rapport d'enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre mer

L’État est intervenu par la suite, à travers quelques aides aux entreprises qui en avaient besoin. Par ailleurs, la décision qui a été prise immédiatement de désigner un coordonnateur en la personne de M. Philippe Gustin a été très bonne. Il a pu coordonner, avec les différents services de l’État, basés aussi bien à Saint-Martin ou Saint-Barthélemy qu’en Guadeloupe, ce qu’il fallait faire. Vous nous demandiez, dans le questionnaire, ce que nous pensions de l’idée d’avoir une préfecture de plein droit dans les îles du Nord : c’est une demande que j’ai formulée il y a déjà un certain temps et j’ai cru comprendre que le ministre de l’intérieur était sur le point d’en prendre la décision. C’est une bonne chose : nous sommes à 250 kilomètres de la Guadeloupe et ne pouvons plus être tributaires de décisions qui mettent du temps à intervenir.

Mme Ketty Karam. Je suis du même avis que le président Magras. Quant à la résilience, je pense que la présence de la Croix-Rouge, qui ne cesse de s’intensifier, y contribue grandement puisque sa stratégie consiste à prévenir, protéger et relever. Il faut éduquer les populations et c’est un vrai défi puisque, comme je l’ai expliqué tout à l’heure, il y a à Saint-Martin un mélange de populations qui n’ont pas du tout les mêmes cultures, ni les mêmes habitudes. Il faudra peut-être le soutien de l’État pour avancer dans ce domaine.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je vous remercie de vos témoignages, mais j’ai quand même le sentiment d’un vrai décalage entre ce qui s’est passé à Saint-Barthélemy et Saint-Martin. En matière de reconstruction, il me semble tout de même que le bilan n’est pas tout à fait le même. C’est d’ailleurs ce qui avait suscité les remarques du Président de la République. Qu’est-ce qui explique cette divergence ?

Mme Ketty Karam. Je ne saurais vous répondre, ce n’est pas mon secteur. Ce qui est sûr, c’est qu’il y a toujours des défaillances en matière de logement. Il faut tout de même insister sur le fait que la population de Saint-Martin n’est pas la même que celle de Saint-Barthélemy : les gens de Saint-Martin n’étaient pas forcément assurés et, dans ce cas-là, il faut trouver de l’argent pour reconstruire.

M. Frantz Gumbs (Dem). Le fait que les deux territoires aient des structures démographiques et sociales totalement différentes explique effectivement beaucoup de choses. Ils ont aussi des histoires différentes. Bruno Magras a expliqué qu’il s’était presque occupé tout seul de son code de l’urbanisme ; or il est respecté et les gens respectent les consignes. La petite taille du territoire explique peut-être aussi qu’il soit plus facile à contrôler que celui de Saint-Martin.

À Saint-Martin, au-delà de la structure démographique et sociale, il y a aussi la frontière ouverte avec la partie néerlandaise de l’île, qui permet un flux permanent, impossible à gérer. Par ailleurs, des quartiers entiers sont frappés par une squattérisation vieille de cinquante, soixante, voire soixante-dix ans. Je pense par exemple à la zone des cinquante pas géométriques de Sandy-Ground : un processus de régularisation complexe y est en cours. C’est surtout cet habitat plus ou moins improvisé, construit en dehors des règles strictes d’urbanisme, qui a été impacté par la violence de l’ouragan. Saint-Barthélemy ne connaît pas ce phénomène de squattérisation. Par ailleurs, du fait de son niveau de développement économique, l’immobilier y est beaucoup plus assuré qu’à Saint-Martin, où nombre de personnes ne sont pas assurées et où l’habitat est plus fragile : nombre de toits s’y sont envolés.

En réalité, nous avons eu de la chance de ne pas avoir eu plus de morts, car une grande partie de l’habitat est située sur le bord de l’eau. Dans le village de Quartier-d’Orléans, les habitations, bien que se trouvant au bord du lagon, sont protégées par une importante mangrove : les effets de la submersion marine ont donc été ceux non pas d’une vague destructrice, mais d’une eau qui monte progressivement, à un, deux ou trois mètres, avant de se retirer tranquillement. Les habitants ont ainsi pu nager pour se mettre en sécurité.

D’un point de vue structurel et social, les deux îles sont très différentes. La collectivité en a certainement tiré les leçons. Bruno Magras l’a évoqué, en matière de construction, depuis Irma, les permis de construire doivent intégrer un lieu sécurisé et équipé, où tenir trois ou quatre jours, avec de l’eau et de quoi se restaurer. Cette disposition figure dans les codes de l’urbanisme et de la construction et de l’habitation, qui relèvent de la compétence de nos deux collectivités. Ainsi, tous les nouveaux hôtels comportant deux ou trois étages et situés au bord d’une plage, avec un risque de submersion, ne sauraient être autorisés à construire des chambres au rez-de-chaussée. En outre, obligation leur est faite d’avoir un lieu sécurisé pour les clients. Les règles en matière de construction ont évolué.

Les services qui interviennent en prévention et postérieurement aux cyclones sont également mieux préparés. Le président Magras a indiqué avoir vécu neuf phénomènes cycloniques, entre 1995 et 2017. Pour ma part, à mon grand âge, je n’ai connu que trois phénomènes majeurs : les ouragans Donna en 1960, Luis en 1995 et Irma, qui fut le pire, en 2017. Pendant les périodes intermédiaires, des cyclones moins exceptionnels surviennent tous les deux ou trois ans. La population a donc acquis une certaine expérience et pris l’habitude de se protéger le mieux possible à leur annonce.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’aurai deux dernières questions. D’une part, quel est votre regard sur la coopération de la Guadeloupe avec les territoires voisins ? D’autre part, existe-t-il, à l’échelle régionale, entre les différentes îles du secteur, une forme établie de coopération permettant une mutualisation, ou du moins une meilleure mise en œuvre des secours ?

Mme Ketty Karam. La préfecture de la Guadeloupe organise des réunions à cet effet en début d’année, dès le mois de mars, entre les différents acteurs concernés. La création d’une préfecture de plein exercice permettrait sans doute d’organiser davantage de choses, notamment avec Saint-Barthélemy.

M. Frantz Gumbs (Dem). Nous avons fortement intérêt à développer la mutualisation de certains équipements, comme les aéroports. Au moment d’Irma, l’aéroport international Princesse-Juliana a été rendu inopérant. C’est le petit aéroport de Grand-Case à Saint-Martin qui a permis les premiers atterrissages. À proximité, à Anguilla, il existe une piste susceptible de recevoir des vols transatlantiques – des moyen-porteurs, voire des gros-porteurs. Il ne faut donc pas oublier tout le potentiel offert par l’environnement immédiat – si Saint-Barthélémy se situe à trente kilomètres de Saint-Martin, Anguilla est à moins de dix kilomètres. Les échanges avec les îles très proches gagneraient ainsi à être développés.

Mme Ketty Karam. Toutefois, si nous sommes touchés, elles le seront aussi.

M. Bruno Magras. Les liens avec la Guadeloupe sont normaux – sans plus. En effet, depuis que nous sommes devenus une collectivité d’outre-mer autonome, nous nous administrons librement. Certains des grands services extérieurs de l’État situés en Guadeloupe interviennent à Saint-Barthélémy, sur demande ou dans leur domaine de compétence. Saint-Barthélémy étant une île de 21 kilomètres carrés, nous sommes néanmoins tributaires des transferts sanitaires vers la Guadeloupe ou la Martinique.

En tout état de cause, j’ai la conviction qu’en cas de situations graves, il faut intervenir sans attendre la Guadeloupe, située à 250 kilomètres, même si beaucoup d’entreprises guadeloupéennes sont intervenues après le cyclone : par chance, les infrastructures portuaires et aéroportuaires de Saint-Barthélémy n’avaient pas été très endommagées.

Comme l’a évoqué Frantz Gumbs, c’est dans le cadre régional qu’une coopération sera possible : même si toutes les îles sont frappées, une entraide peut être organisée en fonction de la situation postcyclonique de chacune. S’il est important de maintenir les liens avec la Guadeloupe – les relations doivent être conservées entre les îles françaises –, je fais mienne l’expression « aide-toi, le ciel t’aidera ». Commençons par nous aider nous-mêmes, avant de faire appel aux autres !

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous en venons aux éventuelles interventions conclusives. Vous pouvez également compléter vos propos en nous faisant parvenir ultérieurement une contribution écrite, en sus de vos réponses au questionnaire.

M. Bruno Magras. Il était extrêmement important que les acteurs locaux prennent et assument leurs responsabilités, même si l’État doit également apporter son concours. Nous savons désormais anticiper les cyclones et l’expérience a montré que la question de l’organisation est primordiale. Si nous devions connaître un phénomène tel que celui subi par Haïti en 2010 – un séisme responsable de 250 000 morts –, une intervention de l’État dans les meilleurs délais serait néanmoins nécessaire – même si nous sommes à 7 000 kilomètres de l’Hexagone. Les décisions prises et le sérieux avec lequel les élus analysent ces phénomènes me rendent confiant pour l’avenir. De plus, nous ne devrions pas connaître de cyclone de catégorie 5 chaque année.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Merci, madame, messieurs.

14. Table ronde, ouverte à la presse, « Coopération avec le voisinage – Océan Indien » (15 février 2024)

M. Marc Mertillo, Premier Conseiller de Ambassade de France à Maurice

Mme Patricia Aubras, directrice régionale Océan Indien de l’Agence française de développement (AFD)

M. Vêlayoudom Marimoutou, secrétaire général de la Commission de l’océan indien (COI)

M. Christian Pailler, chef de délégation régionale océan indien de la Plateforme d’intervention régionale de l’Océan Indien (PIROI)

M. Guillaume Vuilletet, président. Je présente les excuses du président Kamardine, retenu à Mayotte par des contraintes que l’actualité nous impose quasiment d’heure en heure.

Cette table ronde est consacrée à la coopération régionale entre la Réunion, Mayotte et leurs États voisins dans l’océan Indien en matière de gestion des risques naturels majeurs. Nous sommes connectés avec M. Marc Mertillo, Premier Conseiller à l’ambassade de France à Maurice, Mme Patricia Aubras, directrice régionale océan Indien de l’Agence française du développement (AFD), M. Vêlayoudom Marimoutou, secrétaire général de la commission de l’océan Indien et M. Christian Pailler, chef de délégation régionale Amériques Caraïbes au sein de la Plateforme d’intervention régionale de l’océan Indien (PIROI) de la Croix-Rouge.

Madame, messieurs, je vous remercie de votre disponibilité pour cette table ronde. Elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et l’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. Je vous laisserai la parole pour de courtes interventions liminaires, avant que nous ne poursuivions les échanges sous la forme de questions et de réponses.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Patricia Aubras et MM. Vêlayoudom Marimoutou, Marc Mertillo et Christian Pailler prêtent successivement serment.)

Enfin, je salue la présence de notre collègue, Mme Cécile Rilhac, à distance.

Mme Patricia Aubras, directrice régionale océan Indien de l’AFD. Je suis la directrice régionale océan Indien pour le groupe AFD, sur un périmètre d’activité comprenant Madagascar, les Comores, Maurice, les Seychelles, les territoires d’outre-mer de Mayotte et de La Réunion, ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Notre activité se déploie dans cette zone sur la base d’une stratégie régionale que nous avons travaillée en interne et avec nos partenaires en 2020. L’accompagnement de nos partenaires face au changement climatique constitue l’un des piliers de cette feuille de route.

Concernant les coopérations régionales bilatérales entre La Réunion, Maurice et leurs États voisins, je rappellerai que la région de l’océan Indien est parfois appelée la « ceinture du risque mondiale », en raison de sa vulnérabilité aux catastrophes naturelles et anthropiques. Dans cette région du monde, les catastrophes naturelles relèvent d’aspects climatologiques (cyclones, sécheresse), géologiques et tectoniques (tremblements de terre, tsunamis) ou encore hydrologiques (inondations, vagues de submersion).

Dans ce bassin océanique, La Réunion est un véritable fer de lance de la gestion des catastrophes naturelles, avec une réelle culture de la prévention des risques, en particulier des risques cycloniques ou volcaniques, ainsi que des risques liés aux inondations, à la sécheresse et aux glissements de terrain.

C’est un territoire très exposé, mais malgré tout moins vulnérable que les îles voisines, car mieux préparé. Il s’appuie sur des protocoles clairs, respectés et structurant les actions à mettre en œuvre à chaque étape d’un événement ou d’une catastrophe.

L’expertise française dans cette zone est reconnue. Cette reconnaissance passe notamment par la place et le rôle de la Piroi, plateforme que l’AFD accompagne depuis plusieurs années.

Les risques naturels qui frappent l’océan Indien sont parfois transfrontaliers, notamment lorsqu’ils relèvent de phénomènes météorologiques de grande ampleur, comme les cyclones. Dans ce cas précis, une approche collective est bien plus efficace. La coopération régionale est donc cruciale, particulièrement pour ce qui relève du partage d’expérience et d’expertise, entre les gouvernements, auprès des communautés et des acteurs, afin d’anticiper de manière efficace les événements, mais aussi d’apporter une réponse et de relever les économies à la suite de leur passage.

En cela, je pense que La Réunion apporte son expertise dans ce domaine aux autres pays et territoires de l’océan Indien. J’avais prévu de mentionner des exemples de coopération régionale ou bilatérale, portés notamment, au niveau régional, par la commission de l’océan Indien (COI). Sur ce sujet, je laisserai cependant la parole à monsieur le secrétaire général de la commission Océan indien.

M. Vêlayoudom Marimoutou, secrétaire général de la COI. Pour ce qui concerne la commission de l’océan Indien, les efforts de coopération régionale s’appuient sur des projets financés principalement par l’Union européenne et l’AFD et à travers l’accord de partenariat entre la commission de l’océan Indien et la Piroi.

À La Réunion, sur le plan bilatéral, Météo-France travaille avec les pays de la zone sur plusieurs projets et initiatives. En collaboration avec la COI, un événement sur la prévision saisonnière dans l’océan Indien, appelé Southwest Indian Ocean Climate Outlook Forum (Swiofcof), est organisé chaque année. L’objectif est d’intégrer l’ensemble des informations dans la planification sectorielle (agriculture, gestion des risques…). Ce qui est important pour la région dans ce travail avec Météo-France, c’est l’implication des États membres de la COI, mais aussi du Mozambique, du Malawi, de l’Afrique du Sud, du Kenya et de la Tanzanie.

Météo-France apporte aussi un appui technique important à la COI pour la mise en œuvre d’un programme de résilience dans l’océan Indien, le programme Building Resilience in Indian Ocean (BRIO). Ce projet est financé dans le cadre du programme AdaptAction de l’AFD. Dans le cadre de ce programme, les agents des services météorologiques des États membres de la COI ont tous bénéficié de formations auprès de Météo-France à La Réunion, notamment sur la production d’analyses et de tendances climatiques à l’horizon 2100.

Un autre exemple de coopération entre l’Union européenne, comme principal bailleur, et la COI réside dans un programme intitulé « Renforcement de la résilience et gestion de la réponse aux catastrophes » dans l’océan Indien. La Piroi est impliquée dans la mise en œuvre des composantes de ce projet. La préfecture de La Réunion est également impliquée dans le partage et l’échange d’expériences sur les différentes thématiques. Ce programme vise aussi la mise en place d’une plateforme régionale sur la réduction des risques de catastrophe. Enfin, Météo-France et le centre régional de l’Organisation météorologique mondiale (OMM) sur les cyclones travaillent en étroite collaboration.

Ces éléments résument en partie les projets et les programmes financés par les bailleurs – l’Union européenne et l’AFD –, au travers d’un accord de partenariat entre la COI et la Piroi. Je reviendrai ensuite sur les questions bilatérales, si cela vous convient.

M. Marc Mertillo, Premier Conseiller à l’ambassade de France à Maurice. Pour ma part, je suis à l’ambassade de France à Maurice, chargée d’entretenir et de développer la relation bilatérale, sur le plan politique comme dans le domaine de la coopération, du développement et de la sécurité.

Nous menons aussi une coopération active avec La Réunion, avec la préfecture, le conseil régional et le conseil départemental, en particulier sur les questions abordées par la commission mixte Réunion-Maurice.

Nous avons également, bien entendu, une coopération avec la COI, d’autant plus proche qu’elle est basée à Maurice. Nous avons des relations régulières et étroites sur nombre de sujets.

Dans le cadre de cette table ronde, je compte personnellement intervenir sur le retour d’expérience de la gestion de crise mise en œuvre à l’occasion du cyclone Belal. Je pourrai également partager quelques éléments sur des projets de coopération bilatérale, qui pourraient être mis en œuvre dans le domaine des risques naturels majeurs dans l’océan Indien.

M. Guillaume Vuilletet, président. Le cyclone Belal est évidemment l’événement le plus récent et le plus marquant, avec des enseignements sans doute très forts à porter.

M. Christian Pailler, chef de délégation régionale Amériques Caraïbes de la Piroi. La Piroi est une structure à vocation régionale. Nous dépendons de la direction des opérations internationales de la Croix-Rouge française. Habituellement, cette direction travaille plutôt à l’international, mais nous avons trois plateformes d’intervention régionale basées sur des territoires d’outre-mer, à La Réunion, en Guadeloupe et en Nouvelle-Calédonie.

La Piroi est la plus ancienne, avec vingt-quatre années de coopération régionale dans le cadre de la mise en œuvre d’un programme de gestion des risques de catastrophe, mais également sur la riposte au risque sanitaire. Nous travaillons, à travers les sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge de la région, avec deux pays de la côte africaine (le Mozambique et la Tanzanie), les îles du sud-ouest de l’océan Indien (les Comores, Madagascar, Maurice et les Seychelles) et les deux départements français de Mayotte et de la Réunion.

Ce réseau repose sur les Croix-Rouge et Croissant-Rouge et représente 35 000 personnes dans la région. Nous travaillons sur le cycle complet de la gestion des catastrophes, avec tout d’abord la préparation. Nous disposons de stocks de contingence et de 11 entrepôts dans la sous-région, répartis dans les différents pays membres et représentant plus de 600 tonnes de matériel de réponse d’urgence (kits de reconstruction de l’habitat, kits famille, kits hygiène). Ce matériel est mutualisé : il appartient non pas aux pays, mais au réseau. Ces stocks peuvent intervenir sur un seul pays si nécessaire, selon un schéma que nous avons déjà connu.

Nous œuvrons aussi sur la préparation, avec le travail mené pour mettre en place des exercices de simulation, mais également des plans de contingence, en relation avec les services de protection et de sécurité civile et en lien avec les Croix-Rouge.

Sur la réponse d’urgence, nous sommes intervenus 68 fois depuis la création de la Piroi, au bénéfice de 1,9 million de bénéficiaires directs. Dans le cadre de la préparation et de ces réponses d’urgence, nous pouvons nous appuyer sur deux conventions : l’une avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, au travers du centre de crise et de soutien (CDCS), qui peut déployer des stocks par l’intermédiaire de la Piroi, en lien avec les ambassades ; l’autre avec la direction générale de la sécurité civile, où nous allons bientôt accueillir le stock de la réserve nationale.

En amont de ce volet, nous menons en outre un travail très important d’éducation et de sensibilisation aux risques naturels. C’est sur ce volet, qui n’est pas forcément le plus visible, que nous travaillons le plus, notamment en direction des plus jeunes, mais également des communautés villageoises.

La COI, avec laquelle nous avons mis en place un accord-cadre en 2012, renouvelé en 2016, a mené un fort plaidoyer auprès des différents ministères de l’éducation de la sous-région, ce qui nous a permis de pouvoir installer dans tous ces pays des programmes d’éducation aux risques pour les jeunes enfants, à l’image de notre action à La Réunion dans le cadre du projet « Paré, pas Paré ».

À La Réunion, ce projet a permis d’organiser des sessions de formation au bénéfice de 130 000 élèves du cycle 3. Nous avons aussi accompagné 340 enseignants sur les différents modules que nous gérons à travers un livret scolaire. Plus largement dans la région, nous avons soutenu 19 projets de réduction des risques avec les différents ministères de l’éducation.

Nous avons également un volet formation depuis 2008, avec 240 formations thématiques, diffusées auprès de 4 300 apprenants : traitement d’eau, logistique opérationnelle, évaluation d’urgence, abris…. En outre, nous avons initié la création d’un master « risques et environnement », en lien avec l’université de La Réunion. C’est le premier master de ce type à La Réunion. Nous en sommes à la troisième promotion, avec un taux de réussite de 100 % et 70 % des jeunes formés bénéficiant d’un métier à la clé, dans des organisations non gouvernementales, des collectivités, des mairies ou des services d’État. De jeunes Réunionnais, mais aussi de jeunes Malgaches, Comoriens ou Mahorais sont inscrits à cette formation, et nous souhaitons développer ce master, en réseau avec d’autres universités de la région.

Deux autres secteurs sont également rattachés à la Piroi : la recherche et l’innovation. Sur le premier volet, nous avons soutenu sur la dernière période des bourses de recherche et d’étude scientifiques, sur les thèmes suivants : gestion sociale de l’eau à Mayotte, mémoire et catastrophes à La Réunion, prise en compte de la dimension psychosociale des volontaires durant la crise covid aux Comores, savoirs et pratiques autochtones de la gestion des risques à Madagascar... Ces recherches sont très importantes puisqu’elles nous permettent de rééquilibrer les volets d’éducation aux risques de catastrophes vers les populations.

Nous travaillons également sur l’innovation de certains produits et l’accompagnement de porteurs de projets et d’outils directement utilisés dans nos opérations. Les deux dernières innovations ont concerné le traitement d’eau et les bornes solaires. Nous travaillons de plus avec Météo-France sur des prévisions intra-saisonnières.

Depuis dix ans, la Piroi travaille à son développement et est en train de faire naître, grâce à un financement important de l’AFD, le PIROI Center. Ce centre de formation, d’expertise et d’innovation sera basé à La Réunion, mais rayonnera sur les pays du sud-est de l’océan Indien. Il sera installé sur 4 000 m², avec un nouveau stock d’urgence, bien plus conséquent, un centre de formation et des bureaux pour accompagner les différents programmes de la zone.

Sur le plan de la formation, nous travaillons avec l’institut Bioforce, le centre de formation humanitaire implanté à Lyon. Nous proposerons à La Réunion, à partir de 2025, des formations métiers pour les humanitaires. Jusqu’à présent, les jeunes de la région devaient rejoindre la métropole pour recevoir une formation. À partir de 2025, avec Bioforce, nous pourrons les former dans la région.

Outre les risques de catastrophes, la région est aussi, malheureusement, concernée par des risques d’épidémie. Nous travaillons régulièrement sur la riposte aux épidémies. Le sujet est d’ailleurs d’actualité aux Comores, avec le choléra qui a fait son apparition. Nous sommes aussi intervenus au Mozambique ou en Tanzanie. Nous avons également des épidémies de peste à répétition à Madagascar. Sur ce plan, nous venons d’acquérir, par le biais d’un financement de l’AFD, un hôpital modulaire, qui nous permettra de nous projeter et de mieux gérer les épidémies en lien avec les autres partenaires sur le terrain.

Enfin, la Piroi est soutenue par un certain nombre de partenaires techniques, mais aussi financiers. Le budget de la Piroi sur la dernière période quinquennale s’élève à 23 millions d’euros, dont près de 10 millions d’euros pour la construction et l’implantation du PIROI Center.

M. Guillaume Vuilletet, président. La Piroi est-elle la seule plateforme qui opère sur le territoire ?

M. Christian Pailler. Sur cette zone géographique, oui.

M. Guillaume Vuilletet, président. La Piroi est donc l’opérateur qui s’est imposé progressivement sur le secteur pour assurer la formation, la prévention et l’intervention dans le domaine des risques naturels. Vous avez cité essentiellement des exemples d’action réunionnais, notamment au travers du ministère de l’éducation. Quelle est votre capacité à intervenir dans les autres pays de la zone ? Recevez-vous le même accueil et la même écoute ?

M. Christian Pailler. Nous sommes particulièrement bien accueillis, puisque nous travaillons au travers des Croix-Rouge et des Croissant-Rouge implantés dans ces pays. Il faut rappeler que les sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge sont toutes auxiliaires des pouvoirs publics. Elles font donc partie de la chaîne des secours et de gestion des risques de catastrophes dans les différents pays. Nous n’avons donc pas de difficulté particulière à travailler avec les pays de la région.

M. Guillaume Vuilletet, président. Vous formez des acteurs sur le territoire. Quels volumes cette action de formation représente-t-elle ? Touche-t-elle l’ensemble des territoires dans lesquels vous êtes impliqués ?

M. Christian Pailler. Les formations sont réalisées au bénéfice de l’ensemble des pays membres de la Piroi. Les formations thématiques spécifiques que j’ai mentionnées (réponse d’urgence, traitement d’eau, santé communautaire…) sont très prisées dans les pays de la zone. D’autres formations sont davantage calibrées pour les territoires français – j’ai cité le master « risques et environnement » ou les formations métiers proposées avec Bioforce. Ces formations s’adressent plutôt à un public franco-français (La Réunion et Mayotte), mais nous espérons développer cette coopération avec les pays de la zone, notamment dans le cadre du master.

M. Guillaume Vuilletet, président. Si une estimation est possible, quel est le volume de personnes formées ?

M. Christian Pailler. Nous avons cumulé 4 800 apprenants sur les cinq dernières années.

M. Guillaume Vuilletet, président. Ce volume est donc tout à fait conséquent. Pour revenir sur l’événement Belal, les réponses des territoires ont été très diversifiées. Pouvez-vous, chacun, partager votre retour d’expérience et le bilan que vous en tirez ?

M. Marc Mertillo. L’événement Belal s’est produit le 15 janvier. Je précise au préalable que l’île Maurice dispose d’une structure nationale de réponse aux crises, avec un système pyramidal au sommet duquel se trouve un vice-premier ministre en charge de la gestion des catastrophes et des collectivités locales. Ce dernier préside un comité interministériel, le National Emergency Operations Command (NEOC), dont la tâche consiste à assurer tout au long de l’année une veille des risques potentiels, y compris cycloniques. Il peut prendre des décisions pour protéger la population et en assurer la gestion et le suivi. Maurice a donc parfaitement intégré la menace cyclonique et y consacre des moyens importants.

Je ne suis pas sûr que les dommages causés par l’événement à Maurice aient été bien plus importants qu’à La Réunion. Ils ont surtout été très spectaculaires. Chacun a vu les images de centaines de véhicules pris au piège à Port-Louis. Dans certains points bas de la ville, l’eau s’est engouffrée et a tout emporté sur son passage (l’ambassade de France est située à environ 200 mètres de ces zones, sur un point haut de la ville).

Pour mémoire, la dernière catastrophe naturelle à Maurice remonte à mars 2013, avec un bilan de 11 morts – tous à Port-Louis. Ce n’était pas un cyclone, mais la conséquence de très fortes précipitations, localisées et soudaines. On parle depuis lors de flash floods, c’est-à-dire de crues soudaines.

Maurice connaît chaque année des alertes cycloniques, qui ont généralement peu de conséquences. Belal a fait deux victimes et causé de nombreux dégâts : routes endommagées, plages abîmées, récoltes anéanties… Ce n’est pas non plus une catastrophe nationale. Le passage de Belal à Maurice a été un choc collectif et une réelle surprise, non seulement pour la population, mais aussi pour le gouvernement, par rapport à ce qui avait été anticipé. Au vu des témoignages publiés, le bilan aurait pu être plus lourd. La population a exprimé une certaine colère dans les jours qui ont suivi, au regard d’un manque supposé d’anticipation du gouvernement, qui a pris immédiatement les mesures nécessaires pour faciliter les indemnisations.

Dans les jours qui ont précédé l’impact de Belal, tout laissait à penser que le cyclone se dirigeait droit vers La Réunion, en contournant Maurice par l’ouest. C’est ce que montraient les modèles météorologiques jusque 24 heures auparavant. Ceci a conduit le comité de crise NEOC à maintenir le stade 1 de l’alerte cyclonique le lundi matin du 15 janvier, soit le niveau d’alerte le plus bas. Les écoles étaient fermées, mais la population pouvait se déplacer et travailler, avec les consignes de prudence associées au stade 1.

Voyant la situation météorologique se dégrader au fil de la matinée, du fait de fortes pluies continues, le comité de crise NEOC a décidé, vers 10 heures du matin, le passage au stade 2, puis, à 13 heures 30, au stade 3, avec une obligation de confinement à domicile dans les trois heures suivantes. Je précise qu’au-delà de ces trois heures, aucune assurance ne prend en charge un éventuel sinistre.

Cette décision de passer du stade 1 au stade 3 en quelques heures était inédite. Elle a entraîné un début de panique, notamment à Port-Louis. C’est précisément à ce moment-là que les inondations soudaines se sont produites, occasionnant la coupure de l’autoroute, prise sous les eaux. Il a alors été impossible de sortir de la ville pendant trois heures. Le comité national de crise a alors décrété un confinement de la population à domicile jusqu’au lendemain midi. Entre-temps, cependant, le cyclone était déjà passé.

Quel retour d’expérience peut-on faire de cette séquence ? Tout d’abord, le comité national de crise a pris des décisions qui se sont révélées, rétrospectivement, insuffisantes, au regard des mesures qu’il aurait fallu prendre dès la veille au soir ou le lendemain très tôt. On n’aurait sans doute pas pu éviter la plupart des destructions, mais l’enjeu était de ne pas mettre en péril la sécurité des personnes. Il y a eu clairement une mauvaise évaluation du service météorologique, dont le responsable a d’ailleurs été muté le jour même, lors d’une déclaration en direct du premier ministre mauricien, qui l’a accusé d’avoir induit en erreur le comité national de crise.

Par ailleurs, il y a eu un facteur aggravant, avec une marée haute au moment du cyclone et une haute pression qui a conduit à une élévation du niveau de la mer, aggravée par les vents. Des vagues se sont projetées à l’intérieur des terres, sur les côtes de Port-Louis, ainsi que sur nombre de plages du nord de l’île.

Le troisième point a trait plus généralement à la prévention des risques de catastrophes. Le constat est que les règles d’urbanisme sont insuffisamment contraignantes. On a assisté ces dernières années à la multiplication de bâtiments construits en zone inondable.

Enfin, on constate aussi que les travaux qui devaient être menés depuis la dernière catastrophe, notamment pour multiplier les drains destinés à faciliter l’évacuation et l’écoulement des eaux dans la ville ont pris du retard dans leur réalisation et n’ont pas été menés à leur terme.

En revanche, j’insiste sur le fait que le dispositif de gestion post-crise a très bien fonctionné, lorsqu’il s’est agi de restaurer l’électricité et de dégager les nombreuses routes. Les traces de destruction avaient quasiment disparu du paysage dans les 48 heures qui ont suivi l’événement.

La prévision des trajectoires cycloniques est toujours un exercice difficile, mais le service de météorologie mauricien n’a pas été très performant. Certes, le cyclone n’est pas passé sur Maurice, mais sa puissance, exceptionnelle, a produit des effets à des centaines de kilomètres aux alentours de l’œil du cyclone – donc jusqu’à Maurice. Cet aspect aurait dû être davantage anticipé.

Aujourd’hui, la vie a largement repris son cours, mais cet épisode a eu des conséquences dès la semaine suivante, une nouvelle tempête tropicale menaçant de survoler Maurice. Le comité de crise NEOC a alors décrété une alerte de stade 2, au nom du principe de précaution. La conséquence a été un confinement de la population pendant 24 heures, et une nouvelle polémique a surgi sur le caractère cette fois-ci trop prudent des consignes de vigilance émises.

M. Guillaume Vuilletet, président. Monsieur Marimoutou, pouvez-vous également décrire la manière dont votre organisation a vécu cet événement ?

M. Vêlayoudom Marimoutou. Le jour où l’événement s’est produit, j’étais moi-même à La Réunion. Le matin vers 6 heures, alors que je venais de me lever, une collaboratrice qui se trouve à Maurice m’a raconté ce qu’il se passait devant chez elle. J’ai alors organisé, dans la demi-heure qui a suivi, une petite réunion de crise avec les chefs de service et les chargés de mission. Vers 6 heures 45, nous avons décidé de placer tous les collaborateurs en télétravail.

La quasi-totalité de la COI a donc vécu le cyclone en télétravail, lorsque c’était possible. Dès lors que l’alerte est passée au stade 3, les équipes sont bien entendu passées en confinement total. Pour nous, la gestion a donc été relativement simple, et l’ensemble des agents ont vécu cet épisode dans des conditions relativement tranquilles.

En revanche, je pense qu’il faut travailler sur la réduction des vulnérabilités, en lien avec les enjeux liés à l’artificialisation des sols et à la régulation de l’urbanisme. On ne peut faire en sorte qu’un cyclone ne se produise pas, mais on peut travailler sur la réduction des vulnérabilités.

Enfin, un exemple intéressant pourrait être travaillé avec les États membres. Le système mis en place à La Réunion, avec deux niveaux – la question cyclonique elle-même et la question de la vigilance météorologique – pourrait alimenter un travail sur un réflexe au niveau régional dans la gestion des risques de catastrophes.

M. Guillaume Vuilletet, président. En réalité, quand on parle de résilience, on parle en même temps de prévention : la prise en compte des événements permet de reconstruire et de restaurer les territoires, en veillant à réduire les vulnérabilités.

Ma question s’adresse encore à vous, monsieur Marimoutou, mais aussi à madame Aubras : comment s’articule, dans ce retour d’expérience, l’action de la commission avec des financements ou l’expertise de l’AFD ?

M. Vêlayoudom Marimoutou. Sur la prévention des cyclones, outre le programme Brio, il faut mentionner le vaste programme Hydromet porté par l’AFD, qui débute cette année. La COI a également introduit une demande de cofinancement auprès du Fonds vert pour le climat. Ce programme est également associé à l’Intra-ACP Climate Services and related Applications Programme (Intra-ACP ClimSA), avec l’objectif de s’appuyer sur des instruments météorologiques bien plus précis que les instruments actuels. Ce programme complet inclut un volet relatif à la formation des météorologues. C’est un projet auquel la France est pleinement associée, aussi bien dans la région que dans les pays voisins, puisqu’il comporte aussi des corrélations avec la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community, SADC).

Cette démarche doit permettre d’améliorer la prévention des risques naturels majeurs. À ce programme s’ajoute la possibilité de disposer de services et de données hydrométéorologiques accessibles tout au long de l’année, pour les acteurs de différents secteurs (agriculture, assurance…).

La prévention doit s’associer à une démarche de réduction des vulnérabilités. Si cette culture des risques est présente à La Réunion, ce n’est pas tout à fait le cas dans tous les pays de la zone. Je pense qu’un important travail est à mener sur ce sujet.

Mme Patricia Aubras. L’AFD accompagne l’île Maurice au travers du programme AdaptAction. Nous avons ainsi aidé l’île Maurice à travailler sur sa stratégie d’adaptation. Ce que nous constatons, c’est que Maurice dispose d’une série d’outils et de stratégies qui doivent lui permettre de mener des politiques d’urbanisation, de développement ou d’aménagement bien plus résilientes et plus structurantes sur le plan des vulnérabilités.

Les services météorologiques mauriciens sont compétents et dotés d’outils de prévision et de vulgarisation modernes, à la suite des collaborations régionales que nous avons pu avoir avec l’ensemble des acteurs impliqués dans les programmes Brio et Hydromet et en étroite collaboration avec Météo-France. Maurice dispose d’une cartographie récente des vulnérabilités à la submersion, à l’érosion et aux inondations sur l’ensemble des territoires. Il existe aussi une stratégie et des recommandations techniques précises pour lutter contre les inondations sur l’île principale, ainsi qu’un plan d’action pour agir efficacement en cas de catastrophe naturelle, à l’échelle nationale.

En l’occurrence, on constate qu’il y a eu un décalage entre l’appréciation des données météorologiques – nous pensons que les météorologues disposaient des mêmes données que leurs homologues réunionnais, dans la mesure où leur collaboration est très forte – et la prise de certaines décisions, qui ne relèvent pas nécessairement des météorologues. Un sujet de gouvernance apparaît donc, sur lequel doivent travailler les Mauriciens. Ils disposent d’éléments de cadrage stratégiques que l’on ne retrouve pas, cependant, dans les fondamentaux de la politique de développement et de croissance (usage des sols, programmes d’aménagement…).

Par ailleurs, au rang des recommandations pour améliorer les coopérations, notamment sur le plan des connaissances scientifiques et de la surveillance des risques, l’AFD soutient des programmes de recherche scientifique pour renforcer la résilience des populations et des territoires aux catastrophes naturelles et aux effets du changement climatique.

Ce qui est important pour nous, ce n’est pas uniquement de faire travailler Météo-France à La Réunion sur le programme Brio, mais c’est aussi de s’interroger sur l’utilisation et la vulgarisation des données ainsi produites. L’enjeu est d’accompagner les territoires français et les États partenaires pour qu’ils s’en saisissent et les intègre dans la définition des politiques publiques, notamment en matière d’aménagement et de programmes d’investissement.

En avril 2023, à La Réunion, sous l’égide de la préfecture et avec la Banque des territoires, l’AFD a organisé une séquence de vulgarisation des données scientifiques auprès des élus réunionnais. L’objectif était de présenter ces études en se plaçant à la hauteur des décideurs, afin qu’ils soient en position de les exploiter. L’initiative sera reproduite cette année à Mayotte. De même, Maurice utilise ces données dans ses différents cadrages stratégiques.

Ces projets sont à diffuser auprès de l’ensemble des partenaires de la zone, dans le cadre de Brio ou d’Hydromet. Sur ces sujets, nous pouvons nous appuyer sur une très bonne collaboration avec la COI, pour faire de ces données des outils d’aide à la décision.

M. Christian Pailler. Je pense que nous avons tous en tête le drame qui s’est produit à Maurice en 2013, avec 11 morts, à l’occasion d’une inondation très spécifique, qui avait d’ailleurs donné naissance à la sécurité civile mauricienne.

À Maurice, il faut certainement travailler sur la problématique d’aménagement. De nombreuses inondations auraient peut-être pu être évitées. Il faut aussi travailler sur les systèmes d’alerte. De ce point de vue, le retour d’expérience et la mutualisation, entre La Réunion, Maurice et les différents acteurs, seraient intéressants.

De plus, il faut continuer de travailler sur l’éducation aux risques des communautés et des enfants. Les systèmes d’alerte sont utiles, mais il faut aussi que les populations en aient connaissance et connaissent les gestes appropriés, selon les différents niveaux d’alerte.

La formation des agents communaux et des gestionnaires de crise est également importante. La Piroi a organisé de telles formations à Maurice.

Enfin, il importe de travailler en réseau, dans une démarche associant tous les acteurs de la gestion des risques de catastrophes, pour des échanges d’expérience.

M. Guillaume Vuilletet, président. La Piroi dispose d’un budget de 23 millions d’euros. Au-delà de la Piroi, cependant, quels volumes financiers représentent ces mécanismes de coopération entre les différents États et territoires, pour bâtir une culture commune du risque et des réponses similaires ?

Mme Patricia Aubras. Nous ne disposons pas nécessairement de toutes les données de financement au niveau global, dans l’ensemble de la zone. Pour l’AFD, je peux cependant citer quelques exemples.

Le projet régional Hydromet mobilise, pour une période de cinq ans, 70 millions d’euros de financement, apportés par l’AFD, par l’Union européenne, par le Fonds vert pour le climat et les États membres de la COI. Ce programme permettra à la COI de travailler sur le renforcement des capacités et le développement institutionnel des acteurs de la météorologie, d’améliorer les infrastructures d’hydrométrie et de météorologie et d’améliorer les dispositifs nationaux d’information et d’alerte des populations.

Brio, projet porté les services régionaux de météorologie de La Réunion et de Mayotte, représentait un financement de l’ordre de 300 000 euros. Les résultats de ces travaux n’ont pas de prix et sont d’une importance vitale pour les politiques publiques à l’échelon régional.

Nous avons aussi le projet « Résilience des écosystèmes côtiers du sud-ouest de l’océan Indien » (RECOS). Dans ce cadre, l’AFD a mis en place un financement de l’ordre de 5 millions d’euros.

Globalement, sur ces sujets de renforcement de nos capacités en matière de prévention et de gestion des risques de catastrophes naturelles, l’enveloppe des financements sur lesquels l’AFD intervient, à l’échelle de la zone de l’océan Indien, est de l’ordre de 90 millions d’euros, mis en place entre 2020 et 2023. J’inclus dans cette enveloppe le partenariat de la France, au travers de l’AFD, avec l’Association des États riverains de l’océan Indien (Indian Ocean Rim Association, Iora), dans son mandat d’implémentation des bonnes pratiques en matière de gestion des catastrophes naturelles dans ses États membres.

M. Guillaume Vuilletet, président. Pour ce qui me concerne, j’en ai terminé avec mes questions. Souhaitez-vous aborder d’autres points ? Vous pourrez aussi compléter vos interventions par écrit, pour faire part à cette commission d’enquête de toute information qui vous paraîtrait utile.

M. Vêlayoudom Marimoutou. Vous savez que les relations et le travail avec les Comores ou Mayotte posent toujours un certain nombre de difficultés. Nous avons cependant une note verbale de 2019, qui inclut le domaine de la prévention des risques de catastrophe. Dans ce cadre, nous pouvons travailler ensemble sur la sécurité alimentaire, la santé et la prévention des risques liés aux catastrophes naturelles. Nous pouvons le faire en incluant Mayotte dans l’ensemble du programme. Ce n’est pas toujours facile, mais nous pouvons le faire et nous l’avons déjà fait.

M. Marc Mertillo. À l’ambassade, nous essayons de susciter des opérations de coopération institutionnelle et de formation, notamment avec La Réunion. Dans le dispositif, comme nous sommes accrédités auprès des autorités mauriciennes, nous assurons la facilitation de l’organisation de structures de coopération entre La Réunion et Maurice.

Je pense notamment à la commission mixte Réunion-Maurice, créée en 2011. Une nouvelle rencontre est prévue au second semestre 2024, sur des sujets décidés d’un commun accord entre Maurice et le conseil régional de La Réunion. Il sera certainement question de coopération en matière de sécurité civile, notamment avec les pompiers de La Réunion et de Maurice, pour répondre à une forte demande, de part et d’autre. D’une manière générale, la coopération existe de manière opérationnelle, mais nous rencontrons parfois des difficultés à formaliser tous ces éléments.

En matière de sécurité civile, un mémorandum d’entente est aussi en cours de négociation depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, entre les services météorologiques.

Par le biais du groupe de contact bilatéral sur les enjeux de sécurité Réunion-Maurice, nous nous attachons à formaliser une coopération opérationnelle très active entre les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (Cross), par le biais d’un protocole d’accord qui doit être signé.

L’ambassade assume ainsi un rôle de facilitation des relations entre La Réunion et Maurice, les deux îles sœurs. Nous sommes désireux de favoriser un travail commun, au travers des propositions que j’ai esquissées.

M. Christian Pailler. Pour ma part, j’insisterai une nouvelle fois sur la nécessité de travailler en réseau, de partager l’expérience et de poursuivre sans relâche les efforts en matière d’éducation des populations. Si vous le voulez bien, j’adresserai au secrétariat de la commission une documentation sur notre programme.

Mme Patricia Aubras. Pour l’AFD, je soulignerai l’importance de l’information et du partage des données. Une des pistes pourrait consister à mettre en place des systèmes gérés et maintenus par les communautés elles-mêmes, qui permettraient aux collectivités menacées d’en faire le meilleur usage.

M. Guillaume Vuilletet, président. Le sujet mériterait sans doute des développements plus longs. Vous avez mentionné des programmes de valorisation des techniques autochtones de prévention des risques. Si vous avez de la littérature à nous communiquer en la matière, nous serions très intéressés. L’appropriation par les populations et les communautés locales d’une culture du risque passe aussi par le fait de s’appuyer sur des traditions qui sont parfois aussi anciennes qu’efficaces.

Il ne me reste plus qu’à vous remercier de tous ces échanges, très riches. Encore une fois, je vous remercie de bien vouloir nous communiquer les réponses à nos questionnaires et d’y adjoindre tout élément qui vous semblerait utile pour nourrir la réflexion et les conclusions de cette commission.

15. Table ronde, ouverte à la presse, « Coopération avec le voisinage – océan Atlantique » (15 février 2024)

M. Marc Dubernet, directeur régional océan Atlantique de l’Agence française de développement (AFD)

M. Jérémie Sibeoni, chef de délégation régionale de la Croix-Rouge française - Plateforme d'intervention régionale pour la zone Amérique Caraïbes (PIRAC)

M. Roland Dubertrand, ambassadeur chargé de coopération régionale dans la zone Atlantique

M. Guillaume Vuilletet, président. Je présente les excuses du président Kamardine, retenu à Mayotte par les contraintes de l’actualité. Nous poursuivons nos auditions avec une table ronde consacrée à la coopération régionale entre l’outre-mer et les États voisins en matière de gestion des risques naturels majeurs dans la zone de l’océan Atlantique.

Il nous est apparu que, dans la mesure où il est difficile de demander à un événement ou à un aléa naturel de limiter ses effets à des frontières, il fallait privilégier un raisonnement à l’échelle d’une zone géographique. Il nous a donc paru intéressant de vous demander de partager un état des lieux en matière de coopération.

C’est pour cette raison que nous accueillons aujourd’hui M. Roland Dubertrand, ambassadeur chargé de coopération régionale dans la zone Atlantique. Nous sommes par ailleurs connectés avec M. Marc Dubernet, directeur régional océan Atlantique de l’Agence française de développement (AFD) et M. Jérémie Sibeoni, chef de délégation régionale de la Plateforme d’intervention régionale d’Amériques-Caraïbes (PIRAC) de la Croix-Rouge française. Nous serons peut-être rejoints par deux représentants de l’Institut national des ressources hydrauliques de Cuba.

Je vous rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. Je vous laisserai la parole pour des interventions liminaires, puis nous poursuivrons nos échanges sous la forme de questions et de réponses.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Roland Dubertrand, Marc Dubernet et Jérémie Sibeoni prêtent successivement serment.)

M. Roland Dubertrand, ambassadeur chargé de coopération régionale dans la zone Atlantique. Si je ne suis pas un spécialiste des risques naturels, je peux vous faire part de mon expérience dans le cadre de mes fonctions depuis septembre 2021 concernant ce sujet. Je dépends en effet du ministre de l’Europe et des affaires étrangères et du ministre des outre-mer, avec la mission d’accompagner l’action internationale et la coopération régionale des collectivités françaises des Amériques, à savoir la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon. Mon rôle est aussi d’accompagner l’action des services de l’État, présents dans les territoires, en lien avec notre réseau diplomatique dans la région.

Je ne saurais prétendre à une vision globale de la gestion des risques naturels pour l’ensemble de nos territoires, mais je les aborderai par deux prismes. Le premier est celui de la conférence de coopération régionale Antilles-Guyane, que je suis chargé d’organiser et d’animer chaque année. Les risques naturels et la coopération régionale ont constitué l’un des thèmes de la conférence qui s’est tenue en Guadeloupe en mars dernier. C’était alors la première fois que nous reprenions, après la période covid, les conférences de coopération régionale, après trois ans et demi d’interruption.

Le second prisme se rapporte aux relations avec la Communauté des Caraïbes (Caricom, pour Caribbean Community). Dans une seconde partie de mon intervention, j’évoquerai nos projets pour signer un accord de coopération avec l’agence des risques naturels de la Caricom.

La conférence de coopération régionale, en mars dernier, comportait une session sur le thème de l’environnement, avec une sous-session sur les risques naturels, dans le but de réaliser un point précis sur l’état de la coopération régionale au sortir de la période covid.

Schématiquement, si un État ou un territoire de la région est touché par une catastrophe naturelle, nous pouvons distinguer, du côté français, trois niveaux d’intervention possibles : d’une part, les forces armées, qui disposent des moyens d’intervenir de manière immédiate sur le terrain ; d’autre part, l’état-major interministériel de la zone Antilles (EMIZA), qui regroupe les moyens de sécurité civile, sous l’autorité du préfet de la Martinique ; enfin, la Pirac, coordonnée par la Croix-Rouge française.

