proposition de résolution européenne visant à renforcer la transparence fiscale publique des multinationales dans l’Union européenne

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La transparence fiscale des multinationales constitue un enjeu majeur de justice fiscale, de souveraineté budgétaire et de contrôle démocratique. Elle doit permettre de comprendre où les grands groupes exercent réellement leur activité, où ils localisent leurs profits, où ils acquittent effectivement l’impôt et selon quels mécanismes internes ces profits sont déplacés.

Le transfert de profits demeure massif. Selon l’EU Tax Observatory, près de 1 000 milliards de dollars de profits auraient été déplacés vers des juridictions à fiscalité faible en 2022, soit environ 35 % des profits étrangers des multinationales. Ces chiffres montrent que les réformes récentes n’ont pas encore mis fin à la localisation artificielle d’une partie importante des bénéfices.

Alors que la directive (UE) 2021/2101 du 24 novembre 2021, qui impose à certaines entreprises la publication d’informations relatives à l’impôt sur les bénéfices, devait être un premier pas vers la transparence fiscale, ce texte a été vidé de sa substance. L’Union européenne manque ainsi une occasion historique de se donner les moyens de lutter réellement contre l’évasion fiscale. En effet, ce reporting public pays par pays comporte de nombreuses restrictions et clauses dérogatoires qui permettent aux multinationales de maintenir l’opacité pour continuer à éviter l’impôt.

Ce dispositif européen reste ainsi marqué par une désagrégation géographique insuffisante, dès lors qu’une partie des activités hors Union européenne peut encore être agrégée dans un « reste du monde ». Dans les faits, cette catégorie est bien souvent un agrégat de territoires à fiscalité faible, de territoires à risque d’optimisation, et parfois même de la juridiction même de la société mère ultime. Cette agrégation réduit fortement la portée analytique du reporting public, en rendant plus difficile l’identification des juridictions qui jouent un rôle structurant dans la localisation des profits.

Les premières données disponibles sur l’application du dispositif européen confirment ces limites. Le rapport Comply, Refuse, or Defer de l’EU Tax Observatory, publié en juillet 2026, relève que 38 % des rapports étudiés présentent des informations incomplètes. Il montre surtout que la catégorie résiduelle « autres juridictions » concentre 74 % des revenus et 71 % des profits déclarés, confirmant que le cadre actuel laisse hors d’analyse une part majeure de l’activité économique des multinationales.

Cette limite tient également au contenu des informations publiées. Le reporting public européen demeure plus restreint que le reporting confidentiel transmis aux administrations fiscales dans le cadre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il ne rend pas obligatoire la distinction entre revenus intra-groupe et revenus issus de tiers, ni la publication des actifs corporels ou du capital déclaré. Or ces données sont essentielles pour apprécier la cohérence entre activité économique réelle, profits déclarés et impôt acquitté.

Au-delà de la simple quantité d’informations publiées, la transparence fiscale dépend étroitement du niveau de granularité des données fournies. Des données agrégées, même abondantes, ne permettent pas de comprendre les mécanismes de formation et de circulation des profits au sein des multinationales. Elles ne permettent pas davantage de construire des indicateurs simples de cohérence économique, tels que le taux effectif d’imposition, le profit par salarié, le profit rapporté aux actifs corporels ou la part des revenus intra-groupe.

Cette exigence est particulièrement importante s’agissant des flux intra-groupe. Les redevances, prestations de services internes, financements, intérêts, garanties, prix de transfert ou actifs incorporels peuvent influencer directement la localisation des bénéfices imposables. Or le cadre public actuel ne permet pas toujours d’identifier la nature, le montant et la destination de ces flux. Le reporting public pays par pays peut montrer qu’un profit est faible dans un pays et plus élevé ailleurs, mais il ne montre pas, à lui seul, qu’une redevance a doublé, comment une chaîne contractuelle a été structurée, ni quel rôle précis joue la franchise, la propriété intellectuelle ou les holdings intermédiaires dans le déplacement de la matière imposable.

Pour rendre la transparence fiscale réellement exploitable, il convient donc de renforcer deux exigences complémentaires. D’une part, la désagrégation géographique du reporting public doit être renforcée, afin de tendre vers une publication juridiction par juridiction à l’échelle mondiale. D’autre part, les flux intra-groupe doivent faire l’objet d’une meilleure publicité, fondée sur une triple désagrégation : quantitative, géographique et par nature des flux.

