéficiaires des allocations de chômage
37. Article 21 Prolongation des droits à prestations versées par la caisse de sécurité sociale de Mayotte
38. Article 22 Augmentation provisoire des niveaux de prise en charge de l’activité partielle à Mayotte
39. Article 23 (nouveau) Prolongation de plein droit des demandes de logement social arrivées à expiration
40. Article 24 (nouveau) Rapport sur la reconstruction de Mayotte et son coût
41. Article 25 (nouveau) Rapport sur le soutien public à reconstruction de Mayotte et à son économie
42. Article 26 (nouveau) Rapport sur le bilan humain du passage du cyclone Chido à Mayotte
43. Article 27 (nouveau) Rapport sur les disparités entre les prestations sociale à Mayotte et en métropole
44. Examen en commission
45. 1. Réunion du lundi 13 janvier 2025 à 16 heures
46. 2. Réunion du lundi 12 janvier 2025 à 21 heures 30
47. 3. Réunion du mardi 14 janvier 2025 à 21 heures
48. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉes

avant-propos

Un mois presque jour pour jour après le passage du cyclone Chido qui a ravagé l’île de Mayotte, la tempête Dikeledi a plongé la population dans un nouveau cauchemar de dévastation : vents violents, pluies torrentielles, coulées de boue et inondations. Les Mahorais n’avaient, pour beaucoup, plus de toit, et ont vu une nouvelle fois le ciel leur tomber sur la tête et détruire les quelques biens qui leur restaient. À Mtsamboro, il n’y a plus d’eau, de téléphone ni d’électricité et Acoua reste totalement isolée depuis le 14 décembre dernier. Mayotte est à terre, le moral est bas et la population totalement à bout. Mais les Mahorais se battront pour survivre et trouver la force de reconstruire. Le cyclone Chido impose de reconstruire Mayotte plus durablement et solidement pour résister au changement climatique, pour offrir un avenir aux enfants mahorais et pour construire la prospérité de demain.

Ces calamités naturelles s’ajoutent aux difficultés anciennes de Mayotte, département structurellement sous-développé et sous-équipé, et systématiquement écarté des mesures de progrès et d’égalité prises par les gouvernements successifs. La crise migratoire, les pénuries d’eau, l’insécurité constituent le quotidien des Mahorais, qui sont pourtant français depuis 1841, alors que Mayotte est devenue un département depuis 2011. Les Mahorais ont voté à de multiples reprises pour rester dans la République et pourtant la République laisse à l’écart Mayotte. De nombreuses promesses, notamment dans le cadre du plan « Mayotte debout », ont été annoncées à la suite du passage du cyclone Chido. Or, ce projet de loi ne contient aucune mesure véritablement ambitieuse à la hauteur des annonces et du besoin de réformes profondes pour Mayotte. C’est un texte technique, certes pas inutile, mais rédigé à la hâte et sans consultation des élus locaux ni des parlementaires. À ce titre, le conseil départemental de Mayotte a émis un avis réservé sur le projet de loi qui lui a été transmis. L’Association des maires de Mayotte et le conseil économique, social et environnemental de Mayotte (Cesem) ont aussi fait part de leur déception.

Le projet de loi est notamment muet sur le sujet essentiel de l’immigration, alors que plus de la moitié de la population de Mayotte est étrangère. La destruction des radars et de la maigre flotte de surveillance maritime affectée à la lutte contre l’immigration clandestine permet aux migrants d’arriver sans entrave sur notre île depuis le passage du cyclone. Les Mahorais le constatent chaque jour. L’île n’est pas en mesure de répondre aux besoins vitaux et de garantir les droits fondamentaux des Mahorais : le seul hôpital existant a été partiellement détruit, les services publics ne fonctionnent pas, les élèves ne peuvent aller à l’école qu’une demi-journée par jour. Les Mahorais estiment ne plus pouvoir accueillir davantage d’étrangers et souhaitent la suspension des délivrances des titres de séjour et des attestations de demande d’asile dans le département pour mettre fin à tout appel d’air migratoire.

Le projet de loi ne contient pas davantage de disposition relative à la lutte contre la reconstitution des bidonvilles, directement liée à l’immigration incontrôlée. Il est irresponsable de laisser reconstruire les bidonvilles qui constituent des installations illégales, dangereuses, insalubres et indignes de la République. Le Gouvernement a essayé d’amender son propre texte en commission pour lutter contre la reconstruction des bidonvilles, mais cela n’a pas été possible en raison des règles de recevabilité, faute de disposition relative à cette problématique dans le texte initial du projet de loi. Cela est d’autant plus dommage que le Gouvernement avait retardé de près d’une semaine la présentation du projet de loi en Conseil des ministres, dans l’intention restée vaine de le compléter. Cette méthode, porteuse d’un échec annoncé, conduit d’ailleurs à s’interroger sur la sincérité de la démarche gouvernementale.

Enfin, le projet de loi ne prévoit aucun financement pour la reconstruction et la refondation de l’île. La question du prêt promis aux 90 % des foyers mahorais dépourvus d’assurance reste en suspens.

Si ce projet de loi est très lacunaire, la plupart de ses dispositions vont cependant dans le bon sens.

Les trois premiers chapitres favorisent la reconstruction de l’île en prévoyant des règles dérogatoires en matière d’urbanisme et de construction, tout en confiant à un nouvel établissement public la charge de coordonner la reconstruction de l’île et en transférant à l’État la mission de reconstruire les écoles.

L’article 1er habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir les modalités d’intervention de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte, chargé de piloter et de coordonner les travaux de reconstruction de Mayotte. La réécriture proposée par le Gouvernement, qui prévoit la création d’une nouvelle entité intégrant l’Epfam, lequel est loin d’avoir bonne presse sur l’île, est la bienvenue. Elle inclurait, dans sa gouvernance, des élus locaux et des acteurs économiques du territoire, ce qui est primordial : la reconstruction ne peut pas se faire sans associer les Mahorais aux décisions. L’article 1er bis prévoit la publication annuelle du rapport d’activité du nouvel établissement public prévu à l’article 1er.

L’article 2 prévoit de transférer pendant trois ans la charge financière et opérationnelle de la reconstruction des écoles à l’État. Au vu des difficultés financières des communes mahoraises, de la multiplicité des tâches qui les attendent et de l’ampleur des dégâts, il s’agit là de mesures nécessaires. Mais aucune construction nouvelle doit pouvoir être décidée sans l’accord de la commune. Les charges de fonctionnement des écoles dont s’acquittent les communes mahoraises sont déjà très lourdes et ne cessent de s’accroître sous la pression démographique, principalement étrangère.

L’article 3, particulièrement flou dans sa formulation ce qui n’est pas sans susciter des inquiétudes quant au risque qu’il soit utilisé pour développer l’habitat informel, prévoit de dispenser les lieux d’hébergement d’urgence bâtis après le drame de toute formalité au titre du code de l’urbanisme. Cet article paraît inutile, des marges de manœuvre suffisantes existant pour le pouvoir réglementaire.

L’article 4 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier le droit à la construction à Mayotte. Le champ des dispositions pouvant être modifiées par ordonnance paraît beaucoup trop large. Construire vite ne doit pas être synonyme de mal construire. Les habitations de demain devront pouvoir résister aux phénomènes météorologiques extrêmes. Les règles relatives à l’accessibilité des bâtiments ou à la production d’énergie renouvelable doivent elles aussi être maintenues.

L’article 4 bis, introduit dans le projet de loi à l’initiative de la rapporteure, encadre la vente de tôles en la soumettant à la présentation de documents (titre d’identité, justificatif de domicile) pour l’acheteur et à la tenue d’un registre pour le vendeur.

L’article 5 définit le champ couvert par les articles 6 à 9, à savoir les reconstructions à l’identique ou avec des modifications des constructions, des aménagements et des installations dégradés ou détruits à Mayotte en raison du cyclone.

L’article 6 autorise les reconstructions à l’identique ou avec des améliorations, qui peuvent être plus importantes lorsqu’est poursuivi un motif d’intérêt général, même quand des dispositions d’urbanisme en disposent autrement.

Afin de faciliter et d’accélérer le rétablissement des réseaux de communication électronique endommagés ou détruits par le cyclone Chido, l’article 6 bis du projet de loi suspend ou aménage l’application des procédures de déclaration ou d’autorisation préalables à la réalisation de travaux de construction des antennes et infrastructures à Mayotte, pour une période de deux ans à compter de la promulgation du texte adopté par le Parlement.

L’article 7 réduit les délais d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme. Cette disposition est utile, mais il revient à l’État d’accorder aux communes et aux services de l’État des moyens suffisants pour permettre leur traitement dans de bonnes conditions.

L’article 8 prévoit de remplacer l’enquête publique, pouvant être décidée par le préfet à Mayotte lorsqu’une consultation du public est obligatoire pour certains projets de travaux, par une procédure de participation du public par voie électronique. Cette proposition paraît étonnante alors que Mayotte est un désert numérique.

L’article 9 autorise à démarrer les travaux de reconstruction (démolition, terrassement et fondation) avant l’obtention du permis ou la non-opposition à la déclaration préalable.

L’article 10 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance différentes mesures visant à déroger aux règles d’expropriation et à permettre une occupation provisoire des emprises privées afin de reconstruire rapidement ce qui a été détruit. Votre rapporteure a précisé par amendement le périmètre de l’habilitation.

Le chapitre III du projet de loi aménage des dérogations aux principes et procédures du droit de la commande publique, afin de faciliter et d’accélérer la réfection et la reconstruction des équipements et bâtiments publics détruits ou endommagés par le cyclone Chido.

L’article 11 permet ainsi de déroger à l’obligation de publicité préalable dans la passation des marchés publics de travaux nécessaires à la reconstruction ou à la réfection des équipements et bâtiments publics de Mayotte et dont la valeur n’excède pas deux millions d’euros hors taxes. Il autorise également la passation des marchés de travaux, de fournitures et de services soumis aux règles de la commande publique et répondant au même besoin sans publicité ni mise en concurrence préalables, pour les marchés d’une valeur inférieure à cent mille euros hors taxe. À l’initiative de la rapporteure, la commission des affaires économiques a étoffé le dispositif afin de favoriser, sans remettre en cause dans son principe le pouvoir d’appréciation des acheteurs publics et des pouvoirs adjudicateurs, l’attribution de marchés publics aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux artisans qui possédaient leur siège social dans le département à la veille du cyclone Chido.

L’article 12, supprimé en commission, visait à permettre aux acheteurs publics de ne pas appliquer le principe d’allotissement dans la passation des marchés publics nécessaires à la reconstruction de Mayotte.

L’article 13 tend à faciliter le recours à des marchés globaux pour la réalisation des travaux nécessaires à la reconstruction ou à la remise en état des équipements et bâtiments publics de Mayotte. À cet effet, il lève les restrictions établies par l’article L. 2171-2 du code de la commande publique pour l’attribution d’un marché de conception-réalisation dans le cadre d’un régime temporaire. À l’initiative de la rapporteure, la commission des affaires économiques a étoffé le dispositif, afin de favoriser l’attribution de marchés publics aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux artisans qui possédaient leur siège social dans le département à la veille du cyclone Chido.

L’article 13 bis, introduit dans le projet de loi par la commission, vise à limiter le recours à la sous-traitance dans l’exécution des marchés de travaux, de fournitures et de services conclus en vue de la reconstruction de Mayotte.

L’article 13 ter, introduit dans le projet de loi par la commission, permet aux acheteurs publics et aux pouvoirs adjudicateurs d’obtenir des candidats aux marchés publics la transmission d’informations relatives à leur taux de marge pour risque et leur taux de marge bénéficiaire afin d’examiner leur offre.

Sur le modèle des dispositions prises afin de soutenir et ordonner l’effort de reconstruction de Notre-Dame de Paris, le chapitre IV comporte deux mesures destinées à soutenir l’action des associations et encourager les dons aux particuliers en faveur des victimes de Chido à Mayotte.

L’article 14, que la commission n’a pas modifié, fixe les conditions d’entrée en vigueur des articles 11 à 13 du projet de loi, en prévoyant que les dérogations aux principes et règles de la commande publique qui en résultent s’appliquent pendant deux ans à compter de la publication de la loi.

L’article 14 bis, introduit dans le projet de loi par la commission, vise à prévenir tout risque d’éviction des opérateurs économiques mahorais dans le cadre des marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte, en prévoyant notamment l’insertion dans les contrats d’une clause réservant aux très petites entreprises locales un pourcentage minimum des travaux à réaliser.

Dans la rédaction issue des travaux en commission, l’article 15 reconnaît expressément aux collectivités territoriales le droit d’accorder des subventions aux associations engagées dans le financement de secours d’urgence apportés aux victimes du cyclone Chido, ainsi qu’à l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte (Epfam). Le versement des fonds aux associations peut être réalisé entre le 14 décembre 2024 et le 17 mai 2025. Le secours d’urgence inclut désormais la fourniture de repas et de soins à titre gratuit.

L’article 16 porte de 66 % à 75 % le taux de la réduction d’impôt prévue au I de l’article 200 du code général des impôts pour les dons et versements réalisés entre le 14 décembre 2024 et le 17 mai 2025 auprès des associations et organismes d’intérêt général qui apportent leur aide aux personnes victimes du cyclone Chido et de ses conséquences à Mayotte.

Le chapitre IV du projet de loi contient plusieurs mesures en faveur des entreprises et de la population mahoraises.

L’article 17 suspend les délais de prescription en matière de recouvrement fiscal forcé, pour éviter que certaines créances dont sont redevables les contribuables envers des personnes publiques soient prescrites alors que l’administration est paralysée. Cette mesure peut néanmoins être problématique dans la mesure où elle n’est pas intrinsèquement favorable aux contribuables. Votre rapporteure souhaite en supprimer son effet rétroactif pour garantir sa conformité aux exigences constitutionnelles et suspendre également les délais de prescription applicables aux créances détenues par les contribuables à l’encontre des personnes publiques.

L’article 17 bis, créé en commission, reporte d’un an le paiement des impôts.

L’article 18 suspend le paiement des cotisations et contributions sociales à Mayotte jusqu’à ce que la situation économique et sociale redevienne normale. Un amendement de la rapporteure adopté en commission prévoit également la possibilité d’annuler le paiement d’une partie de ces prélèvements sociaux.

L’article 19 permet l’intervention à Mayotte du Conseil de protection sociale des travailleurs indépendants, qui gère l’action sanitaire et sociale des travailleurs indépendants confrontés à des difficultés exceptionnelles.

L’article 20 proroge automatiquement les droits aux allocations de chômage (ARE, ASS, ATI) pour les allocataires dont les droits expirent ou qui ont perdu leur emploi à partir du 1er décembre 2014.

L’article 21 proroge automatiquement les droits aux prestations de sécurité sociale à Mayotte et permet d’ouvrir des droits nouveaux sans les pièces justificatives ou sans remplir les conditions habituelles requises. Votre rapporteure relève néanmoins un risque de fraudes, du fait notamment de l’importance de la population en situation irrégulière à Mayotte.

L’article 22 donne la possibilité d’augmenter provisoirement la prise en charge de l’activité partielle à Mayotte (indemnité perçue par l’employé et allocation versée à l’employeur).

L’article 23 prolonge automatiquement les demandes de logement social pour éviter que les demandeurs perdent le bénéfice de l’ancienneté.

Les articles 24 à 27 demandent différents rapports au Gouvernement sur la situation de Mayotte, les conséquences et la gestion de la crise.

COMMENTAIRE Des ARTICLEs

Chapitre Ier Coordination de la reconstruction de Mayotte et reconstruction des écoles

Article 1er Habilitation à modifier la gouvernance et les compétences de l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte

L’Établissement public foncier et d’amÉnagement de mayotte

Les Établissements publics foncierS et d’amÉnagement

Le code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit à sa section III du chapitre Ier du titre II du livre de III (articles L. 321-29 à L. 321-36-7) l’existence de trois établissements publics fonciers et d’aménagement : Grand Paris Aménagement, l’établissement public foncier et d’aménagement de Guyane ainsi que l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte (Epfam), créé en 2017 par la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d’actualisation du droit des outre-mer.

Ces établissements publics industriels et commerciaux cumulent les compétences des établissements publics fonciers et des établissements publics d’aménagement. Ils peuvent réaliser ou assurer, pour le compte des différents acteurs qui peuvent le solliciter (État, établissements publics, collectivités territoriales, certains acteurs privés, etc.) :

– des opérations foncières et immobilières (l’acquisition de terrains, y compris par l’expropriation ou la préemption, leur portage ainsi que leur cession) incluant des acquisitions foncières d'espaces naturels, agricoles ou forestiers dont la préservation doit être assurée ;

– des opérations d’aménagement ;

– la maîtrise d’ouvrage déléguée d’un ouvrage de bâtiment ou d’infrastructure pour le compte de son mandataire ;

Outre les compétences partagées par les trois établissements, l’Epfam peut également se voir transférer gratuitement par l’État des terrains « en vue de la réalisation d’opérations de construction de bâtiments scolaires, de logements sociaux et d’infrastructures publiques de première nécessité ».

la gouvernance de l’Epfam

Le conseil d’administration de l’Epfam est composé en nombre égal de représentants de l’État d’un côté, et de l’autre, de représentants des collectivités territoriales (région, département et communes), ainsi que des groupements de communes (article L. 321-36-4 du code de la construction et de l'habitation).

Le décret n° 2017-341 du 15 mars 2017 relatif à l’Établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte précise les modalités de gouvernance de l’établissement : le conseil d’administration est composé de six membres représentant les ministères, de trois membres représentant le département de Mayotte et de trois membres représentant les établissements publics de coopération intercommunale et les communes. Par ailleurs, à titre simplement consultatif, la chambre de commerce et d'industrie de Mayotte, la chambre d'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte, et le conseil économique, social et environnemental de Mayotte sont également représentés au sein du conseil d’administration.

une habilitation À lÉgifÉrer par ordonnance pour renforcer les pouvoirs de l’Epfam afin de faciliter la reconstruction de Mayotte

L’article 1er habilite le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance pour renforcer les compétences de l’Epfam et modifier sa gouvernance afin de faciliter et accélérer la reconstruction de Mayotte. Contrairement à ce qui avait été évoqué par le Premier ministre lors de son déplacement à Mayotte, l’annonce de la création d’un établissement sui generis ayant vocation à absorber ou à remplacer l’Epfam pour les opérations de reconstruction n’a pas été concrétisée dans la version du projet de loi présentée en Conseil des ministres le mercredi 8 janvier : la rapporteure, comme l’ensemble des élus mahorais, ne peut que le regretter tant l’Epfam n’a pas été en capacité, depuis sa création, de jouer le rôle qu’on attendait de lui dans le développement et l’aménagement de l’île, alors que l’établissement est critiqué pour sa politique d’expropriation ou pour les difficultés à maintenir un dialogue ouvert avec les collectivités. L’Epfam a malheureusement mauvaise réputation dans le département, connue pour racheter à vil prix les terres à des propriétaires coutumiers souvent analphabètes et démunis face à la machine administrative qui pratique des expropriations dont les coûts d’achat sont bien en deçà du marché. Par ailleurs, de nombreux témoignages rapportent des méthodes de négociation proches de l’intimidation. Dans son rôle de Safer avec pour mission de sécuriser le foncier agricole, l’Epfam est également très contestée par les agriculteurs mahorais, qui lui reprochent de ne pas protéger les terres agricoles quand ils ne l’accusent pas de les acheter pour des projets immobiliers ou commerciaux... Enfin, par sa jeunesse, l’Epfam n’a pas eu le temps de livrer des projets qui permettraient de juger de ses compétences et de son aptitude à prendre plus d’envergure. La rapporteure comprend que des réflexions sont encore en cours et que la création d’un nouvel établissement public pourrait être décidée par voie d’amendement.

Les mesures prises par ordonnance auront pour finalité ([1]) de confier la mission à l’établissement « de coordonner les travaux de reconstruction de Mayotte, en lien avec les ministères et leurs opérateurs et de veiller à la livraison de l’ensemble des ouvrages et à la réalisation de l’ensemble des opérations d’aménagement conduites par des acteurs publics et privés nécessaires à la reconstruction ». La nature des reconstructions n’est pas précisée : tous les types de constructions, incluant les opérations d'aménagement (réseaux, voirie) la construction de logements ou de locaux d'activité, pourraient ainsi être concernés.

le rÔle de maÎtre d’ouvrage et de coordination des maÎtres d’ouvrage de l’Epfam

Par ailleurs, les dispositions matérielles qui pourront être prises sur le fondement de l’habilitation sont de deux ordres.

Premièrement, l’établissement pourra assurer la maîtrise d’ouvrage ou la maîtrise d’ouvrage déléguée (comme il en a déjà le pouvoir dans ce second cas), coordonner l’action des différents maîtres d’ouvrage et se substituer aux maîtres d’ouvrage privés en cas de « défaillance grave » (deux compétences que l’Epfam ne détient pas aujourd’hui) dont la nature n’est pas précisée. Le législateur a déjà eu recours à la notion de « défaillance » du maître d’ouvrage pour permettre à la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) de se substituer aux maîtres d’ouvrage pour que les équipements, nécessaires à la tenue des Jeux olympiques et paralympiques à Paris, puissent être construits dans de bonnes conditions et dans des délais restreints. Les manquements suivants, autorisant la Solideo à se substituer au maître d’ouvrage, étaient inscrits dans la loi ([2]) :

– la méconnaissance du calendrier de livraison ou de réalisation des ouvrages ;

– le dépassement des budgets prévisionnels ;

– le non-respect du programme ;

– tout autre élément conduisant à un retard ou à l’interruption de la conception, de la réalisation ou de la construction de tout ou partie des ouvrages ou des aménagements nécessaires aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

De façon similaire, la loi du 28 février 2017 précisait le pouvoir de coordination de la Solideo par la signature des conventions relatives au financement et au calendrier de livraison de ces ouvrages ou de réalisation des opérations d’aménagement. Dans le présent article d’habilitation, les modalités de coordination des maîtres d’ouvrage par l’Epfam ne sont pas davantage précisées.

les modifications de gouvernance de l’Epfam

En second lieu – et c’est le point principal qui justifie de recourir à l’habilitation – l’ordonnance pourra adapter l’organisation et l’administration de l’établissement pour y associer les « représentants des acteurs économiques mahorais », qui ne peuvent pas être membres du conseil d’administration de l’établissement aujourd’hui. La représentation des élus mahorais au sein du conseil d’administration pourrait également être modifiée. Le recours à une ordonnance permettra de prendre le temps de la concertation avec les partenaires concernés, afin de préciser les modalités d’organisation et de gouvernance de l’établissement.

les travaux de la commission

L’article a été adopté dans une rédaction modifiée par plusieurs amendements, qui ont reçu un avis favorable de la rapporteure :

– l’amendement CE227 du Gouvernement prévoit, comme il s’y était engagé devant les élus mahorais et en cohérence avec la nomination du général Facon en tant que préfigurateur de l’établissement public chargé de coordonner les travaux de reconstruction à Mayotte, de créer un nouvel établissement public en remplacement de l’Epfam, pour la reconstruction de l’île ;

– le CE156 de notre collègue Philippe Naillet rappelle la nécessité d’une gouvernance équilibrée entre les élus locaux et l’État, tandis que les amendements CE132 de M. René Pilato et CE116 de la présidente Aurélie Trouvé élargissent la liste des acteurs devant être associés à la gouvernance du nouvel établissement public (Comité de l’eau et de la biodiversité de Mayotte et acteurs sociaux).

*

Article 1er bis (nouveau) Publication du rapport d’activité du nouvel établissement public

la publication d’un rapport d’activité pour un établissement public

La production d’un rapport annuel d’activité est une pratique systématique des établissements publics, bien qu’aucune obligation légale générale n’existe à la connaissance de la rapporteure – à l’exception du rapport d’activité produit par les établissements publics de coopération intercommunale, conformément à l’article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales. De nombreux décrets de création d’établissement public mentionnent directement l’existence d’un rapport annuel d’activité. ([3]) La publication du rapport d’activité est courante. L’Epfam ne fait pas exception et publie chaque année un rapport d’activité.

l’obligation de publication du rapport annuel d’activité du nouvel établissement public chargé de coordonner la reconstruction de l’île

Sur proposition de la rapporteure (amendement CE242), reprenant une proposition de notre collègue Philippe Naillet, la commission a adopté un amendement portant article additionnel prévoyant l’obligation de publier un rapport d’activité annuel rendant compte « de la nature, du coût et des modalités de financement des opérations » du nouvel établissement public prévu à l’article 1.

Article 2 Transfert provisoire à l’État de la charge travaux sur le bâti scolaire à Mayotte

la gestion du bÂti des Écoles : une compÉtence de la commune

La décision de construction et d’implantation d’une école maternelle ou primaire, la gestion continue de son bâti ainsi que son fonctionnement relèvent de la compétence de la commune (article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales et articles L. 212-1 et L. 212-4 du code de l’éducation) à Mayotte comme ailleurs sur le territoire français.

Les communes ont ainsi à leur charge les travaux de construction, de reconstruction et d’extension, les grosses réparations ainsi que l’équipement des écoles et, au titre des dépenses de fonctionnement, les dépenses d’entretien, les dépenses relatives au mobilier scolaire, au chauffage et à l’éclairage des classes ainsi qu’à la rémunération du personnel de service.

En revanche, la gestion des collèges et des lycées revient à l’État sur le territoire de Mayotte – et non aux départements pour les collèges et aux régions pour les lycées comme c’est le cas dans l’hexagone (article L. 251-21 du code de l’éducation). La rapporteure constate, à ce titre, un sous-investissement chronique dans les collèges et les lycées de la part de l’État ces dernières années à Mayotte.

le transfert de la charge des Écoles À l’État pour en assurer une reconstruction rapide

Le maire de Mamoudzou indiquait, dans un article paru le 29 décembre dernier dans le Figaro ([4]) que pour sa seule ville, les coûts de reconstruction des écoles de la ville étaient estimés à près de 10 millions d’euros. D’après l’étude d’impact, on estime qu’entre un quart et la moitié des places seraient à reconstruire (entre seize mille et trente-deux mille places). Les communes de Mayotte ne pourront pas financièrement prendre en charge la reconstruction de toutes les écoles détruites. Opérationnellement, les travaux nécessaires pourraient nécessiter de recourir à près d’une cinquantaine de conducteurs de travaux selon l’étude d’impact : leur mutualisation pourrait être avantageuse à ce titre.

L’article 2 propose ainsi que l’État ou l’un de ses établissements publics (l’Epfam ou le nouvel établissement public pressenti) puisse prendre en charge financièrement de façon exceptionnelle, jusqu’au 31 décembre 2027, les travaux à réaliser dans les écoles ou pour construire les écoles : il s’agit des travaux de « construction », de « reconstruction », de « rénovation », de « réhabilitation » ([5]), d’« extension », de « grosses réparations » et d’« équipement ». Le fonctionnement courant des écoles resterait en revanche à la charge des communes.

La liste des villes concernées par la mise à disposition des écoles à l’État (ou au nouvel établissement public) sera établie par un arrêté du ministre chargé de l’éducation nationale au regard des dégâts causés aux écoles par le cyclone Chido, après l’avis des communes. En cas de construction d’une nouvelle école, la commune sera consultée sur l’implantation de l’école et le nombre de classes créées.

La rapporteure constate que l’avis des communes pourrait ne pas être suivi. La rédaction de l’article pourrait permettre à l’État de construire de nouvelles écoles en plus de celles qui seraient à reconstruire, contre l’avis des communes qui seraient simplement consultées sans qu’un avis conforme soit nécessaire : la rapporteure est fortement opposée à ce que de nouvelles écoles soient construites si la commune n’a pas donné son accord exprès. Les charges de fonctionnement des écoles sont déjà très lourdes à porter pour les communes mahoraises. De plus, de nombreux élus locaux et collectifs citoyens s’opposent à la construction d’écoles supplémentaires qui scolarisent majoritairement des enfants étrangers et alimentent selon eux, l’immigration avec un phénomène d’appel d’air. Alors que la démographie à Mayotte est principalement le fait de la natalité comorienne (74 % des femmes qui accouchent à Mayotte sont étrangères, selon l'enquête nationale prénatale dans les DROM, menée en 2021 par l'Agence régionale de santé et Santé publique France et publiée en septembre 2023. 67,6 % des parturientes à Mayotte sont originaires des Comores), elle induit mécaniquement la construction de centaines de classes chaque année : l’Insee fait état de 10 280 naissances à Mayotte en 2023, soit autant d’enfants à scolariser. Depuis plusieurs années, le système scolaire mahorais n’arrive pas à suivre cette explosion démographique. Ainsi, les salles de classe sont insuffisantes, le service de restauration scolaire quasi inexistant et le rectorat de Mayotte ont mis en place un système de rotation limitant le nombre d’heures d’enseignement pour partager l’utilisation de mêmes locaux entre plusieurs classes. Cette dégradation de la qualité et des heures d’enseignement sans aucune considération pour le rythme des enfants se traduit par une baisse du niveau général des élèves à Mayotte et de fortes tensions sociales. Le volontarisme de l’État sur la construction des classes se heurte à la résistance des élus locaux qui rappellent les contraintes foncières et la hausse exponentielle des coûts de fonctionnement des écoles pour les municipalités. Dans sa réponse écrite du 24 octobre 2023 au député Mansour Kamardine, le ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse explique : « On constate un écart qui s'accentue entre la programmation des ouvertures de salles neuves dans le 1er degré et leur livraison : pour 266 salles neuves programmées au cours de la période 2019-2022, 58 salles ont été livrées soit un taux de réalisation de 21 % contre 23 % sur la période 2014-2018. »

Pour assumer la prise en charge des travaux, l’État ou l’établissement public pourra prendre possession des locaux à titre provisoire. Il pourra éventuellement assumer la maîtrise d’ouvrage publique des travaux : détermination de la localisation, élaboration du programme (objectifs, besoins à satisfaire, contraintes sociales, urbanistiques ou architecturales à respecter, etc.), coût prévisionnel et financement des travaux, choix du processus selon lequel l’ouvrage sera réalisé, conclusion des marchés d’étude et de travaux. Le fonctionnement courant des écoles restera en revanche à la charge des communes.