Lors de la conférence, le responsable de l’EMIZA – le lieutenant-colonel Nisslé, à l’époque – a proposé une intervention. Il en ressortait qu’un certain nombre d’opérations avaient eu lieu après le covid. Nous pouvons notamment citer une éruption volcanique à Saint-Vincent, qui a mobilisé un certain nombre de moyens des pays et organisations de la région, dont la France. Des ouragans ont également touché, ces dernières années, la région de Sainte-Lucie et de la Dominique. Des recherches de randonneurs égarés ont également dû être organisées en Dominique – en l’occurrence, ces opérations ne relevaient pas de la gestion des risques naturels, mais elles font partie des missions de la sécurité civile.

Pour les opérations dans lesquelles il est mobilisé, l’Emiza est en rapport avec les États de la région et avec les organisations régionales, comme l’organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO), qui regroupe les États des Petites Antilles, autour de la Martinique et de la Guadeloupe, et la Caricom.

Pour l’Emiza, l’enjeu consiste aujourd’hui à continuer de renforcer ces liens opérationnels. Il est important de favoriser un fonctionnement en réseau, sur la base d’une connaissance et d’une confiance mutuelle entre les acteurs. Si l’on veut répondre aux risques et aux catastrophes naturels dans la région, avec ce que cette réponse suppose de coordination et d’efficacité, ce travail opérationnel de contact est primordial. À mon avis, ces liens de coopération anciens fonctionnent.

Nous avons souhaité aller plus loin sur le plan diplomatique, avec la Caricom. La Caricom intègre en effet une agence des risques naturels, la Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA). Avec la Caricom, on quitte l’environnement proche des Petites Antilles, pour passer à l’ensemble de la Caraïbe Sud. La CDEMA regroupe une vingtaine d’États et de territoires membres de la Caricom.

Nous avions préparé un accord de coopération avant la période covid. Les démarches n’ont pas progressé pendant le covid. Elles ont ensuite été relancées au niveau politique, notamment par l’intermédiaire de l’ambassadeur de France au Suriname, compétent auprès de la Caricom, implantée à Georgetown. Nous avons cependant rencontré une difficulté, dans la mesure où, selon les règles de la Caricom, il revenait à la CDEMA de signer l’accord en question avec la France et l’ensemble des États et territoires. Or il n’a pas été possible de mobiliser dans ce but la vingtaine d’États et de territoires que j’ai évoquée.

Notre ambassadeur a donc proposé à la secrétaire générale de la Caricom la signature directe d’un accord entre la France et la CDEMA. Cet accord nous permettra de formaliser et de structurer les coopérations au niveau de la région, mais aussi de favoriser une connaissance mutuelle et une réflexion d’ensemble sur la gestion des risques naturels. Nous souhaitons vraiment signer cet accord aussi tôt que possible.

Outre ces sujets, je suis également disposé à aborder le thème des sargasses. Il n’entre pas dans le domaine des catastrophes naturelles, mais relève bien des risques naturels. C’est un sujet que nous avions également abordé durant la dernière conférence de coopération régionale Antilles-Guyane.

M. Guillaume Vuilletet, président. Vous pouvez développer ce thème, si vous le souhaitez.

M. Roland Dubertrand. Les sargasses sont des algues bien connues dans les Caraïbes – on peut songer évidemment à la mer des Sargasses. Nous faisons face à un phénomène très inquiétant de prolifération, depuis 2011. Les échouements de sargasses touchent l’ensemble de la Caraïbe par l’est. La Martinique, la Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont concernés – la Guyane reste pour sa part relativement épargnée.

La France a organisé en 2019 une conférence internationale sur les sargasses, avec la Guadeloupe. Cet événement, coorganisé entre l’État et la région, avait réuni entre 700 et 800 personnes. En 2021-2022, une initiative internationale sur les sargasses a été lancée, pour mobiliser les acteurs régionaux et internationaux.

Aujourd’hui, l’Atlantique fait face à une masse énorme de sargasses. Des réservoirs de sargasses sont présents à l’embouchure de grands fleuves, comme le Mississippi, le Congo et l’Amazonie. Le phénomène ne constitue donc pas un problème caribéen stricto sensu.

Cette initiative, coorganisée entre l’État et la région Guadeloupe a été lancée le 2 décembre dernier, dans le cadre de la conférence de Dubaï de 2023 sur les changements climatiques (COP28), par le ministère délégué chargé des outre-mer et la vice-présidente du conseil régional de la Guadeloupe.

Il manque encore, en droit international, une définition des sargasses. Si l’on souhaite une action commune pour faire face au phénomène, il convient de pouvoir s’appuyer sur une définition partagée. Je pense qu’il est indéniable que les sargasses constituent un risque naturel. Pour autant, les échouements de sargasses doivent-ils être envisagés comme une pollution marine ou comme des déchets ? Les sargasses doivent-elles être appréhendées comme une espèce invasive ? Les possibilités sont multiples, et je pense qu’on proposera, dans notre initiative internationale, une définition aussi consensuelle que possible en droit international.

L’enjeu est d’avancer sur ce sujet, qui comporte une dimension régionale, à envisager au travers de la convention de Carthagène pour la protection et la mise en valeur du milieu marin dans la région des Caraïbes, et une dimension multilatérale, avec l’intention de présenter un plan au niveau de la conférence des Nations Unies sur l’océan, qui se tiendra à Nice en juin 2025.

M. Jérémie Sibeoni, chef de délégation régionale de la Pirac. La Pirac est le bureau de la Croix-Rouge française spécialisé dans la gestion des risques de catastrophes. Nous sommes basés en Guadeloupe. Notre équipe sur place compte une trentaine de personnes. Ce bureau existe depuis 2018, avec le mandat de travailler sur la gestion des risques de catastrophes, sur le plan de la prévention, de la préparation et de la réponse, sur une aire géographique qui correspond d’une manière générale à celui de la Grande Caraïbe, même si les projets les plus importants concernent plutôt les Petites Antilles.

Nous n’opérons pas de distinction, en termes de priorités ou de projets, entre pays étrangers et territoires français. Nous avons pour mandat de mener à bien ces types de projets sur les deux types d’entités que sont les territoires français (les quatre territoires des Antilles et la Guyane) et l’ensemble des petites îles des Antilles, qui correspondent d’une manière générale aux territoires intégrés à l’OECO.

La première thématique sur laquelle nous travaillons se rapporte à la prévention et à la réduction des risques de catastrophes. Nous travaillons depuis plusieurs années sur cet aspect, avec des projets ici en Guadeloupe ou en lien avec nos collègues en Martinique. Grâce à l’AFD, nous allons pouvoir mener à partir de cette année un programme de sensibilisation à la culture du risque dans les écoles, en Dominique et en République dominicaine.

La culture du risque est un sujet important pour nous. Nous œuvrons à la création d’outils ludiques pour que cette culture soit véritablement intégrée, auprès des enfants en particulier. Nous effectuons aussi de la sensibilisation auprès du grand public, mais il est vrai que nous mettons l’accent sur les enfants, puisque l’on sait que le changement de comportement est quand même plus efficace lorsqu’on travaille auprès des publics scolaires. Nous avons donc développé des outils ludiques, que nous essayons de mettre à la disposition d’un maximum d’écoles, majoritairement en Guadeloupe pour l’heure, mais bientôt aussi sur les deux territoires que j’ai cités et à terme, je l’espère, sur les quatre territoires des Antilles.

La problématique que nous rencontrons sur ce sujet concerne évidemment toujours l’accès aux financements. Autant l’accès aux financements est relativement simple sur le plan international – je pense à l’AFD, encore une fois, et à Interreg Caraïbes, notre partenaire privilégié, qui fonctionne d’ailleurs souvent en cofinancement avec l’AFD –, autant la démarche est plus complexe sur le territoire français. Il n’y a effectivement pas de guichet spécifique ; nous ne sommes pas éligibles aux financements de l’AFD sur le territoire français.

Les collectivités (région ou département de la Guadeloupe, collectivité territoriale de Martinique…) peuvent proposer des financements, tout comme la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) peut être un partenaire financier en Guadeloupe, mais ces financements restent modestes au regard des besoins et nécessitent de démultiplier les démarches. Ces dernières sont plus simples lorsque nous pouvons nous appuyer sur des financements importants et structurants comme ceux que nous pouvons obtenir auprès d’Interreg Caraïbes ou de l’AFD.

Outre la prévention, nous travaillons sur le volet relatif à la préparation, qui renvoie aux efforts pour se préparer à répondre aux catastrophes naturelles. Sur cet aspect, nous travaillons notamment avec les Croix-Rouge des différents territoires – dont nos collègues de la Croix-Rouge française sur les territoires français. Nous les accompagnons dans la préparation de la réponse aux catastrophes naturelles, en construisant des entrepôts de biens de première nécessité à distribuer, en formant les équipes en logistique…

Dans ce cadre, l’équipe locale de la Croix-Rouge du territoire sera le premier acteur de la réponse. Pour notre part, nous intervenons en appui au niveau régional, si nécessaire, en envoyant du matériel, des équipes ou encore des unités de production d’eau potable, comme lors de l’épisode Fiona en 2022. Dans un contexte multi-insulaire, nous avons besoin d’une équipe de la Croix-Rouge formée, avec un entrepôt de biens de première nécessité à distribuer et des moyens roulants. Nous nous attachons à accompagner et à former ces équipes locales, aussi bien de la Croix-Rouge française que des autres sociétés nationales.

Un autre enjeu réside dans notre propre capacité de réponse, lorsque le niveau de la catastrophe nous impose de nous positionner en appui, ou si les ressources de l’équipe locale sont dépassées, selon leur niveau de préparation. À cette fin, nous disposons de stocks prépositionnés en Guadeloupe et en Martinique ; nous construisons aussi actuellement un important entrepôt régional, pour quadrupler notre capacité de stockage. La construction de cet entrepôt, dans l’enceinte de l’aéroport de Pointe-à-Pitre, a débuté, pour une livraison prévisionnelle en mars 2025. Il permettra de se préparer à des catastrophes d’une ampleur plus importante, dans le contexte du changement climatique.

En termes de coopération, la CDEMA constitue l’acteur de référence opérationnel dans la réponse. Nos programmes sur place sont systématiquement en collaboration, au niveau régional, avec l’OECO, le partenaire plus politique de la coopération régionale des Petites Antilles, et avec la CDEMA, partenaire opérationnel au niveau plus large des Caraïbes. Ces partenariats nous permettent évidemment d’avoir accès plus facilement aux ressources de ces partenaires et aux différents pays de la région.

Nous menons une large activité avec ces partenaires. L’une des plus-values de la présence sur place de notre bureau réside dans la possibilité de favoriser des échanges entre le monde français et le monde anglophone, en particulier des Petites Antilles, mondes qui ont parfois quelques difficultés à interagir.

Quelles que soient les activités, nous invitons des acteurs des Antilles françaises et des acteurs de la région, dans le cadre d’événements bilingues. Nous avons par exemple organisé l’an passé un webinaire sur l’amélioration de la législation relative à la réponse aux catastrophes naturelles. Le discours d’ouverture a été proposé par le secrétaire de la CDEMA, et nous avions invité de nombreux représentants des sociétés nationales, des ministères ou des agences de réponse aux catastrophes des différentes îles, ainsi que nos collègues français.

Nous nous efforçons d’inclure au maximum ces deux mondes, en particulier lors de rencontres en présentiel, dans le cadre de formations, en Guadeloupe ou ailleurs. Nous avons par exemple proposé une importante formation à Saint-Martin sur le thème de la réponse aux catastrophes, en présence de la CDEMA et d’acteurs français.

Enfin, s’agissant de la collaboration dans la réponse, je citerai l’Emiza et les forces armées aux Antilles, avec lesquels nous entretenons de très bons rapports. Le nouvel amiral qui a pris ses fonctions il y a quelques mois est venu nous rencontrer au bureau. La collaboration avec les forces armées est essentielle. Si nous disposons effectivement de biens à distribuer, nous n’avons pas les vecteurs, tandis que les forces armées, à l’inverse, peuvent mobiliser des vecteurs, mais n’ont que peu de biens à distribuer. Nous sommes donc complémentaires, et nous avons appris à bien travailler ensemble dans le cadre des opérations que nous avons pu mener ces dernières années.

Pour revenir sur Interreg Caraïbes, son mandat porte véritablement sur la coopération régionale, avec une ligne importante sur l’adaptation au changement climatique et la réponse aux catastrophes naturelles. C’est donc pour nous un bailleur de référence. Comme Interreg Caraïbes ne finance pas ces projets en intégralité, l’accompagnement financier de l’AFD est vraiment important et nous permet de faire plus sur des aspects ciblés sur certains pays, que j’ai cités dans la première partie de mon intervention.

M. Guillaume Vuilletet, président. J’ai cru comprendre au début de votre intervention que vous ne bénéficiez pas de financement de l’AFD ?

M. Jérémie Sibeoni. Si, à l’international. Nous n’avons pas de financements de l’AFD dédiés sur le sol français, mais nous bénéficions de financements de cette agence sur la coopération régionale, dans lesquels nous pouvons intégrer parfois des acteurs français, comme c’est le cas pour l’entrepôt régional en construction.

M. Guillaume Vuilletet, président. Merci de cette précision. Il ne me reste plus qu’à céder la parole à monsieur Dubernet.

M. Marc Dubernet, directeur régional océan Atlantique de l’AFD. Je suis directeur régional pour la zone Atlantique à l’AFD. Je suis en poste depuis septembre 2022. Mon périmètre de responsabilité couvre les agences de Martinique, Guadeloupe, Guyane, Saint-Pierre-et-Miquelon – territoire suivi à distance depuis la Martinique –, ainsi que, pour les États étrangers, Haïti, la République dominicaine et le Suriname. Sur ce périmètre, les enjeux environnementaux font partie de nos priorités stratégiques et de nos actions, que j’évoquerai au travers de quatre modalités.

La première modalité concerne le financement d’appuis de programme à la Croix-Rouge française, dans les trois océans : nous sommes effectivement présents sur ces sujets, la Croix-Rouge et nous-mêmes, dans l’océan Indien, l’océan Atlantique et l’océan Pacifique. Nous avons une approche de financement de la Croix-Rouge française et de ses différentes plateformes d’intervention régionale que sont la PIRAC pour l’océan Atlantique, la Plateforme d’intervention régionale de l’océan Indien (PIROI) et la Plateforme d’intervention régionale de l’océan Pacifique Sud (PIROPS).

Nous avons un financement global, dont la troisième phase est en cours d’instruction. Elle met en œuvre des financements relativement importants, apportés, via l’AFD, par l’État français, à travers le budget du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et le programme 209. Ce premier volet représente, en termes de volumes financiers, la part la plus importante de ce que l’AFD contribue à financer au titre de la prévention et de la gestion des risques naturels.

La deuxième modalité d’intervention se rapporte aux actions que nous sommes appelés à mettre en œuvre par le biais de notre filiale Expertise France, sur financement de l’Union européenne, par le biais du mécanisme de l’ancien Fonds européen de développement (FED), aujourd’hui intégré à l’instrument européen pour le voisinage, le développement et la coopération internationale (NDICI), piloté par la direction générale des partenariats internationaux (DG Intpa) à Bruxelles, ou sur financement français, au travers du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et du budget 209.

Par l’entremise d’Expertise France, en tant qu’agence d’exécution – l’AFD étant une agence de financement –, un certain nombre d’actions se mettent ainsi en place dans la zone sur les sujets qui nous intéressent aujourd’hui. Je peux tout d’abord citer le programme en faveur de la résilience, des énergies durables et de la biodiversité marine dans les pays et territoires d’outre-mer des Caraïbes (Resembid). Ce programme, en passe de s’achever, concerne les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) de la zone – Saint-Barthélemy pour ce qui concerne la France – et a bénéficié de 37 millions d’euros de financement de l’Union européenne. Il comporte notamment un volet visant à renforcer la résilience des PTOM et leur adaptation aux phénomènes naturels extrêmes et récurrents, avec une action de recensement des capacités mise en œuvre par ce biais.

Le second volet concerne les sargasses, dans une démarche intégrant une vision de coopération régionale et des efforts pour tenter de fédérer des acteurs et des initiatives pour apporter des solutions au phénomène de prolifération évoqué précédemment. Nous sommes en phase d’instruction d’un financement cette année, sur le budget du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, dans le cadre d’une structure qui sera mise en œuvre par le biais de notre filiale Expertise France.

La troisième modalité d’intervention, dont je ne suis pas certain qu’elle soit l’objet du périmètre de votre commission d’enquête, est davantage franco-française. Elle concerne les appuis aux collectivités françaises, au travers du plan séisme Antilles, mécanisme mis en place sur financement du ministère des outre-mer (budget 123). L’AFD intervient dans ce cadre pour apporter un certain nombre de moyens en dons, ainsi que pour renforcer les capacités des collectivités locales – principalement les communes – dans le développement d’une culture parasismique et la mise aux normes des bâtiments publics, en particulier des écoles primaires.

Enfin, la quatrième modalité d’intervention renvoie à nos efforts pour nous rapprocher des organisations régionales sur les thématiques de l’environnement, du changement climatique et du développement humain. Le volet environnemental inclut systématiquement une thématique dédiée à la prévention et à la gestion des risques naturels majeurs que partagent toutes les îles de cette zone.

Nous sommes déjà en partenariat avec l’OECO, au travers de l’accord-cadre signé en mars 2023, dans le cadre duquel nous commençons à mettre en œuvre un certain nombre d’actions, qui ne concernent pas directement la gestion des risques naturels majeurs, mais peuvent aborder cette thématique. La deuxième organisation régionale avec laquelle nous souhaitons développer un partenariat analogue, c’est la Caricom. Nous avons déjà un partenariat relativement solide avec l’une des agences de cette organisation, la Caribbean Public Health Agency (Carpha), sur le sujet de la santé. Enfin, la France est aussi en partenariat avec une autre agence, la CDEMA. Ce partenariat pourrait être repris dans un accord-cadre que l’AFD pourrait mettre en place.

Au travers des quatre volets d’intervention que j’ai décrits, notre rôle consiste donc à se positionner en observation, en coordination et en proposition pour faire coaguler les financements autour de ces thématiques et mener des programmes par le biais de notre filiale Expertise France, parallèlement aux partenariats qui pourraient se concrétiser avec des organisations régionales et aux actions que nous pouvons déployer dans les départements français, sur la base de financements plus modestes.

M. Guillaume Vuilletet, président. Merci à vous. Ce qui est intéressant dans vos interventions respectives, c’est que nous sommes sur les trois moments d’une catastrophe naturelle : la prévention, le traitement de la crise et éventuellement la résilience.

J’aimerais solliciter votre vision sur le bilan d’Irma. Quel est votre regard sur l’action menée par la plateforme et par les autorités, dans un contexte qui était aussi régional ? Quels sont les éléments qui ont été selon vous pris en compte pour améliorer la prévention et la gestion de tels événements ? En quoi la coopération aurait-elle pu apporter davantage lors de cet épisode ?

M. Roland Dubertrand. Pour ce qui concerne Saint-Martin, l’ouragan Irma a causé des destructions considérables, côté néerlandais et côté français. Il a donné lieu à une très forte coopération néerlandaise, avec un pont aérien, mais nous avons observé ensuite des problématiques de reconstruction séparées.

En même temps, depuis 2021, la France et les Pays-Bas ont nourri l’idée qu’il fallait, après cette catastrophe, relancer la coopération transfrontalière, dans les domaines de compétences respectifs des deux États, comme au niveau des collectivités. Une réunion quadripartite associant la France, les Pays-Bas, le conseil territorial de Saint-Martin et le gouvernement autonome de Sint-Maarten est organisée chaque année.

À mon sens, deux leviers peuvent être mobilisés. D’une part, la France et les Pays-Bas ont signé, le 26 mai dernier, l’accord frontalier, qui a permis d’éliminer les différends territoriaux qui existaient et de définir une délimitation très précise de la frontière. Cet accord, soumis à ratification parlementaire, prévoit des arrangements de coopération transfrontalière. La réponse commune aux risques naturels sera certainement approfondie par le biais de cet accord.

D’autre part, Interreg constitue un outil de coopération régionale européen très important. Un programme Interreg Saint-Martin a été déployé entre 2014 et 2020. Il a rencontré des difficultés d’application, mais il a permis de faire face à un certain nombre de conséquences de l’ouragan d’Irma, notamment le nettoyage du lagon de Simpson Bay. Nous devons entrer prochainement dans un nouveau programme Interreg Saint-Martin, qui doit être défini cette année.

Ces deux approches – coopération européenne avec l’outil Interreg et formalisation d’accords de coopération transfrontalière dans le cadre de la démarche quadripartite que j’ai évoquée – me paraissent constituer deux pistes à explorer.

M. Jérémie Sibeoni. Au niveau de la Croix-Rouge française, Irma a eu un impact très important. La Pirac, qui constituait à l’époque un bureau bien plus modeste et disposait de moins de ressources, n’était sans doute pas suffisamment préparée pour faire face à une catastrophe d’une telle ampleur. Celle-ci nous a conduits à nous organiser différemment, en termes de ressources et d’expertise.

Nous serions aujourd’hui bien plus opérationnels et plus réactifs. Nous avons par exemple un stock prépositionné à Saint-Martin ; nous formons les équipes très régulièrement ; le prépositionnement à Saint-Martin d’une unité de production d’eau potable est également à l’étude. L’ouragan Irma a donc eu un impact fort sur le niveau régional, qui s’est avéré absolument essentiel, et probablement n’avait-on pas suffisamment investi pour faire face au risque d’une telle catastrophe.

On réinvestit depuis de manière importante – fort heureusement, il ne s’est pas produit de catastrophe naturelle d’ampleur sur les territoires français depuis longtemps. Il faut entretenir cette dynamique, mais ce n’est pas toujours facile. Ensuite, il faut aussi conserver à l’esprit qu’au-delà du niveau territorial et régional, nous pourrions compter, dans de telles situations, sur l’appui du niveau central de la Croix-Rouge française, pour renforcer les équipes de réponse.

L’autre enseignement réside dans l’intérêt d’investir sur la culture et la prévention du risque. À Saint-Martin, par exemple, les autorités ont constaté qu’au fil des années, à mesure que s’éloignait le souvenir de l’ouragan Irma, les réflexes de prévention se perdent. Plus de sept ans après Irma, aujourd’hui, les réflexes sont moins intégrés. C’est la raison pour laquelle les programmes de prévention et de sensibilisation, notamment dans les écoles, sont importants, pour ancrer fortement ces réflexes dans les comportements au quotidien, et non simplement à la suite d’une catastrophe récente.

M. Marc Dubernet. J’ai évoqué tout à l’heure le programme Resembid concernant les PTOM. Lorsque ce programme, qui a démarré en octobre 2018, a été instruit, les ouragans Irma et Maria de 2017 venaient de se produire. Ces épisodes ont conduit à intégrer la résilience aux impacts des catastrophes naturelles comme le troisième volet de ce programme. Ce dernier s’est achevé à la fin de l’année 2023. Je ne manquerai pas de solliciter auprès d’Expertise France la mise à disposition des premiers éléments de redevabilité et d’impacts.

M. Guillaume Vuilletet, président. Je céderai la parole à mon collègue M. Frantz Gumbs, député de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, mais je suis très preneur d’un retour de France Expertise. Ce qui nous intéresse in fine, c’est effectivement de déterminer dans quelle mesure cette démarche a permis de renforcer la capacité d’absorption et de résilience des territoires.

Par ailleurs, dans le cadre de cette commission d’enquête, l’objet reste d’identifier les points de difficulté. Vous avez laissé entendre, monsieur Dubertrand, que le dernier programme Interreg a été difficile à mettre en œuvre à Saint-Martin. Pouvez-vous apporter un éclairage sur ce point ? Je laisse cependant M. Frantz Gumbs faire part de ses questions.

M. Frantz Gumbs (Dem). Je précise tout d’abord qu’Interreg a permis de financer un radar météorologique à Saint-Martin. Des radars sont implantés à la Guadeloupe et à Porto-Rico, mais Saint-Martin et les îles du Nord, précédemment, n’étaient pas couvertes. Le radar financé par Interreg est implanté dans la partie hollandaise de Saint-Martin.

En matière de météorologie, le National Hurricane Center de Miami, en Floride, est responsable de la gestion des trajectoires et des avertissements pour l’ensemble de la zone Caraïbes. En parallèle, le centre météorologique en charge des territoires français se trouve en Guadeloupe. Pour la partie néerlandaise de Saint-Martin, le centre météorologique de référence se trouve à Curaçao. Les consignes données dans les différents territoires ne sont pas homogènes. Je m’interroge donc sur une éventuelle volonté de coordonner les systèmes et les messages d’alerte. J’ai par exemple eu l’occasion de constater des décalages dans le temps des alertes émises dans la partie néerlandaise. Dans ces conditions, quelles seraient les possibilités de normaliser les systèmes d’alerte et d’avis aux populations ?

M. Marc Dubernet. C’est une question fondamentale, sur laquelle des experts de Météo-France seraient certainement mieux placés pour apporter des éléments de réponse. Visiblement, cette coordination n’existe pas, puisque vous témoignez vous-mêmes que le territoire de Saint-Martin est couvert par le centre de Curaçao.

Si le partage d’informations ne s’opère pas de manière satisfaisante, que peut-on faire pour renforcer la coopération ? Si le sujet est d’ordre financier, l’AFD est à votre disposition pour faciliter, au travers de financements de coopération régionale, une mise en réseau qui pourrait être initiée, éventuellement, à partir de Météo-France.

D’autant plus qu’à ma connaissance, dans l’océan Indien, cette démarche a pu se concrétiser, en lien avec Météo-France. Nous avons pu soutenir un programme de mise en réseau et de fonctionnement coordonné des différents instituts météorologique de la zone en question.

M. Guillaume Vuilletet, président. Un des premiers sujets que j’ai dû aborder lorsque j’ai commencé à m’intéresser aux outre-mer était celui de la coopération régionale. Une des questions concernait la difficulté, pour des territoires qui n’avaient pas le statut d’États, de travailler avec des territoires qui possédaient ce statut. Des avancées ont-elles été constatées sur ce point, ou bien une partie des frictions dans la coopération tiennent-elles encore à cette réalité ?

M. Roland Dubertrand. Le droit a évolué, avec la loi d’orientation pour l’outre-mer (2000) et la loi dite « Letchimy » (2016). En vertu de cette dernière loi, les départements et régions d’outre-mer (DROM) peuvent signer des accords avec des États étrangers, à la différence des régions métropolitaines. La loi Letchimy dispose également que les Drom doivent adopter un programme-cadre de coopération régionale sur cinq ans et vise aussi à faciliter le placement des agents territoriaux au sein des ambassades, pour suivre ces programmes.

Au regard du caractère évident des enjeux régionaux et internationaux pour tous les territoires d’outre-mer, j’ai l’impression que la conscience et la mobilisation sont plus fortes que par le passé et que les outils à disposition sont plus nombreux.

La prochaine conférence de coopération régionale Antilles-Guyane se tiendra en avril prochain à Saint-Martin. Elle comportera notamment des sessions sur les enjeux de sécurité globale, l’intégration des commandements des forces aériennes (CFA) dans les organisations régionales, la question des exportations dans la région et les échanges culturels et linguistiques, avec une forte implication des acteurs. Le choix de retenir la notion de « sécurité globale » tient à la volonté de traiter à la fois des thèmes de sécurité stricto sensu (lutte contre les criminalités et les trafics), mais aussi des risques sanitaires et des risques naturels. Cette session sera également l’occasion d’évoquer l’agence caribéenne pour la cybersécurité.

M. Guillaume Vuilletet, président. Pouvez-vous revenir sur les difficultés sur Interreg ?

M. Roland Dubertrand. Les difficultés ne portent pas sur les risques naturels. Dans l’application du programme pour la période 2014-2020, les éléments qui touchaient aux risques naturels – notamment le nettoyage du lagon de Simpson Bay – ont été exécutés. En revanche, il y avait d’autres projets, qui ne concernent pas les risques naturels, qui n’étaient manifestement pas mûrs pour pouvoir être traités.

M. Guillaume Vuilletet, président. Je reviens vers vous, monsieur Sibeoni. Pourriez-vous citer des exemples de coopération à l’échelle de la zone, dans les trois catégories que forment la prévention, le secours et la résilience ?

M. Jérémie Sibeoni. Concernant le premier volet, je peux mentionner la campagne régionale de prévention que nous avons organisée l’an passé dans les médias (télévision, radio, réseaux sociaux…). Nous avons mis en avant la capacité à s’adapter au changement climatique, au niveau individuel, mais surtout au niveau communautaire. Nous avons ainsi mis en valeur dix initiatives, à Sainte-Lucie, la Dominique et la Guadeloupe. Nous avons diffusé des films en français et en anglais, afin que l’ensemble des territoires soient impliqués. Nous réitérerons probablement cette année ce type d’action, peut-être au travers de radios en langue créole, pour toucher davantage de populations plus vulnérables.

De même, en octobre 2023, nous avons organisé en Guadeloupe un atelier de formation sur le thème de la prévention et de la réduction des risques de catastrophes dans les écoles, avec des interventions de la CDEMA, de l’OECO et de collègues d’Amérique centrale. Les échanges, pendant une semaine, étaient donc en français, en anglais et en espagnol. Ils ont permis d’évoquer sur ce thème les expériences de petits territoires insulaires, comme Antigua, ou d’associations. Des collègues de l’île Maurice étaient également présents, pour favoriser le dialogue et le partage d’expérience entre les deux zones. Un autre aspect a porté sur la manière de toucher dans les programmes des populations spécifiques, comme les populations de migrants.

Sur le volet relatif à la préparation, nous avons organisé l’an passé une formation sur la manière de produire de l’eau potable avec des unités de production d’eau que nous avons en stock en Guadeloupe et en Martinique. Il s’agit véritablement d’une formation sur le terrain, avec un échange de bonnes pratiques.

Outre les actions sur le droit des catastrophes, nous avons aussi mené l’an passé une action sur la coopération civilo-militaire, coordonnée par la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, avec des financements d’Interreg et de l’AFD. L’objet était de faire dialoguer les armées de la région et les acteurs civils de la réponse d’urgence, pour favoriser une connaissance mutuelle de nos modes de fonctionnement respectifs.

M. Guillaume Vuilletet, président. Nous sommes preneurs de littérature sur ce sujet.

M. Jérémie Sibeoni. Nous vous la transmettrons volontiers.

M. Guillaume Vuilletet, président. Avant de clore cette séance, je propose de vous rendre la parole, si vous souhaitez compléter vos propos.

M. Roland Dubertrand. Pour revenir sur l’aspect diplomatique, la signature d’un accord entre la France et la CDEMA constituera un pas important. Il facilitera la coopération avec les États et les territoires de la Caricom et permettra aussi de mener une démarche plus étendue, une initiative permettant de toucher plus largement les États au niveau de la Caraïbe, y compris ceux qui ne sont pas membres de la Caricom. La priorité est de signer cet accord avec la CDEMA, pour ouvrir ensuite de nouvelles perspectives.

M. Marc Dubernet. J’insisterai pour ma part sur l’importance de la coordination des systèmes météorologiques, dans une zone complexe et composée de petites îles, dont les cultures et les systèmes organisationnels peuvent différer. Il n’est pas toujours simple d’identifier le dénominateur commun permettant d’entraîner des effets de coopération. Je crois que les sujets de prévention, de gestion et de remédiation des impacts des catastrophes naturelles peuvent être fédérateurs, pour aller plus loin dans la mise en réseau.

Évidemment, cette mise en réseau nécessite aussi des moyens financiers. En l’occurrence, nous avons vu qu’ils sont principalement issus de l’Union européenne (Interreg et FED) ou qu’ils relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (budget 209, intermédié pour partie par l’AFD).

La limite de ce raisonnement, c’est que l’on constate, lorsqu’on fait intervenir des financements du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, qu’il s’avère toujours difficile de défendre la création d’une part de valeur ajoutée sur le territoire national, ces financements étant conçus pour la coopération internationale. Nous connaissons des exceptions – il a été question précédemment de la construction d’un entrepôt en Guadeloupe, tout comme des projets bénéficient aussi en partie, à La Réunion, de financements du ministère de l’Europe et des affaires étrangères –, mais c’est toujours, en quelque sorte, par dérogation que l’on parvient à construire ces actions, alors que ces infrastructures ont leur place dans les départements français.

Un travail doit donc être mené sur une meilleure fluidification de nos propres financements et de ceux de l’Europe, pour réduire la complexité de la démarche de fédération de financements que nous pratiquons au quotidien sur différents projets.

M. Guillaume Vuilletet, président. Sur ces sujets de coopération en matière de risques naturels, j’ai toujours été étonné que nos grandes écoles soient à Maurice, et non à La Réunion, par exemple.

M. Jérémie Sibeoni. Je partage le propos qui vient d’être tenu. Je pense que nous n’avons pas les outils pour passer à l’échelle, en particulier sur les programmes de prévention et de réduction des risques de catastrophes dans les territoires ultramarins. Pour avoir un impact fort, il nous faudrait un guichet spécifique. C’est un plaidoyer que nous partageons avec l’AFD.

Un autre sujet est que les financements en question sont de plus en plus complexes. Ils mobilisent un volume de plus en plus important de ressources. Les procédures se complexifient d’année en année, avec des exigences de redevabilité parfois difficiles à atteindre. In fine, on parle plus d’audits que de projets et d’accompagnement. Il serait donc opportun de revenir à une forme de simplification, dans l’intérêt collectif et afin de placer nos ressources au service des projets et des populations.

M. Guillaume Vuilletet, président. Il ne me reste plus qu’à vous remercier. Je vous invite à répondre au questionnaire écrit que nous vous avons communiqué, mais aussi à y adjoindre tout document ou toute contribution que vous jugerez utile.

16. Table ronde, ouverte à la presse, sur Saint-Martin et Saint-Barthélémy – Volet État (22 février 2024)

M. Fabien Sésé, secrétaire général de la Préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin

Mme Sabrina d’Habit, adjointe au chef d’unité territoriale, Direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de Saint-Barthélemy et Saint-Martin

Mme Catherine Perrais, directrice adjointe, Direction de l'environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de la Guadeloupe

M. le contrôleur général Félix Anténor Habazac, directeur du Service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de Guadeloupe

M. le lieutenant-colonel Christophe Laurens, responsable du Service territorial d’incendie et de secours (STIS) de Saint-Barthélemy

M. le président Mansour Kamardine. Pour cette table ronde consacrée à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, nous accueillons M. Fabien Sésé, secrétaire général de la préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Mme Sabrina d’Habit, adjointe au chef d’unité territoriale de la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Deal) de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Mme Catherine Perrais, directrice adjointe de la Deal de Guadeloupe ; M. le contrôleur général Félix Anténor-Habazac, directeur du service départemental d’incendie et de secours (Sdis) de Guadeloupe ; et M. le lieutenant-colonel Christophe Laurens, responsable du service territorial d’incendie et de secours (Stis) de Saint-Barthélemy.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Nous aimerions vous entendre sortir des propos convenus pour que nous puissions nous approcher aussi près que possible des réalités du terrain.

(M. Fabien Sésé, Mme Sabrina d’Habit, Mme Catherine Perrais, M. le contrôleur général Félix Anténor-Habazac et M. le lieutenant-colonel Christophe Laurens prêtent successivement serment.)

M. Fabien Sésé, secrétaire général de la préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Je représente M. Vincent Berton, préfet délégué auprès du représentant de l’État dans les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qui est absent aujourd’hui.

Saint-Barthélemy, dont la superficie est de 20 kilomètres carrés, compte 10 000 habitants. Saint-Martin, dont la superficie est de 50 kilomètres carrés, compte 32 000 habitants – pour la partie française, car elle est divisée entre deux États : le Nord est français, tandis que le Sud est un État autonome du royaume des Pays-Bas.

Ces deux collectivités d’outre-mer sont régies par l’article 74 de la Constitution ; elles sont ainsi dotées de l’autonomie et ont, en tant que collectivité unique, les compétences d’une commune, d’un département, d’une région et de l’État. Elles peuvent aussi fixer leurs propres règles dans certains domaines, notamment, pour ce qui nous concerne aujourd’hui, en matière de construction, d’urbanisme, d’habitation et de logement.

L’économie des deux îles repose très largement sur le tourisme. La population de Saint-Martin est très jeune : nous sommes donc face à un grand défi d’insertion socioprofessionnelle. Plus de 2 500 jeunes ne sont ni en emploi, ni en études, ni en formation.

Les deux îles ont été très marquées par le passage de l’ouragan Irma : à Saint-Martin plus de 95 % des bâtiments ont été affectés par ce phénomène.

L’État agit fortement pour sensibiliser la population et la gestion des risques est un enjeu majeur.

La reconstruction et la réduction de la vulnérabilité intègrent ces facteurs. La reconstruction est largement derrière nous, grâce à une mobilisation exceptionnelle pour rebâtir les réseaux et les établissements scolaires comme pour relancer les entreprises. Certains équipements publics sont encore en travaux, notamment deux des trois collèges de l’île de Saint-Martin, dont la livraison est prévue à la rentrée 2025. L’État apporte un fort soutien technique et financier à ces travaux. La médiathèque est aussi en cours de reconstruction ; elle comprendra un abri anticyclonique. Reste enfin à construire un lieu qui héberge de façon pérenne les services de l’État, la préfecture ayant été totalement détruite par Irma : l’engagement de construire une nouvelle cité administrative a été pris. Elle devrait être livrée à la fin 2025.

Les reconstructions comme les constructions nouvelles doivent être encadrées, notamment en raison des risques de submersion marine. C’est l’objet du plan de prévention des risques naturels (PPRN), dont le volet relatif à la submersion marine a été révisé en novembre 2021. Après plus de deux ans d’application, il est maintenant bien connu et appliqué. L’État contrôle l’ensemble des autorisations d’urbanisme délivrées à Saint-Martin.

Je voudrais insister sur la lutte contre l’habitat indigne et dégradé. Selon les données du programme spatial Copernicus de 2022, 9 % du bâti restait impropre à l’habitation et à l’exercice d’autres activités. Au-delà des aspects sociaux et sanitaires, il est important, dans le respect des compétences de la collectivité, que nous puissions ensemble résorber cet habitat, car il fournit aussi des projectiles en cas d’événement climatique majeur. Des pôles territoriaux de lutte contre l’habitat indigne ont donc été créés, à Saint-Martin en juin 2023 et à Saint-Barthélemy en décembre 2023. Un soutien en ingénierie de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) et de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) a été acté pour Saint-Martin. Nous nous efforçons de faire évacuer les terrains occupés de façon irrégulière, là encore afin de réduire les vulnérabilités, en particulier là où il pourrait y avoir des projectiles.

En ce qui concerne la gestion de crise, nous avons beaucoup progressé dans notre capacité à répondre aux événements majeurs. Notre organisation Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile) a été consolidée. Les dispositions générales et spécifiques aux cyclones du plan Orsec ont été refondues en 2020 ; le plan est en cours de mise à jour. Sous l’impulsion du préfet, notre centre opérationnel départemental (COD) a été réorganisé sur le plan spatial.

À Saint-Martin, des pillages ont eu lieu après le passage d’Irma. Pour les prévenir, nous avons mis en place un plan de prépositionnement et de quadrillage par les forces de gendarmerie de l’île. Un prépositionnement de l’armée est également prévu. Des sirènes d’alerte, qui n’existaient pas à Saint-Martin, ont été installées en 2022. Le préfet a pris la décision qu’un membre du corps préfectoral sur place se rendra à Saint-Barthélemy en cas de crise majeure, afin d’assurer la continuité de la direction des opérations. Des réunions hebdomadaires se tiennent en période cyclonique ; elles réunissent tous les services, en particulier ceux des collectivités avec lesquels l’articulation est essentielle.

Des actions nouvelles ont été mises en place pour préparer la population et pour communiquer, avec notamment des interventions des sapeurs-pompiers dans les écoles lors de la « semaine sismik ». Des affiches et des kits de préparation sont distribués, afin que chacun sache comment se comporter.

L’une des spécificités de Saint-Martin est que le média radio est très écouté. Des protocoles ont donc été signés avec deux radios de Saint-Martin : en cas de crise, elles seront présentes dans le centre opérationnel, de façon à transmettre à la population l’ensemble des décisions prises et de les informer des comportements qu’il convient d’adopter.

La coopération avec Sint Maarten est essentielle. La frontière n’est pas matérialisée : l’île constitue un seul bassin de vie. Des fonctions d’officier de liaison ont été définies afin d’assurer une coordination et des échanges aussi fluides que possible en situation de crise. Nous menons aussi des projets communs. Ainsi, nous avons achevé fin 2022 l’enlèvement des quelque 120 épaves échouées lors du passage d’Irma dans le lagon, binational. Cette opération a été majoritairement financée par les fonds européens, dans le cadre du programme Interreg, qui constitue un instrument de coopération qui a démontré toute son utilité. On peut aussi citer la construction d’un radar météo à Sint Maarten, qui se termine. Nous disposerons ainsi de données bien plus fiables.

Les pouvoirs publics – État, mais aussi collectivités – sont donc bien mieux préparés qu’ils ne l’étaient avant le passage d’Irma. Le passage de l’ouragan de catégorie 1 Tammy à la fin du mois d’octobre dernier nous a permis de le vérifier et de tester nos dispositifs, même s’il n’a heureusement pas causé de dégâts. Nous sommes donc prêts à faire face à de futures crises majeures.

Mme Catherine Perrais, directrice adjointe de la Deal de Guadeloupe. La Direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Deal) a son siège en Guadeloupe, mais depuis le passage d’Irma, une unité territoriale (UT) spécifique est installée à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, afin d’être au plus près du terrain, notamment en matière de gestion des risques. Nous travaillons en étroite collaboration avec cette unité, qui est parfaitement intégrée à la Deal. Ses agents peuvent bénéficier de l’appui de nos cellules expertes installées en Guadeloupe.

La Deal, comme M. le secrétaire général l’a rappelé, a un rôle multiple. Elle s’occupe, entre autres, de l’élaboration du PPR et de l’accompagnement en matière de prévention des risques, dans l’ensemble des axes. Elle développe, plus spécifiquement, la connaissance du risque : elle est la cheville ouvrière du plan de prévention des risques naturels, qui permet à la collectivité d’intégrer le risque dans l’aménagement du territoire. L’objectif est d’accompagner le développement d’une culture du risque, grâce à l’information préventive – plusieurs campagnes de communication ont eu lieu. Nous avons aussi un rôle d’accompagnement de la collectivité dans le cadre de ses compétences propres, notamment la compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), pour l’élaboration d’un programme d’action de prévention des inondations (Papi), qui complète le PPR et permet d’agir par des opérations de réduction de vulnérabilités du bâti.

S’agissant du PPR, qui est un document phare pour la prise en compte du risque d’inondation, nous avons souhaité, en 2021, une démarche très collaborative avec la COM (collectivité d’outre-mer) et les habitants, afin qu’il y ait une véritable appropriation du risque et que ce document ne soit pas vécu comme imposé par l’État, mais qu’il soit, au contraire, vraiment coconstruit avec la collectivité. Il faut, je l’ai dit, développer la culture du risque : souvent, en particulier pour les risques cycloniques, l’habitant est le premier acteur de sa mise en sécurité. Beaucoup de séances d’explication, de pédagogie ont eu lieu dans le cadre de la concertation publique avec les habitants, pour permettre une bonne compréhension de la zone concernée et, si un événement se produit, une action en conséquence. Le risque cyclonique et de submersion marine est différent du risque de séisme, qui peut être immédiat et complètement imprévisible : il laisse des délais, qui permettent d’assurer la sécurité des habitants et, dans le pire des cas, des évacuations.

M. le contrôleur général Félix Anténor-Habazac, directeur du service départemental d’incendie et de secours (Sdis) de Guadeloupe. Il existe un seul centre de secours à Saint-Martin, qui se situe à La Savane et qui est armé par environ quatre-vingts personnes. Pour tous les événements climatiques, qui sont en général prévisibles, nous détachons, de manière préventive, entre douze et vingt personnes dans l’île.

Même si nous sommes des gens de l’après, si je puis dire, puisque nous intervenons après l’événement, nous participons à la préparation de la réponse aux crises, dans le cadre d’ateliers de sensibilisation auprès de la population, de formations – tout notre personnel est formé au sauvetage-déblaiement – et de visites des abris anticycloniques, qui sont essentiels dans un si petit territoire.

Nos effectifs, qui peuvent être portés à cent personnes en cas de crise, disposent de plusieurs véhicules – je ne développerai peut-être pas ce point, à ce stade – qui permettent d’assurer les premières interventions.

Saint-Martin est un petit territoire : il est sûr que tout phénomène cyclonique d’ampleur touchera tout le monde, y compris les renforts envoyés au préalable, ce qui complique parfois la gestion des crises.

M. le lieutenant-colonel Christophe Laurens, responsable du Stis de Saint-Barthélemy. Le service d’incendie et de secours dont j’assure actuellement le commandement est un service de la collectivité de Saint-Barthélemy. Nous restons une petite structure, puisque nous comptons quatorze sapeurs-pompiers professionnels et quarante-sept sapeurs-pompiers volontaires, qui sont équipés d’une douzaine d’engins.

J’assure également les missions de COS (commandant des opérations de secours), en lien avec le DOS (directeur des opérations de secours), qui est le représentant de la préfecture, et le président de la collectivité.

Nous nous appuyons sur un document structurant, le Stacr (schéma territorial d’analyse et de couverture des risques), et un règlement opérationnel qui comporte des directives opérationnelles cycloniques. Un PTS, plan territorial de sauvegarde, réalisé par le Stis, est par ailleurs en cours de validation par les différentes instances de la collectivité.

J’ajoute enfin que nous avons intégré, il y a environ deux ans, le service de sécurité civile de la collectivité.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Cette commission d’enquête a pour objectifs de faire un état des lieux en ce qui concerne les événements passés et leur prise en compte, c’est-à-dire la façon dont l’expérience a permis de modifier les plans de prévention, notamment les plans Orsec, et de voir, dans le cadre d’un second état des lieux, dans quelle mesure les territoires ultramarins français sont capables de résister aux aléas, divers et variés, qui les frappent régulièrement. L’expérience de Saint-Martin est, bien sûr, très précieuse, et nous avons aussi celle, plus récente et un peu différente, de La Réunion, qui a été concernée par un cyclone.

Pensez-vous que, dans l’état actuel des choses et pas loin de sept ans plus tard, un nouvel événement du même type aurait des effets significativement différents en matière de mise à l’abri, d’approvisionnement et de préservation du bâti ?

Vous nous présentez, et je le comprends, les démarches de modification des plans Orsec et du PPRN comme se passant bien, mais ce n’est pas ce que suggère le suivi de l’actualité. Il y a eu des émeutes au moment de la présentation des premières versions du PPRN, qui a fait l’objet de fortes résistances. Je tiens également à citer ce qu’a déclaré Mme Girardin, ancienne ministre des outre-mer, à propos de Saint-Martin : « Après Irma, on avait rêvé, avec la reconstruction, d’en faire une île d’exception, un exemple pour tous les territoires ultramarins. Cela ne s’est pas fait, car je pense qu’on avait sous-estimé la détresse, la pauvreté présente sur l’île aussi ». Je suis persuadé que la préfecture examine avec toute la rigueur nécessaire les demandes d’autorisation d’urbanisme qui lui sont soumises, mais qu’en est-il de l’habitat illégal, qui correspond très souvent à des biens indignes ? Comment fait-on ? A-t-on, oui ou non, pour l’ensemble des populations présentes, y compris celles en situation irrégulière, un habitat ou un mode de gestion de crise permettant d’assurer la mise à l’abri ? Comment lutte-t-on, par ailleurs, contre l’habitat informel ?

