proposition de résolution européenne visant à protéger la Cour pénale internationale et l’indépendance de la justice contre les mesures coercitives extraterritoriales

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

« Protéger la Cour Pénale internationale, c’est protéger la souveraineté de tous les États -Membres de l’Union Européenne (…) vous ne devez pas abandonner l’espoir des victimes », Tomoko Akane, juge, Présidente de la Cour pénale internationale (« CPI »), lors de son audition à la Sous-commission « Droits de l’homme » et à la Commission des affaires juridiques du Parlement européen le 19 mars 2025.

La Cour pénale internationale (CPI) a été créée pour garantir que les auteurs des crimes internationaux les plus graves – génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crimes d’agression – ne puissent agir en toute impunité. Depuis plus de deux décennies, la CPI fait office de tribunal de dernier recours pour des millions de victimes, notamment aux Philippines, en Palestine, au Soudan, en Libye, en Ukraine, au Mali, au Myanmar, en République démocratique du Congo (RDC) et en République centrafricaine.

Des centaines de milliers de victimes des crimes les plus atroces peuvent également bénéficier de réparations par l’intermédiaire de Fonds au profit des victimes dans les pays où la Cour a ordonné des réparations, notamment en Ouganda, en RDC, au Darfour et au Mali.

L’indépendance de la Cour, de ses magistrats et de son personnel est indispensable à l’effectivité de la justice pénale internationale et au principe selon lequel nul ne saurait se soustraire au droit international.

Depuis 2025, cette indépendance fait l’objet d’une offensive sans précédent de la part des États-Unis.

En réaction à certaines enquêtes ouvertes par la Cour pénale internationale (CPI), le président des États-Unis a adopté le décret exécutif 14203 intitulé « imposer des sanctions contre la CPI ». Les personnes physiques ou morales visées par ce décret sont soumises à : l’interdiction de se rendre sur le territoire américain, pour elles et leur famille proche ; le gel de leurs avoirs détenus aux États-Unis ; et l’interdiction pour toute personne physique ou morale américaine, y compris leurs filiales et leurs employés, de leur fournir ou de recevoir des biens et services. Les possibilités de faire un recours contre ces décisions sont presque nulles.

Ces mesures sont mises en œuvre par l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) du département du Trésor américain, qui tient une liste recensant les personnes physiques et morales sous sanctions économiques – essentiellement des personnes accusées de terrorisme, trafic ou de graves violations des droits de l’homme, dont notamment Osama Ben Laden, Joseph Kony, ou encore le groupe Boko Haram.

Ces mesures ont progressivement visé des magistrats et personnels de la Cour. Elles concernent notamment la juge béninoise Reine Alapini-Gansou et le juge français Nicolas Guillou. Pour avoir autorisé l’émission de mandats d’arrêt internationaux contre le premier ministre israélien, Benyamin Nétanyahou, et son ex-ministre de la défense Yoav Gallant, tous deux sous le coup de sanctions états-uniennes depuis juin 2025. Sept autres juges de l’institution, trois membres du bureau du procureur et un membre de la Cour subissent le même sort. Ces sanctions portent directement atteinte à l’indépendance de magistrats internationaux en raison de l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles, et à l’ensemble du système de justice international qui rend possible la poursuite des responsables de crimes internationaux.

Ces mesures produisent des effets extraterritoriaux considérables. La place occupée par les entreprises américaines dans les infrastructures financières, les systèmes de paiement, les services numériques et l’informatique en nuage permet à une décision prise par l’exécutif américain d’avoir des conséquences concrètes sur le territoire de l’Union européenne.

Des personnes sanctionnées ont ainsi rencontré des difficultés d’accès à leurs comptes bancaires et à certains moyens de paiement ou services numériques. Le juge français Nicolas Guillou a notamment vu une réservation d’hôtel en France annulée en raison des sanctions américaines et la juge Slovaine Hohler a eu son compte en banque fermé. Des organisations participant à la documentation de crimes internationaux ont également subi des fermetures de leur compte en banque ainsi que des restrictions d’accès à certains services numériques.

Le 13 juillet 2026, le Département d’État américain a annoncé le lancement d’une nouvelle campagne visant à « démanteler » et à « paralyser systématiquement » la capacité de la CPI à fonctionner. Les mesures coercitives énumérées dans le cadre de cette nouvelle campagne comprennent des pressions et des menaces diplomatiques sur les États pour les pousser à se retirer du statut de Rome, des pressions financières, des sanctions supplémentaires à l’encontre de la Cour et des organisations affiliées, des révocations de visas, ainsi que des efforts visant à persuader les États parties de retirer leur soutien à la Cour.

