Etude d'impact sur le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles

En introduisant la notion de captages prioritaires, sur la base de critères relatifs à la qualité et quantité de l’eau, les modifications législatives introduites par les présentes dispositions visent à améliorer l’efficacité de la politique de protection des captages, et donc la préservation et la reconquête de la qualité des eaux brutes au regard des enjeux d’adaptation au changement climatique. La préservation de la ressource en eau garantit la capacité collective à produire de l’eau potable à des coûts maîtrisés.

Dans un contexte d’adaptation au changement climatique, de dégradation de la qualité des eaux des captages et de préservation de la souveraineté alimentaire, la mise en œuvre de démarches préventives dans les AAC est nécessaire pour éviter de devoir mettre en place des traitements coûteux en investissements (matériaux -dépendance de la France en charbon actif) et en fonctionnement (énergie, …), voire pour éviter des ruptures d’approvisionnement.

De manière plus générale, la politique de protection des captages contribue à la préservation de l’état chimique des masses d’eau, et concourt ainsi à l’atteinte des objectifs de la directive-cadre sur l’eau, de la directive Nitrates et de la directive eau souterraine.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Les présentes dispositions visent à améliorer l’efficacité de la politique de protection des captages, et donc la préservation et la reconquête de la qualité des eaux brutes au regard des enjeux d’adaptation au changement climatique. La préservation de la ressource en eau garantit la capacité collective à produire de l’eau potable à des coûts maîtrisés.

L’objectif de cet article de loi est, notamment, de clarifier la contribution des PRPE à la protection des ressources utilisées pour la production d’eau potable. Pour les points de prélèvement non exonérés, des plans d’actions de protection de la ressource devront être élaborés. Ils comporteront des mesures visant à gérer et prévenir le

risque de pollution (réduction des usages de produits sources de pollution, adaptation des pratiques agricoles…).

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

L’encadrement des usages agricoles de façon à favoriser des pratiques compatibles avec la protection de la qualité de la ressource en eau devrait se traduire également par des effets positifs sur la biodiversité (en particulier la réduction d’usage de fertilisants et de produits phytopharmaceutiques, qui ont également des effets négatifs sur la biodiversité).

4.4.7. Impacts sur les ressources

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, et a rendu un avis défavorable le 2 avril 2026.

Le Comité national de l’eau a été consulté à titre facultatif.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire métropolitain ainsi qu'aux collectivités de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) régies par le principe d’identité législative et à

celles de l’article 74 où l’Etat est compétent en matière d’environnement (Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon).

Il n’y a pas lieu de prévoir de dispositions expresses pour l’application dans les autres collectivités.

5.2.3. Textes d’application

L’article de loi nécessite la prise de trois textes d’applications :

- un décret simple précisant la méthode et les critères permettant d’appliquer l’exonération prévu au L2224-7-5 du CGCT,

- un décret simple fixant le délai dans lequel la transmission de la proposition de délimitation de l’AAC au préfet intervient ;

- un décret en Conseil d’Etat fixant les conditions dans lesquelles l’autorité administrative encadre par un programme d'actions, dans les zones les plus vulnérables des aires d'alimentation des captages associées à des points de prélèvement prioritaires, les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations du sol de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux ainsi que les conditions dans lesquelles sont définis les points de prélèvement considérés comme prioritaires.

CHAPITRE III – PRESERVER LES TERRES AGRICOLES

Article 9 – Mise en œuvre d’un dispositif visant à rendre la compensation collective agricole contraignante

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La mise en place des compensations écologiques, forestières et agricoles s’est faite, historiquement, au fur et à mesure de la prise de conscience de l’importance de préserver ou reconstituer les espaces naturels, agricoles et forestiers. Même si elles sont indépendantes, certains objectifs poursuivis sont similaires :

Un objectif environnemental de reconstitution des milieux et fonctionnalités écologiques susceptibles d’être détruits par les projets d’aménagement ou d’infrastructure ;

Un objectif économique de maintien d’un potentiel de production agricole ou sylvicole compromis par ces mêmes projets.

Plus particulièrement, la compensation collective agricole vise à compenser les effets négatifs de la consommation de terres pour les acteurs de l'économie agricole d'un territoire donné. Elle s’inscrit dans la démarche « éviter, réduire, compenser », dans laquelle la compensation n’intervient que si aucune autre solution que la consommation de terres n’est envisageable.