En matière d’approvisionnement, j’ai bien noté, et je pense que c’est en effet une très bonne chose, qu’il existe maintenant un prépositionnement de forces de sécurité et de secours, ce qui devrait permettre d’éviter les pillages, presque généralisés, qui se sont déroulés juste après le passage d’Irma. Si ces pillages ont eu lieu, néanmoins, c’est sans doute parce qu’il y avait eu quelques attitudes opportunistes, inciviques, de la part de gens qui voulaient profiter de la situation et aussi, plus simplement, parce que des personnes étaient dépourvues de ressources, en particulier pour s’alimenter. Une organisation a-t-elle été prévue, depuis, pour assurer l’approvisionnement de l’ensemble de la population ?

On nous a souvent fait remonter le problème de la liaison avec la Guadeloupe, si proche et pourtant un peu lointaine, en particulier en matière d’evasan – évacuation sanitaire. A-t-on adapté, à la suite d’Irma, le système prévu en la matière, afin de pouvoir évacuer facilement et complètement les personnes qui seraient touchées ?

Enfin, comment prend-on en compte la question des protections naturelles, comme celle offerte par la mangrove, qui est très précieuse en matière de submersion, pour limiter les effets des aléas naturels ? Existe-t-il un programme de restauration et de préservation, dans une logique de prévention des risques ?

Mme Catherine Perrais. Au cas où un nouvel événement majeur se reproduirait – nous ne sommes pas à l’abri, en effet –, tout l’effort qui a été réalisé était de préparer la gestion de crise. À mon avis, le territoire est mieux préparé.

S’agissant de l’élaboration du PPR, des émeutes ont eu lieu, effectivement, à la suite des premiers travaux qui ont été menés. Je n’étais pas encore en poste, mais je sais que la question était extrêmement sensible. Il y avait, au sein de la population, la crainte d’être expulsé de son habitation. Je crois qu’un travail de fond a été réalisé : nous avons déployé beaucoup d’énergie et d’efforts pour que le PPR fasse vraiment l’objet d’une collaboration avec le territoire, au plus près de lui, et c’est pourquoi ce document a ensuite pu être approuvé sans autre événement du même type. Le PPR a été accepté et joue désormais son rôle, y compris sur le long terme, puisque son objectif est aussi d’éviter qu’on construise dans les zones plus à risque. Le PPR a un rôle de planification : il vise à ce qu’on intègre le risque dans l’aménagement du territoire, et c’est pourquoi nous voulions une pleine adhésion de la collectivité. Il reste tout un chantier à mener, qui est celui de la réduction de la vulnérabilité des habitations existantes. C’est un travail de longue haleine, mais le Papi devrait notamment permettre de trouver des solutions.

S’agissant de la reconstruction de l’habitat et de la question portant sur l’alimentation, je laisserai plutôt mes collègues de Saint-Martin vous apporter des précisions, car ils sont au plus près du terrain.

Nous avons aussi vécu quelques épisodes très compliqués en Guadeloupe. Tout ce qui relève des plans communaux de sauvegarde se met en œuvre, notamment des projets d’abris, qu’on finance par le fonds Vert.

On peut, bien sûr, construire des liens forts pour assurer la mise en sécurité et, ensuite, des évacuations depuis Saint-Martin, mais c’est plutôt une question relevant de la gestion de crise, à laquelle je laisserai donc M. le secrétaire général répondre.

En ce qui concerne l’habitat, nous avons des équipes qui se mobilisent aux côtés de l’UT de Saint-Martin pour appuyer tous les programmes et les démarches opérationnelles de résorption de l’habitat indigne.

M. le contrôleur général Félix Anténor-Habazac. En cas de catastrophe, dans une île, la première chose à faire est de sécuriser l’aéroport et le port afin de pouvoir mettre en place, avec les militaires, des norias d’évacuation sanitaire grâce à des avions civils ou militaires.

M. le lieutenant-colonel Christophe Laurens. Saint-Barthélemy se trouve à 250 kilomètres de la Guadeloupe et à 25 kilomètres de Saint-Martin. Sa population est de 10 585 habitants pour une densité de 500 habitants au kilomètre carré. Les gros-porteurs ne peuvent atterrir sur notre aéroport, puisque celui-ci ne dispose que d’une piste de 640 mètres, et notre port ne peut accueillir de gros bateaux.

Les Retex de l’événement Irma, d’une intensité exceptionnelle, ont été pris en compte dans différents domaines. Nous avons en effet la particularité de pouvoir armer un centre opérationnel territorial (COT) coordonnant les services de la collectivité et de l’État. Parmi les améliorations, la présence du secrétariat général de la préfecture lors des exercices que nous réalisons chaque année. Le COT comprend plusieurs cellules : décision, communication, anticipation, action et santé. Nous disposons de quatre abris sûrs et de trois postes de secours dont la capacité d’accueil progressive est de 177 lits.

Nous sommes confrontés à l’ensemble des risques naturels, mais n’oublions pas que chaque territoire est différent en termes de population, d’habitat, de constructions et de desserte. En cas d’événement, la Guadeloupe est une plateforme aéroportuaire de première intention, à condition, bien entendu, qu’elle n’en subisse pas elle aussi les conséquences.

Les évacuations sanitaires posent problème et je rejoins l’analyse de M. le contrôleur général. Nous avons de très bonnes relations avec l’hôpital local, avec lequel notre direction de la santé maintient des échanges réguliers. En cas d’événement majeur, la présence de médecins urgentistes supplémentaires est nécessaire. Des contacts sont d’ailleurs en cours avec l’agence régionale de santé (ARS) afin que notre COT et celui de Saint-Martin puissent bénéficier de la présence d’un cadre de l’ARS en cas d’événement.

En ce qui concerne les actions de coopération, nos relations avec les Sdis de Saint-Martin et de Guadeloupe sont encadrées par diverses conventions. Nous souhaitons également améliorer la coopération avec la brandweer – les pompiers hollandais – de Sint Maarten, avec l’aval du président de notre collectivité et dans un cadre défini par l’état-major zonal, avec lequel j’échangeais encore hier dans le cadre d’une visite. Cette coopération pourrait notamment se développer dans le domaine de la formation opérationnelle, notamment par la mise à disposition des installations des pompiers hollandais. Il existe des contacts avec l’ambassade de France.

Nous recommandons de poursuivre les efforts entrepris depuis plusieurs années pour l’information et la sensibilisation de la population, notamment vers des publics ciblés, comme celui des écoles. Des améliorations doivent être apportées à la prise en compte de la population touristique, et notamment des personnels saisonniers disposant de logements et qui sont l’objet d’un important turnover. Nous sommes à cet effet en contact avec les hôtels et les restaurants.

Les actions d’amélioration des capacités opérationnelles doivent se poursuivre dans la durée. Nous continuons ainsi à mener, au niveau local comme au niveau zonal, des exercices cadres interservices. Nous menons également des actions de planification en collaboration avec la préfecture et, depuis deux ou trois ans, avec le service interministériel de défense et de protection civile (SIDPC). Pour la phase d’alerte, nous avons, à la suite d’Irma, acquis des téléphones satellitaires et les réseaux téléphoniques ont été enfouis. La collectivité dispose ainsi d’un réseau interne.

De nombreux élus se sont engagés avec volonté et détermination à développer la formation de gestion de crise, en partenariat avec l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (Ensosp) et les conseillers « mission sécurité, sûreté et audit » (Missa). Cette formation de nos élus et des différents acteurs de la gestion de crise, notamment ceux travaillant dans le cadre du COT, permet à tous de parler le même langage.

L’urbanisme ne rentre pas dans le champ de mes compétences. Le règlement d’urbanisme territorial et le code de la construction sont en cours de modification pour prendre en compte l’ensemble des mesures anticycloniques. Chaque territoire étant différent, nous prenons en compte les paramètres liés à l’habitat et à la construction afin de limiter les dégâts matériels.

Je tenais enfin à souligner l’esprit de solidarité de la population de Saint-Barthélemy. Grâce à la mise à disposition de moyens privés dans la phase post-crise, en coordination avec les moyens publics gérés par les services de la collectivité, les axes de circulation reliant l’aéroport, le port et l’hôpital ont pu être dégagés rapidement. Le prépositionnement des moyens de sécurité civile en détachement préventif sur place a permis, dès la fin de l’événement, de procéder au déblaiement et à la reconnaissance. Une des suites du Retex au sein du Stis a été la création d’une cellule drone afin de procéder à des reconnaissances facilitant la remontée rapide d’informations précises vers le COT de Saint-Martin.

M. Fabien Sésé. Nous n’avons pu entendre la fin de vos questions, car nous avons été déconnectés.

Nos actions visent à améliorer la réponse à la crise avec des effets concrets. C’est le cas du prépositionnement des forces de gendarmerie, testé lors de l’ouragan Tammy à la fin du mois d’octobre dernier, qui permet de surveiller les magasins et de prévenir les pillages, répondant ainsi de façon sous-jacente à la question de l’approvisionnement. L’effet majeur recherché reste celui de la protection des vies humaines. Nous avons notamment procédé, dans le cadre de la refonte du COD, au recensement des populations vulnérables des deux collectivités, qui peuvent se trouver dans des situations d’habitat indigne, afin de pouvoir mettre à leur disposition des abris sûrs. Nous sommes confrontés à l’occupation illégale de terrains, où peuvent être déposés des déchets ou entreposés des matériaux encombrant les voies de circulation ou même l’aéroport. Des actions concrètes sont en cours, y compris par la voie judiciaire, pour désencombrer l’aéroport, afin de prévenir toute difficulté en cas d’évacuation sanitaire. L’aéroport de Grand-Case fait d’ailleurs l’objet de travaux de reprise structurelle afin d’améliorer la résistance de la piste. Nous prévoyons également de prépositionner des forces armées et des forces de sécurité, car l’aéroport est un site stratégique.

Mme Sabrina d’Habit. Les recommandations de la mission Lacroix sur la reconstruction du territoire, constituée à la suite des émeutes de 2019, ont été prises en compte lors des concertations pour l’élaboration du plan de prévention des risques naturels (PPRN). Elles ont permis de reconstruire et de le faire mieux, notamment en prenant en compte la réduction de la vulnérabilité. C’est un travail de longue haleine qui va prendre des années, mais si Irma devait passer à nouveau sur le territoire, ses effets ne seraient pas les mêmes et nous n’avons pas connu de nouvelles émeutes depuis 2019. Je souligne que le PPRN a été accepté et qu’il a été adopté par la collectivité grâce à un vote totalement favorable.

La lutte contre l’habitat indigne fait l’objet de deux protocoles sur les deux territoires, qui sont en cours de signature. À Saint-Martin, des actions avaient déjà été mises en place à partir de 2018. Elles avaient permis de faire remonter de nombreux signalements. Les travaux, qui avaient été interrompus en raison du covid, ont repris l’année dernière et les signalements sont traités dans le cadre des arrêtés et du protocole.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je transmettrai par écrit quelques questions plus spécifiques, car nous ne pouvons pas tout traiter dans le temps imparti aux auditions.

Dans le cadre de mes fonctions de président de la commission d’enquête sur le coût de la vie dans les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, je me suis rendu à Saint-Martin. À cette occasion, il m’avait été fait part des difficultés d’approvisionnement en eau liées à l’impossibilité de l’échange des ressources entre les deux parties de l’île en raison de leur statut différent – région ultrapériphérique (RUP) et pays et territoires d’outre-mer (Ptom). Qu’en est-il aujourd’hui ? Existe-t-il des protocoles particuliers ? Que se passerait-il si un événement, même moins intense qu’Irma, venait perturber la vie courante de l’île ?

M. Fabien Sésé. Il y a eu des avancées sur ce sujet depuis votre visite à Saint-Martin. La collectivité et Sint Maarten ont conclu à la fin de l’année dernière un accord permettant d’ouvrir la voie à une interconnexion de leurs réseaux d’eau. En cas de crise sur une partie de l’île, il serait donc possible que l’autre partie l’approvisionne en eau. Par ailleurs, l’État suit avec attention les travaux de rénovation et réhabilitation de l’outil de production et du réseau, notamment pour limiter les fuites. Des investissements sont encore nécessaires afin de prévenir des situations de crise et de garantir l’approvisionnement courant.

M. le président Mansour Kamardine. Personne ne demandant la parole, il me reste à remercier les intervenants.

17. Table ronde, ouverte à la presse, sur Saint-Martin et Saint-Barthélemy – Volet collectivités (22 février 2024)

M. Louis Mussington, président de la Collectivité de Saint-Martin et Mme Mélodie Illidge, directrice des risques majeurs ;

M. Xavier Lédée, président de la Collectivité de Saint-Barthélemy.

M. le président Mansour Kamardine. Nous poursuivons nos travaux avec l’audition du président et de la directrice des risques majeurs de la collectivité de Saint-Martin, M. Louis Mussington et Mme Mélodie Illidge, et du président de la collectivité de Saint-Barthélemy M. Xavier Lédée. Cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et restera ensuite disponible à la demande.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je me permets d’y insister, car nous considérons qu’un serment est très puissant. Je souhaite que les réponses que vous nous donnerez sortent du cadre convenu et que les propos que nous formulerons viennent du fond de nous-mêmes, qu’ils soient non seulement sincères, mais encore l’occasion pour nous de sensibiliser ceux qui nous ont mandatés au sujet des risques majeurs qui pèsent sur les collectivités d’outre-mer.

(M. Louis Mussington, M. Xavier Lédée et Mme Mélodie Illidge prêtent successivement serment.)

M. Louis Mussington, président de la collectivité de Saint-Martin. Je tiens à exprimer ma gratitude pour l’occasion qui m’est offerte de présenter notre politique de gestion des risques naturels majeurs à Saint-Martin, dans un contexte marqué par le passage de l’ouragan Irma en 2017 et par les efforts de reconstruction qui l’ont suivi.

Il m’incombe de souligner l’importance cruciale de la collectivité de Saint-Martin au sein du dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile, plus communément nommé plan Orsec, de la préfecture de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Notre collectivité constitue en effet un maillon essentiel de la coordination et de l’exécution des actions visant à protéger nos concitoyens et à restaurer notre territoire après la survenance de crises. Mme Illidge vous présentera les divers dispositifs que nous avons instaurés depuis 2017.

La phase de reconstruction qui a suivi Irma a présenté des défis notables, du fait notamment des retards liés aux troubles qu’a suscités l’approbation du plan de prévention des risques naturels (PPRN) en 2019. Suite au retrait de la première mouture de ce PPRN, à l’issue de fortes mobilisations dans les rues de Marigot, des réunions de concertation et des formations ont été organisées dans les quartiers. Ces dernières ont facilité la prescription d’un nouveau PPRN en 2021.

Cette approche a contribué à accélérer la reconstruction en zone littorale en même temps que la réduction de la vulnérabilité. Elle a permis, par exemple, le lancement de la construction de l’hôtel Beach Plaza, à Marigot, sur le fondement d’une décision consciente de ne plus autoriser l’aménagement de chambres au rez-de-chaussée. La collectivité a entrepris des projets de grande envergure, en particulier l’édification du collège 600 à Quartier-d’Orléans et du collège 900 à La Savane, conçus pour faire face aux risques futurs. Ils pourront servir d’abris anticycloniques, ce qui doublera la capacité existante.

De plus, la conception d’un centre consacré à la gestion de crise, qui renforcera notre résilience, est en cours. Nous étudions en parallèle le projet de construction d’une cité administrative, nécessaire au regroupement de l’ensemble des services de la collectivité. En effet, beaucoup de nos bâtiments ayant été sérieusement endommagés par Irma, nos services sont actuellement éparpillés dans des locaux dont la location nous coûte très cher.

Nous observons une amélioration significative de notre collaboration avec la préfecture et les différents services de l’État, qui se traduit par une préparation conjointe de notre territoire et une protection renforcée de la population. Cependant, il est crucial de souligner que le suivi des dossiers est entravé par un turnover persistant à la préfecture – relevé par la recommandation n° 16 du rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur les risques naturels majeurs, déposé le 24 juillet 2018.

Les fonds européens ont joué un rôle déterminant dans la réalisation de divers projets, en particulier le déploiement d’outils de mesure dont nous manquions cruellement lors du passage de l’ouragan Irma : un marégraphe au port de Galisbay, un radar météo à Saint-Peters, ainsi qu’un houlographe, installé grâce au projet Carib-Coast mené par le Bureau de recherches géologiques et minières, dans le cadre des programmes Interreg.

La coopération avec Sint Maarten a été consolidée par la signature d’un arrangement administratif en matière de gestion de crise, en 2019, et d’un memorandum of understanding, un protocole d’entente ayant pour objet l’approvisionnement en eau de la partie française par l’usine de production située du côté hollandais, en décembre 2023.

En ce qui concerne la préparation et la réponse sanitaires, nous reconnaissons la nécessité impérieuse d’anticiper le suivi psychologique de la population à long terme, eu égard à la pénurie actuelle de professionnels en psychologie dans notre territoire.

Par ailleurs, nous envisageons de discuter avec l’État de la possibilité de privilégier le recrutement de personnel médical local, afin d’endiguer les départs constatés dans le secteur de la santé. Le problème est d’ailleurs le même dans le secteur éducatif : suite au passage dévastateur d’Irma, plus de 80 % du corps enseignant du territoire de Saint-Martin a abandonné l’île pour se réfugier à Pointe-à-Pitre ou même en métropole. Dans le secteur médical donc, 80 % du personnel de santé a quitté le navire, vidant l’hôpital de sa substance. Ceux qui sont restés, dont je salue le dévouement à la cause saint-martinoise, ont tenu la maison. Mais le départ de tant d’enseignants, jusqu’à leur retour forcé par l’éducation nationale, a reporté la rentrée scolaire de 2017 à la mi-octobre, et le secteur de la santé a été paralysé pendant la même période. D’où notre insistance, que je souligne encore, sur la nécessité pour notre collectivité de disposer d’un personnel enseignant et d’un personnel de santé stables, alors que nous ne produisons pas suffisamment de personnel qualifié dans ces secteurs.

Nous sommes pleinement conscients des obstacles que nous devons surmonter et des enseignements tirés de notre expérience de l’ouragan Irma. Nous nous engageons résolument à renforcer notre résilience, à améliorer notre coordination avec les autorités locales et nationales, et à optimiser l’utilisation des ressources à notre disposition pour assurer la protection de nos concitoyens et la reconstruction de notre magnifique île.

Mme Mélodie Illidge, directrice des risques majeurs de la collectivité de Saint-Martin. Merci de me donner l’occasion de vous exposer les avancées réalisées depuis le passage de l’ouragan Irma, avec en particulier la création d’une direction des risques majeurs.

Face aux phénomènes cycloniques, la direction des risques majeurs agit dans plusieurs domaines : la connaissance des phénomènes ; la surveillance, la prévision et l’alerte ; l’information préventive de la population ; la prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire ; la réduction de la vulnérabilité, avec son volet d’information de la population ; la préparation et la gestion des crises ; enfin, la gestion des retombées des crises et les retours d’expérience.

Le recensement des aléas s’effectue en partenariat avec des chercheurs. Un rapport de Météo-France retrace l’historique des phénomènes cycloniques depuis le XVIIIe siècle, même si les archives manquent. Depuis les années 1950 et la décision de leur attribuer des prénoms, six tempêtes tropicales et quinze ouragans ont été recensés, dont six entre 1995 et 2000. À l’aune de ces chiffres, il est possible de mesurer la récurrence des phénomènes cycloniques. Ainsi, Saint-Martin est en moyenne confrontée à un phénomène cyclonique tous les quatre à cinq ans, dont un phénomène majeur tous les vingt ans, comme l’illustrent les ouragans Luis, en 1995, et Irma, en 2017.

J’en viens au bilan des dispositifs créés depuis le passage d’Irma, à nos retours d’expérience et aux recommandations émises par les chercheurs et par l’Assemblée nationale et le Sénat, dans leurs rapports.

La collectivité a d’abord mis à jour son plan territorial de sauvegarde. Ce dernier était essentiellement axé sur les ouragans majeurs mais depuis le passage de Tammy en octobre 2023, nous avons compris qu’il était nécessaire d’en décliner une version adaptée aux tempêtes tropicales, car les dispositifs ne sont pas les mêmes.

Nous avons institué un poste de commandement sûr, qui nous avait manqué face à Irma. Nous disposons donc dorénavant d’un lieu autonome en énergie, en eau et en vivres, et doté de téléphones satellitaires pour demeurer joignables même en cas de défaillance des réseaux téléphoniques.

Autre nouveauté, nous avons dressé une carte des enjeux, qui permet au président et aux différents services, en particulier l’armée et la sécurité civile, d’identifier aisément après l’événement les lieux les plus importants – hôpital, port… – et ceux où se trouvent les personnes les plus fragiles.

S’agissant de la protection de la population, il existait des abris cycloniques avant le passage d’Irma, mais qui étaient petits et dispersés. Nous les avons recentrés et disposons désormais de sept abris d’une capacité totale de 1 500 places, contre 371 auparavant. Les collèges évoqués par le président Mussington s’y ajouteront, réduisant la vulnérabilité des populations environnantes.

Mon ancien directeur et moi-même avons développé une nouvelle stratégie d’armement des abris. Dans l’ancien dispositif, ces derniers n’avaient aucun espace de stockage : le matériel nécessaire était stocké dans des containers situés au port et devait être transporté dans chaque abri par les services techniques de la collectivité en amont des phénomènes, ce qui était très contraignant. À présent, chaque abri sera doté d’un container renfermant tout le matériel requis.

Nous avons aussi mis à la disposition des habitants des bus destinés à acheminer vers les abris ceux qui ne peuvent s’y rendre par eux-mêmes.

Nous avons instauré un recensement des personnes vulnérables qui souhaitent rejoindre les abris et leur offrons le transport en ambulance. Avec l’accord du président, nous avons prévu la présence dans les abris d’aides-soignants et d’infirmières, afin d’assurer à ceux qui en ont besoin, souvent des personnes âgées, la poursuite de leurs traitements médicaux.

Dans les retours d’expérience du passage d’Irma, je commencerai par la question de l’eau. Le mémorandum d’entente auquel faisait allusion le président permettrait l’approvisionnement du côté français en eau potable si le fonctionnement de son usine de dessalement venait à s’interrompre. Nous avons également disposé des stocks stratégiques dans les abris : trois palettes d’eau chacun, qui permettent de subvenir aux besoins des personnes qui s’y trouvent pendant quatre-vingt-seize heures.

S’agissant des télécommunications, nous avons assisté après Irma à la propagation de fake news, annonçant notamment un deuxième ouragan dans les quarante-huit heures, ce qui a alimenté un climat d’insécurité et entraîné d’importants mouvements vers l’aéroport. Depuis, la quasi intégralité des réseaux, qu’ils soient électriques ou de télécommunication, ont donc été enfouis.

La collectivité dispose d’un système d’alerte par SMS qui permet, dans l’attente du déploiement de FR-Alert, de communiquer et d’informer la population. Nous avons aussi installé, en collaboration avec la préfecture, des sirènes SAIP (système d’alerte et d’information des populations), permettant d’annoncer les changements de phase pendant l’alerte.

À Saint-Martin, un gros problème de la phase post-événement a été celui du stockage des déchets et du nettoyage des routes, qui étaient jonchées de nombreux débris. Depuis lors, nous avons établi un plan de déblaiement des routes, découpant le territoire en cinq secteurs. Dans chacun, une entreprise de bâtiment et travaux publics (BTP), positionnée avant le phénomène, sortira nettoyer les routes dès le passage en vigilance grise pour permettre la circulation des services de sécurité civile et de secours.

Pour ce qui est de la sensibilisation de la population, le plan territorial de sauvegarde, document destiné à anticiper les risques majeurs et à recenser les moyens dont dispose la collectivité, est communicable à la population et se double d’un plan d’information territoriale sur les risques majeurs. Une déclinaison destinée aux jeunes est en cours d’édition et sera présentée dans les écoles.

Enfin, beaucoup de gens ont voulu venir à l’aide après Irma, sans pouvoir le faire. Nous avons donc créé une réserve territoriale de sécurité civile pour permettre à ceux qui le veulent de venir en aide à la population en situation de post-événement.

M. Xavier Lédée, président de la collectivité de Saint-Barthélemy. Comme cela a été dit, la résilience est dans l’ADN des habitants et des natifs des îles. Entre les ouragans Irma en 2017 et Luis en 1995, qui sont les deux événements majeurs ayant frappé nos îles dans les dernières décennies, une dizaine d’événements cycloniques moins forts ont touché nos collectivités, avec néanmoins un impact suffisant pour contraindre des travaux ou retarder une saison touristique. Les retours d’expérience sont donc essentiels, même si chacun de ces phénomènes successifs diffère des précédents, de telle sorte que nous devons toujours travailler à améliorer notre réponse.

À Saint-Barthélemy, l’ouragan Irma a eu un impact considérable. L’une des difficultés rencontrées tenait au déploiement des forces et des soutiens amenés sur place, avec un préfet délégué pour les deux îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Ces dernières sont généralement frappées de la même manière, ce qui rend difficile que l’une puisse compter sur l’autre en pareil cas. Il peut être également difficile de compter sur la Guadeloupe car, très souvent, à vingt-quatre heures près, la situation est incertaine. Ainsi, en 1995, l’ouragan Luis avait infléchi sa trajectoire vers le sud vingt-quatre heures avant de toucher Saint-Barthélemy, si bien que c’est la Guadeloupe qui avait été mise en alerte. En 2017, le cyclone Irma avait provoqué des inquiétudes assez similaires. Il est donc difficile de déployer des moyens en stand-by à un endroit ou à un autre, ce qui a nécessairement des conséquences en termes de délai d’action. Un vrai travail s’impose sur ce point.

Désormais, la présence de la préfecture à Saint-Barthélemy lors des événements cycloniques, avec une répartition des compétences entre le préfet et le secrétaire général, représente un véritable avantage : au passage d’Irma, il n’y avait personne et les moyens de communication étaient hors service au lendemain de l’événement.

L’une des forces de la collectivité est que l’ensemble de la population sait se préparer. Les entreprises de BTP s’organisent en collaboration avec les services techniques et le Centre opérationnel territorial (COT), de telle sorte que les moyens humains et matériels sont généralement disponibles dès la première minute de la levée des interdictions de circulation et peuvent immédiatement commencer à travailler pour déblayer, nettoyer et rendre les accès disponibles le plus vite possible.

Le service départemental d’incendie et de secours fait partie intégrante de la collectivité et la collaboration est donc très fluide. Dans les prochaines semaines s’achèvera la construction, entreprise après l’ouragan Irma, d’une nouvelle caserne – au sens large, car elle abritera aussi, entre autres, le COT lorsqu’il sera déclenché, la sécurité civile ainsi qu’un centre de veille. Tout cela permettra d’optimiser les moyens car, même préparés, nous avons été surpris par la puissance inédite du phénomène Irma. Cependant, bien que cet ouragan soit présenté comme le plus important à ce jour, Saint-Barthélemy n’a pas subi d’inondation, car le phénomène a été peu riche en pluie et très rapide.

Malgré le retour d’expérience que nous tirons d’Irma, une vulnérabilité demeure, car la capacité d’absorption de l’île s’est fortement réduite depuis 1995 avec l’avancée des constructions. Les risques sont évalués et nous y travaillons, en lien avec l’université de Montpellier 3, qui étudie le trait de côte et le risque cyclonique. Trois fois par an au moins, nous organisons des exercices de COT pour mettre tout le monde dans la boucle et nous assurer que nous restons sur le qui-vive, prêts à réagir le jour J. Un schéma territorial d’analyse et de couverture des risques a été voté en 2021 et son règlement opérationnel a été validé par le conseil territorial à l’été 2023. Nous disposerons aussi d’un plan territorial de sauvegarde, dont l’arrêté, actuellement au stade de la dernière lecture, sera pris dans les prochaines semaines. Nous sommes enfin en train de renforcer la réserve de sécurité civile existante : les documents opérationnels dont je vous parle permettront de mieux cibler les besoins et les personnes qui, sur l’île, disposent de l’expérience et du savoir nécessaires, car les moyens humains de la collectivité et ceux qui peuvent être mis à disposition par les services partenaires restent, malgré tout, limités.

Pour en revenir Irma, une grande partie du travail a été accomplie par des acteurs privés, même si nous disposions d’une réserve de sécurité civile et de services techniques qui, comme le cabinet du président, ont accompli un énorme travail. Ces acteurs privés ont pu, dans l’urgence, trouver des solutions, par exemple dans le domaine des communications : au lendemain d’Irma, nous avons été capables d’installer un réseau wifi en empilant des batteries de voiture pour disposer d’une capacité à émettre. Cette expérience nous a conduits à mettre en place un réseau wifi, que nous avons d’ailleurs baptisé réseau Irma, qui n’est pas disponible au quotidien mais que la collectivité peut ouvrir à tout moment en cas de force majeure.

La collectivité a également équipé le service d’incendie et de secours de drones qui lui donnent une capacité d’action et de réaction beaucoup plus rapides. Ils peuvent être déployés très rapidement sur un site et fournir un visuel permettant d’optimiser le choix des moyens à engager. Faute de moyens humains, nous nous efforçons ainsi d’optimiser les moyens technologiques.

Nous avons évidemment renforcé les liens avec nos partenaires, et tout particulièrement avec la Croix-Rouge, avec laquelle nous avons de nombreux échanges pour parvenir à travailler à l’échelle de la zone.

Le retour d’expérience d’Irma a révélé le manque d’un plan B. Le bâtiment qui servait de COT étant hors service et les moyens de communication inexistants, il a été difficile de réunir tous les acteurs. Il a fallu trouver un autre endroit – en l’occurrence, l’aéroport – mais les intervenants sont arrivés au compte-gouttes. Pour ma part, c’est en passant sur la route en allant m’assurer que ma famille allait bien que j’ai vu cet attroupement à l’aéroport et que je me suis arrêté. Nous avons travaillé dans les jours et les semaines qui ont suivi, mais nous aurions pu gagner du temps si nous avions disposé de fiches réflexes, sur lesquelles nous travaillons encore aujourd’hui, pour bien définir les besoins et le rôle de chacun. Irma ayant touché Saint-Barthélemy et Saint-Martin, c’est la préfecture qui a pris le relais et nous devons donc être capables de travailler en bonne intelligence. De telles rencontres sont bienvenues, car, plus encore que les élus et les agents, qui peuvent changer, c’est la population locale qui est en mesure d’agir. Nous devons donc être capables d’impliquer tout le monde et d’avoir des acteurs au fait de la situation pour pouvoir réagir.

Une clé pour ce faire étant la communication, la collectivité a investi dans un système d’alerte par SMS. Nous continuons à inciter les gens à s’inscrire car ce système, qui ne coûte rien à personne, permet, dès qu’un phénomène approche, de déclencher l’alerte et de diffuser des informations afin de permettre aux gens d’agir au mieux.

L’importance de la communication tient aussi au fait que Saint-Barthélemy connaît une rotation récurrente de sa population, avec tous les ans des départs et de nouvelles arrivées. Or, si la résilience fait partie de l’ADN des personnes qui grandissent sur l’île, ce n’est pas nécessairement le cas pour les visiteurs ni pour les personnes récemment arrivées. Très souvent, certains sont même excités à l’approche d’un phénomène climatique : ils espèrent aller voir les vagues, ou même aller surfer ! Nous avons donc besoin de communiquer et d’alerter.

Il faut aussi gérer les fake news. Ainsi, un soir, après l’ouragan Irma, je suis rentré très inquiet du COT car on avait entendu dire – et l’information venait du président et du préfet – qu’une navette transportant des hommes armés était partie de Saint-Martin après le pillage de l’armurerie de la gendarmerie. Cette milice armée qui devait débarquer à Saint-Barthélemy n’a jamais existé !

Il faut donc pouvoir centraliser l’information et diffuser une information fiable pour rassurer et, le cas échéant, alerter, afin que tout le monde puisse avoir les bons réflexes. Nous y travaillons pour tenter d’améliorer la situation.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Ces exposés très précis montrent comment le retour d’expérience a permis de modifier les procédures.

Une question générale : tout cela a dû coûter cher. L’État a-t-il été à la hauteur des attentes des collectivités en termes d’accompagnement financier et budgétaire, pour intégrer les résultats des retours d’expérience aux équipements présents sur votre territoire et opérer les modifications nécessaires ?

En termes de ressources humaines, j’ai bien entendu que des événements aussi traumatisants pouvaient aboutir à l'éviction de certaines compétences – ce qui vaut sans doute à Saint-Barthélemy aussi bien qu’à Saint-Martin et partout ailleurs. Comment faire revenir ou retenir des compétences qui ne se trouvent pas sinon sur les territoires, faute par exemple de formations ? Comment avez-vous fait pour favoriser l’attractivité du territoire après un tel événement, et comment peut-on accompagner davantage les collectivités en ce sens ?

Par ailleurs, j'ai bien compris qu’à la suite des réactions très vives qui se sont fait jour, et même des émeutes survenues lors de la présentation du nouveau plan de prévention des risques de Saint-Martin, un effort considérable de concertation avait été réalisé et avait abouti à un document assez consensuel. Ce consensus n’a-t-il pas été obtenu au prix d'un certain affaissement des exigences, et donc de la persistance d’un risque ? D'autre part, et bien que la préfecture ait indiqué qu’elle veillait au respect des normes, q uid des constructions illégales ? Comment organiser la lutte contre ces phénomènes ?

Enfin, comment gérez-vous les déchets, ordinaires ou plus dangereux, comme les déchets médicaux et industriels, après un aléa de cette nature, afin d’éviter que des pollutions ne s’ajoutent aux destructions et n’affectent plus durablement les territoires ?

M. Louis Mussington. S’agissant du PPRN dont l’État a jugé nécessaire de disposer dans les meilleurs délais, son élaboration a pris du temps en raison de l’opposition de la population à la première version du document, qui ne collait pas à la réalité du territoire. Les techniciens venus sur place pour examiner la réalité du terrain sont tous repartis avec l'idée que c’est la submersion marine qui était responsable de l’essentiel des dégâts causés par Irma. Mais en réalité, on sait très bien que le facteur essentiel a plutôt été l’intensité des vents. Il faudrait tenir compte de cette donnée.

Entre Quartier-d’Orléans et Sandy-Ground, donc du côté est comme du côté ouest de l’île, un certain nombre de familles habitent toujours dans des maisons sans toiture, ravagées par la violence des vents. Elles se trouvent dans une situation de désespérance sociale, parce que ni l’État, ni la collectivité n’ont mis les moyens nécessaires pour les accompagner. Pour dire les choses telles qu'elles sont, de nombreuses familles n’assurent pas leur demeure. Celles qui ont assuré leurs propriétés – j’en fais partie – ont pu bénéficier du soutien des assureurs et faire les travaux assez vite, mais trop nombreuses sont celles qui ne l’ont pas fait.

Après l’accession à l'autonomie dont nous jouissons aujourd’hui, nous avons récupéré la compétence en matière de logement, mais perdu la ligne budgétaire unique, de telle sorte qu'il n'y a pas eu de nouvelles constructions depuis 2007. Entre 2 000 et 3 000 familles sont ainsi en attente d'un logement digne de ce nom sur le territoire de Saint-Martin, et un grand nombre d’entre elles sont donc obligées de rester là où elles sont et d’abriter leurs enfants dans des maisons bricolées comme des patchworks. Cet habitat insalubre, conséquence directe du passage de l’ouragan dévastateur, mérite une attention toute particulière.

Le corps enseignant sur le territoire de Saint-Martin est à 95 % venu de l’Hexagone ou des départements de la Guadeloupe et de la Martinique. Les enseignants originaires de Saint-Martin, dont je fais partie puisque je n'ai pas encore donné ma démission, sont très minoritaires dans notre système scolaire. Mon ami et collègue Frantz Gumbs, chef d'établissement scolaire depuis de nombreuses années, pourra également vous le dire. Beaucoup de professeurs donc, qui assistaient pour la première fois à un tel phénomène naturel, sont partis avec le premier bateau, ce qui a retardé la rentrée scolaire. L'éducation nationale, représentée par le recteur, a dû imposer des sanctions à ceux qui ne voulaient pas revenir sur le territoire. Tout cela s’est traduit par un mois et demi de retard dans l’ouverture des classes par rapport à l’Hexagone et à l’académie de la Guadeloupe. Cela vaut aussi dans le domaine de la santé, faute de personnel médical originaire de l’île de Saint-Martin : les plus dévoués sont restés, mais les autres ont abandonné l'île, ce qui nous a valu trois ou quatre mois très difficiles avant le retour des enseignants et du personnel médical.

Par ailleurs, nous avons assisté, au lendemain du passage de l’ouragan, à un phénomène horrible : le pillage des magasins. Les forces de l'ordre ne sont intervenues qu’au bout de trois ou quatre jours et l'État a dépensé une fortune pour faire venir des bérets rouges et verts de partout, même depuis Djibouti. Si un tel phénomène devait se reproduire, l'État devrait prendre les meilleures dispositions pour être présent sur place un ou deux jours plus tôt et prévenir tout risque de débordements et de pillages. Ces actes scandaleux et écœurants étaient orchestrés par des groupes de bandits qui se sont ensuite organisés pour récupérer les biens dérobés.

Enfin, pour ce qui concerne la gestion des déchets, le système actuel est acceptable, l'hôpital du territoire ayant conclu un contrat pour les déchets médicaux.

M. Xavier Lédée. L’embauche est presque une question de priorité nationale. Il est assez légitime, quand on n’a pas d’attache dans l’île et que la situation devient difficile, de vouloir repartir dans l’Hexagone pour mettre son enfant en sécurité. En revanche, une personne ayant un lien fort avec le territoire aura moins envie de repartir – elle en aurait d’ailleurs moins l’opportunité – et plus envie d’aider. Nous devons inciter notre jeunesse à se former et faciliter son retour dans le territoire pour y travailler.

S’agissant des aides financières, la part la plus importante provient des assurances, qui ont dépensé 835 millions à Saint-Barthélemy. Ces sommes colossales ne sont pas toutes déboursées localement. Quant à l’État, il participe, dans le cadre d’un pacte capacitaire, au cofinancement de l’achat de matériels, en l’occurrence un camion de sapeurs-pompiers. D’autres aides, moins importantes, existent également.

Concernant la gestion des déchets, la dernière barge évacuant des débris post-Irma est partie de Saint-Barthélemy en décembre 2023. La principale difficulté tenait non pas au nombre de tonnes de déchets mais à la complexité des solutions à trouver. Nous sommes capables dans une certaine mesure de les traiter et de les détruire dans notre territoire, grâce à l’usine d’incinération, mais la collectivité a dû mettre des terrains à disposition pour entasser tous les débris avant d’entamer un travail de négociation pour trouver des territoires capables de les récupérer. Or chacun d’eux veut s’assurer qu’il sera capable de gérer les volumes qu’il recevra. Lors de la dernière opération, la discussion pour trouver un prestataire possédant une barge – dont la mise à disposition a coûté quelque 500 000 euros, ce n’est pas accessoire – et organiser l’évacuation a duré environ un an et demi, tant le sujet est complexe.

Les règles de construction jouent un rôle très important. La qualité du bâti est en effet un gage de solidité. La rédaction des parties construction et habitation de notre réglementation d’urbanisme est d’ailleurs en cours et des normes bien précises seront fixées en matière de risques naturels ; j’espère que nous pourrons les adopter avant la fin de l’année. Il faut être capable d’anticiper un phénomène majeur tel qu’un ouragan, car il génère énormément de casse et de très nombreux déchets. Ce n’est pas évident à gérer sur un plan matériel. Ainsi, les climatisations ont dû être changées dans la quasi-totalité de l’île dans les deux ou trois ans qui ont suivi Irma, avec un apport très important immédiatement après le phénomène. C’est un sujet majeur. Bref, nous sommes capables de mettre des terrains à disposition pour stocker les déchets mais nous sommes tributaires ensuite de la capacité d’autres territoires à les réceptionner.

Mme Cécile Rilhac (RE). J’aimerais revenir sur les conséquences de l’ouragan sur les bâtis scolaires, dont la responsabilité financière incombe aux différentes collectivités territoriales. Y a-t-il eu, à la suite de cet ouragan, une évolution des normes ? Comment l’État vous a-t-il aidés ?

Ensuite, concernant la formation des jeunes dans de petits territoires comme Saint- Barthélemy ou Saint-Martin, comment vous organisez-vous pour avoir à disposition les ressources à la fois intellectuelles, ouvrières, manutentionnaires et techniques ? Existe-t-il une mutualisation à l’échelle des Antilles, du bassin caribéen, voire avec le département de la Guyane ?

M. Frantz Gumbs (Dem). La France utilise un système d’alerte différent de celui en vigueur dans la partie néerlandaise de l’île de Saint-Martin : elle parle de vigilances jaune, rouge, etc. alors que Sint Maarten a recours au système américanisé des Hurricane Watch, Hurricane Warning et autres. De ce fait, les populations ne reçoivent pas exactement les mêmes instructions aux mêmes moments. En l’espèce, les consignes de confinement ou de fermeture des écoles étaient décalées dans le temps, ce qui posait des problèmes de coordination, dans la mesure où les frontières étaient ouvertes. Y a-t-il une forme d’harmonisation des consignes en matière de vigilance lorsque des phénomènes de cette nature surviennent ?

M. Louis Mussington. L’urgente nécessité de faire revenir les enseignants en poste dans l’Hexagone, évoquée par notre collègue de Saint-Barthélemy, concerne également Saint-Martin. Je suis personnellement intervenu à plusieurs reprises auprès du ministère des outre-mer et du ministère de l’éducation nationale pour faciliter le retour des enseignants saint-martinois qui travaillent dans l’Hexagone et qui en font la demande, dans le but de contribuer au développement de l’enseignement dans notre territoire. La rectrice de l’académie de la Guadeloupe est très motivée et partage notre volonté, parce qu’elle a fait le constat que nombre de postes n’étaient pas pourvus à la rentrée scolaire et qu’il y avait de grandes difficultés pour assurer le service dans les classes. Nous souhaitons donc, monsieur le président, que vous puissiez nous accompagner dans ce sens en soutenant notre demande auprès de Mme la ministre.

Madame Rilhac, nous assumons pleinement la compétence relative à la formation, qui a été transférée à la collectivité par la loi organique du 21 février 2007. Nous pensons qu’il faut tout mettre en œuvre pour encourager nos jeunes à suivre des formations. Le triste constat est que nombre d’entre eux n’ont ni formation initiale, ni formation professionnelle, ce qui explique le fort taux de jeunes Saint-Martinois qui croupissent dans les prisons de Baie-Mahault et de Basse-Terre.

Pour accompagner ceux qui suivent une formation post-bac dans l’Hexagone, en Guadeloupe ou en Martinique, la collectivité de Saint-Martin a instauré un système de bourses qui fonctionne très bien. Nous venons d’ailleurs d’en doubler le montant – 4 000 euros désormais –, avec le soutien du Fonds social européen. Cela fonctionne très bien.

Par ailleurs, un établissement scolaire a été condamné par le PPRN parce qu’il était situé trop près du rivage. L’État a accordé une aide de 15 millions d’euros pour construire un nouveau collège ailleurs – c’est le collège 900. Nous avons sollicité la préfecture pour que l’établissement condamné soit réhabilité et utilisé comme centre de formation, ce qu’elle a accepté. Nous sommes donc à la recherche d’un accord avec le RSMA (régiment du service militaire adapté) pour établir un centre de formation en partenariat avec nous, afin de récupérer certains jeunes qui sont dans la rue et de leur assurer une formation digne de ce nom dans le domaine du BTP.

La reconstruction des territoires est engagée, avec deux collèges, la cité administrative de la collectivité de Saint-Martin mais aussi, pour la première fois, la construction d’une cité administrative de l’État sur le territoire, pour un montant de 35 millions d’euros. Les travaux démarreront d’ici à la fin de l’année, comme l’a confirmé la préfecture, et dureront trois ans. Il y aura donc de l’emploi pour nos jeunes, mais il leur faut une formation pour être employables. Nous multiplions les efforts en ce sens. Le RSMA n’est toutefois pas tout à fait favorable à un partenariat avec la collectivité de Saint-Martin. Mais je suis déterminé et, s’il le faut, nous porterons seuls ce projet parce qu’il est urgent de sauver cette jeunesse qui part à la dérive. Dès lors qu’ils ne sont pas formés, ils n’ont rien, et l’oisiveté les fait basculer dans la délinquance ou le trafic de stupéfiants. Notre mandat sera consacré à combattre ce fléau.

M. Xavier Lédée. Que Louis Mussington soit rassuré, il aura le plein soutien de Saint-Barthélemy pour l’antenne du RSMA à Saint Martin. C’est en effet une véritable opportunité pour la rapprocher de nos jeunes et pour la faire mieux connaître dans les territoires.

Les infrastructures et les bâtiments de la collectivité n’ont pas particulièrement souffert. Nous sommes donc restés dans un système classique d’assurance et d’autofinancement. Une réflexion est en cours sur la construction de nouvelles structures d’éducation, qui devront respecter toutes les normes sismiques, cycloniques et relatives au risque d’inondation. Ces bâtiments ont en effet vocation à servir d’abris sûrs. Les abris existants ont été remis à niveau depuis le passage d’Irma. En outre, un contrôle est fait avec les autorités portuaires pour s’assurer que toutes les personnes habitant sur un bateau puissent être mises en sécurité en cas de phénomène.

L’hôpital, en revanche, a subi de lourds dégâts : c’est un des rares bâtiments qui n’est pas encore reconstruit. Le travail est en cours et nous avons déjà fait de nombreux appels du pied à l’agence régionale de santé et aux services de l’État. Nous savons que le Ségur de la santé a fléché certaines sommes vers Saint-Barthélemy mais nous pouvons faire mieux. La collectivité peut être partenaire d’une reconstruction, où qu’elle se fasse et quelle qu’en soit la forme : il faut juste que nous arrivions à travailler ensemble.

S’agissant de la formation sur place, il existe un projet de diplôme universitaire de sécurité civile, en plus de la formation professionnelle des pompiers. Un travail en commun est nécessaire entre les différents territoires : Saint-Martin, qui a pour projet de créer un service territorial d’incendie et de secours, mais aussi plus généralement les différentes îles. Il faut s’assurer que toutes les spécialités sont proposées sans nécessairement être présentes dans chaque territoire – une île n’a pas forcément besoin de disposer de l’ensemble des spécialistes, particulièrement si un risque s’avère faible ; en revanche, il faut couvrir l’ensemble des risques et avoir la capacité de se déployer rapidement.

Concernant l’harmonisation des systèmes d’alerte, lors du dernier phénomène qui est advenu, la préfecture et Sint Maarten ont enfin réussi à se coordonner, avec des niveaux communs. À titre personnel, je trouve que le système d’alerte existant, reposant sur des couleurs, est peu efficace auprès de la population. En effet, il existe plusieurs types de risques – mer, ouragan, pluie, vent – et les alertes sont déclenchées une demi-douzaine de fois chaque année, si ce n’est plus. Le système précédent – alerte de niveau 1, de niveau 2, distinguée en 2A et 2B pour la Guadeloupe et les îles du Nord – était beaucoup plus parlant, et déclenché de manière beaucoup plus rare. Quand une alerte était annoncée, tout le monde y prêtait attention et se renseignait. Le système actuel a perdu de son impact parce que les alertes se banalisent, dissipant le sentiment de risque.

M. le président Mansour Kamardine. Je vous remercie tous pour votre disponibilité. Je salue la qualité de votre travail et ne peux que vous encourager à persévérer dans cette direction.

18. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant des universitaires de l’université Paul-Valéry-Montpellier-III (22 février 2024)

Mme Stéphanie Defossez, maître de conférences en géographie

M. Tony Rey, professeur de géomorphologie, membre du laboratoire de géographie et d’aménagement

M. le président Mansour Kamardine. Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux par l’audition, en visioconférence, de deux universitaires : Mme Stéphanie Defossez, maître de conférences en géographie à l’université Paul-Valéry-Montpellier-III et M. Tony Rey, professeur de géomorphologie à l’université Paul-Valéry-Montpellier-III, tous deux membres du laboratoire de géographie et d’aménagement de Montpellier (Lagam). Je les remercie de s’être rendus disponibles pour cette audition. Madame, monsieur, l’article auquel vous avez contribué, intitulé « Capacité de relèvement d’un territoire insulaire français face à un ouragan extrême : retour d’expérience sur l’ouragan Irma à Saint-Barthélemy (Petites-Antilles) », publié en 2021 dans la revue Les Cahiers d’outre-mer, nous intéresse au premier chef.

Je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et qu’elle est retransmise en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale. Je vous laisserai la parole pour une intervention liminaire d’une dizaine de minutes, puis nous poursuivrons nos échanges sous forme de questions et de réponses. Je vous rappelle auparavant que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Stéphanie Defossez et M. Tony Rey prêtent successivement serment.)

Mme Stéphanie Defossez, maître de conférences en géographie à l’université Paul-Valéry-Montpellier-III. Je m’intéresse, comme géographe, à la gestion des risques et des catastrophes naturelles, tant à l’échelle des territoires qu’à l’échelle individuelle. J’essaye d’interroger tous les acteurs de la gestion des risques, les autorités publiques comme la population.

Nous avons particulièrement travaillé sur l’outre-mer français, dans le cadre du programme de recherche C3AF – changement climatique et conséquences sur les Antilles françaises. Des collègues ont également participé au programme de recherche Exploit – exploitation et transfert vers les collectivités des Antilles françaises d’une méthode de planification des évacuations en cas d’alerte tsunami. Par ces deux programmes ils entendaient dresser un portrait de la vulnérabilité des territoires, dans une approche a priori, sans lien avec la survenue d’un événement majeur.

Notre activité de recherche s’est ensuite concentrée sur le projet Tirex – transfert des apprentissages de retours d’expérience scientifiques pour le renforcement des capacités de réponse et d’adaptation individuelles et collectives dans un contexte de changement climatique –, conduit après le passage de l’ouragan Irma sur les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy – vous avez mentionné notre article sur Saint-Barthélemy, mais un travail équivalent a été conduit sur Saint-Martin.

Nous travaillons aujourd’hui encore sur Saint-Barthélemy, au sein de deux programmes de recherche : le projet SAFE Saint-Barth, dont mon collègue vous parlera, et le projet CoaST-Barth, portant sur les milieux littoraux.

Si le projet Tirex a donné des résultats à propos des risques cycloniques en particulier, nous nous attachons à étudier tous les risques naturels sur le territoire.

M. Tony Rey, professeur de géomorphologie à l’université Paul-Valéry-Montpellier-III. Dans le cadre de mes recherches je m’intéresse aux aléas et aux risques naturels, ainsi qu’à leurs conséquences sur les milieux insulaires tropicaux. Mes recherches portent sur toutes les régions du monde : sur l’Afrique, le Pacifique, l’Asie et, depuis le projet C3AF, sur les Antilles françaises. J’évoquerai brièvement les projets en cours, notamment ceux qui concernent Saint-Barthélemy.

Mes travaux sont principalement des recherches a priori. J’étudie en particulier la cinématique des phénomènes naturels : cyclones, tsunamis, chutes de blocs ou mouvements gravitaires. Je m’intéresse aussi aux conséquences de ces phénomènes sur les biens et les personnes ainsi qu’aux stratégies de gestion des risques qu’il est possible de mettre en place.

Je mène également des recherches a posteriori, à partir de retours d’expérience réalisés après une catastrophe. J’ai ainsi travaillé dans le Pacifique après le passage du cyclone Pam au Vanuatu, en 2015, ou, plus récemment, aux îles Canaries après qu’elles ont été frappées par des éruptions volcaniques. J’ai bien entendu travaillé, à la suite du passage de l’ouragan Irma en 2017, sur les îles de Saint Barthélemy et de Saint-Martin, mais aussi sur l’île de la Dominique, où l’ouragan Maria a fait des dégâts considérables. Nous avons encadré, avec ma collègue, une thèse de doctorat consacrée à ce sujet, soutenue en juillet dernier par M. Samuel Battut.

Ces retours d’expérience sont précieux. Ils permettent d’acquérir des données et d’établir des connaissances, d’éclairer ce qui a pu fonctionner ou ne pas fonctionner dans la gestion de la crise et de l’après-crise. Ils sont conduits par une importante équipe pluridisciplinaire où la collaboration de chacun des chercheurs permet de mieux saisir les tenants et les aboutissants de la gestion de crise dans un territoire.

Nous allons évoquer avec vous le retour d’expérience sur le passage d’Irma à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Comme l’a indiqué ma collègue nous y avons des projets en cours. SAFE Saint-Barth, commencé il y a quelques mois et devant se terminer dans deux ans, est orienté vers la dimension opérationnelle de la gestion de crise, afin de proposer à la collectivité de Saint-Barthélemy une aide à la réflexion et à la décision. Un autre projet, qu’on pourrait dire plus fondamental et relevant de la géoprospective, est consacré à l’avenir, proche comme lointain, des littoraux de Saint-Barthélemy. Mme Anaïs Coulon, doctorante, vient de commencer une thèse à ce sujet, qui la conduira à travailler trois ans au sein de ce territoire.

C’était une présentation succincte de l’équipe que nous représentons ici tous les deux, et dont les membres s’intéressent à la gestion de crise, aux dommages et à la vulnérabilité des territoires. Nous sommes en mesure de vous mettre en contact avec différentes personnes susceptibles de répondre aux questions que vous pourriez continuer à vous poser à l’issue de notre audition.

M. le président Mansour Kamardine. Je vous remercie : c’est une possibilité qui pourrait en effet nous intéresser.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Nous pourrons de même vous demander de compléter vos propos par la suite.

Je voudrais que vous reveniez sur les conclusions de la recherche que vous avez menée en 2021, afin que nous puissions savoir dans quelle mesure ces retours d’expérience ont été pris en compte dans les plans de prévention, les plans Orsec – organisation de la réponse de la sécurité civile – et les règles d’urbanisme. Vous pouvez faire référence à des publications plus anciennes, mais nous serions plus intéressés encore par les nouvelles informations que vous auriez pu recueillir depuis la publication de votre article. M. Louis Mussington, président de la collectivité de Saint-Martin, nous a donné l’exemple des fortes réactions qu’avait suscitées la première ébauche de la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN), en 2019 et 2020. Elles tenaient peut-être à ce que le risque de submersion – impliquant l’interdiction de construire sur le littoral – y avait été excessivement mis en avant, alors que se trouve sur ce littoral un habitat souvent informel. La question du vent, en revanche, avait peut-être été initialement minorée, avant d’être mieux prise en compte par le PPRN, ce qui rendit finalement possible une forme de consensus.

Mme Stéphanie Defossez. C’est une vaste question. Il ressort de notre étude que, entre Saint-Martin et Saint-Barthélemy, les situations sont très différentes ; si bien que la crise provoquée par Irma n’y a pas du tout été gérée de la même manière. Plusieurs facteurs, notamment des facteurs externes, l’expliquent. À Saint-Martin, tout d’abord, le centre opérationnel territorial (COT) a été très endommagé : les autorités se sont retrouvées piégées dans la préfecture, en prise à des vents violents et à des bâtiments inondés. Saint Barthélemy n’a pas connu un problème semblable.

Les populations, mais aussi les autorités elles-mêmes, ont évoqué le problème de l’anticipation. Personne ne s’imaginait que le cyclone serait aussi violent. Le dernier cyclone en date – Luis –, en 1995, avait été très long – trente-six heures – et assez puissant – il était de catégorie 4. Tout le monde avait gardé à l’esprit ce niveau d’intensité. Or, si Irma a duré moins longtemps, il a été beaucoup plus intense, l’œil du cyclone étant passé sur les deux îles. Ces territoires ont manifestement été confrontés à des difficultés d’anticipation de l’intensité de l’aléa : on est passé de la vigilance orange à la vigilance violette en l’espace de quelques heures.

On a toutefois observé de grandes différences entre les deux territoires. À Saint-Barthélemy, le président de la collectivité a affirmé, après le passage de l’ouragan, qu’il pouvait se débrouiller sans l’aide de l’État. Une certaine anticipation avait eu lieu. Des engins de nettoyage des routes avaient été prépositionnnés en collaboration avec les entreprises de l’île. On a observé une forme d’auto-organisation associant la population, les entreprises et la collectivité ; elle était le fruit d’une certaine préparation mais résultait aussi, pour une part, d’actions spontanées. Très vite, le nettoyage des routes a commencé, la collectivité a installé des bornes wifi afin de rétablir les communications, le ravitaillement a été assuré d’une manière assez efficace, aux dires de la population. Une grande majorité des habitants a salué la gestion de la crise.

À Saint-Martin, les choses se sont déroulées de manière assez différente. D’abord, les pillages qui ont eu lieu dans les heures qui ont suivi la fin de l’ouragan ont perturbé la gestion de la crise. Les autorités, les services de secours et de police ont dû agir contre ces pillages, qui ont duré plusieurs jours et qui, selon les témoignages que certains nous ont livrés, ont fait plus de mal que le cyclone. Le traumatisme que ce dernier a causé a été très vite remplacé par le choc consécutif aux pillages.

Ensuite, pour reprendre les propos tenus lors des entretiens que nous avons eus avec les autorités locales et la population, la gestion de crise à Saint-Martin a été jugée désorganisée. Beaucoup, par exemple, n’ont pas compris pourquoi l’État n’avait pas prépositionné des services de secours supplémentaires dans l’île. Les autorités l’ont expliqué par la suite mais cette perception est demeurée dans les esprits. On ne savait pas exactement où ni à quelle heure avaient lieu les ravitaillements. Certains quartiers ont été jugés privilégiés par rapport à d’autres. La perception d’un manque d’anticipation a conduit à un sentiment de méfiance, qui vis-à-vis de l’État, qui à l’endroit de la collectivité – sans que l’on puisse établir une typologie des personnes selon l’institution qu’elles visaient.

La reconstruction a été plus rapide à Saint-Barthélemy qu’à Saint-Martin, ce qui s’explique, d’une part, parce que Saint-Barthélemy est plus petit et, d’autre part, parce que les constructions à Saint-Barthélemy sont moins vulnérables qu’à Saint-Martin, où l’urbanisation est parfois un peu anarchique. À titre d’exemple, le quartier de Sandy-Ground, situé en bord de mer, où l’on recourt souvent à l’autoconstruction, est plus fragile, aussi bien face au vent qu’à la mer.

M. Tony Rey. Les dommages ont été très différents par leur ampleur entre les deux îles. On estime que la part du bâti présentant des dommages significatifs à très importants atteignait 16 % à Saint-Barthélemy et 54 % à Saint-Martin. Ce facteur, auquel s’ajoutent d’autres vulnérabilités, explique que Saint-Martin se soit relevé moins rapidement.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Avez-vous pu suivre l’évolution du PPRN depuis 2021 ? Une des problématiques est la gestion de l’habitat informel, notamment pour les personnes ne disposant pas de statut, qu’il est difficile d’intégrer aux processus de concertation. Les dispositifs employés – je pense par exemple aux drones – pour surveiller l’urbanisation et apprécier les dégâts consécutifs à la réalisation d’un aléa vous paraissent-ils à la hauteur des risques ?

M. Tony Rey. S’agissant de ces territoires insulaires, on s’intéresse beaucoup, à juste titre, au risque cyclonique, mais on manque d’une approche multirisque. On a tendance à omettre le risque de tsunami, par exemple, auquel ces territoires sont très peu préparés, mais aussi le risque gravitaire, pour lequel existent de gros hiatus en matière de connaissances scientifiques et de gestion de crise. Plus largement, on n’est pas préparé à la combinaison de phénomènes tels qu’un cyclone, de la submersion marine, des inondations, y compris par la voie fluviale, des glissements de terrain, etc. On ne prend pas suffisamment en considération ces effets combinés, ou en cascade, dans les plans de gestion des risques naturels.

Des outils tels que les drones sont intéressants ; nous les utilisons dans le cadre du retour d’expérience, notamment pour caractériser l’endommagement. Cela étant, il faudrait instituer un suivi à plus long terme. Les projets de recherche sont souvent trop ponctuels, qui ne permettent pas un suivi dans le temps des moyens et des indicateurs.

Mme Stéphanie Defossez. À cela s’ajoute le turnover des fonctionnaires de l’État ainsi que – plus marginalement, dans certains services – de la collectivité. Lorsque nous avons commencé à travailler sur le retour d’expérience concernant Irma, nous avions des interlocuteurs avec lesquels nous avons noué une relation de confiance mutuelle. Il a fallu, à leur départ, retisser des liens avec leurs successeurs. Par ailleurs, les personnes qui arrivent ne connaissent pas nécessairement le territoire, les phénomènes naturels qui le caractérisent. Certains des gestionnaires que nous avons rencontrés nous ont dit n’avoir jamais connu de cyclone et éprouver des difficultés à comprendre le traumatisme vécu par la population.

Il faudrait également renforcer la formation des élus sur ces phénomènes, auxquels ils ne sont pas du tout préparés.

Nous avons noté que la plupart des reconstructions avaient été réalisées à l’identique. Le cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe évoque le build back better, la reconstruction résiliente et durable. Or ces principes sont peu appliqués dans ces territoires car, comme on l’observe aussi en d’autres lieux, on veut reconstruire le plus vite possible pour reloger les gens. On ne mène pas de réflexion à long terme. À Saint-Barthélemy comme à Saint-Martin, on trouve, dans des maisons très cossues reconstruites ou rénovées assez rapidement, des baies vitrées exposées à la houle et au vent, qui ne sont donc absolument pas adaptées au risque cyclonique. Pour se prémunir contre ce risque, à Saint-Martin, on a placé, sous le toit de tôle d’un grand nombre d’habitations, une dalle de béton, ce qui fait courir un danger à leurs occupants en cas de survenance d’un séisme. Il est possible de construire une dalle de béton à condition de respecter les normes antisismiques et de choisir un béton adapté, ce qui n’a pas été le cas en l’occurrence.

S’agissant du plan de prévention des risques, je partage votre point de vue sur l’habitat informel. La composition de la société est très différente à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. La prise en compte des différences sociétales et culturelles doit amener à la concertation pour faire accepter certaines évolutions. Le PPR a donné lieu à un certain nombre de manifestations, parfois violentes, avant qu’une concertation ne soit engagée. Depuis 2021, nous suivons l’évolution des choses sur les deux îles. Les populations nous ont confié ressentir un fort sentiment d’injustice. Dans des quartiers populaires et prioritaires comme Orléans ou Sandy-Ground, où l’on trouve de l’habitat informel et des logements sociaux, les habitants n’ont pas eu le droit de reconstruire leur maison. Ils ont eu le sentiment que le PPR faisait planer sur un certain nombre d’entre eux la menace d’une expulsion. Dans d’autres quartiers, en partie voués au tourisme, qui abritent de grands hôtels en bord de mer, la reconstruction a été autorisée. Il faut mener une réflexion, en matière d’aménagement du territoire, en concertation avec l’ensemble de la population de l’île et pas seulement une catégorie d’entre elle, sous peine d’être confronté aux mêmes violences que celles qui s’étaient produites lors de la négociation du PPR, il y a quelques années.

M. Tony Rey. Le nouveau plan de prévention des risques, intégrant l’aléa cyclonique et le risque de submersion marine à la suite du passage d’Irma, a donné lieu à une levée de boucliers en 2019 et en 2020. Un projet d’aménagement du territoire de plus long terme est nécessaire. Le quartier de Sandy-Ground, situé sur un lido, est par exemple très exposé. Piégée entre l’étang et la mer, sa population est particulièrement vulnérable au risque, notamment, de tsunami. Le désenclavement d’une partie de l’île permettrait une relocalisation de la population du littoral vers les mornes, comme cela se fait avec succès en Guadeloupe et en Martinique. Si un tel projet était décidé, il conviendrait néanmoins de travailler à son acceptation sociale par les habitants. La rareté du foncier sur le littoral et les phénomènes de spéculation compliquent en effet la gestion de ces zones à risques.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Votre bilan nuance nombre des propos que nous avons entendus jusqu’à présent. Pourriez-vous revenir plus précisément sur les projets de relocalisation menés à la Guadeloupe et en Martinique, notamment sur l’accompagnement des populations ? Pour éviter que l’on reconstruise à l’identique, au prétexte que c’est plus simple et plus rapide, vous semble-t-il envisageable de définir a priori une norme de reconstruction ? Pourrait-on imposer davantage que l’aménagement d’une pièce sûre ? Enfin, avez-vous constaté l’émergence de politiques publiques visant à préserver ou à renforcer les écosystèmes résilients ou protecteurs, comme les mangroves ?

Mme Stéphanie Defossez. Pour l’instant, les normes de construction n’ont pas de dimension multirisque. Les pièces de survie, par exemple, sont tout à fait adaptées au risque cyclonique ; on estime qu’elles ont sauvé des vies. Elles n’ont en revanche aucun intérêt en cas de mouvement de terrain. Il faudrait donc adapter chaque habitation à l’ensemble des aléas auxquelles elle est exposée. C’est certes difficile, mais les réponses existent. Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) travaille ainsi à l’élaboration d’outils permettant de construire tout en préservant la sécurité des populations. Le seul impératif est d’adopter une dimension multirisque : une dalle de béton est très utile, par exemple, pour se prémunir du vent en cas de cyclone, mais elle doit être adaptée aux normes sismiques.

De tels travaux demandent du temps et de l’argent, et les habitants des classes populaires ont besoin d’être accompagnés par des aides financières. En amont, le diagnostic de vulnérabilité bâti par bâti prend lui aussi du temps. Sur le pourtour méditerranéen, soumis à un risque d’inondations brutales, certaines collectivités et établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) proposent de réaliser ces diagnostics au travers du dispositif d’accompagnement pour l’adaptation de votre bâti au risque inondation (Alabri).

M. Tony Rey. Il existe deux façons de mener des projets de relocalisation de la population – ou de « repli stratégique ». Le plus souvent, ils sont lancés dans l’urgence. Ce fut le cas à Deshaies, en Guadeloupe : trente-cinq logements y ont été relocalisés après le passage de l’ouragan Lenny qui a fortement endommagé le quartier Ferry, en bord de mer, en 1999.

Actuellement, d’autres projets sont menés avec une visée de plus long terme, pour contrer les risques de submersion marine liés à l’érosion côtière et au recul du trait de côte : c’est le cas à Petit-Bourg en Guadeloupe, au Prêcheur en Martinique, mais aussi à Miquelon-Langlade, dans l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon. Plusieurs communes ont ainsi fait le choix de quitter l’espace littoral.

Ce qu’il faut retenir, c’est que la réalisation de ces projets prend du temps en raison de la problématique foncière : il faut trouver suffisamment de superficie sur les hauteurs pour accueillir les familles. Comme nous l’avons démontré avec mes collègues Frédéric Leone et Maéli Tramis dans l’article que nous avons rédigé à ce sujet, « La relocalisation, une stratégie d’adaptation aux risques côtiers : les leçons tirées des projets aux Antilles françaises », l’acceptation sociale est fondamentale pour la réussite de ces projets.

S’agissant enfin des écosystèmes permettant de réduire les risques côtiers, on peut citer, outre la mangrove, les récifs coralliens. Il s’agit de solutions fondées sur la nature qui ont effectivement la capacité de réduire la hauteur et l’énergie des vagues et, ce faisant, de protéger le littoral. Mais de tels espaces sont rares dans les deux îles : à Saint-Barthélemy, il n’y a quasiment plus de mangrove et la barrière corallienne n’est plus en très bon état. Il subsiste une belle mangrove dans la baie de l’Embouchure, à Saint-Martin, mais elle a été très endommagée par le cyclone Irma et mériterait d’être renaturée. Il est vrai que des opérations de replantation peuvent être réalisées, mais la temporalité des écosystèmes côtiers n’est pas celle des politiques : alors que l’on en attend des réponses efficaces et rapides, ces milieux ont besoin de temps pour se développer. Avant qu’une mangrove soit suffisamment grande et dense pour avoir un effet sur les vagues, il faut qu’elle ait une largeur minimale de 100 mètres, ce qui prend sept à dix ans.

Il en va de même pour les récifs coralliens, que l’on peut créer de façon artificielle mais qui ont besoin de temps pour se développer. Leur croissance dépend de plusieurs facteurs, notamment la pollution, la température et la salinité des eaux.

Je crois beaucoup aux solutions fondées sur la nature, mais je crois aussi au bon sens : ne négligeons pas d’autres approches hybrides et innovantes pour réduire les risques littoraux et les conséquences des tempêtes tropicales, des cyclones et des tsunamis. N’oublions pas non plus que le changement climatique entraîne l’élévation du niveau marin, le réchauffement des eaux océaniques et leur acidification. On ne connaît pas encore les effets de ces phénomènes sur les écosystèmes côtiers mais il est à craindre, selon moi, qu’ils ralentissent leur croissance. La gestion des risques ne peut donc reposer sur les seules solutions naturelles.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’ai cru comprendre que vous étiez contrariés par la durée des missions, qui entrave la possibilité de mener des travaux de long terme, comme il le faudrait. N’hésitez pas à nous faire des propositions en la matière : les commissions d’enquête sont aussi faites pour cela !

Mme Stéphanie Defossez. Merci, c’est bien noté.

M. le président Mansour Kamardine. Nous vous remercions pour votre disponibilité et pour la qualité de vos interventions. Encore une fois, n’hésitez pas à nous transmettre les éléments que vous jugeriez utiles pour éclairer notre réflexion.

19. Audition, ouverte à la presse, de M. Daniel Gibbs, ancien président de la collectivité de Saint-Martin (2017-2022) (22 février 2024)

M. le président Mansour Kamardine. Bonjour. Mes chers collègues, nous poursuivons notre table ronde sur le bilan de la gestion de l’ouragan Irma et la reconstruction à Saint-Martin et Saint-Barthélemy en recevant M. Daniel Gibbs, ancien président de la collectivité de Saint-Martin de 2017 à 2022.

Monsieur le président, merci de vous être rendu disponible, car votre témoignage est particulièrement important pour nos travaux.

Votre audition est ouverte à la presse et sera retransmise en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(M. Daniel Gibbs prête serment.)

Je vous laisse immédiatement la parole pour une intervention liminaire d’une dizaine de minutes avant d’être interrogé par notre rapporteur. Pour rappel, il est important que vous puissiez dire ce qui pourra être entendu, mais également ce qui n’est pas facilement entendable, mais qui pourra éclairer nos travaux.

M. Daniel Gibbs, ancien président de la collectivité de Saint-Martin. Merci, monsieur le président. Je pense pouvoir me prêter plus facilement à l’exercice des questions-réponses pour entrer plus rapidement dans le vif du sujet et vous apporter des précisions.

Le sujet m’intéresse énormément, puisque j’ai traversé une période assez difficile à Saint-Martin lorsque j’ai été élu en 2017. J’ai eu à faire face dans un premier temps à Irma, le cyclone le plus puissant que n’ait jamais connu la zone et qui a détruit 95 % de notre territoire. Dans un second temps, nous avons dû affronter la période Covid, qui a également causé un certain nombre de soucis.

Je vous donnerai des précisions quant aux démarches que nous avons pu mettre en place en dehors de celles que nous avions déjà préconisées puisque nous avions l’habitude de gérer des cyclones, conséquences des changements climatiques. Irma a bouleversé quelque peu nos méthodes, du côté de l’État comme du côté de la collectivité.

M. le président Mansour Kamardine. Je laisse la parole à notre rapporteur.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur de la commission d’enquête sur la gestion des risques majeurs dans les territoires d’outre-mer. Bonjour, monsieur le président.

Il est fondamental pour nous de vous entendre, car vous êtes à un moment clé de vos responsabilités à Saint-Martin, même si vous y aviez été associé plus tôt dans l’histoire de la collectivité. Vous arrivez quasiment concomitamment aux événements et vous avez à gérer la suite.

Chacun a en tête de donner la meilleure vision possible des événements et des décisions qui en ont découlé. Je dirais que c’est presque humain. Cependant, il est utile parfois de sortir des généralités en apportant des précisions.

À Saint-Martin, 95 % des bâtiments ont été touchés, contre moins de 1/5ème sur Saint-Barthélemy. Différentes explications, en particulier des explications sociales, font que les populations n’avaient pas forcément les mêmes moyens pour assurer leur sécurité. S’agissant de la reconstruction, les assurances n’offraient pas les mêmes couvertures sur l’une ou l’autre île. Comment un tel désordre urbain a pu s’installer à Saint-Martin et avec de telles conséquences ?

Dans la reconstruction, Saint-Martin a connu des problèmes de lenteur, de délais et parfois de coûts. Chacun a en mémoire le « coup de sang » du président Macron lors de sa visite en 2018. Je souhaite vous lire une citation d’Annick Girardin, parue dans Le Monde en septembre 2023 et qui m’a marqué, car très évocatrice de la prise en compte de l’histoire et parfois de ses limites : « Après Irma, on avait rêvé, avec la reconstruction, d’en faire une île d’exception, un exemple pour tous les territoires ultramarins. Cela ne s’est pas fait, car je pense que l’on avait sous-estimé la détresse et la pauvreté présente sur l’île ».

Nous avons constaté des réactions lorsque le nouveau plan de prévention des risques naturels (PPRN) a été d’abord proposé, puis retiré, et enfin reformaté. Quel regard portez-vous sur ces démarches, sur les difficultés de la reconstruction qui sont apparues ? N’avons-nous pas un peu « baissé la garde » pour faciliter cette reconstruction ?

N’hésitez pas à parler des difficultés qui ont pu se faire jour, y compris dans les relations avec l’État.

M. Daniel Gibbs. Vous pouvez compter sur moi !

Premièrement, vous avez posé la question : pourquoi tant de dégâts à Saint-Martin par rapport à Saint-Barthélemy ? Il faut savoir que lorsqu’un cyclone frappe, il ne frappe jamais un territoire avec la même intensité. Effectivement, la solidité des constructions et la qualité des matériaux peuvent entrer en considération. Je tiens à signaler que si 95 % de Saint-Martin a été détruit, d’autres territoires ont connu la même intensité de dégâts lorsqu’Irma s’est déplacé. Saint-Barthélemy est un territoire plus petit, plus condensé, et qui a bénéficié sans doute de ressources financières plus intenses et plus appuyées pour la reconstruction.

Saint-Martin a toujours tiré l’expérience de l’intensité des dégâts qui ont pu être causés par les différents phénomènes cycloniques. En 1995, le cyclone Luis a été pratiquement aussi destructeur qu’Irma. Son intensité était cependant moins forte, avec des vents de 250 à 300 kilomètres/heure. Avec Irma, la vitesse des vents était de plus de 400 kilomètres/heure. Pour preuve, il a fallu très longtemps avant de pouvoir catégoriser ce cyclone. Il est d’ailleurs toujours classé hors catégorie, au-delà des catégories 5 et 6. Vous imaginez sa violence.

En 1995, Saint-Martin était équipé en fonction des cyclones qui avaient précédé Luis. Après Luis, les reconstructions ont été réalisées différemment. Pratiquement toutes les maisons avaient des volets anticycloniques. Le problème est que les volets anticycloniques sont efficaces et garantis pour des vents allant jusqu’à 250 kilomètres/heure.

Par ailleurs, Saint-Martin est un territoire très dense par rapport à Saint-Barthélemy, Les objets volants étaient peut-être plus nombreux sur le territoire. Certaines toitures auraient pu résister au vent, mais elles n’ont pas résisté aux obstacles qui sont venus se fracasser sur ces toitures, en créant des déchirures, des appels d’air et donc des phénomènes d’implosion des maisons.

Il n’est pas toujours possible de comparer deux territoires. En effet, lorsqu’un cyclone s’abat sur un territoire, il ne vient pas sur le même angle et sa durée diffère d’un territoire à l’autre. Ces éléments sont à prendre en considération.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Il a été souvent souligné le fait que de nombreuses constructions étaient illégales ou ne respectaient pas les normes. Comment ce désordre a-t-il pu s’installer ?

M. Daniel Gibbs. Effectivement, les constructions dites « précaires » ont subi davantage de dégâts au premier abord. Il s’agit d’habitations occupant le domaine public sans autorisation et souvent installées sur le bord du littoral. Lorsque vous avez un phénomène de submersion, les dégâts sont beaucoup plus importants. Nous n’avions pas connu de phénomène de submersion d’une telle intensité auparavant.

Il faut savoir aussi que l’ensemble de l’île – la partie française comme la partie hollandaise – fait face à une entrée de population issue de l’immigration, en provenance d’Haïti, de Saint-Domingue, de la Jamaïque et autres. Ces populations ne sont pas toujours entrées sur le territoire de manière légale et elles occupent souvent des habitations plus dégradées.

Par ailleurs, 60 % de la population – la partie française comme la partie hollandaise – n’est pas assurée, ce qui a créé, au moment de la reconstruction, un important ralentissement par rapport à Saint-Barthélemy, où très peu d’habitations n’étaient pas assurées.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Suite à ces événements, les autorités de l’État sont à présent réparties sur différents points du territoire, de façon à assurer une forme de continuité. Par exemple, le secrétaire général de la préfecture n’est pas situé au même endroit que le préfet. Cette situation fait-elle ressortir chez vous des souvenirs de la gestion de la crise par l’État ?

Enfin, pourquoi la reconstruction a-t-elle été plus compliquée ?

M. Daniel Gibbs. Concernant la gestion de la crise, vous faites certainement référence au poste de commandement ou centre opérationnel départemental (COD) qui a été mis en place et qui attribue des codes couleurs en fonction de la vigilance. Chaque institution a ses propres compétences. Une fois que nous sommes cloisonnés et en situation de recevoir l’événement, c’est le COD de l’État qui prend le commandement jusqu’à la fin de l’événement. C’est donc un poste de commandement de l’État avec une participation de la collectivité.

Vous semblez suggérer, entre les lignes, les problématiques entre les compétences de la collectivité et les compétences de l’État. A l’époque, la préfète en exercice était Mme Laubies et je tiens à préciser que nos relations étaient très bonnes, ce qui n’a pas été toujours le cas avec les préfets qui lui ont succédé. Vous savez, la fonction est une chose et l’être humain en est une autre. L’être humain joue une part importante dans la réussite d’un fonctionnement. Avec Mme Laubies, nous avons essayé de nous répartir les tâches entre les moyens d’avertissement et les préconisations en attente du passage, pendant le passage et après le passage du cyclone. Nous avions défini ensemble ces codes couleurs dans un souci de meilleure efficacité et de meilleure réaction sur le terrain.

Or nous n’avions pas prévu – de même que Météo-France – une telle intensité de frappe de ce cyclone. La situation était tellement désastreuse au lendemain du passage du cyclone que très rapidement, nous nous sommes rendu compte qu’en l’absence de synergie entre les humains qui géraient les positions, elle pouvait devenir catastrophique.

Par la suite, nous avons bénéficié de toute une aide administrative avec des sous-préfets qui arrivaient les uns derrière les autres, qui restaient pendant deux ou trois semaines, puis étaient remplacés par d’autres préfets. Ces personnes n’avaient pas nécessairement la connaissance du territoire, de la population et des modes de fonctionnement sur le territoire. Ils reprenaient des schémas de fonctionnement de leur région ou d’ailleurs, pour les dupliquer sur Saint-Martin. Cela ne fonctionne pas de cette manière et nous l’avons vécu en live.

Par ailleurs, les élus des collectivités qui connaissent leur territoire, leur population, ainsi que tous les méandres et les aspects de l’île, ont manqué d’initiatives. J’ai déploré pendant un certain temps le manque de liberté donnée aux élus afin qu’ils apportent leur pierre à l’édifice. Par la suite, nous avons organisé avec la préfète Laubies des séances de retour d’expérience (Retex) pour essayer de corriger cette situation. Je répète que nous avons eu une véritable synergie dans notre fonctionnement. Je sais que vous l’avez auditionnée et je suis certain qu’elle n’a pas dit le contraire.

Encore une fois, les aides qui sont parvenues par la suite ont changé ces modes de fonctionnement et ont créé sans doute des problématiques de compréhension des différentes décisions qu’il fallait prendre à ce moment précis.

Très sincèrement, sans vouloir pointer du doigt les uns et les autres, je pense que si la situation devait se reproduire à Saint-Martin, je préconiserais fortement la possibilité de donner aux acteurs locaux un peu plus de moyens, de latitude et de liberté quant à l’action qu’ils doivent mener, mais toujours en travaillant en parallèle avec les services de l’État.

Je tiens à rajouter que, même si le COD de l’État et le COD de la collectivité étaient à l’époque séparés, chaque entité avait un de ses représentants dans l’autre COD. La préfète et moi-même avions pris cette disposition en dehors de tout code inscrit, pour faciliter les échanges et agir de manière coordonnée.

Une autre difficulté réside dans la configuration même de ce territoire qui dispose d’un côté français et d’un côté hollandais. Il fallait toujours prendre en considération les décisions de nos voisins. Un important travail doit être mené sur la coopération entre les deux territoires lors d’événements, qu’ils soient climatiques ou sanitaires, comme nous le verrons plus tard avec le covid-19. En effet, chaque décision qui est prise d’un côté de l’île influe sur l’autre côté. Avec la préfète, nous avions contacté les autorités néerlandaises de l’île pour se fixer un point de rendez-vous au cas où la communication téléphonique serait coupée. Nous avions des téléphones satellites, mais ce n’était pas nécessairement le cas de nos voisins. Nous avions organisé, quelques heures après l’événement et dès qu’il était possible de sortir, un point précis de rendez-vous près de la frontière. Nous n’en avons pas eu besoin, car nous avons pu circuler très rapidement pour nous rendre chez nos voisins et établir une stratégie, notamment après la vague de cambriolages et autres événements peu sympathiques.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Comment expliquez-vous que la reconstruction ait pris tant de temps ? Estimez-vous qu’elle se soit passée dans de bonnes conditions ? Certaines personnes interrogées disent que tout a été reconstruit un peu à l’identique et pas forcément avec une grande vigilance, notamment s’agissant de la pièce de survie. Aujourd’hui, le territoire vous parait-il résilient suite à cette crise, et moins exposé qu’il ne l’était à un aléa comparable ou à un aléa autre que le cyclone ?

M. Daniel Gibbs. Je suis certain que la personne qui vous a dit que la reconstruction s’est faite un peu à l’identique est quelqu’un émanant du corps étatique, mais je ne reviendrai pas sur cette polémique.

Depuis des siècles, Saint-Martin subit des cyclones. À chaque fois, ce territoire s’est reconstruit. Je vous mets au challenge de comparer les images de Saint-Martin après le 5 septembre 2017 et celles un, voire deux ans plus tard. Vous constaterez la différence, qui reste visible, alors qu’à l’époque, tous se demandaient comment s’en sortir.

Il était bien évident que la reconstruction serait lente, car des habitations étaient complètement démolies. Tout était à refaire et non pas uniquement la toiture. Or les moyens n’étaient pas toujours présents et il a fallu attendre. Premièrement, pour ceux qui étaient assurés, il a fallu attendre que les assurances interviennent, et cela a été un processus très long, je dois l’avouer. Tous les rapports mentionnent des problèmes au niveau des assurances, qui ont nommé cet événement The big one. Ces lenteurs ont engendré un certain nombre de problématiques. Les remboursements n’ont pas été effectués à la vitesse d’exécution souhaitée, notamment aux yeux du Président de la République. Deuxièmement, 60 % de la population n’étant pas assurée, il a fallu aller chercher des prêts ou des financements pour reconstruire.

Enfin, la crise du PPRN a énormément ralenti le processus et nous a fait perdre pratiquement deux ans. Il nous a fallu deux ans pour expliquer aux pouvoirs publics que le territoire vit essentiellement du tourisme. Effectivement, des mesures doivent être prises pour se protéger à l’avenir. Cependant, il est impossible de dire aux personnes qui depuis des années sont propriétaires d’une parcelle sur le littoral, qu’elles ne peuvent pas y reconstruire leur maison. Les logiques sur une île de 75 kilomètres carrés, dont 50 kilomètres carrés pour la partie française, sont différentes des logiques sur un territoire plus large, comme celui de la France hexagonale.

Le PPRN qui a été mis en place rapidement - et mal - a soulevé ces problématiques, à tel point que le premier a été annulé. Une mission a été chargée d’évaluer la reconstruction d’un nouveau PPRN. À l’époque, Dominique Lacroix, ancien préfet de Saint-Martin et qui connaissait très bien le territoire, est venu apporter des préconisations qui allaient complètement à l’encontre de celles de la nouvelle préfète, Mme Danielo-Feucher, qui a voulu imposer un PPRN qui n’était pas en adéquation avec le territoire.

Nous n’étions pas contre la consolidation et contre un certain nombre de préconisations au travers du nouveau PPRN. En revanche, nous étions contre ce qui était proposé de manière radicale. Clairement, ce premier PPRN interdisait de construire sur le littoral. Quand vous connaissez la configuration de Saint-Martin, celle signifie qu’il faut construire dans les montagnes où la plupart des parcelles sont non constructibles. Il fallait rester en adéquation avec notre territoire. Je pourrais approfondir le sujet, mais cela prendrait plus de temps, car la situation n’était pas si simple.

Au final, un deuxième PPRN a émergé après une véritable consultation, après une véritable analyse et des solutions ont été préconisées. Nous-mêmes, en tant que pouvoirs publics, nous avons proposé un certain nombre de dispositifs. Comme vous le savez, « l’argent est le nerf de la guerre ». Ces solutions nécessitaient que l’État apporte un certain nombre de financements, puisqu’il s’agissait d’infrastructures très lourdes à gérer, telles que des digues de protection. Nous avons même évoqué la création d’une île artificielle avec du sable de la baie de Marigot pour éviter le phénomène de submersion. Nous ne demandions pas toujours des moyens financiers, mais des dérogations à la loi, à savoir de pouvoir récupérer tous les sédiments en pompant afin d’éviter une opération de clapage qui coûtait très cher. Nous l’aurions utilisée comme digue naturelle, afin d’annihiler la complexité et la dangerosité du phénomène de submersion, notamment sur la région de Sandy-Ground.

Il ne s’agit pas de critiquer ce qui avait été proposé, mais d’apporter des solutions qui avaient été suggérées bien en amont et qui n’ont pas été retenues.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. La vigueur de votre réponse montre que c’est un sujet effectivement important.

M. Daniel Gibbs. Vous m’avez demandé de ne pas pratiquer la langue de bois. Donc, je ne manierai pas la langue de bois et reprendrai les propos que j’ai toujours tenus pendant mon mandat de 2017 à 2022.

Il est urgent que l’État se penche sur une question primordiale et qui m’a valu, pendant tout mon mandat, un couperet avec de nombreux articles 40. Comment voulez-vous qu’un président d’une collectivité puisse s’en sortir après un événement aussi dramatique, lorsque la période d’urgence qui est normalement fixée immédiatement après l’événement est de moins de six mois ?

La période d’urgence impérieuse a été fixée par la ministre des outre-mer, Annick Girardin, et par la préfète pour une période de six mois, jusqu’au 31 décembre 2017. Le président de la collectivité de Saint-Barthélemy et moi-même avons été contactés, et il nous a été dit : « Vous êtes en période d’urgence impérieuse et vous avez la possibilité d’être hors la loi sur les marchés pour permettre de reconstruire le plus rapidement possible ». L’objectif était effectivement de remettre notamment les écoles en ordre de marche, car le ministre de l’éducation voulait venir à Saint-Martin pour inaugurer le retour « à la normale » et le retour en cours des étudiants. Pour ce faire, il a fallu, comme le président de la République l’avait demandé, bousculer les procédures. J’ai donc passé toutes mes procédures pendant la période d’urgence impérieuse.

Deux ans après l’événement cyclonique, la même personne qui était préfet à la reconstruction sur Irma, est devenue préfet de la région Guadeloupe. Elle m’adresse un courrier en me signifiant qu’au final, la période d’urgence n’était pas de six mois, mais d’un mois, soit du 5 septembre au 10 octobre 2017. Pour ce monsieur, le 10 octobre 2017, tout était redevenu normal, sachant que l’état d’urgence de l’État a duré jusqu’en 2018. Les dernières réquisitions de l’État sur le port se sont terminées et l’armée s’est retirée en décembre 2017. Nous avions effectivement convenu que l’État gérait les denrées et les dons qui arrivaient sur notre territoire. Tout cela nous a été « refourgué » alors que nous n’avions aucune logistique pour pouvoir parer à cette situation. L’État était en état d’urgence impérieuse, au moins jusqu’au mois de décembre 2017.

Pourquoi est-ce que j’insiste sur ce point ? Parce que cette décision a des conséquences pour nous, élus. Monsieur le président, vous comprendrez ma hargne, car il faut véritablement protéger les présidents et les dirigeants des territoires après de tels événements. Quand vous avez la garantie, écrite noir sur blanc, de votre état d’urgence impérieuse et que vous êtes autorisés à passer outre les procédures habituelles de marchés afin de sortir du marasme dans lequel vous vous trouvez et que, quelque temps plus tard, on vous indique que la période a changé, vous avez déjà passé vos commandes publiques et vous avez déjà payé vos prestataires. Vous vous trouvez ensuite dans l’illégalité. Quand vous avez, en tant que dirigeant d’un territoire, ce couperet au-dessus de la tête, croyez-moi, ce n’est pas facile.

L’ironie du sort, c’est que ce même préfet de région m’a adressé ce courrier, mais ne l’a pas adressé au président de Saint-Barthélemy. Là aussi, on peut se poser des questions.

C’est pourquoi, je le répète, il y a la fonction et il y a l’être humain derrière cette fonction. Cela a une très grande importance dans la mise en place de tout le modus operandi après un drame pareil.

Cette question de l’urgence impérieuse est primordiale. Je vous donnerai un exemple pour vous expliquer les raisons de ma frustration. Peu de temps après Irma, la cathédrale Notre-Dame de Paris a brûlé. Connaissez-vous la durée de la période d’urgence impérieuse décrétée pour la reconstruction de cet édifice, sachant encore une fois qu’elle permet de passer des marchés hors appel d’offres ? La première période a été de six mois, puis elle a été très rapidement étendue à un an, voire deux ans. Vous pouvez comparer les travaux de la cathédrale Notre-Dame avec ceux de l’île de Saint-Martin, détruite à 95 %.

Je pense qu’il existe un véritable dysfonctionnement dans certaines méthodes appliquées par des représentants de l’État. Cette situation contribue au fait que des élus comme moi n’ont plus envie de se retrouver dans une pareille situation. J’irai même plus loin. Je comprends aujourd’hui que dans certains villages, villes ou territoires, d’aucuns n’ont plus envie de consacrer du temps à la fonction d’élu. Je le dis du fond du cœur parce que l’expérience que j’ai vécue pendant cinq ans n’est pas une expérience agréable, croyez-moi.

M. le président Mansour Kamardine. J’entends votre colère et votre profonde déception.

Je me permettrai de vous donner un conseil, en tant qu’élu qui a depuis quarante ans épuisé une trentaine de préfets. Il est un dicton selon lequel « les paroles s’envolent, les écrits restent ». Donnez à vos collègues ce conseil. On peut vous dire que la durée est de six mois, mais demandez toujours un courrier. Aujourd’hui, le fonctionnement de nos institutions est basé pour l’essentiel sur « l’ouverture du parapluie », et explique qu’elles ne fonctionnent pas toujours comme nous l’aurions souhaité.

J’ai cru comprendre que certaines personnes n’avaient pas réussi à reconstruire leur maison détruite et que des constructions sont toujours en cours. Avez-vous une idée de leur nombre ?

Par ailleurs, quelle justification donnez-vous aux pillages deux ou trois jours après l’événement ? Les forces de l’ordre - et notamment des militaires - ont été mobilisées de manière tardive et certains nous ont laissés entendre que ces pillages ont provoqué plus de dégâts que le cyclone lui-même.

M. Daniel Gibbs. Monsieur le président, permettez-moi de dire que je respecte infiniment la haute fonction de la République et tous ceux qui sont derrière cette fonction. Lorsqu’un ministre ou un préfet vous donne sa parole, dans le chaos dans lequel nous étions tous, on ne revient pas sur cette parole. Certes, « Les paroles s’envolent, les écrits restent ». Mme la ministre Annick Girardin a annoncé devant caméra et également à la radio qu’elle décrétait l’état d’urgence impérieuse. Si vous l’interrogez, elle vous confirmera avoir alors pris ses responsabilités.

Aussi, je vous interpelle sans doute de manière virulente, mais je ne veux pas qu’un autre président ou qu’un autre élu se retrouve dans la même situation.

Dans ces situations, l’humain est un critère qu’il ne faut pas négliger. Le préfet Serge Gouteyron, qui a succédé à Mme Danielo-Feucher, pendant ses deux années de mandat, a accompli un important travail d’accompagnement. L’humain a certainement joué, mais dans un contexte différent. J’ai sauvé la fin de mon mandat grâce aux préfet Gouteyron qui a joué le jeu d’un véritable accompagnement de l’État. La gestion de l’après-Irma n’était pas compliquée. Il fallait simplement assurer la coordination et que les services de l’État aient confiance aux élus.

S’agissant des reconstructions qui ne seraient pas terminées, sachez qu’aujourd’hui, personne n’est sans toit. Toutes les personnes sont hébergées ou relogées par la famille, quelquefois sur une autre partie de l’île, grâce à l’entraide. Effectivement, les stigmates d’Irma sont visibles sur certaines propriétés. La seule problématique concerne les personnes qui n’étaient pas assurées et qui n’ont pas repris la construction de leur habitation, car elle était trop chère. Ils sont donc passés à un mode de vie locatif, certainement. Je m’avance peut-être, car je n’ai pas de statistiques. En effet, le manque incontestable de statistiques est également un problème depuis des années. Il faut se fier au comptage de l’État.

À l’époque, avec la préfète Laubies, nous avions établi une liste des personnes qui étaient en danger, en grande difficulté et qu’il fallait reloger. J’ai moi-même, au niveau de la collectivité, pris en charge des personnes en grande difficulté et sans toit pendant deux ans, voire plus. J’ai financé leur hébergement et leurs repas, etc. Ces personnes, hommes, femmes et enfants, étaient en danger. Vous imaginez les problématiques que cela pouvait causer.

Aujourd’hui, s’agissant de la reconstruction, nous devons rester positifs et continuer sur cet élan. Notre stratégie de développement économique repose sur notre matière première, qui est le tourisme. Les institutions doivent bien comprendre que ce territoire n’est pas un territoire qui mendie. Il sait fonctionner dans ce qu’il sait faire de mieux, c’est-à-dire du tourisme. Pour cela, il a besoin d’aide, à la fois pour ses infrastructures, et peut-être en raison de dispositifs législatifs qui sont mal adaptés au territoire. Ce dont il a besoin n’est pas difficile à obtenir. Le territoire a mis en œuvre de manière institutionnelle un schéma de développement touristique et un schéma de l’habitat, qui ne demandent qu’à être accompagnés.

Certes, je vous dirai que je ne suis plus aux commandes et n’ai plus la maîtrise de ces aspects. Tout dépend de l’homme qui est « derrière les manettes ». Néanmoins, la reconstruction s’est faite en bonne intelligence. Nous avons même édité un guide de la reconstruction pour les personnes qui voulaient se charger elles-mêmes de la reconstruction de leur habitation, comme de nombreux Saint-Martinois, afin de s’assurer qu’elles avaient les bons réflexes et qu’elles utilisaient les bons matériaux. Nous avons pratiqué une forme de pédagogie auprès de la population sur certains aspects de la reconstruction, après les pillages.