L’article précise ainsi que l’État ou l’établissement public « assume alors l’ensemble des droits et obligations » du propriétaire (la commune) dans la mesure nécessaire à l’exercice de cette mission d’investissement. Cette dérogation court jusqu’au 31 décembre 2027. Les communes reprendront ensuite en main la gestion du bâti et la propriété des nouvelles écoles construites leur serait également transférée sauf convention prolongeant la mise à disposition des biens si les travaux ne sont pas achevés.

L’État conserverait cependant de plein droit les droits et obligations résultants de contrats conclus entre la promulgation de la loi et le 31 décembre 2027, sauf si une convention signée avec la collectivité territoriale en décide autrement, afin d’assurer le portage financier des travaux dans la durée. Réciproquement, et sauf accord spécifique avec l’État, les communes conservent les droits et obligations résultant de contrats déjà conclus avant la promulgation de la loi, ainsi que la charge des emprunts contractés pour les travaux d’investissement dans l’école ayant été décidés avant la promulgation de la loi.

les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 2, modifié par plusieurs amendements :

– l’adoption des amendements de la rapporteure CE243 et CE245 a permis de renforcer les obligations de consultation des communes, par la demande d’un avis conforme pour leur inscription sur la liste des communes pour lesquelles un transfert du bâti à l’État est prévu. La création et le lieu d’implantation d’une nouvelle école sont dorénavant soumis à l’accord exprès du maire ;

– les amendements CE209 et CE205 de Mme Dominique Voynet, adoptés avec l’avis favorable de la rapporteure, rappellent l’importance de garantir l’accès à plusieurs points d’eau potable dans les écoles et la nécessité que les constructions des écoles respectent les règles en matière de prévention des risques naturels et favorisent le confort hydrothermique.

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Chapitre II Adapter les règles d’urbanisme et de construction face à l’urgence à Mayotte

Article 3 Exemption de formalités d’urbanisme des constructions dédiées à l'hébergement d’urgence implantées pour une durée de moins de deux ans

des cas limités exemptant les opÉrations d’amÉnagement, de dÉmolition et de construction d’une formalitÉ d’urbanisme

À Mayotte comme ailleurs sur le territoire national, l’application des articles L. 421-1, L. 421-2 et L. 421-3 du code de l’urbanisme est de plein droit ([6]) :

– toute construction nouvelle doit être précédée de la délivrance d’un permis de construire. Par dérogation à Mayotte, suite à la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement, un décret en Conseil d’État est prévu pour arrêter la liste des constructions nouvelles de logements dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les bailleurs sociaux ainsi que par l’Epfam et qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l’exigence d'un permis de construire et font l’objet d'une déclaration préalable (article L. 427-3 du code de l’urbanisme) ;

– les travaux, installations et aménagements affectant l’utilisation des sols doivent être précédés de la délivrance d’un permis d’aménager ;

– les démolitions de constructions existantes doivent être précédées de la délivrance d’un permis de démolir lorsque la construction relève d’une protection particulière définie par décret en Conseil d’État ou est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé d’instaurer le permis de démolir.

Conformément à l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme, un décret en Conseil d’État peut justifier l’exemption de toute formalité d’urbanisme pour les installations, aménagements, travaux et constructions en raison :

– de leur très faible importance (travaux de ravalement, travaux qui n’affectent pas l’aspect extérieur du bâtiment) ;

– de la faible durée de leur maintien ou de leur caractère temporaire compte tenu de l’usage auquel ils sont destinés ;

– de la nécessité d’assurer le secret ou la confidentialité du projet pour des raisons de sûreté et de sauvegarde des intérêts de la défense nationale ;

– de leur contrôle par une autre autorisation ou une autre législation ;

– de leur nature et de leur implantation en mer sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de la basse mer.

Depuis le décret n° 2023-894 du 22 septembre 2023 portant adaptation du régime de dispense de formalités d’urbanisme applicable à certaines constructions démontables (article R. 421-5 du code de l’urbanisme), sont dispensées de toute formalité les constructions suivantes, implantées pour une durée n’excédant pas deux ans :

– la construction des résidences universitaires ;

– celle des résidences sociales ;

– celle des centres d’hébergement et de réinsertion sociale ;

– celle des structures d’hébergement d’urgence, définies aux articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles. Ces structures renvoient notamment aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale, aux hébergements de stabilisation, aux pensions de famille, aux logements-foyers, aux établissements pour personnes âgées dépendantes, aux lits halte soins santé et aux services hospitaliers et, plus largement, à l’ensemble des structures qui permettent aux personnes, « dans des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine et garantissant la sécurité des biens et des personnes, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d’hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d’être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l’aide justifiée par son état » ;

– ainsi que constructions destinées au relogement temporaire rendu nécessaire par des opérations de rénovation urbaine dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

Ce même article R. 421-5 du code de l’urbanisme prévoit une exemption pour les constructions implantées pour une durée inférieure à trois mois et pour certaines constructions implantées pour une durée n’excédant pas un an, notamment :

– les constructions nécessaires au relogement d’urgence des personnes victimes d’un sinistre ou d’une catastrophe naturelle ou technologique ;

– les constructions nécessaires à l’hébergement d’urgence des personnes migrantes en vue de leur demande d’asile.

la suppression de toute formalitÉ d’urbanisme pour les constructions temporaires dédiÉes à l’hÉbergement d’urgence

Au regard des dégâts massifs subis sur l’île de Mayotte, les besoins en matière d’hébergement ou de relogement de personnes dont l’habitation a été détruite sont importants et doivent être rapidement pris en compte. L’obligation d’obtenir une autorisation d’urbanisme, notamment un permis de construire, repousserait de plusieurs semaines, voire plusieurs mois ([7]) le relogement de personnes aujourd’hui sans toit.

L’article 3 propose ainsi que les constructions à usage d’hébergement d’urgence qui ne pourraient être maintenues au-delà de deux ans après leur construction, ainsi que les travaux et aménagements nécessaires à ces constructions, réalisées après le passage du cyclone Chido et jusqu’à deux ans à compter de la promulgation de la loi soient dispensées de toute formalité d’urbanisme, essentiellement l’obtention d’un permis de construire, afin de ne pas perdre de temps et de ne pas être contraint par les règles d’urbanisme.

Néanmoins, la rapporteure estime que plusieurs points méritent une attention particulière :

– Alors que la lutte contre le rétablissement des bidonvilles et de l’habitat informel constitue une priorité, les pouvoirs publics devront s’assurer que des places déclarées en tant qu’hébergement d’urgence ne soient pas l’occasion de valider et légaliser la construction d’habitats informels. La rapporteure remarque à ce titre le flou qui entoure la notion « d’hébergement d’urgence » dans l’article, qui n’est pas clairement rattachée aux articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles. L’article 3 pourrait en réalité davantage s’apparenter au « relogement d’urgence des personnes victimes d’un sinistre ou d’une catastrophe naturelle ou technologique », pour lequel les constructions provisoires d’une durée maximale d’un an sont déjà exemptées de formalité, comme le prévoit actuellement l’article R. 421-5 du code de l’urbanisme. Ce même article R. 421-5 prévoit par ailleurs une exemption de formalité d’urbanisme pour la construction de structures d’hébergement d’urgence implantées pour une durée inférieure à deux ans. L’article 3 serait ainsi inutile s’il visait effectivement l’hébergement d’urgence, au sens du code de l’action sociale et des familles, qui concerne les personnes en grande fragilité et pour lesquelles un accompagnement social est nécessaire ;

– Le relogement temporaire d’urgence de populations qui ont perdu leur habitation nécessitera le recours à des constructions modulaires, dont les pouvoirs publics ont déjà fait largement usage avant le passage du cyclone. Ces constructions n’ont pas du tout fait leur preuve au regard des dégâts subis lors du passage du cyclone Chido. Les Mahorais sont trop habitués à des situations de bricolage provisoire qui deviennent pérennes de fait. Il faudra donc s’assurer que ces constructions provisoires soient réellement démontées au bout de deux ans. À cet égard, votre rapporteure comprend que certaines constructions modulaires pourront être établies jusqu’en 2029, ce qui paraît excessif : en effet, la disposition de l’article 3 s’applique pour des constructions démontables construites jusqu’en 2027 (deux ans à compter de la promulgation de la loi) et maintenues en état pendant une période de deux ans (les constructions achevées au début de l’année 2027 pourraient être maintenues en l’état jusqu’en 2029).

Au regard des nombreuses incertitudes, la rapporteure plaide pour la suppression de l’article, alors que le droit en vigueur offre déjà une latitude suffisante au pouvoir réglementaire pour exempter d’autorisation d’urbanisme des constructions temporaires.

les travaux de la commission

La commission a adopté cet article modifié par plusieurs amendements, dont un amendement rédactionnel de la rapporteure :

– l’amendement CE159 de M. Philippe Naillet, adopté avec l’avis favorable de la rapporteure, permet de préciser que les constructions temporaires ne sont pas destinées à l’hébergement d’urgence – étant rappelé que l’article R. 421-5 prévoit déjà une exemption de formalités d’urbanisme pour les constructions temporaires dont l’implantation est limitée à deux ans – mais au relogement d’urgence des personnes victimes du cyclone Chido ;

– l’amendement CE48 de M. Frédéric Maillot et de plusieurs de ses collègues, adopté contre l’avis de la rapporteure, précise que les obligations sont soumises à des obligations en matière de prestations et d’équipements définies par arrêté. Si les obligations en matière d’équipements paraissent justifiées pour la rapporteure, celles prévues en matière de « prestations », qui pourraient renvoyer à des repas ou à un accompagnement social, voire un accompagnement administratif, ne semblent pas justifiées à partir du moment où le relogement et non l’hébergement d’urgence est visé.

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Article 4 Habilitation à déroger à certaines règles de construction à Mayotte

le droit de la construction en vigueur À mayotte

les adaptations du droit de la construction À mayotte

Les règles de construction, définies par le code de la construction et l’habitation (CCH) sont adaptées à Mayotte comme dans les autres territoires ultramarins, afin de prendre en compte les spécificités territoriales (chaleur, ensoleillement, pluviométrie, foncier disponible) ([8]), conformément aux articles L. 191-1 et R. 191-1 du même code. Les règles de construction en vigueur varient notamment en ce qui concerne les caractéristiques thermiques, énergétiques, acoustiques et d’aération des bâtiments en vue d’assurer un confort thermique et hygrothermique satisfaisant, tout en limitant la consommation énergétique des bâtiments :

– une protection solaire et une ventilation naturelle sont obligatoires à Mayotte ;

– l’installation d’un système de chauffage et de production d’eau chaude sanitaire n’est pas obligatoire à Mayotte. Lorsque le logement bénéficie d’une production d’eau chaude sanitaire, celle-ci doit être assurée à 50 % par de l’énergie solaire à Mayotte, comme dans les Antilles ;

– les obligations d’isolation et de performance énergétique ne s’appliquent pas à Mayotte comme dans l’hexagone ;

– la surface et le volume habitables minimum par habitant sont plus faibles à Mayotte que dans l’hexagone (9 mètres carrés et 21 mètres cubes pour un habitant à Mayotte, contre 14 mètres carrés et 33 mètres cubes pour un habitant de l’hexagone).

les rÈgles de droit commun qui s’appliquent À mayotte

La plupart des autres règles s’appliquent en revanche à Mayotte, conformément au principe d’identité législative. Peuvent être mentionnées :

– les règles d’accessibilité pour les personnes en situation de handicap, prévues par les articles L. 161-1 et suivants du CCH (20 % de logements adaptés en cas de construction de bâtiments d’habitation collectifs et évolutivité des autres locaux d’habitations, obligations d’accessibilité dans les établissements recevant du public neuf et adaptation progressive dans les établissements recevant du public déjà existant) ;

– les règles relatives à la sécurité des bâtiments sans que soit précisé s’il s’agit uniquement des normes inscrites au titre III du livre Ier du code de la construction et de l'habitation intitulé « Règles générales de sécurité » (stabilité et solidité de la construction, prévention des risques sismiques et cycloniques, prévention des risques technologiques et miniers, sécurité des ascenseurs, sécurité des installations électriques et de gaz, prévention des risques de chute de hauteur, etc.) ou si cela inclut également les règles contre les risques incendie (titre IV) et pour la qualité sanitaire (titre V) ;

– les obligations et règles d’infrastructures permettant le stationnement de véhicules motorisés ou relatives aux infrastructures de recharge des véhicules électriques, les obligations d’infrastructures permettant le stationnement de vélos.

une demande d’habilitation beaucoup trop large pour modifier les rÈgles de construction afin d’accÉlÉrer la reconstruction

L’article 4 de la proposition de loi habilite le Gouvernement à prendre toute mesure législative nécessaire pour adapter les normes relatives aux constructions, en modifiant les adaptations déjà existantes, ou en créant de nouvelles adaptations aux « règles techniques auxquelles sont soumis les constructions et les travaux qui y sont assimilés ainsi que les aménagements » s’appliquant aux nouvelles constructions édifiées après le passage du cyclone Chido afin de « faciliter et accélérer » la reconstruction.

Dans son avis, le Conseil d’État constate « que l’habilitation sollicitée est particulièrement large puisqu’elle ne mentionne aucune législation particulière, alors qu’elles sont nombreuses à s’appliquer en matière de construction et que l’objectif d’accélération poursuivi ne suffit pas, à lui seul, à justifier de modifier les règles applicables à toutes les constructions à Mayotte, sans limitation de durée. » Reconstruire vite et plus facilement ne doit pas conduire à reconstruire n’importe comment.

Premièrement, la nécessité de construire de façon durable, de sorte à résister à de futurs phénomènes météorologiques extrêmes, n’est pas clairement prise en compte dans la demande d’habilitation : si l’article 4 prévoit que les règles relatives aux « exigences de sécurité des constructions » ne pourront pas être modifiées, ces règles de sécurité ne sont pas spécifiées ([9]) et il pourrait être, à l’inverse, important de réfléchir à de nouvelles normes qui permettent de renforcer la prévention des risques naturels et garantir la durabilité du bâti de l’île.

Par ailleurs, l’étude d’impact précise le champ matériel probable de la future ordonnance : elle mentionne les règles relatives à l’accessibilité des bâtiments, au stationnement des véhicules et des vélos et aux infrastructures de recharge des véhicules électriques, ainsi qu’aux obligations de recours aux énergies renouvelables. Sur cette base, il pourrait être utile de spécifier le champ matériel de l’ordonnance, afin d’éviter d’ouvrir la porte à toute n’importe quelle évolution, même si l’étude d’impact indique qu’il est important ne pas « fermer » la liste des réglementations pour lesquelles des adaptations seraient nécessaires.

À cet égard, la rapporteure estime qu’il serait très malvenu de créer des adaptations relatives aux règles relatives à l’accessibilité des bâtiments (qu’il s’agisse de bâtiments résidentiels ou d’établissements recevant du public) – les personnes en situation de handicap doivent pouvoir accéder à un logement adapté de la même manière à Mayotte qu’en métropole, alors que la loi du 23 novembre 2018, dite loi « Élan » ([10]) a déjà assoupli les obligations, en imposant que seuls 20 % des logements neufs construits dans les bâtiments d’habitation collective soient adaptés aux personnes à mobilité réduite. L’étude d’impact estime une économie de l’ordre de 5 à 10 % des coûts globaux par le gain d’espace dans les logements au regard des règles d’accessibilité ([11]). De même, les obligations relatives au recours aux énergies renouvelables (notamment le recours à l’énergie solaire à 50 % pour l’eau chaude sanitaire) devraient être maintenues.

En revanche, les règles relatives aux places de stationnement (voitures, vélos) et aux bornes électriques mériteraient à juste titre d’être revues au regard de la réalité du territoire mahorais, alors que l’étude d’impact estime à 15 % les surcoûts qu’elles peuvent occasionner.

Les travaux de la commission

Cet article a été adopté, modifié par plusieurs amendements ayant reçu un avis favorable de la rapporteure :

– les amendements CE184 et CE182 de M. René Pilato imposent de prévoir de nouvelles règles en matière de lutte contre le ruissellement et en faveur de la gestion parcellaire des eaux pluviales ;

– l’amendement CE250 de la rapporteure exclut du champ de l’ordonnance la totalité des règles relatives à la sécurité, les obligations en matière de recours aux énergies renouvelables ainsi que les règles relatives à l’accessibilité en ce qui concerne les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public ;

– l’amendement CE120 de la présidente Aurélie Trouvé, sous-amendé par le Gouvernement, limite l’application future des dispositions prises par ordonnance aux demandes d’urbanisme et déclarations préalables obtenues après le passage du cyclone Chido. Un sous-amendement du Gouvernement précise que les dispositions qui seront prises s’appliqueront également aux constructions temporaires

Article 4 bis (nouveau)

Encadrement temporaire à Mayotte de la vente aux particuliers de tôles pouvant servir de matériau de construction

Afin de faciliter une reconstruction ordonnée des bâtiments de Mayotte et de tenir compte du contexte local, l’article 4 bis, inséré dans le projet de loi à l’initiative de la rapporteure, vise à encadrer, jusqu’à la fin de l’année 2025, la vente à Mayotte de tôles pouvant servir de matériau de construction.

La création de l’article 4 bis résulte de l’adoption, par la commission des affaires économiques, d’un amendement de la rapporteure, qui soumet temporairement à un encadrement spécifique la vente de tôles à Mayotte, afin de contribuer à une reconstruction ordonnée et sûre des bâtiments à la suite du passage du cyclone Chido, compte tenu notamment du risque de pénurie de ces matériaux de construction sur le territoire mahorais. Une reconstruction anarchique du bâti à Mayotte, qui permettrait notamment la mise en place d’habitations trop fragiles, pourrait en effet mettre gravement en péril la sécurité de la population en cas de nouveau cyclone.

Cet article prévoit, en son paragraphe I, que la vente aux particuliers de tôles pouvant être utilisées comme matériau de construction fera l’objet à Mayotte d’un encadrement spécifique jusqu’au 31 décembre 2025. Ainsi, les entreprises ne pourront procéder à ces ventes qu’à la double condition qu’ait été, d’une part, présenté par l’acheteur un titre d’identité et un justificatif de domicile et que, d’autre part, celui-ci ait signé une déclaration par laquelle il s’engage à utiliser ces matériaux pour la remise en état de son propre logement.

En outre, le paragraphe II de cet article prévoit que les entreprises procédant à de telles ventes devront tenir un registre d’achat, consultable sur demande par les forces de l’ordre, qui comportera les informations relatives à l’acheteur.

Enfin, en application du paragraphe III de cet article, les entreprises qui auront, à Mayotte, vendu des tôles sans respecter ces règles pourront faire l’objet d’une mesure administrative de fermeture, ordonnée par le représentant de l’État à Mayotte, pour une durée maximale de six mois.

Il ne s’agit donc que d’un encadrement temporaire, qui apparaît nécessaire pour tenir compte des caractéristiques et contraintes particulières de Mayotte comme le permet l’article 73 de la Constitution. Il appartiendra aux services de l’État de veiller à sa bonne application à Mayotte.

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Chapitre III Adapter les procédures d’urbanisme et d’aménagement aux enjeux de la reconstruction à Mayotte

Article 5 Champ et durée d’application du chapitre III de la loi

la définition du champ d’application des articles 6 à 9

L’article 5 du projet de loi prévoit que les dispositions du chapitre III de celui-ci (articles 6 à 9) s’appliquent à la reconstruction (lorsque le bâtiment a été détruit ou doit être entièrement démoli avant d’être reconstruit) ou à la réfection (lorsque le bâtiment a été sérieusement endommagé mais que certains éléments de sa structure peuvent être conservés), à l’identique ou avec des adaptations et améliorations, des constructions, aménagements et installations dégradés ou détruits à Mayotte au cours du passage du cyclone Chido, pendant une durée de deux ans à compter de la promulgation de la loi.

Plusieurs de ces dispositions sont directement tirées de l’ordonnance n° 2023-870 du 13 septembre 2023 tendant à l’accélération de la délivrance et la mise en œuvre des autorisations d’urbanisme permettant la reconstruction et la réfection des bâtiments dégradés au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023.

la nature des reconstructions couvertes par le chapitre III du projet de loi

Cet article appelle plusieurs remarques, en ce qui concerne la nature des reconstructions couvertes par le chapitre III du projet de loi :

– au sens du code de l’urbanisme, une reconstruction à l’identique qui fait l’objet de dispositions dérogatoires au code de l’urbanisme ([12]) est une reconstruction à l’identique en termes de surface, de destination, de volume, d’aspect extérieur et de configuration. Seuls les aménagements intérieurs (qui ne nécessitent pas d’autorisation d’urbanisme en l’absence de création de surface supplémentaire ou avec des modifications de la surface de très faible ampleur) et extérieurs mineurs, ne différant que légèrement de la construction à laquelle elle se substitue, peuvent être autorisés, selon la jurisprudence du Conseil d’État, dans le cas d’une demande de permis de reconstruction à l’identique bénéficiant de dispositions dérogatoires ([13]) ;

– les « améliorations » qui pourraient être apportées en cas de reconstruction à l’identique qui pourraient être couvertes par les articles 6 à 9, ne sont pas strictement définies. L’article 2 de l’ordonnance n° 2023-870 du 13 septembre 2023 tendant à l’accélération de la délivrance et la mise en œuvre des autorisations d’urbanisme permettant la reconstruction et la réfection des bâtiments dégradés au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 précisait la portée de ces améliorations pour les reconstructions à l’identique : augmentation limitée du gabarit, amélioration de la performance énergétique ([14]). Des améliorations relatives à la sécurité ou d’accessibilité, pour les personnes en situation de handicap, pourraient également être envisagées en droit, même si cela ne semble pas être l’intention du Gouvernement ;

– il pourrait être pertinent de préciser que les « installations » et les « aménagements » ne peuvent en aucun cas couvrir l’habitat informel ;

– inversement, restreindre la portée des articles 6 à 9 aux seules destructions et endommagements survenus « au cours du passage du cyclone dans la nuit du 13 au 14 décembre » est trop restrictif. Certains endommagements peuvent apparaître plusieurs jours ou semaines après le cyclone, tout en étant directement liés au passage du cyclone.

les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 5, modifié par deux amendements de la rapporteure :

– l’amendement CE253 précise que les dispositions du chapitre III s’appliquent aux destructions et endommagements liés au cyclone Chido mais ayant pu apparaître plus tardivement ;

– l’amendement CE254 exclut explicitement l’habitat informel du champ couvert par le chapitre III.

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Article 6 Adaptation des règles d’urbanisme en cas de reconstruction ou de réfection du bâtiment à l’identique ou avec certaines modifications

les obligations en vigueur qui s’imposent aux reconstructions à l’identique

L’article L. 111-15 du code de l’urbanisme indique que lorsqu’« un bâtiment régulièrement édifié vient à être détruit ou démoli, sa reconstruction à l’identique est autorisée dans un délai de dix ans nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d’urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement. »

Par cette disposition dérogatoire, le demandeur est ainsi protégé contre une évolution défavorable des règles d’urbanisme intervenue depuis la réalisation initiale de la construction. Elle ne dispense pas le demandeur d’obtenir l’autorisation d’urbanisme nécessaire, ni de respecter les règles fixées par des législations ne relevant pas du code de l’urbanisme (règles relatives au patrimoine ou à l’environnement, par exemple).

L’exercice du droit de reconstruction à l’identique est subordonné à plusieurs conditions importantes :

– le bâtiment ([15]) (clos et couvert – il ne peut s’agir d’une installation sans couverture, d’un mur ou d’une ruine) ne peut être reconstruit à l’identique si le document d’urbanisme (carte communale, plan local d’urbanisme) ou le plan de prévention des risques naturels prévisible l’interdit expressément ([16]).

– le projet porte sur une reconstruction à l’identique en termes d’implantation, de surface, de destination, de volume, d’aspect extérieur et de configuration. Seuls les aménagements intérieurs (qui ne nécessitent pas une autorisation d’urbanisme) en l’absence de création de surface supplémentaire, et les aménagements extérieurs mineurs ne différant que légèrement de la construction à laquelle elle se substitue, peuvent être autorisés selon la jurisprudence du Conseil d’État ([17]). En cas de modification substantielle de la construction, la demande d’autorisation sera évaluée au regard des règles d’urbanisme en vigueur (règles de destination, règles architecturales, règles d’implantation ou d’emprise au sol) ;

– le bâtiment, régulièrement édifié, doit avoir été construit depuis moins de dix ans ;

– la zone n'est pas inconstructible, au titre du plan de prévention des risques naturels.

une autorisation POUR reconstruire à l’identique même avec une disposition contraire des documents d’urbanisme, tout en permettant de faire évoluer le bâtiment originel

protéger le demandeur d’une évolution défavorable des règles d’urbanisme

Afin de préserver le maître d’ouvrage d’une évolution défavorable des règles inscrites dans les documents d’urbanisme, et en vue de permettre un gain significatif de temps pour les services instructeurs des demandes d’autorisation d’urbanisme, l’article propose d’étendre, de façon exceptionnelle, le champ de l’autorisation à reconstruire à l’identique pendant une durée de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi, comme cela est prévu à l’article 5 :

– l’autorisation de reconstruction serait élargie, au-delà des constructions, aux « installations » et aux « aménagements » dégradés ou détruits par la tempête Chido ;

– la reconstruction serait autorisée même en cas de mention contraire dans le document d’urbanisme. La reconstruction ou la réfection pourront être autorisées en appliquant les règles d’urbanisme en vigueur au moment de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme initiale, y compris lorsque le document d’urbanisme prévoit qu’une reconstruction à l’identique n’est plus possible. On retrouve ainsi le dispositif créé par l’article 2 de l’ordonnance n° 2023-870 du 13 septembre 2023 tendant à l’accélération de la délivrance et la mise en œuvre des autorisations d’urbanisme permettant la reconstruction et la réfection des bâtiments dégradés au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023, prise sur le fondement de la loi n° 2023-656 du 25 juillet 2023 ;

– l’article prévoit enfin que des « adaptations de la construction initiale, dans la limite d’une diminution ou d’une augmentation de 5 % de son gabarit initial » sont autorisées au-delà des seuls aménagements mineurs déjà autorisés par la jurisprudence. La notion de gabarit correspond à l’ensemble des plans verticaux, horizontaux ou obliques constituant la forme extérieure de la construction et résulte de la combinaison des règles de hauteur, de prospects et d’emprise au sol.

Cette modulation du gabarit pourra dépasser, à la hausse ou à la baisse, une proportion de 5 % du gabarit initial de la construction, en cas de poursuite d’un « objectif d’intérêt général » qui nécessiterait un tel dépassement. L’objectif d’intérêt général n’est pas défini : l’article 2 de l’ordonnance du 13 septembre 2023 autorise une augmentation de plus de 5 % du gabarit initial en cas de reconstruction à l’identique, lorsque cette augmentation est justifiée par un objectif d’amélioration de la performance énergétique, d’accessibilité ou de sécurité. La notion d’objectif d’intérêt général permet d’aller au-delà de ces trois cas en couvrant une diversité de situations qui ne peuvent être anticipées a priori. À titre d’exemple, la reconstruction d’un équipement scolaire pourrait nécessiter des transformations afin de mieux répondre aux besoins (taille des classes en fonction des effectifs scolaires par exemple).

l’obligation de respect des règles de prévention des risques et des prescriptions de sécurité ou de salubrité publique

En revanche, l’article précise que le droit à reconstruction ou à réfection s’exerce « dans les limites des règles applicables en matière de risques naturels, technologiques ou miniers auxquelles la reconstruction ou la réfection ne peut contrevenir et, le cas échéant, sous réserve des prescriptions de sécurité ou de salubrité publique dont l'autorité compétente peut assortir le permis. »

Les risques naturels, technologiques ou miniers

Conformément aux 4° et 5° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, les collectivités publiques doivent notamment garantir, en matière d’urbanisme, la sécurité et la salubrité publiques et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

À cet égard, l’article R. 151-34 du code de l’urbanisme prévoit que les documents graphiques du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) font apparaître « les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l’hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l’existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature », notamment sur la base du plan de prévention des risques naturels prévu par le code de l’environnement. Votre rapporteure s’interroge sur les risques liés au fait d’autoriser de nouvelles constructions sans avoir permis aux élus locaux de tirer au préalable les enseignements du cyclone Chido en matière de prévention des risques.

La salubrité et la salubrité publique

Concernant les prescriptions de sécurité ou de salubrité publique, l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme prévoit, en cas de demande d’autorisation, que « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. » L’article 6 précise ainsi que cette règle doit s’appliquer aux reconstructions.

Les travaux de la commission

La commission a adopté cet article dans une rédaction modifiée.

Outre l’adoption de plusieurs amendements rédactionnels de la rapporteure (CE257 et CE259) et sous-amendements rédactionnels du Gouvernement (CE300 et CE298), la commission a adopté deux amendements de fond :

– l’amendement CE147 de la présidente Aurélie Trouvé rappelle que le droit de déroger aux prescriptions d’urbanisme en cas de reconstruction à l’identique ne s’applique pas lorsque la reconstruction contreviendrait au plan de prévention des risques naturels ;

– l’amendement CE258 de la rapporteure précise la notion d’intérêt général, qui permet de déroger à la limitation de la modification du gabarit à 5 % en cas de reconstruction à l’identique (performance énergétique, accessibilité, sécurité, exercice d’une mission de service public).