Elle a été mise en place par l’article 28 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, dans sa version issue d’un amendement n° 786, porté au Sénat en première lecture. Cet amendement visait à intégrer dans les objectifs de la politique d'aménagement rural la compensation agricole, en réaction à l’existence d’un dispositif de compensation écologique. En parallèle, la loi d’avenir créait également un dispositif de compensation forestière.

La compensation collective agricole a été ainsi introduite à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) qui prévoit l'obligation de produire une étude préalable pour le maître d'ouvrage d'un projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements susceptible d'avoir des conséquences négatives importantes sur l'économie agricole. Cette étude comporte notamment les mesures envisagées par le maître d'ouvrage pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet ainsi que,

le cas échéant, des mesures de compensation collective visant à consolider l'économie agricole du territoire123

.

Les articles D. 112-1-18 et suivants du code rural et de la pêche maritime pris pour son application précisent la nature des projets devant faire l'objet d'une étude préalable, le contenu de cette étude et la procédure d'examen par le préfet de département.

Les projets concernés par ce dispositif répondent aux conditions cumulatives suivantes :

- ils sont soumis à étude d’impact environnementale systématique, en application de l’article art R. 122-2 du code de l’environnement, - leur emprise est, ou a été affectée, à une activité agricole dans les cinq ou trois années (selon les zones de localisation du projet) précédant la date de dépôt du dossier de demande d’autorisation,

- la surface prélevée de manière définitive est supérieure ou égale à un seuil fixé par département ou, à défaut, à cinq hectares.

Si ces conditions sont réunies, l'étude préalable agricole est adressée par le maître d'ouvrage au préfet qui la transmet à la Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF). Celle-ci émet un avis motivé sur l'existence d'effets négatifs notables du projet sur l'économie agricole, sur la nécessité de mesures de compensation collective et sur la pertinence et la proportionnalité des mesures proposées par le maître d'ouvrage.

Le préfet notifie ensuite au maître d'ouvrage son avis motivé sur l'étude préalable agricole ainsi que, le cas échéant, à l'autorité décisionnaire du projet. Cet avis ne lie pas l’autorité décisionnaire du projet.

Les maîtres d'ouvrage peuvent réaliser eux-mêmes les mesures de compensation collective agricole ou consigner les montants de la compensation collective agricole auprès de la caisse des dépôts et consignations. En effet, tout maître d'ouvrage, ou son représentant, peut consigner tout ou une partie des sommes destinées au financement desdites mesures de compensation à la caisse des dépôts et consignation. La consignation est réalisée sur le fondement d'un arrêté du préfet et de tout document de nature à justifier les droits et l'identité du demandeur.

En 2024, 397 études préalables agricoles pour des projets couvrant en moyenne près de 16 hectares ont été examinées par les CDPENAF. Les projets examinés sont principalement des parcs éoliens ou solaires (87%) et des zones d’activités, 123 L’évitement et la réduction des incidences sur les différents milieux doivent être respectées dès la conception des projets, cependant trois dispositifs distincts de compensation ont été mis en place :

écologique, forestière et collective agricole.

commerciales, artisanales ou industrielles (6%). Les autres projets concernés sont des habitations, des infrastructures routières, ferroviaires ou portuaires, des bâtiments publics et quelques carrières.

Les deux tiers des avis des CDPENAF et des préfets, sur les études préalables agricoles sont favorables.

Depuis le 14 octobre 2021124, les maîtres d'ouvrage, dont les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements ont conduit à des mesures de compensation collective agricole, ont la possibilité, comme alternative à la compensation de terrain, de financer ces mesures en recourant au dispositif de consignation géré par la caisse des dépôts et consignations. Les sommes consignées sont destinées au financement de mesures visant la réalisation de projets agricoles collectifs, donc au service des filières agricoles locales.

Fin 2025, le montant total consigné auprès de la caisse des dépôts et consignations s’élève à plus de 22 millions d’euros depuis la mise en place de ce dispositif. Le montant consigné en 2025 s’élève à plus de 6,5 millions d’euros.

En moyenne depuis la mise en pratique de la consignation, le montant consigné auprès de la caisse des dépôts et consignation est de 5,5 millions d’euros par année. Les deux tiers des montants issus de la compensation collective agricole font l’objet d’une consignation, le tiers restant est mis en œuvre directement par le maître d’ouvrage.

Le montant estimatif annuel de la compensation collective agricole (sommes consignées ou non) est donc de 8,3 millions d’euros, soit un montant moyen de 20 000 euros par projet.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La mesure a pour objet de créer un régime de sanctions administratives et d’astreintes pour défaut de réalisation d’une étude préalable agricole et pour défaut de mise en œuvre des mesures de compensation collective agricole. Ce dispositif de compensation s’applique uniquement après avoir essayé d’éviter et réduire les effets des projets de constructions ou aménagements sur les terres agricoles.