Cette offensive a franchi un nouveau seuil à l’occasion de la 81e Assemblée générale des Nations unies. Le 22 septembre 2026, à la tribune même de l’organisation fondée sur le multilatéralisme et le droit international, le président Donald Trump a directement pris pour cible la Cour pénale internationale, la qualifiant notamment d’institution « anti-américaine » et appelant ses membres à démissionner. Ces déclarations interviennent alors que l’administration américaine prépare, selon plusieurs informations concordantes, des sanctions visant désormais la Cour elle-même, et non plus seulement certains de ses magistrats et procureurs, susceptibles d’affecter son fonctionnement quotidien et l’ensemble de ces opérations.

Cette escalade rend d’autant plus urgente une réponse européenne : l’Union ne peut défendre l’ordre juridique international tout en laissant une juridiction internationale installée sur son territoire être paralysée par les mesures extraterritoriales d’un État tiers.

Cette situation soulève une question qui dépasse les seules procédures actuellement conduites par la Cour Pénale Internationale. La possibilité pour un État tiers de sanctionner des magistrats en raison des décisions qu’ils prennent constitue une menace pour l’indépendance de la fonction juridictionnelle elle-même. Accepter qu’un juge puisse être privé de services bancaires, numériques ou commerciaux sur le territoire européen en raison d’une décision prise dans l’exercice de ses fonctions reviendrait à reconnaître à un État tiers la capacité d’imposer matériellement ses choix politiques au fonctionnement de la justice internationale, mais également nationale. En septembre 2025, l’administration américaine avait formulé des sanctions contre les juges brésiliens impliqués dans la condamnation de Jair Bolsonaro, ainsi que leurs familles. Ne pas protéger la Cour face à ces attaques crée un précédent qui impactera d’autres institutions internationales et nationales, et sur l’état de droit en général.

L’Union européenne dispose pourtant d’un instrument précisément conçu pour répondre aux effets extraterritoriaux de législations adoptées par des pays tiers : le règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996.

Son article premier permet à la Commission européenne d’ajouter, par acte délégué, à l’annexe du règlement les lois, règlements et autres instruments législatifs de pays tiers ayant une application extraterritoriale lorsqu’ils portent atteinte aux intérêts de l’Union ou aux intérêts des personnes physiques ou morales exerçant leurs droits dans l’Union.

Une fois une législation inscrite dans cette annexe, le règlement interdit en principe aux personnes auxquelles il s’applique de se conformer aux prescriptions ou interdictions résultant directement ou indirectement de cette législation, sous réserve des dérogations prévues par le droit de l’Union. Il prévoit également un mécanisme permettant, sous certaines conditions, d’obtenir réparation des dommages résultant de l’application de ces mesures extraterritoriales.

L’Union européenne dispose donc déjà d’un outil juridique susceptible d’être mobilisé. L’urgence est désormais politique : il convient de l’utiliser.

Le décret exécutif 14203 doit en conséquence être inscrit sans délai à l’annexe du règlement (CE) n° 2271/96. Une telle décision donnerait notamment aux acteurs économiques européens un fondement juridique clair pour ne pas appliquer sur le territoire de l’Union les sanctions américaines concernées.

Cette réponse immédiate doit toutefois s’accompagner d’une réflexion plus large. L’impact qu’ont eu les sanctions visant la Cour pénale internationale et ceux coopérant avec elle ont mis en évidence la vulnérabilité de l’Union européenne résultant de sa dépendance envers des infrastructures financières et numériques relevant de juridictions de pays tiers.

L’indépendance de la justice suppose désormais également l’indépendance minimale des infrastructures qui permettent à celle-ci de fonctionner.

La protection de la Cour pénale internationale doit ainsi devenir un cas concret de mise en œuvre de la souveraineté européenne. L’Union doit être capable de garantir aux magistrats, personnels des juridictions internationales et organisations concourant à la défense du droit international l’accès aux services bancaires, aux moyens de paiement, aux outils de communication, aux logiciels et aux infrastructures numériques nécessaires à l’exercice de leurs missions.