S’agissant des pillages, vous me demandez si l’intervention de l’État a été trop tardive. Je vous assure que c’était le chaos, à tous les niveaux. Les unités sur Saint-Martin n’étaient pas suffisantes pour pouvoir protéger l’entièreté du territoire. Que s’est-il passé véritablement ? De nombreux commerces et supermarchés ont effectivement été pillés, car certaines personnes étaient à la recherche de nourriture, etc., occasionnant de nombreux dégâts, mais aucun mort. Ces pillages ont eu des conséquences néfastes pour les propriétaires dont une bonne partie a par la suite quitté le territoire. Je ne blâmerai pas les services de l’État et plus précisément les services de la gendarmerie sur le dispositif, car il était très compliqué d’amener du renfort sur le territoire et d’aider les différents services à s’organiser.

À l’époque, avec le général de brigade Jean-Marc Descoux, nous avons effectué un Retex et nous avons longuement discuté des solutions post-cycloniques que nous pouvions apporter. Premièrement, il ne faut pas amener tous les secours avant le phénomène cyclonique. En effet, en cas de drame comme celui d’Irma, tous ceux qui seront présents subiront ce drame et ne seront pas opérationnels. Tout le matériel qui sera apporté sera peut-être défectueux ou abimé par le cyclone. L’idée est de faire rentrer une petite partie des forces pour aider au renforcement immédiat, mais que la « grosse cavalerie » arrive ensuite très rapidement, 24 heures après le passage du cyclone. Ainsi, nous serions beaucoup plus efficaces. Cette « grosse cavalerie » doit être postée dans les environs de nos territoires.

À l’époque, nous avons attendu le navire Dixmude un certain temps, car il devait traverser l’Atlantique. J’avais préconisé de pouvoir disposer dans la région d’un bateau spécialisé dans les interventions post-événements climatiques. Aujourd’hui, cette solution a été mise en application et le bateau est à présent basé en Martinique. Si le cyclone arrive principalement sur la Martinique, le bateau se déplacera au fur et à mesure de l’avancement du cyclone et interviendra sur les territoires qui auront déjà subi son passage afin de parer aux situations que nous avons connues après Irma. Dans l’avenir, en bénéficiant du renfort nécessaire immédiatement après le passage du cyclone, nous ne vivrons plus une telle situation.

Toute la population est restée 48 heures sans aide, car il était impossible d’accéder à certains endroits de l’île. À un moment donné, « il se fait faim », et la situation peut expliquer un certain nombre d’événements.

Je voudrais soulever le point des organisations non gouvernementales (ONG), dont nous n’avons pas assez parlé dans toutes les enquêtes comme dans toutes les missions. Pour ma part, j’ai été choqué du fonctionnement de certaines d’entre elles. Lorsque l’on est en situation de détresse, on a envie de toute l’aide possible, mais pas n’importe quelle aide et pas par n’importe quel moyen. Il ne s’agit pas de venir planter un drapeau en disant : « Je suis telle organisation, j’étais là et j’ai apporté tant de temps et tant de matériel ». Cela a créé une désorganisation complète qui est plus néfaste que prolifique. Certaines ONG reconnues ont très bien fonctionné et sont restées d’ailleurs très longtemps. Ces ONG bénéficient d’une autorisation de l’État pour intervenir sur nos territoires, mais elles doivent être intégrées au mode de fonctionnement de l’État et des collectivités et non pas imposer leurs propres règles afin de justifier de leur action. En agissant de cette manière, elles désorganisent un système déjà mis en place. Il faut avoir un regard très particulier sur le filtrage des ONG qui interviennent : qu’elles ne soient pas trop nombreuses et plus efficaces. Pour ce faire, elles doivent bénéficier d’une certaine expérience de nos territoires. Je ne voudrais pas citer de nom, mais j’ai eu l’impression que certaines ONG avaient « découvert la lune ». Je force le trait, mais le fonctionnement des ONG est un sujet problématique qui n’a pas été évoqué.

M. le président Mansour Kamardine. Vous avez réussi à convaincre M. le rapporteur qui n’a plus de question à ce stade. Il me reste à vous remercier pour votre disponibilité et à vous souhaiter une excellente journée.

20. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « Assurer face aux risques naturels en outre-mer » (26 février 2024)

Dr. Julien Arnoult, responsable des études et des relations institutionnelles et secrétaire du groupe de travail sur le climat de la Fédération nationale des syndicats d’agents généraux d’assurance (AGÉA)

M. Édouard Vieillefond, directeur général de la Caisse centrale de réassurance (CCR), M. Antoine Quantin, directeur des réassurances, conseil et modélisation et Mme Rose-Marie Tunier, directrice de la communication et des affaires publiques

M. le président Mansour Kamardine. Je remercie nos intervenants d’avoir fait le déplacement jusqu’ici par un tel temps. J’aurais préféré que ces pluies tombent à Mayotte, cela atténuerait la crise hydrique !

Nous poursuivons nos travaux avec une table ronde consacrée à la couverture assurantielle des principaux risques liés aux catastrophes naturelles en outre-mer, sujet qui se rattache à la question plus générale de l’avenir du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, dit « Cat nat ». Nous recevons M. Édouard Vieillefond, directeur général de la Caisse centrale de réassurance, qui est l’acteur public chargé de mettre en œuvre la garantie de l’État pour ce régime, accompagné de M. Antoine Quantin, directeur des réassurances, conseil et modélisation, et de Mme Rose-Marie Tunier, directrice de la communication et des affaires publiques. Est également présent M. Julien Arnoult, responsable des études et des relations institutionnelles et secrétaire du groupe de travail sur le climat de la Fédération nationale des syndicats d’agents généraux d’assurance.

Cette audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale et restera ensuite disponible à la demande.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Rose-Marie Tunier, M. Antoine Quantin, M. Édouard Vieillefond et M. Julien Arnoult prêtent successivement serment.)

M. Édouard Vieillefond, directeur général de la Caisse centrale de réassurance (CCR). Le régime des catastrophes naturelles a été institué en 1982, alors que la CCR, le réassureur public, existait depuis 1946. Son objet est de permettre l’assurabilité de certains biens face à des catastrophes naturelles susceptibles de les rendre inassurables, du moins par le marché seul.

C’est le point le plus important : si les assureurs et réassureurs privés pouvaient tout assurer, ils le feraient et il n’y aurait pas besoin du régime Cat nat. Mais il peut exister des carences ou défaillances de marché, en l’occurrence parce que le péril est trop grand et les pointes trop importantes. Les inondations, les tremblements de terre, la sécheresse géotechnique – autrement dit le retrait-gonflement des argiles – sont quelques exemples de risques qui ne sont pas assurables par le marché seul.

Ces risques sont inclus dans le régime Cat nat car les assureurs privés ne pourraient pas les couvrir sans limite. Si la CCR, qui réassure les assureurs, peut le faire, c’est parce qu’elle bénéficie de la garantie de l’État. J’insiste sur ce point pour éviter les confusions, fréquentes, entre ce qui relève du régime Cat nat et les catastrophes naturelles que les assureurs gèrent seuls. Les tempêtes, la grêle et la neige sont ainsi couverts contractuellement, sans qu’il y ait besoin du régime Cat nat.

Ce régime assure des biens contre des dommages – il ne s’agit pas d’assurer des personnes, ce n’est pas une assurance vie ou une assurance santé. Ces biens, les habitations notamment, peuvent subir des dommages à cause d’inondations ou de tremblements de terre par exemple. Lors de tels sinistres, qui se produisent régulièrement, les dommages sont d’abord pris en charge par les assureurs : c’est l’assurance primaire. La CCR intervient dans un deuxième temps, comme réassureur – au-dessus des assureurs. J’insiste sur ce second point : le régime Cat nat repose sur l’assurance primaire et s’il fonctionne bien, c’est parce qu’en France l’assurance est très bien répartie et très efficace. Ainsi, dans l’Hexagone, l’assurance multirisque couvre 97 % des habitations. Mais lorsqu’aucune assurance primaire n’est souscrite, le régime Cat nat ne s’applique pas et il n’y a pas d’indemnisation. Or la situation d’assurance est très différente dans les outre-mer, où les taux de couverture s’échelonnent entre 5 et 70 %.

Techniquement, une surprime est automatiquement appliquée à toutes les assurances dommages que souscrivent les particuliers et les entreprises. Cette surprime, obligatoire, génère à peu près 2 milliards d’euros de revenu. La CCR et les assureurs se répartissent ce revenu et les sinistres correspondants, selon une quote-part de 50/50, propre à aligner les intérêts. Les assureurs peuvent ensuite essayer de se réassurer auprès de réassureurs privés, qui parviennent à couvrir certains périls, notamment les inondations. Au-delà d’un certain montant, la CCR intervient en stop loss, selon un mécanisme de réassurance non proportionnelle, et prend à sa charge l’intégralité des dommages. Enfin, si les réserves de la CCR – aujourd’hui un peu moins de 2 milliards – ne suffisent plus à couvrir le total des dommages, nous faisons appel à la garantie de l’État. Cela ne s’est produit qu’une seule fois, en 2000. La surprime venait d’être augmentée, en 1999, et n’a plus bougé jusqu’au 28 décembre 2023, où le ministre des finances l’a portée de 12 % à 20 %.

En dehors de l’Hexagone, le régime Cat nat s’applique aux départements et régions d’outre-mer (Drom) et à certaines collectivités d’outre-mer (COM). Celles du Pacifique, en particulier la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, n’en bénéficient pas. Il constitue un avantage important pour les territoires ultramarins, qui représentent 10 % des dommages du régime et versent seulement 2 % des primes environ. Cette péréquation qui leur est favorable est une très bonne chose. Reste que beaucoup de nos concitoyens ultramarins ne souscrivent pas d’assurance primaire – que ce soit dû à la présence des assureurs ou à l’assurabilité des maisons, par exemple parce qu’elles ne sont pas aux normes – et ne sont donc pas couverts par le régime Cat nat.

M. Julien Arnoult, responsable des études et des relations institutionnelles et secrétaire du groupe de travail sur le climat de la Fédération nationale des syndicats d’agents généraux d’assurance (Agéa). Les agents généraux d’assurance conseillent leurs clients sur l’assurance de leurs biens, personnels ou professionnels, et distribuent les produits d’assurance d’une compagnie, à laquelle les lie un mandat exclusif. Au nombre de 12 500, ils sont présents dans tous les territoires, y compris les communes de quelques centaines d’habitants et bien sûr les territoires d’outre-mer. Cela nous permet de repérer les mouvements assurantiels et de faire des comparaisons entre métropole et outre-mer. Il y a des différences mais aussi des points communs – nous aurons l’occasion de casser quelques préjugés à ce sujet.

L’agent d’assurance joue un rôle d’intermédiaire, au croisement entre son client, qui est l’assuré et le sinistré, et l’État ou les autorités publiques. Nous sommes donc bien placés pour savoir ce qui est compris ou non dans notre système d’assurance. Je partagerai avec vous des expériences de terrain, mais pas des statistiques, que nous n’avons pas les moyens de produire, contrairement à un organisme comme France Assureurs.

Comme l’a dit Édouard Vieillefond, le régime Cat nat revêt une grande importance pour les outre-mer. Avant qu’il ne leur soit étendu, en 1989, la prime complémentaire pour les cyclones y allait de 50 % à 100 % de la prime d’assurance habitation, contre 12 % aujourd’hui et 20 % au 1er janvier 2025. Ce régime leur est donc indispensable.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Lors de mes lointaines études d’économie, on m’avait expliqué qu’un risque assurable ne pouvait pas être structurel. Un risque structurel étant certain, il est couvert par une subvention, une épargne ou quoi que ce soit d’autre, mais pas par une assurance. Du fait du changement climatique, certains aléas tendent à devenir structurels, en particulier dans les outre-mer, qui sont des territoires particulièrement exposés. À Saint-Martin par exemple, trois cyclones s’étaient succédé, en 1960, 1995 et 2017. Mais ces phénomènes menacent de se rapprocher ou, en tout cas, de devenir de plus en plus puissants, de sorte que le risque financier associé ira croissant. Il en va de même pour la gestion des sols. Pensez-vous que ces risques soient durablement assurables, ou les montants en cause nous conduiront-ils à recourir au régime Cat nat de façon systématique ?

Ma deuxième question porte sur les biens qui ne sont pas assurés, ou qui le sont mal, ce qui n’est pas la même chose. Vous soulignez, à juste titre, que de nombreux biens ne répondent pas aux normes. Il s’agit cependant moins de négligence que de l’aboutissement d’une histoire, et il faut tout de même bien faire en sorte que les gens soient couverts. À Saint-Martin, territoire français le plus récemment touché par un épisode destructeur, une partie des biens n’étaient pas assurés. J’ai cru comprendre qu’ils n’avaient toujours pas été reconstruits : dans ces cas, la marche devient trop haute. Auriez-vous des propositions pour favoriser une meilleure couverture assurantielle des particuliers ? En avez-vous quant à l’estimation des biens et à leur conformité aux normes ?

Troisième question : quelle est la situation des collectivités locales en ce qui concerne l’assurance de leurs propres biens ? À l’époque où je dirigeais le cabinet d’un maire, nous avions fait l’audit des assurances sur les bâtiments et biens communaux : certains étaient assurés trois fois, d’autres ne l’étaient pas du tout ! Les choses ont certainement changé en mieux, mais la question de l’estimation des biens assurés demeure. Qu’en est-il dans les outre-mer ?

Enfin, comment fonctionnent les assurances dans le Pacifique ? J’entends bien que les mécanismes de réassurance ne s’y appliquent pas, mais j’imagine qu’il est possible de s’assurer dans cette région, qui n’est pas à l’abri des catastrophes naturelles.

M. Édouard Vieillefond (CCR). En matière d’assurabilité, on peut tracer deux frontières. La première sépare les risques assurables par le marché seul de ceux qui ne peuvent l’être qu’avec de l’aide et la garantie de l’État. La seconde, qui fait plus directement l’objet de votre question, délimite les aléas et les événements certains – la question n’étant plus si, mais quand ils vont se produire.

La première de ces frontières est assez malléable. Ainsi, des périls nouveaux relèvent à présent du régime Cat nat. J’ajoute que, dans d’autres domaines que les catastrophes naturelles, la CCR réassure également d’autres risques extrêmes comme le terrorisme ou la responsabilité civile des exploitants nucléaires. Pour s’en tenir aux catastrophes naturelles, la limite entre les risques tempêtes, grêle, neige (TGN) et les autres catastrophes est quasiment l’un des fondements historiques de l’assurance, les risques TGN revenant aux assureurs privés, les autres risques, tremblements de terre et inondations en particulier, à la CCR. Pour le moment, cette répartition semble bonne – encore une fois, nous n’avons pas à intervenir tant que le marché sait faire. Mais si une chute de grêle comparable à celle de 2022 – qui avait causé près de 6 milliards d’euros de dommages – se produisait à nouveau, tous les acteurs réviseraient leurs modèles et la question de l’introduction de ce péril au sein du régime Cat nat se poserait.

La deuxième frontière touche aux périls qui, devenus structurels, cessent d’être assurables, même avec l’intervention de la CCR. Le retrait du trait de côte est un exemple typique de ce qui ne constitue plus un risque, mais une réalité. Dès lors, le problème ne relève plus du régime Cat nat, il devient purement politique et budgétaire. Nous ne pouvons plus intervenir, et les assureurs en amont non plus.

Il me sera difficile de répondre à votre deuxième question, comme à une autre semblable du questionnaire que vous nous avez transmis, car nos données sont limitées. En revanche, je peux vous donner les chiffres de l’assurance primaire. En multirisque habitation (MRH), 97 % des ménages de l’Hexagone sont couverts. Dans les outre-mer, les pourcentages diffèrent considérablement. Ils semblent varier en fonction du PIB par habitant. La Réunion qui vient de voir passer le cyclone Belal, connaît un taux d’assurance MRH de 68 %, ce qui est correct, contre 62 % en Martinique, 59 % en Guadeloupe, 49 % en Guyane et 6 % à Mayotte.

La question centrale n’est donc pas tant celle des normes de constructibilité que celle du niveau de richesse locale, autrement dit de la capacité des personnes à faire construire des maisons ou des appartements suffisamment aux normes pour bénéficier d’une assurance. À ce propos, nous commençons à voir, y compris dans l’Hexagone, des cas de défaut d’assurance MRH, qui est une assurance obligatoire dont nous ne pensions pas que le taux de couverture baisserait sur le territoire métropolitain. C’est un début d’évolution très inquiétant lorsqu’on sait que, en matière d’assurance automobile, il existe une masse considérable de gens qui ne sont pas assurés au tiers – je ne parle là encore que d’assurances obligatoires. Bref, il ressort de tout cela un lien direct entre le pouvoir d’achat des Français et leur capacité à payer les primes d’une assurance, facultative ou même obligatoire.

S’agissant des assurances des collectivités locales, plusieurs travaux sont en cours et nous avons déjà eu quelques échanges avec leurs auteurs. Nous avons dit à vos collègues de la mission d’information du Sénat que le dialogue compétitif entre les collectivités locales et les assureurs semblent être gêné, pour ne pas dire bloqué, par le fonctionnement des appels d’offre qui s’imposent à partir d’un certain seuil. Le code des marchés publics ne permet pas aux assureurs d’évaluer précisément ce qu’il y a à assurer, bien par bien, y compris les biens propres des communes. Or un assureur qui ne connaît pas le risque ajoute une surcouche tarifaire, ce qui est bien normal. Réciproquement, les communes ont rarement les moyens de conduire ce dialogue, de faire jouer la concurrence et de faire valoir leurs mesures de prévention et les réalités de leur territoire. Sans être un spécialiste du code des marchés publics, je pense qu’il est susceptible d’être amélioré sur ce point.

Seconde remarque, le marché souffre d’un défaut de concurrence. Techniquement déficitaire pendant des décennies, le marché des collectivités locales n’a pas attiré de nouveaux assureurs. Seuls certains acteurs déjà implantés sont parvenus à se maintenir, et les collectivités ont du mal à trouver de nouveaux interlocuteurs. Il faut donc revenir à une approche gagnant-gagnant : si les biens et les risques sont mieux connus des deux côtés, cela attire plus d’assureurs et la concurrence fait émerger un bon prix de marché. Ce qui nous ramène au thème de cette audition : moins il y a d’assureurs, plus il leur sera difficile d’assumer les coûts d’un événement exceptionnel ; un sinistre réparti entre une centaine d’assureurs, comme c’est le cas en général dans l’Hexagone, est plus aisément absorbé.

Je ne suis pas certain d’avoir bien compris la quatrième question.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. J’ai bien compris que la CCR n’intervenait pas dans le Pacifique, mais certains assureurs le font. C’est une zone exposée à des risques de plus en plus forts du fait du réchauffement climatique. Avez-vous une opinion sur la situation ?

M. Édouard Vieillefond. Mon collègue peut vous dire quelques mots d’une étude que nous avons réalisée en 2022 sur le Pacifique, bien que nous n’y intervenions pas.

M. Antoine Quantin directeur des réassurances, conseil et modélisation de la CCR. Nous disposons de peu d’informations au sujet de la Polynésie française et de la Nouvelle Calédonie. Une mission a effectivement été lancée il y a quelques années sur la refonte du code des assurances polynésien. Nous savons ce territoire exposé aux risque cyclonique, aux tsunami et au phénomène de ruissellement, mais nous disposons de peu d’éléments chiffrés.

Mme Sophie Panonacle (RE). Monsieur Vieillefond, je crois vous avoir entendu dire qu’il n’était plus possible d’assurer les risques liés à l’érosion côtière. Ai-je bien compris ?

M. Édouard Vieillefond. Parfaitement. Il ne s’agit plus d’un aléa, mais d’une certitude : le risque n’est donc plus assurable. Le régime Cat nat couvre le risque de submersion, c’est-à-dire les dégâts provoqués par les vagues, et non par le ruissellement ou par un débordement fluvial. En revanche, aucun assureur ne voudra prendre en charge les conséquences du recul du trait de côte, qui ne sont donc a fortiori pas réassurables.

Mme Sophie Panonacle (RE). Je préside le Comité national du trait de côte, dont la prochaine réunion plénière aura lieu le 29 février – je vous rappelle que vous y êtes conviés. Vous avez raison, l’érosion étant prévisible, elle n’est pas considérée comme un risque naturel majeur. Toutefois, les scientifiques expliquent qu’elle est indissociable de la submersion, dont elle est la conséquence. Or la submersion est de plus en plus fréquente et violente, en particulier dans certains territoires d’outre-mer. De nombreux propriétaires seront affectés, y compris les communes, qui possèdent des bâtiments publics. J’ai intégré les assureurs dans le Comité national du trait de côte afin qu’ils participent à la réflexion sur les évolutions possibles et sur la recomposition spatiale des territoires concernés. De tels risques imposent une solidarité nationale et territoriale : l’État sera mis à contribution, comme les régions et les départements, et les assureurs pourraient également jouer un rôle, en particulier pour soutenir les communes.

M. Édouard Vieillefond. Pour qu’une catastrophe naturelle soit prise en charge par le régime Cat nat, je l’ai dit, il faut que le risque en cause y soit éligible, et il faut en outre que l’événement soit d’une importance suffisante pour qu’un arrêté interministériel déclenche l’application du régime : les vents cycloniques, par exemple, doivent être au-dessus d’un certain seuil de vitesse, et les inondations en dessous d’une certaine fréquence statistique. On peut donc travailler sur la définition de ces critères. En mai 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ont lancé une mission sur l’assurabilité des risques climatiques, dont nous attendons les conclusions dans les prochaines semaines. L’important reste de toute façon de bien définir les frontières : philosophiquement et mathématiquement, il est clair que la submersion et le choc des vagues relèvent du régime Cat nat et que le retrait du trait de côte n’est pas assurable.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Évidemment, l’assureur a besoin de stabilité : il est compliqué d’assurer un risque dont la définition est mouvante. Quelles méthodes utilisez-vous pour réévaluer les risques et décider ce qui est assurable ? Comment appréhendez-vous le risque ? Les territoires ultramarins sont particulièrement exposés.

M. Édouard Vieillefond. Il existe des critères, fixés par la loi ou par voie réglementaire. Certains doivent rester stables. Les seuils de vitesse des vents cycloniques que j’évoquais ont été établis en 2000, il ne faut pas les modifier tous les jours. Or la loi « Baudu » (loi du 28 décembre 2021 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles) et la loi « 3DS » (loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale) ont modifié récemment certains paramètres. Elles ont permis des améliorations, mais pour le bien de l’opérateur, qui est le pivot du régime, il ne faut pas modifier celui-ci chaque année. On peut réfléchir à des évolutions concernant les submersions, les vents cycloniques, les inondations ou même la sécheresse, mais en tenant compte de cet impératif de stabilité.

Après la définition des critères se pose la question de la mesure des indicateurs retenus. Depuis sa création, notre système s’est montré efficace ; beaucoup dans le monde nous l’envient. Il repose sur un équilibre fructueux entre le public et le privé. Un de ses gros avantages est que le fameux arrêté interministériel dépend de mesures effectuées par des tiers, par exemple Météo-France ou le Bureau de recherches géologiques et minières : cette dimension paramétrique garantit que la décision de déclencher l’application du régime ne dépend pas de ceux qui y sont intéressés. L’évolution des instruments de mesure constitue donc une des pistes d’amélioration possibles, dès lors qu’elle se fait de façon ordonnée. On peut changer les capteurs, comme on peut modifier le Soil Wetness Index, l’indice d’humidité des sols, pour les maisons endommagées par la sécheresse – Météo-France s’y emploie.

J’insiste : il faut réformer dans le calme, de façon régulière mais pas trop fréquente, au risque de déstabiliser le système. Depuis la loi « Baudu », une Commission nationale consultative des catastrophes naturelles est chargée de réfléchir à l’amélioration du système. Elle devrait être installée dans les prochains mois.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Il n’est pas question de remettre en cause un système efficace, seulement de l’améliorer, le cas échéant. Nous devrons veiller à l’installation effective de la Commission nationale.

Un bien peut aussi devenir inassurable en raison de normes. S’il est supposé pouvoir résister à des aléas devenus structurels, j’imagine qu’il redevient assurable, même si cela implique un coût, donc un mécanisme à discuter. Qu’en est-il de la réévaluation des normes de construction, en particulier dans les territoires ultramarins ? Dans certains d’entre eux, des techniques de construction traditionnelles ont prouvé leur efficacité pour résister aux aléas. Sont-elles prises en considération pour l’établissement des normes ?

M. Édouard Vieillefond. À côté de la question des normes de construction, il y a celle de la prévention et de la réparation du bâti existant. Les sommes investies dans la prévention sont plus importantes dans les Drom que dans l’Hexagone. Toutefois, elles le sont de manière localisée – ce qui n’est pas toujours infondé – et souvent pour lutter contre les tremblements de terre. Les investissements visant à prévenir les cyclones sont nettement moindres, même pour les biens assurés, parce qu’il s’agit là de construction individuelle. Comparaison n’est pas raison, mais la situation n’est pas sans rappeler celle de la sécheresse géotechnique dans l’Hexagone : pour protéger les biens individuels, il faudrait mieux les construire et mieux les réparer, mais c’est beaucoup plus compliqué à faire que de réaliser de gros travaux, comme des barrages, ou des ouvrages de prévention des tremblements de terre en outre-mer. Les fonds de prévention servent souvent aux bâtiments publics, notamment aux écoles. Quoi qu’il en soit, on est beaucoup plus efficace en collectif qu’en individuel. Il arrive que des constructions du début du XXe siècle résistent mieux que celles des années 1970, mais de façon générale, dans l’Hexagone comme en outre-mer, la question est de savoir si les particuliers ont les moyens de construire des bâtiments respectant suffisamment les normes pour être résistants.

Dans ce domaine, le fonds Barnier est indispensable ; il a prouvé son efficacité, en particulier contre les inondations. Nous disons souvent que chaque euro du fonds investi dans le cadre des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) a évité 3 euros de dommage – presque 2 dans les Drom. Deux problèmes se posent cependant. Premièrement, les dotations du fonds progressent moins qu’avant 2020. Deuxièmement, il s’agit d’un outil très efficace pour les bâtiments collectifs, mais que la procédure administrative rend difficile à utiliser pour les particuliers.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Le sinistre survenu à Saint-Martin, et dans une moindre mesure à Saint-Barthélemy, a fourni un exemple de réussite toute relative en matière de prévention. Plus récemment, le déroulement des événements à La Réunion a témoigné d’une préparation plus efficace.

Après le passage du cyclone Irma à Saint-Martin, le plan de prévention des risques naturels (PPRN) a été révisé. La première version du nouveau plan, inacceptable pour la population, a provoqué des émeutes. La deuxième version a été mieux accueillie. Selon les autorités, et bien d’autres, c’est grâce à une meilleure concertation – je caricature à peine. Une autre explication veut que la première version ait pris en considération le risque de submersion, en restreignant les zones constructibles, mais pas le risque lié aux vents, pourtant à l’origine de 95 % des destructions constatées sur l’île.

Dans quelle mesure avez-vous été associés aux discussions relatives à la révision du PPRN ? Avec le recul, considérez-vous que la prise en compte des risques est plus réaliste désormais, ou que nous avons baissé la garde ?

M. Antoine Quantin. Nous n’avons pas été directement associés à la révision du PPRN, que nous avons suivie d’assez loin. Le point essentiel est l’intégration du risque de submersion marine.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Dans la première version, pas dans celle qui a été adoptée, puisque c’est cela qui a été contesté. Ai-je bien compris ?

M. Julien Arnoult. Outre-mer, les compagnies d’assurance n’assurent pas les biens situés à moins de 100 ou 150 mètres du rivage. Ainsi, 80 % de la ville de Gustavia ne peuvent être assurés par le secteur privé. Il en va de même de Pointe-à-Pitre, située en zone inondable et de submersion marine, puisqu’elle est construite au niveau de la mer, avec une légère dépression, et de Jarry, la zone industrielle qui lui fait face. Aujourd’hui, le marché n’assure pas ce littoral.

Ensuite, avec 200 millions d’euros, le fonds Barnier est nettement sous-doté au regard de l’ampleur des désastres qu’il faudra affronter. En outre, il faut le rendre accessible aux particuliers pour financer la prévention. La commune de Jarry, que j’évoquais, a été construite sur une mangrove déboisée et compte une raffinerie : c’est un cas où il faut renaturer, reprotéger cette zone qui était naturellement abritée.

On voit là qu’avant de réfléchir au PPRN, il faut envisager des mesures relatives à l’assurance. À mon sens, les pouvoirs publics ont leur mot à dire à ce sujet.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je n’avais pas connaissance de cette information sur les littoraux – qui n’est pas neutre.

M. Julien Arnoult. Cette situation de l’assurabilité du rivage soulève une question plus générale, qui se pose y compris en métropole. Aujourd’hui, les assureurs ont accès au fonds Cat nat, c’est-à-dire à des fonds publics, sans contrepartie. Selon nous, il faut exiger de leur part que l’offre assurantielle couvre tout le territoire – sans attenter bien sûr à la liberté tarifaire : nous sommes capitalistes ! Cette demande, en contrepartie de l’allocation de fonds publics, est conforme à la doctrine administrative. Cela permettrait de mieux répondre aux besoins d’assurance MRH et MRP (multirisque professionnel) de nos concitoyens, même si cela ne résoudrait pas le problème de ce que j’appelle l’habitat alternatif – habitat indigne par exemple.

M. le président Mansour Kamardine. Je viens de Mayotte. Monsieur Vieillefond, vous avez expliqué que l’Hexagone était assuré à hauteur de 97 %, contre 60 ou 70 % dans les « quatre vieilles » et surtout 6 % à Mayotte. Par ailleurs, monsieur Arnoult, vous avez précisé que les constructions situées à moins de 100 ou 150 mètres du rivage, selon les compagnies, n’étaient pas assurées. Or, à Mayotte, 99 % des villes et des villages sont situés dans la ZPG, la zone des cinquante pas géométriques ! Sans parler de la dimension financière, que pouvons-nous faire pour inciter les compagnies à assurer des populations qui vivent dans ces espaces depuis toujours, et pour encourager les habitants à souscrire des contrats ? Il s’agit pour nous d’une possibilité récente : pendant très longtemps, Mayotte a été exclue des zones assurables. Je développe ce cas particulier car il s’agit d’un véritable désert assurantiel, mais ma question vaut pour les autres Drom et COM, puisque la couverture y reste bien inférieure à celle de l’Hexagone.

M. Julien Arnoult. Je regrette, je ne dispose pas d’éléments spécifiques concernant Mayotte. Mais vous l’avez dit vous-même, le problème est de la même nature que dans les autres territoires d’outre-mer, avec une ampleur différente.

Je ne reviens pas sur notre proposition de demander aux assureurs d’assurer une offre sur tout le territoire en contrepartie du bénéfice du régime Cat nat. Une autre chose à faire serait de diffuser la culture assurantielle. Une de nos consœurs de Guadeloupe nous explique qu’il y est naturel pour les habitants de faire des réparations eux-mêmes dans leur logement, y compris en respectant les normes, plutôt que de faire jouer leur assurance : ils n’ont pas l’idée de recourir à un tiers. Les ultramarins savent ce qu’est un risque – La Réunion connaît des cyclones chaque année, de décembre à mars ; en revanche, la prévention, l’entretien et le recours au système contractuel, privé ou public, ne sont pas spontanés. Il faut donc faire preuve de pédagogie.

Quant à la question financière, elle se pose tout de même. On peut établir une relation entre le taux de pauvreté et une réticence à souscrire une assurance. Néanmoins, dans l’Hexagone, où 14 % des gens vivent sous le seuil de pauvreté, le taux de souscription à une assurance habitation se monte à 97 %, et non à 86 %. En Martinique, 27 % des gens vivent sous le seuil de pauvreté ; en Guyane, 53 %. La prime moyenne du portefeuille de l’une de nos collègues de Guadeloupe s’élève à 285 euros hors taxes, contre 265 euros pour l’un de nos collègues de l’Aisne – département qui ne subit pas les mêmes aléas que la Guadeloupe ! D’après France assureurs, la prime moyenne d’un propriétaire occupant s’établit à 268 euros. L’aspect financier est donc important, mais peut-être pas déterminant.

M. le président Mansour Kamardine. Connaissez-vous le montant de la prime moyenne à Mayotte ?

M. Julien Arnoult. Non, j’en suis navré.

M. Édouard Vieillefond. Je ne dispose pas des chiffres exacts, mais le raisonnement s’applique de toute façon. L’existence de la péréquation du régime Cat nat réduit significativement le montant des primes dans les outre-mer, qui est comparable à celui de l’Hexagone.

M. le président Mansour Kamardine. Il y a manifestement un problème de culture, comme vous l’évoquiez pour la Guadeloupe. Pendant très longtemps, les Mahorais ont compté sur Dieu, Allah ou je ne sais qui pour les protéger, sans jamais avoir l’idée de recourir à une assurance. Comment développer ce réflexe ?

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Par ailleurs, la culture a parfois bon dos : le problème peut venir plutôt de difficultés pratiques. Certaines personnes sont fragiles, isolées ; il arrive que la relation monétaire soit un obstacle. Selon vous, les services offerts sont-ils adaptés à la réalité des territoires ?

M. Julien Arnoult. La même objection s’appliquerait à la métropole : si vous avez besoin d’un artisan pour rénover votre maison, préparez-vous à être patient, en particulier si vous recourez à une aide de l’État !

M. le président Mansour Kamardine. Il faut être résilient !

M. Julien Arnoult. Les populations ultramarines sont indéniablement résilientes. Le non-recours à l’assurance prouve qu’elles se prennent davantage en main que les métropolitains. Nos collègues des outre-mer nous racontent que les métropolitains qui s’assurent chez eux les appellent au moindre arbre tombé quelque part, alors qu’un local le découpera lui-même sans se poser de questions.

M. le président Mansour Kamardine. Vos propos rejoignent ceux de notre rapporteur sur le défaut d'information. Est-ce à l’État ou aux assureurs de se charger d’une campagne de sensibilisation ? Quoi qu’il en soit, il faut que les gens soient incités à s'assurer et informés des conditions dans lesquelles ils pourront faire intervenir leur assureur, un peu comme dans le domaine de l’assurance des véhicules.

M. Julien Arnoult. Les bailleurs sociaux sont très présents outre-mer, notamment en Guyane où ils ont fait reculer l'habitat hors norme ou alternatif – à Saint-Laurent-du-Maroni, le nombre d’habitants recensés est passé de 20 000 à 50 000 en vingt ans. Ces bailleurs sociaux jouent un rôle essentiel en matière d'assurabilité quand ils prennent eux-mêmes une assurance au nom de leur locataire, comme c’est le cas à La Réunion – ils en répercutent le coût dans le montant du loyer. Dans d’autres cas, le bailleur social vérifie que le locataire a bien souscrit une assurance habitation au moment de la signature du bail. En revanche, il ne contrôle pas toujours son renouvellement. Un dialogue avec les bailleurs sociaux permettrait d’éliminer cette cause de sous-assurance, sans qu’il soit nécessaire d’en passer par une loi ou un règlement, à moins que vous n’en jugiez autrement.

Pour développer la culture assurantielle, et donc la culture du risque, nous proposons par ailleurs de prévoir un diagnostic spécifique lors des transactions immobilières, qui figurerait en annexe du document notarié, comme c’est déjà le cas pour les risques technologiques ou les performances énergétiques. L’acquéreur pourrait ainsi prendre conscience de la vulnérabilité du bien – aux cyclones, par exemple, qui menacent La Réunion quatre mois par an – et agir en conséquence, à charge pour les assureurs d’adapter leurs tarifs et leur politique de soutien à la rénovation après un sinistre.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Pourriez-vous détailler votre proposition visant à garantir une offre assurantielle sur tout le territoire ? Si j'ai bien compris, quand vous donnez un taux de 60 % de biens assurés, vous ne vous référez qu’à ceux qui sont assurables, en excluant ceux qui sont situés dans la fameuse bande de 100 ou 150 mètres à partir du littoral.

M. Julien Arnoult. Cette proposition est couplée à une autre dont je n’ai pas encore parlé. Pour établir un diagnostic spécifique, encore faut-il avoir des données. Nous proposons donc la création concomitante d’un observatoire des risques climatiques, qui collecterait les données des différentes compagnies. Une mutuelle publie déjà sur son site toutes les données dont elle dispose concernant les risques de cyclone, de submersion marine ou de gonflement d'argile. On peut aussi trouver des informations sur le site Géorisques. Selon le site de la mutuelle, il n'y a pas de risque de submersion ou d'inondation à Pointe-à-Pitre, alors que cette même ville est entièrement classée en zone inondable et submersible par Géorisques. Pour la Loire-Atlantique c’est l’inverse : le site de la mutuelle est à jour alors que celui de Géorisques ne l’est pas. Bref il nous faut un diagnostic, grâce à une mise en commun des données, qui serait la contrepartie du bénéfice du régime des catastrophes naturelles. Notre proposition vise à faire en sorte que chacun sache où il habite, quel risque il court et ce qu'il doit faire.

M. le président Mansour Kamardine. Qu’en pensez-vous, monsieur le directeur général ?

M. Édouard Vieillefond. Commençons par la cartographie, qui sera sans doute l’un des points essentiels du futur rapport sur l'assurabilité en France. Faut-il une cartographie ? Qui la fera ? À quoi serait-elle utile ? Actuellement, il existe des cartographies d'aléas et des cartographies de dommages. Il n’existe pas vraiment de cartographie de la présence des assureurs, autrement dit de la souscription, mais c’est envisageable. Pour ma part, je pense qu’il faudra élaborer une vraie cartographie des dommages et des aléas, afin de remédier au morcellement des plans de prévention des risques et des PPRI, et à l’imprécision de Géorisques. Mais le jour où cette cartographie précise de tous les aléas sera publiée, il faudra en avoir prévu les conséquences et être en mesure de proposer des solutions aux personnes concernées par les risques. Cette carte devenant en quelque sorte réglementaire, un peu comme un arrêté de catastrophe naturelle, tout le monde verra où se situe son bien immobilier et, le cas échéant, subira des conséquences économiques immédiates. À mon avis, il faudra quelques années pour élaborer cette cartographie réglementaire très fine, sorte d’extension des anciens PPRI, qui devra impérativement s’accompagner de solutions budgétaires et assurantielles.

Comment promouvoir l'assurance ? Il faut relativiser un peu l’importance de la culture dans le rapport à l’assurance : la débrouille peut être positive pour des dommages de faible ou de moyenne importance, mais elle ne peut répondre à des sinistres de grande ampleur, et encore moins aux vraies catastrophes de type Irma. Nos concitoyens doivent donc être conseillés et informés de ce genre de risques – celui de voir leur maison rasée. En effet, si certains assument sans difficulté les dommages de biens qu’ils n’ont pas assurés, d’autres, qui sont mal informés et mal assurés, peuvent se retrouver dans une situation dramatique. C’est pour ces gens, qui n'ont pas assuré une maison qui aurait dû l'être, qu’il faut une incitation beaucoup plus appuyée. Le phénomène commence à se développer sur le territoire national en cas de risque d’inondation, et il est encore plus net dans les départements et territoires d'outre-mer.

Il est un autre risque qui pèse sur le système : l'aléa moral. Il faut veiller à ce que l’octroi de fonds publics ne vienne pas perturber le régime des catastrophes naturelles. Un propriétaire peut en effet être dissuadé d’assurer sa maison et donc de bénéficier du régime Cat nat s’il fait le pari qu’il a de forte chances de bénéficier d’un fonds ad hoc. Une compétition peut s’installer entre les mécanismes budgétaires et assurantiels. Il serait mieux de faire en sorte qu'ils se complètent, en intervenant dans des endroits différents, non qu’ils se cumulent.

Comment assurer des biens non assurables, notamment en bord de mer ? Dans tous les pays qui subissent de l'érosion côtière, on voit que la modulation tarifaire pratiquée par les assureurs n’est pas une solution : une modulation tarifaire délirante ou une absence d’assurance, c’est la même chose – sauf pour une frange très aisée de la population. Aux États-Unis, les médias font ainsi régulièrement état de gens qui ont perdu leur maison valant des millions, voire des dizaines de millions d'euros : ils n’étaient pas assurés, mais c’est leur problème. Ces cas extrêmes ne valent évidemment pas pour l'essentiel du territoire. Pour notre part, nous plaidons pour la délimitation de zones très restreintes où il ne sera plus possible d’assurer ses biens – le trait de côte, certains lits de rivières ou sites en montagne – afin de conserver un système d’assurance dans la plus grande partie possible du territoire national, y compris outre-mer. Pour conserver le système assurantiel sur la quasi-totalité du territoire, il faut accepter que de petites parties ne soient plus assurables, voire plus constructibles.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Cela étant, comme le disait le président, entre la bande côtière de 100 ou 150 mètres et les zones protégées à d'autres titres, il ne reste plus grand-chose. L’habitat se retrouve parfois pris en sandwich entre deux zones déclarées inconstructibles à des titres divers et pour des motifs tout à fait défendables.

S’agissant de la révision des cartes, j'ai bien noté qu’il fallait cerner le problème et proposer une solution en même temps. Quelle échéance prévoyez-vous pour cette révision, compte tenu du réchauffement climatique et des aléas qui se modifient ?

M. Édouard Vieillefond. Actuellement, nous n’avons pas de carte nationale avec le degré de granularité souhaité. À mon avis, son élaboration prendra quelques années – dix-huit mois ou trois ans, je n’en sais rien. Nous y avons réfléchi et nous pourrions être des contributeurs majeurs de cette élaboration, mais c’est l'État – notamment les ministères compétents, comme celui de la transition écologique et de la cohésion des territoires – qui doit décider de la forme de cette cartographie. Il serait dangereux d’aller trop vite, au risque de faire un peu n'importe quoi et d'envoyer des signaux contre-productifs en diffusant une carte imprécise.

À quel rythme faudra-t-il mettre cette carte à jour, compte tenu du réchauffement climatique et de la progression exponentielle du nombre de sinistres ? En la matière, il est préférable de se donner des rendez-vous réguliers. Cela vaut d’ailleurs pour le financement du régime : la hausse de la surprime catastrophes naturelles, qui est passée de 12 à 20 % pour la MRH et la MRP en décembre dernier, est suffisante à court terme, mais elle ne le sera pas à l’horizon de 2050. Faut-il se donner des rendez-vous réguliers, tous les deux ou cinq ans, ou opter pour une modification plus automatique ? Il y a débat. Pour la surprime comme pour la carte, il me semble difficile de ne pas envisager de regarder régulièrement, environ tous les cinq ans, la manière dont évoluent le trait de côte, les zones de fort ruissellement telles que les lits de rivière, les zones de débordement des fleuves et les lacs glaciaires des montages – sujet qui va malheureusement être de plus en plus d’actualité, avec des vies humaines directement en jeu. En résumé, la carte pourrait être créée en quelques années et révisée ensuite tous les cinq ans.

Mme Sophie Panonacle (RE). Un décret, publié le 29 avril 2022, dresse la liste des communes affectées par l'érosion côtière et contraintes d’établir une carte des zones rouges où toute urbanisation sera interdite à l’horizon de trente et de cent ans. La Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte se sont portées volontaires pour intégrer cette liste et élaborer une carte, avec l’aide d’un bureau d'études. Cette cartographie fine, à l'échelle communale, va permettre de visualiser presque bien par bien ceux qui seront affectés par les risques d’érosion et de submersion. Une mise à jour est prévue tous les six ans.

M. le président Mansour Kamardine. Voulez-vous reprendre la parole sur un point oublié ou pour un propos conclusif ?

M. Julien Arnoult. J’aimerais revenir sur un organisme auquel il a été fait allusion à propos de la culture assurantielle : le bureau central de tarification (BCT), dont c’est un euphémisme de dire qu’il est méconnu et sous-utilisé. Les agents d’assurance auraient des progrès à faire en la matière, les citoyens n’ayant aucune raison de connaître spontanément l'existence du BCT.

M. Édouard Vieillefond. En résumé, je dirais qu’il faut plusieurs conditions pour que le régime des catastrophes naturelles fonctionne. Premièrement, il doit pouvoir s’adosser à une assurance primaire. Deuxièmement, il doit bénéficier d’un financement au bon niveau – la hausse de la surprime a été notre cadeau de Noël, le 28 décembre dernier, mais l’effort doit continuer. Troisièmement, il doit être envisagé en lien avec la prévention : plus les catastrophes naturelles augmentent en fréquence et en intensité, plus l’accent doit être mis sur la prévention, notamment au travers du fonds Barnier. Enfin, quatrièmement, il faut garder à l’esprit que ce régime est fondé sur la carence du marché et étudier en permanence la frontière d'assurabilité, de façon à ne rien rater des futurs dommages dans l'Hexagone ou dans les territoires d’outre-mer.

M. le président Mansour Kamardine. Il me reste à vous remercier pour la qualité de vos interventions. Les suggestions faites nous permettent de construire, jour après jour, ce rapport destiné à éclairer la représentation nationale sur les risques majeurs qui pèsent sur l'outre-mer et les solutions pour y remédier.

21. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « Le logement face aux risques naturels en outre-mer » (26 février 2024)

M. Jeremy Ferrari, responsable de département transition et résilience du parc de l’Union sociale pour l’habitat (USH), M. Brayen Sooranna, directeur outre-mer et M. Alban Charrier, directeur adjoint, direction de la maîtrise d'ouvrage et des politiques patrimoniales

M. Ibrahima Dia, directeur outre-mer à Action logement et M. Vincent Bretin, directeur Territoire

Mme Sabrina Mathiot, directrice de l’Union sociale pour l’habitat outre-mer (USHOM)

M. Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics de la Fédération française du bâtiment (FFB)

M. le président Mansour Kamardine. Nous accueillons aujourd’hui des représentants de l’Union sociale pour l’habitat (USH), d’Action logement, de l’Union sociale pour l’habitat outre-mer (USHOM) et de la Fédération française du bâtiment (FFB) pour une table ronde consacrée au logement face aux risques naturels en outre-mer.

Avant de leur céder la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Sabrina Mathiot, MM. Ibrahima Dia, Vincent Bretin, Brayen Sooranna, Jeremy Ferrari, Alban Charrier et M. Stéphane Brossard prêtent successivement serment.)

M. Brayen Sooranna, directeur outre-mer de l’Union sociale pour l’habitat (USH). Depuis plus de trente ans, la mission outre-mer, devenue direction, assure, au sein de l’USH, l’animation de la politique nationale du logement social pour ses acteurs dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer (DROM-COM). Notre travail consiste notamment à élaborer, de manière concertée, des propositions législatives et réglementaires ; à appuyer et à animer l'action professionnelle dédiée aux organismes de logement social dans les outre-mer ; à communiquer sur les actions de l'USH dans les outre-mer ; à développer les partenariats avec les instances professionnelles et associatives ainsi qu’avec les services de l'État.

Nous avons préparé cette audition avec l'Agence qualité construction, les bailleurs sociaux ultramarins ainsi que les associations régionales des maîtres d’ouvrage sociaux (Armos), avec lesquelles notre partenariat repose, dans l’océan Indien, en Guadeloupe et en Guyane, sur l'organisation d’activités telles que des séminaires dédiés aux bailleurs sociaux ainsi que sur la contribution à nos études et à nos commissions.

Les outre-mer restent marqués par une forte baisse de l'offre de logements neufs – en locatif et en accession – et par la persistance d’un habitat indigne, deux tendances qui s’expliquent notamment par la hausse des coûts de revient du logement social ainsi que par la faible réhabilitation du parc locatif social. Dans les Drom, 80 % de la population est éligible au logement social, contre 65 % en France hexagonale, et un peu plus de 70 % au logement très social, contre 36 % dans l’Hexagone. Le nombre de demandes de logement s’élevait à 90 000 en 2023.