➢ Proportionnalité des sanctions

124 Décret n° 2021-1348 du 14 octobre 2021 relatif à la consignation des fonds destinés au financement des mesures de compensation prévues à l'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime

Il résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République qu'une sanction ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines125, le principe de nécessité et de proportionnalité des sanctions126, le principe de non-rétroactivité des lois répressives plus sévères 127 ainsi

que le principe des droits de la défense128

.

Concernant la proportionnalité des sanctions et le principe d'individualisation des peines qui découle de l'article 8 de la Déclaration de 1789, cela implique que la sanction soit prononcée, en tenant compte « des circonstances propres à chaque espèce » et avec la possibilité dans la loi d'une gradation des pénalités permettant de conclure au respect du principe d'individualisation des peines (Conseil constitutionnel, n° 2010-103 QPC du 17 mars 2011, cons.6).

Les exigences de cet article concernent non seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire. Appliquée en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des infractions se trouve satisfaite en matière administrative par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements (Conseil constitutionnel, n° 87-237 DC, 30 décembre 1987, cons.

14 à 16).

Le Conseil constitutionnel a ainsi admis que « si aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction », ce n’est qu’à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée (soit) exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » (Conseil Constitutionnel, n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, paragr. 6).

Et il a par exemple estimé que l’amende administrative d’un montant de maximum de 15 000 euros prononcée à l’encontre d’un exploitant qui ne s’est pas conformé à une mise en demeure de satisfaire aux prescriptions applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement ne méconnaissait pas les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (Conseil constitutionnel, n° 2021-953 QPC du 3 décembre 2021, paragr. 7 à 11).

125 CC, n°2013-332 QPC du 12 juillet 2013 et CC, no 2014-385 QPC du 28 mars 2014.

126 CC, n° 2023-858 DC du 14 décembre 2023.

127 CC, n° 2013-327 QPC du 21 juin 2013.

128 CC, n° 97-389 DC du 22 avril 1997.

En revanche, les astreintes ont seulement pour finalité de contraindre la personne qui s’y refuse à exécuter les obligations auxquelles la loi la soumet. Elles ne sauraient donc être regardées comme des peines ou des sanctions au sens de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (Conseil constitutionnel, n° 2003-467 DC, 13 mars 2003, cons. 3 et 5).

Enfin, dans la décision Fédération de l'hospitalisation privée (Conseil d’Etat, Section, 18 juillet 2008, n° 300304, Rec.), le Conseil d’Etat précise que « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l'exercice d'une activité relève du législateur en application de l'article 34 de la Constitution, il n'appartient qu'à la loi de fixer, le cas échéant, le régime des sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer ».

➢ La protection des terres agricoles

Le dispositif de compensation collective agricole s’inscrit dans le cadre de la Charte de l’environnement qui dispose dans son article 5 que « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »

La séquence Eviter-réduire-compenser s’applique dans le cadre du dispositif de compensation collective agricole même s’il ne s’agit pas d’une obligation issue d’une norme européenne.

➢ La liberté d’entreprendre

L’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pose le principe de la liberté d’entreprendre. Ce principe a été confirmé comme étant « non seulement la liberté d’accéder à une profession ou à une activité économique mais également la liberté dans l’exercice de cette profession ou de cette activité » (Conseil constitutionnel n° 2012-285 QPC du 30 novembre 2012, cons. n° 7). Il est toutefois possible d’apporter à la liberté d’entreprendre des « limitations exigées par l’intérêt général à la condition que celles-ci n’aient pas pour conséquence d’en dénaturer la portée », (Conseil constitutionnel, n° 89-254 DC du 4 juillet 1989, cons.5.)

Par exemple, le Conseil constitutionnel a déjà estimé qu’en confiant au ministre chargé de l’économie et au ministère public un pouvoir d'agir pour faire cesser des pratiques restrictives de concurrence, notamment en prononçant une amende civile contre l'auteur desdites pratique, le législateur « a opéré une conciliation entre le principe de la liberté d'entreprendre et l'intérêt général tiré de la nécessité de maintenir un équilibre dans les relations commerciales » (Conseil constitutionnel, n° 2011-126 QPC, 13 mai 2011, cons. 4 et 5).