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Article 6 bis (nouveau)

Dérogations temporaires aux procédures d’urbanisme conditionnant la reconstruction des infrastructures de communication électronique

Afin de faciliter et d’accélérer le rétablissement des réseaux de communication électronique endommagés ou détruits par le cyclone Chido, l’article 6 bis du projet de loi suspend ou aménage l’application des procédures de déclaration ou d’autorisation préalables à la réalisation de travaux de construction des antennes et infrastructures à Mayotte. À cet effet, il permet, pour une période de deux ans à compter de la promulgation du texte adopté par le Parlement :

– de dispenser les opérateurs à titre temporaire de l'obligation de déposer, auprès des maires, un dossier d’information préalable au dépôt de la demande d’urbanisme pour l’exploitation ou de la modification d’une installation radioélectrique (I) ;

– de réduire à deux semaines les délais impartis pour la délivrance d’une permission de voirie pour les interventions urgentes nécessaires afin d'assurer la continuité du fonctionnement et du renforcement des services et des réseaux de communication électronique (II) ;

– d'exclure par principe la possibilité d’un retrait d’une autorisation administrative tacite relative à des constructions destinées aux communications électroniques (III).

La création de l’article 6 bis résulte de l’adoption, par la commission des affaires économiques et avec l’avis favorable de la rapporteure, de l’amendement CE235 du Gouvernement.

Le dispositif vise à faciliter et à accélérer les travaux et interventions nécessaires à la reconstruction à Mayotte des antennes et infrastructures formant le réseau de communication électroniques, afin de porter remède aux dommages et destructions causées par le cyclone Chido. En conséquence, il établit des dérogations aux procédures d’information et d’autorisation participant du droit de l’urbanisme et dont le respect constitue un préalable à la réalisation de travaux et l’installation d’infrastructures.

L’article 6 bis du projet de loi aménage ainsi un régime provisoire valable pour une période de deux ans à compter de la date de publication du texte promulgué. Il s’insère dans le cadre fixé par l’article 5 du projet de loi, qui régit l’ensemble des adaptations apportées aux procédures d’urbanismes et d’aménagement inscrites au chapitre III afin de répondre aux enjeux de la de la reconstruction de Mayotte. Il porte des dispositions non codifiées n’ayant pas vocation à modifier le droit en vigueur sur le reste du territoire national.

● Dans ce cadre, le I de l’article 6 bis dispense les opérateurs de l’obligation de déposer, auprès des maires, un dossier d’information préalable au dépôt de la demande d’urbanisme pour l’exploitation ou de la modification d’une installation radioélectrique.

À cet effet, il établit une dérogation expresse au premier alinéa du B de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, lequel dispose : « Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d’une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l'intercommunalité sur un délai plus court. »

Suivant l’exposé des motifs de l’amendement du Gouvernement à l’origine du I de l’article 6 bis, la disposition applicable à Mayotte permet de ne pas solliciter de nouveau le maire ou le président de l’établissement public intercommunal du projet d’installation d’une antenne-relais, l’installation de cette antenne-relais à l’identique de la construction initiale ayant déjà fait l’objet d’une telle information et obtenue l’accord ou l’avis de l’Agence nationale des fréquences.

● Le II de l’article 6 bis réduit les délais impartis pour la délivrance d’une permission de voirie pour les interventions urgentes nécessaires afin d'assurer la continuité du fonctionnement et du renforcement des services et des réseaux de communication électronique à Mayotte.

À cette fin, il crée une dérogation expresse à l'article 47 du code des postes et communication électroniques en imposant à l’autorité compétente sur le domaine public routier de se prononcer dans un délai de deux semaines (contre deux mois en vertu du droit en vigueur), à compter de la réception de la demande déposée par un opérateur. Il pose le principe suivant lequel le silence gardé par l’autorité au terme de ce délai vaut acceptation.

Par ailleurs, il prescrit d’insérer dans les décisions octroyant une permission de voirie une mention informant le bénéficiaire de l’application d’un régime dérogatoire.

La dérogation définie par l’article 6 bis ne porte que sur les délais de délivrance des permissions de voirie à Mayotte. Elle ne remet pas en cause les obligations énoncées par l’article 47 du code des postes et des communications électroniques en ce qui concerne :

– la précision par l’autorité administrative compétente des prescriptions d'implantation et d'exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie, ainsi que l’interdiction de faire figurer dans la permission de voirie des dispositions relatives aux conditions commerciales de l’exploitation ;

– la faculté pour l’autorité compétente de faire obstacle au droit de passage des exploitants de réseaux ouverts au public en vue d'assurer, dans les limites de ses compétences, le respect des exigences essentielles, la protection de l'environnement et le respect des règles d'urbanisme ;

– la possibilité pour l’autorité compétente d’inviter les opérateurs et un autre occupant du domaine public de convenir des conditions techniques et financières d’une utilisation partagées d’installations existantes, lorsque le droit de passage de l’opérateur peut être assuré dans des conditions équivalentes à celles qui résulteraient d'une occupation autorisée, dans les conditions fixées par le cinquième alinéa de l’article 47 du code des postes et communications électroniques ;

– le principe du versement par les opérateurs d’une redevance d’occupation du domaine public à la collectivité, dans le respect du principe d’égalité entre tous les opérateurs.

● Le III de l’article 6 bis exclut le retrait par l’autorité administrative d’une autorisation tacite relative à des constructions destinées aux communications électroniques. À cet effet, il établit une dérogation temporaire à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme en ce qui concerne les décisions d’urbanisme autorisant ou ne s’opposant pas à l’implantation d’antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d’accroche et leurs locaux et installations techniques à Mayotte. Il prévoit que la disposition s’applique aux décisions d’urbanisme prises à Mayotte à compter du lendemain de la promulgation de la présente loi.

Le dispositif revient à suspendre l’application des conditions fixées par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme pour encadrer le retrait des décisions administratives créatrices de droit en considération d’un motif d’urgence impérieuse et à raison de l’objet des opérations menées. En l’état, pour le retrait d’une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, le droit en vigueur subordonne l’exercice de cette faculté au respect de deux exigences : d’une part, l’existence d’une illégalité ; d’autre part, un retrait dans un délai de trois mois suivant la date de ces décisions. L’article L.424-5 du code de l’urbanisme dispose que passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire.

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Article 7 Réduction des délais d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme

L’instruction des demandes d’urbanisme

À l’exception des dérogations spécifiques prévues pour Mayotte aux articles L. 427-1, L. 427-2 et L. 427-3 du code de l’urbanisme, l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme obéit à Mayotte aux mêmes règles que dans l’hexagone.

L’autorité compétente

Le maire (ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale lorsque ce premier lui a transféré cette compétente) est l’autorité compétente pour instruire et délivrer les autorisations d’urbanisme. Par dérogation aux règles de droit commun, l’article L. 427-1 du code de l’urbanisme prévoit que les maires ou présidents de l'établissement public compétents à Mayotte peuvent disposer gratuitement des services déconcentrés de l'État pour l'étude technique de celles des demandes de permis ou des déclarations préalables qui leur paraissent justifier l'assistance technique de ces services.

Dans certains cas limitatifs prévus à l’article L. 422-2 du code de l’urbanisme, l’État a la compétence de délivrer les permis de construire (projets de l’État ou d’un de ses établissements publics, ouvrages de production, de transport, de distribution ou de stockage d’énergies, projets réalisés dans les opérations d’intérêt national [OIN], etc.). Lorsque l’État est compétent, le maire a une semaine pour transmettre un exemplaire du dossier de demande d’autorisation au représentant de l’État (article R. 423-9 du code de l’urbanisme).

Les obligations de publicité

Toutes les demandes de permis et les déclarations préalables doivent faire l’objet d’un avis affiché en mairie, ou par voie électronique sur le site internet de la commune dans les 15 jours qui suivent leur dépôt. Cet affichage doit être maintenu pendant la durée de l’instruction et jusqu'à la décision (article R. 423-6 du code de l'urbanisme). Le récépissé de l’enregistrement de la demande d’autorisation (article R. 423-3) ne fait en revanche l’objet d’aucune publicité.

Lorsque l’autorisation est accordée, sa mention doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté ou à la date où l’autorisation devient tacite, pendant toute la durée du chantier (article R. 424-15 du code de l’urbanisme). L’affichage mentionne également l'obligation, de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l’autorité compétente et au bénéficiaire de l’autorisation.

Les délais d’instruction réglementaires et les délais de communication

Les délais d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme de droit commun, qui courent à compter de la réception d’un dossier de demande complet, sont les suivants ([18]) :

– un mois pour les déclarations préalables ;

– deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle ;

– trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d’aménager.

Lorsque le dossier n’est pas complet, l’autorité compétente dispose d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, pour notifier au demandeur ou déclarant la liste des pièces manquantes (article R. 423-22). Ces délais peuvent être prolongés de manière exceptionnelle dans des cas limitatifs ([19]).

Le délai d’instruction de droit commun peut également être modifié pour tenir compte des demandes d’avis, accords ou autorisations de personnes publiques, services ou commissions exigés par le code de l’urbanisme ou d’autres législations. Le code de l’urbanisme prévoit que lequel l’autorité compétente doit transmettre le dossier à l’autorité ou à l’organisme à consulter dans un délai d’une semaine, qui court à partir du jour du dépôt de la demande.

Spécifiquement, lorsque le projet est soumis à un régime d’autorisation prévu par une autre législation (articles R. 425-1 à R. 425-15-2) relative par exemple au patrimoine (protection du périmètre des abords des monuments historiques ou d’un site patrimonial remarquable) à l’environnement (projet dans un territoire classé ou en instance de classement en réserve naturelle, dans un parc national), ou à la sécurité nationale (construction à proximité d’un ouvrage militaire, à l’intérieur d’un polygone d’isolement), le délai d’instruction est majoré dans ce cas d’au moins un mois.

Les motifs de majoration des délais d’instruction lorsque le projet est soumis à un régime d’autorisation prévu par une autre législation

Source : commission des affaires économiques du Sénat.

la règle du « silence vaut accord »

La règle du « silence vaut accord » en l’absence d’autorisation tacite de l’autorité compétente s’applique pour la plupart des demandes d'autorisation d'urbanisme et déclarations préalables (article R. 424-1), sauf exception : immeuble inscrit au titre des monuments historiques, avis défavorable ou avis favorable assorti de prescriptions de l’architecte des bâtiments de France lorsque la décision d’autorisation est soumise à son accord, en cas de refus de l’autorisation d’exploitation cinématographique ou commerciale.

De façon similaire, lorsqu’une instance est consultée, son silence vaut accord, sauf exception : l’accord de l’architecte des bâtiments de France concernant une demande de permis de démolir dans un site inscrit, et la décision de la commission nationale d’aménagement commerciale saisie en recours contre un avis négatif de la commission départementale d’aménagement commercial.

La participation du public par voie électronique

Lorsqu’une enquête publique est nécessaire, le début du délai d’instruction est décalé à la remise du rapport d’enquête à l’autorité compétente (article R. 423-20). Lorsque le projet est soumis à participation du public par voie électronique, une majoration du délai d’instruction de deux mois est prévue, (article R. 423-25).

La participation du public par voie électronique prévue à l’article L. 123-19 du code de l’environnement, permet d’assurer une participation du public même en l’absence d’enquête publique pour certains projets de travaux et d’aménagements soumis à l’octroi d’une autorisation d’urbanisme ou à une déclaration préalable et devant faire l’objet d’une évaluation environnementale. La participation du public par voie électronique est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour autoriser le projet. Son déroulement privilégie la voie électronique pour la mise à disposition du dossier de consultation, pour le recueil des observations et des propositions du public. Comme pour l’enquête publique, le public doit être informé quinze jours avant le début de la participation du public par voie électronique et la durée de cette participation ne peut être inférieure à trente jours. La principale différence avec l’enquête publique réside en l’absence de commissaire enquêteur ou de commission d’enquête.

Des modalités d’instruction des demandes d’autorisation revues pour accélérer le processus d’instruction

Pour les demandes d’autorisation d’urbanisme visant à la reconstruction ou à la réfection de constructions détruites par la tempête Chido, l’article 7 prévoit plusieurs adaptations des modalités d’instruction.

La réduction des délais

Premièrement (I), la demande d’autorisation doit préciser que le projet est soumis à un régime dérogatoire, indiquer et motiver les adaptations et améliorations envisagées à la construction initiale, telles que mentionnées à l’article 6.

Deuxièmement (II), l’autorité compétente rend public l’avis de dépôt dans les meilleurs délais là où l’autorité compétente disposait de quinze jours jusqu’à présent. Par ailleurs, le récépissé de dépôt de la demande devra faire l’objet d’un affichage sur le terrain par les soins du demandeur, une telle obligation n’existant pas aujourd’hui : elle constitue la contrepartie à l’accélération des délais d’instruction et à la possibilité de démarrer les travaux avant l’obtention de l’autorisation prévue à l’article 9 du projet de loi.

Troisièmement (III), les délais d’instruction des demandes d’autorisation de droit commun sont diminués : ils passent de deux mois (permis de démolir, permis de construire pour les maisons individuelles) ou trois mois (permis d’aménager, autres permis de construire) à un mois seulement. Le délai d’instruction de la déclaration préalable est limité à quinze jours au lieu d’un mois.

Quatrièmement (IV), lorsque la décision d’accorder le permis de construire relève de l’État, le maire doit transmettre un exemplaire de la demande dans les meilleurs délais contre une semaine prévue actuellement par le droit en vigueur. La notion de « meilleurs délais » paraît particulièrement vague.

Cinquièmement (V), l’autorité compétente ne disposera plus que de cinq jours pour notifier les pièces ou informations manquantes en cas de dossier incomplet, contre un mois prévu actuellement par le droit en vigueur.

Sixièmement (VI), lorsque l'autorisation d'urbanisme est subordonnée au recueil préalable de l'avis, de l'accord ou de l'autorisation d'un organisme ou d'une autorité administrative, l'autorité compétente devra lui transmettre un exemplaire du dossier, dans les cinq jours suivant sa réception contre une semaine auparavant.

Septièmement (VII), les majorations ou prolongations des délais d’instruction découlant de l'application de règles de délivrance prévues par d'autres législations que celle de l'urbanisme, pouvant normalement atteindre un à huit mois, sont limitées à quinze jours à compter de la réception du dossier.

Huitièmement (VIII), la majoration du délai d’instruction prévue en cas de participation du public par voie électronique passe de deux mois à quarante-cinq jours. Les avis, accords ou autorisations nécessaires sont adressés dans un délai de quinze jours et le silence vaut accord.

récapitulatif de la réduction des délais prévue à l’article 6

Une réduction des délais à double tranchant

La réduction des délais d’instruction conduira à fortement augmenter les autorisations tacites, en l’absence de possibilité pour les services prescripteurs d’instruire réellement les permis de construire. Si cette réduction des délais permettra d’accélérer certaines reconstructions, elle ne doit pas conduire à rendre légitimer l’habitat informel.

Par ailleurs, 13 communes sur 17 s’appuient sur les services de la DEAL (direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement) pour l’instruction des demandes comme le permet l’article L. 427-1 du code de l’urbanisme : seules les communes de Pamandzi, Dzaoudzi, Mamoudzou et Koungou ont conservé la charge d’instruire les dossiers. Il conviendra de s’assurer que l’État accorde les moyens suffisants pour assurer une instruction suffisamment rigoureuse, et soutenir, le cas échéant, les quatre communes qui ont conservé cette mission. Au demeurant, les services des communes resteront fortement sollicités (réception des dossiers, demandes de complément, octroi formel de l’autorisation) et ne sont pas nécessairement outillés pour absorber la surcharge de travail.

les travaux de la commission

Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure (CE263 et CE260) et un amendement de Mme Marie Lebec (CE70), la commission a adopté plusieurs modifications à l’article 7 :

– l’amendement CE262 de la rapporteure a prévu un délai d’une semaine pour la publication de l’avis de dépôt de la demande par la mairie ;

– l’amendement CE261 de la rapporteure précise que le délai imparti pour l’organisme collégial compétent pour l'avis, l'accord, ou l'autorisation doit se réunir sous un délai de quinze jours, soit le délai prévu pour qu’il rende sa précision ;

– l’amendement CE153 de M. Frédéric Maillot, adopté contre l’avis de la rapporteure, rend obligatoire une double publication de l’avis de dépôt de la demande, en mairie et sur internet. Cette obligation constitue un alourdissement des obligations en vigueur ;

– l’amendement CE166 de M. Philippe Naillet, adopté avec l’avis favorable de la rapporteure, prévoit une obligation de mise à disposition du dossier du projet soumis à une PPVE dans plusieurs lieux physiques (mairie, préfecture, espaces France Services, siège de l’autorité compétente) jusqu’au 1er juillet 2024, date à laquelle il faut espérer un rétablissement de la couverture internet de l’île ;

– l’amendement CE199 de Mme Dominique Voynet, sous-amendé par la rapporteure, autorise une instruction conjointe des demandes d’autorisation, pour les communes ayant conservé la compétence de l’instruction à Mayotte, entre les communes mahoraises concernées et d’autres collectivités territoriales qui viendraient par solidarité en soutien des premières.

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Article 8 Exemption d’enquête publique

les obligations de concertation du public

Tout projet susceptible d’avoir « une incidence sur l’environnement » (article L. 120-1 du code de l’environnement) doit faire l’objet d’une consultation du public.

l’enquête publique

Les règles de droit commun

L’enquête publique constitue le mode d’information et de consultation du public le plus formel et rigoureux. Elle est obligatoire notamment ([20]) pour les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagement susceptibles d’affecter l’environnement (L. 123-1 du code de l’environnement) et qui sont soumis à une évaluation environnementale comprenant une étude d’impact (L. 122-1 du code de l’environnement), sauf exception.

L’enquête publique environnementale est ouverte et organisée par l’autorité compétente (président de la collectivité territoriale, président de l’établissement public, préfet), afin de prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise. Le commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête pour les enquêtes de grande envergure), nommé par le président du tribunal administratif, a pour rôle de conduire l’enquête publique tout au long de sa tenue (article L. 123-3 du code de l’environnement). Il dispose de différents pouvoirs : visite, audition, organisation de réunions publiques, etc. Le dossier d’enquête publique, accessible au public durant toute l’enquête, comprend notamment une copie du dossier de demande de l’autorisation d’urbanisme, les avis rendus sur le projet lorsqu’ils sont obligatoires avant l’enquête publique, le bilan de la procédure de débat public en amont de l’enquête publique, l’étude d’impact, l’avis de l’Autorité environnementale. Le public peut formuler tout au long de l’enquête ses recommandations et ses observations, qui sont réunies dans un registre d’enquête publique.

Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête, l’autorité compétente informe le public de l’ouverture de l’enquête publique par voie d’affichage, par voie de publication locale ou par voie électronique. Ensuite, la durée de l’enquête ne peut être inférieure à trente jours pour les projets soumis à évaluation environnementale (article 123-9 du code de l’environnement). Le commissaire enquêteur, désigné par le juge administratif au nom de l’autorité compétente, peut, par décision motivée, la prolonger pour une durée maximale de trente jours. Dans un délai de 8 jours à compter de la réception du registre d’enquête par le commissaire d’enquête, qui signe la fin de l’enquête publique, ce dernier communique au responsable de programme ses observations. Celui-ci dispose alors de quinze jours pour faire ses remarques. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête doit rendre son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de 30 jours à compter de la fin de l’enquête. La durée d’une enquête publique va donc en réalité bien au-delà des trente jours, au regard des étapes précédant et succédant au moment de l’enquête à proprement parler.

La possibilité à Mayotte de remplacer l’enquête publique par une mise à disposition du public du dossier

À Mayotte, par dérogation aux dispositions de droit commun, l’enquête publique peut être remplacée par une simple mise à la disposition du public du dossier (article L. 651-3 du code de l’environnement). Cette mise à disposition est effectuée selon des modalités propres au territoire mahorais, fixées par l’arrêté n° 2017-139 DEAL-DIR-AE du 4 mai 2017 relatif aux dispositions particulières pour Mayotte concernant l’étude d’impact de certains projets de travaux, ouvrages ou aménagements ayant une incidence notable sur l’environnement et aux procédures associées de mise à disposition et d’information du public.

Le représentant de l’État à Mayotte peut cependant décider de soumettre à enquête publique des catégories d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux qui, par leur nature, leur importance ou leur localisation, sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement.

la participation du public par voiE électronique

La participation du public par voie électronique (PPVE) permet d’assurer une participation du public pour certains projets de travaux et d’aménagements, après le dépôt d’une demande d’autorisation, en remplacement de la procédure d’enquête publique. Il s’agit des projets dont la liste est établie par le 1° du I de l’article L. 123-2 du code de l’environnement :

– la création d’une zone d’aménagement concerté ;

– les projets de caractère temporaire ou de faible importance ;

– les demandes de permis de construire ou d’aménager portant sur des projets de travaux donnant lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale ;

– les projets envisagés sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive ;

– les projets qui sont situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national ou dans une grande opération d’urbanisme.

La PPVE est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour autoriser le projet. Son déroulement privilégie la voie électronique pour la mise à disposition du dossier de consultation ainsi que pour le recueil des observations et propositions du public. Comme pour l’enquête publique, le public doit être informé quinze jours avant le début de la participation du public par voie électronique et la durée de cette participation ne peut être inférieure à trente jours. La principale différence avec l’enquête publique réside en l’absence de commissaire enquêteur. Les travaux n’aboutissent pas à la production d’un rapport d’enquête complet, mais à une simple restitution des contributions réalisées par l’autorité compétente.

UNE possibilité de remplacer l’enquête publique par une PPVE qui interroge, alors que les dispositions spécifiques au département de mayotte offrent déjà une souplesse importante

L’article 8, dont la rédaction doit être revue, propose de remplacer l’enquête publique par une PPVE dans les cas où le préfet de Mayotte déciderait de soumettre à enquête publique « des catégories d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux qui, par leur nature, leur importance ou leur localisation, sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement » comme le prévoit l’article L. 651-3 du code de l’environnement. Or, le porteur de projet est normalement dispensé d’enquête publique par la simple mise à la disposition du public du dossier.

La mise à disposition du public du dossier constitue déjà une disposition suffisamment souple à la main du préfet à Mayotte. Par ailleurs, il paraît curieux de prévoir une participation du public par voie électronique alors même que les infrastructures de télécommunication ont été largement endommagées par le passage du cyclone Chido.

les travaux de la commission

L’article 8 a été adopté par la commission.

L’amendement de rédaction globale de Mme Nadège Abomangoli (CE31), adopté contre l’avis de la rapporteure, prévoit la systématisation d’une enquête publique lorsque les travaux nécessitent une consultation du public, tout en réduisant ses délais : l’avis d’information du public est prévu cinq jours avant le lancement de l’enquête (contre quinze jours normalement) et sa durée est limitée à quinze jours (contre un mois normalement).

Cette évolution paraît insatisfaisante : elle revient à systématiser une procédure très formalisée, l’enquête publique, alors que le droit en vigueur prévoit à Mayotte la simple mise à disposition du public du dossier, tout en réduisant fortement ses délais, ce qui conduira nécessairement le commissaire enquêteur à ne pas pouvoir mener des travaux de qualité.

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Article 9 Possibilité de démarrer les travaux dès le dépôt, selon le cas, de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable

L’interdiction de démarrer les travaux sans autorisation

Par définition, le début de travaux ne peut avoir lieu avant d’avoir obtenu l’autorisation tacite ou expresse de l’autorité compétente suite à une demande d’autorisation d’urbanisme ou une déclaration préalable. Même si les travaux réalisés sans permis respectent les dispositions législatives et réglementaires en vigueur et même si un permis de régularisation peut être délivré a posteriori après le début des travaux, débuter les travaux sans autorisation est passible d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros, ainsi que d’une peine de prison en cas de récidive (article L. 480-4 du code de l’urbanisme).

Une autorisation exceptionnelle pour démarrer les travaux de reconstruction et de réfection dès le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable

L’article 9 prévoit d’autoriser les travaux de réfection et reconstruction dès le dépôt de la déclaration préalable ou de la demande de permis en ce qui concerne les opérations de « démolition », de « terrassement » (l’ensemble des travaux de fouille, de transport, d’entassement de terre, pratiqués pour modifier le relief d’un terrain, permettre de réaliser ou renforcer certains ouvrages) ou de « fondation » (l’ensemble des travaux réalisés sous le sol pour garantir la solidité du bâtiment) ([21]).

La rédaction de cet article du projet de loi reprend in extenso celle de l’article 3 de l’ordonnance du 13 septembre 2023 relative aux violences urbaines.

les travaux de la commission

L’article a été adopté, modifié par l’amendement de rédaction globale CE135 de la présidente Aurélie Trouvé adopté contre l’avis de la rapporteure :

– la reconstruction, dans l’ensemble de ses étapes, est autorisée dès le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable, pour les reconstructions strictement identiques sans modification de surface ;

– aucuns travaux, y compris de démolition ou de terrassement, ne sont autorisés avant l’obtention du permis de construire ou la non-opposition à la déclaration préalable, pour les reconstructions avec une modification de la surface.

Cet amendement conduit à interdire de débuter les travaux avant l’obtention du permis ou la non-opposition à la déclaration préalable, pour des constructions potentiellement améliorées en matière d’accessibilité ou très légèrement différentes de la construction originelle, alors qu’il n’existe plus aucun garde-fou en cas de reconstruction strictement à l’identique.

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Chapitre IV Garantir la maîtrise foncière et la disponibilité de matériaux pour la reconstruction

Article 10 Adaptation provisoire des règles relatives à l’expropriation en vue de garantir la maîtrise foncière et la disponibilité des matériaux

L’état du droit

Comme d’autres départements d’outre-mer, le département de Mayotte est confronté à des difficultés particulières dans le domaine de la gestion foncière.

Ces difficultés tiennent, en premier lieu, à un cadastre incomplet, hérité d’un régime hybride datant de 1911 et combinant régime coutumier et régime d’immatriculation. Le régime d’immatriculation ne couvre qu’une fraction des terres, laissant une partie des parcelles sans formalisation ni enregistrement précis. L’absence d’un cadastre exhaustif et homogène complique ainsi l’identification des limites des parcelles et de leurs propriétaires.

Cette situation est aggravée par la destruction partielle des archives foncières de Mayotte. En 1958, une partie des archives produites depuis 1843 ont été transférées à Moroni en même temps que le chef-lieu du territoire. Lors de l’indépendance des Comores en 1975, la plupart de ces documents ont disparu, à l’exception de quelques-uns rapportés auparavant officieusement à Mayotte. De plus, beaucoup d’archives ont été perdues lors de l’incendie du 13 février 1993.

Par ailleurs, des dysfonctionnements administratifs ont contribué au désordre foncier. Une ordonnance de 1931, censée attribuer légalement des terres à des familles après paiement, n’a pas été correctement appliquée, laissant ces parcelles sans titre officiel. La régularisation des titres fonciers est, de surcroît, impossible depuis 2007. Selon la commission d’urgence foncière, deux tiers des titres à Mayotte présentent des dysfonctionnements, et plus de 60 000 parcelles seraient dépourvues de titres de propriété, selon les constats établis lors des « Assises de la reconquête foncière » à Mamoudzou en mars 2023.

Les pratiques de succession coutumières et musulmanes favorisent également une division héréditaire des terres entre de nombreux héritiers, aggravant encore le morcellement foncier. Le rapport sur la proposition de loi Letchimy, dont l’adoption ne résoudra que partiellement ces difficultés, explique : « Il est ainsi fréquent, dans les outre-mer, de rencontrer des cascades de successions ouvertes et de partages officieux sur plusieurs générations, rassemblant des centaines d’ayants droit indivisaires. L’indivision paralyse alors toute décision par l’exigence d’une unanimité inaccessible alors même que, à Mayotte notamment, les registres d’état civil ne sont pas toujours des plus fiables. » D’après ce rapport, les trois quarts de la commune mahoraise de Chiconi – fortement touchée par le cyclone – sont « englobés dans deux titres fonciers regroupant officiellement soixante-quinze indivisaires ».

Enfin, les institutions en charge de réguler ces difficultés, telles que la commission d’urgence foncière, sont insuffisamment dotées en moyens financiers et humains, limitant leur capacité à traiter un volume croissant de dossiers.

Les dispositions du projet de loi

Une habilitation À prendre des mesures exceptionnelles dont l’objet et la durÉe restent À prÉciser

De manière classique, le premier alinéa de l’article d’habilitation définit l’objectif et la durée de l’habilitation, tandis que les alinéas suivants définissent précisément les mesures qui pourront être adoptées sur son fondement.

L’habilitation à légiférer est triplement limitée :

– dans l’espace (alinéa 1) : l’ordonnance ne pourra porter que sur le droit applicable au département de Mayotte ;

– dans le temps (alinéa 2) : les mesures de l’ordonnance devront être « temporaires », même si l’article 10 ne précise pas de durée ;

– par son objet (alinéas 1 et 2) : les mesures de l’ordonnance devront être « strictement nécessaires » à l’atteinte de son objectif.