Le rapport précité met également en évidence une faiblesse structurelle du dispositif applicable aux multinationales dont la société mère ultime est située hors de l’Union européenne. Lorsque cette société mère ne transmet pas les données consolidées nécessaires, une filiale européenne peut publier uniquement des données locales tout en satisfaisant formellement à ses obligations, faute d’accès aux informations du groupe. Cette situation révèle la possibilité d’une transparence juridiquement conforme mais économiquement incomplète.

L’effectivité du dispositif est également fragilisée par l’usage de la clause de sauvegarde, qui permet l’omission temporaire de certaines informations, ainsi que par l’hétérogénéité des sanctions entre États membres. Il apparaît donc nécessaire d’encadrer plus strictement cette possibilité, d’imposer une justification circonstanciée des omissions et de prévoir une confirmation explicite lorsqu’aucune information n’a été omise.

Une simple harmonisation formelle des sanctions ne garantit pas un effet dissuasif suffisant lorsque les manquements sont commis par des multinationales de très grande taille. Plusieurs instruments européens récents, notamment le règlement général sur la protection des données personnelles, retiennent des sanctions financières proportionnées au chiffre d’affaires mondial afin d’assurer leur effectivité. Un régime européen minimal de sanctions, fondé sur des planchers gradués selon la gravité du manquement, apparaît donc nécessaire pour garantir l’effectivité du reporting fiscal public.

La transparence fiscale publique ne repose pas seulement sur les obligations déclaratives imposées aux entreprises. Elle dépend également de la capacité des salariés, agents, conseils, chercheurs ou acteurs de la société civile à pouvoir signaler des pratiques fiscales présentant une menace majeure pour l’intérêt général, sans subir de représailles professionnelles, économiques ou personnelles. Le régime existant de protection des lanceurs d’alerte, notamment issu de la directive (UE) 2019/1937, prévoit déjà des mesures importantes de protection contre les représailles. Toutefois, l’effectivité de cette protection suppose aussi des moyens concrets d’accompagnement juridique, financier, psychologique et technique pendant toute la durée de la procédure.

La directive (UE) 2022/2464 relative à la publication d’informations en matière de durabilité ouvre par ailleurs un canal utile pour intégrer la fiscalité dans le reporting des entreprises, notamment via la double matérialité. Mais l’absence de standard fiscal autonome dans les normes européennes d’information en matière de durabilité conduit aujourd’hui à une présentation hétérogène et souvent insuffisamment quantitative des enjeux fiscaux. Un tel standard devrait articuler stratégie fiscale, gouvernance, dialogue avec les parties prenantes, données quantitatives désagrégées et explication des écarts significatifs entre profits déclarés, impôts acquittés et taux effectifs d’imposition.

Enfin, l’effectivité politique d’une résolution européenne suppose un suivi parlementaire régulier des positions défendues par le Gouvernement au niveau de l’Union européenne et des initiatives prises pour mettre en œuvre les orientations qu’elle énonce.

La présente proposition de résolution européenne vise donc à inviter le Gouvernement français à défendre, au niveau européen, une révision ambitieuse du cadre de transparence fiscale publique des multinationales, afin de passer d’une transparence formelle à une transparence réellement exploitable.

Tel est l’objet de la présente proposition de résolution.

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proposition de rÉsolution europÉenne

Article unique

L’Assemblée nationale,

Vu l’article 88-4 de la Constitution,

Vu l’article 151-5 du Règlement de l’Assemblée nationale,

Vu la directive (UE) 2021/2101 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 modifiant la directive 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d’informations relatives à l’impôt sur les bénéfices par certaines entreprises et succursales,

Vu la directive (UE) 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relative à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises,

Vu la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union,

Vu la directive (UE) 2022/2555 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 concernant des mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité dans l’ensemble de l’Union,

Vu la directive (UE) 2024/1760 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité,

Vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,

Vu le règlement délégué (UE) 2023/2772 de la Commission du 31 juillet 2023 complétant la directive 2013/34/UE en ce qui concerne les normes d’information en matière de durabilité,

Vu le règlement d’exécution (UE) 2024/2952 de la Commission établissant le modèle commun et le format électronique de publication des rapports relatifs à l’impôt sur les bénéfices,

Vu l’article 89 de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, qui prévoit un reporting public pays par pays pour les établissements de crédit et les entreprises d’investissement, incluant notamment les subventions publiques reçues,