En l’espèce, les sanctions financières ou les astreintes ne suppriment pas la liberté d’entreprendre. Les maîtres d’ouvrage dans le cadre de la compensation collective agricole restent libres de leur choix d’entreprendre, mais doivent respecter le dispositif de compensation collective agricole, qui poursuit l’objectif de protection, de valorisation et de développement de l'agriculture, qualifié d’intérêt général majeur par l’article L. 1 A du CRPM.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Aucune directive européenne n’impose la compensation collective agricole. Celle-ci s’inscrit toutefois dans le cadre juridique européen plus large relatif à la séquence Éviter-Réduire-Compenser (ERC). La directive 2011/92/UE129 conditionne l’autorisation d’une liste de projets publics ou privés ayant une influence physique sur l’environnement à une évaluation environnementale.

Cette évaluation doit comprendre notamment « la description des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les effets négatifs importants du projet sur l’environnement ».

L’un des critères de soumission au dispositif de compensation collective agricole est l’obligation de réaliser ou non une étude d'impact de façon systématique dans les conditions prévues à l'article R. 122-2 du code de l'environnement pour les projets de travaux, ouvrages ou aménagements publics et privés.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

129 Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La compensation collective agricole souffre de l’absence d’un cadre juridique contraignant garantissant qu’elle soit systématiquement mise en œuvre.

A titre d’exemple en Île-de-France, les montants de la compensation collective agricole n’ont pas été versés pour près de la moitié des projets. Les délais de versement de la compensation collective agricole peuvent être très longs et nécessitent un suivi strict.

La possibilité de prononcer des astreintes devrait accélérer le versement des sommes concernées, ainsi que la réalisation des études préalables agricoles quand le maître d’ouvrage refuse de la faire.

Il est nécessaire de confier au préfet la capacité, d’une part, d’obliger le maître d’ouvrage à réaliser l’étude préalable agricole lorsqu’il y est tenu et, d’autre part, de le contraindre à financer les mesures de compensation collective agricole lorsqu’il ne les met pas en œuvre.

Une disposition législative est donc nécessaire pour créer un système d’astreintes et de sanctions financières afin de rendre ce dispositif plus efficient, comme cela existe déjà pour la compensation écologique prévue aux articles L. 163-1 à L. 163-5 du code de l'environnement et pour la compensation forestière prévue aux articles L. 341-6 et suivants du code forestier.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le dispositif de compensation collective agricole présente un régime juridique incomplet et peu efficient. À ce jour, le droit en vigueur ne prévoit aucune mesure contraignante.

Les objectifs poursuivis sont donc :

- La réalisation systématique des études préalables agricoles, - le financement systématique des mesures de compensation agricole, si le besoin de compensation est avéré ;

- le renforcement de l’économie agricole locale en compensant le potentiel de production perdu et en finançant des projets collectifs agricoles, notamment par le biais de la consignation des fonds auprès de la caisse des dépôts et consignations ;

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé de retenir un montant d’amende administrative calculée par rapport au montant des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements.

Toutefois, cette option n’est pas pertinente dans la mesure où le projet peut avoir un montant très élevé et n’avoir qu’un impact mineur sur l'économie agricole du territoire. Il peut par exemple être implanté partiellement sur des terres agricoles et non en totalité.

Il a été également envisagé de retenir un montant d’amende administrative calculée par rapport au montant de la compensation collective agricole.

Toutefois, cette option n’est pas applicable dans la mesure où l’amende administrative peut être prononcée en sus des astreintes, c’est-à-dire qu’elle peut être prononcée alors même que l’étude préalable agricole ne serait pas réalisée. Or c’est l’étude préalable agricole qui détermine le montant de la compensation collective agricole.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue prévoit la possibilité pour l’autorité administrative compétence de prononcer une astreinte, une amende administrative et une obligation de consigner les sommes perçues, en l’absence de réalisation d’une étude préalable agricole ou lorsque les mesures compensatoires envisagées sont insuffisantes.

Elle s’inspire des mesures contraignantes applicables aux mesures de compensation écologique.

L’article L. 163-4 du code de l’environnement renvoie à l’article L.171-8 du même code, lorsqu'une personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité n'y a pas satisfait dans les conditions qui lui ont été imposées.

L’article L. 341-10 du code forestier renvoie également à l’article L. 171-8 du code de l’environnement lorsqu’un propriétaire n’a pas exécuté les mesures de compensation des atteintes causées par un défrichement.

a) Les astreintes :

En cas de manquement à l’obligation de réalisation de l’étude préalable, l’autorité administrative met le maître d’ouvrage en demeure d'y satisfaire, sous astreinte

journalière au plus égale à 1 500 €. Il peut également faire procéder d'office à la réalisation de l’étude préalable agricole aux frais du maître d’ouvrage.