S’agissant des risques naturels majeurs, tous les territoires en outre-mer ne sont pas exposés de la même manière. Il est donc primordial de les différencier ; l’application uniforme de la réglementation serait préjudiciable. Certains risques sont déjà bien connus – les cyclones, les séismes, le volcanisme – et depuis longtemps – des centaines d’années pour certains d’entre eux – et leur gestion est bien maîtrisée. S’ils ne sont pas une nouveauté, les risques sont néanmoins accentués par le dérèglement climatique qui entraîne l’accroissement progressif des températures, de la fréquence et de l'intensité des cyclones, de la fréquence des précipitations, ainsi que la hausse du niveau des mers ou encore la recrudescence des méga feux de forêt. En outre, certains phénomènes naturels tels que la prolifération des sargasses ou les épisodes de sécheresses de plus en plus intenses ont fait leur apparition – en 2023, Mayotte a ainsi connu sa pire sécheresse depuis vingt-cinq ans ; les territoires isolés de Grand-Santi, Maripasoula Papaïchton en Guyane ont également été victimes d’une sécheresse, qui a entravé la circulation sur les différents fleuves.

Nous prenons aussi en considération l'activité volcanique aux Antilles, à La Réunion ainsi qu’en Polynésie – je pense aux coulées de lave au Prêcheur en Martinique qui peuvent rapidement emporter des habitations – et sismique – le Fani Maoré à Mayotte en est l'exemple le plus récent.

Les impacts sur l’habitat outre-mer sont de différentes natures : techniques et structurels ; liés au confort de vie – les dégradations hydro-thermiques, les performances des matériaux, les dégradations d'espaces publics – ; sanitaires ; sociales – l’accroissement de la pauvreté, les politiques de relocalisation ; économiques – la hausse des coûts de reconstruction ou de réhabilitation ou encore l’isolement de certaines zones, dites enclavées telles que Maripasoula en Guyane.

En tant que maître d'ouvrage social, nous réfléchissons aux besoins d'adaptation de l'architecture et de la construction, aux usages, à la capacité de résilience, aux interactions avec les espaces extérieurs et aux questions économiques.

Les normes restent un important sujet de préoccupation. Alors qu’il manque 110 000 logements dans les territoires ultramarins, celles-ci nous empêchent aujourd'hui d’avancer de manière aussi fluide que nous le souhaiterions. Leur empilement risque de compromettre la construction.

M. Ibrahima Dia, directeur outre-mer d’Action logement. Action logement est géré de manière paritaire par les organisations patronales et syndicales. Depuis plus de soixante-dix ans, nous travaillons pour favoriser le lien entre emploi et logement dans l’Hexagone et en outre-mer.

Les partenaires sociaux d'Action Logement ont décidé en 2019 d’un plan d'investissement sur trois ans de 9 milliards d’euros, dont 1,5 milliard était destiné à améliorer les conditions d'habitat des cinq départements ultramarins.

Entre 2019 et 2022, nous y avions engagé 1,1 milliard. Nous avons financé tous les bailleurs par le biais de nos trois filiales – une filiale en Guadeloupe, Sikoa, une filiale en Martinique, Ozanam, une filiale à La Réunion, la SHLMR – auxquelles se sont depuis ajoutées deux autres filiales en Guyane – la société immobilière foncière d’aménagement de Guyane (Sifag) qui travaille sur les dents creuses et permet aux salariés de se rapprocher davantage de leur lieu de travail – et à Mayotte – Action logement Mayotte (Al’ma) qui vise à apporter de la diversité, de la mixité et du logement. Le parc immobilier d'Action logement en outre-mer compte plus de 46 000 logements dans les cinq départements.

Nous sommes évidemment très soucieux et très à l'écoute de ce qui se passe dans ces territoires. En ce qui concerne la prévention des risques naturels, nous avons mis en place plusieurs actions sur lesquelles reviendra Vincent Bretin. Il est important pour un groupe comme le nôtre de s'engager sur le développement durable ou sur les risques naturels.

Le rôle d’Action logement ne se limite pas au financement des bailleurs Nous apportons des aides aux salariés dans tous les territoires. N’oublions pas qu’Action Logement est financé par la participation de l’employeur à l'effort de construction (PEEC). Notre action dans ce domaine permet de sécuriser le parcours résidentiel des salariés. Nous avons distribué plus de 7 200 aides aux salariés dans les cinq départements en 2023.

Il faut également mentionner certaines actions concrètes en matière d’insalubrité et de régularisation foncière en Guyane, mais également à Mayotte.

Action Logement, ce sont plus de 20 000 salariés de Pointe-à-Pitre à Mamoudzou, en passant par Nantes. Nous sommes présents dans tous les territoires pour apporter notre modeste contribution à l’amélioration des conditions de vie et d'habitat des salariés dans le cadre de notre mission d'utilité sociale.

M. Vincent Bretin, directeur territorial d’Action logement. Notre parc compte environ 46 000 logements dans les territoires ultramarins. Les risques naturels sont recensés dans notre cartographie des risques. Cette cartographie est actualisée tous les ans parce que, d’une part, notre patrimoine évolue – nous construisons et nous réhabilitons tous les ans des logements –, et, d’autre part, les risques évoluent. Nous nous adaptons à l’évolution des normes – nous avons ainsi intégré le plan de prévention des risques naturels (PPRN) – mais nous allons aussi parfois au-delà en fonction de nos échanges avec des experts ou les directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Deal). Face au risque de submersion par exemple, notre métier étant de construire et de manière durable, nous devons réfléchir à nos projets de développement dans les territoires à risque à moyen terme.

Face aux cyclones, notre patrimoine résiste plutôt bien. Nous l’avons vu à La Réunion lors du passage de Belal, les normes et les travaux que nous avons entrepris, notamment en matière d’enfouissement et de sécurisation, ont permis aux bâtiments de résister plutôt bien au vent. En revanche, nous avons noté une sensibilité aux inondations provoquées par les fortes pluies. Nous envisageons donc des adaptations. Nous avons reçu environ 400 demandes d'intervention liées au passage du cyclone, essentiellement pour des problèmes d'infiltration sur les menuiseries. Nous travaillons donc à l'installation de volets, qui n’est pas obligatoire selon la réglementation actuelle, mais qui permet de protéger un peu mieux l’habitat.

En ce qui concerne le risque sismique, nous travaillons sur le bâti aux Antilles, mais pas seulement. Action logement consacre aujourd'hui 170 millions d'euros à la sécurisation du patrimoine antillais. Il faudra vraisemblablement démolir certains immeubles.

Il est important de parler aussi de l'humain. Nos équipes participent aux exercices organisés par les préfets mais nous effectuons aussi nos propres exercices et nous proposons des formations. Les récents épisodes l’ont montré, on n'a jamais fini de répéter, d'alerter, et de sécuriser. Certains de nos personnels sont désormais habilités en tant qu’inspecteur d'urgence post-sismique. Il faut valoriser cet aspect.

Je cite un exemple pour illustrer l’évolution des risques. Le cyclone Irma était classé en catégorie 5 – la catégorie la plus élevée qui correspond à des vents à 230 kilomètres par heure. Or pour Irma, on a enregistré des vents à 365 kilomètres par heure. Il convient donc de réfléchir aux adaptations nécessaires à des épisodes de plus en plus violents.

Mme Sabrina Mathiot, directrice de l’Union sociale pour l’habitat outre-mer (Ushom). L’Union sociale pour l’habitat outre-mer (Ushom) regroupe les bailleurs sociaux ultramarins. Elle veille à l’adaptation des dispositifs législatifs et réglementaires aux spécificités de ces territoires et elle anime des actions en faveur des bailleurs pour les aider à monter en compétence.

Parmi les risques majeurs, on peut citer pour l’océan Indien les cyclones, les éboulements, le risque d'effondrement ; le risque sismique est moyen – Mayotte est classée en zone trois et La Réunion en zone deux. Aux Antilles, le risque sismique est relativement élevé tandis que les îles sont désormais plus exposées au risque de cyclones – jusqu’à présent, il n’existait pas de réglementation paracyclonique.

Les bailleurs sociaux ont non seulement toujours été prompts à suivre toutes les recommandations faites par les autorités mais ils ont aussi adopté des dispositifs à leur initiative.

L’Ushom représente un peu plus de 775 000 logements dont 170 000 sont sociaux. Je précise qu’il n’est pas question de mener des politiques publiques de l'habitat, sans penser au parc privé. Le plan séisme Antilles, dans sa troisième phase (PSA3), illustre bien la prise de conscience du rôle de celui-ci.

On évalue entre 100 000 et 120 000 le nombre de logements indignes – au sens de leur solidité – qui sont particulièrement exposés aux risques naturels majeurs – cyclones et séismes.

En ce qui concerne l’exposition au risque sismique dans le parc public, la construction est soumise depuis 1991 aux BAEL – règles techniques de conception et de calcul des ouvrages et constructions en béton armé suivant la méthode des états limite. Le calcul à l'état limite ultime pondère toutes les charges – charges permanentes et charges d'exploitation – pour déterminer le dimensionnement du bâtiment à la rupture. Dans toutes les constructions publiques postérieures à 1965, les aciers doivent respecter des normes. Le risque est très élevé dans les bâtiments construits entre 1955, date de la création des premières sociétés d’économie mixte, et 1965. À partir de 2011 et l'arrivée des Eurocodes – codes de construction en Europe –les constructions sont antisismiques. Il convient donc de graduer l’exposition au risque sismique selon la construction.

Lors d’un séisme, on observe une translation : le bâtiment bouge du fait de l'accélération de l'onde sismique avec le poids de votre bâtiment. Lors d’un cyclone, les vents viennent frapper sur une façade et exercent une pression et un arrachement sur l'autre. Ce risque est très bien intégré par le secteur de la construction ultramarine. Vous ne trouverez quasiment pas de bardages pointés, c'est-à-dire cloués, ils sont tous vissés. Il en est de même pour les toitures : un diaphragme est installé en haut des bâtiments avant de poser la charpente. C’est la preuve que le BTP s’adapte. La norme Neige et vent s’appliquera probablement en janvier 2026 : le décret est paru en novembre 2023, l’arrêté devrait suivre. L’évaluation des risques doit permettre de définir des priorités dans les actions à conduire.

Environ 25 % du parc social a été construit avant les années 1970 : celui-ci exigera soit une démolition, soit un confortement. Pour le reste, le confortement ne sera pas nécessairement très coûteux. Quant au parc privé, le PSA3 en tient compte. Une expérimentation, actuellement menée par la Deal de la Martinique, vise à étendre au logement privé les dispositifs de droit commun en matière de confortement, ce qui est une très bonne chose. Cependant, même si la prise en charge des travaux peut atteindre 80 % dans les zones rouges, leur coût reste très élevé par rapport aux revenus des populations. Les PPRN sont un très bon outil pour réguler, en particulier dans les zones de danger imminent. L’indemnisation des expropriations par le biais du fonds Barnier – fonds de prévention des risques naturels majeurs – peut intervenir très rapidement. Reste le problème des personnes sans droit ni titre.

L’angle mort aujourd’hui concerne les zones rouges qui sont exposées mais n’ouvrent pas droit à des aides pour financer des travaux dans le parc privé. L’urbanisation a, à juste titre, été figée dans ces zones – on ne peut plus construire ou, à tout le moins, les prescriptions sont très rigides – mais les aides sont inexistantes. On y trouve des mamies d’un certain âge qui n'ont pas beaucoup de moyens et qu’il est toujours très compliqué de faire bouger. Comment financer leur relocalisation hors des zones de danger ? J’ai l’exemple dans une opération de prêt social location-accession (PSLA) à Petit-Bourg en Guadeloupe, d’une mamie qui n'a perçu que 12 000 euros pour être délogée. Le relogement des habitants des zones exposées et les moyens qu’on y consacre restent source de difficultés.

S’agissant du confortement antisismique, depuis l’instauration du PSA en 2007, les chiffres sont plutôt bons mais la capacité du secteur du BTP à répondre au marché est très limitée. Ozanam, la filiale d'Action logement à la Martinique, m’a ainsi indiqué qu’elle était confrontée à des appels d'offres infructueux. Il faut prendre en considération cette donnée dans la répartition des flux financiers. Je note un motif de satisfaction : le déplafonnement du fonds Barnier depuis 2019 et son ouverture au parc privé depuis 2021. La coexistence du fonds Barnier et de la ligne budgétaire unique (LBU) est aussi un point positif.

Je tiens absolument à le rappeler, l’âge moyen du parc social en outre-mer est de 21 ans – il est de 39 ans dans le parc hexagonal –, ce qui signifie qu’ils ont encore vingt ans de dette devant eux ; autrement dit, leur capacité d’autofinancement est plus que limitée. En dépit de l’importance des aides dont ils bénéficient, l’autofinancement représente pour eux un effort notable.

M. Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics. Je représente la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics (FRBTP), qui est un syndicat de constructeurs, présent à l’île de La Réunion depuis plus de soixante-dix ans. Nous avons acquis un savoir-faire constructif adapté au climat local. Nous construisons dans les zones qui nous sont réservées, en dehors des lieux soumis à l’activité du volcan. Nous bâtissons dans des zones exposées aux vents alizés, à la corrosion, à un rayonnement ultraviolet très élevé, à des températures oscillant entre 15 et 35 degrés, à une humidité quasi-permanente. Les vents peuvent être quasi cycloniques, comme nous l’a montré récemment l’exemple de Belal.

Notre savoir-faire repose en particulier sur le contreventement, qui nous permet de stabiliser l’ouvrage et, surtout, de l’ancrer au sol ou aux fondations. C’est la base de la construction dans un climat cyclonique. Nous employons des technologies particulières, des structures et des couvertures différentes de celles que l’on rencontre habituellement en France, notamment la tôle ondulée.

On doit malheureusement constater l’inadaptation des normes outre-mer, par exemple des DTU (documents techniques unifiés). La tôle ondulée a ainsi été retirée – de manière inadmissible, selon nous – de la liste de l’Afnor (Association française de normalisation) en 2004 par une décision prise à l’échelon national, alors que c’est une technique très éprouvée, résistante aux vents cycloniques, qui a la capacité de renvoyer une partie de la chaleur, surtout si le matériau utilisé est clair. Elle convient au climat de la plupart des outre-mer. Alors que nos professions se sont adaptées pour protéger les habitants des outre-mer, on ne peut que regretter la décorrélation entre ce qui se fait à l’échelon national et les réalités ultramarines.

On constate des difficultés d’application des normes d’accessibilité, dites PMR (personnes à mobilité réduite), sur des territoires volcaniques, à forte pente. L’application de la réglementation thermique, acoustique et aération (RTAA-DOM) à La Réunion a entraîné une évolution des techniques constructives mais a aussi engendré de nombreux sinistres, car on nous a demandé parallèlement d’aménager des passerelles permettant une ventilation traversante sans seuil d’accessibilité. Une mise en œuvre stricte de la réglementation peut favoriser la sinistralité et l’insalubrité. Autrement dit, le taux d’insalubrité est lié au climat de nos territoires mais aussi à des technologies inadaptées à ces derniers.

S’agissant des normes paracycloniques, je partage l’analyse qui a été faite : porter son attention exclusivement sur le vent est une erreur stratégique, que nous avons signalée au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB). C’est en effet l’eau qui tue : Belal a ainsi causé le décès de quatre personnes, par noyade, à La Réunion, alors que le vent n’a entraîné aucun dégât structurel sur les constructions.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Les assureurs que nous avons auditionnés nous ont dit que les bâtiments situés à moins de 100 mètres, et parfois même à moins de 150 mètres du rivage ne sont pas assurables. Quelle proportion de votre parc de logements sociaux cela concerne-t-il ? Quelle solution peut-on trouver dans ces cas de figure ? Avez-vous mené un audit de la couverture assurantielle de vos bâtiments ? Tous vos parcs HLM sont-ils assurés ? Quel coût l’assurance représente-t-elle par rapport aux charges supportées par les locataires ?

À Saint-Martin, lorsqu’on a voulu modifier le PPRN à la suite du cyclone Irma, la première version du plan, qui était largement centrée sur la notion de submersion, a donné lieu à des émeutes et à une forte contestation sociale. La copie a été corrigée à la suite de la concertation ; elle a mieux pris en compte le vent et considéré de manière plus mesurée le risque de submersion. En vous écoutant, je me demande si on n’a pas un peu baissé la garde, en veillant surtout à rendre une copie acceptable. C’est une question importante. On ne peut pas simplement dire aux gens qu’une vérité incontestée s’impose à eux, qui va bouleverser leur niveau de vie.

Compte tenu du fait qu’un certain nombre de biens ne sont plus assurables, ou ne le seront plus demain, et eu égard à l’accroissement des risques, comment envisagez-vous l’évolution de la disponibilité foncière ? Pourra-t-on encore construire et, le cas échéant, dans quelles conditions ? Restera-t-il des terrains pour le logement social ?

Comment intégrez-vous, en tant que bailleurs et responsables de la commande des bâtiments, les évolutions normatives à venir ? Faudrait-il mieux prendre en compte les usages locaux – je pense par exemple aux terrasses et aux loggias – et définir des règles plus respectueuses des habitudes ?

Mme Sabrina Mathiot. Je ne dispose pas des chiffres exacts concernant l’assurabilité ; on pourra interroger les bailleurs. Après le passage d’Irma, Saint-Martin a subi un triplement du montant des primes d’assurance, ce qui n’est pas admissible, à moins de considérer que la solidarité nationale se limite à l’Hexagone et qu’il faut créer un fonds spécifique pour les outre-mer. On a déjà connu ce type de fonds ; personnellement, je n’y suis pas favorable. L’assurance et la réassurance sont des questions importantes, pas seulement pour l’habitat : je pense, par exemple, au fonds de secours pour les outre-mer (FSOM), qui est un fonds particulier dédié, entre autres, aux agriculteurs.

On doit mener une réflexion sur la mutualisation de l’assurance avec l’ensemble du territoire hexagonal. Rappelons que plus de 20 millions de personnes, dans l’Hexagone, vivent dans des zones potentiellement inondables : le risque y est donc aussi présent. La question est de savoir ce que l’on admet. Il faut, à mon sens, prendre des mesures comparables à celles qui avaient été décidées en 1978 dans le cadre de la « loi Spinetta » concernant l’assurance dommages-ouvrage. On devrait soumettre les assurances à certaines obligations, dans des conditions raisonnables. Un travail législatif est à mener en cette matière.

Faut-il bâtir uniquement selon des normes anticycloniques, quitte à augmenter considérablement le prix de la construction ? Les phénomènes climatiques devraient certainement s’aggraver mais l’essentiel me paraît être de sauver des vies sans essayer de sauvegarder l’ensemble du patrimoine, car cela serait difficilement finançable. Des pays parmi les plus développés, tel Singapour, construisent des logements comportant un lieu sécurisé – une sorte de bunker – mais n’appliquent pas nécessairement de normes paracycloniques ou antisismiques partout. C’est ce que l’on fait en matière de sécurité incendie, en prévoyant, par exemple, que la cage d’escalier doit être calfeutrée. Cela nécessite un réexamen complet de notre façon de voir les choses et de notre conception de la sécurité.

Les vents, qui ont soufflé à 300 kilomètres par heure avec Irma, atteindront peut-être, demain, 350 kilomètres par heure. Dès lors, où placer la limite ? On risque de s’engager dans une fuite en avant.

La crise du logement en outre-mer est autrement plus importante que dans l’Hexagone : on y compte 150 000 logements insalubres et de nombreux objectifs restent à atteindre. Dans le même temps, on veut tout sécuriser. Cette réflexion vaut aussi pour la France hexagonale. Il faut repenser notre manière de sécuriser les lieux.

M. Vincent Bretin. Dans la commune du Prêcheur, en Martinique, on assiste à un recul du trait de côte et à une relocalisation, déjà engagée, de l’habitat. Nous y participons, en notre qualité d’opérateur mais aussi de partenaire, puisque nous travaillons au relogement des familles concernées.

Le centre-ville de Fort-de-France n’est pas identifié comme une zone à risque, bien qu’il existe de réelles perspectives de submersion, dont on commence à percevoir certains signes. Il y a là des enjeux d’identification des zones constructibles et de repositionnement du patrimoine.

Nous ne pouvons plus assurer certains logements, que nous retirons de la location, du fait de submersions récurrentes – cela concerne en particulier la Guadeloupe.

Jusqu’à présent, nous n’avions pas matérialisé, en tant que tel, le risque de non-assurance des logements dans notre cartographie des risques mais c’est chose faite depuis cette année.

M. Stéphane Brossard. À La Réunion, on se trouve assez vite en altitude lorsqu’on s’éloigne de la côte. Le tsunami de 2004 y a causé peu de dégâts car l’île ne comporte pas de plateau : la mer atteint rapidement une profondeur assez élevée, ce qui atténue les ondes. En revanche, La Réunion est exposée à la houle cyclonique, qui avait atteint 11,5 mètres, au Port, lors du passage de Gamède. En pareil cas, les digues sont submergées et les centres-villes peuvent être touchés. On est davantage confronté à la houle cyclonique – ou parfois hivernale, dans le sud de l’île – qu’à une montée régulière du niveau de la mer. Cela appelle un aménagement côtier important.

Lorsque l’on construit en bord de mer, on est exposé à une corrosion intense, qui exige, non pas l’emploi d’une tôle en acier classique, mais d’une tôle en aluminium d’Afrique du Sud, qui offre une meilleure résistance de la couverture et des façades.

Nous allons bien au-delà des spécifications du Bael puisque l’enrobage de l’acier auquel nous procédons peut excéder 5 centimètres. De la même façon, nous assurons l’étanchéité la plus forte possible des façades grâce à l’emploi des normes les plus exigeantes concernant les imperméabilisants, qui protègent le béton. Cela nous permet d’avoir un clos couvert relativement important, qui bénéficie de menuiseries de qualité marine. C’est une technologie très éprouvée mais coûteuse, ce qui explique que le prix de la construction au mètre carré soit plus élevé à La Réunion qu’en métropole, bien que nous n’ayons pas de système de chauffage.

Pendant vingt ans, on a appliqué une double norme : celle, classique, dite « neige et vent », prévue pour 210 kilomètres par heure, et, pour les bâtiments désignés par le plan Orsec (organisation de la réponse de sécurité civile) et les bâtiments névralgiques, une limite portée à 288 kilomètres par heure. Dans le cadre de l’élaboration de la dernière réglementation paracyclonique, nous avons émis le souhait que l’on n’impose pas une augmentation générale de la vitesse de base, étant rappelé qu’une hausse de 4 mètres par seconde représente 25 % de charges complémentaires, soit 50 millions d’euros. Nous avons proposé de garder la norme de 34 mètres par seconde pour les bâtiments courants et d’appliquer une majoration pour les bâtiments névralgiques.

En notre qualité de constructeurs, nous sommes révoltés par le fait que l’on demande aux gens de rester chez eux, en cas d’alerte rouge ou violette, alors que la majorité des bâtiments ont été édifiés avant les Eurocodes et, pour certains, sont le fruit d’une autoconstruction. Les habitants encourent ainsi plus de risques chez eux que dans les bâtiments désignés par le plan Orsec.

Belal a entraîné des dégâts d’un montant de 100 millions d’euros. Est-on capable d’investir 50 millions chaque année, pendant 10 ou 15 ans, pour se prémunir contre un tel risque ? Il faut revenir à quelque chose de plus mesuré, ne pas alourdir les normes et éviter de casser la machine de la construction, qui est déjà très affaiblie à La Réunion. La gestion des événements climatiques est perfectible.

M. Alban Charrier, directeur adjoint au sein de la direction de la maîtrise d’ouvrage et des politiques patrimoniales de l’Union sociale de l’habitat. Nous ne disposons pas des chiffres relatifs aux logements concernés par la problématique de l’assurance. On est également confronté, dans l’Hexagone, à l’explosion des primes et à la difficulté de se faire assurer.

Le PPRN nous paraît un outil utile pour assurer l’application des normes. C’est un moyen de sensibiliser la chaîne des acteurs, qu’il s’agisse du maître d’ouvrage ou des acteurs professionnels qui s’appuient sur la maîtrise d’œuvre, le bureau de contrôle et les entreprises. Le fait d’avoir ces informations permet à l’ensemble d’entre eux de concevoir, de construire et de contrôler les bâtiments en ayant ces risques à l’esprit. Lorsque l’on actualise les normes, il faut trouver un équilibre entre le traitement du risque et son coût, pour pouvoir continuer à construire et créer du logement.

Mme Sabrina Mathiot. Si le PPRN est efficace pour la maîtrise d’ouvrage sociale – autrement dit, pour les bailleurs sociaux et les professionnels du secteur –, il l’est beaucoup moins pour les personnes privées. On aura beau définir des zones rouges et y interdire la construction, on n’empêchera pas une famille, qui vit à un endroit donné depuis plusieurs générations, de bâtir une extension, par exemple. Rappelons que, bien souvent, les habitants ont bâti leur maison eux-mêmes, sans solliciter de permis de construire. Surtout, dans les zones rouges – qui diffèrent en cela des zones à danger imminent –, les habitants ne peuvent pas prétendre à une indemnisation. En cas de danger, il faut une maîtrise d’œuvre urbaine et sociale (Mous) pour convaincre les gens de quitter les lieux, donc vous pouvez imaginer ce qu’il en est dans une simple zone rouge.

M. Brayen Sooranna. Le PPRN ne permet pas de réguler la pression foncière mais peut néanmoins avoir un certain impact. Il faudrait mener une réflexion à l’échelle de la parcelle. À Mayotte, des zones entières sont considérées comme non constructibles. La réflexion au niveau de la parcelle, dans le PLU (plan local d’urbanisme) et le PPRN, permettrait de mieux qualifier le risque, de mieux maîtriser les coûts et de favoriser la quantité et la qualité des logements construits.

Il faut aussi prendre en compte, dans les Antilles, la question de l’échouement des sargasses. Certains bailleurs font le choix de ne pas construire dans les zones affectées par ces dernières, notamment du fait des effluves qu’elles libèrent. Un rapport parlementaire pourrait utilement se pencher sur cette question. Il s’agit non seulement de comprendre comment se forment les radeaux de sargasses mais aussi d’analyser les conséquences de ce phénomène, par exemple sur le logement. On constate en effet, dans un certain nombre de communes de Martinique et de Guadeloupe, que des locataires quittent leur logement en raison des odeurs et des effets des algues sur la santé. Les bailleurs, les collectivités et les Deal (directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement), entre autres acteurs, ont besoin d’informations pour réfléchir aux possibilités de réutilisation des sargasses et aux moyens d’éviter leur extension, à l’avenir, dans l’ensemble de la Caraïbe.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. L’Assemblée nationale et le Sénat ont déjà consacré à la question des sargasses plusieurs rapports d’information. Cela ne signifie pas, toutefois, que toutes les solutions s’y trouvent.

Messieurs les représentants d’Action logement, comment vous assurez-vous que les aides sollicitées par les habitants serviront à prémunir leur logement contre les risques naturels ? Soumettez-vous le versement de l’aide à une forme de conditionnalité ? Accompagnez-vous les bénéficiaires ? Vous arrive-t-il de refuser un financement lorsque l’habitation se trouve dans une zone dangereuse ou est trop éloignée de certaines normes ?

Par ailleurs, et cette question s’adresse plutôt au représentant de la FRBTP, la puissance publique vous accorde-t-elle des aides à la rénovation adaptées, susceptibles de vous permettre de mener à bien la transition énergétique et de faire face au changement climatique et à l’accroissement des risques naturels qu’il entraîne ?

Enfin, et là je m’adresse à vous tous, disposez-vous d’une programmation de l’évolution du patrimoine de vos adhérents tenant compte des risques encourus du fait de l’ancienneté d’une partie du bâti et de sa non-conformité aux nouvelles normes des PPRN ?

M. Ibrahima Dia. Dans le cadre du déploiement du programme d’investissement volontaire, Action logement a consacré des moyens significatifs aux territoires ultramarins en vue d’y améliorer les conditions de logement des salariés ou de leur permettre d’accéder au logement, mais aussi de les prémunir contre les risques naturels.

Nous avons ainsi créé deux filiales, Mayotte habitat et Guyane habitat, qui dépendent d’AtriOM, filiale guadeloupéenne. Elles constituent une interface sociale et financière dont bénéficient les familles les plus modestes.

Dans ce cadre, deux prêts à taux fixe ont été prévus, l’un de 30 000 euros, remboursable en dix ans, qui permet aux habitants de ces territoires de régulariser leurs parcelles dans de bonnes conditions, l’autre de 50 000 euros, vise aussi à l’amélioration de l’habitat informel et est destiné aux foyers qui sont aux minima sociaux, et ne percevant donc pas un salaire alors que le financement est assuré par la PEEC.

Mme Sabrina Mathiot. S’agissant de l’habitat privé, l’État, suivant sa doctrine, réserve ses aides aux habitants des zones sur lesquelles pèse un danger imminent, ou zones rouge foncé. Dans les zones rouges, en revanche, qui ne sont pas menacées par un tel danger, tous les dispositifs de droit commun ne sont pas opérants. Par exemple, l’Anah (Agence nationale de l’habitat) n’y intervient pas et, en 2022, ses actions sur l’habitat privé n’ont concerné que 101 logements. Or les habitants des zones rouges ne les quitteront pas.

La doctrine de l’État évoluera-t-elle afin de permettre à ceux qui n’ont ni droits, ni titres de bénéficier d’une régularisation, et à ceux qui sont propriétaires de plein droit et dont la famille occupe le logement depuis des générations de percevoir les aides de l’Anah, qui pourraient s’ajouter aux autres aides qui leur sont destinées ?

M. Ibrahima Dia. S’agissant de la régularisation foncière à Mayotte, les difficultés ne tiennent pas qu’à l’absence de moyens financiers. Elles ont trait aussi à l’accompagnement des familles souhaitant présenter un titre foncier pour contracter un prêt et régulariser leurs parcelles. Pour obtenir ce titre, il faut en effet contacter un notaire. Or, à Mayotte, il n’y en a pas beaucoup. En partenariat avec la commission d’urgence foncière, nous nous sommes efforcés de lever cet obstacle, qui peut paralyser les familles pendant de longues années. Nous travaillons également avec quelques associations qui les aident à mener à bien leurs démarches de titrisation.

En outre, certains assureurs ne jouent pas le jeu des garanties dommages-ouvrage. Il faut y mettre fin.

M. le président Mansour Kamardine. Ce que vous dites, madame Mathiot, est important, mais, quand il s’agit d’évoluer, notre pays fait souvent preuve de lourdeur. Ainsi, alors que la suppression du droit du sol à Mayotte a été proposée dès 2005, le Gouvernement n’envisage de l’appliquer qu’aujourd'hui, soit près de vingt ans plus tard.

Quant à la question de la régularisation des parcelles de la zone dite « des cinquante pas géométriques » (ZPG), je l’avais posée en 2007, lors de l’examen du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer. On ne m’avait pas alors entendu. Aucun gouvernement ne demandera aux habitants de la ZPG de la quitter pour s’installer ailleurs. Ils s’y accrochent parce qu’ils ont reçu cette terre de leurs ancêtres et nul ne pourra les en arracher. J’avais tout simplement proposé la régularisation de leurs parcelles, qui aurait permis à des acteurs privés de participer financièrement à leur aménagement, de les sécuriser, et aux communes de prélever des taxes foncières supplémentaires. Mais, quand on n’a pas la chance d’avoir fait l’ENA, il est bien difficile de se faire entendre…

M. Stéphane Brossard. La semaine dernière, les membres de l’Agence qualité construction ont posé la première pierre d’une future concertation générale sur la construction et son adaptation aux conditions spécifiques aux outre-mer. Elle nous permettra de travailler ensemble à la résolution de problèmes qui nous intéressent tous, et s’agissant desquels nous avons tous acquis au fil des années une expertise locale éprouvée.

Un seul exemple : la réglementation thermique, acoustique et aération dans les DOM (RTAA DOM). Nous savons tous que les températures tendent à augmenter partout. Si nous ne travaillons pas de concert à une adaptation du bâti à ce phénomène, c’est à une augmentation généralisée de la climatisation que nous assisterons. Or ce n’est pas notre objectif. Au contraire, nous entendons promouvoir, comme nous le faisons depuis quinze ans à La Réunion, la ventilation traversante et le facteur solaire – qui ne relève pas seulement de l’isolation –, afin de protéger nos constructions.

À cet égard, il nous semble inadmissible que la stratégie de financement du dispositif MaPrimeRénov’ fasse entièrement l’impasse sur le facteur solaire. L’isolation n’est pas la seule solution. Importer de la laine de verre, qui devra être acheminée vers nos territoires dans des containers, ne servira qu’à enrichir quelques grands groupes et à générer du dioxyde de carbone. Quelle ineptie ! Il faut au contraire travailler sur le facteur solaire à partir d’une réflexion d’ensemble sur l’exposition du bâti. C’est ainsi que nous serons plus efficaces tant au stade de la construction que de l’exploitation, en évitant un usage trop important de la climatisation. Tout le monde peut y gagner mais il faut lever certains freins. À court terme et notamment dans le Sud et pendant la période estivale, l’Hexagone sera lui aussi confronté aux températures extrêmes et aux consommations excessives de climatisation. La lutte contre ces phénomènes sera donc d’intérêt national. Or nous sommes en avance d’une décennie sur ce sujet.

M. Vincent Bertin. Les enjeux qui viennent d’être évoqués sont essentiels et nous pouvons les prendre en compte de façon vertueuse. Nous travaillons ainsi avec des isolants à base de sargasses et d’autres matériaux biosourcés, fabriqués à proximité des lieux où ils sont utilisés.

En réponse à la troisième question du rapporteur, la programmation d’Action logement immobilier prévoit l’obtention d’agréments pour la construction de 1 300 logements, anticipant des dynamiques démographiques ultramarines très diverses : la population des Antilles est vieillissante et la production de logements nouveaux en tient compte ; à La Réunion, notre entreprise sociale pour l’habitat est mature et sa capacité de production est importante ; enfin, les besoins en Guyane et à Mayotte sont très grands, tout comme les ambitions de la politique volontariste que nous y menons.

M. Alban Charrier. S’agissant de la programmation des travaux dont le bâti existant fera l’objet, les bailleurs sont tous engagés dans la mise à jour de leurs plans stratégiques de patrimoine pour faire face au changement climatique, mais aussi pour affronter les risques naturels. Nous avons besoin à cette fin d’une meilleure connaissance de ces risques tels qu’ils se présentent aujourd'hui, mais aussi de ce qu’ils seront dans dix ou quinze ans. L’USH travaille avec la Caisse des dépôts et consignations au développement de l’outil Prioréno, qui intégrera l’analyse prospective des risques naturels et permettra aux bailleurs, comme à l’ensemble des propriétaires, d’anticiper leur traitement. Cet outil est déjà déployé pour les collectivités, il le sera courant avril 2024 pour le logement social, tandis que ses développements relatifs aux risques naturels sont attendus pour fin 2024 ou début 2025.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Les risques naturels sont une réalité bien présente pour le sud de la France et plus encore pour les outre-mer. La programmation des travaux prendra-t-elle en compte le facteur solaire ?

Mme Sabrina Mathiot. L’ordonnance relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte, signée le 6 avril 2022, emporte des conséquences négatives sur l’habitat privé et sur l’indemnisation des bénéficiaires potentiels du fonds Barnier. La cartographie des risques naturels a en effet rendu non indemnisables des zones qui l’étaient. Nous devrions envisager un plan de recomposition spatiale et de relogement des populations concernées, sans lequel toutes les mesures que nous prenons s’avéreront inutiles pour les ménages relativement modestes que nous souhaitons aider. C’est particulièrement vrai à l’ère de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, qui n’a pas particulièrement avantagé les outre-mer – je pense notamment au ZAN –, en dépit de l’exposition singulière aux risques naturels qui les caractérise.

M. le président Mansour Kamardine (LR). Merci, madame et messieurs, pour votre disponibilité et pour la qualité de vos interventions, qui nous ont beaucoup éclairés.

22. Table ronde, ouverte à la presse, sur le bilan de la gestion d’Irma et de la reconstruction à Saint-Martin et Saint-Barthélemy (26 février 2024)

Mme Anne Laubies, ancienne préfète déléguée (2015-2018)

M. Philippe Gustin, préfet, ancien délégué interministériel pour la reconstruction des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (2018-2019)

M. le président Mansour Kamardine. Nous clôturons nos travaux consacrés au bilan de la gestion de l’ouragan Irma dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en accueillant deux représentants de l’État qui furent en première ligne lors de cette séquence : Mme Anne Laubies, préfète déléguée dans les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy de 2015 à 2018, et M. Philippe Gustin, préfet, délégué interministériel pour la reconstruction des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin de 2018 à 2019.

Madame la préfète, monsieur le préfet, je vous remercie de vous être rendus disponibles pour éclairer de votre expérience les membres de notre commission d’enquête.

Cette audition est ouverte à la presse et retransmise en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Anne Laubies et M. Philippe Gustin prêtent successivement serment.)

Mme Anne Laubies, préfète déléguée dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy de 2015 à 2018. Je vais commencer par resituer le contexte, avant d’aborder la gestion de crise, en évoquant notamment la question de notre relation avec la population.

Irma était un ouragan de catégorie 5, particulièrement violent, avec des vents moyens de presque 295 kilomètres par heure et des pointes pouvant dépasser les 330 kilomètres par heure. Son diamètre était de 350 kilomètres, avec un œil de 50 kilomètres. Il est passé juste sur les deux îles. Deux autres cyclones d’ampleur, José et Maria, sont survenus juste après Irma : cette succession, en quinze jours, de trois cyclones majeurs sur les Petites Antilles a créé un contexte qui a compliqué la gestion de la crise.

Juste après le passage d’Irma, nous avons pu constater l’importance des dégâts matériels, documentée par de nombreuses images. Mais nous avons été surtout confrontés à un risque de crise humanitaire. Saint-Martin et Saint-Barthélemy dépendent de leurs usines de désalinisation pour leur approvisionnement en eau ; or celle de Saint-Martin s’est retrouvée hors service. Plus d’eau, mais plus d’électricité non plus, ni de moyens de communication : c’est l’ensemble des infrastructures nécessaires à la vie qui a été touché sur l’île de Saint-Martin. Pour réagir à une crise d’une telle ampleur, il a fallu mettre en place une organisation au niveau national, zonal, régional – la région Guadeloupe – et local. Afin de venir au secours des populations et des collectivités, la préfecture de Saint-Martin a donc été amenée à se coordonner avec un nombre très important de services.

En outre, de nombreux bâtiments publics, essentiels à la gestion de crise, ont été touchés, certains détruits : celui de la préfecture, ceux des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, l’hôpital de Saint-Martin, l’usine EDF, l’usine de désalinisation et d’autres bâtiments encore. La préfecture a dû se replier dans l’urgence sur un plan B pour pouvoir réactiver immédiatement un COD (centre opérationnel départemental), et les deux collectivités ont dû faire de même. Toutes ces difficultés ont contribué à déstabiliser la réponse d’extrême urgence.

Dans le cadre de cette réponse, nous sommes intervenus avec la coordination nationale de la CIC (cellule interministérielle de crise), qui a pourvu à nos besoins en hommes et en matériel. Nous avions reçu, avant même le passage du cyclone, le renfort de gendarmes et de sapeurs-pompiers, afin de permettre une réponse opérationnelle rapide. D’autres moyens humains sont arrivés en très grand nombre après le cyclone. Avec l’ensemble de ces moyens, nous avons pu intervenir pour protéger la population, pourvoir aux besoins en eau et en nourriture, procéder aux déblaiements. Nous avons pu, enfin, apporter des solutions au problème des pillages, dans les soixante-douze heures ayant suivi le cyclone.

M. Philippe Gustin, préfet, délégué ministériel pour la reconstruction des îles de Saint-Barthélemy et de Saint Martin de 2018 à 2019. C’est en effet Mme Anne Laubies qui, en tant que préfète déléguée dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, a dû gérer cette crise dans ses premiers jours : elle se trouvait sur place, et à un moment où les communications étaient coupées.

C’est d’abord sa violence qui a fait la spécificité de cette crise. C’est comme recevoir un TGV dans la figure : 90 % des habitations ont été endommagées et 20 à 25 % complètement détruites, tout comme beaucoup de bâtiments publics.

Une autre spécificité réside dans la double insularité de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, ces îles ayant en outre un statut particulier. À cela s’ajoute qu’il est nécessaire pour y accéder, à moins d’emprunter l’aéroport de la partie néerlandaise de l’île de Saint-Martin, de passer par la Guadeloupe. Jusqu’en 2008, ces deux îles étaient des communes de la Guadeloupe, ce qui mécontentait leurs habitants.

Comme Anne Laubies l’a indiqué, il a également fallu faire face aux pillages. Ces derniers ont peut-être été plus traumatisants pour la population que le cyclone lui-même. On a pu voir sa maison détruite, et son voisin de palier venir se servir chez soi. Ou, plus grave, pour citer un cas judiciarisé, un pharmacien venir se servir dans la pharmacie centrale.

En conséquence, ce sont 8 000 personnes qui ont voulu partir, comme j’ai pu le voir dès mon arrivée, le 11 septembre. Il a fallu répondre aux besoins en eau, en électricité, en moyens de communication, et s’occuper de ces gens qui voulaient à tout prix quitter les îles – surtout celle de Saint-Martin – alors même, justement, qu’il était impossible de communiquer. Il était impossible également de faire atterrir de gros avions sur l’aéroport, très endommagé, de Saint-Martin.

Ma mission a été décidée par le Président de la République le jour où ce dernier s’est rendu à Saint-Martin. Je n’oublierai pas son appel de onze heures du matin, le 10 septembre, pour me demander si j’acceptais de partir m’occuper de la reconstruction des deux îles. J’avais suivi dans les médias ce qu’il s’y passait depuis cinq jours ; j’ai accepté tout de suite et, cinq heures plus tard, j’étais dans l’avion du Président de la République, en direction de Saint-Martin.

Un choix politique a été fait, qu’il faut assumer. Dans mes fonctions ultérieures de préfet de la région Guadeloupe, j’ai pu étudier la manière dont on y avait géré les grandes crises, en particulier le passage de l’ouragan Hugo en septembre 1989. D’ampleur comparable à celle d’Irma, il avait frappé très durement un bon tiers de la Guadeloupe. Il y avait bien eu alors une tentative de création de délégation interministérielle ; mais la reconstruction avait été confiée à une seule personne, exerçant ce qu’on appellerait aujourd’hui les fonctions de Sgar (secrétaire général aux affaires régionales), sans équipe. J’ai au contraire, pour ma part, insisté dès le début sur la nécessité de constituer une équipe, notamment à Paris. Vous le savez, monsieur le président : la culture ultramarine des administrations parisiennes est proche de zéro. J’ai pu m’en rendre compte quand j’étais directeur de cabinet du ministre des outre-mer : les sujets ultramarins annonçaient toujours un problème pour les autres administrations, qui ne les connaissaient d’ailleurs pas. C’était encore plus vrai quand il s’agissait de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy : bien peu de personnes dans les administrations étaient capables de les placer sur une carte.

Il a donc fallu constituer une petite équipe. J’avais autour de moi six personnes, aux fonctions transversales, pouvant traiter de sujets budgétaires, car il a très vite été question d’argent, de sujets d’urbanisme – une des clés de ma mission sur le long terme –, mais aussi de questions juridiques très concrètes, dans la mesure où le statut même des deux collectivités exerçait une contrainte sur l’action de l’État. Suivant les règles pures du droit, l’État n’aurait même pas dû intervenir ; mais ce n’est heureusement pas comme cela que les choses ont été abordées.

En faisant des allers et retours permanents entre les îles du Nord et Paris, j’ai pu monter un réseau impliquant dix-sept ministères et secrétaires d’État. Jusqu’en décembre se sont tenus presque tous les mois des comités interministériels, présidés par le Premier ministre d’alors, Édouard Philippe, pour mobiliser au plus haut niveau, tandis que j’opérais en deuxième lame auprès des référents des cabinets et des référents dans les services pour m’assurer que, une fois l’urgence passée, on n’oublie pas Saint-Martin et nos engagements.

Sur le terrain, nos priorités ont été très vite évidentes. Anne Laubies n’avait plus de préfecture, et je n’avais donc pas de bureau, ni de logement. Il faudra raconter un jour dans un livre comment nous nous sommes débrouillés, avec les moyens du bord, quand 3 000 personnes – fonctionnaires, militaires, gendarmes, bénévoles et personnels de la Croix-Rouge –arrivaient sur un territoire de 35 000 habitants presque complètement détruit, sans eau et sans réseau. Où les loger ? Comment les nourrir ? Comment pouvais-je commencer à parler de reconstruction dans de telles conditions, tandis qu’Anne Laubies était à la manœuvre dans la gestion de crise ?

Je me suis rapidement attelé à deux ou trois choses. D’abord à la reconstruction des réseaux : l’eau, l’électricité, les télécommunications. Plus que ne pas pouvoir prendre de douche, ne plus avoir de téléphone s’est révélé particulièrement difficile et éprouvant, y compris pour les 3 000 personnes arrivées sur le terrain qui ne pouvaient pas même rassurer leurs proches. Si nous avons réussi cette reconstruction, c’est parce que nous avions sur place, au COD, un M. EDF, un M. SFR, un M. Orange. Ce ne serait malheureusement plus le cas aujourd’hui, avec la dissolution des fonctions et des missions, comme j’ai pu en faire l’expérience récemment lors de la crise de la tempête Ciarán en Bretagne, dont j’ai eu à connaître par mes fonctions préfectorales, et qui m’a fait regretter le temps béni de la gestion d’Irma. Il y a là un enseignement qui pourrait être utile à votre commission. L’omniprésence d’Irma dans les médias a aussi joué dans la mobilisation d’EDF, qui s’est montrée très efficace. Les choses ont été plus compliquées avec l’établissement public des eaux : cela sera à mettre au bilan des difficultés rencontrées par la collectivité.

Autre urgence : rouvrir le plus rapidement possible les établissements scolaires. Deux collèges avaient été détruits, une dizaine d’écoles maternelles étaient très endommagées, ainsi que le lycée professionnel, qui a rouvert en dernier. Je m’y suis attelé non seulement parce que l’éducation est une priorité, mais aussi parce qu’on ne peut pas se permettre de laisser des enfants dans la rue : nous avons pu voir les effets qui, très rapidement, en découlent. Grâce aux efforts de la sécurité civile, des militaires et de la Croix-Rouge, la rentrée scolaire a pu avoir lieu le 4 novembre, au retour des vacances de la Toussaint, en présence d’Édouard Philippe – au moins pour les établissements qui avaient été reconstruits.

Autre priorité dont je n’avais pas pensé qu’elle allait m’occuper autant, en particulier à Paris : la gestion des problèmes rencontrés par les entreprises avec leurs salariés. Imaginez la situation d’une entreprise qui a tout perdu – ses locaux, ses archives, son matériel informatique – et qui compte parmi ses salariés une des 8 000 personnes ayant quitté le territoire. Ce sont des cas qui ont pu faire jurisprudence. On se retrouve dans des imbroglios juridiques liés à ce que j’appelais déjà les déplacés climatiques : des gens ayant quitté l’île, sans même que leur employeur puisse savoir s’ils sont encore vivants, faute de moyens de communication, et qui réclament de l’entreprise une prise en charge et des prestations. Une telle situation pourrait être amenée à se reproduire, et nous n’avons pas les outils juridiques pour y faire face.

Enfin, les situations à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin étaient très différentes. La collectivité de Saint-Barthélemy a été très réactive, avec un président qui disposait aussi de plus de moyens, il faut le reconnaître. L’habitat y a également été beaucoup moins durement frappé qu’à Saint-Martin. Même si, comme l’a dit Anne Laubies, l’approvisionnement en eau et les télécommunications ont été affectés, le déblaiement a pu se faire rapidement, et la vie revenir à la normale. La collectivité de Saint-Martin, quant à elle, était en difficulté dès avant le cyclone. Financièrement fragile, elle avait eu du mal à prendre le virage de l’évolution statutaire, à la différence de Saint-Barthélemy.