Considérant que la transparence fiscale des multinationales constitue une condition essentielle de justice fiscale, de confiance démocratique et de lutte contre l’évasion fiscale ;

Considérant que la directive (UE) 2021/2101 a été vidée de sa substance par la mise en place d’une désagrégation géographique insuffisante et ses nombreuses restrictions et clauses dérogatoires ;

Considérant que l’agrégation d’une partie des activités hors Union européenne au sein d’une catégorie résiduelle « reste du monde » permet la poursuite de l’opacité fiscale organisée ;

Considérant que la liste européenne des juridictions non coopératives ne permet pas à elle seule d’identifier l’ensemble des juridictions où se concentrent les risques de localisation artificielle des profits ;

Considérant que les flux intra-groupe jouent un rôle central dans la localisation des profits et que leur publicité demeure insuffisamment détaillée ;

Considérant que les revenus intra-groupe, les revenus issus de tiers, les actifs corporels et la nature des activités constituent des variables essentielles pour apprécier la cohérence entre activité économique réelle, profits déclarés et impôt acquitté ;

Considérant que l’absence de transmission des données consolidées par certaines sociétés mères ultimes situées hors de l’Union européenne peut conduire à des obligations de reporting public satisfaites de manière seulement partielle par les filiales ou succursales européennes ;

Considérant que l’usage insuffisamment encadré de la clause de sauvegarde peut réduire la portée effective de l’obligation de publication ;

Considérant qu’une simple harmonisation formelle des sanctions ne garantit pas un effet dissuasif suffisant lorsque les manquements sont commis par des multinationales de très grande taille, et que plusieurs instruments européens récents, notamment le règlement général sur la protection des données, retiennent des sanctions financières proportionnées au chiffre d’affaires mondial afin d’assurer leur effectivité ;

Considérant que la transparence fiscale ne peut être pleinement effective que si les données publiées sont accessibles, comparables, interopérables et exploitables ;

Considérant que la détection de pratiques fiscales présentant un intérêt général majeur peut dépendre de signalements émanant de personnes internes ou en relation professionnelle avec les entreprises concernées, et que l’effectivité de leur protection suppose, au-delà des garanties prévues par la directive (UE) 2019/1937, des moyens concrets d’accompagnement juridique, financier, psychologique et technique pendant toute la durée de la procédure ;

Considérant que l’absence d’un standard fiscal autonome dans les normes européennes d’information en matière de durabilité conduit à une présentation hétérogène des enjeux fiscaux dans le reporting des entreprises ;

Considérant que l’effectivité politique d’une résolution européenne suppose un suivi parlementaire régulier des positions défendues par le Gouvernement au niveau de l’Union européenne et des initiatives prises pour mettre en œuvre les orientations qu’elle énonce ;

Invite le Gouvernement de la République française à :

1° Défendre, dans le cadre du réexamen de la directive (UE) 2021/2101, un renforcement de la désagrégation géographique du reporting fiscal public, incluant la suppression de l’agrégation extra-européenne, afin de garantir une publication juridiction par juridiction à l’échelle mondiale ;

2° Demander l’enrichissement du contenu publié dans le cadre du reporting public pays par pays, notamment en rendant obligatoire la distinction entre revenus intra-groupe et revenus issus de tiers, ainsi que la publication des actifs corporels, du capital déclaré et d’une description plus précise des activités exercées par juridiction ;

3° Soutenir une meilleure publicité des flux intra-groupe, fondée sur une triple désagrégation quantitative, géographique et par nature des flux, distinguant notamment les biens, les services, les actifs incorporels et les flux financiers ;

4° Prévoir, pour les multinationales dont la société mère ultime est située hors de l’Union européenne, une obligation de publication consolidée couvrant l’ensemble de leurs activités, juridiction par juridiction, mise à la charge de cette société mère ou d’une entité responsable désignée dans l’Union ;

5° Promouvoir un encadrement renforcé de la clause de sauvegarde, en limitant à deux ans la durée maximale d’omission temporaire de certaines informations, en imposant une justification circonstanciée des informations omises ainsi qu’une confirmation explicite en l’absence d’omission et une publication ultérieure obligatoire des informations temporairement différées ;

6° Établir un régime européen minimal de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, assises sur le chiffre d’affaires net mondial consolidé de la multinationale concernée, comprenant des planchers gradués selon la gravité du manquement :

– au moins 0,1 % en cas de publication incomplète, d’omission non justifiée ou de non-publication des informations relatives aux flux intra-groupe ;