En cas de manquement à l’obligation de mettre en œuvre les mesures de compensation collective, le préfet met le maître d’ouvrage en demeure d'y satisfaire, sous astreinte journalière au plus égale à 1 500 €.

b) Les amendes administratives :

L’autorité administrative compétente peut également ordonner le paiement d'une amende administrative en plus des astreintes, au plus égale à 30 000 €, qui devra être proportionnée à la gravité des manquements constatés. Elle ne pourra être prononcée au-delà d'un délai de trois ans à compter de la constatation des manquements.

c) La consignation :

Les montants de la compensation collective fixés dans l’étude préalable agricole peuvent faire l’objet d’une consignation, auprès de la caisse des dépôts et consignations. Un décret simple précisera les conditions dans lesquelles les sommes consignées seront insaisissables et pourront être utilisées dans le cadre d'une procédure collective.

Il est également prévu que le montant de la compensation collective agricole bénéficie d'un privilège de même rang que celui de l'article 1920 du code général des impôts, c’est-à-dire qu’elle est prioritaire pour être remboursée, au même niveau que les dettes fiscales.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le texte prévoit de modifier l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime relatif à la compensation collective agricole en créant un dispositif d’astreintes et de sanctions administratives visant à contraindre le porteur de projet à exécuter les obligations auxquelles la loi le soumet.

Le législateur en application de l'article 34 de la Constitution, est habilité à fixer le régime des sanctions administratives en déterminant tant les sanctions encourues et les éléments constitutifs des infractions.

Eu égard aux montants maximums proposés pour le montant des astreintes et de l’amende administrative, et en comparaison avec les sanctions administratives encourues au titre de la compensation aux atteintes à la biodiversité en application de l’article L. 171-8 du code de l’environnement, les sanctions proposées ne présentent pas une disproportion manifeste dans leur sévérité par rapport au manquement réprimé. L’exigence de proportionnalité s’imposera en outre à l’autorité compétente qui infligera lesdites sanctions.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

La disposition a pour objectif de rendre systématique l’application de la compensation collective agricole, dont l’objectif est de compenser les atteintes économiques (chiffrées dans les études préalables agricoles) d’un projet sur l’ensemble des filières agricoles.

Aucune méthode obligatoire pour élaborer les études préalables agricoles n’est normalisée. Cependant des constantes dans les méthodes de calcul apparaissent dans les différentes études préalables agricoles comme la prise en compte de la valeur économique de la production agricole primaire, et la valeur économique amont et aval du territoire concerné : selon les méthodes, cette valeur est calculée à partir de références disponibles ou estimées sur la base d’un rapport connu entre la valeur des produits agricoles bruts et la valeur des produits transformés.

Un meilleur ciblage des compensations par l’étude préalable ainsi qu’une meilleure efficacité dans le paiement des compensations, permettra de réduire la déprise agricole liée aux projets consommant des terres agricoles. Les montants de la compensation collective agricole calculés dans les études préalables agricoles sont ensuite investis dans des projets agricoles collectifs. Ce dispositif peut ainsi favoriser l’installation ou le développement d’entreprises locales, en réinvestissant les fonds dans des projets qui dynamisent l’économie agricole du territoire. Cela peut inclure la modernisation d’infrastructures, le soutien à l’emploi local ou la diversification des activités agricoles.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

a) Impact économique sur les maîtres d’ouvrages

Il y a chaque année 360 études préalables agricoles soumises à avis de la CDPENAF. Si l’on retient un taux vraisemblable de 10 % de non réalisation, cela signifie que 40 projets seraient concernés annuellement.

Le montant des astreintes est au plus égale à 1 500 euros par jour de retard, au-delà de l’expiration du délai de mise en demeure de l’autorité administrative. Si l’on estime que l’étude préalable agricole est fournie avec 15 jours de retard en moyenne, alors le montant total annuel de l’astreinte est de 900 000 euros (soit 22,5 k€ par maître d’ouvrage).

En cas de non mise en œuvre des mesures contenues dans l’étude préalable agricole (ou bien de non consignation de la somme), le montant des astreintes monte également jusqu’à 1 500 euros par jour de retard. Si l’on considère, par ailleurs et de manière crédible, que 10 % des porteurs de projets sont dans ce cas, alors le montant total annuel de cette astreinte est également de 900 000 euros (soit 22, 5 k€ par maître d’ouvrage).