Il a donc fallu accompagner une collectivité qui s’était notamment mal assurée : pour 300 millions d’euros de dommages subis sur des bâtiments publics, elle n’a pu recevoir qu’à peine 40 millions des assurances. Les moyens à notre disposition étaient les moyens du droit commun, mais sur un territoire qui ne relevait pas du droit commun. Il a fallu faire dans la dentelle pour savoir quand on pouvait faire jouer la solidarité nationale.

Assez rapidement, nous avons pu faire un bilan chiffré des dégâts et du coût de la reconstruction. Nous avons ensuite pu signer deux accords, le 6 novembre et le 21 novembre, définissant les termes de notre coopération dans la gestion de la reconstruction pour les années à venir. La collectivité s’est engagée, en contrepartie des dotations de l’État et selon la volonté du Président de la République, à reconstruire en améliorant la qualité du bâti. Les dégâts subis par Saint-Martin ont en effet aussi été la conséquence de ce que les normes de construction n’y étaient pas respectées avec la même rigueur que sur d’autres territoires de la République.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Vous dites, monsieur le préfet, que si l’impact du cyclone et la reconstruction qui a suivi n’ont pas été les mêmes à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, c’est notamment parce que ces îles n’ont pas le même tissu social. Nul ne peut le contester, mais il y a aussi une différence d’urbanisme entre ces deux territoires, et on peut se demander pourquoi l’État a laissé se développer sur l’île de Saint-Martin une urbanisation aussi chaotique.

Madame la préfète, vous nous avez dit que des forces de l’ordre s’étaient prépositionnées avant l’arrivée d’Irma, mais cela n’a manifestement pas empêché les pillages. Pensez-vous, avec le recul, qu’il aurait fallu faire autrement ? Et envisage-t-on de faire autrement à l’avenir ? Les pilleurs sont souvent des individus opportunistes et cyniques qui profitent du chaos, mais il semble que certaines personnes soient tout simplement venues s’approvisionner parce qu’elles avaient faim et soif. N’aurait-il pas fallu – et ne faudrait-il pas, à l’avenir – prépositionner aussi des pôles d’approvisionnement ?

M. le président Mansour Kamardine. Les pharmaciens n’avaient pas soif…

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Par ailleurs, il est vrai, monsieur le préfet, que les dispositifs ont été mis en place avec diligence, mais vous conviendrez que la reconstruction ne s’est pas faite très rapidement. Quelles difficultés avez-vous rencontrées ? J’aimerais que vous reveniez en particulier sur les bâtiments qui n’étaient pas assurés. Comment l’État a-t-il géré cette situation ? Il existe certes le dispositif Cat nat, mais les assureurs, que nous avons reçus cet après-midi, nous ont rappelé que quand un bien n’est pas assuré, il n’est pas éligible à ce dispositif… On peut se dire que les gens auraient dû prendre davantage de précautions – si tant est qu’ils en aient eu les moyens –, mais cela crée en tout cas des difficultés pour la collectivité. Pourriez-vous revenir sur les relations de l’État avec ces collectivités, notamment avec celle de Saint-Martin ? J’ai cru comprendre qu’elles n’avaient pas toujours été au beau fixe.

Dans la foulée des événements, on a procédé à une révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN) à Saint-Martin. La première version a donné lieu à des émeutes et à des tensions sociales très fortes. Les autorités passées et actuelles de Saint-Martin nous ont expliqué que la concertation avait permis d’apaiser les choses – en faisant un peu moins de place au risque de submersion et un peu plus au vent –, mais cela donne un peu l’impression qu’on a baissé la garde et acheté la paix sociale en réduisant le niveau d’exigence. Qu’en dites-vous ? Avons-nous désormais des dispositifs plus performants pour anticiper des événements de ce genre, aussi bien sur ces îles que dans d’autres territoires ultramarins, notamment du bassin Atlantique ?

Mme Anne Laubies. Pour expliquer l’impact différent de l’ouragan sur les deux îles et ce que vous avez appelé l’urbanisation chaotique de Saint-Martin, je vois plusieurs éléments : une absence de structuration politique à Saint-Martin ; des définitions stratégiques plus claires et plus évidentes à Saint-Barthélemy, dont la situation financière est par ailleurs nettement meilleure. Surtout, la collectivité de Saint-Barthélemy s’en est tenue à l’application des grands principes de la loi, notamment en matière d’urbanisme, de protection des populations et de réseaux. À Saint-Martin, l’une des grandes difficultés, outre l’urbanisme chaotique, était l’état subcomateux des réseaux, d’eau comme d’électricité. Nous avions d’ailleurs entamé avec la collectivité de Saint-Martin et l’ESM (Énergies Saint-Martin) un projet sur crédits européens pour remettre à niveau l’ensemble des réseaux d’eau, mais il avait du mal à avancer, d’une part parce que la gestion des crédits européens est une chose complexe, d’autre part parce que la communauté de Saint-Martin avait des difficultés à monter des dossiers soutenables auprès de l’Europe.

J’en viens à ce que vous avez appelé la gestion chaotique de l’urbanisme et qui s’apparente à une forme de laisser-faire de la part de l’État. Ce qu’il faut d’abord rappeler, c’est que la totalité de l’activité économique de Saint-Martin repose sur le tourisme et que le touriste veut avoir les pieds dans l’eau. Tout a été organisé dans ce but, à Saint-Martin, comme à Sint-Maarten et sur une bonne partie des îles de la Caraïbe.

Ensuite, la préfecture de Saint-Martin est récente : elle a été constituée en 2009 et ce n’est pas lui faire injure que de dire qu’elle a gardé les moyens de fonctionnement d’une sous-préfecture. Le décret de juillet 2009 prévoyait que les services de l’État de Guadeloupe devaient apporter soutien et appui à Saint-Martin. Or il y a eu une forme de rupture des deux côtés : les services de l’État de Guadeloupe ont considéré qu’ils n’avaient plus à s’occuper de Saint-Martin qui, de son côté, a voulu faire toute seule. Il y a eu une incompréhension.

Enfin, la question de l’urbanisme ne date pas de 2009 : les défiscalisations qui ont eu lieu après l’ouragan Luis et dans le courant des années 2000 ont aussi contribué au développement des constructions anarchiques. Fondamentalement, le respect de la réglementation en matière d’urbanisme, comme les questions concernant la zone des cinquante pas géométriques ou les questions patrimoniales autour du foncier, n’a pas été une priorité.

S’agissant du prépositionnement des forces de l’ordre et des pillages, il me paraît utile de rappeler les différentes séquences du passage d’Irma. L’alerte est donnée le 1er septembre ; le cyclone enfle le 2 et le 3 et il arrive le 5 et le 6. La montée en charge du cyclone s’est réellement faite dans les derniers jours et il est passé très rapidement de la catégorie 3 à la catégorie 5 – cela a été la même chose pour Maria. Le choix qui a été fait a consisté à prépositionner des forces limitées en nombre. Comme on craignait que l’ouragan ne fasse des dégâts considérables, on a voulu éviter que ces forces se retrouvent elles-mêmes en difficulté. C’était un choix politique ; je pense qu’il a été fait à la CIC. Je comprends que l’on puisse s’interroger sur le nombre de ces forces mais, pour nous, elles ont été essentielles.

S’agissant des pillages, les moyens sont arrivés dès le 7. Il est vrai qu’il y a eu de l’appropriation et du vol, par exemple dans des magasins d’électronique, mais il y a aussi eu des pillages dans les supermarchés, parce qu’ils étaient détruits et ouverts. L’intensité du cyclone a été tellement forte, la population a été tellement sidérée qu’il y a eu un mouvement de panique. Je pense qu’énormément de gens ont eu peur de manquer. Cela ne justifie évidemment pas les pillages et nous y avons apporté une réponse rapide et ferme. Un pôle justice a été constitué, associant le procureur de la République, les vice-procureurs de Basse-Terre et la gendarmerie, ainsi que la police de l’air et des frontières : de cette façon, nous avons pu mettre fin à ces pillages en l’espace de soixante-douze heures.

Je comprends votre question au sujet du pôle d’approvisionnement, mais nous n’imaginions pas que les supérettes seraient à terre et que les murs en tôle des magasins seraient totalement vrillés, comme si on les avait passés à la moulinette. Dans le Retex (retour d’expérience), nous avons effectivement réfléchi à la manière de créer des chaînes d’approvisionnement. La CIC et les deux préfets de zone et de région en Guadeloupe ont assuré à la fois l’approvisionnement en eau et en alimentation et, comme préfète de Saint-Martin, j’ai procédé à des réquisitions, qui ont d’ailleurs été difficiles.

M. Philippe Gustin. Quand j’ai commencé cette mission, j’ai voulu prendre l’avis d’experts – même si je m’en méfie toujours. J’ai rencontré un grand climatologue, qui connaissait les îles du Nord, et je lui ai demandé ce qu’il fallait faire pour éviter que cela se reproduise. Il m’a dit que c’était très simple : il suffisait de prendre des barges et de rapatrier les 30 000 habitants de Saint-Martin dans le Cantal.

Les décideurs publics doivent avoir conscience du fait que le risque zéro n’existe pas : il faut être humble par rapport à cela. Mais on peut faire en sorte de limiter l’impact des prochains cyclones de cette ampleur, dans les îles du Nord ou ailleurs. J’ai d’ailleurs fait remarquer au ministre Béchu qu’il faudrait peut-être commencer à prendre en charge les catastrophes naturelles liées au vent dans l’Hexagone : je rappelle qu’au moment de la tempête Ciarán, on a eu des vents à 200 kilomètres à l’heure à la pointe du Raz. Désormais, des vents qu’on ne pensait ne voir souffler qu’outre-mer commencent à toucher l’Hexagone.

Dans mon rapport, pour lequel je m’étais associé à une conseillère d’État, j’ai absolument tenu à maintenir une petite phrase où je disais en substance que, pour que la reconstruction soit efficace, compte tenu du fait qu’à Saint-Martin, la compétence urbanisme appartenait à la collectivité, il fallait que l’État reprenne la main, pendant un ou deux ans. Un autre choix a été fait, que j’assume, mais j’ai souhaité que l’on maintienne dans le rapport la mention de cette possibilité. Politiquement, elle n’était pas acceptable, et c’est pourquoi cela n’a pas été fait. Mais nous avions procédé au détricotage – ou au tricotage – juridique permettant d’arriver à cette option.

J’en viens à la question des assureurs, qui a effectivement posé des problèmes compliqués, d’abord parce que, comme vous l’avez dit, moins de 40 % des gens étaient assurés. J’ajoute qu’il a fallu organiser leur venue, gérer leur arrivée par avion et leur hébergement – en même temps que celle des 3 000 personnes qui sont venues au lendemain de l’événement. Pour vous donner une idée, une compagnie d’assurances a affrété un catamaran sur lequel ses experts ont logé pendant trois mois… Si une crise de cette ampleur devait se reproduire dans une île et, a fortiori, dans deux îles, il faudrait trouver le moyen d’être plus efficaces, même si je trouve que nous l’avons plutôt été. S’agissant des assurances, le gros du paquet, pro rata capitis, est allé à Saint-Barthélemy, tout simplement parce que les gens y étaient assurés. Nous n’avons pas encore évoqué une donnée sociologique importante, à savoir qu’à Saint-Martin, on ne s’assure pas. Les gens suivent une logique très anglo-saxonne : quand on a un pépin, on tombe et on se relève. Cela étant, on est quand même un peu en France, donc on appelle l’État pour avoir un peu d’aide.

Sans doute aurions-nous pu aller plus vite, monsieur le rapporteur, mais nous sommes tout de même allés vite. Anne Laubies et moi-même avons inauguré le bâtiment provisoire de la nouvelle préfecture le 12 ou le 13 juillet 2018. Nous avons réussi à reconstruire rapidement un bâtiment permettant aux services de l’État de fonctionner de manière correcte. Dans le même temps, nous avons renforcé l’unité en charge du contrôle de l’urbanisme, car c’était très important pour moi.

Je rappelle qu’avant Irma, il y avait déjà eu des tentatives de révision du PPRN qui avaient mis l’île à feu et à sang – de mémoire, c’était en 2016. Après Irma, l’ampleur des dégâts nécessitait que l’on refasse un PPRN, et cela a été fait.

Comme Anne Laubies l’a souligné, Saint-Martin est essentiellement une île touristique ; j’ajoute, car cela n’a pas été dit, que l’île est caractérisée par des différenciations sociales très fortes. À côté de zones très européanisées, avec des hôtels, on trouve des poches de pauvreté, en particulier à Sandy Ground, où les gens ont construit leur maison, sans droit ni titre, et sont persuadés qu’ils sont chez eux. Ce sont souvent des étrangers en situation régulière, qui cumulent les difficultés. Ce sont ces publics-là qui ont été les plus difficiles à gérer, d’autant plus que, politiquement, le président de la collectivité de l’époque se voyait mal leur expliquer qu’il fallait détruire leur maison et la reconstruire aux normes anticycloniques, alors qu’ils n’en avaient clairement pas les moyens. Il faut aller à Saint-Martin pour constater que ce n’est pas Saint-Barthélemy – ne l’oublions jamais.

Je ne crois pas que le PPRN soit au rabais : il a le mérite d’exister et il a fixé certaines contraintes urbanistiques. Il reviendra à la collectivité, dont c’est la compétence, de les respecter ou non. L’État est allé assez loin dans l’accompagnement pour la protection des réseaux : on a réussi, avec le fonds d’amortissement des charges d’électrification (Face), à réaliser l’enfouissement des réseaux, tant à Saint-Martin qu’à Saint-Barthélemy. Lorsqu’un cyclone frappera de nouveau ces îles, il ne devrait donc pas y voir de problèmes d’électricité. La même chose a été faite pour les réseaux de téléphonie mobile.

Je ne peux pas vous laisser dire, monsieur le rapporteur, que nous avons acheté la paix sociale avec le PPRN. Comme préfet de la région Guadeloupe, puis comme directeur de cabinet du ministre, j’ai toujours eu l’objectif que les choses soient faites le plus correctement possible, mais toujours aussi dans le respect des compétences de la collectivité, qui était souveraine sur ces questions.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. M’étant rendu à Saint-Martin dans le cadre d’une autre mission, je peux témoigner que les dégâts sont encore très visibles. Dans un article du Monde, Mme Annick Girardin a commenté la reconstruction à Saint-Martin de la manière suivante : « Après Irma, on avait rêvé, avec la reconstruction, d’en faire une île d’exception, un exemple pour tous les territoires ultramarins. Cela ne s’est pas fait, car je pense qu’on avait sous-estimé la détresse, la pauvreté présente sur l’île aussi. » Je voulais rappeler cette phrase, non pas pour remettre en cause l’État, mais pour dire que cette réalité s’est imposée à tous.

Le président actuel de la collectivité de Saint-Martin nous a indiqué que de très nombreuses compétences avaient été perdues après les événements : je pense que cela correspond à peu près aux 8 000 personnes que vous avez évoquées. Ces personnes sont-elles revenues ? A-t-on cherché à les faire revenir ? Ce que l’on nous a dit, c’est que ce départ a laissé une béance.

M. Philippe Gustin. Oui, des compétences sont parties. Par ailleurs, nous avons eu à lutter contre une volonté – que l’on peut trouver légitime quand on connaît un peu les outre-mer – de patriotisme économique. La reconstruction représentait beaucoup d’argent et le territoire était très pauvre ; il y a donc eu la volonté très nette de ne pas faire appel à des entreprises hexagonales ou guadeloupéennes. Cela a été un frein de plus à la reconstruction.

Comme l’a dit Anne Laubies, il est parfois difficile de faire usage des financements européens. Les choses se compliquent vraiment lorsque l’on n’a pas de maîtres d’œuvre capables d’agir et aux reins assez solides. Pour construire à Saint-Martin, il faut tout importer : la moindre poignée de porte, le moindre carreau de ciment…

Pour revenir aux propos d’Annick Girardin, nous avons tous voulu nous servir de l’exemple saint-martinois comme d’un aiguillon pour préparer les outre-mer à faire face aux risques. Monsieur le président, vous vivez sur un territoire où il y a aussi des risques – où il n’y a que des risques ! Nous avions l’illusion de pouvoir construire, tous ensemble, intelligemment, quelque chose de durable du point de vue environnemental et de sûr pour les 35 000 habitants de notre petit territoire. Nous n’y sommes pas parvenus, en raison notamment de problèmes de compétences, mais j’espère que Saint-Martin est aujourd’hui mieux armé pour faire face à un nouveau cyclone.

M. le président Mansour Kamardine. Si vous étiez à présent en poste sur une île en proie à une catastrophe similaire, agiriez-vous de la même manière ou avez-vous identifié des points faibles ?

Mme Anne Laubies. C’est une question difficile. Pour ce qui concerne la gestion de crise proprement dite, nous avons essayé de faire le mieux possible, en dépit des limites inhérentes à la situation, en utilisant les moyens considérables dont nous disposions. Je vois néanmoins quelques points qui mériteraient des améliorations.

Ainsi que l’a expliqué Philippe Gustin, il faut que la préfecture soit réellement « carrossée » comme telle et dotée des services, des moyens humains, des compétences, du poste de commandement et des outils, en particulier cartographiques, qui permettent d’agir en cas de crise. Les choses avancent mais, lors de l’ouragan Irma, il y avait clairement des marges de progrès dans le domaine de la communication. Après une première phase marquée par la perte des moyens de communication, nous aurions dû mettre en place, plus vite et plus fortement, une communication locale. Sur ce point, j’assume volontiers ma part de responsabilité.

Par ailleurs, nous avons essayé de travailler le plus possible avec la collectivité de Saint-Martin, mais cette dernière reste très fragile, si j’en crois ce que j’ai vu et ce que je constate encore en suivant les actualités locales. À titre personnel, je considère que nous gagnerions à accompagner cette collectivité de manière à la structurer et à la solidifier.

M. Philippe Gustin. Si je comprends bien votre question, monsieur le président, vous nous invitez à faire abstraction du cas de Saint-Martin et à étendre notre réflexion à d’autres collectivités.

M. le président Mansour Kamardine. Nous entendons réfléchir à l’échelle de l’ensemble des outre-mer en partant du bilan que l’on peut dresser du cas saint-martinois.

M. Philippe Gustin. Dans le domaine matériel, les réseaux d’électricité, de télécommunications et d’eau constituent une priorité. Je ne minimise pas les difficultés auxquelles vous êtes confronté lorsque votre maison s’envole, mais quand vous disposez de ces réseaux, vous supportez un peu mieux la situation. D’ailleurs, je vous le répète tout à fait sérieusement, vous supportez parfois mieux de ne pas avoir d’eau que de ne pas avoir de téléphone. Un travail doit donc être effectué, dans les outre-mer, pour sécuriser ces réseaux.

D’autres erreurs ont été faites, notamment celle de considérer que, puisque l’île connaît des vents de 375 kilomètres à l’heure, il faut y construire des maisons avec des vitres de TGV. Vous savez comme moi, monsieur le président, que ce n’est ni possible ni souhaitable. Je l’avais pourtant écrit dans mon rapport…

Il convient d’évoluer, comme le font certains territoires ultramarins tels que la Polynésie française, pour permettre la présence d’installations y compris dans des zones où l’on ne devrait pas construire dès lors que l’on n’y réside pas – mais Anne Laubies a évoqué l’enjeu du tourisme, et le plan de prévention des risques naturels (PPRN) va d’ailleurs dans ce sens. Nous pourrions ainsi autoriser l’installation de ce que j’appelle, sans aucune connotation péjorative, des « paillotes », à savoir des constructions sans grande valeur, qui permettent la présence d’un bar ou d’un restaurant au bord d’une plage, et que l’on peut démonter ou sécuriser rapidement lorsqu’une alerte est donnée. Dès le début, j’ai évoqué cette possibilité avec la collectivité, mais j’ai senti des réticences. Anne Laubies a bien décrit ce business : la défiscalisation a attiré des tas de promoteurs qui ont construit des bâtiments qui n’auraient jamais dû l’être de la sorte. Je l’ai déjà dit, écrit, et je le répète devant vous après avoir prêté serment.

Un troisième élément me semble encore plus important. Partout où je suis passé, j’ai encouragé la diffusion d’une culture du risque auprès de M. et Mme Tout-le-monde. Il s’agit là d’un défi très difficile à relever, car les gens pensent toujours que le risque concerne d’abord les autres. Les Ultramarins ont pourtant une sacrée longueur d’avance. Vous l’avez dit, monsieur le président : à Mayotte, on sait vivre avec le risque – ou plutôt, on savait. Les vieux Saint-Martinois comme les vieux Mahorais savent que lorsqu’on annonce un cyclone, il faut monter sur le toit et vérifier que les tôles sont bien fixées – autant de réflexes que la jeune génération a oubliés. La diffusion de cette culture ne coûte pourtant pas des milliards.

Lorsque je suis arrivé en Guadeloupe après l’ouragan Irma, j’ai instauré la pratique dite des journées japonaises. À la suite d’un grand tremblement de terre en 1923, le Japon a décidé d’organiser, chaque année, une ou deux journées où tout s’arrête et où les citoyens réapprennent les risques et les contrôles de base à effectuer – ils s’assurent par exemple qu’ils ont de l’eau en réserve et qu’il y a des piles dans les lampes de poche. C’est aussi l’occasion de faire le bilan de toutes les évolutions techniques intervenues, à une époque où le réchauffement climatique en nécessitera de plus en plus – je pense notamment aux normes en matière de construction. Il s’agit de faire de la vulgarisation.

Quand vous vous promenez à Saint-Martin, monsieur le rapporteur, demandez toujours si les ruines que vous voyez datent d’Irma, de Luis ou d’un cyclone précédent. Certains dégâts ont été causés il y a vingt-cinq, trente ou cinquante ans.

Les outre-mer sont confrontés à tous les risques, sauf à celui d’avalanche. La culture du risque y est donc plus importante, même si l’Hexagone gagnerait aussi à apprendre à vivre avec le risque. Si Saint-Martin a subi tant de destructions, c’est parce qu’il y avait devant chaque maison des tas de sable et de cailloux. Il n’y a heureusement pas besoin de garages outre-mer, mais vous ne pouvez pas laisser votre voiture à côté de ces matériaux si vous ne voulez pas qu’elle devienne une passoire ! Il convient de rappeler ces principes de base et de bon sens. On s’en souvient quelques années après une crise, mais maintenant qu’Irma date d’il y a six ou sept ans, je crains malheureusement qu’on les ait oubliés. Il faut donc organiser en permanence des piqûres de rappel.

M. le président Mansour Kamardine. Je vous remercie, madame et monsieur les préfets, de nous avoir éclairés de la manière la plus complète possible sur la gestion de cette catastrophe et de la reconstruction qui a suivi.

23. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « Coopération avec le voisinage – Océan Pacifique (29 février 2024)

Mme Véronique Roger-Lacan, ambassadrice de France pour le Pacifique, à Nouméa

Mme Virginie Bleitrach, directrice, direction régionale océan Pacifique de l’Agence française de développement (AFD)

Mme Anne-Claire Goarant, responsable de projets, programme durabilité environnementale et changement climatique au sein de la Communauté du Pacifique (CPS)

Mme Gabrielle Emery, cheffe de la sous-antenne du Pacifique, Bureau des nations unies pour la rééducation des risques de catastrophes (UNDRR), Mme Diana Mosquera Calle, cheffe adjointe du bureau régional Asie-Pacifique (traduction) et Mme Vanessa Buchot, chargée des relations extérieures

M. le président Mansour Kamardine. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête avec une table ronde sur le thème « Coopération avec le voisinage – Océan Pacifique ». Pour aborder ce sujet, nous sommes connectés avec plusieurs intervenantes : madame Véronique Roger-Lacan, ambassadrice de France pour le Pacifique basée à Nouméa ; madame Virginie Bleitrach, directrice régionale de l'Agence française de développement (AFD) pour le Pacifique ; madame Gabrielle Emery, cheffe de la sous-antenne du Pacifique Bureau des nations unies pour la rééducation des risques de catastrophes (UNDRR), qui est accompagnée de madame Diana Mosquera Calle, cheffe adjointe du bureau régional Asie-Pacifique de l’UNDRR qui assurera la traduction de ses propos, et de madame Vanessa Buchot, chargée des relations extérieures au sein de l’UNDRR ; madame Anne-Claire Goarant, responsable du programme durabilité environnementale et changement climatique au sein de la Communauté du Pacifique (CPS).

Mesdames, je vous remercie toutes de votre présence à cette table ronde, qui est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée Nationale. Je vous laisserai la parole pour une courte intervention liminaire afin que nous puissions ensuite poursuivre nos échanges sous un format de questions-réponses. Nous commencerons dans cet exercice par les questions de monsieur le rapporteur.

Auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, Mesdames, à lever la main droite et à dire : « Je le jure ». Mesdames Gabrielle Emery et Diana Mosquera Calle ne sont pas tenues de prêter serment, puisque les personnalités de nationalité étrangère ne sont pas convoquées mais invitées.

(Mmes Véronique Roger-Lacan, Virginie Bleitrach, Anne-Claire Goarant et Vanessa Buchot prêtent serment).

M. le président Mansour Kamardine. Merci d’avoir prêté serment. Je vais vous laisser prendre la parole pour vos interventions liminaires, en commençant peut-être par vous son excellence madame l’ambassadrice.

Mme Véronique Roger-Lacan, ambassadrice de France pour le Pacifique. Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres de la commission d’enquête, je vous remercie de nous avoir associés à cette session particulière sur la coopération entre les territoires et leur environnement pour la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d'Outre-mer. Si vous le permettez, je me cantonnerai à la partie diplomatique et à l'exercice des compétences de relations extérieures, puisque la gestion des risques naturels dans les territoires d'Outre-mer en coopération avec le voisinage suppose une délimitation et une mise en œuvre de compétences partagées entre les territoires et l'État, notamment en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

Comme vous le savez certainement, nous disposons dans la région de mécanismes de coopération entre États (c'est-à-dire en dehors d’organisations multilatérales régionales) et de dispositifs multilatéraux régionaux (mis en place dans le cadre d'organisations internationales). Une question diplomatique – et presque politique – qui se pose est de savoir comment la France et les territoires se positionnent dans ce cadre, tant au niveau diplomatique que politique.

Le premier mécanisme que je souhaite aborder est l'accord FRANZ (signé en 1992 entre la France, l'Australie et la Nouvelle-Zélande), qui réside dans une coordination opérationnelle trilatérale pour le déploiement d'aides humanitaires d'urgence en réponse aux catastrophes naturelles. Ce mécanisme a été activé à plusieurs reprises, notamment durant la présidence française de juin 2021 à juin 2023. Il a permis une gestion efficace de deux cyclones tropicaux au Vanuatu, avec le transport des cargaisons australiennes et néo-zélandaises à bord du bâtiment français d'Entrecasteaux, avant l'arrivée des moyens de transport logistique en provenance des deux pays.

L'efficacité de cette coordination et son renforcement sont essentiels, mais peuvent se heurter à des difficultés liées aux attentes régionales, notamment celles des membres du forum des îles du Pacifique. Ceux-ci souhaitent que les réponses aux crises soient gérées par les organismes régionaux en place, tels que le forum des îles du Pacifique et la communauté du Pacifique, qui finance l'initiative PIEMA (Pacific islands emergency management alliance). Pour précision, le forum des îles du Pacifique inclut les États indépendants du Pacifique, ainsi que les territoires en association avec les États-Unis, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et, en ce qui nous concerne, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française qui en sont membres à part entière, alors qu’à l’instar des États-Unis et du Royaume-Uni, la France a le statut de partenaire de dialogue de ce forum.

Comme vous pouvez le constater, nous avons donc un mécanisme multinational entre la France, l'Australie et la Nouvelle-Zélande qui est souple dans son organisation et sa coordination mais qui est opérationnellement efficace. Les mécanismes politiques sont plus complexes du point de vue de l'engagement des moyens de l'État. En effet, ils mettent souvent en œuvre des compétences partagées – comme la protection civile – qui sont déléguées aux territoires, tout en impliquant l'emploi de moyens de l'État (qu’ils soient militaires ou policiers). Dans ce cadre, il revient aux hauts-commissaires en tant que commandants d'opérations de gérer l'engagement des moyens de la République.

Voilà un certain nombre de subtilités qui font que le cadre choisi est un petit peu particulier, puisqu'il s'agit d'exercer des compétences parfois partagées mais toujours sous la responsabilité du représentant de l'Etat, à savoir le haut-commissaire de la République.

Notre préférence va au mécanisme FRANZ, et il sera nécessaire à l'avenir de discuter avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande de l'articulation avec les mécanismes régionaux de la communauté du Pacifique et du forum des îles du Pacifique. Depuis la dernière visite du Président de la République dans le Pacifique, la France a décidé de coopérer avec le Pacific Humanitarian Warehousing Program. Il s’agit d’un mécanisme lancé par l'Australie avec les États-Unis dans le cadre de Partners in the Blue Pacific, une initiative multinationale de coopération entre les États-Unis et les membres du forum des îles du Pacifique y compris donc la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. La France n’a pas souhaité devenir partenaire de cette initiative qui a été jugée un peu ciblée politiquement alors que notre ambition – en accord avec le souhait des États de la région – est de tirer parti de toutes les offres de coopération émanant de tous les États membres, sans pour autant prendre parti. Sont membres de cette initiative américaine, l'Allemagne, l'Australie, le Canada, la Corée du Sud, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, en sachant que l’Australie et la Nouvelle-Zélande font de toute façon partie du forum des îles du Pacifique. La France n’en est pas membre donc, mais il a été décidé à la faveur de la visite du Président de la République de participer financièrement à cette initiative sur une durée de huit ans à hauteur de 8 millions d'euros (soit un million d'euros par an). L’idée est de renforcer les stocks humanitaires prépositionnés dans les États insulaires du Pacifique.

Une autre initiative prise à la suite du dernier voyage présidentiel réside dans l'ouverture d'une plateforme d'intervention régionale pour le Pacifique Sud de la Croix-Rouge française, qui vise à former et à mettre en réseau les sociétés nationales de la Croix-Rouge dans le Pacifique insulaire. Cette plateforme est financée par l'Agence française de développement, à raison de 3 millions d'euros.

En termes de mécanismes régionaux, nous avons aussi un centre de formation au maintien de la paix, à l’assistance humanitaire et au secours qui est basé à Blackrock dans les îles Fidji et au niveau duquel nous déployons un expert financé par la direction de la coopération et de la sécurité de Défense.

En plus de la communauté du Pacifique et le forum des villes du Pacifique que j’ai évoqués plus tôt, nous avons un autre format avec la réunion annuelle des ministres de la Défense du Pacifique Sud, qui inclut la France, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, le Tonga, le Fidji et le Chili. A l’occasion de la dernière réunion qui s’est tenue le 7 décembre dernier sous présidence française à Nouméa, il a été décidé de renforcer la coopération et la coordination militaires entre tous ces États disposant de forces armées dans le domaine HA/DR (humanitarian assistance and disaster relief), soit l'assistance humanitaire et de secours en cas de catastrophe.

Ces mécanismes ont été activés pour porter secours au Vanuatu suite aux cyclones des deux dernières années, et à Bougainville après l'éruption volcanique que l’île a subie, avec notamment des vols de reconnaissance effectués par les vecteurs aériens des forces armées françaises en Nouvelle-Calédonie. Au total sur les deux dernières années, 3 millions d'euros ont été mis en œuvre pour l'aide humanitaire française dans le Pacifique, outre la réponse d'urgence suite à l'éruption volcanique au Tonga en janvier 2022.

Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres de la commission, vous pourrez retenir de mon propos que la question qui nous occupe particulièrement – en dehors des mécanismes et des projets très précis que vous décriront les intervenantes suivantes – est celle de l'exercice des compétences de relations extérieures pour cette gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d'Outre-mer. Je vous remercie pour votre attention.

M. le président Mansour Kamardine. Merci madame l’ambassadrice. Si personne ne souhaite réagir, je vais directement passer la parole à madame Virginie Bleitrach.

Mme Virginie Bleitrach, directrice régionale de l'Agence française de développement (AFD) pour le Pacifique. Bonsoir, et merci monsieur le président ainsi que mesdames et messieurs les membres de la commission d'enquête. Je salue aussi mes collègues invitées ce soir.

Mon intervention se place sous un angle quelque peu différent de celui de madame l'ambassadrice, étant donné que l'AFD – en tant que banque de développement – se concentre davantage sur l'engagement à long terme que sur la réponse immédiate aux crises humanitaires. Comme vous le savez peut-être, l'AFD est présente dans le Pacifique via les territoires français depuis 75 ans. Cette présence s'étend aux États étrangers du Pacifique depuis seulement cinq ans. En tant que directrice régionale pour le Pacifique et directrice pour la Nouvelle-Calédonie, je m'efforce de développer nos activités à l'intersection des territoires français et des États étrangers, au cœur des enjeux de coopération et d'intégration régionale.

Le mandat qui nous a été attribué résonne avec la thématique abordée ce soir concernant la gestion des risques mais de façon plus large, car nous sommes dans une zone pacifique comprenant de nombreux États insulaires et extrêmement exposée à divers risques tels que les cyclones, les inondations, les éruptions volcaniques, les séismes ou encore les tsunamis. L'intensité de ces catastrophes naturelles s'intensifie avec les bouleversements liés au changement climatique.

La survie des États insulaires et la réponse aux catastrophes naturelles et aux impacts du changement climatique constituent la priorité des pays de la région, comme l'indique la stratégie 2050 pour le Pacifique bleu du forum des îles du Pacifique. En réponse à cette stratégie, le mandat de l'AFD dans le Pacifique cible précisément les défis liés aux impacts du changement climatique, à la vulnérabilité des territoires et à la préservation de la biodiversité.

Je souhaite donc aborder la gestion des risques sous l'angle de la prévention, de la reconstruction et de la préparation des communautés, plutôt que de me concentrer uniquement sur la réponse humanitaire. Le Pacifique est une zone immensément riche en ressources naturelles et est aussi extrêmement vulnérable. Pour l’illustrer, il faut savoir que plus de 70 % des événements les plus extrêmes enregistrés dans la région ces cinquante dernières années ont eu lieu durant les quinze dernières années. Ces événements, de plus en plus fréquents et violents, représentent des coûts colossaux pour les pays concernés. Ils continuent de payer le prix de ces catastrophes naturelles pendant cinq à dix ans après leur survenue, avec des marges de manœuvre budgétaires et fiscales limitées. Les montants d’aide au développement sont certes conséquents mais peuvent s’avérer insuffisants pour la reconstruction.

Bien que plus riche, la Nouvelle-Calédonie partage ces mêmes défis. C’est un territoire doté d'une grande richesse en ressources naturelles et en biodiversité, mais également très vulnérable aux catastrophes naturelles. Les populations y sont fortement dépendantes de leurs écosystèmes terrestres et marins, d’où une urgence à prévenir ces risques, à s'y préparer et à y répondre sur le long terme en favorisant la coopération régionale, car les enjeux sont partagés entre les territoires français et leurs voisins du Pacifique.

Madame l'ambassadrice a déjà mentionné des mécanismes de coopération régionale, et je ne m'y attarderai donc pas. L'AFD dispose malheureusement d'outils différenciés entre les territoires français et les États étrangers du Pacifique, puisqu’ils relèvent pour les uns du ministère des Outre-mer et d'autre part du ministère des Affaires étrangères. Il est parfois complexe d'intervenir à cheval entre ces deux sphères malgré notre mandat régional et la stratégie indo-pacifique, du fait d'une approche encore trop cloisonnée.

Sur les territoires français, nous intervenons massivement avec nos offres de prêts pour toutes les collectivités, dans les secteurs publics et privés. Nos produits d’intervention sont très bonifiés, avec des taux d'intérêt adoucis pour les projets liés à l'adaptation au changement climatique, à la réduction des vulnérabilités et à la prévention des risques de catastrophe. Nous sommes par exemple intervenus sur la commune d'Ouvéa pour tâcher de répondre à des problématiques d'érosion côtière et de vulnérabilité face aux cyclones. Dans la province nord de Calédonie, nous veillons à renforcer les connaissances pour anticiper les risques naturels, établir des cartes d'aléas et de risques, et mettre en œuvre des mesures de protection et des travaux d'aménagement d'urgence et de long terme pour des infrastructures plus résilientes. Nous sommes aussi intervenus sur la commune de Nouméa, que ce soit en prêt ou en assistance technique avec le soutien de l'Etat. Il s’agissait notamment d’études sur le risque de submersion marine (qui est bien sûr accru avec les catastrophes naturelles), sur l'érosion côtière, ou encore sur la vulnérabilité de certains bâtiments stratégiques (qui sont très fortement exposés à ces risques naturels).

Au niveau régional, nous menons plusieurs projets dont un avec la Croix-Rouge, qui s'étend sur les trois océans avec un pilier qui sera renforcé dans le Pacifique avec la réactivation pour un montant de 3 millions d'euros de la plateforme de la Croix-Rouge de prévention, préparation et réponse aux catastrophes (qui sera basée à Nouméa). L’enjeu est ici de renforcer les mécanismes de coordination, tant nationaux que régionaux, ainsi que la capacité des partenaires et des communautés locales à se préparer et à prévenir en matière de gestion des risques de catastrophe. Le programme est en cours de définition et sera lancé dans le courant de l’année, avec un très fort focus sur le Vanuatu qui est particulièrement vulnérable.

Nous avons également le projet CLIPSSA (Climat du Pacifique, savoirs locaux et stratégies d’adaptation), en coopération avec l'institut de recherche pour le développement (IRD) et Météo-France, qui vise à élaborer des projections climatiques à très haute résolution pour les îles du Pacifique.

Au travers de l’initiative Kiwa qui est bien connue dans le Pacifique, nous travaillons sur des sujets d'adaptation à partir de solutions fondées sur la nature, de façon à prévenir l'impact des catastrophes liées aussi aux phénomènes croissants de changements climatiques.

Vous pouvez voir que nous nous situons à la fois sur des sujets de connaissance, d'acquisition de données, de production de cartes pour mieux se préparer, ou sur des sujets de plus long terme au travers du financement d'infrastructures plus résilientes par rapport aux changements climatiques et aux catastrophes naturelles.

Je terminerai sur nos réflexions liées à l'agenda international et l'émergence du sujet des pertes et préjudices liés aux catastrophes naturelles. Il est fortement porté par les îles du Pacifique et il vise à mieux prévenir les risques liés aux changements climatiques et à l'impact des catastrophes naturelles. La France et l'AFD sont en outre engagées dans la réflexion sur des outils financiers innovants, tels que des lignes de contingence. Ce sont des prêts ou dons prépositionnés auprès des États et activables rapidement en cas de catastrophe naturelle pour soutenir les budgets des pays et permettre une réaction rapide.

Il y a un foisonnement d'initiatives en place, mais l'offre n'est pas encore à la hauteur des besoins. Il serait souhaitable de renforcer la fluidité des outils mobilisables entre les territoires français et les États étrangers. Nous aurons peut-être l’occasion de revenir sur ce sujet.

M. le président Mansour Kamardine. Merci. Je passe la parole à madame Gabrielle Emery, dont les propos seront traduits par madame Diana Mosquera Calle.

Mme Gabrielle Emery, cheffe de la sous-antenne du Pacifique Bureau des nations unies pour la rééducation des risques de catastrophes (UNDRR). Merci beaucoup pour l’invitation. Je m’excuse de réaliser mon intervention en anglais. Mon français est trop limité, mais ma collègue Diana Mosquera Calle assurera la traduction de mes propos. L'agence que je représente (l'UNDRR) est le point focal au sein du système des Nations unies pour le soutien à la mise en œuvre des politiques de réduction des risques de catastrophes. L'agence collabore étroitement avec l'ensemble des agences du système pour appuyer les gouvernements dans cette démarche.

Basée principalement à Suva (la capitale des îles Fidji), la sous-antenne du Pacifique de l'UNDRR fait partie d'un ensemble de 31 agences des Nations Unies opérant dans la région. La présence de l'ONU est également notable dans le nord du Pacifique, aux Fidji et aux Samoa. La collaboration est étroite avec le bureau du coordonnateur résident des Nations unies pour le Pacifique Nord.

La région du Pacifique est identifiée comme l'une des plus sujettes aux catastrophes dans le monde, une affirmation récemment renforcée par l'index multidimensionnel de vulnérabilité qui classe le Pacifique comme la région des petits États insulaires en développement (PEID) la plus vulnérable aux désastres. Face à une diversité de défis, les dirigeants du Pacifique ont proclamé une situation d'urgence climatique. La région doit également faire face à des risques géologiques considérables, comme l'a illustré l'éruption volcanique suivie d'un tsunami aux Tonga. À ces risques s'ajoutent de multiples problématiques de santé publique, nécessitant une approche globale de la gestion des risques.

La région du Pacifique et les PEID en particulier présentent des facteurs critiques de vulnérabilité, notamment des niveaux élevés d'inégalité entre les sexes (particulièrement en Mélanésie) et un taux élevé de personnes handicapées. Ces éléments soulignent l'importance d'une approche holistique de la réduction des risques de catastrophes, intégrant prévention et réponse. Cette vision est reflétée dans divers cadres régionaux, tels que le cadre en faveur d'un développement résilient dans le Pacifique et le partenariat pour la résilience dans le Pacifique. La récente évaluation de mi-parcours de la mise en œuvre du cadre de Sendai, adopté en 2015 et prévu jusqu'en 2030, a révélé que la région du Pacifique n'est pas sur la bonne voie pour atteindre les objectifs fixés en matière de réduction des risques de catastrophes.

L'intégration de la réduction des risques et de la résilience dans différents secteurs – tels que la finance, l'agriculture et les infrastructures – est une nécessité. Le financement est un enjeu majeur dans le Pacifique, où l'accès au financement climatique est un défi de taille. De plus, une grande partie des fonds destinés à la réduction des risques de catastrophes est souvent absorbée par la réponse humanitaire, en raison d'un cycle constant de catastrophes dans la région. Les investissements doivent parvenir aux communautés et être inclusifs, ciblant les populations les plus à risque.

L'évaluation de mi-parcours a également souligné la nécessité de renforcer l'intégration de la réduction des risques de catastrophes dans les politiques sectorielles, de rapprocher les efforts d'adaptation au changement climatique et de réduction des risques de catastrophes, et de mettre l'accent sur les investissements en prévention vers les groupes qui en ont le plus besoin.

Concernant les systèmes d'alerte, il est constaté que seulement un tiers des PEID disposent d'un système d'alerte multimenaces. L'initiative « Systèmes d'alerte précoce pour tous », lancée par le secrétaire général des Nations unies, vise à renforcer la coordination des différentes composantes des systèmes d'alerte avec cinq pays du Pacifique parmi les premiers ciblés.

L'approche régionale pour les efforts de résilience et d'alerte est primordiale, et les territoires français jouent un rôle important dans ces efforts, notamment via le forum des îles du Pacifique, la communauté du Pacifique ou le conseil météorologique du Pacifique. Il est nécessaire de renforcer la convergence et la coordination autour de l'agenda de réduction des risques de catastrophes dans le Pacifique. La France est reconnue pour son engagement en matière d’aide humanitaire et de construction de la résilience, et elle peut encore jouer un rôle plus actif dans la réduction des risques de catastrophes et les efforts de résilience, également à travers les arrangements de coopération régionale.

Je tiens à souligner l'importance des instances régionales telles que le Forum des îles du Pacifique, la communauté du Pacifique et le conseil météorologique, qui contribuent à la construction de la résilience dans la région. En complément de toutes les initiatives menées au niveau régional, l'UNDRR organise tous les deux ans la conférence ministérielle de réduction des risques de catastrophes à destination de tous les États et territoires du Pacifique. C’est une plateforme d’échange dans la région sur les efforts de réduction des risques de catastrophes. Merci beaucoup.

M. le président Mansour Kamardine. Merci Mesdames. La parole est à madame Goarant.

Mme Anne-Claire Goarant, responsable durabilité environnementale et changement climatique pour la Communauté du Pacifique. Bonsoir monsieur le président de la commission. Bonsoir à toutes les collègues en France et en Nouvelle-Calédonie ainsi qu'à Fidji.

Je pense que vous savez que la communauté du Pacifique est la principale organisation scientifique et technique de la région du Pacifique, soutenant le développement durable depuis 1947. La France, en tant que membre fondateur et signataire de la convention de Canberra, a contribué à la création de cette « vieille dame » avec cinq autres États membres administrant alors des territoires de la région du Pacifique, à savoir l'Australie, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et les États-Unis d'Amérique.

Cette dynamique a été établie dans le but de ramener de la stabilité dans la région dans une période post-deuxième guerre mondiale, afin de faciliter l'administration des territoires sous tutelle et de servir les intérêts des populations océaniennes. La CPS s'est toujours positionnée comme une organisation technique internationale d'aide au développement, une sorte de maison commune pour ses vingt-sept États et territoires membres, y compris la France et ses trois territoires d'outre-mer dans le Pacifique que sont la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, et la Polynésie française.

Ces États et territoires organisent la gouvernance de la CPS, qui a toujours appliqué une approche centrée sur l'humain dans les domaines de la science, de la recherche et de la technologie, en adéquation avec les objectifs de développement durable et dans le respect des accords multilatéraux de l'environnement. Aujourd'hui, la CPS compte presque huit-cents personnels travaillant sur vingt secteurs d'activité, au travers de huit divisions et programmes intégrés.

Nous sommes reconnus pour nos connaissances et notre capacité d'innovation dans des domaines tels que les sciences halieutiques, la veille sanitaire, les géosciences et la conservation des ressources phytogénétiques (qui sont essentielles pour la sécurité alimentaire). L'avantage comparatif de la CPS réside dans sa capacité à appliquer une approche pluridisciplinaire pour traiter des enjeux complexes du développement régional qui ne peuvent être gérés à l'échelle de petits États ou territoires insulaires. Ces enjeux incluent la résilience et l'action climatique, les ressources naturelles et la biodiversité, les systèmes alimentaires, et le développement social et éducatif.

Il est important de noter que la CPS est une organisation bilingue depuis sa création, ce qui est essentiel pour l'intégration des territoires français du Pacifique et de la France dans le contexte régional. Nous ne sommes pas une organisation politique, rôle dévolu au forum des îles du Pacifique qui donne des orientations au travers par exemple de la stratégie 2050 pour le Pacifique bleu. La CPS, tout comme le programme régional océanien de l'environnement (PROE), se réfère à ces stratégies politiques et adapte ses programmes et services à la géométrie variable des enjeux du développement national, régional, sous-régional et international.

En matière de changement climatique et de réduction des risques de catastrophe naturelle, ce sont principalement la division géosciences, la division pêche, le programme sur les océans et la division changement climatique qui s'occupent de ces sujets. La CPS joue un rôle de facilitateur de la collaboration et de coordination en matière de gestion des risques naturels majeurs.

Comme l'a déjà mentionné l'UNDRR, la CPS a été au cœur de la création du partenariat pour la résilience dans le Pacifique, qu’elle coordonne aujourd'hui avec un comité de pilotage multipartite intégrant les territoires. Ce partenariat a été longtemps présidé par la Polynésie française. Au sein de ce partenariat, des groupes de travail à durée de vie limitée peuvent traiter de sujets spécifiques tels que la gouvernance des risques, le financement de la gestion de l'atténuation des risques, le déplacement des populations, l'habitat résilient et des infrastructures. Actuellement, le groupe de travail sur l'habitat résilient et les infrastructures est présidé au niveau technique par la Nouvelle-Calédonie.

Nous avons également la réunion annuelle des directeurs de la sécurité civile qui permet à la CPS de confirmer les actions qu'elle peut soutenir au niveau technique ou financier. Cette réunion encourage l’échange entre les directeurs de la sécurité civile et la CPS, notamment en ce qui concerne le financement de la participation des territoires à cette réunion.