L’objectif de l’habilitation est mal défini et de ce fait trop large. Il est de faciliter à Mayotte « la réalisation des ouvrages publics, des opérations d'aménagement, d’équipement, de démolition, de construction et de relogement, ainsi que des travaux nécessaires à l'extraction des matériaux de construction nécessaires à la réalisation de ces opérations. » Cette phrase est grammaticalement incomplète : l’article défini « des » appelle en principe une épithète déterminative qui n’apparaît nulle part. Ainsi, il n’est pas précisé de quels ouvrages publics, opérations d’aménagement, etc., il est question, pas même s’ils doivent poursuivre un objectif de reconstruction des bâtiments détruits. Une lecture littérale de l’habilitation permettrait au Gouvernement de prendre des mesures de nature législative sans lien avec la survenue du cyclone. Votre rapporteure proposera donc de définir les travaux et opérations en question par référence à l’article 5 du projet de loi.

Votre rapporteure relève ensuite que la formule « de façon temporaire » n’est pas assez précise. Il conviendrait de définir une période précise, cohérente avec les autres mesures exceptionnelles prévues par le projet de loi.

Enfin, le cinquième et dernier alinéa fixe à trois mois à compter de la publication de l’ordonnance le délai de dépôt du projet de loi de ratification. La durée de l’habilitation étant de six mois, le projet de loi de ratification devrait être déposé avant l’échéance du 31 décembre 2025 au-delà de laquelle les mesures provisoires prévues par les autres articles du projet de loi ne pourront plus être prolongées.

Votre rapporteure proposera néanmoins d’abaisser à trois mois la durée de l’habilitation afin que l’ordonnance soit publiée en temps utile.

Une adaptation des rÈgles d’expropriation et d’occupation provisoire dont le champ devrait Être resserrÉ

Les mesures que le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance sont détaillées dans les alinéas 3 et 4 de l’article 10 du projet de loi. Elles sont de deux ordres :

– L’adaptation des règles relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique, « notamment » en matière d’identification des propriétaires devant faire l’objet d’une expropriation (alinéa 3) ;

– L’occupation des emprises privées nécessaires à la réalisation des travaux d’intérêt public. Cette occupation est strictement encadrée : elle devra être provisoire, réversible, et faire l’objet d’une indemnisation (alinéa 4). Le caractère « réversible » de ces occupations provisoires est une garantie apportée au droit de la propriété privée et à la préservation de l’environnement.

Ces mesures permettront donc de procéder aux expropriations et aux occupations provisoires indispensables à la reconstruction de Mayotte malgré les difficultés d’identification des propriétaires en régime d’indivision.

La formule « et d’indemnisation préalable », à l’alinéa 3, a été ajoutée par le Conseil d’État dans l’avis qu’il a rendu sur le texte. Le Conseil d’État estimait que pour des raisons constitutionnelles « l’habilitation ne peut se limiter à la question de l’identification des propriétaires mais doit également comprendre la question des modalités d’indemnisation de ces derniers ». Or, en intégrant « l’indemnisation préalable des propriétaires » au champ de l’habilitation, cette rédaction conforme à l’avis du Conseil d’État a au contraire pour effet de permettre au Gouvernement « d’adapter ou de déroger » aux règles habituelles d’indemnisation, dans un sens éventuellement défavorable aux propriétaires.

Votre rapporteure proposera donc, pour s’assurer de la conformité du texte à la Constitution, de supprimer les règles d’indemnisation du champ de l’habilitation.

Travaux de la commission

La commission a adopté l’article 10 avec les principales modifications suivantes :

– L’encadrement dans le temps des mesures temporaires que le Gouvernement est habilité à prendre : le mot « temporaire » a été supprimé et remplacé par une échéance précise, celle du 31 décembre 2025 (amendement CE267 de la rapporteure) ;

– La suppression de la mention des mesures « d’indemnisation préalable », qui pouvait donner au Gouvernement une latitude excessive pour adapter les modalités d’indemnisation – éventuellement de manière défavorable aux personnes expropriées (amendement CE269 de la rapporteure).

La commission a en outre supprimé les mots « ou dérogations », qui semblaient redondants avec les mots « des adaptations » (CE268 de la rapporteure).

*

Chapitre V Adaptations et dérogations temporaires en matière de commande publique

Article 11 Dérogations à l’obligation de publicité et de mise en concurrence pour la passation des marchés de travaux, de fournitures et de service soumis au code de la commande publique

À l’initiative de la rapporteure, la commission des affaires économiques a étoffé le dispositif afin de favoriser, sans remettre en cause dans son principe le pouvoir d'appréciation des acheteurs publics et des pouvoirs adjudicateurs, l'attribution de marchés publics aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux artisans qui possédaient leur siège social dans le département à la veille du cyclone Chido.

publicitÉ et mise en CONCURRENCE : des principes du DROIT de la commande publique pleinement en vigueur À mayotte

L’article L. 1400-1 du code de la commande publique prévoit que la passation de marchés publics dans les collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution obéit aux principes et règles en vigueur en France hexagonale, sous réserve de dispositions spécifiques éventuellement édictées pour chacune d’entre elles. Le code de la commande publique ne comporte aujourd’hui aucune adaptation en ce qui concerne les lois et règlements applicables en la matière à Mayotte : dès lors et en vertu du principe d’identité législative, la conclusion et l’exécution des marchés publics doivent y respecter des obligations de droit commun.

une passation des marchÉs publics impliquant une publicitÉ et une mise en concurrence préalables

Sur le fondement de l’article L. 2120-1 du code de la commande publique, les personnes publiques possédant la qualité d’adjudicateurs (État et collectivités territoriales) peuvent confier à des personnes privées ou publiques la réalisation de prestations (travaux, fournitures, services) dans le cadre de marchés passés suivant trois procédures :

– sans publicité ni mise en concurrence préalables (article L. 2122-1 du code de la commande publique) ;

– selon une procédure adaptée (article L. 2123-1 du code de la commande publique) ;

– selon une procédure formalisée (articles L. 2124-1 à L. 2124-4 du code de la commande publique).

Le choix des modalités de passation appartient aux adjudicateurs sous réserve du montant, de l’objet et des circonstances de conclusion des marchés correspondants. Pour les marchés dont la valeur est égale ou supérieure à des seuils fixés par le droit de l’Union européenne, l’article L. 2124-1 du code de la commande publique impose en effet le suivi de l’une des trois procédures formalisées prévues par le droit en vigueur : l’appel d’offres, la procédure avec négociation ou le dialogue compétitif.

Indépendamment des modalités de passation choisies, l’article L. 3 du code de la commande publique consacre l’obligation à laquelle acheteurs et autorités concédantes sont soumis de garantir l’égalité de traitement des candidats et d’appliquer les principes de liberté d’accès et de transparence des procédures ([22]). En outre, en-deçà de ces seuils fixés par le droit de l’Union européenne, les États membres doivent respecter les règles générales du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Les contrats exclus du champ d’application des directives restent soumis aux règles fondamentales du traité, et notamment au principe de non-discrimination en raison de la nationalité,

De ces principes résultent deux exigences fondamentales pour la conclusion des marchés publics : en premier lieu, la publicité du lancement d’un marché public ; en second lieu, le cas échéant, la mise en concurrence pour son attribution.

L’obligation de publicité des marchés publics

– Le principe de publicité emporte l’obligation, pour les acheteurs, de rendre publique leur intention de conclure un marché. Il participe du droit à un égal accès à la commande publique et constitue un préalable obligatoire dans le cadre des marchés à procédure formalisée et dans celui des marchés à procédure adaptée.

Dans le cadre des principes généraux fixés par l’article L. 2131-1 du code de la commande publique, les exigences applicables varient selon l’objet du marché, la valeur estimée hors taxes du besoin ou l'acheteur concerné.

En ce qui concerne les marchés de travaux ([23]), la publicité ne revêt un caractère obligatoire, en principe, que pour les contrats d’une valeur supérieure à 100 000 euros hors taxes. Comme le montre le tableau ci-après, les prescriptions relatives au support utilisé pour l’information des entreprises et du public sont d’autant plus contraignantes que la valeur estimée des prestations attendues est élevée.

OBLIGATIONS DE PUBLICITÉ APPLICABLES

AUX MARCHÉS PUBLICS DE TRAVAUX

Source : commission des affaires économiques.

S’agissant des marchés de fournitures ([24]), les obligations de publicité dépendent de :

– la valeur des produits objets du contrat, qui détermine les modalités de passation auxquelles le pouvoir adjudicateur peut avoir recours ;

– la nature de l’acheteur public, en fonction de laquelle s’appliquent des seuils différents : le droit en vigueur distingue ainsi les marchés passés par les autorités centrales (Président de la République, Premier ministre, ou ministre et autres collaborateurs), de ceux passés par un autre pouvoir adjudicateur (acheteurs de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux) et par des entités adjudicatrices (pouvoirs adjudicateurs ou entreprises publiques qui exercent une activité d'opérateur de réseaux).

OBLIGATIONS DE PUBLICITÉ APPLICABLES

AUX MARCHÉS PUBLICS DE FOURNITURES

Source : commission des affaires économiques

La détermination des obligations en matière de publicité des marchés de services ([25]) procède des mêmes critères et dépend des mêmes seuils que ceux applicables aux marchés publics de fournitures.

OBLIGATIONS DE PUBLICITÉ APPLICABLES

AUX MARCHÉS PUBLICS DE SERVICES

Source : commission des affaires économiques

– En application des articles R. 2131-1 et suivants du code de la commande publique, la publicité des marchés publics repose sur la publication, selon le cas, d’un avis de pré-information ou d’un avis périodique indicatif manifestant l'intention des acheteurs de passer un marché. Ces documents prennent la forme d’une annonce dans un organe habilité informant les entreprises qu’un acheteur public cherche un prestataire ou un fournisseur. L’avis de marché public rassemble les informations qui définissent le besoin de l'acheteur : la nature de la mission, les critères de choix du candidat retenu, le lieu de réalisation, la date limite pour déposer le dossier, les délais, etc.

La mise en concurrence dans le cadre des marchés publics

La mise en concurrence constitue une modalité de sélection des candidats à l’attribution d’un marché public. Ses modalités peuvent revêtir des formes différentes selon que l’acheteur public recourt à la procédure adaptée ou à des procédures formalisées.

– En vertu de l’article L. 2123-1 du code de la commande publique, la procédure adaptée autorise les acheteurs publics à définir librement les modalités de passation du marché, dans le respect des principes de la commande publique.

Elle peut être utilisée dans trois hypothèses :

1° lorsque la valeur estimée hors taxes du besoin est inférieure aux seuils européens mentionnés dans un avis qui figure en annexe du code de la commande publique ;

2° en raison de l'objet du marché, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État ;

3° lorsque, alors même que la valeur estimée du besoin est égale ou supérieure aux seuils de procédure formalisée, la valeur de certains lots est inférieure à un seuil fixé par voie réglementaire.

Dans ce cadre, les acheteurs publics peuvent fixer par eux-mêmes un délai de remise des candidatures autre que celui fixé par les règlements pour les procédures formalisées. Ils peuvent recourir à la négociation afin de convenir du contenu des prestations et d’adapter les prix aux prestations finalement retenues, sans être tenu par un cahier des charges initial mais sous réserve de prouver la réalité de la consultation organisée.

Les procédures formalisées ont pour objet le choix d’une offre au terme d’un processus d’examen normalisé des candidatures présentées en réponse à un cahier des charges ou à la formalisation d’un besoin par un acheteur public. Appartiennent à cette catégorie :

– l’appel d’offres (régi par les articles L. 2124-2 et R. 2124-2 du code de la commande publique) : il peut être ouvert ou restreint ; il vise à sélectionner l’offre économiquement la plus avantageuse, sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats ;

– la procédure avec négociation (définie par l’article L. 2124-3 du code de la commande publique) : elle donne aux acheteurs publics la faculté de négocier les conditions du marché avec un ou plusieurs opérateurs économiques ; l’article R. 2124-3 du code de la commande publique définit six hypothèses pouvant justifier son emploi ;

– le dialogue compétitif (encadré par les articles L. 2124-4 et R. 2124-5 du code de la commande publique) : la procédure a pour objet l’organisation d’un dialogue entre l’acheteur public et des candidats admis à y participer en vue de définir ou développer les solutions de nature à répondre aux besoins de l’acheteur et sur la base desquels les candidats sont invités à remettre une offre ; son usage doit répondre aux mêmes besoins et circonstances que ceux exigées pour la procédure avec négociation.

Le recours aux procédures formalisées implique, dans la passation des marchés publics, le respect d’un certain nombre d’exigences procédurales portant sur :

– la formalisation du besoin et les informations publiées par les acheteurs publics : dans le cadre des procédures d’appel d’offres, l’établissement d’un cahier des charges incombe à l’acheteur public et ce document présente un caractère intangible ;

– les modalités et délais minimaux de remise des candidatures : l’article R. 2151-2 du code de la commande publique dispose ainsi que les délais de réception des offres présentées dans le cadre d'une procédure formalisée ne peuvent être inférieurs aux délais minimaux propres à chaque procédure ;

– les échanges et communications entre les adjudicateurs et les candidats ;

– le processus et les critères de sélection.

Des principes admettant des exceptions circonscrites ou circonstancielles

Des procédures dérogatoires : les marchés sans publicité ni mise en concurrence

L’article L. 2122-1 du code de la commande publique habilite le pouvoir réglementaire à écarter l’organisation d’une publicité ou d’une mise en concurrence pour des marchés dont la conclusion ou l’exécution peut se heurter à des circonstances exceptionnelles. Il réserve l’usage de cette faculté aux situations dans lesquelles le respect d'une telle procédure est inutile, impossible ou manifestement contraire aux intérêts de l'acheteur ou à un motif d'intérêt général du fait de trois motifs ou circonstances : l’existence d’une première procédure infructueuse, l’urgence ou un objet (ou une valeur) particuliers.

Le code de la commande publique admet ainsi l’absence de publicité et de mise en concurrence pour des marchés définis par le pouvoir réglementaire :

– en considération du montant et de l’objet du marché (article R. 2122-1 à R. 2122-9-1 du code de la commande publique) ;

– en raison de la qualité de l’acheteur (articles R. 2122-10 à R. 2122-11 du code de la commande publique).

Parmi les procédures relevant de la première catégorie, l’article R. 2122-1 du code de la commande publique autorise la passation de marchés sans publicité, ni mise en concurrence en cas d’urgence impérieuse et imprévisible résultant de circonstances extérieures et qui ne permettent pas de respecter les délais minimaux exigés par les procédures formalisées. La dérogation s’applique notamment aux marchés exigés pour l’exécution d’office, en urgence :

– des travaux nécessaires en cas de danger ponctuel imminent pour la santé publique et ceux participant de l’exécution des mesures d’hygiène en matière d’habitat (article L. 1311-4 du code de la santé publique) ;

– des travaux destinés à la sécurité des établissements recevant du public (article L. 184-1 du code de la construction et de l’habitation [CCH]) ; des travaux relevant de la police de la salubrité et de la sécurité des immeubles (article L. 511-11 du CCH), des travaux prescrits par un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité (article L. 511-15 du CCH) ; des travaux réalisés d’office en cas d’inexécution d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité (article L. 511-16 du CCH) ; les travaux prescrits ou réalisés d’office pour faire face à un danger imminent dans l’exercice de la police de la salubrité et de la sécurité des immeubles (articles L. 511-19 à L. 511-21 du CCH) ;

– des marchés passés pour faire face à des dangers zoosanitaires et des dangers phytosanitaires (1° et 2° de l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime).

Les marchés conclus sur le fondement de l’article R. 2122-1 du code de la commande publique ne peuvent porter que sur les prestations strictement nécessaires pour faire face à la situation d'urgence.

Des dispenses provisoires répondant à des objectifs de simplification ou à des situations de crise

Sur le fondement de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi « Asap » ([26]), les acheteurs publics peuvent aujourd’hui passer des marchés de travaux d’une valeur inférieure à 100 000 euros, sans mise en concurrence ni publicité préalable.

En conséquence de la prorogation réalisée par le décret n° 2024-1217 du 28 décembre 2024 ([27]), cette dispense doit expirer le 31 décembre 2025. Elle s’applique aux marchés publics pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d'appel à la concurrence est envoyé à la publication à compter du 1er janvier 2025. Elle vaut également pour les marchés de travaux conclus en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 ([28]) établit une dispense analogue en vue de faciliter l’exécution des marchés de travaux nécessaires à la reconstruction et à la réfection des bâtiments détruits ou endommagés dans le contexte des événements de l’été 2023. En l’occurrence, le texte écarte l’obligation de publicité préalable pour la passation des marchés de travaux soumis au code de la commande publique portant sur les équipements publics et les bâtiments affectés par les dégradations ou destructions liées aux troubles à l'ordre et à la sécurité publics survenus entre le 27 juin et le 5 juillet 2023. En revanche, il maintient l’obligation d’une mise en concurrence préalable. Peuvent bénéficier de la dispense de publicité :

– les marchés répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 1,5 million d’euros hors taxes ;

– les lots dont le montant est inférieur à 1 million d’euros hors taxes, à la condition que le montant cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

L’article 4 de l’ordonnance précise que le dispositif s’applique aux marchés pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à la publication à compter de son entrée en vigueur et pendant un délai de neuf mois à compter de cette date (soit jusqu’au 25 avril 2025).

des dispenses temporaires de publicitÉ et de mise en concurrence pour les marchÉs publics de travaux nécessaires À la reconstruction de mayotte

L’article 11 du présent projet de loi vise à faciliter et à accélérer la conclusion des marchés de travaux soumis au code de la commande publique devant être engagés afin de remédier aux destructions et dommages causés à Mayotte par le cyclone Chido. À cet effet et par une disposition non codifiée, il établit deux dispenses temporaires relatives aux obligations de droit commun pesant sur la publicité et la mise en concurrence préalables.

Aux termes du premier alinéa du I et du II de l’article 11, les marchés publics pouvant bénéficier de cette procédure de passation exceptionnelle ont pour objet les travaux nécessaires à la reconstruction ou à la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par la calamité exceptionnelle survenue à Mayotte les 13 et 14 décembre 2024. Le champ de la dispense varie suivant le besoin estimé et la nature des prestations requises.

une obligation de publicitÉ écartée pour les marchÉs de travaux de moins de deux millions d’euros hors taxes

Le premier alinéa du I de l’article 11 du projet de loi autorise la négociation sans publicité préalable, mais avec mise en concurrence, de marchés de travaux répondant à un besoin d’une valeur estimée inférieure à deux millions d’euros hors taxes. Le second alinéa du I inclut dans le champ d’application de cette procédure dérogatoire les lots d’un montant inférieur à 1 million d’euros hors taxes, sous réserve que le montant cumulé des lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

Dans son économie, le dispositif accorde à l’ensemble des acheteurs publics une dispense analogue à celle établie par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 pour la remise en état des équipements et bâtiments publics ayant subi des destructions et des dommages dans le contexte des émeutes urbaines de l’été 2023 : il vise les mêmes infrastructures et constructions. La notion d’« équipements publics » inclut le mobilier urbain, l’éclairage et les panneaux d’affichage publics, les réseaux de transport ou de communication et autres équipements d’infrastructure qui ne sont pas des bâtiments, et qui doivent pouvoir être réparés ou remplacés en urgence, telles que les infrastructures de voirie. Le terme de « bâtiments publics » couvre l’ensemble des constructions appartenant à l’État, aux collectivités territoriales, à leurs groupements et à leurs établissements.

Quoique légèrement supérieurs à ceux prévus par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023, les seuils retenus pour la définition des marchés publics de travaux dont la passation pourrait être réalisée sans publicité ne paraissent pas disproportionnés au regard de l’ampleur des destructions subies par Mayotte. D’après l’analyse du Conseil d’État ([29]) , la dispense peut être jugée compatible avec le droit européen dans la mesure où le seuil de 2 millions d’euros demeure inférieur à celui fixé par le droit européen pour les marchés de travaux ([30]) et dès lors que les marchés à Mayotte ne présentent pas un intérêt frontalier. En outre, ainsi que le souligne le Conseil, les pouvoirs adjudicateurs continueront d’être tenus de respecter les exigences d’égalité devant la commande publique et de bon usage des deniers publics.

des dérogations À la publicitÉ et À la mise en concurrence pour certains marchés publics de travaux, de fournitures et de services

● Le premier alinéa du II de l’article 11 du projet de loi écarte l’obligation d’une publicité et d’une mise en concurrence préalables dans la passation des marchés de travaux, de fournitures et de services répondant à un besoin d’une valeur estimée inférieure à 100 000 euros hors taxes.

● Le deuxième alinéa du II habilite les acheteurs publics à recourir à la même procédure, sous réserve que leur montant cumulé n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée, pour les lots d’un montant :

– inférieur à 80 000 euros hors taxes, pour les marchés de travaux, de fournitures et de services ;

– inférieur à 100 000 euros hors taxes, pour les marchés de travaux.

Dans son principe et au regard de l’objectif visé, le dispositif présente de grandes similitudes avec la procédure dérogatoire autorisée par l’article R. 2122-1 du code de la commande publique sur le fondement d’une urgence impérieuse. Le II de l’article 11 du projet de loi fonde la dispense sur la nécessité de remédier à une situation d’urgence.

Les seuils définissant les marchés susceptibles d’entrer dans le champ d’application du dispositif tendent à instituer une nouvelle forme de procédure adaptée, pour des prestations ne justifiant pas un formalisme exigeant au regard de la valeur limitée du besoin auquel il s’agit de répondre. S’agissant des marchés de travaux, le projet de loi met en place une procédure analogue à celle prévue par la loi Asap.

un dispositif dÉrogatoire encadré et de nature temporaire

● D’une part, les premiers alinéas du I et du II de l’article 11 du projet de loi conditionnent l’application des dérogations au droit de la commande publique au constat des conséquences d’une calamité naturelle, en l’occurrence le cyclone Chido. Le texte vise expressément les dates de survenue de cet épisode météorologique.

En cela, il formalise un régime proche de celui des catastrophes naturelles, même s’il ne caractérise pas le lien de causalité de manière aussi précise que celle exigée par l’article L. 125-1 du code des assurances ([31]) ou par les dispositions de l’article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales relatives aux dépenses éligibles au FCTVA à titre dérogatoire ([32]) . Le libellé de l’article 11 transpose le dispositif de l’article 1er de l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 conçu pour la réparation des dommages subis par les équipements et bâtiments publics en marge des événements de l’été 2023. Par analogie, il peut être considéré que l’article 11 exige seulement de démontrer que le cyclone constitue un fait générateur probable des dommages, indépendamment de la date de leur constat.

● D’autre part et aux termes de l’article 14 du projet de loi, les dispenses relatives aux obligations de publicité et de mise en concurrence peuvent s’appliquer aux marchés publics engagés dans un délai de 24 mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi. L’article 14 vise les marchés pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à compter de la date de publication du texte promulgué – ce qui écarte toute application rétroactive. En vertu du principe d’identité législative applicable aux collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution, les dispositions de l’article 11 du projet de loi entreront en vigueur dès la publication de la loi au Journal officiel.

Les délais prévus pour l’application des dispenses excèdent très nettement ceux prévus par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 conçu pour la réparation des dommages subis par les équipements et bâtiments publics en marge des événements de l’été 2023 (à savoir neuf mois à compter de la publication de l’ordonnance). Ils peuvent être jugés adaptés au regard des délais nécessaires à la formalisation des besoins et au lancement des procédures de passation des marchés publics.

les travaux de la commission

● En premier lieu, la commission des affaires économiques a harmonisé les termes faisant référence au cyclone Chido aux premier et troisième alinéas de l’article 11 du projet de loi. Cette précision résulte de l’adoption de l’amendement CE270 de la rapporteure, avec l’avis favorable du Gouvernement.

Elle conditionne l’application de la dérogation au droit de la commande publique établie par le texte en ce qui concerne l’exigence d’une publication et d’une mise en concurrence préalables. Avec l’objectif de contribuer à la reconstruction de Mayotte, la désignation du cyclone Chido détermine en effet le fait générateur des dommages et destructions causés aux équipements et bâtiments publics qui, en droit, fonde le recours aux modalités exceptionnelles de passation des marchés publics qu’autorise l’article 11 du projet de loi.

● En second lieu, la commission des affaires économiques a entendu garantir les conditions d'une pleine participation des acteurs économiques de Mayotte à sa reconstruction. À cet effet, par l’adoption de l’amendement CE271 de la rapporteure et contre l’avis du Gouvernement, elle a complété le dispositif de l’article 11 du projet de loi afin de favoriser l'attribution de marchés publics aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux artisans qui possédaient leur siège social dans le département à la veille du cyclone Chido.

Le premier alinéa du III consacre ainsi le droit de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics de Mayotte, de réserver aux PME et aux artisans locaux une part préférentielle des marchés publics attribués dans les conditions fixées par l'article 11 du projet de loi. Il fixe cette part préférentielle à un tiers des marchés passés dans le cadre de ce régime provisoire.

Ce dispositif s’inspire très directement de l’expérimentation menée sur le fondement de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle en outre-mer. L’article 73 du texte prévoyait ainsi que « pour favoriser à moyen terme l'émergence de nouveaux opérateurs locaux susceptibles d'exercer pleinement leur libre accès à la commande publique, dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution autres que la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, pour une période de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les pouvoirs adjudicateurs, les entités adjudicatrices et les acheteurs publics peuvent réserver jusqu'à un tiers de leurs marchés aux petites et moyennes entreprises locales, au sens de l'article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. »

La rédaction adoptée par la commission des affaires économiques en reprend les termes essentiels tout en précisant le champ des entreprises et artisans locaux : au sens du III de l’article 11, ces catégories comprennent les entreprises possédant leur siège social à Mayotte au 13 décembre 2024, soit à la date du passage du cyclone Chido. Cette mention répond à la nécessité de prévenir des implantations opportunistes qui réduiraient en partie la justification d’intérêt local et la portée du dispositif.

Le choix d’une part préférentielle d’un tiers des marchés publics prend en considération les dérogations aux principes de la commande publique qu’admet le droit en vigueur afin de ménager aux marchés publics l’accès des petites et moyennes entreprises (PME). L’article R. 2213-5 du code de la commande publique fait ainsi obligation aux titulaires des marchés de partenariat de s’engager à confier « directement ou indirectement, à des petites et moyennes entreprises ou à des artisans mentionnés à l'article R. 2151-13 », 20 % du montant prévisionnel du marché de partenariat hors coût de financement « sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas ». Ce pourcentage peut être modifié par décret.

Le second alinéa du III de l’article 11 prévoit l’établissement d’un plan de sous-traitance pour les soumissionnaires ne possédant pas la qualité de PME ou d'artisan. Il renvoie à un acte réglementaire le soin d’en préciser les formes et les modalités de présentation et d’examen.

Le texte adopté par la commission des affaires économiques emprunte, là encore, au dispositif de l’expérimentation organisée par l’article 73 de la loi précitée pour l’égalité réelle outre-mer. Celui-ci prévoyait ainsi que « [d]ans des conditions définies par voie réglementaire, pour les marchés dont le montant estimé est supérieur à 500 000 euros hors taxes, les soumissionnaires doivent présenter un plan de sous-traitance prévoyant le montant et les modalités de participation des petites et moyennes entreprises locales ».

La disposition impose aux candidats aux marchés publics d’indiquer dans leur offre le montant et les modalités de participation des entreprises appartenant à ces catégories à l’exécution du marché auquel ils postulent. La disposition vise à fournir aux acheteurs publics et pouvoirs adjudicateurs un élément leur permettant d’apprécier la valeur de la candidature au regard des exigences qui peuvent s’attacher à l’efficacité et à la transparence des conditions d’exécution de la commande publique, ainsi qu’à l’impact sur l’environnement économique local. Les éléments de définition du contenu du plan de sous-traitance prévu par le second alinéa du III proviennent des dispositions du décret pris pour l’application de la loi précitée pour l’égalité réelle outre-mer ([33]).

L’obligation de fournir un plan de sous-traitance au stade de la passation du marché ne revêt cependant qu’un caractère relatif. En effet, le III de l’article 11 permet aux soumissionnaires de répondre à l’exigence que sous-tend la procédure en motivant le non-recours aux PME et artisans locaux. Il admet des justifications pratiques relativement souples, en rapport avec l’existence d’entreprises sous-traitantes à même de satisfaire aux exigences du marché public dont elles deviendraient sous-traitantes. Ces tempéraments correspondent à ceux prévus pour la mise en œuvre de l’expérimentation prévue par la loi précitée pour l’égalité réelle outre-mer ([34]). Au demeurant, il incombe au pouvoir réglementaire de préciser les conditions d’application du dispositif. En cela, le texte de la commission tend à écarter le risque d’une charge administrative pour les soumissionnaires et pour les acheteurs publics susceptibles de réduire l’intérêt des dérogations autorisées par l’article 11 du projet de loi.

Le troisième alinéa du III de l’article 11 du projet de loi fait obligation aux lauréats retenus de confier une partie de l’exécution du marché à des PME et artisans locaux, sauf impossibilité tenant à la structure du secteur économique concerné. Il réserve l’application de cette exigence légale aux entreprises ne possédant la qualité d’entreprise ou d’artisan possédant son siège social à Mayotte.

En cela, le texte de la commission transpose la dérogation formulée par l’article R. 2171-23 du code de la commande publique applicable à certains marchés globaux. Il ne remet pas en cause dans son principe le pouvoir d’appréciation des acheteurs publics et des pouvoirs adjudicateurs quant à la possibilité, pour les sous-traitants désignés par le lauréat d’un marché passé dans les conditions fixées par l’article 11 du projet de loi, de prendre part à son exécution. Les autorités conservent les prérogatives d’agrément et de contrôle que leur accorde le droit de la commande publique.