– au moins 0,5 % en cas de refus de publication du reporting public pays par pays, de défaut de transmission des données nécessaires par la société mère ultime ou l’entité responsable désignée, ou d’usage abusif de la clause de sauvegarde ;

– au moins 1 % en cas de récidive ou de persistance du manquement après mise en demeure ;

7° Prévoir la publication des décisions de sanction dans un registre européen public et consultable ; permettre, pour les manquements graves ou répétés, l’exclusion temporaire de l’accès aux marchés publics et aux soutiens publics, incluant les subventions, garanties export et financements de la Banque européenne d’investissement, pour une durée pouvant aller jusqu’à deux ans en cas de manquement grave et jusqu’à cinq ans en cas de récidive ;

8° Soutenir une meilleure publicité des subventions, aides d’État et autres soutiens publics significatifs reçus par juridiction, afin de mieux apprécier les écarts entre profits déclarés, impôts acquittés, taux effectifs d’imposition et soutien public reçu ;

9° Défendre la création d’un standard fiscal autonome dans les normes européennes d’information en matière de durabilité, articulant stratégie fiscale, gouvernance, dialogue avec les parties prenantes, données quantitatives désagrégées et explication des écarts significatifs entre profits déclarés, impôts acquittés et taux effectifs d’imposition ;

10° Demander la création d’un fonds européen d’assistance aux lanceurs d’alerte fiscaux, destiné à financer les frais de défense, d’expertise indépendante, d’accompagnement psychologique et de soutien financier temporaire des personnes exposées à des représailles à la suite d’un signalement portant sur des pratiques fiscales présentant un intérêt général majeur ;

11° Demander au Gouvernement de rendre compte, dans un délai de dix-huit mois, devant la commission des finances et la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale, des initiatives prises au niveau européen pour mettre en œuvre les orientations de la présente résolution.

[(1)](1) Ce groupe est composé de : Mme Nadège ABOMANGOLI, M. Laurent ALEXANDRE, M. Gabriel AMARD, Mme Ségolène AMIOT, Mme Farida AMRANI, M. Rodrigo ARENAS, M. Raphaël ARNAULT, Mme Anaïs BELOUASSA-CHERIFI, Mme Shéhérazade BENTORKI, M. Ugo BERNALICIS, M. Christophe BEX, M. Carlos Martens BILONGO, M. Manuel BOMPARD, M. Idir BOUMERTIT, M. Louis BOYARD, M. Pierre-Yves CADALEN, M. Aymeric CARON, M. Sylvain CARRIÈRE, Mme Gabrielle CATHALA, M. Bérenger CERNON, Mme Sophia CHIKIROU, M. Hadrien CLOUET, M. Éric COQUEREL, M. Jean-François COULOMME, M. Sébastien DELOGU, M. Aly DIOUARA, Mme Alma DUFOUR, Mme Karen ERODI, Mme Mathilde FELD, M. Emmanuel FERNANDES, Mme Sylvie FERRER, M. Perceval GAILLARD, Mme Clémence GUETTÉ, Mme Zahia HAMDANE, Mme Mathilde HIGNET, M. Andy KERBRAT, M. Bastien LACHAUD, M. Abdelkader LAHMAR, M. Maxime LAISNEY, M. Arnaud LE GALL, M. Aurélien LE COQ, M. Antoine LÉAUMENT, Mme Élise LEBOUCHER, M. Jérôme LEGAVRE, Mme Sarah LEGRAIN, Mme Claire LEJEUNE, Mme Murielle LEPVRAUD, Mme Élisa MARTIN, M. Damien MAUDET, Mme Marianne MAXIMI, Mme Marie MESMEUR, Mme Manon MEUNIER, M. Jean-Philippe NILOR, Mme Sandrine NOSBÉ, Mme Danièle OBONO, Mme Nathalie OZIOL, Mme Mathilde PANOT, M. René PILATO, M. François PIQUEMAL, M. Thomas PORTES, M. Loïc PRUD’HOMME, M. Jean-Hugues RATENON, M. Arnaud SAINT-MARTIN, M. Aurélien SAINTOUL, Mme Ersilia SOUDAIS, Mme Anne STAMBACH-TERRENOIR, M. Aurélien TACHÉ, Mme Andrée TAURINYA, M. Matthias TAVEL, Mme Aurélie TROUVÉ, M. Paul VANNIER.