Enfin, l’autorité administrative compétente peut ordonner en sus de ces astreintes, le paiement d’une amende d’un maximum de 30 000 euros. Si l’on estime que cette disposition est appliquée dans 1 % des projets pour un montant moyen de 20 000 €, alors le montant total pourra s’élever à 80 000 euros.

Au final, cette mesure peut générer, en moyenne, 45 000 euros pour environ 40 entreprises annuellement, et 65 000 euros pour 4 d’entre elles.

Ce montant aura probablement tendance à diminuer, une fois le système de sanctions mis en place, en raison de son effet dissuasif.

Cet effet dissuasif devrait conduire à une diminution rapide du nombre de sanctions prononcées, estimée à 50 % l’année en deuxième année et à 90% en troisième année, soit respectivement 900 000€ et 180 000€.

b) Sur les filières agricoles

La réduction des surfaces agricoles, due à des projets de construction ou d’aménagement, entraîne une baisse de la production agricole locale. Cela affecte directement les entreprises qui dépendent directement ou indirectement de la production de matières premières locales. Les entreprises en amont (fournisseurs d’intrants, matériel et véhicules agricoles…) et en aval (stockage, transformation, conditionnement, distribution) peuvent être fragilisées par la réduction des surfaces agricoles et corrélativement des volumes de production agricole, surtout si plusieurs

projets s’accumulent sur un même territoire. Certaines entreprises peuvent même disparaître si les impacts ne sont pas suffisamment compensés.

La mise en œuvre d’astreintes et les sanctions visent à renforcer ce dispositif en contraignant les porteurs de projet à réaliser des études préalables agricoles et des mesures de compensation collective agricole. L’objectif est donc d’arriver à une compensation effective, soit en termes de terrains soit en termes financiers, des effets des constructions et aménagements sur des terres agricoles.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

La mise en œuvre d’astreintes et de sanctions n’a pour but que de renforcer une obligation existante de compensation. Elle est sans effet sur les professions réglementées.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La mise en œuvre du régime des sanctions pécuniaires et des astreintes constitue une recette abondant le budget de l’Etat.

Le montant annuel des astreintes serait de 1 800 000 €, auxquels s’ajoutent 80 000 euros d’amende administratives, soit un prévisionnel annuel de 1 880 000 euros. L’effet dissuasif devrait conduire à une diminution rapide du nombre de sanctions prononcées, estimée à 50 % la deuxième année et à 90% la troisième (voir supra).

Par ailleurs, la caisse des dépôts et consignations est également impactée, dans la mesure où elle est susceptible de gérer un nombre croissant de consignations et déconsignations. Elle verse en outre des intérêts sur les sommes consignées, selon des règles précises fixées par arrêté ministériel130. Les intérêts versés proviennent des ressources propres de l’établissement, issues notamment de la gestion des fonds consignés et de ses activités d’investissement.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Si les maîtres d’ouvrage sont des particuliers, ils pourront être soumis à astreintes et à amendes administratives soit 1500€ par jours de retard en cas d’astreintes et 30 000€ supplémentaires en cas d’amende administrative.

130 L’arrêté du 28 juin 2021 fixant le taux et les modalités de calcul de rémunération des sommes consignées à la Caisse des dépôts et consignations fixe le taux d’intérêt à 0,30 %

La mesure relative à la séniorisation des créances aura un impact sur le classement des créanciers car elle dégradera, toutes choses égales par ailleurs, la situation des créanciers des rangs qui lui seront inférieurs.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales en tant que maitres d’ouvrages sont susceptibles d’être concernées par la disposition proposée en cas de non réalisation de l’étude préalable agricole ou d’absence de mise en œuvre des mesures de compensation collective agricole.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Les services centraux des ministères chargés de l’agriculture et chargé de l'économie et des finances seront impliqués dans le suivi du dispositif, ainsi que les DDT(M) et DRAAF.

La charge supplémentaire liée à la préparation des astreintes et des sanctions est marginale au regard de l’analyse déjà effectuée actuellement de l’étude préalable agricole préparatoire à la rédaction de l’avis motivé du préfet. En aval, la charge liée au suivi des astreintes et des sanctions ne devrait être que provisoire, le temps que la dissuasion s’opère, et sera neutralisée par l’allègement de la charge occasionnée par les relances successives faites par les DDT(M) pour rappeler aux porteurs de projet leurs obligations.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers

L’application renforcée du dispositif de compensation collective agricole favorise une soumission exhaustive des projets importants à l’exigence de réalisation d’une étude agricole préalable dont le contenu et les conclusions sont de nature à favoriser l’acceptabilité des mesures par le tissu économique local.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

De manière générale, les investissements réalisés dans le cadre de la compensation collective agricole pourront éventuellement avoir un impact ponctuel sur l’environnement, au sens où les terrains agricoles ne pourront plus être utilisés aussi aisément pour compenser l’artificialisation (emploi de terrains agricoles pour compenser l’impact sur la biodiversité), mais dans une mesure moindre par rapport à ceux qui relèvent des régimes d’autorisation au titre du code de l’environnement.