À l’instar des dispositions relatives au plan de sous-traitance, cet alinéa du III de l’article 11 reconnaît aux lauréats des marchés publics la possibilité de ne pas recourir à des sous-traitants locaux, si la structure économique du secteur ne le permet pas. Ce faisant, il ménage une souplesse dans l’application de la procédure qui prend en considération des conditions économiques d’exécution de la commande publique, ainsi que la nécessité de ménager la liberté contractuelle des entreprises et l’accès aux marchés publics. Cette exception vise à prévenir tout risque de surcharge administrative susceptible de restreindre le vivier des candidats aux marchés. Il incombera au pouvoir réglementaire d’en préciser la teneur.

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Article 12 (supprimé) Dérogation au principe d’allotissement des marchés de travaux, de fournitures et de service soumis au code de la commande publique

L’état du droit : UN DROIT DE la commande publique imposant l’allotissement des marchés publics À mayotte

Suivant l’article L. 1400-1 du code de la commande publique, la passation des marchés publics dans les collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution obéit aux principes et règles en vigueur en France hexagonale, sous réserve de dispositions spécifiques éventuellement édictées pour chacune d’entre elles. En l’état, le code de la commande publique ne comporte aucune adaptation en ce qui concerne les lois et règlements applicables en la matière sur l’île de Mayotte. Dès lors et en vertu du principe d’identité législative, la conclusion et l’exécution des marchés publics doivent respecter des obligations de droit commun, dont celui de l’allotissement.

UN PRINCIPE DIRECTEUR DANS LA STRUCTURATION ET LA PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS

Consacré par l’article L. 2113-10 du code des marchés publics, le principe de l’allotissement des marchés publics constitue une règle fondamentale qui participe de la mise en œuvre du principe constitutionnel d’égal à l’accès à la commande publique. Il emporte l’obligation légale de passer les marchés en lots séparés. Il incombe ainsi aux acheteurs publics de déterminer le nombre, la taille et l’objet des lots. L’article L 2113-10 du code des marchés publics leur donne toutefois la possibilité de limiter le nombre de lots pour lesquels un même opérateur économique peut présenter une offre ou le nombre de lots qui peuvent être attribués à un même opérateur économique.

Le principe de l’allotissement implique que chaque lot d’un marché public constitue une unité autonome pouvant être attribuée séparément. Il doit avoir pour objet des prestations homogènes susceptibles d’être réalisées par une même entreprise, même s’il n’est pas impossible, dans certains cas, qu’un même lot comporte des prestations différentes.

une application ne pouvant être ÉcartÉe que dans des hypothèses circonscrites au plan juridique

En l’état du droit, les acheteurs publics disposent d’un pouvoir d’appréciation relativement restreint en ce qui concerne l’allotissement des marchés publics. Ils ne peuvent s’affranchir de cette obligation que dans le cadre d’exceptions strictement définies par le législateur, en considération de circonstances pouvant rendre inopérantes les procédures de marché publics et en réponse à une crise conjoncturelle récente.

Des marchés publics pouvant ne pas être allotis pour des motifs relatifs à la bonne exécution des procédures ou en raison de leur objet

● L’article L. 2113-11 du code de la commande publique reconnaît aux acheteurs publics la faculté de ne pas allotir un marché public pour trois motifs :

1° l’impossibilité pour un acheteur public d’assurer lui-même les missions d’organisation, de pilotage et de coordination ;

2° le risque de restreindre la concurrence ou de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des prestations ;

3° le risque d’une procédure infructueuse pour les entités adjudicatrices.

L’article L. 2113-11 fait obligation aux acheteurs publics de motiver la décision de ne pas allotir un marché en énonçant les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision.

● Par ailleurs, l’obligation d’allotir ne s’applique pas aux marchés globaux définis par l’article L. 2171-1 du code de la commande publique ([35]), à savoir :

1° les marchés de conception-réalisation ;

2° les marchés globaux de performance ;

3° les marchés globaux sectoriels.

L’article L. 2200-1 du même code écarte également le principe de l’allotissement pour les marchés de partenariat.

Un régime provisoire pour les marchés de travaux engagés afin de remédier aux conséquences des émeutes urbaines de l’été 2023

L’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 ([36]) établit une dispense temporaire en vue de faciliter l’exécution des marchés de travaux nécessaires à la reconstruction et à la réfection des bâtiments détruits ou endommagés dans le contexte des émeutes urbaines de l’été 2023. En l’occurrence, le texte autorise les acheteurs publics à conclure des marchés uniques nécessaires à la reconstruction où à la réfection des équipements publics et des bâtiments affectés par les dégradations ou destructions liées aux troubles à l’ordre et à la sécurité publics survenus entre le 27 juin et le 5 juillet 2023. Entrent dans le champ de la disposition :

– les marchés répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 1,5 million d’euros hors taxes ;

– les lots dont le montant est inférieur à 1 million d’euros hors taxes, à la condition que le montant cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

En application de l’article 4 de l’ordonnance, l’allotissement ne constitue plus une obligation pour les marchés ayant donné lieu à l’engagement d’une consultation ou à l’envoi à la publication d’un avis de publicité à compter de l’entrée en vigueur de l’ordonnance et pendant un délai de neuf mois à compter de cette date (soit jusqu’au 25 avril 2025).

une dispense temporaire de l’obligation d’allotir pour les marchÉs publics nécessaires À la reconstruction de mayotte

L’article 12 du projet de loi vise à faciliter et à accélérer la conclusion des marchés soumis au code de la commande publique devant être engagés afin de remédier aux destructions et dommages causés par le cyclone Chido à Mayotte. À cet effet, par une disposition non codifiée, il établit une dérogation expresse à l’application des articles L. 2113-10 et L. 2113-11 du code de la commande publique qui formalisent les obligations découlant du principe d’allotissement des marchés publics.

un régime temporaire conférant la facultÉ de passer des marchés uniques

● L’article 12 du projet de loi permet aux acheteurs publics de conclure un marché unique pour les marchés publics nécessaires afin de remédier aux conséquences de la calamité naturelle exceptionnelle survenue à Mayotte les 13 et 14 décembre 2024.

En conséquence du renvoi au I de l’article 11 du projet de loi, la dispense s’applique à l’ensemble des marchés publics ayant pour objet la reconstruction ou la réfection des équipements publics et des bâtiments détruits ([37]) ou endommagés par le cyclone Chido.

● En pratique, l’article 12 du projet de loi dispense les acheteurs publics de l’obligation de motiver la décision de ne pas allotir un marché public répondant à ce besoin, en démontrant qu’ils se trouvent dans l’une des situations visées à l’article L. 2113-11 du code de la commande publique.

Ainsi, le texte reproduit le dispositif établi par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 pour la passation des marchés publics nécessaire à la reconstruction des infrastructures et édifices affectés par les émeutes urbaines de l’été 2023 ([38]).

Quoique légèrement supérieurs à ceux prévus par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023, les seuils retenus pour la définition des marchés publics de travaux dont la passation pourrait être réalisée sans allotissement ne paraissent pas disproportionnés au regard de l’ampleur des destructions subies par Mayotte. D’après l’analyse du Conseil d’État ([39]), la dispense ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

un dispositif dÉrogatoire encadré et de nature temporaire

● D’une part, l’article 12 du projet de loi conditionne l’application des dérogations au droit de la commande publique au constat des conséquences d’une calamité naturelle, en l’occurrence le cyclone Chido. Le texte vise expressément les dates de survenue de cet épisode météorologique.

En cela et comme précédemment observé, il formalise un régime proche de celui des catastrophes naturelles, même s’il ne caractérise le lien de causalité de manière aussi précise que celui exigé dans le cadre fixé par l’article L. 125-1 du code de assurances ou par les dispositions de l’article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales relatives aux dépenses éligibles au FCTVA à titre dérogatoire ([40]). À l’instar de la dispense accordée par l’article 11 du projet de loi, on peut estimer que l’article 12 exige seulement de démontrer que le cyclone constitue un fait générateur probable des dommages, indépendamment de la date de leur constat.

● D’autre part, aux termes de l’article 14 du texte, la dispense relative à l’obligation d’allotir peut s’appliquer aux marchés publics de travaux engagés dans un délai de 24 mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi. L’article 14 vise les marchés pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à compter de la date de publication du texte promulgué – ce qui écarte toute application rétroactive. En vertu du principe de l’identité législative, applicable aux collectivités de nos outre-mer qui relèvent de l’article 73 de la Constitution, les dispositions de l’article 12 du projet de loi entreront en vigueur dès la publication de la loi au Journal officiel.

Comme observé à propos de l’article 11 du projet de loi, l’échéance fixée pour l’application de la dérogation au principe de l’allotissement va au-delà de ceux prévus par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 conçu pour la réparation des dommages subis par les équipements et bâtiments publics en marge des émeutes urbaines de l’été 2023 (à savoir, neuf mois à compter de la publication de l’ordonnance). Elle peut être jugée adaptée au regard des délais nécessaires à la formalisation des besoins et au lancement des procédures de passation des marchés publics.

les travaux de la commission

La commission a supprimé l’article 12 du projet de loi en adoptant, contre l’avis de la rapporteure et du Gouvernement, les amendements :

– CE46 déposé par M. Jean-Hugues Ratenon et des membres du groupe La France insoumise-Nouveau Front populaire (LFI-NFP) ;

– CE149 déposé par M. Davy Rimane et des membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) ;

– CE216 déposé par Mme Dominique Voynet et le groupe Écologiste et social (EcoS).

D’après les auteurs de ces amendements, la suppression de la disposition se justifierait en considération :

– du nécessaire respect des grands principes de la commande publique, dont l’égal accès et la transparence des procédures ;

– du rôle structurant du principe d’allotissement dans la conception et l’exécution des marchés publics ;

– du risque d’éviction des petites et moyennes entreprises au profit de grands groupes internationaux, avec de possibles atteintes à l’emploi du fait de rapports de sous-traitance fondés sur la recherche du moins-disant en termes de prix des prestations et de salaires.

En conséquence de l’adoption de ces amendements, la commission des affaires économiques n’a pas pu examiner les amendements, devenus sans objet, présentés par plusieurs de ses membres et qui visaient à encadrer le recours à des marchés publics non allotis, notamment par la faculté, reconnue expressément aux acheteurs publics et aux pouvoirs adjudicateurs, de réserver une part préférentielle des marchés aux PME et aux artisans locaux.

Il en va ainsi notamment de l’article CE274 déposé par la rapporteure, qui proposait d’enrichir l’article 12 par un dispositif similaire à celui inséré au III de l’article 11, afin de garantir la participation des acteurs économiques locaux à la reconstruction de Mayotte. Au regard de la possibilité d’encadrer le dispositif proposé par le projet de loi, le rétablissement de l’article 12 constitue une voie à explorer dans la poursuite de l’examen du texte.

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Article 13 Assouplissement des possibilités d’attribution d’une mission globale portant sur la conception, la construction ou l’aménagement d’équipements et de bâtiments publics

L’état du droit : UN encadrement strict du recours aux marchés de CONCEPTION-réalisation À mayotte

Suivant l’article L. 1400-1 du code de la commande publique, la passation des marchés publics dans les collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution obéit aux principes et règles en vigueur en France hexagonale, sous réserve de dispositions spécifiques éventuellement édictées pour chacune d’entre elles. En l’état, le code de la commande publique ne comporte aucune adaptation des lois et règlements applicables en la matière sur l’île de Mayotte. Dès lors et en vertu du principe d’identité législative, la conclusion et l’exécution des marchés publics doivent actuellement respecter des obligations de droit commun, dont celles qui régissent l’attribution de marchés globaux.

UN instrument de la commande publique rÉservé À des situations et besoins spécifiques

Une forme de marché dérogeant au principe de l’allotissement

Aux termes de l’article L. 2171-1 du code de la commande publique, les marchés de conception-réalisation constituent l’une des trois catégories de marchés globaux passés par dérogation au principe d’allotissement. La notion regroupe toutes les formes de marchés permettant de déroger à l’interdiction de cumul des missions de maîtrise d’œuvre et de travaux, ainsi qu’à l’allotissement.

En application de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique, un marché de conception-réalisation se définit ainsi comme un marché de travaux permettant à l’acheteur de confier à un opérateur économique une mission portant à la fois sur l’établissement des études et l’exécution des travaux nécessaires à la réalisation d’un ouvrage. De manière concrète, la passation et l’exécution du contrat ne donnent pas lieu à la formalisation et à l’attribution de lots séparés, dans les conditions fixées par les articles L. 2113-10 et L. 2113-11 du code la commande publique : un marché unique couvre l’ensemble des prestations.

Des cas d’usage strictement définis

Le second alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique subordonne l’usage des marchés de conception-réalisation à deux circonstances rendant nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études de l’ouvrage :

– des motifs techniques ;

– un engagement contractuel portant sur l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la construction d’un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur.

Suivant les précisions apportées par l’article R. 2171-1 du code de la commande publique, « les motifs d’ordre technique justifiant le recours à un marché de conception-réalisation sont liés à la destination ou à la mise en œuvre technique de l’ouvrage ». Entrent expressément dans le champ d’application des marchés de conception-réalisation répondant à des motifs techniques :

– les ouvrages dont l’utilisation conditionne la conception, la réalisation et la mise en œuvre ;

– les ouvrages dont les caractéristiques, telles que des dimensions exceptionnelles ou des difficultés techniques particulières, exigent de faire appel aux moyens et à la technicité propres des opérateurs économiques.

En application de l’article L. 2771-1 du code de la commande publique, les marchés de conception-réalisation peuvent être confiés à un groupement d’opérateurs économiques ou à un seul opérateur économique pour les ouvrages d’infrastructures.

DES dérogations limitées aux dispositions restreignant l’usage des marchés de conception-rÉalisation

En l’état, le droit en vigueur n’écarte l’application des conditions fixées pour l’engagement des marchés de conception-réalisation que pour la conduite d’opérations menées sur le fondement de trois procédures distinctes, ayant chacune un objet spécifique.

Les marchés de conception-réalisation destinés à la réalisation de logements locatifs

En application du troisième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique, les conditions fixées pour l’usage des marchés de conception-réalisation ne s’appliquent pas aux marchés de conception-réalisation ayant pour objet la réalisation de logements locatifs aidés par l’État qui sont financés avec le concours des aides publiques mentionnées au 1° de l’article L. 301-2 du code de la construction et de l’habitation ([41]), lorsqu’ils sont conclus par les organismes d’habitations à loyer modéré ([42]) et les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux.

Les marchés globaux sectoriels (articles L. 2171-4 à L.2171-6-1 du code de la commande publique)

Les marchés globaux sectoriels désignent des marchés de conception-réalisation ayant pour objet de confier à un seul opérateur économique une mission globale portant sur la conception, la construction et l’aménagement d’immeubles ou d’infrastructures affectés à des services publics spécifiques, avec ou sans entretien et maintenance. Ils constituent des procédures particulières à l’usage exclusif :

– de l’État (article L. 2171-4 du code de la commande publique). Entrent dans le champ d’application des marchés globaux passés sur ce fondement : les immeubles affectés à la police nationale, à la gendarmerie nationale, aux armées ou aux services du ministère de la Défense, à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, ainsi que ceux qui sont affectés par l’État à la formation des personnels qui concourent aux missions de défense et de sécurité civiles ; les infrastructures nécessaires à la mise en place de systèmes de communication et d’information répondant aux besoins des services du ministère de l’Intérieur ; les établissements pénitentiaires ; les centres de rétention ou de zones d’attente ; des infrastructures linéaires de transport de l’État, hors bâtiments.

– des établissements publics de santé et des organismes sociaux ou sanitaires (article L. 2171-5 du code de la commande publique), pour les bâtiments ou les équipements affectés à l’exercice de leurs missions ;

– de la Société du Grand Paris (article L. 2171-6 du code de la commande publique). Les marchés globaux sectoriels peuvent porter sur les infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris ([43]) ou sur des infrastructures de transport public dont la maîtrise d'ouvrage lui est confiée, sur les opérations de construction et de valorisation immobilière non directement liées aux infrastructures précitées qui relèvent de sa compétence, ainsi que sur la maintenance des éléments qui sont remis en gestion à Ile-de-France Mobilités ([44]) ;

– d’Île-de-France Mobilités (article L. 2171-6 du code de la commande publique), pour les sites de maintenance et de remisage des modes de transport (bus, tramway, tram-train, métropolitain) dont elle assure l’organisation dans le cadre de ses missions.

Contrairement aux marchés de conception-réalisation régis par l’article L. 2171-2 du code de la commande publique, la loi ne fixe pas de condition à l’usage des marchés globaux sectoriels en dehors de leur objet. Le recours à ce procédé relève de la libre appréciation des pouvoirs adjudicateurs.

Le régime provisoire applicable aux marchés de travaux engagés afin de remédier aux conséquences des émeutes urbaines de l’été 2023

L’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 ([45]) établit une dispense temporaire en vue de faciliter l’exécution des marchés de travaux nécessaires à la reconstruction et à la réfection des bâtiments détruits ou endommagés dans le contexte des émeutes urbaines de l’été 2023. L’article 3 de l’ordonnance ouvre la possibilité de recourir aux marchés de conception-réalisation mentionnés à l’article L. 2171-2 du code de la commande publique.

D’une part, cet article de l’ordonnance dote expressément les acheteurs publics de la capacité de confier à un opérateur économique une mission globale portant sur la conception, la construction ou l’aménagement des équipements publics et des bâtiments affectés par les violences urbaines.

D’autre part, l’ordonnance lève les restrictions à l’usage d’un tel procédé qui découlent de :

– l’impossibilité de conclure un marché de conception-réalisation pour les acheteurs soumis aux dispositions qui régissent les marchés publics liés à la maîtrise d’ouvrage publique et à la maîtrise d’ouvrage privée, en dehors des cas où des motifs d’ordre technique ou un engagement contractuel portant sur l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la construction d’un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur rendent nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études de l’ouvrage (en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique) ;

– la nécessaire distinction entre la mission de maîtrise d’œuvre et celle confiée aux opérateurs économiques chargés des travaux (en vertu du second alinéa de l’article L. 2431-1 du même code).

Conformément à l’esprit et à la lettre de l’ordonnance, les maîtres d’ouvrage peuvent ainsi confier une mission globale portant à la fois sur l’établissement des études et l’exécution des travaux, quel que soit le montant estimé des prestations.

Entrent dans le champ de la disposition :

– les marchés répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 1,5 million d’euros hors taxes ;

– les lots dont le montant est inférieur à 1 million d’euros hors taxes, à la condition que le montant cumulé de ces lots n’excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots.

En application de l’article 4 de l’ordonnance, les acheteurs publics peuvent confier une mission globale portant sur la conception, la construction ou l’aménagement des équipements et des bâtiments publics détruits ou endommagés pendant un délai de neuf mois à compter de la date de sa publication, soit jusqu’au 25 avril 2025.

UN RÉGIME PROVISOIRE facilitant la passation de marchés globaux nécessaires à la reconstruction de mayotte

L’article 13 du projet de loi vise à donner aux acheteurs publics la capacité de confier à des opérateurs la réalisation de l’ensemble des prestations nécessaires afin de remédier aux destructions et dommages causés par le cyclone Chido. À cet effet, par une disposition non codifiée, il assouplit les conditions du recours aux marchés de conception-réalisation en écartant expressément l’application des articles L. 2171-2 et L. 2431-1 du code de la commande publique qui fixent le cadre d’emploi de cette procédure.

une levÉe des restrictions À l’engagement des marchés DE CONCEPTION-réalisation

● En premier lieu, le premier alinéa de l’article 13 du projet de loi reconnaît aux acheteurs publics la faculté de confier à un opérateur économique une mission globale portant sur les prestations de conception, de construction ou d’aménagement nécessaires afin de remédier aux conséquences de la calamité naturelle exceptionnelle survenue à Mayotte les 13 et 14 décembre 2024.

En conséquence du renvoi au I de l’article 11 du projet de loi, cette procédure exceptionnelle peut être employée pour l’ensemble des marchés publics ayant pour objet la reconstruction ou la réfection des équipements publics et des bâtiments détruits ou endommagés ([46]) par le cyclone Chido.

● En second lieu, le premier alinéa de l’article 13 du projet de loi dispense les acheteurs publics de l’obligation de démontrer l’existence de l’une des circonstances qui, en vertu du second alinéa de l’article L. 2171-2 du code de la commande publique, autorisent le recours aux marchés de conception-réalisation, à savoir :

– des motifs techniques ;

– un engagement contractuel portant sur l’amélioration de l’efficacité énergétique ou la construction d’un bâtiment neuf dépassant la réglementation thermique en vigueur.

La disposition autorise expressément l’engagement de telles procédures même si elles ne remplissent pas les deux conditions rendant nécessaire l’association de l’entrepreneur aux études de l’ouvrage.

En outre, le second alinéa de l’article 13 du projet de loi permet de déroger au principe en vertu duquel les missions de maîtrise d’œuvre et les prestations de travaux ne peuvent être assumées par un même opérateur : il écarte en effet l’application du second alinéa de l’article L. 2431-1 du code de la commande publique.

● À l’instar des articles 11 et 12, l’article 13 du projet de loi duplique le dispositif établi par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 pour la passation des marchés publics nécessaires à la reconstruction des infrastructures et édifices affectés par les émeutes urbaines de l’été 2023 ([47]).

Quoique légèrement supérieurs à ceux prévus par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023, les seuils retenus pour la définition des marchés publics de travaux dont la réalisation pourrait nécessiter la conclusion d’un marché de conception-réalisation ne paraissent pas disproportionnés au regard de l’ampleur des destructions subies par Mayotte. D’après l’analyse du Conseil d’État ([48]), la dispense ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

un dispositif dÉrogatoire encadré et de nature temporaire

● D’une part, l’article 13 du projet de loi conditionne l’application des dérogations au droit de la commande publique au constat des conséquences d’une calamité naturelle, en l’occurrence le cyclone Chido. Le texte vise expressément les dates de survenue de cet épisode météorologique.

En cela et comme précédemment observé, il formalise un régime proche de celui des catastrophes naturelles, même s’il ne caractérise pas le lien de causalité de manière aussi précise que celle exigée dans le cadre fixé par l’article L. 125-1 du code de assurances ou par les dispositions de l’article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales relatives aux dépenses éligibles au FCTVA à titre dérogatoire ([49]). À l’instar de la dispense accordée par les articles 11 et 12 du projet de loi, la procédure de son article 13 peut être employée pour la réparation des dommages et destructions dont le cyclone Chido constitue un fait générateur probable, indépendamment de la date de leur constat.

● D’autre part, aux termes de l’article 14 du projet de loi, les acheteurs publics peuvent recourir aux marchés de conception-réalisation en dehors des conditions de droit commun dans un délai de 24 mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi. L’article 14 vise les marchés pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à compter de la date de publication du texte promulgué – ce qui écarte toute application rétroactive. En vertu du principe de l’identité législative applicable aux collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution, les dispositions de l’article 13 du projet de loi entreront en vigueur dès la publication de la loi au Journal officiel.

Comme observé à propos de l’article 11 du projet de loi, l’échéance fixée pour l’utilisation des marchés de conception-réalisation dans ce cadre exceptionnel va au-delà des délais prévus par l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 conçue pour la réparation des dommages subis par les équipements et bâtiments publics en marge des émeutes urbaines de l’été 2023 (à savoir, neuf mois à compter de la publication de l’ordonnance). Toutefois, au vu de l’importance des destructions et des contraintes et caractéristiques particulières de Mayotte, liée notamment à son insularité et sa situation économique, cette durée plus longue peut être jugée adaptée ; elle permettra de tenir compte des délais nécessaires à la formalisation des besoins et au lancement des procédures de passation des marchés publics.

les travaux de la commission

À l’initiative de votre rapporteure, la commission des affaires économiques a encadré la procédure d’attribution des missions globales autorisées par l’article 13 du projet de loi, afin de faciliter et d’accélérer la réfection ou reconstruction des équipements et bâtiments publics détruits ou endommagés à Mayotte par le cyclone Chido. Dans cet esprit, elle a adopté – contre l’avis du Gouvernement et par préférence à la mesure portée par l’amendement CE171 déposé par M. Phillipe Naillet et des membres du groupe Socialistes et apparentés – l’amendement CE275 qui insère dans le texte un dispositif similaire à celui formalisé à l’article 11 du projet de loi.

Le II de l’article 13 du projet de loi adopté par la commission vise également à favoriser l'attribution de marchés publics de conception-réalisation aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux artisans qui possédaient leur siège social dans le département à la veille du cyclone Chido.

À cet effet, le premier alinéa consacre ainsi le droit de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics de Mayotte, de réserver aux PME et aux artisans locaux une part préférentielle des marchés publics attribués dans les conditions fixées par l’article 13 du projet de loi. Il fixe cette part préférentielle à un tiers des marchés passés dans le cadre de ce régime provisoire.

Ce dispositif s’inspire très directement de l’expérimentation menée sur le fondement de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle en outre-mer. L’article 73 du texte prévoyait ainsi que « pour favoriser à moyen terme l’émergence de nouveaux opérateurs locaux susceptibles d’exercer pleinement leur libre accès à la commande publique, dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution autres que la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, pour une période de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les pouvoirs adjudicateurs, les entités adjudicatrices et les acheteurs publics peuvent réserver jusqu’à un tiers de leurs marchés aux petites et moyennes entreprises locales, au sens de l’article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie. »

Comme à l’article 11 du projet de loi, la rédaction adoptée par la commission des affaires économiques en reprend les termes essentiels, tout en précisant le champ des entreprises et artisans locaux : au sens du III de l’article 11, ces catégories comprennent les entreprises possédant leur siège social à Mayotte au 13 décembre 2024, soit à la date du passage du cyclone Chido. Cette mention répond à la nécessité de prévenir des implantations opportunistes qui réduiraient en partie la justification d’intérêt local et la portée du dispositif.

Le choix d’une part préférentielle d’un tiers des marchés publics prend en considération les dérogations aux principes de la commande publique qu’admet le droit en vigueur afin de ménager aux marchés publics l’accès des petites et moyennes entreprises (PME). L’article R. 2213-5 du code de la commande publique fait ainsi obligation aux titulaires des marchés de partenariat de s’engager à confier, « directement ou indirectement, à des petites et moyennes entreprises ou à des artisans mentionnés à l'article R. 2151-13 » 20 % du montant prévisionnel du marché de partenariat hors coût de financement, « sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas ». Cet article du code de la commande publique prévoit que le pourcentage peut être modifié par décret. La part fixée par le projet de loi représente un plafond : elle offre une faculté aux acheteurs publics et les pouvoirs adjudicateurs de privilégier des entreprises et artisans établis à Mayotte, mais ne subordonne pas l’attribution des marchés publics à ce qui doit être considéré comme un objectif plus que souhaitable.

Le second alinéa du II de l’article 13 prévoit l’établissement d’un plan de sous-traitance pour les soumissionnaires ne possédant pas la qualité de PME ou d'artisans. Il renvoie à un acte réglementaire le soin d’en préciser les formes et les modalités de présentation et d’examen.

Comme précédemment observé, le texte adopté par la commission des affaires économiques retranscrit l’essentiel du dispositif de l’expérimentation organisée par l’article 73 de la loi précitée pour l’égalité réelle outre-mer. Celui-ci prévoyait ainsi que, « [d]ans des conditions définies par voie réglementaire, pour les marchés dont le montant estimé est supérieur à 500 000 euros hors taxes, les soumissionnaires doivent présenter un plan de sous-traitance prévoyant le montant et les modalités de participation des petites et moyennes entreprises locales ».

La disposition impose aux candidats aux marchés publics d’indiquer dans leur offre le montant et les modalités de participation des entreprises relevant de ces catégories à l’exécution du marché auquel ils postulent. La disposition vise à fournir aux acheteurs publics et pouvoirs adjudicateurs un élément leur permettant d’apprécier la valeur de la candidature au regard des exigences qui peuvent s’attacher à l’efficacité et à la transparence des conditions d’exécution de la commande publique, ainsi qu’à l’impact sur l’environnement économique local. Les éléments de définition du contenu du plan de sous-traitance prévu par le second alinéa du III proviennent des dispositions du décret pris pour l’application de la loi précitée pour l’égalité réelle outre-mer ([50]).

L’obligation de fournir un plan de sous-traitance au stade de la passation du marché ne revêt cependant qu’un caractère relatif. En effet, le III de l’article 11 permet aux soumissionnaires de répondre à l’exigence que sous-tend la procédure en motivant le non-recours aux PME et artisans locaux. Il admet des justifications pratiques relativement souples, en rapport avec l’existence d’entreprises sous-traitantes à même de satisfaire aux exigences du marché public dont elles deviendraient sous-traitantes. Ces tempéraments correspondent à ceux prévus pour la mise en œuvre de l’expérimentation prévue par la loi précitée pour l’égalité réelle outre-mer ([51]). Au demeurant, il incombe au pouvoir réglementaire de préciser les conditions d’application du dispositif. En cela, le texte de la commission tend à écarter le risque d’une charge administrative pour les soumissionnaires et pour les acheteurs publics susceptibles de réduire l’intérêt des dérogations autorisées par l’article 11 du projet de loi.

Le troisième alinéa du II de l’article 13 du projet de loi fait obligation aux lauréats retenus de confier une partie de son exécution à des PME et artisans locaux, sauf impossibilité tenant à la structure du secteur économique concerné. Il réserve l’application de cette exigence légale aux entreprises ne possédant la qualité d’entreprise ou d’artisan ayant son siège social à Mayotte.

En cela, le texte de la commission reproduit la dérogation formalisée par l’article R. 2171-23 du code de la commande publique applicable à certains marchés globaux, lequel dispose : « Si le titulaire d'un marché global n’est pas lui-même une petite ou moyenne entreprise ou un artisan, la part minimale qu’il s’engage à confier, directement ou indirectement, à des petites et moyennes entreprises ou à des artisans, en application de l’article L. 2171-8, est fixée à 20 % du montant prévisionnel du marché, sauf lorsque la structure économique du secteur concerné ne le permet pas. ».