Cela suppose de lutter contre la surconformité aux sanctions extraterritoriales par les opérateurs européens, mais également de réduire les dépendances structurelles qui rendent possible cette extraterritorialité. Le développement de solutions européennes de paiement, d’informatique en nuage, de cybersécurité et de communication sécurisée constitue à ce titre un enjeu de souveraineté autant qu’une condition de l’effectivité du droit.

Les sanctions visant des magistrats et personnels de la Cour pénale internationale ont mis en lumière la vulnérabilité de l’Union européenne liée à sa dépendance à des infrastructures financières et à des moyens de paiement contrôlés par des acteurs établis hors de l’Union. Dans ce contexte, le développement de l’euro numérique constitue un enjeu concret de souveraineté : en permettant des paiements reposant sur une infrastructure européenne et sur la monnaie de banque centrale, il doit contribuer à réduire la dépendance à l’égard de prestataires non européens et à renforcer la résilience de l’Union face aux mesures de coercition économique extraterritoriales.

L’Union européenne et ses États membres doivent enfin garantir un soutien politique et financier durable à la Cour pénale internationale, quels que soient les États ou responsables concernés par les procédures qu’elle instruit, ainsi qu’aux organisations de la société civile qui soutiennent son travail. La défense de la justice internationale ne saurait dépendre de l’identité des personnes mises en cause.

Tel est l’objet de la présente proposition de résolution européenne.

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proposition de rÉsolution europÉenne

Article unique

L’Assemblée nationale,

Vu l’article 88-4 de la Constitution,

Vu le traité sur l’Union européenne, notamment ses articles 2, 3 et 21,

Vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

Vu la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,

Vu la charte des Nations unies, les conventions de La Haye, les conventions de Genève et leurs protocoles additionnels ainsi que le statut de Rome de la Cour pénale internationale ,

Vu le règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant,

Vu le décret exécutif 14203 du Président des États-Unis du 6 février 2025 relatif à l’imposition de sanctions à l’encontre de la Cour pénale internationale,

Vu la résolution du Parlement européen du 12 mars 2025 sur la nécessité de garantir le soutien indéfectible de l’Union européenne à la Cour pénale internationale face aux sanctions prises à son encontre par les États-Unis, et notamment son appel à la Commission européenne à activer de toute urgence le règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996, dit « règlement de blocage », afin de protéger la Cour, ses juges, son procureur et ses agents contre les effets extraterritoriaux de ces sanctions,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 juin 2023 établissant l’euro numérique (COM(2023) 369 final – 2023/0212(COD)), ainsi que la position de négociation arrêtée par le Conseil de l’Union européenne le 19 décembre 2025,

Vu les conclusions du rapport de la Commission d’enquête sur les dépendances structurelles et les vulnérabilités systémiques dans le secteur du numérique et les risques pour l’indépendance de la France, clôturée le 8 juillet 2026,

Considérant que l’indépendance des juridictions internationales, de leurs magistrats, et des organisations de la société civile soutenant leur travail, constitue une condition essentielle de l’effectivité du droit international et de la lutte contre l’impunité ;

Considérant que les sanctions adoptées sur le fondement du décret exécutif 14203 visent des magistrats, procureurs et personnels de la Cour pénale internationale en raison de l’exercice de leurs fonctions ;

Considérant que les travaux de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les dépendances systémiques de la France, ont mis en évidence, la manière dont les dépendances de la France et de l’Union européenne dans les domaines numérique, bancaire et financier permettent à des sanctions décidées par un État tiers de produire des effets concrets sur le territoire européen ;

Considérant que ces travaux ont également mis en évidence des pratiques de surconformité par lesquelles des opérateurs européens appliquent des sanctions américaines à des opérations ne présentant pas de lien établi avec les États-Unis ou le dollar ;

Considérant que ces sanctions produisent des effets extraterritoriaux sur le territoire de l’Union européenne, notamment par l’intermédiaire d’établissements financiers, de systèmes de paiement et de fournisseurs de services numériques ;

Considérant que l’application de telles sanctions sur le territoire européen porte atteinte à la souveraineté de l’Union et de ses États membres ainsi qu’à leur capacité à garantir l’indépendance de la justice internationale ;

Considérant que l’application de telles sanctions sur le territoire européen porte atteinte à la liberté d’expression et d’association et restreint la capacité des acteurs de la société civile à soutenir la justice pénale internationale ;

Considérant que le règlement (CE) n° 2271/96 a précisément pour objet de protéger les intérêts de l’Union et des personnes physiques et morales contre les effets de l’application extraterritoriale de législations adoptées par des pays tiers ;