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

De manière générale, les investissements réalisés dans le cadre de la compensation collective agricole pourront avoir un impact ponctuel sur l’environnement dans la mesure où la disposition proposée vise à garantir que la compensation collective agricole produise pleinement ses effets pour soit éviter et réduire les impacts sur le foncier agricole, soit compenser ceux-ci par des mesures compensatoires finançant des projets collectifs agricoles visant à consolider l’économie agricole, qui pourraient avoir, eux un impact sur l’environnement (s’il s’agit d’une construction par exemple).

A l’inverse, l’effet dissuasif des sanctions pourra avoir un impact sur la consommation des surfaces agricoles, en incitant les aménageurs à privilégier les mesures d’évitement et de réduction plutôt que des mesures de compensation collective agricole, et privilégier des projets plus sobres pour les ressources naturelles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Les mesures de compensation collective agricole contribuent à favoriser l’installation ou le développement d’entreprises locales, en réinvestissant les fonds perçus de la compensation collective agricole dans des projets qui contribuent à maintenir ou à renforcer l’économie agricole du territoire, à développer les secteurs amont et aval de l’économie agricole.

Ayant été rappelé qu’en 2024, près de 400 études préalables agricoles avaient été analysées pour une surface moyenne de 16 hectares (soit un total de 7 200 hectares, à comparer au 23 700 hectares de consommation moyenne annuelle d’espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2011 et 2021), on peut s’attendre à deux mouvements inverses : d’une part une augmentation des études préalables agricoles et d’autre part une réduction de la taille des projets en raison des exigences de la compensation collective agricole.

L’augmentation du nombre d’études préalables agricole n’aura aucun effet sur l’artificialisation, mais permettra de mieux suivre celle-ci. A l’inverse, l’effet dissuasif lié aux sanctions aura un impact favorable sur la préservation des terres agricoles, en incitant à éviter et réduire la consommation de terres agricoles. En conséquence, s’il impliquait une baisse de 5 % de la taille des projets, alors cela se traduirait par une réduction de 140 hectares par an, soit 0,6 % de la consommation totale annuelle d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article s’appliquera dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française. Les dispositions du II de l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime, telles qu'elles résultent du présent article, s'appliquent aux manquements constatés à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

5.2.2. Application dans l’espace

La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire hexagonal.

S’agissant de l’application outre-mer, la disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outre-mer (article 73 de la Constitution) ainsi que Saint Martin et Saint-Pierre et Miquelon.

Elle s’applique à Saint-Barthélemy sans adaptation particulière.

Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application. En revanche, un décret simple pris en application de la disposition législative proposée devra fixer les conditions dans lesquelles les sommes consignées sont insaisissables, au sens de l'article L. 112-2 du code des procédures civiles d'exécution, par dérogation aux articles 2284 et 2285 du code civil, ainsi que les conditions de leur utilisation en cas d'ouverture d'une procédure collective.

Article 10 – Prise en compte renforcée de l’agriculture et des terres agricoles dans la conception et la mise en œuvre de la compensation des atteintes à la biodiversité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Conformément à la loi « biodiversité » du 8 août 2016 (art. L. 110-1 II du Code de l'environnement), la connaissance, la protection, la mise en valeur, la gestion, la restauration de la biodiversité, la préservation de sa capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'elle fournit, sont d'intérêt général. Les réglementations et politiques publiques qui s'y attachent doivent notamment répondre au principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique « d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ». Ce principe « doit viser un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité » (art. L. 110-1-II 2° du Code de l’environnement). Ces objectifs sont mis en œuvre par la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC).

Toute personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité y satisfait soit directement, soit en confiant, par contrat, la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation, soit en acquérant des unités de compensation, de restauration ou de renaturation dans le cadre d'un site naturel de compensation, de restauration et de renaturation (article D.163-1 du code de l’environnement).

Dans tous les cas, le maître d'ouvrage reste seul responsable à l'égard de l'autorité administrative qui a prescrit ces mesures de compensation.