Comme indiqué à propos de l’article 11 du projet de loi, la disposition ne prive pas les acheteurs publics et les pouvoirs adjudicateurs de la capacité de se prononcer sur la participation des sous-traitants désignés par le lauréat à l’exécution d’un marché de conception-réalisation passé dans les conditions fixées par l’article 13 du projet de loi. Les autorités conservent les prérogatives d’agrément et de contrôle que leur accorde le droit de la commande publique.

À l’instar des dispositions relatives au plan de sous-traitance, le II de l’article 13 donne aux lauréats des marchés publics la possibilité de ne pas recourir à des sous-traitants locaux, si la structure économique du secteur ne le permet pas. Ce faisant, il ménage une souplesse dans l’application de la procédure qui prend en considération des conditions économiques d’exécution de la commande publique, ainsi que la nécessité de ménager la liberté contractuelle des entreprises et l’accès aux marchés publics. Cette exception vise à prévenir tout risque de surcharge administrative susceptible de restreindre le vivier des candidats aux marchés. Il incombera au pouvoir réglementaire d’en préciser la teneur.

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Article 13 bis (nouveau)

Encadrement des conditions de recours à la sous-traitance dans l’exécution des marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte

Le présent article vise à limiter le recours à la sous-traitance dans l’exécution des marchés de travaux, de fournitures et de services conclus en vue de la reconstruction de Mayotte, dans le cadre dérogatoire établi par l’article 13 du projet de loi.

À cet effet et par une disposition non codifiée, il limite l’emploi de ce procédé au second rang pour les marchés passés en lots séparés et au troisième rang pour les marchés non allotis.

L’État du droit : un encadrement de la sous-traitance dans la passation et l’exécution des marchés publics

Un montage contractuel possible pour une candidature a un marchÉ public ou son exÉcution

La sous-traitance désigne l’opération par laquelle un opérateur économique confie, par un sous-traité et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l'exécution d'une partie des prestations du marché conclu avec l'acheteur. Formalisée par l’article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 ([52]), la définition applicable aux marchés publics procède aujourd’hui des dispositions de l’article L. 2193-2 du code de la commande publique.

L’article L. 2193-2 du même code pose ainsi le principe suivant lequel le titulaire d’un marché peut, sous sa responsabilité, sous-traiter l'exécution d'une partie des prestations de son marché, dans les conditions fixées par le code. La disposition offre ainsi à une entreprise candidate à un marché public ou en étant déjà titulaire la faculté de s’adjoindre les services d’une autre société spécialisée – non pas en « cotraitance » ou « en groupement » vis-à-vis de l’acheteur.

La sous-traitance peut présenter un intérêt lorsque, par exemple, une entreprise candidate ou lauréate ne dispose pas ponctuellement des moyens nécessaires pour réaliser certaines parties des prestations nécessaires à l’exécution du marché public.

Le contrat de sous-traitance est un contrat privé distinct du contrat liant, d’une part, un acheteur public ou un pouvoir adjudicateur et, d’autre part, le lauréat d’un marché. Le droit en vigueur considère le sous-traitant comme entrepreneur principal à l'égard de ses propres sous-traitants.

UN contrôle possible du recours à la sous-traitance au plan juridique

Ainsi, l’article L. 2193-3 confère aux acheteurs publics le droit d’exiger que certaines tâches essentielles soient effectuées directement par le titulaire.

L’article L. 2193-4 subordonne la possibilité de recourir au procédé à une déclaration de sous-traitance auprès des acheteurs publics, ainsi qu’à l’obtention d’une acceptation du sous-traitant et un agrément de ses conditions de paiement.

Sur le fondement des articles L. 2193-8 et L. 2193-9 du code de la commande publique, en cas d’offre d’anormalement basse, les acheteurs publics peuvent rejeter l’offre d’un soumissionnaire ou ne pas accepter le sous-traitant. L’article L. 2193-8 permet aux acheteurs publics d’exiger que le soumissionnaire ou le titulaire du marché lui fournisse des précisions et justifications sur le montant de ces prestations.

Le dispositif proposé par la commission : une limitation de la sous-traitance dans la passation et l’exécution des marchés publics pour la reconstruction de mayotte

● La création de l’article 13 bis résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques – contre l’avis de la rapporteure et du Gouvernement – de l’amendement CE172 déposé par M. Philippe Naillet et plusieurs des membres du groupe Socialistes et apparentés.

Le texte vise à encadrer les conditions du recours à la sous-traitance dans l'exécution des marchés allotis et non allotis autorisés par le projet de loi. À cet effet et par une disposition non codifiée, il limite l’emploi de ce procédé au second rang pour les marchés passés en lots séparés et au troisième rang pour les marchés non allotis. Il réaffirme le principe suivant lequel le sous-traitant est considéré comme un entrepreneur principal à l’égard de ses propres sous-traitants.

En l’absence de précisions, les restrictions édictées en matière de sous-traitance s’appliquent aux marchés publics régis par les articles 11 et 12 du projet de loi, voire aux marchés de conception-réalisation mentionnés à l’article 13 du texte.

● En soi, l’article 13 bis contribue à restreindre assez sensiblement la possibilité pour un soumissionnaire ou un titulaire d’un marché de confier l’exécution d’une partie des prestations du contrat attribué, dans le cadre dérogatoire formalisé afin de faciliter et d’accélérer la reconstruction de Mayotte.

Or, sur un strict plan juridique, les articles 11 à 13 du projet de loi ne remettent pas en cause l’application du code de la commande publique et, comme précédemment observé, celui-ci accorde aux acheteurs publics et aux pouvoirs adjudicateurs des prérogatives afin d’assurer l’efficacité de la commande publique, voire à prévenir des dérives dans les rapports entre le titulaire d’un marché et ses sous-traitants.

Du reste, les dispositions qui établissent une préférence aux entreprises et artisans locaux aux articles 11 à 13 du projet de loi encadrent déjà ce type de montage par le biais d’un plan de sous-traitance qui doit formaliser le montant et les modalités de participation des entreprises.

Par ailleurs, se pose la question des opportunités que pourrait apporter la sous-traitance, sous certaines conditions, aux opérateurs économiques mahorais dans l’entreprise de reconstruction du territoire. Cette interrogation ne conduit pas à méconnaître les effets parfois néfastes du développement des rapports de sous-traitance sur le niveau des salaires et la qualité des conditions de travail, ainsi que certains élus ultramarins, membres de la commission des affaires économiques, ont pu en apporter le témoignage.

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Article 13 ter (nouveau)

Information sur le taux de marge des candidats aux marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte

Le présent article vise à permettre aux acheteurs publics et aux pouvoirs adjudicateurs d’obtenir des candidats aux marchés publics la transmission d’informations relatives à leur taux de marge pour risque et leur taux de marge bénéficiaire afin d’examiner leur offre.

À cet effet, par une disposition non codifiée, il fait obligation aux soumissionnaires de mentionner ces données dans les documents transmis à l’appui de leur offre.

● La création de l’article 13 ter résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques – contre l’avis du Gouvernement mais avec l’avis favorable de la rapporteure – de l’amendement CE173 déposé par M. Philippe Naillet et plusieurs des membres du groupe Socialistes et apparentés.

Le dispositif poursuit deux objectifs : d’une part, prévenir le risque d’une éviction des opérateurs économiques locaux par des acteurs importants du secteur du BTP en capacité de proposer des offres agressives reposant sur des marges quasi nulles ; d’autre part, empêcher la réalisation de marges excessives dans l’exécution des marchés publics destinés à la reconstruction de Mayotte.

● À cet effet, l’article 13 ter impose aux opérateurs d’indiquer leur taux de marge pour risque et leur taux de marge bénéficiaire dans l’offre présentée à l’appui de leurs candidatures aux marchés publics. Il subordonne l’examen de la candidature à la transmission de ces données en prévoyant que leur absence vaut irrégularité de leur offre. Le texte renvoie implicitement à un décret la définition des modalités de cette obligation.

En outre, il reconnaît expressément aux acheteurs publics et aux pouvoirs adjudicateurs la capacité d'écarter « les offres pour lesquelles ces taux sont anormalement élevés ou anormalement bas ».

Dans son principe, l’article conforte des dispositifs déjà existants en droit de la commande publique, tels que l’agrément et l’acceptation par l’acheteur du sous-traitant, ou encore la possibilité d’écarter une offre anormalement basse pour des prestations de sous-traitance (sur le fondement de l’article L. 2193-9 du code de la commande publique).

● La mesure peut être jugée pertinente dans la mesure où elle permettra d'éclairer le choix des acheteurs publics et pouvoirs adjudicateurs. Elle confortera la transparence des procédures et l'exigence de bon usage des deniers publics, qui découlent du principe de l'égal accès à la commande publique. Il reviendra au pouvoir réglementaire de préciser les conditions d'application, de sorte que cette obligation n'alourdisse pas les procédures établies afin de répondre aux urgences de la construction, ce qui ménage une certaine souplesse.

En soi, l’article 13 ter complète utilement l’encadrement des marchés publics pouvant être conclus dans le cadre dérogatoire défini pour faciliter et accélérer la reconstruction de Mayotte.

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Article 14 Entrée en vigueur des dérogations aux principes de la commande publique établies par les articles 11 à 13 du projet de loi

Le dispositif du projet de loi : une entrÉe en vigueur immédiate, des adaptations de la commande publique valables deux ans

L’article 14 du projet de loi fixe à vingt-quatre mois à compter de la publication de la loi le délai pendant lequel les acheteurs publics peuvent recourir aux dispositions des articles 11 à 13 du projet de loi, à savoir :

– les dispenses relatives aux obligations de publicité et de mise en concurrence préalables, respectivement définies pour l’engagement des marchés de travaux d’une valeur inférieure à 2 millions d’euros hors taxe, ainsi que pour les marchés de travaux, de fournitures et de services d’une valeur inférieure à 1 million d’euros hors taxe (article 11 du projet de loi) ;

– la dérogation temporaire au principe d’allotissement établie pour l’engagement des marchés de travaux mentionnés au I de l’article 11 du projet de loi (article 12 du projet de loi) ;

– l’assouplissement des conditions d’attribution d’une mission globale portant sur la conception, la construction ou l’aménagement des équipements publics et des bâtiments publics affectés par la calamité naturelle survenue à Mayotte les 13 et 14 décembre 2024 (article 13 du projet de loi).

Peuvent bénéficier de ces aménagements temporaires du droit de la commande publique les marchés pour lesquels une consultation est engagée ou un avis de publicité est envoyé à compter de la date de publication du texte promulgué. L’article 14 confère donc à ces dispositifs exceptionnels un effet immédiat, tout en excluant une application à des procédures engagées antérieurement à la survenue du cyclone Chido (par l’engagement d’une consultation ou l’envoi d’un avis de publicité, ainsi que la prise d’une délibération par une collectivité territoriale).

En vertu du principe de l’identité législative applicable aux collectivités ultramarines relevant de l’article 73 de la Constitution, les dispositions de l’article 12 du projet de loi entreront en vigueur dès la publication de la loi au Journal officiel.

Certes, la durée du régime exceptionnel organisé par le projet de loi afin de faciliter l’exécution des chantiers nécessaires à la reconstruction de Mayotte dépasse très nettement celle retenue dans le cadre de l’ordonnance n° 2023-660 du 26 juillet 2023 pour la réparation des dommages subis par les équipements et bâtiments publics en marge des émeutes urbaines de l’été 2023 (à savoir 9 mois à compter de la publication de l’ordonnance, soit jusqu’au 25 avril 2025).

Toutefois, cette durée plus longue ne paraît pas anormale ou disproportionnée au regard de l’ampleur des marchés qu’appellent les destructions très importantes subies par Mayotte en raison du cyclone Chido. Il convient de rappeler qu’au demeurant, les principes fondamentaux de la commande publique demeureront applicables et que les procédures engagées pourront faire l’objet de recours auprès de la justice administrative.

les travaux de la commission

Avec l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, la commission a adopté l’article 14 du projet de loi sans modification.

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Article 14 bis (nouveau)

Prévention du risque d’éviction des opérateurs économiques mahorais dans le cadre des marchés publics passés en vue de la reconstruction de Mayotte

Le présent article vise à prévenir le risque d’une éviction des opérateurs économiques mahorais des marchés publics conçus pour la reconstruction de Mayotte.

À cet effet, par une disposition non codifiée, il prévoit l’insertion dans les contrats de marché public d’une clause spécifiques ayant deux objets : d’une part, réserver un pourcentage minimum des travaux à réaliser aux très petites entreprises (TPE) locales ; d’autre part, autoriser les pouvoirs adjudicateurs et acheteurs publics à valoriser dans l’appréciation des candidatures celles des entreprises extérieures au département qui s'engagent à recruter de la main-d’œuvre locale pour l’exécution des marchés.

La création de l’article 14 bis résulte de l’adoption par la commission des affaires économiques – contre l’avis de la rapporteure et du Gouvernement – de l’amendement CE43 déposé par la présidente Aurélie Trouvé et plusieurs des membres du groupe La France insoumise-Nouveau Front populaire.

● Ainsi que l’établit l’exposé des motifs, la disposition vise à soutenir le développement économique local de Mayotte en évitant que les entreprises régionales n’accaparent la plus grande part des chantiers rendus nécessaires par les dommages et destructions occasionnés par le cyclone Chido. Elle prend en considération l’affaiblissement général des entreprises mahoraises qui, en l’état, se trouvent privées d’une partie de leurs personnels et de leurs moyens techniques.

Afin de prévenir un tel risque d’éviction, l’article 14 bis introduit deux mesures :

– premièrement, il reconnaît aux acheteurs publics et aux pouvoirs adjudicateurs la faculté de prévoir, dans les marchés publics conclus en vue de la reconstruction de Mayotte, une clause spécifique dans les contrats permettant de réserver aux très petites entreprises une part minimale des travaux à réaliser ;

– deuxièmement, il autorise les pouvoirs adjudicateurs et acheteurs publics à valoriser dans l'appréciation des candidatures celles des entreprises extérieures au département qui s'engagent à recruter de la main-d’œuvre locale pour l'exécution des marchés, en surpondérant la note attribuée dans l’examen de leur candidature.

En l’absence de précisions, l’article 14 bis s’applique à l’ensemble des marchés de travaux, de fournitures et de services passés dans le cadre dérogatoire formalisé par les articles 11 à 13 du projet de loi. Il n’établit qu’une faculté dont l’exercice relève du pouvoir discrétionnaire des acheteurs publics et des pouvoirs adjudicateurs. Au demeurant, il ne fixe pas la part préférentielle qui pourrait être attribuée aux TPE.

● En cela, le dispositif proposé soulève certaines questions quant à son apport et son caractère opérant.

Il ne comporte ainsi pas de définition des notions d' « entreprises locales » et d' « entreprises non-locales ». Cette imprécision pourrait favoriser des effets d'aubaine car, en comparaison des dispositions introduites aux articles 11 et 13, ces concepts ne renvoient pas nécessairement à des entreprises et des artisans possédant leur siège social à Mayotte de longue date – en tout cas, avant le passage du cyclone Chido.

En outre, en dehors de la référence aux très petites entreprises, la finalité de l’article 14 bis et l’économie de son dispositif correspondent en grande partie à ceux déjà introduits par la commission des affaires économiques afin d’encadrer le recours aux marchés sans publicité et/ou mise en concurrence préalables (régis par l’article 11), ainsi que l’attribution de missions globales (sur le fondement de l’article 13).

Par ailleurs, la portée de la surpondération des notes attribuées à certaines candidatures nécessiterait d’être précisée par des dispositions réglementaires.

Dès lors, il pourrait être pertinent de reconsidérer le contenu de cette disposition, en considération des principes de la commande publique qui s'imposent sur le fondement du droit national et du droit européen.

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Chapitre VI Faciliter les dons à destination de Mayotte

Article 15 Subventionnement des associations apportant des secours d’urgence aux victimes du cyclone Chido – Concours financiers apportés à l’établissement public foncier de Mayotte

L’État du droit : la capacitÉ DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À SUBVENTIONNER DES ASSOCIATIONS À des fins d’intÉrÊt gÉnÉral et de bienfaisance

Suivant la définition consacrée par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, dite loi « DCRA » ([53]), les subventions désignent des « contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d'un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement d'activités ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire ».

La loi réserve donc cette qualification aux financements apportés aux actions, projets ou activités lancés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. Les subventions se distinguent ainsi des marchés publics en ce qu’elles ne constituent pas la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent. Elles visent à soutenir la réalisation d'un investissement, à contribuer au développement d’un projet ou au financement global de l'activité de l'organisme bénéficiaire défini, conçu et initié par ce même organisme.

UN soutien admis au titre des compÉtences ou du champ d’intervention reconnus aux collectivitÉs territoriales

Une faculté de subventionnement pouvant être exercée sur le fondement d’un intérêt local

Le droit conféré aux collectivités territoriales d’accorder aux associations régulièrement déclarées une subvention procède du régime juridique fondé sur l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association : celui-ci consacre le droit des associations à percevoir sans autorisation « des subventions de l’État, des régions, des communes et de leurs établissements publics ». Bien que le code général des collectivités territoriales (CGCT) n’accorde une clause générale de compétence qu’aux communes et n’habilite pas formellement les autres échelons à fournir ce type de concours, le subventionnement des associations participe du pouvoir des collectivités de régler, par leurs délibérations, les affaires de leurs compétences ([54]). Il relève des prérogatives des organes délibérants, même en l’absence de dispositions expresses ([55]).

Dans ce cadre et conformément aux principes dégagés par le Conseil d’État, les subventions versées aux associations doivent présenter un intérêt local ([56]) ou un caractère d’utilité locale ([57]). Elles doivent concourir à la satisfaction d'un intérêt général ou local. L'autorité publique qui l'attribue poursuit un but d'intérêt général ou local lorsque le projet relève de sa compétence et entre dans le champ d'une politique publique d'intérêt général, sans que l'autorité publique n'en tire une contrepartie directe. D’après la jurisprudence du Conseil, l’exigence d’un intérêt local suppose l’existence d’un lien particulier entre la collectivité territoriale et le territoire d'intervention de l’association qui perçoit la subvention ([58]). La seule circonstance que le bénéficiaire d’une subvention n’exerce pas dans un cadre géographique déterminé ne suffit pas à démontrer l'absence d’intérêt public local, et inversement.

La décision d’octroyer une subvention aux associations revêt un caractère discrétionnaire. Il résulte de la jurisprudence du Conseil d’État que son attribution ne constitue pas un droit, même pour les personnes remplissant les conditions légales pour l’obtenir ([59]).

Une participation possible à des projets d’aide au développement ou présentant un caractère humanitaire à l’échelle internationale

Sur le fondement des dispositions du code général des collectivités territoriales leur accordant des compétences en matière d’action extérieure, les collectivités territoriales possèdent aujourd’hui la capacité juridique de mener ou de soutenir des opérations d’aide d’urgence, des projets de coopération pour l’aide au développement ou l’aide humanitaire. Constituent à ce titre des champs d’intervention avec des États ou des collectivités étrangères ou auprès d’eux :

– les actions internationales annuelles ou pluriannuelles de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire (article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales) : à cet effet, la loi habilite les collectivités territoriales et leurs groupements à conclure avec des autorités locales étrangères, le cas échéant, des conventions qui précisent l'objet des actions envisagées et le montant prévisionnel des engagements financiers ;

– la coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, l’aide d’urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l’eau et de l’assainissement et de la distribution publique d’électricité et de gaz (article L. 1115-1-1 du code général des collectivités territoriales) : la loi accorde cette faculté aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes chargés des services publics de distribution compétents, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services ;

– la coopération, l’aide au développement ou à caractère humanitaire dans les domaines de la collecte et du traitement des déchets des ménages (article L. 1115-2 du code général des collectivités territoriales) : peuvent prendre des initiatives et des engagements en la matière les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes compétents en matière de collecte et de traitement des déchets des ménages ([60]) ou percevant la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées ;

– la coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, l’aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans le domaine de la mobilité (article L. 1115-3 du code général des collectivités territoriales) : peuvent prendre part à ce type d’actions les autorités organisatrices de la mobilité ([61]), les communes continuant à organiser des services de mobilité ([62]) et Île-de-France Mobilités ([63]), dans la limite de 1 % des ressources affectées aux budgets des services de mobilité ([64]).

DES RESTRICTIONS ET SUJÉTIONS JURIDIQUES tempÉrÉes

En dehors de l’exigence d’un intérêt local et des principes inhérents à la séparation des Églises et de l’État qui déterminent les rapports avec les associations cultuelles ([65]), l’encadrement de la faculté des collectivités locales de subventionner les associations régulièrement déclarées réside dans l’application de règles tirées du droit de la concurrence ou d’un formalisme contractuel motivé par le souci d’un bon usage des deniers publics et du respect de principes fondamentaux.

L’interdiction des subventions contribuant au financement d’activités économiques et assimilables à des aides d’État

D’une part, l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prohibe les aides accordées par les États (ou au moyen de ressources d’État) qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. D’autre part, le droit européen considère comme possédant le statut d’entreprise toute entité qui, indépendamment de sa forme juridique, exerce une activité économique, c’est-à-dire offre des biens et des services sur un marché donné.

Il en résulte qu’une subvention publique accordée à une association peut, en principe, se voir appliquer les restrictions et interdictions inhérentes au régime des aides d’État dès lors que celle-ci fournit des prestations qui l’assimilent à un opérateur économique. Dans ce cas, elle doit faire l’objet d’une notification à la Commission européenne.

La limitation, par le droit de la concurrence, des concours apportés aux associations par les collectivités publiques connaît toutefois deux tempéraments.

En premier lieu, en vertu d’actes de droit dérivé fondés sur l’article 107 du TFUE et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), la qualification d’aide d’État ne s’applique pas :

– aux subventions publiques versées aux associations qui n’exercent pas d'activité économique ou destinées à la réalisation d’un projet qui ne relève pas du domaine économique ;

– aux subventions publiques d’un montant inférieur aux seuils de minimis jugés trop faibles pour affecter la concurrence entre États membres, soit : 300 000 euros sur trois ans par association, toutes aides de minimis confondues, ou 750 000 euros sur trois ans par association exerçant un service d'intérêt économique général (SIEG), toutes aides de minimis confondues ([66]).

En second lieu, le TFUE et les actes de droit dérivé admettent, suivant le cas, la « compatibilité de principe » ou la « possible compatibilité » de certaines aides d’État avec les principes et exigences du marché intérieur, dès lors que les activités financées répondent à un intérêt public. Sur le fondement de l’article 107 du traité, il en va ainsi par exemple :

– des aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine des produits (a du paragraphe 2) ;

– des aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires (b du paragraphe 2) ;

– des aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions visées à l'article 349 du TFUE ([67]) , compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale (a du paragraphe 3).

Un règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) de la Commission européenne précise les aides d’État compatibles dans ce cadre.

Les obligations visant à un usage des subventions conforme à leur objet et respectueux des deniers publics

● Le quatrième alinéa de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite loi « DCRA », impose la conclusion d’une convention avec tout organisme de droit privé ([68]) recevant une subvention dont le montant dépasse un seuil fixé par voie réglementaire, soit 23 000 euros en application du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ([69]).

Suivant les précisions apportées par l’article 10 de la loi DCRA, la convention doit définir :

– l’objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention utilisée ;

– les conditions d’utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ;

– les conditions dans lesquelles l’organisme, s’il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée.

En l’absence de convention, le comptable public est tenu de refuser de procéder à son paiement ([70]).

L’article 10 de la loi DCRA fixe le délai de paiement de la subvention à soixante jours à compter de la date de la notification de la décision portant attribution de cette subvention, « à moins que l’autorité administrative, le cas échéant sous forme de convention, n'ait arrêté d'autres dates de versement ou n'ait subordonné le versement à la survenance d'un évènement déterminé ».

● En outre, l’article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales soumet les structures bénéficiaires de subventions (associations, œuvres ou entreprises) à trois exigences :

– le contrôle de la collectivité ayant accordé la subvention ;

– la fourniture d’une copie certifiée des budgets et des comptes de l’exercice écoulé, ainsi que de tous les documents faisant connaître les résultats de leur activité à l’autorité qui a mandaté la subvention : cette obligation s’applique aux associations ayant reçu dans l’année en cours une ou plusieurs subventions ;

– l’interdiction d’employer tout ou partie de la subvention reçue en subventions à d’autres associations, œuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la convention conclue entre la collectivité territoriale et l'organisme subventionné.

La souscription d’un contrat d’engagement républicain

En application de l’article 10-1 de la loi DCRA, l’octroi d’une subvention aux associations et fondation implique désormais la conclusion préalable d’un contrat d’engagement républicain ([71]). La forme de cette convention résulte des dispositions d’une annexe au décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 ([72]) .

Par sa signature, le bénéficiaire s’engage auprès de l’autorité ayant accordé la subvention :

1° à respecter les principes de liberté, d'égalité, de fraternité et de dignité de la personne humaine, ainsi que les symboles de la République au sens de l'article 2 de la Constitution ;

2° à ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ;

3° à s’abstenir de toute action portant atteinte à l'ordre public.

Suivant le principe fixé à l’article 5 du décret précité n° 2021-1947 du 31 décembre 2021, il incombe aux associations et aux fondations signataires de veiller au respect du contrat d’engagement républicain en leur sein. Elles assument la responsabilité des manquements commis par leurs dirigeants, leurs salariés, leurs membres ou leurs bénévoles agissant en cette qualité, ainsi que de tout autre manquement commis par eux et directement lié aux activités des structures, dès lors que les organes dirigeants, bien qu'informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.

Afin de garantir le respect du contrat d’engagement républicain, l’article 10-1 de la loi DCRA habilite l’autorité saisie d’une demande :

– à refuser la subvention si l’objet de l’association ou de la fondation, son activité ou les modalités selon lesquelles cette dernière est conduite présente un caractère illicite ou incompatible avec le contrat d'engagement républicain souscrit ;

– à retirer la subvention s’il est établi que l’association ou la fondation bénéficiaire poursuit un objet ou exerce une activité illicite ou que l’activité ou les modalités selon lesquelles l'association ou la fondation la conduit sont incompatibles avec le contrat d'engagement républicain souscrit : dans cette hypothèse, l’article 10-1 de la loi DCRA impose la restitution des sommes versées ou, en cas de subvention en nature, sa valeur monétaire, dans un délai ne pouvant excéder six mois à compter de la décision de retrait par le biais d’une procédure d’injonction.

L’article 5 du décret précité n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 précise que les engagements souscrits au titre du contrat d’engagement républicain sont opposables aux associations à compter de la date de souscription du contrat. Est de nature à justifier le retrait d'une subvention, en numéraire ou en nature, un manquement aux engagements souscrits au titre du contrat commis entre la date à laquelle elle a été accordée et le terme de la période définie par l'autorité administrative en cas de subvention de fonctionnement ou l'issue de l'activité subventionnée en cas de subvention affectée. Le retrait porte sur un montant calculé au prorata de la partie de la période couverte par la subvention qui restait à courir à la date du manquement.

un cadre provisoire habilitant les collectivitÉs territoriales À soutenir des associations finançant l’aide d’urgence À mayotte

L’article 15 du projet de loi vise à reconnaître aux collectivités territoriales la capacité juridique de concourir au financement de l’aide d’urgence à Mayotte. À cet effet, par une disposition non codifiée, il autorise expressément ces collectivités à verser des subventions aux associations engagées dans ce type d’actions, mais pour une période limitée.

Un dispositif formalisant la possibilitÉ d’un concours financier exceptionnel au titre de la solidaritÉ nationale

L’article 15 du projet de loi consacre la légalité de subventions accordées par les collectivités territoriales pour des actions ne relevant pas directement de l’intérêt public local suivant la conception traditionnelle qui fonde l’exercice de leurs compétences et l’engagement de leurs ressources ([73]). Il donne à l’ensemble des collectivités territoriales de France – et non aux seules collectivités du département de Mayotte – un motif légal au versement d’un concours financier pour répondre aux besoins de première nécessité créés par les ravages du cyclone Chido.

Ce faisant, l’article 15 du projet de loi tend à élargir le champ d’intervention des collectivités territoriale en y incluant formellement, à titre temporaire, le soutien à des actions destinées à répondre aux besoins créés par une calamité naturelle d’une ampleur inédite, survenue à l’extérieur de leur ressort. Il n’exige pas de lien particulier avec l’île de Mayotte ou les associations contribuant à l’aide de première urgence.

Ainsi que le précise l’étude d’impact annexée au projet de loi ([74]), entrent dans le champ d’application du dispositif les groupements de collectivités mentionnés à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, à savoir : les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-8 du même code ; les pôles métropolitains ; les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ; les agences départementales ; les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales.

Un fondement de droit positif au subventionnement d’associations contribuant à des actions d’intérêt public national

Le premier alinéa de l’article 15 du présent projet de loi confère aux collectivités territoriales la faculté temporaire de verser des subventions à toute association s’engageant à utiliser ces fonds pour financer les secours d’urgence au bénéfice des victimes du cyclone Chido.

● Le texte ne restreint pas le champ des associations susceptibles de recevoir des subventions. Il subordonne la légalité des subventions versées aux associations à la teneur des engagements pris auprès des collectivités territoriales, ces derniers devant avoir pour objet l’apport d’une aide d’urgence aux victimes du cyclone Chido à Mayotte. Ainsi, il paraît établi que la mise en œuvre du premier alinéa de cet article 15 suppose implicitement la conclusion d’une convention, dans le cadre ou sur le modèle de la procédure formalisée par l’article 10 de la loi DCRA en l’absence de toute disposition législative contraire.