Considérant que l’article premier de ce règlement habilite la Commission européenne à ajouter par acte délégué à son annexe des instruments législatifs de pays tiers ayant une application extraterritoriale et portant atteinte aux intérêts de l’Union ou des personnes physiques et morales exerçant leurs droits dans l’Union ;

Considérant que la dépendance de l’Union européenne à l’égard d’infrastructures financières et numériques relevant de juridictions de pays tiers accroît la portée effective des mesures coercitives extraterritoriales ;

Considérant que la protection de l’indépendance de la justice internationale et nationale suppose également de garantir l’autonomie des infrastructures financières, numériques et de communication indispensables à son fonctionnement ;

1. Condamne les mesures coercitives adoptées à l’encontre des juges, procureurs, personnels et partenaires de la Cour pénale internationale en raison de leur participation aux activités juridictionnelles de la Cour et appelle à leur levée ;

2. Affirme son soutien à l’indépendance de la Cour pénale internationale et rappelle que ce soutien doit être garanti indépendamment de la nationalité ou de la qualité des personnes faisant l’objet de ses enquêtes et procédures ;

3. Affirme son soutien aux organisations de la société civile dont le travail de documentation, soutien des victimes, d’enquête et de plaidoyer est essentiel au fonctionnement de la justice international et de l’état de droit ;

4. Invite l’Union européenne et ses États membres à s’opposer publiquement et clairement à toute initiative visant à affaiblir la Cour et à toute tentative d’influencer les priorités du Bureau du Procureur, y compris les efforts visant à mettre de côté des enquêtes sur des situations spécifiques, telles que celles de l’Afghanistan ou de la Palestine ;

5. Invite l’Union européenne à inscrire sans délai le décret exécutif 14203 du 6 février 2025 à l’annexe du règlement (CE) n° 2271/96 par l’adoption d’un acte délégué ;

6. Invite l’Union européenne à soutenir, dans le cadre de la procédure européenne applicable, toute initiative permettant cette inscription et la pleine application du règlement de blocage aux sanctions visant la Cour pénale internationale ;

7. Invite l’Union européenne à présenter une révision du règlement (CE) n° 2271/96 afin de renforcer son efficacité face aux nouvelles formes de sanctions extraterritoriales, de mieux protéger les personnes physiques, les institutions judiciaires et les organisations d’intérêt public et de prévenir les pratiques de surconformité des opérateurs européens ;

8. Demande que cette révision garantisse notamment l’accès effectif des personnes protégées aux services bancaires, aux moyens de paiement et aux services numériques essentiels lorsqu’elles se trouvent sur le territoire de l’Union européenne ;

9. Invite l’Union européenne et ses États membres à mettre en place un mécanisme européen permanent permettant de protéger les magistrats, personnels des juridictions internationales et organisations concourant à la justice internationale contre les effets de mesures coercitives extraterritoriales ;

10. Invite l’Union européenne et ses États membres à réduire les dépendances financières et numériques permettant à des mesures adoptées par des États tiers de produire leurs effets sur le territoire européen, notamment en développant des moyens de paiement européens ainsi que des solutions européennes ou ouvertes en matière d’informatique en nuage, de cybersécurité, de logiciels et de communications sécurisées ;

11. Invite l’Union européenne à accélérer l’adoption du cadre législatif relatif à l’euro numérique et garantir que sa conception contribue effectivement à l’autonomie stratégique européenne et à la capacité de l’Union à protéger les personnes et institutions qu’elle entend soutenir.

12. Invite l’Union européenne et ses États membres à accompagner les institutions judiciaires internationales établies sur son territoire dans la diversification de leurs fournisseurs numériques et financiers et à garantir l’interopérabilité et la portabilité de leurs données afin de limiter leur exposition à des mesures extraterritoriales ;

13. Demande à l’Union européenne et à ses États membres de garantir un soutien politique et financier durable à la Cour pénale internationale, afin de préserver sa capacité à exercer ses missions en toute indépendance ;

14. Demande à l’Union Européenne d’apporter un soutien similaire aux organisations de la société civile ;

15. Invite le Gouvernement français à porter ces propositions au Conseil de l’Union européenne et à agir auprès de la Commission européenne afin qu’une réponse européenne coordonnée soit apportée sans délai aux mesures coercitives extraterritoriales visant la Cour pénale internationale.