Un autre sujet intéressant est celui des engagements climatiques vis-à-vis de l'accord de Paris. Grâce au Fonds Pacifique, la CPS a intégré les territoires français du Pacifique dans le hub régional pour les Contributions déterminées au niveau national (NDC Hub), un mécanisme de soutien à la mise en œuvre des engagements climatiques des pays du Pacifique. L'intégration de ces territoires dans ce mécanisme est cruciale, étant donné que le changement climatique et les risques de catastrophe naturelle affectent fortement les territoires et les pays du Pacifique.

En ce qui concerne l'observation scientifique des effets du climat, nous avons le système GCOS, le système mondial d'observation du climat. La CPS joue un rôle important dans le soutien à l'acquisition de nouvelles données sur l'évolution du climat et sur ses effets. Sachant que les territoires français du Pacifique sont pleinement membres de la CPS, nous nous efforçons de répondre à toutes les demandes techniques ou scientifiques émanant d’eux. Dans ce contexte, nous allons par exemple soutenir la Nouvelle-Calédonie dans l'organisation d’une conférence climatique en avril, qui visera la co-construction d'une feuille de route en matière d'adaptation au changement climatique.

Pour conclure, un point soulevé lors de la première réunion ministérielle pour la réduction du risque de catastrophe a été la reconnaissance de l'urgence de traiter cette problématique, tant financièrement que par le besoin d'investissements accrus dans la gestion des risques de catastrophes naturelles. Un défi pour la CPS est que certains dispositifs tels que l'alliance des gestionnaires d'urgence catastrophe dans le Pacifique – qui a été mentionnée par l'UNDRR – ne sont pas ouverts à la participation des territoires. Aussi, la CPS essaie de financer – si ceux-ci le souhaitent – la participation des territoires à un certain nombre dispositifs auxquels ils ne peuvent théoriquement pas prendre part, afin de permettre un traitement de tous les enjeux mentionnés à l’échelle régionale.

Nous cherchons également à partager l'expérience de nos propres membres auprès des autres membres. A titre d’exemple, la France joue un rôle important dans la représentation de ses territoires au sein du Pacific tsunami warning systems. L’IRD est impliqué et la CPS est observatrice, mais le rôle de la France est majeur à ce niveau-là. L'annonce récente de la France concernant le contrat de développement axé sur les changements climatiques avec le fonds vert est également importante, tout comme le rôle de Météo-France dans la région même s’il mériterait d'être renforcé.

Notre souhait à la CPS est de faciliter la création de ponts entre les territoires français du Pacifique et les États indépendants du Pacifique. Il est crucial d'encourager les bailleurs de fonds à adopter une approche plus flexible et programmatique (à l’instar des flagships que nous mettons en place au niveau de la CPS sur le changement climatique), pour permettre un traitement de ces enjeux à l'échelle régionale sans distinction entre territoires et pays.

Ce sont les points dont je voulais vous parler. Je tiens à excuser le directeur général de la CPS, qui avait été invité à participer à cette commission d'enquête. En raison d'une importante réunion regroupant tous les directeurs et l'exécutif de la CPS pendant trois jours, il n'a pas pu se rendre disponible aujourd'hui. Je vous remercie de votre attention.

M. le président Mansour Kamardine. Merci beaucoup pour cet exposé. Après ce premier tour d’interventions, je vais céder la parole à monsieur le rapporteur pour qu’il pose ses éventuelles questions.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’Outre-mer. Merci monsieur le président. Je ne sais pas très bien par débuter mon intervention, car nous avons reçu une quantité considérable d'informations extrêmement riches, et je vous en remercie. En premier lieu, j'ai le sentiment qu'il existe une profusion de structures dont la coordination n'est pas toujours évidente. Vous avez d'ailleurs souligné cette complexité, que vous semblez attribuer en grande partie à la différence de statut entre les territoires et les États. C'est une réalité que j'avais déjà perçue lors d'une précédente mission dans l’Océan indien qui ne portait pas sur cette thématique. Sur celle de la prévention des risques naturels et de la prise en compte du changement climatique dans l'évaluation et le traitement des aléas, il ressort un certain décalage entre des obstacles qui peuvent sembler bureaucratiques et les enjeux considérables qui se cachent derrière.

Une autre impression un peu déroutante tient au fait que toutes les structures évoquées semblent ancrées dans le temps, alors que la prise en compte du risque et de la problématique associée paraît plus récente. Vous avez en tout cas – les unes et les autres – beaucoup parlé de démarches en cours d’élaboration, que ce soit dans les schémas de prévention ou dans l'évaluation des besoins de résilience par exemple.

J’ai compris de vos différentes interventions qu’il existait une volonté assez partagée de mieux coordonner et d'unifier un peu les efforts en matière de gestion des risques naturels majeurs. Est-ce à dire que nous parviendrons à terme à disposer d'un outil qui bénéficiera d'une plus grande visibilité et d'une plus grande efficacité ?

Madame Roger-Lacan a mentionné le prépositionnement des stocks humanitaires, et je souhaitais savoir quelle est l'architecture de la prévention du risque et des crises entre les différents organismes. Par ailleurs, j'ai été surpris de ne pas entendre beaucoup parler – hormis chez Madame Goarant – de Wallis-et-Futuna, qui est un territoire français dont j’aimerais comprendre le positionnement dans l'architecture géographique de la prévention du risque.

Vous parlez souvent de résilience, et j’ai cru comprendre que c'était plutôt le rôle de la CPS. Dans ce cadre, comment se déroule le travail d'actualisation des trajectoires ? Nous apprenons chaque jour davantage sur les changements climatiques et ces données doivent être intégrées au fur et à mesure pour comprendre l'évolution des aléas, leur intensité et la manière dont ils seront gérés. Cependant, comment ce travail est-il effectué de façon opérationnelle ? Est-ce la responsabilité de comités permanents ou d’un comité scientifique spécifique ?

La complexité à laquelle je faisais référence se ressent également en matière de sécurité civile, où il est difficile de savoir qui finance quoi, en particulier s’agissant des efforts de la France.

Enfin, il a été mentionné de manière assez directe que les financements n’étaient pas à la hauteur des enjeux. Etant donné qu’il existe deux types de financement (concernant les crises et la prévention), est-ce que les deux sont insuffisants ? Dans ce cas, quel serait le montant nécessaire ? Je ne demande pas forcément de chiffre immédiat, mais peut-être pourriez-vous me le fournir ultérieurement par écrit ? Est-ce que c'est surtout le financement de la prévention et de l'adaptation future qui est insuffisant, ou celui de la gestion des crises ?

Je m'excuse d’avoir posé des questions de manière un peu fragmentée, mais les informations étaient très riches et ont suscité de nombreuses interrogations. Merci beaucoup.

M. le président Mansour Kamardine. Merci monsieur le rapporteur. Je vais laisser madame l’ambassadrice réagir en première.

Mme Véronique Roger-Lacan. Merci monsieur le président. Monsieur le rapporteur, je comprends l'état de confusion et de perplexité dans lequel nos interventions ont pu vous plonger. En effet, un certain nombre d’éléments peuvent sembler assez bureaucratique. Je comprends au travers de vos commentaires que vous percevez que le foisonnement d'initiatives et de formats ne mène pas nécessairement à de l'efficacité, notamment sur la coordination et les résultats réels.

Cependant, je tiens à vous assurer que l'action menée est très efficace. Nous la décrivons ainsi parce que ce n'est pas nous – pas moi du moins – qui sommes en charge des opérations sur le terrain. Comme vous pouvez l'imaginer, ce rôle incombe aux forces armées et à la protection civile entre autres. Je vous invite donc à prendre contact avec les commandants supérieurs des forces armées en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, qui déploient des moyens conséquents, mais également avec les hauts commissariats en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, qui sont les points focaux de ces opérations. Ces interlocuteurs pourront vous fournir des détails précis sur le succès de la gestion des cyclones au Vanuatu ces deux dernières années, et sur l'éruption volcanique survenue l'automne dernier aux îles Tonga. Ils pourront également témoigner de la coopération très efficace par exemple entre la protection civile calédonienne (qui relève de la compétence du gouvernement de Nouvelle-Calédonie) et les autres forces engagées (entre autres dans les armées françaises).

En ce qui concerne Wallis-et-Futuna, la raison pour laquelle nous n'en avons pas beaucoup parlé tient au fait que la coopération de Wallis-et-Futuna avec les autres territoires ainsi que la gestion des risques naturels à Wallis-et-Futuna ne relève pas de la politique étrangère mais de la sécurité intérieure. Dans ce contexte, c'est le ministère de l'Intérieur qui détient la compétence principale, notamment l'administrateur supérieur de Wallis-et-Futuna.

M. le président Mansour Kamardine. Merci madame l’ambassadrice. Madame Goarant souhaitait réagir.

Mme Anne-Claire Goarant. Je remercie l'ambassadrice d’avoir mis en lumière la spécificité de la compétence de sécurité civile au sein des trois territoires français du Pacifique. Pour avoir représenté la Nouvelle-Calédonie auprès du forum des îles du Pacifique et de l'organisation régionale pour la protection de l'environnement du Pacifique (SPREP) avant de prendre mes fonctions au sein de la CPS, je connais bien ce sujet. La Nouvelle-Calédonie est l'un des territoires où la compétence de sécurité civile est exercée depuis le plus longtemps, et ce en collaboration active avec les services de l'État. C'est pourquoi nous observons la participation de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française dans l’exercice de fonctions de présidence, notamment au sein du partenariat pour la résilience dans le Pacifique.

Il est également important de souligner la situation de Wallis-et-Futuna. Depuis 2016, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont membres à part entière du forum des îles du Pacifique. De son côté, Wallis-et-Futuna n’a pour l’heure qu’une position d'observateur dans cette organisation, ce qui de fait lui donne un rôle moindre dans la définition et l'adoption de stratégies régionales, telles que la stratégie 2050 pour le Pacifique.

Je souhaite également mettre en exergue l'initiative Kiwa, évoquée par la directrice régionale de l'AFD. Cette initiative lancée par la France me paraît fondamentale, car c’est la première fois qu'un fonds multipartenaires et multi-agences a été créé pour aborder de manière globale la question de l'adaptation au changement climatique, en facilitant la mise en œuvre de projets concernant à la fois les territoires et les pays du Pacifique.

À mon sens, ce type d'initiatives transcendant les questions de statut et se concentrant sur l'adaptation au changement climatique pourrait être étendu à la gestion des risques de catastrophes naturelles. En effet, les enjeux du changement climatique et de la gestion des risques de catastrophes naturelles sont étroitement liés, tant dans la phase préparatoire que post-catastrophe. Le cadre de Sendai va aussi dans ce sens. Je vous remercie.

M. le président Mansour Kamardine. Merci. Je redonne la parole à monsieur le rapporteur.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Merci monsieur le président. Je tiens à remercier madame l'ambassadrice de m'avoir rappelé le statut de Wallis-et-Futuna en tant que territoire français, ce qui ne m’avait effectivement pas échappé. Je remercie également madame Goarant pour ses précisions, car l'exclusion de ce territoire des organisations suscite des interrogations. Bien que Wallis-et-Futuna ne dispose pas des mêmes moyens ni de la même histoire administrative que d'autres territoires, il n'en demeure pas moins exposé à des risques et des aléas significatifs.

Je remercie également de m'avoir signalé que l'armée, conjointement avec la sécurité civile, déploie des moyens opérationnels. Cependant, cela ne dissipe pas toutes mes interrogations car j’ai le sentiment qu'il existe deux niveaux de gestion : d'une part, l'aspect opérationnel qui se met en place lors des crises grâce à une coordination qui s'effectue – je le suppose – assez naturellement entre les autorités de sécurité civile et les autorités militaires. D'autre part, se pose la question de la complexité et de l'articulation des différentes instances existantes et de leur efficacité.

J'imagine que la question du prépositionnement des moyens ne relève pas uniquement du domaine militaire, mais comment cela se coordonne-t-il ? J'ai bien compris que vous soulignez la complexité de la chose, mais à quel horizon pensez-vous que des améliorations puissent être apportées dans le cadre des discussions actuelles ?

Je reviens sur la question du financement. Vous avez toutes les deux décrit qu'il reste un chemin important à parcourir pour atteindre des financements adaptés aux enjeux. Je souhaiterais savoir si c’est quelque chose qui concerne uniquement la prévention et les investissements nécessaires à la résilience, ou si cela s'applique également à la gestion de crise. Très clairement, il ne s'agit pas de déterminer si les bateaux auront suffisamment de pétrole pour se rendre sur les lieux des aléas, mais de savoir si nous sommes à la hauteur dans la mobilisation des moyens à titre préventif.

M. le président Mansour Kamardine. Merci. La parole est à madame Bleitrach si elle souhaite réagir.

Mme Virginie Bleitrach. Merci monsieur le président et monsieur le rapporteur. Concernant le volume des moyens, ils sont considérables mais ils dépendent de ce que l'on cherche à mesurer. Je n'ai pas les chiffres exacts, mais selon mes notes, le forum des îles du Pacifique estime le besoin pour la mise en œuvre des contributions déterminées au niveau national (NDC) à un milliard d'euros par an. L'océan Pacifique représente un tiers de la planète et est extrêmement vulnérable, avec des États de grande envergure maritime mais de petite taille et disposant d’une base fiscale très faible.

Il existe donc un écart mécanique entre les besoins et les moyens à disposition. Du côté français, l'AFD a eu la chance de voir ses volumes d'engagement augmenter significativement, grâce à l'annonce présidentielle d'une trajectoire de 200 millions d'euros sur cinq ans pour l'ensemble du Pacifique. C'est une hausse notable, mais nous sommes forcés de cibler certains axes d'intervention spécifiques, étant donné l'ampleur des enjeux.

Sur la question de la coordination, je voulais préciser que la plateforme d'intervention de la Croix-Rouge qui sera réactivée à Nouméa avec un budget de 3 millions d'euros permettra d'établir un mécanisme de coordination avec la Croix-Rouge française, mais également de travailler en coopération avec les acteurs locaux, la sécurité civile, les forces armées. Cette plateforme a également vocation à travailler avec les autorités locales.

Je reviens sur les capacités d'absorption limitées des pays. Il est prévu d'accompagner le renforcement des NDMO (national disaster management offices), qui sont de petites équipes dans les pays. Par exemple, le NDMO du Vanuatu, que j'ai visité la semaine dernière, est composé de quelques personnes seulement et manque cruellement d'outils. Il est essentiel de rappeler la réalité du terrain pour comprendre le contexte dans lequel nous intervenons et reconnaître que nous ne pouvons prétendre répondre à tous les besoins.

Concernant l'évolution de la trajectoire en matière de changement climatique, elle n'est pas bien connue – ou en tout cas pas assez finement – pour les États insulaires du Pacifique. En effet, les projections du GIEC sont trop grossières pour une compréhension détaillée puisqu’elles sont basées sur des carrés de cent kilomètres de côté. Le programme CLIPSSA, avec un budget de 2 millions d'euros, vise à produire des données climatiques à très haute résolution, à l'échelle de 2,5 kilomètres, grâce à des supercalculateurs de Météo-France. Ce sera de nature à permettre de mieux anticiper et guider les politiques publiques et les projets d'investissement pour faire face aux risques de recul des côtes, de précipitations et de submersion.

La CPS déploie aussi des projets pour fournir plus de données et de cartes de risques pour mieux orienter ces politiques publiques. Nous travaillons aussi sur des outils géospatiaux en développement. Pour CLIPSSA, les premières cartes avec des données climatiques plus précises sont attendues pour cette année, et des données encore plus fines pour 2025.

M. le président Mansour Kamardine. Merci beaucoup. Nous allons redonner la parole à madame l’ambassadrice, qui souhaite sûrement apporter des compléments.

Mme Véronique Roger-Lacan. Merci monsieur le président. Je souhaitais effectivement apporter quelques compléments chiffrés en plus des données dont j’ai déjà pu faire état. J’évoquais par exemple les dépenses relatives aux vecteurs aériens des forces armées en Nouvelle-Calédonie pour les vols de reconnaissance, qui s'élèvent à 800 000 euros sur un an. Sur les deux dernières années, la France a consacré 3 millions d'euros à l'aide humanitaire dans le Pacifique, avec 1,46 million en 2022 et 1,24 million en 2023. Pour répondre à l'urgence de l'éruption volcanique au Tonga, un million d'euros a été alloué en 2022.

Depuis 2022, nous finançons également un projet, mené par une ONG et visant à renforcer les capacités des populations locales à faire face aux catastrophes naturelles aux Fidji, aux Samoa et au Vanuatu, pour un montant de 750 000 euros. Nous disposons également de stocks humanitaires prépositionnés à Nouméa et à Papeete, comprenant principalement des bâches, des tentes, des nécessaire de nuit et des kits d'hygiène. Ils sont évalués à 450 000 euros

Comme je l'ai mentionné précédemment, 8 millions d'euros seront alloués sur huit ans au Pacific humanitarian warehousing program. En outre, madame Bleitrach a confirmé la gestion d'un programme de renforcement du réseau de la Croix-Rouge dans le Pacifique, pour lequel nous avons alloué une enveloppe de 3 millions d'euros destinée à l'ouverture de la plateforme.

M. le président Mansour Kamardine. Merci. La parole est de nouveau à madame Goarant si elle souhaite apporter des précisions.

Mme Anne-Claire Goarant. Merci beaucoup. Je souhaite rapidement compléter les propos de Mme Virginie Bleitrach concernant le soutien de la France et de l’AFD au projet CLIPSSA. Ce projet est en effet capital pour élaborer des politiques d'adaptation et de gestion des risques de catastrophes naturelles, ainsi que pour affiner les projections du changement climatique et adapter les modèles du GIEC.

En parallèle du projet CLIPSSA, la CPS a développé grâce à des financements de la Nouvelle-Zélande le flagship, un programme phare sur le changement climatique. Ce programme inclut également des activités visant à acquérir de nouvelles données pour affiner les modèles climatiques, qui bénéficieront aux territoires et pays du Pacifique, en complément des travaux menés au travers de CLIPSSA.

Je tiens à souligner l'existence d'une coopération très active avec les organisations scientifiques d'Australie et de Nouvelle-Zélande, telles que le national institute of water and atmospheric research (NIWA) et le Commonwealth scientific and industrial research organisation (CSIRO), qui travaillent également sur ces thématiques. La collaboration scientifique est essentielle pour obtenir des projections précises du changement climatique.

Concernant les capacités des pays et des territoires à aborder ces enjeux, il est vrai que ceux-ci sont souvent de petite taille et qu’ils disposent de capacités techniques et politiques limitées pour traiter de ces sujets. Un nouveau dispositif nommé SEFAN prévoit la mise à disposition de ces pays de conseillers climat, afin de les aider à élaborer et soumettre des projets d'envergure dans le domaine climatique, tels que ceux financés par le fonds vert pour le climat. Récemment, le Rocky Mountain Institute a financé un poste de conseiller climat en Polynésie française, ce qui est particulièrement prometteur.

Pour finir, je souhaite aborder la question de l'aide publique au développement, qui n'est actuellement disponible que pour les pays répondant aux critères définis par l’OCDE. Il me semble que cette aide devrait être clairement distinguée de la finance climatique, qui devrait quant à elle être accessible à tous les pays et territoires, indépendamment de leur statut ou de leur éligibilité à l'aide publique au développement. C'est un point crucial sur lequel le soutien de la France serait grandement apprécié par les pays du Pacifique, notamment dans un contexte de lutte contre les catastrophes naturelles et les changements climatiques. Je vous remercie.

M. le président Mansour Kamardine. Merci. Je passe la parole à notre collègue madame Saint-Paul.

Mme Laetitia Saint-Paul (RE). Merci monsieur le président. Mes chers collègues, mesdames et messieurs, je partage la quête de concret exprimée par notre rapporteur. Concernant les dernières catastrophes naturelles, pourrions-nous obtenir un état des lieux de la résilience ? Plus précisément, quelles sont les infrastructures, les cultures ou les éléments naturels qui sont irrémédiablement détruits suite à une catastrophe naturelle ? Quels sont ceux qui font preuve de résilience ? Disposons-nous de données chiffrées à ce sujet ? C'était l'objet de ma première interrogation.

Par ailleurs, j'ai été assez rassurée en constatant que nos territoires d'Outre-mer semblent bénéficier du soutien de l'État français. Il est évident que le degré de résilience entre la Nouvelle-Calédonie et les îles Tonga présente un écart significatif. C’est un signe de l'efficacité de l'action de l'État français et c’est à ce titre rassurant.

Je m'interroge également sur le rôle de l'Union européenne dans ce contexte. Quelle est sa contribution via le fonds européen de développement régional (FEDER) ou d'autres budgets spécifiquement alloués à nos territoires d'Outre-mer par l'Union européenne ? Je vous remercie pour vos réponses.

M. le président Mansour Kamardine. Merci chère collègue. Madame Goarant a de nouveau la parole.

Mme Anne-Claire Goarant. Je tiens à souligner que les trois territoires français du Pacifique, en tant que territoires, ne sont pas éligibles aux mécanismes européens tels que le Fonds européen de développement régional (FEDER). Cependant, ils bénéficient du fonds européen de développement, et en particulier du FED régional. La CPS a été l'organisme de mise en œuvre tant du dixième que du onzième FED régional, qui était axé sur la thématique du changement climatique et a fourni un appui considérable. À titre d'exemple, le projet Protège (qui est financé par le onzième FED régional), a bénéficié de 36 millions d'euros. Cette somme a permis d'apporter une aide substantielle aux trois territoires français du Pacifique, ainsi qu’aux îles Pitcairn, qui étaient à l'époque encore prises en compte par le FED.

Je souhaite également préciser que suite à la mobilisation autour de la COP 28 sur le fonds pour les pertes et dommages, la CPS a pris conscience du besoin exprimé par les territoires et les pays du Pacifique de pouvoir structurer leurs besoins en matière de pertes et dommages, qu'ils soient d’ordre économique ou non comme l'a mentionné la députée. La CPS a en outre bénéficié d'un financement à hauteur de 5 millions d'euros de la part du gouvernement danois. Ce financement visait à soutenir la description de cas d'études, l'acquisition de données relatives en matière de pertes et dommages, ainsi que le renforcement des arrangements institutionnels des pays du Pacifique. L'objectif est de permettre à ces derniers de formuler des demandes d'accès au futur fonds des Nations unies dédié aux pertes et dommages. Je vous remercie.

M. le président Mansour Kamardine. Merci. La parole est à madame l’ambassadrice.

Mme Véronique Roger-Lacan. Merci monsieur le président et bonjour madame la députée. Avant de répondre à vos interrogations, madame la députée, je tiens à mentionner un point essentiel que j'aurais dû aborder dans mon intervention initiale. Il s'agit de l'engagement de l’IRD dans la surveillance continue de la sismicité, qui contribue au système d'alerte sismique et tsunami. En 2008, grâce à un financement de l'Union européenne au travers du neuvième FED, un réseau de stations sismologiques et accélérométriques terrestres a été implanté en Nouvelle-Calédonie. Ce réseau nommé Sismocal est capable de transmettre en temps réel les informations sur les secousses sismiques et de générer des alertes lorsqu’elles sont susceptibles de provoquer des tsunamis. Neuf stations du réseau Sismocal sont présentes en Nouvelle-Calédonie.

Ce réseau a été étendu en 2012 au Vanuatu puis à d'autres pays insulaires de la région Pacifique à partir de 2014, sous l'appellation Orsnet (Océania regional seismic network). Chacun des sept pays faisant à l’heure actuelle partie du réseau dispose de son propre parc de stations, formant ainsi un réseau d'alerte sismique performant sur lequel peuvent s'appuyer tant les territoires que les États indépendants associés à ce réseau.

Concernant les financements, je souhaite rappeler que la France avec 2,4 millions d'euros en 2023 est le deuxième contributeur au budget de la communauté du Pacifique. La contribution française au programme régional océanien de l'environnement est de 1,6 million d'euros sur un budget total de 35 millions d'euros.

En ce qui concerne l'aide européenne, elle atteint un total de 117 millions d'euros pour le Pacifique, avec un programme indicatif pluriannuel pour la période 2021-2024. Il se divise en plusieurs catégories : actions climatiques, durabilité de l'environnement, développement économique inclusif et durable, valeurs fondamentales, développement humain, paix et sécurité. L'Union Européenne finance également plusieurs projets dans le cadre de l'initiative « Équipe Europe, Alliances bleues et vertes pour le Pacifique », à laquelle la France contribue à hauteur de 33 millions d'euros.

Nous pourrons vous communiquer tous ces chiffres par écrit ultérieurement. Merci.

M. le président Mansour Kamardine. Merci beaucoup. Si personne ne demande de nouveau la parole, il me reste à remercier nos intervenantes et à leur souhaiter une bonne soirée puisque l’horaire est tardif dans la région Pacifique. Merci également à monsieur le rapporteur et à madame Saint-Paul pour leurs questions et interventions.

24. Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « Connaissance, surveillance et identification des risques dans les Antilles » (29 février 2024)

M. Emmanuel Cloppet, directeur Antilles-Guyane, direction interrégionale de Météo-France

M. Ivan Vlastelic, directeur en Guadeloupe et M. François Beauducel, ancien directeur par intérim en Martinique de l’Observatoire volcanologique et sismologique de Martinique et de Guadeloupe (OVSM-OVSG)

M. Jean-Marc Mompelat, directeur des actions territoriales du Bureau de recherche géologiques et minières (BRGM)

M. le président Mansour Kamardine. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête avec une table ronde intitulée « Connaissance, surveillance et identification des risques dans les Antilles ». Pour aborder ces sujets, nous sommes connectés en visioconférence avec M. Emmanuel Cloppet, directeur interrégional Antilles-Guyane à Météo-France et M. Ivan Vlastelic, directeur de l’Observatoire volcanologique et sismologique de Guadeloupe (OVSG). M. Jean Marc Mompelat, directeur des actions territoriales du Bureau de recherche géologiques et minières (BRGM) et M. François Beauducel, ancien directeur par intérim de l’Observatoire volcanologique et sismologique de Martinique (OVSM) sont quant à eux présents parmi nous. Votre audition est ouverte à la presse et sera retransmise en direct sur le site internet de l’Assemblée nationale.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(MM. Cloppet, Vlastelic, Beauducel, Mompelat prêtent serment.)

Je vous laisse immédiatement la parole pour une intervention liminaire d’une dizaine de minutes avant d’être interrogé par notre rapporteur.

M. Emmanuel Cloppet, directeur Antilles Guyane, Météo-France. Les territoires des Petites Antilles sont soumis à un climat tropical chaud et humide, qui les expose à deux grands types de risques. Il s’agit d’une part de fortes précipitations très localisées, avec des phénomènes pluvieux et orageux qui engendrent des risques pour la population en raison de crues soudaines, de ruissellements et de glissements de terrain. Il s’agit d’autre part d’une exposition aux phénomènes cycloniques. Je rappelle à ce titre que les cyclones tropicaux constituent les catastrophes naturelles les plus dévastatrices, en raison des aléas qu’ils génèrent : des vents cycloniques, des pluies diluviennes, de la houle, mais également une élévation du niveau de la mer, des inondations et des glissements de terrain.

Ces phénomènes ont, au cours des cinquante dernières années, occasionné quasiment 800 000 décès dans le monde. La région des Petites Antilles y est particulièrement exposée, en particulier lors des trente dernières années où nous avons assisté à une recrudescence des phénomènes cycloniques sur la zone. Cette exposition et cette vulnérabilité à ces phénomènes extrêmes, d’une intensité que nous ne connaissons pas en France hexagonale, me paraissent particulièrement importantes à mettre en avant.

M. François Beauducel, ancien directeur par intérim de l’Observatoire volcanologique et sismologique de Martinique. Au-delà des risques météorologiques, il existe trois grands types de risques telluriques aux Antilles : les éruptions volcaniques, les séismes et les tsunamis. Ces éruptions volcaniques sont liées à une quinzaine de volcans actifs aux Antilles, dont la Montagne Pelée en Martinique et la Soufrière en Guadeloupe. La Montagne Pelée a connu une éruption magmatique en 1902, qui a occasionné 29 000 morts. Ce risque est donc relativement présent.

Ensuite, la période historique a connu neuf séismes majeurs, notamment celui de 1939, qui a détruit Fort-de-France et provoqué des centaines de morts. Le séisme de 1843 a quant à lui détruit Pointe-à-Pitre et engendré 3 000 morts environ. D’autres séismes plus modérés doivent également être mentionnés : le séisme de 2004 aux Saintes en Guadeloupe, et plus récemment, celui de 2007 en Martinique, qui a provoqué des dégâts modérés, mais a surtout engendré une panique. Ce risque est donc également très présent. Il est lié à deux grands types de séismes : les séismes de subduction, qui se produisent moins fréquemment, mais peuvent être extrêmement dévastateurs ; mais aussi séismes plus superficiels qui peuvent générer des dégâts plus localisés lorsque l’épicentre est proche des populations.

Enfin, le dernier risque théorique porte sur les tsunamis. Bien qu’il ne soit pas très élevé dans les Petites Antilles, environ vingt-cinq tsunamis ont été recensés dans les Petites Antilles, dans la période historique. J’en citerai trois : le séisme des îles Vierges de1867, qui a entraîné une vague de dix mètres à Sainte-Rose en Guadeloupe ; l’éruption continue de Montserrat, entre 1995 et 2010, qui a produit des vagues de deux mètres et des dégâts légers ; et enfin la menace constante d’un volcan sous-marin à l’ouest de Grenade, qui produit des éruptions quasiment tous les dix ans. Ce dernier représente une menace potentielle de tsunami d’origine volcanique.

Vous m’avez également interrogé sur la particularité des Petites Antilles et du territoire français en termes de vulnérabilité. Cette vulnérabilité est finalement « multirisques ». Différents points affectent tous les aléas. Il s’agit de l’insularité et des problèmes d’évacuation qu’elle suscite ; des infrastructures et du facteur humain. L’Institut de Physique du Globe de Paris a ainsi relevé une méconnaissance généralisée des procédures d’évacuation. Il faut ensuite mentionner une méfiance vis-à-vis du pouvoir central, et des comportements relativement instinctifs, par exemple lorsque des ordres d’évacuation sont transmis pour le risque volcanique. Enfin, je souligne le risque lié à la forte densité de population en Guadeloupe et en Martinique, car ces îles concentrent une densité de population au kilomètre carré deux à trois supérieure à celle de l’Hexagone.

En conclusion, je terminerai en insistant sur la vulnérabilité potentielle en raison de cascades d’aléas, par exemple la survenance d’un séisme ou d’une éruption volcanique en même temps qu’un événement climatique. Si cette cascade d’aléas intervient, la situation sera compliquée. Enfin, s’agissant du risque tellurique, nous pouvons tout à fait envisager un séisme et une éruption volcanique simultanée suivis d’un tsunami, puisque les tsunamis sont générés par l’un de ces deux aléas.

M. Jean-Marc Mompelat, directeur des actions territoriales du Bureau de recherche géologiques et minières. Le BRGM intervient à la fois sur des aspects d’expertise, de recherche et d’appui aux politiques publiques. À tous les aléas qui viennent d’être évoqués, il convient d’ajouter les phénomènes de mouvements de terrain induits par le séisme. Nous intervenons évidemment sur ces phénomènes, en particulier aux Antilles françaises, depuis très longtemps.

S’il n’y a pas à établir de classements particuliers entre tous ces risques, je souligne que le séisme présente une particularité, dans la mesure où il ne prévient pas. Il peut survenir brutalement et affecter de manière très significative l’ensemble du territoire, occasionnant un nombre considérable de dégâts matériels et de victimes humaines, en raison notamment des effets cascade qui ont été mentionnés. En ce sens, il mérite qu’on lui apporte une attention toute particulière.

Je tiens également à mentionner deux séismes récents qui, s’ils ne sont pas intervenus dans les Antilles françaises, doivent être soulignés : le séisme de 2001 au Salvador qui a provoqué près de 1 000 morts et le séisme qui a frappé Haïti en 2021. Non seulement ils ont entraîné un impact majeur dans les territoires qu’ils ont concernés, mais ils ont également suscité une mobilisation importante de la communauté scientifique antillaise, des architectes et des ingénieurs. Ce faisant, il a été possible d’établir une forme de retour d’expérience.

M. Ivan Vlastelic, directeur Guadeloupe, Observatoire volcanologique et sismologique de Martinique et de Guadeloupe. Je partage évidemment les commentaires qui ont été formulés jusqu’à présent. Effectivement, le caractère imprévisible du séisme doit être relevé. En revanche, nous sommes en mesure d’agir sur le risque volcanique qui concerne les îles françaises : lors des dernières décennies, nous avons enregistré de très grands progrès sur la connaissance des phénomènes de maturation des systèmes.

Naturellement, nous ne pouvons pas prédire une éruption volcanique, mais nous possédons beaucoup plus d’informations pour nous préparer et évaluer la probabilité d’éruption dans les Antilles françaises, qui est de l’ordre du pourcent dans les années à venir. Simultanément, nous connaissons mieux les dynamiques et les temporalités de mise en place des systèmes magmatiques. Il s’agit de phénomènes non linéaires, emboîtés, qui sont extrêmement lents dans la première phase, mais qui s’accélèrent très fortement lors de la phase finale : une fois que les premiers signaux sont mesurés et les premiers signaux de réactivation d’un volcan détectés, les événements peuvent se dérouler très rapidement. Cela renforce la nécessité d’interagir fortement avec les autorités.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur de la commission d’enquête sur la gestion des risques naturels majeurs dans les territoires d’outre-mer. Comment prenez-vous en compte l’évolution des risques au regard de l’évolution du climat ? Je pense que la réponse des territoires à un séisme n’est pas la même que celle qui pouvait être observée il y a quelques années encore et les aléas cycloniques doivent être pris en compte en tant que tels.

S’agissant des questions météorologiques, nous avons auditionné auparavant certains de vos collègues de la zone Pacifique et l’une des questions soulevées concernait la maille de la donnée. Cette zone présente sans doute des particularités nécessitant une maille extrêmement fine, pour évaluer la vulnérabilité des territoires de façon très précise, pour pouvoir s’en prémunir. Établissez-vous le même constat aux Antilles ? De manière générale, à quelle maille parvenez-vous à délivrer la donnée ? Dans quel cadre de coopération avec autres territoires environnants ?

Ensuite, vous avez évoqué un retex sur le séisme intervenu en Haïti. Pouvez-vous nous fournir plus de détails à ce sujet ? Pensez-vous que nous ayons les moyens de gérer un aléa majeur sur les îles françaises des Petites Antilles en matière d’évacuation, de mise à l’abri et d’approvisionnement ? Si tel n’est pas le cas, quels moyens, notamment budgétaires, les politiques publiques devraient-elles y consacrer ?

Enfin, l’idée d’une culture du risque surgit fréquemment après la survenue d’un aléa, mais a ensuite tendance à s’enfouir dans la mémoire collective. L’une des personnes déjà auditionnées a évoqué l’exemple japonais du « jour du tsunami », exercice prévisionnel qui sert à évaluer différents éléments, dont les réserves de provision et d’eau en cas de séisme. Pensez-vous qu’il faudrait instaurer une telle journée sur les territoires concernés ?

M. Emmanuel Cloppet. S’agissant du volet météorologique, une réelle culture du risque s’est développée outre-mer, autour du risque cyclonique. Chaque année, une quinzaine de tempêtes et ouragans voient le jour dans le bassin Atlantique, et les territoires français sont frôlés par au moins un système dépressionnaire. Chaque année, en moyenne, au moins une tempête tropicale passe à moins de cent kilomètres de la Martinique, de la Guadeloupe et des îles du Nord. Il existe donc une véritable acculturation à ce risque et les populations gardent évidemment en mémoire les phénomènes les plus violents qui ont pu frapper les territoires.

À Saint-Martin et Saint-Barthélemy, l’ouragan Irma de 2017 représente le « scénario du pire » : c’était la première fois qu’un ouragan de catégorie 5 frappait directement un territoire habité des Petites Antilles. À la Guadeloupe, la référence demeure l’ouragan Hugo de 1989, qui reste dans les mémoires comme un événement extrêmement dévastateur. Il existe donc une mémoire collective du risque cyclonique sur ces territoires et le lancement de la saison cyclonique chaque année au mois de juin constitue l’occasion de rappeler les bons réflexes pour se prémunir de ce risque statistiquement très élevé sur ces territoires. Il faut d’ailleurs souligner que le nord de l’arc antillais représente la zone la plus exposée aux phénomènes les plus violents. Lors des trente dernières années, six ouragans majeurs sont passés à proximité immédiate de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Il s’agit là des deux territoires français les plus exposés aux ouragans les plus violents.

Ensuite, vous avez évoqué la question du maillage et je tiens à insister sur le fait qu’en matière de prévisions de trajectoire, d’immenses progrès ont été accomplis. Nous travaillons à partir de modèles globaux ou locaux, mais également en partenariat avec le National Hurricane Center de Miami, qui est le centre régional de référence pour la prévision des phénomènes cycloniques dans cette région du monde. En matière de trajectoire, les modèles offrent des résolutions de dix à cinq kilomètres et permettent d’établir des prévisions de très bonne qualité. Le défi porte plutôt sur la prévision de l’intensité et des impacts. À titre d’exemple, l’ouragan Otis a frappé cette année Acapulco avec une intensification très rapide, qui n’avait pas été anticipée par les modèles.

En résumé, Météo-France se focalise vraiment sur la prévision des impacts à l’échelle locale, c’est-à-dire la quantité de pluie attendue, la hauteur des vagues et la force des vents sur les différents points du territoire. Pour y parvenir, nous disposons d’un modèle à la résolution très fine, à maille kilométrique, qui prend notamment en compte la topographie de l’île, les effets de relief et les effets d’accélération. Les outils sont donc du même niveau que ceux disponibles en France métropolitaine.

M. François Beauducel. S’agissant des risques telluriques, nous sommes confrontés au même enjeu de maillage, pour la modélisation, la prédiction et la compréhension des phénomènes. En matière de risque volcanique, nous densifions les réseaux, à dessein : chaque capteur ajouté nous permet de comprendre de nouveaux phénomènes. En revanche, nous sommes confrontés à un problème singulier qui n’existe pas pour la météorologie : les phénomènes que nous étudions sont souterrains et nous n’avons pas accès directement à la mesure des paramètres physiques qui nous intéressent. Nous sommes donc obligés de faire appel à des modèles.

En matière de risque sismique, nous sommes confrontés à un problème lié à l’insularité : nous n’avons quasiment aucune station en mer, quand il faudrait disposer d’un réseau au large des côtes, avec des capteurs sous-marins, sans commune mesure en termes de prix et d’installation. Ces capteurs sous-marins permanents nous permettraient de réaliser un saut quantique dans la connaissance de la zone de subduction, au niveau des failles tectoniques.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Quels sont les montants en jeu ?

M. François Beauducel. Une station sismologique coûte quelques dizaines de milliers d’euros, mais le coût d’un seul capteur en mer permanent est de l’ordre du million d’euros. Des capteurs temporaires ont pu être installés dans certaines zones, mais nous n’avons pas pour le moment de capteurs permanents.

M. Jean-Marc Mompelat. En matière météorologique, nous parlons aujourd’hui d’excès de vent et de pluie, mais il ne faut pas oublier que les phénomènes extrêmes portent aussi sur la pénurie d’eau. De fait, nous commençons à observer des périodes de sécheresse assez marquées, y compris dans les régions ultramarines des Antilles.

Ensuite, si l’articulation de l’ensemble des services s’opère plutôt bien sur les phénomènes portant sur le rivage, des progrès demeurent à accomplir en pleine mer, en matière de mesure de la propagation et de l’appréciation de l’impact, notamment sur le milieu construit.

M. Emmanuel Cloppet. Je ne peux que confirmer l’existence d’une volonté globale de mieux prévoir les impacts niveau du territoire : nous ne nous contentons pas de décrire le temps qu’il fera. Cela nécessite en effet de travailler en collaboration étroite avec certains organismes, qu’il s’agisse de la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Deal) en matière de veille et prévision hydrologiques ou du BRGM sur les aspects de submersion marine.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Notre commission d’enquête a pour objet de vérifier si nous sommes en mesure aujourd’hui de pouvoir assumer un aléa qui aura un impact majeur sur un territoire, et de voir comment nous pouvons anticiper les évolutions dues au changement climatique qui accroîtront la vulnérabilité des territoires à l’avenir. Il est ainsi fondamental de pouvoir évaluer l’impact d’un aléa. À titre d’exemple, les assureurs nous ont indiqué qu’ils n’assurent pas des bâtiments situés pour les uns à moins cent mètres du rivage et pour les autres, à moins de cent cinquante mètres. De quelle manière partagez-vous les données afin qu’elles puissent être intégrées dans la planification économique ?

M. Jean-Marc Mompelat. Vous nous avez précédemment demandé notre avis sur la capacité des territoires à faire face aux aléas, notamment en matière d’évacuation des personnes, mais je pense que cette question s’adresse plutôt aux autorités en charge de la sécurité civile. En revanche, j’estime nécessaire de conduire des exercices de préparation les plus fiables possible, qui reposent sur des scénarios crédibles grâce à la mesure des impacts. De tels exercices ont déjà eu lieu et il convient de les mener régulièrement. Le dernier grand exercice en matière de séisme est intervenu en 2017 et le précédent datait de 2008. Ces exercices doivent reposer sur une connaissance approfondie des phénomènes, car il en va de la crédibilité des scénarios proposés, y compris dans la déclinaison de scénarios complexes, comme les cascades d’aléas déjà évoqués.

Ensuite, il est nécessaire de travailler sur la connaissance et la mesure de la vulnérabilité aux différents phénomènes. En la matière, nous accusons un certain retard : les grandes études menées notamment pour mesurer la vulnérabilité du milieu construit datent et méritent d’être réactualisées.

M. Ivan Vlastelic. Je souhaite effectuer un commentaire sur le lien entre les données acquises par les différents opérateurs et le monde économique. Nous fournissons des données sismologiques natives, qui sont transférées à différents opérateurs ou accessibles à toute la communauté. Or ces données sont utilisées concrètement par les assureurs, par exemple les données d’accélérométrie, qui mesurent l’accélération du sol au moment d’un séisme. Elles permettent de réaliser les cartes d’intensité macrosismiques, qui traduisent en quelque sorte l’intensité en termes de dégâts potentiels sur les bâtiments. Les assureurs ont ainsi accès à ces données, mais aussi aux valeurs assurées par leurs clients, ce qui leur permet de traduire ces données d’intensité macrosismique en termes de dégâts et de montants financiers. Les assureurs disposent également de modèles d’interpolation pour pallier l’absence de données sur certaines habitations ce qui permet que chaque séisme soit estimé en termes de dégâts par les assureurs, en montant d’euros.

M. François Beauducel. Nous avons effectué un premier exercice « éruption volcanique » de la Montagne Pelée l’année dernière en Martinique. Nous travaillons de concert avec les autorités, la préfecture et la protection civile, pour essayer d’anticiper les conséquences d’une éruption. À ce titre, nous faisons face à un problème spécifique : le manque d’interlocuteurs scientifiques dédiés et stables au sein des préfectures ou des ou des services de protection civile. En effet, la problématique, notamment du risque volcanique, est extrêmement complexe. En outre, en raison des rotations de personnels, ces interlocuteurs changent très fréquemment. Dès lors, nous sommes obligés de refaire des formations régulièrement.

M. Jean-Marc Mompelat. La prise en compte des risques dans l’aménagement s’effectue notamment à travers les plans de prévention des risques naturels (PPRN) multi-aléas aux Antilles. Les approches sont différentes selon les cas de figure, mais elles sont pilotées par les services de l’État. De notre côté, nous présentons des cartes, notamment concernant l’aléa mouvement de terrain, sur la base de commandes passées en fonction des études et des cycles de révision de ces documents.

Lors de ma précédente intervention à l’Assemblée nationale, j’avais d’ailleurs insisté sur la nécessité d’actualiser régulièrement l’évaluation des risques et avais montré un exemple concernant la révision de la carte d’aléa des mouvements de terrain en Martinique, qui témoignait d’avancées considérables dès lors que l’on se donnait la peine, entre deux cycles, de progresser en termes de méthode et aussi d’acquisition de données.

M. Guillaume Vuilletet, rapporteur. Je me souviens de cette carte. L’affinement des données permet ainsi d’obtenir une vision plus réaliste de l’objet, mais aussi beaucoup plus supportable pour l’aménagement du territoire.

Je souhaite néanmoins nuancer certains propos antérieurs. Si la culture du risque est sans doute présente dans certains territoires, nous ne l’avons pas constaté dans les témoignages recueillis sur Saint-Martin, où le dernier épisode majeur datait de 1995. La conscience du risque courant existe donc bien, mais elle est moins prononcée s’agissant du risque majeur. Ainsi, des résistances très fortes avaient vu le jour à l’occasion de la révision du PPRN de Saint-Martin, notamment en raison de problèmes de concertation. Malgré tout, certaines habitudes sont difficiles à modifier. Par exemple, les gens préfèrent cultiver le long des pentes d’un volcan, car les terres y sont plus fertiles, malgré le risque.

Naturellement, vous ne bâtissez pas les politiques publiques. Néanmoins, vous transmettez les informations aux décideurs publics et aux acteurs du territoire. Pouvez-vous détailler les mesures prises pour maintenir cette culture du risque aussi vivace que possible ? Enfin, pouvez-vous évoquer le retour d’expérience sur le séisme en Haïti ?

M. Emmanuel Cloppet. En matière de risque cyclonique, l’un des enseignements d’Irma consiste à se préparer à des gammes d’intensité que nous n’avons pas connues par le passé, en matière d’impact. De fait, les modèles en matière d’évolution du climat témoignent d’une exposition accrue aux phénomènes cycloniques, avec des cyclones plus intenses, en lien avec l’augmentation de la température de l’eau – le « carburant » des cyclones –, des quantités de pluies supérieures et l’élévation du niveau de la mer, qui renforce la vulnérabilité des zones côtières. Nous devons donc nous préparer à une augmentation de ce risque et à la survenue de phénomènes plus violents et plus dévastateurs sur nos territoires français.

En matière de culture du risque, il est essentiel de disposer d’une grande proximité entre l’autorité préfectorale et Météo-France sur ces territoires, en lien avec la gestion de ce risque qui, encore une fois, repose sur des exercices annuels, des bilans et des retex. Il faut également contribuer à l’éducation de la population, à la vulgarisation des risques et la communication sur les bons réflexes à adopter lorsque ce type de phénomène se présente. En l’espèce, il faut mobiliser une chaîne entière d’intervenants comprenant notamment Météo-France, l’autorité préfectorale, le rectorat et d’autres acteurs, comme ceux du monde humanitaire. À ce titre, l’adaptation des programmes scolaires représente un excellent levier pour contribuer à l’amélioration de la connaissance des risques au sein de la population.

M. François Beauducel. De notre côté, nous sommes également très actifs en matière d’information de la population, d’enseignement et de formations. Les Observatoires volcanologiques disposent d’une visibilité en Guadeloupe et en Martinique. Nous sommes donc très fréquemment sollicités et manquons même de personnels pour répondre à toutes les demandes. Je rappelle que notre équipe comporte entre dix et quinze personnes, de manière permanente. Nous conduisons également des opérations de vulgarisation et produisons des bilans périodiques d’information.

Cependant, cette information et ce maintien d’une culture du risque font naturellement partie de nos missions. À chaque séisme ressenti, même s’ils n’occasionnent heureusement pas de dégâts la plupart du temps, nous en profitons pour communiquer, procéder à des « piqûres de rappel », en soulignant le caractère aléatoire de leur survenue et rappeler l’histoire de la sismicité.

M. Jean-Marc Mompelat. L’acceptabilité des cartes de risques et donc des contraintes à l’aménagement constitue effectivement un point sensible, dans la mesure où nous avons affaire à des espaces insulaires très étroits. Dès lors, ces sujets nous renvoient à la notion de risque « acceptable ». Naturellement, il ne s’agit pas d’exposer les populations à des dangers récurrents, mais de penser l’espace et de faire prendre conscience que le risque n’est pas identique d’un territoire à l’autre en raison des contraintes et des particularités de ces derniers.