Pas plus que l’exposé des motifs ou l’étude d’impact, les dispositions de l’article ne définissent l’objet des « secours d’urgence » pouvant motiver le subventionnement des associations. Toutefois, au regard des solutions dégagées par le juge administratif et dont fait état le ministère de l’Intérieur ([75]), pourraient être considérées comme régulières sur le fondement du présent texte les subventions des collectivités apportées à des interventions ayant pour objet de lutter contre les maladies et épidémies ou pour venir en aide aux victimes du cyclone en répondant à des besoins de première nécessité.

Par analogie avec le dispositif de l’article 16 du projet de loi et sous réserve de précisions quant à la portée du texte, la notion d’aide d’urgence pourrait également rendre concevable, au plan juridique, une aide au financement d’actions consistant à fournir gratuitement des repas ou des soins aux personnes en difficulté ou contribuant à favoriser leur logement, y compris par la reconstruction de locaux d’habitation rendus inhabitables.

● En l’absence de prescriptions quant aux modalités du subventionnement autorisé par l’article 15 du projet de loi, le soutien apporté aux associations peut consister en des versements pécuniaires ou en l’apport de tout autre moyen de soutien financier.

Ainsi que le précise l’étude d’impact annexée au projet de loi ([76]), la disposition entraîne, pour les collectivités territoriales et dans le seul cadre du soutien apporté à l’aide d’urgence à Mayotte, la possibilité légale de déroger :

– au principe d'exclusivité de maniement des fonds du comptable public ;

– à l’obligation d’établir une convention de mandat afin de permettre l’utilisation par les associations des subventions perçues pour le financement d’actions d’urgence, y compris celles menées par des tiers (dans les conditions fixées par le IV de l’article L. 1611-7 et les articles suivants du code général des collectivités territoriales) ([77]).

D’après l’analyse du Conseil d’État, le dispositif ne soulève pas de difficultés juridiques dans son principe ([78]).

Une contribution possible au financement d’un établissement public chargé de la reconstruction à la suite d’un évènement exceptionnel

Le second alinéa de l’article 15 du projet de loi donne aux collectivités territoriales et à leur groupement compétence, à titre provisoire, pour octroyer des financements à l’établissement public foncier et d’aménagement de Mayotte (Epfam).

Ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs du projet de loi, le texte s’inspire du dispositif de la souscription nationale organisée en vue de la reconstruction de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Il transpose l’article 4 de la loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 ([79]) qui accorde expressément aux collectivités et à leurs groupements la faculté « d’opérer des versements au titre de la souscription nationale auprès de l'État ou de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration » de l’édifice.

● Par comparaison, le second alinéa de l’article 15 du projet de loi ne comporte pas de prescription quant aux formes et modalités que pourraient revêtir les concours apportés à l’Epfam. Toutefois, par analogie avec les dispositions qui fondent la capacité des collectivités à contribuer à l’aide d’urgence par le biais des associations, il peut être considéré que le soutien apporté à l’établissement peut consister en des versements pécuniaires (en pratique, des subventions) ou en l’apport de tout autre moyen de soutien financier.

● Même s’il n’établit pas expressément la destination des fonds alloués, le second alinéa de l’article 15 du projet de loi autorise les collectivités territoriales à apporter une contribution financière à l’accomplissement des seules missions attribuées à l’Epfam afin de remédier aux destructions et dommages occasionnés par le cyclone Chido.

En l’état, l’article 1er du projet de loi confie à cet établissement public local à caractère industriel et commercial créé en 2015 ([80]) le soin de « coordonner les travaux de reconstruction de Mayotte, en lien avec les ministères et leurs opérateurs et de veiller à la livraison de l’ensemble des ouvrages et à la réalisation de l’ensemble des opérations d’aménagement conduites par des acteurs publics et privés nécessaires à la reconstruction ». Il résulte de la référence à cette disposition qu’en toute rigueur, les concours fournis par les collectivités territoriales et leurs groupements doivent avoir pour objet un soutien financier aux actions destinées à la reconstruction de l’île et qui participent de l’exercice des compétences attribuées à cet effet par le présent texte, à savoir :

– l’exercice des missions de maîtrise d’ouvrage ou de maîtrise d’ouvrage déléguée de certains ouvrages ou opérations d’aménagement ;

– la coordination de l’action de différents maîtres d’ouvrage et de l’application des mesures ;

– la prise de mesures de substitution à un maître d’ouvrage en cas de défaillance grave de celui-ci.

L’article 15 du projet de loi tend ainsi à définir l’intérêt public pouvant justifier l’octroi d’un financement en considération de l’objet de l’action soutenue et non à raison de la qualité de son destinataire. Dès lors, il fonde la capacité des collectivités territoriales et de leurs groupements à apporter un concours à tout opérateur ou catégorie d’opérateurs expressément chargés par l’ordonnance mentionnée à l’article 1er du projet de loi de mener des opérations nécessaires à la reconstruction de Mayotte.

D’après l’analyse du Conseil d’État ([81]), les financements octroyés à l’Epfam ne soulèvent pas de difficulté de principe.

un rÉgime dÉrogatoire et temporaire

● Le premier alinéa de l’article 15 du présent projet de loi autorise le versement, par les collectivités territoriales, de subventions aux associations finançant des secours d’urgence à Mayotte entre le 14 décembre 2024 et le 14 mars 2025, soit dans les trois mois suivant la date du passage du cyclone Chido.

La fixation d’un délai répond à la préconisation émise par le Conseil d’État dans l’avis rendu au Gouvernement sur le projet ([82]). Le Conseil estime en effet que la durée de l’autorisation accordée aux collectivités territoriales doit être limitée à une période brève, dès lors que la mesure vise à soutenir une aide immédiate. Cela étant, la période définie peut être jugée assez restreinte au regard de l’échéance retenue à l’article 16 du projet de loi pour la défiscalisation des dons que les personnes physiques et morales pourraient consentir en vue de la reconstruction de Mayotte.

Le dispositif présente une portée rétroactive afin d’assurer la sécurité juridique des subventions mandatées par certaines collectivités territoriales en faveur d’associations apportant les premiers secours aux victimes dès le passage du cyclone. D’après l’analyse du Conseil d’État, la mesure peut être admise « compte tenu de l’intérêt général qui s’y attache, pour le financement des mesures les plus urgentes d’aide aux victimes » ([83]).

● Le second alinéa de l’article 15 ne borne pas formellement la période pendant laquelle les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent apporter des concours financiers à l’Epfam.

Compte tenu de l’objet des financements pouvant être octroyés, il peut être considéré que le texte leur accorde cette faculté le temps nécessaire à l’accomplissement des missions confiées à l’établissement pour la reconstruction de l’île. Néanmoins, il pourrait être pertinent de préciser les modalités de sa mise en œuvre au regard de trois considérations : en premier lieu, les enjeux de régularité et de responsabilité inhérents à la procédure d’exécution des dépenses des collectivités et de leurs groupements ; en second lieu, l’ampleur des opérations nécessaires afin de remédier aux destructions et dommages occasionnés par le cyclone Chido, qui conditionne très directement la durée d’application du texte ; en dernier lieu, la pluralité des missions assumées par l’Epfam.

les travaux de la commission

● En premier lieu, la commission des affaires économiques a étendu la période pendant laquelle les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, à titre exceptionnel, accorder des subventions aux associations qui participent au financement d'actions relevant du secours d'urgence menées auprès des victimes du cyclone Chido. Par l’adoption des amendements identiques CE278 du Gouvernement et CE279 de la rapporteure, elle a repoussé du 14 mars au 17 mai 2025 le terme fixé par l’article 15 du projet de loi pour l’apport de ces concours financiers.

L’échéance retenue correspond à celle applicable à la mesure de défiscalisation des dons versés par les particuliers prévue par l’article 16 du projet de loi. Le choix de la commission vise à encourager les collectivités territoriales à soutenir le financement des actions utiles et pratiques afin de répondre aux besoins de première nécessité et d’atténuer, autant que possible, les effets désastreux du cyclone Chido sur la vie quotidienne d’une population très durement éprouvée.

En pratique, l’extension de la période visée tend à desserrer les contraintes calendaires qui auraient pu restreindre le nombre des collectivités territoriales en mesure de saisir leur organe délibérant d’un projet de subvention. Il convient en effet de prendre en compte la périodicité des réunions des assemblées locales, ainsi que la survenue d’éventuels aléas administratifs dans la formalisation et la publication des délibérations. Par ailleurs, la mesure pourrait faciliter le versement de subventions en rapport avec les fragilités occasionnées par le cyclone Chido, ainsi que par les évènements climatiques qui ont pu accentuer ses effets désastreux.

● En second lieu, la commission a élargi le champ des organismes susceptibles de recevoir des subventions accordées par les collectivités territoriales au titre du financement d’actions de secours d’urgence apporté à Mayotte aux victimes du cyclone Chido. Par l’adoption de l’amendement CE68 de Mme Marie Lebec et de plusieurs membres du groupe Ensemble pour la République (EPR), avec l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, elle a ajouté les fondations reconnues d’intérêt public aux associations, qui étaient déjà mentionnées par le premier alinéa de l’article 15 du projet de loi.

Cette mesure paraît bienvenue, car elle renforcera les actions permettant d’atténuer les effets dévastateurs d’un évènement climatique exceptionnel sur des populations déjà éprouvées par des crises successives depuis trois ans. Les fondations reconnues d’utilité publique constituent des acteurs disposant souvent d’un savoir-faire reconnu et se tenant à des principes qui garantissent l’impartialité et la probité de leur action, du fait de leur statut juridique.

● En dernier lieu, la commission a étendu le champ des prestations associatives aux victimes du cyclone Chido pouvant être soutenues par les collectivités territoriales, à titre exceptionnel.

En adoptant les amendements identiques CE67 de Mme Marie Lebec et de plusieurs membres du groupe Ensemble pour la République (EPR) – avec l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement –, et CE238 du Gouvernement, elle a élargi la définition du secours d’urgence, en y incluant :

– la fourniture gratuite de repas et de soins aux victimes ;

– l’apport de solution de relogement.

Ces termes reprennent ceux qui délimitent le champ de la mesure de défiscalisation des dons des particuliers prévue par l’article 16 du projet de loi.

En adoptant l’amendement CE279 de votre rapporteure, avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission a écarté l’exercice de la faculté reconnue aux collectivités territoriales par l’article 15 pour les actions ayant pour objet ou résultat l’occupation irrégulière de logements d’habitation et la reconstitution d'un habitat informel). À cet effet, le texte adopté exclut expressément des actions d’aides au logement celle portant sur des locaux édifiés sans droit, ni titre et constituant un habitat informel au sens du deuxième alinéa de l’article 1-1 de la loi n° 90449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

L’extension des actions associatives pouvant être soutenues présente un réel intérêt face aux dommages et destructions causées par le cyclone Chido. Toutefois, il convient de veiller à ce que les interventions en matière de logement ne contribuent pas à aggraver des situations qui mettent en cause le respect de l’État de droit et contribuent au développement de l’habitat informel ; celui-ci est en effet préjudiciable à la sécurité et à la salubrité des conditions de vie des populations mahoraises.

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Article 16 Défiscalisation des dons consentis aux associations et fondations reconnues d’utilité publique à titre de soutien à leur action

L’État du droit : des dispositions fiscales permettant aux particuliers de soutenir des actions d’intÉrÊt gÉnÉral ou de bienfaisance

En dehors du régime du mécénat ([84]) et de crédits d’impôt sectoriels, la réduction d’impôt constitue, pour l’État, l’instrument de politique publique privilégié pour le soutien à des activités considérées comme présentant une utilité économique ou sociale. Le mécanisme consiste en une réduction des sommes dues au titre de l’impôt sur le revenu dont doit s’acquitter un contribuable, en contrepartie du versement de sommes à un organisme et au titre d’une activité donnée.

Dans le domaine des actions d’intérêt général ou de bienfaisance, les mécanismes fiscaux sont assez divers. Au regard de l’objet de l’article 16 du présent projet de loi, un dispositif mérite une attention toute particulière à raison de sa place essentielle dans la législation : la réduction d’impôt sur les dons des particuliers prévue au 1 de l’article 200 du code général des impôts. Cette disposition a donné lieu à des utilisations inédites pour remédier aux conséquences d’évènements dont la gravité nécessitait une mobilisation de la solidarité nationale.

La rÉduction d’impôt prÉvue à L’article 200 du code général des impôts : uN DISPOSITIF ESSENTIEL DE SOUTIEN AUX DONS

Un mécanisme de défiscalisation conçu pour les particuliers

Le 1 de l’article 200 du code général des impôts (CGI) permet de déduire du total des sommes dues au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) 66 % du montant des dons et versements effectués au bénéfice d’organismes dont ce même article établit la liste. Les dons peuvent prendre la forme de sommes pécuniaires, mais également consister en l’abandon exprès de revenus ou de produits. L’article 200 du CGI plafonne à 20 % du revenu imposable la réduction d’impôt pouvant être obtenue sur le fondement de ses dispositions.

Peuvent prétendre à son bénéfice les contribuables domiciliés en France au sens de l’article 4 B du CGI, à savoir, au sens du 1 de cet article :

– les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

– les personnes qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles ne justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire ;

– les personnes qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques.

Conformément au 2 de l’article 4 B précité, sont également considérés comme ayant leur domicile fiscal en France les agents de l’État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus.

En principe, la réduction d’impôts s’impute sur l’exercice fiscal au titre duquel les dons et versements ont été réalisés. Le 1 bis de l’article 4 B rend toutefois possible le bénéfice de la réduction d’impôt au titre des sommes excédant le plafond de 20 %, par le biais d’un report de l’excédent sur les années suivantes (jusqu’à la cinquième année inclusivement).

Un champ d’application permettant d’apporter un soutien à de nombreux organismes ou activités répondant à un intérêt général

La liste des organismes et des activités pour lesquels un don ou un versement ouvre droit à une réduction d’impôt sur le fondement du 1 de l’article 200 du CGI couvre de nombreuses causes ou œuvres que les particuliers peuvent souhaiter soutenir ou défendre, puisque cette liste ne comprend pas moins de dix items. Parmi les organismes bénéficiaires potentiels figurent notamment :

– les fondations ou associations reconnues d’utilité publique (sous réserve du 2 bis du CGI), les fondations universitaires ou les fondations partenariales mentionnées respectivement aux articles L. 719-12 et L. 719-13 du code de l'éducation (a du 1 de l’article 200 du CGI) ;

– les œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à l'égalité entre les femmes et les hommes, à la mise en valeur du patrimoine artistique, notamment à travers les souscriptions ouvertes pour financer l’achat d'objets ou d’œuvres d’art destinés à rejoindre les collections d’un musée de France accessibles au public, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises (b du 1 de l’article 200 du CGI) ;

– les communes, les syndicats intercommunaux de gestion forestière, les syndicats mixtes de gestion forestière et de groupements syndicaux forestiers pour la réalisation, dans le cadre d'une activité d'intérêt général concourant à la défense de l'environnement naturel, d’opérations d’entretien, de renouvellement ou de reconstitution de bois et forêts présentant des garanties de gestion durable ([85]) (f ter du 1 de l’article 200 du CGI).

En outre, le 1 de l’article 200 du CGI accorde le bénéfice d’une réduction d’impôt au titre des frais engagés dans le cadre d’une activité bénévole et en vue strictement de la réalisation de l'objet social d'un organisme mentionné aux a à g de l’article, lorsque ces frais, dûment justifiés, ont été constatés dans les comptes de l'organisme et que le contribuable a renoncé expressément à leur remboursement.

une majoration de la réduction d’impôt pour la reconstruction de notre-dame de paris

– La mise en place de ce dispositif exceptionnel procède de la loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 ([86]), qui organise la réalisation et le financement des travaux et prestations nécessaires à la restauration de la cathédrale, en conséquence des destructions et dommages causés par l’incendie survenu le 19 avril 2019. Le texte lance une souscription nationale (article 1er de la loi), dont le produit est attribué à un établissement public ad hoc (créé par l’article 9 de la loi) chargé de piloter le chantier de reconstruction de l’édifice et de gérer les fonds collectés à cette fin.

– L’article 4 de la loi porte à 75 % le taux de la réduction d’impôt à laquelle les contribuables peuvent prétendre sur le fondement du 1 de l’article 200 du CGI pour les dons et versements, y compris l'abandon exprès de revenus ou produits, effectués en vue de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris entre le 16 avril 2019 et le 31 décembre 2019. Non codifiée et ne modifiant pas le dispositif du 1 de l’article 200 précité, la disposition s’applique aux dons et versements effectués auprès :

– du Trésor public ;

– du Centre des monuments nationaux ;

– de la Fondation de France, de la Fondation du patrimoine et de la Fondation Notre-Dame, fondations reconnues d’utilité publique mentionnées à l’article 3 de la loi.

L’article 4 du texte précise que les versements sont retenus dans la limite de 1 000 euros et qu’il n'en est pas tenu compte pour l’application de la limite de 20 % du revenu imposable mentionnée au 1 de l’article 200 du CGI.

La loi ne modifie ni les exigences relatives à la domiciliation des contribuables, ni les modalités d’imputation de la réduction d’impôt à l’exercice fiscal.

le dispositif proposé : une défiscalisation exceptionnelle visant À favoriser les dons aux associations et fondations intervenant À mayotte

L’article 16 du présent projet de loi vise à encourager les contribuables à soutenir financièrement les associations et fondations reconnues d’utilité publique qui interviennent à Mayotte afin d’atténuer les conséquences des destructions causées par le cyclone Chido. À cet effet, par une disposition non codifiée et pour une période limitée, il renforce la défiscalisation des dons versés sur le fondement du 1 de l’article 200 du code général des impôts (CGI).

l’ouverture d’Une réduction d’impôt au titre d’actions caritatives

S’il ne modifie pas les dispositions du 1 de l’article 200 du CGI, l’article 16 du projet de loi adapte néanmoins son usage aux circonstances créées à Mayotte par le passage du cyclone Chido : il institue, à titre provisoire, un nouveau motif de défiscalisation des dons et versements consentis par les contribuables à la défense d’une cause d’intérêt public. En cela, il constitue un pendant à l’article 15 du projet de loi, qui accorde aux collectivités territoriales et à leurs groupements, dans des délais plus resserrés, la faculté de subventionner des associations apportant un secours d’urgence sur l’île.

La création d’une réduction d’impôt majorée au bénéfice d’organismes non lucratifs ou de bienfaisance

Le premier alinéa de l’article 16 du projet de loi porte à 75 % le taux de réduction d’impôt prévue au I de l’article 200 du CGI pour les dons et versements, y compris l’abandon exprès de revenus ou de produits, au bénéfice des associations et fondations reconnues d’utilité publique qui mènent une action à Mayotte à la suite du passage du cyclone Chido.

Le second alinéa du texte plafonne à 1 000 euros le montant des versements retenus pour le calcul de la réduction d’impôt. Il prévoit que ces derniers ne s’imputent pas sur les sommes prises en compte pour l’application de la limite de 20 % du revenu imposable mentionnée au 1 de l’article 200 du CGI. En conséquence, l’article 16 ne réduit pas le montant de la réduction d’impôt à laquelle ouvre droit la part des dons et versements excédant la limite fixée par le droit en vigueur et qui peuvent faire l’objet d’un report, comme précédemment indiqué. Il ne modifie en rien les autres conditions d’application du 1 de l’article 200 précité.

Par son économie et son libellé, l’article 16 du présent projet de loi transpose la mesure de défiscalisation des dons accordée en vue de la reconstruction de Notre-Dame, sur le fondement de l’article 4 de la loi précitée du 29 juillet 2019.

Au-delà, il crée un nouveau motif de défiscalisation des dons, sur le modèle de la réduction d’impôt ouverte par le 1 ter de l’article 200 du CGI ([87]). Cette disposition prévoit en effet l’application d’un taux de réduction d’impôt de 75 % pour les versements effectués « au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins mentionnés au 1° du 4 de l'article 261 à des personnes en difficulté. » Elle précise que ces versements sont retenus dans la limite de 593 euros à compter de l’imposition des revenus de l'année 2023 et qu’il n’en est pas tenu compte pour l'application de la limite mentionnée de 20 000 euros précédemment évoquée. Par dérogation, pour l'imposition des revenus de chacune des années 2023 à 2026, ces versements sont retenus dans la limite de 1 000 euros.

Ainsi qu’il ressort de l’étude d’impact ([88]) et de l’avis du Conseil d’État ([89]), la réduction d’impôt ouverte par le présent projet de loi peut être cumulée avec celle à laquelle peuvent prétendre les contribuables sur le fondement du 1 ter de l’article 200 du CGI. Cette possibilité existe pour les exercices fiscaux 2024 et 2025, du fait de la durée de la mesure de défiscalisation établie par le projet de loi d’urgence pour Mayotte.

D’après l’analyse du Conseil d’État, la réduction d’impôt ouverte par l’article 16 du projet de loi ne met pas en cause le respect de l’égalité devant l’impôt, au regard de la nature temporaire du dispositif et de l’intérêt général poursuivi ([90]).

En l’absence de mentions particulières quant à leur statut, l’article 16 du projet de la loi ne restreint pas en soi le champ des associations et fondations d’utilité publique habilitées à recevoir des dons et versements ouvrant droit à la réduction d’impôt qu’il accorde. Sous réserve de précisions, il peut être considéré que le dispositif s’applique par principe aux associations « loi de 1901 » indépendamment de leur objet, ainsi qu’aux fondations possédant les caractéristiques et répondant aux critères fixés par le droit commun ([91]).

Un soutien fiscal aux initiatives et réalisations à caractère humanitaire menées sur le territoire national à la suite d’une calamité naturelle

Le premier alinéa de l’article 16 du projet de loi exige que les dons et versements ouvrant droit à une réduction d’impôt accordée par le texte aillent à des associations et fondations menant des actions sur le territoire de Mayotte en faveur des victimes du cyclone Chido. Il établit que ces interventions doivent être réalisées auprès de personnes en difficulté et avoir pour objet :

– la fourniture à titre gratuit de repas ou de soins ;

– l’aide au logement, y compris par la reconstruction de locaux d’habitation rendus inhabitables.

Par comparaison avec le dispositif de l’article 15 du présent projet de loi, la définition de la teneur des aides apportées présente un caractère circonscrit et délimite strictement le champ d’intervention des structures. L’article n’impose pas à ces structures de fournir des justifications particulières quant aux actions menées, par rapport aux obligations de droit commun encadrant l’appel à la générosité publique et le fonctionnement des associations et fondation d’utilité publique. Il n’emporte pas non plus obligation de résultats, qui conditionnerait la capacité des donateurs à obtenir une réduction d’impôt.

une mesure d’application temporaire À portÉe rÉtroactive

Aux termes du premier alinéa de l’article 16 du projet de loi, la réduction d’impôt majorée accordée au titre de l’aide apportée à Mayotte aux victimes du cyclone Chido ne s’applique qu’aux dons et versements réalisés entre le 14 décembre 2024 et le 17 mai 2025, soit dans un délai de six mois à compter de la date de l’épisode météorologique.

En conséquence, la réduction d’impôt pourra s’imputer à l’impôt sur le revenu dû au titre des exercices fiscaux 2024 et 2025, suivant la date des dons et versements effectués auprès des associations et fondations d’utilité publique intervenues sur l’île.

Le dispositif présente une portée rétroactive de nature à garantir le bénéfice de la réduction d’impôt pour les dons versés dès la survenue du cyclone et les premiers appels à la générosité publique.

Dans l’avis rendu au Gouvernement, le Conseil d’État juge que la rétroactivité ne revêt pas un caractère problématique dès lors qu’en l’espèce, elle est favorable aux contribuables ([92]). D’après son analyse, la date retenue par le projet de loi ne soulève pas de difficulté, même si le Premier ministre n’a annoncé la mesure par communiqué de presse que le 17 décembre 2024. Il estime que l’adaptation du calendrier – au demeurant très limitée – peut se justifier « au regard du caractère à la fois complexe pour les associations et peu compréhensible pour les donateurs d’une exclusion du bénéfice du taux de 75 % pour les dons qui ont réalisé dès les 14, 15 ou 16 décembre ».

les travaux de la commission

● En premier lieu, la commission a élargi le champ des organismes qui peuvent percevoir des dons et versements ouvrant droit, au titre de l'aide apportée aux victimes de Chido, à une réduction d'impôt majorée permise par l'article 200 du code général des impôts.

À cet effet, par l’adoption de l’amendement CE193 de Mme Louise Morel – avec l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement –, a été insérée au premier alinéa de l’article 16 du projet de loi une mention accordant le bénéfice de la défiscalisation des dons des particuliers versés à l’ensemble des organismes d’intérêt général visés à l’article 200 du CGI. En conséquence, la mesure s’applique aux actions à Mayotte en faveur des victimes de Chido menées par :

– des organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins mentionnés au 1° du 4 de l’article 261 du CGI à des personnes en difficulté.

– des fondations et associations reconnues d'utilité publique qui peuvent, lorsque leurs statuts ont été approuvés à ce titre par décret en Conseil d'État, recevoir des versements pour le compte d'œuvres ou d'organismes mentionnés au 1 de l’article 200 du CGI ;

– la Fondation du patrimoine ou une fondation ou une association qui affecte irrévocablement ces dons à la Fondation du patrimoine, en vue de subventionner la réalisation des travaux prévus par les conventions conclues en application de l'article L. 143-2-1 du code du patrimoine entre la Fondation du patrimoine et les propriétaires des immeubles, personnes physiques ou sociétés civiles composées uniquement de personnes physiques et qui ont pour objet exclusif la gestion et la location nue des immeubles dont elles sont propriétaires.

Du fait du caractère non limitatif de la référence à l’article 200 du CGI, le texte adopté par la commission ouvre droit à une réduction d’impôt pour les dons versés à des organismes assez divers parmi lesquels figurent notamment ceux qui ont pour objet la sauvegarde, contre les effets d'un conflit armé, des biens culturels mentionnés à l'article 1er de la Convention du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé ([93]).

Néanmoins, l’élargissement des conditions d’application de l’article 16 du projet de loi constitue une mesure utile en ce qu’elle contribue à renforcer l'aide apportée à des populations durement éprouvées : en effet, elle soutient l’intervention de nombreux organismes disposant d'une expérience et d'un savoir-faire essentiels dans le contexte créé par le cyclone Chido et la tempête Dikeledi.

● En second lieu, en adoptant l’amendement CE276 de votre rapporteure, avec l’avis favorable du Gouvernement, la commission a exclu du bénéfice de la réduction d’impôt majorée permise par le présent projet de loi les actions ayant pour objet ou résultat l'occupation irrégulière de logements d'habitation et la reconstitution d'un habitat informel. À cet effet, le texte adopté exclut expressément des actions d’aide au logement celles portant sur des locaux édifiés sans droit ni titre et constituant un habitat informel au sens du deuxième alinéa de l’article 1-1 de la loi n° 90449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement.

Comme précédemment indiqué à propos de l’article 15, l’extension des actions associatives pouvant être soutenues présente un réel intérêt face aux dommages et destructions causées par le cyclone Chido. Toutefois, il convient de veiller à ce que les interventions en matière de logement ne contribuent pas à aggraver des situations qui mettent en cause le respect de l'état de droit et contribuent au développement d'un habitat informel préjudiciable à la sécurité et à la salubrité des conditions de vie des populations mahoraises.

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Chapitre VII Mesures en faveur de la population à Mayotte

Article 17 Suspension des délais de recouvrement fiscal forcé

L’État du droit

Aux termes de l’article L. 274 du livre des procédures fiscales, le délai de prescription des créances publiques est en principe de quatre ans : « Sauf dispositions contraires et sous réserve de causes suspensives ou interruptives de prescription, l’action en recouvrement des créances de toute nature dont la perception incombe aux comptables publics se prescrit par quatre ans à compter

du jour de la mise en recouvrement du rôle ou de l’envoi du titre exécutoire ».

En d’autres termes, la direction générale des finances publiques perd ses droits quatre ans après la notification du dernier acte de recouvrement forcé. La circonstance que certains actes de recouvrement forcé sont impossibles pour des raisons matérielles n’empêche pas de faire courir ce délai.

Les dispositions du projet de loi

Une suspension des dÉlais applicables au recouvrement fiscal forcÉ

L’objectif de l’article est d’éviter que certaines créances publiques ne puissent pas être recouvrées du fait de retards imputables aux conséquences du cyclone. Une mesure analogue ([94]) avait été prise par ordonnance pendant la crise sanitaire.

Sont ainsi suspendus jusqu’au 31 mars 2025 les délais en cours à la date du 14 septembre 2024 prévus à peine de nullité, de caducité, de forclusion, de prescription, d’inopposabilité ou de déchéance des droits et actions relatifs au recouvrement des créances publiques dont sont redevables les particuliers fiscalement domiciliés à Mayotte et les personnes morales dont le siège social est établi à Mayotte. La suspension des délais peut être prolongée par décret jusqu’au 31 décembre 2025.

Les créances concernées sont l’ensemble des créances « dont le recouvrement incombe aux comptables publics de la direction générale des finances publiques » : il s’agit en premier lieu des créances fiscales, mais aussi des recettes non fiscales de l’État et des établissements publics nationaux, des produits locaux et des amendes.

Les délais sont suspendus et non interrompus : les délais de prescription, caducité, etc., sont donc temporairement bloqués, mais le temps déjà écoulé avant le 14 décembre 2024 n’est pas effacé.

Des dispositions qui ne sont pas favorables aux contribuables

Cette disposition est bien ironiquement la première d’un chapitre intitulé « Mesures en faveur des entreprises et de l’emploi ». Or, contrairement aux autres mesures de suspension et de prolongation prévues par ce chapitre – suspension du recouvrement des charges sociales, prolongation des droits aux prestations sociales –, la suspension des délais de recouvrement fiscal n’est pas favorable aux contribuables, puisqu’elle rallonge les délais de prescription des créances dont ils sont redevables.

En outre, il n’est prévu aucune mesure parallèle de suspension du recouvrement des impôts (alors qu’il est prévu, à l’article suivant, une suspension du recouvrement des prélèvements sociaux).

Ainsi, l’intitulé de la mesure dans l’étude d’impact – « suspension du recouvrement fiscal forcé » – peut être trompeur. La disposition ne vise pas à suspendre les procédures en cours, mais à permettre que soient poursuivies des actions qui étaient sur le point d’être prescrites. L’étude d’impact estime que cette mesure coûtera aux entreprises 2,8 millions d’euros et aux particuliers 500 000 euros.

Des dispositions dont la portée rétroactive pourrait être contraire à la Constitution

Eu égard à son caractère défavorable, la portée rétroactive de la mesure est problématique.

L’article 17 n’est pas intrinsèquement d’application rétroactive, mais il prolonge des délais en cours à la date du 14 décembre 2024. La suspension des délais n’aura pas seulement pour effet de donner davantage de temps à l’administration publique pour recouvrer les créances, mais aussi de faire renaître les actions publiques qui auraient été prescrites entre le 14 décembre 2024 et la date de promulgation de la loi.

Cet effet rétroactif semble d’ailleurs être celui recherché, puisque ne sont suspendus que les délais en cours à la date du 14 décembre 2025, et non les délais ayant commencé à courir après la survenue du cyclone.

L’article 10 du projet de loi, en ce qu’il est rétroactif et permet de faire renaître des actions publiques prescrites, pourrait donc méconnaître l’exigence constitutionnelle de sécurité juridique en matière fiscale et en matière pénale.

Travaux de la commission

Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure (CE252), la commission adopté un amendement du Gouvernement, visant à ce que la suspension des délais en cours à la date du 14 décembre 2024 soit étendue aux délais commencés après cette date, les dates de fin de la période de suspension restant inchangées (CE234).

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Article 17 bis (nouveau) Suspension du paiement des impôts et taxes

La commission a adopté l’amendement CE90 de M. Julien Dive, qui crée un article additionnel après l’article 17.

Sur le modèle de l’article 18, qui suspend le paiement des prélèvements sociaux, le I de l’article 17 bis suspend pendant un an le paiement des prélèvements fiscaux.

L’article 17 bis n’ayant toutefois pas d’effet rétroactif, contrairement à l’article 18 relatif aux prélèvements sociaux, le paiement des impôts et taxes ne

sera suspendu qu’à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi.

La suspension du paiement a une durée d’un an. À l’issue de ce délai, les prélèvements fiscaux seront payés sans pénalités ni intérêts de retard.

Les II, III et IV de l’article 17 bis constituent un gage financier nécessaire pour assurer la recevabilité de l’amendement CE90 au regard de l’article 40 de la Constitution.

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Article 18 Suspension du paiement des prélèvements sociaux

L’état du droit

L’obligation de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales est inscrite à l’article L. 133-5-5 du code de la sécurité sociale : « Tout employeur est tenu d’effectuer les déclarations pour le calcul de ses cotisations et contributions sociales et de procéder au versement de celles-ci par voie dématérialisée ».

L’absence ou le retard de paiement ou de déclaration entraîne des majorations, voire des sanctions pénales. De plus, les travailleurs et les entreprises doivent justifier être à jour de ces obligations pour conclure un contrat de travail

ou un contrat de prestation de services (article L. 243-15 du code de la sécurité sociale).

Les dispositions du projet de loi

Une suspension salutaire des paiements des prélèvements sociaux

La suspension de l’obligation de paiement des cotisations et contributions sociales concerne les employeurs et les travailleurs indépendants (agricoles et maritimes et non agricoles ([95])), c’est-à-dire l’ensemble des redevables.

Le délai de suspension est susceptible d’être prolongé par décret jusqu’au 31 décembre 2025 dans les mêmes conditions que la suspension des délais de recouvrement fiscal forcé prévue à l’article 17, c’est-à-dire en fonction de la situation économique et financière et de la taille et du domaine d’activité des entreprises.

Cette mesure, qui s’inspire de ce qui avait été décidé dans les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy après le cyclone Irma ([96]), soutient la trésorerie des entreprises qui restent redevables de prélèvements sociaux alors que le niveau de l’activité a brutalement chuté. Elle suspend le paiement des charges sociales à compter du 14 décembre 2014, y compris celles qui auraient dû être payées avant le début de la période de suspension. Cette précision est significative puisque, selon l’étude d’impact, 20 % des prélèvements sociaux dus étaient en attente de recouvrement avant la survenue du cyclone.

Les alinéas 2 et 3 de l’article 18 précisent les conséquences de la suspension de l’obligation de paiement des cotisations et contributions sociales :

– La suspension des poursuites en cas d’impayés ;

– La suspension des délais s’appliquant en matière de recouvrement, de contrôle et de contentieux ; cette suspension rétroactive des délais de recouvrement semble moins problématique que celle prévue, à l’article précédent, en matière fiscale, car elle est cohérente avec la suspension des paiements dont elle est le corollaire ;

– La suspension des calculs de pénalités et majoration de retard, qu’il s’agisse des retards de paiement (alinéa 2) ou de déclaration (alinéa 3).

Une rédaction insatisfaisante, une ambition insuffisante

Les mesures prévues par l’alinéa 2 valent « pendant la période prévue au premier alinéa ». Si l’esprit du texte ne fait pas de doute, l’alinéa 1 ne définit à strictement parler aucune période, mais seulement des échéances. Aux termes de l’alinéa 1, en effet, les redevables ne bénéficient pas d’une suspension des obligations de paiement « à partir » du 14 décembre 2014, mais pour les « cotisations et contributions restant dues à la date du 14 décembre 2014 », ce qui ne permet pas de définir le point de départ d’une période.

La rédaction de l’alinéa 2 pourrait donc être améliorée par amendement pour que soit clarifié son cadre temporel.

Sur le fond, votre rapporteure regrette qu’il ne soit pas envisagé – contrairement à ce qui avait été décidé pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy après le cyclone Irma ([97]) – que les paiements suspendus puissent être en partie annulés à l’issue de la période de suspension. Le fait de décaler les paiements dans le temps, sans mécanisme d’échelonnement ou d’effacement, pourrait conduire à moyen terme à aggraver la situation des Mahorais qui seront davantage endettés.

L’alinéa 4 dispose que « les employeurs et travailleurs indépendants qui respectent les obligations prévues au présent article sont considérés à jour de leurs obligations de paiement des cotisations et contributions sociales pour les périodes concernées par la suspension. ». Cette disposition a pour objectif de permettre aux employeurs et aux travailleurs indépendants de fournir une « attestation de vigilance » et de justifier ainsi être à jour de leurs obligations, malgré l’absence de paiement, dans les cas prévus à l’article 243-15 du code de la sécurité sociale.

La rédaction de l’alinéa 4 risque toutefois d’entraîner des difficultés d’interprétation et d’application :

– D’une part, parce que l’alinéa 4 se réfère aux « obligations prévues au présent article » (et non aux obligations mentionnées par le présent article), alors que l’article 18 ne prévoit aucune obligation nouvelle. L’exposé des motifs évoque les obligations de déclaration, mais ces obligations (rappelées à l’alinéa 3) sont prévues dans le code de la sécurité sociale et ne sauraient donc être visées par l’alinéa 4 ;

– D’autre part, parce qu’il se réfère aux « périodes concernées par la suspension », c’est-à-dire à partir du 14 décembre 2014, alors que la suspension des obligations de paiement vaut aussi pour les charges sociales « restant dues à la date du 14 décembre 2014 », dont le fait générateur est antérieur à cette date.

L’alinéa 4 introduit donc un doute sur la possibilité pour les employeurs et travailleurs indépendants de fournir une « attestation de vigilance » après le 14 décembre, notamment pour les charges sociales dues à cette date au titre d’une période antérieure.

Votre rapporteure proposera différents amendements pour clarifier et améliorer la rédaction du texte.

travaux de la commission

La commission a adopté l’article 18 avec deux amendements rédactionnels (amendements CE285 et CE286 de la rapporteure) et un amendement qui en étend la portée de façon substantielle (amendement CE305 de la rapporteure) :

– La période de suspension du paiement des prélèvements sociaux est directement étendue jusqu’au 31 décembre 2025, sans qu’il soit besoin pour cela d’un décret ;

– Les personnes ayant bénéficié d’une suspension du paiement des cotisations sociales devront conclure avec l’organisme de recouvrement des cotisations sociales, à la fin de la période de suspension, un plan d’apurement prévoyant l’échelonnement du paiement des créances sociales. Dans certains cas, ces créances pourront être annulées en tout ou partie. Ce mécanisme est calqué sur celui qui a été mis en œuvre à Saint-Barthélemy et Saint-Martin à la suite du passage du cyclone Irma.

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Article 19 Intervention du Conseil de protection sociale des travailleurs indépendants à Mayotte

L’état du droit

Le code de la sécurité sociale s’applique en principe « en France métropolitaine et, sous les réserves qu’il prévoit, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à la Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin ». Sauf à ce qu’une loi le prévoie expressément, il ne s’applique pas à Mayotte.

Le département de Mayotte dispose d’un régime de sécurité sociale spécifique défini par l’ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l’amélioration de la santé publique, l’assurance maladie, maternité, invalidité, décès et autonomie, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale à Mayotte et géré par un organisme de sécurité sociale unique, la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

Faute de mention dans l’ordonnance du 20 décembre 1996, le CPSTI régi par les dispositions du code de la sécurité sociale – et dont le rôle est de proposer une aide aux cotisants en difficulté, par exemple dans le contexte d’une catastrophe naturelle – n’intervient donc pas à Mayotte.

Si, depuis le 1er janvier 2015, les travailleurs indépendants agricoles de Mayotte bénéficient d’une action sanitaire et sociale dédiée, dans le cadre de la Mutualité sociale agricole (MSA), ce n’est pas le cas des travailleurs indépendants non agricoles, qui peuvent donc se retrouver défavorisés par rapport à leurs homologues métropolitains.

Dans son avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le CPSTI a émis le souhait que ses compétences soient étendues au département de Mayotte ([98]).

Les dispositions du projet de loi

L’article 19 du projet de loi modifie l’ordonnance de 1999 relative à Mayotte pour y rendre applicable l’article L. 612-1 du code de la sécurité sociale qui définit les missions du CPSTI.

Une extension pérenne du périmètre de l’action sanitaire et sociale à Mayotte

Le I de l’article 19 du projet de loi opère deux modifications dans l’ordonnance du 20 décembre 1996 :

– Le 1° modifie l’article 22 de l’ordonnance et ajoute, parmi les missions de la caisse de sécurité sociale de Mayotte, celle de mettre en œuvre les décisions du CPSTI pour les travailleurs indépendants mentionnés au II de l’article 28-1 de l’ordonnance, c’est-à-dire les travailleurs indépendants non agricoles ;

– Le 2° complète le chapitre VI de l’ordonnance, qui porte sur les modalités de recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, par un article ouvrant un droit à l’action sociale et sanitaire du CPSTI (article L. 612-1 du code de la sécurité sociale) pour les travailleurs indépendants non agricoles. Les personnes concernées devront déposer leur dossier auprès de la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

L’article 19 prend effet rétroactivement à compter du 14 décembre 2024, date à laquelle les travailleurs indépendants mahorais ne contribuent pas au régime de protection sociale dont relève l’aide sanitaire et sociale. De ce fait, ils en bénéficieront dans un premier temps au titre de la solidarité nationale.

L’applicabilité à Mayotte des dispositions relatives au CPSTI impliquera nécessairement le rattachement de Mayotte à l’une des instances régionales mentionnées à l’article L. 612-4 du code de la sécurité sociale, par exemple l’instance régionale de La Réunion. Le projet de loi précise que l’instance compétente sera désignée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, ce

qui exclut que cela puisse être décidé, comme c’est en principe le cas, par délibération de l’assemblée générale du CPSTI.

Ces différentes mesures modifient l’ordonnance du 20 décembre 1996 de manière pérenne et indépendamment de la situation que connaît Mayotte depuis la survenue du cyclone Chido. L’article 19 est donc le seul article du projet de loi

qui a vocation à modifier le droit de manière durable.

Des mesures provisoires pour faciliter l’accès à l’action sanitaire et sociale

Pour tenir compte de la situation actuelle à Mayotte, l’article 19 du projet de loi contient en outre des mesures provisoires.

Le II de l’article 19 précise que, par exception et jusqu’au 31 décembre 2025, les aides attribuées au titre de l’action sanitaire et sociale pourront être accordées :

– sans demande préalable adressée à la caisse de sécurité sociale de Mayotte ;

– non par l’instance régionale de la protection sociale des travailleurs indépendants, mais par un organisme désigné par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Ces dispositions sont de nature à permettre le versement rétroactif des prestations d’aide sanitaire et sociale à compter du 14 décembre 2024, alors qu’aucune instance régionale ne pourra être désignée ni aucune demande d’aide adressée à la caisse sociale de Mayotte avant la promulgation de la loi.

Travaux de la commission

La commission a adopté l’article 19, modifié par un amendement rédactionnel (amendement CE287 de la rapporteure).

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Article 20 Prolongation des droits pour les demandeurs d’emploi et bénéficiaires des allocations de chômage

L’état du droit

Il existe différentes allocations de chômage :

– l’allocation d’assurance des travailleurs recherchant un emploi ou « allocation de retour à l’emploi » (ARE) (article L. 5422-1 du code du travail et article L. 5323-1 du même code pour les agents publics ou assimilés) ;

– l’allocation de solidarité spécifique (ASS), à destination des travailleurs privés d’emploi qui ont épuisé leurs droits à l’allocation d’assurance (article L. 5423-1 du code du travail). Le droit à l’ASS nécessité de satisfaire des conditions d’activité antérieure et de ressources. Une base légale est donc nécessaire pour continuer à verser automatiquement l’aide aux bénéficiaires, sans réexamen de leurs conditions d’activité et de ressources ;

– l’allocation des travailleurs indépendants (ATI) (article L. 5424-25 du code du travail).

Ces différentes allocations sont accordées en fonction de certains critères, notamment l’activité antérieure, et pour une durée limitée. Dans l’état du droit, il n’est donc pas possible de prolonger leur durée sans réexamen des conditions d’activité et de la situation du bénéficiaire. De plus, l’ARE entre dans le champ du régime d’assurance chômage et ses règles d’indemnisation dépendent donc de la compétence de principe des partenaires sociaux.

Les Dispositions du projet de loi

Les alinéas 1 et 2 prolongent rétroactivement la durée des droits à l’ARE, à l’ASS et à l’ATI jusqu’au 31 mars 2025, quand ces droits expirent entre le 1er décembre 2024 et le 31 mars 2025.

De même que la suspension du recouvrement des cotisations sociales, prévue à l’article 18 du projet de loi, la prolongation des droits des allocataires pourra être étendue par décret jusqu’au 31 décembre 2025. Ces échéances sont donc cohérentes avec celles des autres régimes dérogatoires instaurés par le projet de loi.

En revanche, contrairement aux autres mesures provisoires, qui prennent effet à compter du 14 décembre, la prolongation des droits aux allocations de chômage prend effet à compter du 1er décembre 2024. Ce choix s’explique par le fait que France Travail ne dispose des informations nécessaires que pour le premier jour de chaque mois.

L’alinéa 3 traite de la situation non pas des allocataires dont les droits devaient expirer pendant la période de prolongation, mais des nouveaux allocataires, c’est-à-dire des personnes qui ont perdu leur emploi pendant cette période. Pour ces personnes, la durée de la période de prolongation – du 1er décembre 2024 jusqu’au 31 décembre 2025 au plus tard – sera comptabilisée dans le calcul de la période de référence et pourra ainsi justifier le droit à

l’ouverture d’une nouvelle période d’indemnisation à l’issue de la période de prolongation. De même, sera prolongé le délai d’inscription comme demandeur d’emploi ou de dépôt de la demande d’allocation après la fin d’un contrat de travail.

Toutefois, la rédaction de l’alinéa 3 risque de rendre pérenne une mesure qui n’a pas vocation à l’être. L’alinéa 3 se réfère en effet aux « travailleurs privés d’emploi à compter du 1er décembre 2024 », et non « entre le 1er décembre 2024 et la fin de la période de prolongation mentionnée au premier alinéa ». La rédaction initiale de l’alinéa 3 de l’article 20 pourrait donc modifier aussi le mode de calcul de la période de référence pour les personnes qui n’ont pas connu de période de chômage entre le 1er décembre 2024 et le 31 décembre 2025, y compris dans plusieurs années.

Les Travaux de la commission

La commission a adopté l’article 20 avec trois amendements rédactionnels (amendements CE290, 291 et CE293 de la rapporteure) et un amendement précisant que les dispositions de l’alinéa 3, devenu alinéa 2, ne s’appliquent qu’aux demandeurs d’emploi ayant perdu leur emploi avant la période de prolongation des droits aux allocations chômage, pour encadrer la mesure dans le temps (amendement CE293 de la rapporteure).

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Article 21 Prolongation des droits à prestations versées par la caisse de sécurité sociale de Mayotte

Prolongation de droit des prestations de sécurité sociale (alinéa 1)

Sont prolongés jusqu’au 31 mars 2025 les droits qui expirent à compter du 14 décembre 2024. De même que pour les mesures précédentes, l’échéance peut être prorogée par décret au plus tard jusqu’au 31 décembre 2025.

L’alinéa 1 de cet article précise en outre que cette prolongation est de droit : elle ne nécessite ni demande du bénéficiaire, ni production de pièces justificatives (justificatifs de revenus, de situation d’emploi, de situation familiale, certificats médicaux…).

L’exposé des motifs insiste sur l’incapacité matérielle des résidents de fournir les pièces justificatives et de la caisse de sécurité sociale de les traiter : « l’impact du cyclone sur l’ensemble des activités de l’île, sur les systèmes de communication et évidemment sur le logement des habitants rend aujourd’hui impossible l’accomplissement des formalités nécessaires », les pièces justificatives étant détruites ou inaccessibles.

Dans ces conditions, les droits seront prolongés de manière automatique, même si la situation du bénéficiaire a évolué et qu’il ne remplit plus les conditions qui auraient dû lui permettre d’en conserver le bénéfice. Selon votre rapporteure, ce dispositif exceptionnel est justifié dès lors que les personnes dont les droits sont prolongés remplissaient effectivement les conditions pour y être éligibles au moment où ils ont été accordés.

Possibilité d’ouvrir des droits nouveaux sans pièces justificative (alinéa 2) : un risque de fraudes à ne pas négliger

L’alinéa 2 de cet article porte non pas sur le maintien de droits antérieurs, mais sur l’accord de droits nouveaux.

De nouveaux droits pourront être accordés durant la période en l’absence de demande ou de production des pièces justificatives, si la personne était dans l’impossibilité d’effectuer ces démarches ou la caisse dans l’impossibilité de les traiter. Contrairement à la prolongation des droits prévue à l’alinéa 1, l’accord de droits nouveaux n’est pas automatique. En revanche, selon l’interprétation qu’en donne l’étude d’impact, les droits accordés de façon indue ne pourront pas être rappelés.

Le deuxième volet de l’article 21 fait donc apparaître un risque de fraude important. S’il est légitime que ceux qui bénéficiaient de droits avant le cyclone et dont la situation avait déjà été contrôlée voient ces droits automatiquement prolongés, le fait d’accorder des droits nouveaux sur la base de simples déclarations risque d’appeler les comportements frauduleux, surtout si aucun mécanisme de contrôle et de recouvrement n’est prévu à l’issue de la « période cyclone ».

Votre rapporteure souligne en particulier le risque que des personnes en situation irrégulière puissent prétendre au bénéfice de droits et prestations sociales sans avoir à justifier de leur identité ou de leur titre de séjour. Elle proposera de préciser que certains documents non mentionnés dans l’étude d’impact (pièce d’identité, carte de résident et titre de séjour) devront systématiquement et sans dérogation possible être vérifiés quand ils sont nécessaires pour apprécier l’éligibilité du demandeur.

Enfin, le cadre temporel de cette disposition n’est pas précisé. Même s’il ressort implicitement de la première phrase de l’alinéa 2 qu’elle ne s’applique qu’à la période visée à l’alinéa 1, c’est-à-dire du 14 décembre 2014 au 31 mars 2025, cela n’est écrit nulle part. Cette précision serait utile pour éviter que soit indéfiniment suspendue la nécessité de fournir certaines pièces justificatives.

La deuxième phrase de l’alinéa 2 précise, en revanche, que la possibilité d’octroyer des droits nouveaux malgré l’absence de certaines pièces est également possible pour la période antérieure au 14 décembre 2024, à condition que le bénéficiaire en ait fait la demande avant cette date et que la demande soit toujours en cours d’examen.

Les Travaux de la commission

La commission a adopté l’article 21 avec les modifications suivantes :

– Le bénéfice des dérogations relatives au maintien et à l’octroi des prestations sociales est étendu aux travailleurs agricoles (amendement CE277 du Gouvernement) ;

– Dans un objectif de lutte contre les abus et la fraude, les pièces nécessaires pour justifier de l’identité du demandeur et de ses conditions relatives à la nationalité, à la régularité ou à l’ancienneté du séjour devront systématiquement être vérifiées avant l’octroi de tout droit nouveau (amendement CE292 de la rapporteure) ;

– De nouvelles dérogations sont ajoutées pour l’octroi ou le maintien des allocations pour le logement et des prestations relatives au handicap (amendement CE239 du Gouvernement).

En outre, un amendement rédactionnel a été adopté (amendement CE295 de la rapporteure).

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Article 22 Augmentation provisoire des niveaux de prise en charge de l’activité partielle à Mayotte

L’état du droit

En cas de recours à l’activité partielle dans les cas prévus par la loi (article L. 5122-1 du code du travail) :

– une indemnité est versée à l’employé par l’employeur pour la perte de rémunération sur les heures dites chômées ;

– une allocation partiellement compensatoire est versée à l’employeur par l’État et par l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage (l’Unédic).

Ce dispositif, qui revient à prendre en charge une partie du coût de la main-d’œuvre d’une entreprise en difficulté, incite l’employeur à recourir à l’activité partielle plutôt qu’à procéder à des licenciements économiques. Les entreprises faisant face à des « circonstances de caractère exceptionnel », comme c’est le cas des catastrophes naturelles majeures, y sont éligibles, mais les taux de prise en charge des heures chômées sont identiques partout sur le territoire (en application du principe d’égalité).

Aussi, les articles L. 5122-1 et suivants du code du travail ne prévoient pas la possibilité de moduler les taux de prise en charge. En l’état du droit, l’allocation horaire perçue par l’employeur (36 %) ne couvre pas la totalité de l’indemnité horaire versée à l’employé (60 %). Il en résulte un reste à charge pour l’employeur.

Calcul de l’allocation et de l’indemnitÉ d’activitÉ partielle

Source : Assemblée nationale, à partir des publications du ministère du travail.

Les dispositions du projet de loi

L’article 22 du projet de loi doit permettre à la fois l’amélioration du taux d’indemnisation des salariés et la réduction (voire la suppression) du reste à charge de l’employeur, de manière temporaire et pour le seul territoire de Mayotte.

L’alinéa 1er permet, par dérogation aux dispositions de l’article L. 5122-1 du code du travail, de majorer les taux horaires de l’indemnité et de l’allocation d’activité partielle pour les seuls établissements situés à Mayotte.

L’alinéa 2 encadre cette mesure dans le temps. Le dispositif de majoration s’applique rétroactivement du 14 décembre 2024 au 31 mars 2025. Comme les autres mesures provisoires du projet de loi, cette échéance peut être prorogée par décret, au maximum jusqu’au 31 décembre 2025.

Mais la temporalité des autorisations d’activité partielle, distincte de celle de la période instaurée par le projet de loi, pourrait créer un doute sur l’éligibilité de l’activité partielle au dispositif quand elle a été autorisée avant le 14 décembre 2024 ou quand elle se prolonge au-delà du 31 mars 2025. Le mécanisme de majoration s’applique aux demandes formulées « au titre du placement en position d’activité partielle de salariés à compter du 14 décembre 2014 et jusqu’au 31 mars 2025 » : la date de référence semble donc être celle du début de l’activité partielle. Comme les autorisations d’activité partielle sont généralement accordées pour trois mois (article R. 5122-9 du code du travail), la période d’application réelle du dispositif pourrait être décalée de plusieurs mois pour certaines entreprises. Certes, la volonté d’écarter les entreprises qui ont demandé l’activité partielle avant le 14 décembre 2024 (donc sans lien avec le cyclone) pourrait être compréhensible – quoiqu’elle aille à rebours de la logique de l’article 18 du projet de loi, sur la suspension du paiement des cotisations sociales. Toutefois, il ne faudrait pas que ces entreprises, qui étaient déjà en difficulté avant le passage du cyclone Chido, ne puissent pas bénéficier du dispositif comme les autres dès le 14 décembre 2024.

Les Travaux de la commission

La commission a adopté l’article 22, modifié par un amendement rédactionnel (amendement CE284 de la rapporteure) et un amendement de précision (amendement CE280 de la rapporteure).

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Article 23 (nouveau) Prolongation de plein droit des demandes de logement social arrivées à expiration

L’article 23 a été créé par l’amendement CE164 de M. Philippe Naillet.

Il prévoit la prolongation de plein droit, jusqu’au 31 mars 2025, des demandes de logement social arrivant à expiration après le 14 décembre 2024. Cette disposition a pour but de maintenir le bénéfice de l’ancienneté de la demande, qui est un critère de sa cotation, alors que les conditions matérielles depuis la survenue du cyclone rendent les démarches administratives difficiles.

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Article 24 (nouveau) Rapport sur la reconstruction de Mayotte et son coût

L’article 24 a été introduit par l’amendement CE20 de Mme Anchya Bamana, modifié par le sous-amendement CE297 de la rapporteure.

Il prévoit que le Gouvernement remettra tous les ans au Parlement un rapport sur la reconstruction de Mayotte et le coût y afférent. Le sous-amendement limite à dix ans la durée pendant laquelle le Gouvernement doit remettre ce rapport annuel.

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Article 25 (nouveau) Rapport sur le soutien public à reconstruction de Mayotte et à son économie

L’article 25 a été introduit par l’amendement CE111 de M. Philippe Gosselin.

Il prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur le soutien public à la reconstruction de Mayotte et à l’économie mahoraise. Le rapport devra être remis au Parlement dès l’entrée en vigueur de la loi.

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Article 26 (nouveau) Rapport sur le bilan humain du passage du cyclone Chido à Mayotte

L’article 26 a été introduit par l’amendement CE198 de Mme Dominique Voynet.

Il prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, au plus tard un an après la promulgation de la loi, un rapport sur le bilan humain du passage du cyclone Chido à Mayotte.

Article 27 (nouveau) Rapport sur les disparités entre les prestations sociale à Mayotte et en métropole

L’article 27 a été introduit par l’amendement CE80 de M. Philippe Gosselin.

Il prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, dès l’entrée en vigueur de la loi, un rapport sur les disparités entre les prestations sociales à Mayotte et en métropole.

Examen en commission

1. Réunion du lundi 13 janvier 2025 à 16 heures

La commission a auditionné M. Manuel Valls, ministre d’État, ministre des Outre-mer, sur le projet de loi d’urgence pour Mayotte et commencé l’examen des articles de ce projet de loi.

Mme la présidente Aurélie Trouvé. Monsieur le ministre d’État, mes chers collègues, je vous adresse d’abord tous mes vœux pour l’année qui commence.

Dans le cadre de l’examen du projet de loi d’urgence pour Mayotte, présenté le 8 janvier dernier en Conseil des ministres, nous accueillons aujourd’hui M. Manuel Valls, ministre d’État, ministre des outre-mer, que je remercie pour sa présence. Son audition tiendra lieu de discussion générale sur ce texte, après quoi nous aurons à examiner 219 amendements.

Le cyclone Chido a dévasté Mayotte le 14 décembre 2024, causant un grand nombre de victimes et des destructions considérables, comme notre pays n’en avait probablement plus connues depuis la Seconde guerre mondiale. Des mesures urgentes étaient indispensables pour faire face à la catastrophe, car une grande partie de la population de Mayotte était dépourvue de tout – eau, nourriture, logement, électricité, moyens de communication, services de santé, etc. Nombre de Mahorais et de Mahoraises manquent encore des biens et des services les plus essentiels ; je pense particulièrement aux enfants et aux jeunes qui auraient dû faire leur rentrée aujourd’hui.

Le projet de loi, qui prévoit des mesures d’urgence pour permettre une reconstruction accélérée, devait initialement être présenté le 3 janvier en Conseil des ministres. Sa présentation ayant été reportée au 8 janvier – date à laquelle nous avions d’abord envisagé son examen en commission – et son passage en séance publique étant annoncé officiellement pour le 20 janvier, nous avons eu cinq jours pour en prendre connaissance.

Nous nous sommes bien sûr adaptés à ce calendrier très contraint, justifié par l’urgence de la situation ; dans l’attente de la nomination d’un rapporteur, j’ai pris l’initiative d’organiser en fin de semaine dernière en visioconférence une série d’auditions d’acteurs locaux. Nous avons ainsi pu échanger avec des représentants du conseil départemental, des syndicats et du patronat, ainsi qu’avec le préfet. Ce fut très instructif et nous remercions l’ensemble de ces acteurs pour leur disponibilité.