Lorsque la compensation porte sur un projet, un plan ou un programme soumis à évaluation environnementale, la nature des compensations proposées par le maître d'ouvrage est précisée dans l'étude d'impact présentée par le demandeur avec sa demande d'autorisation.

Le tableau ci-dessous synthétise les différentes autorisations nécessaires, et les autorités qui les instruisent et les délivrent.

Source : Lignes directrices nationales sur la séquence ERC et compenser les impacts sur les milieux naturels – MEDDE octobre 2013

Les mesures de compensation doivent être conçues de manière à produire des effets présentant un caractère pérenne et sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité fonctionnelle de celui-ci. Elles doivent être pertinentes et suffisantes pour garantir une équivalence écologique et l’objectif de perte nette. Elles doivent se traduire par un objectif de résultat. La pérennité de ces mesures est obtenue soit par l’acquisition foncière accompagnée de mesures de gestion écologique soit par la contractualisation de longue durée avec les gestionnaires des surfaces concernées.

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a modifié l’article L. 163-1 du code de l’environnement pour prévoir que les mesures de compensation sont mises en œuvre en priorité sur les zones préférentielles pour la renaturation (ZPR) prévues par les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) ou les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi).

La compensation écologique doit être mise en œuvre en proximité fonctionnelle des projets de construction d’ouvrages. Ces projets sont généralement implantés dans des zones proches des agglomérations, lesquelles sont souvent des zones agricoles fertiles.

A l’emprise des projets de construction d’ouvrage s’ajoute donc la nécessité de mettre en œuvre des mesures de compensation écologique qui peuvent mobiliser à leur tour des terres qui sont souvent à vocation ou à usage agricoles.

En ce sens, ces mesures sont vécues par la profession agricole comme une « double peine », en sus de la perte de terres agricoles due au projet d’aménagement qui génère la compensation écologique.

La concentration sur un même territoire de besoin en foncier agricole, d’une part, pour l’emprise du projet, et d’autre part, pour la mise en œuvre des mesures de compensation écologique, pourrait se traduire par une inflation du prix des terres, ce qui fragiliserait les possibilités d’installation et de développement des exploitations agricoles. Or l’acquisition de foncier agricole fait déjà l’objet d’une pression

significative. A titre d’exemple, on recense, en moyenne, 2,5 candidatures pour chaque terrain à vocation agricole rétrocédé par les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural. Dans ce contexte très particulier, l’acquisition de terrains à vocation ou usage agricole dans une optique de restauration écologique est d’autant plus mal vécue par la profession agricole, et notamment les personnes souhaitant s’installer en agriculture.

Selon la base de données GéoMCE du Commissariat général au développement durable et l’analyse du Muséum national d’histoire naturelle, il y avait en 2024 en France 2 840 sites de compensation couvrant une surface totale de 10 357 hectares.

Le comité national des usagers de la séquence ERC, instance de travail multi-acteurs installée en 2024, s’est emparé du sujet de la compensation écologique sur les surfaces agricoles. Son groupe de travail « Agriculture », co-piloté par le ministère de la Transition écologique, par le biais du commissariat général au développement durable (CGDD), avec le ministère chargé de l'agriculture, travaille à identifier les outils pour rendre la compensation écologique compatible avec le maintien des activités agricoles.

Le groupe élabore des livrables concrets, notamment un référencement des mesures favorables à la biodiversité applicables sur des exploitations, des fiches sur les outils contractuels de maîtrise foncière, et travaille sur des modalités d'association de la profession agricole le plus en amont possible des projets.

Les solutions résident essentiellement dans l’anticipation des projets de construction d’ouvrages et de leur compensation :

- identifier les zones sans enjeux réels, pour y concentrer des aménagements réduits à leur maximum, quitte à ce qu’il se fasse dans un territoire différent ;

- construire des projets agricoles compatibles avec une dimension économique et les attentes environnementales en échange de rémunération contractualisée.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La mesure a pour objet de limiter les atteintes aux activités économiques des filières agricoles existantes en obligeant à la réalisation des mesures de compensation écologique en priorité sur des espaces non-productifs ou sur des espaces à faible productivité et en mettant en œuvre ces mesures dans un périmètre élargi lorsqu’elles portent sur des terres agricoles.

La protection de l'environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel, n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, cons. 4)

Le premier alinéa du Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 fait référence aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. L’article 1er de cette charte précise que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. »

La Charte de l’environnement dispose dans son article 5 que : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »

Le principe de précaution impose le devoir d'évaluer les risques, même incertains, et d'adopter des mesures préventives, provisoires et proportionnées aux risques.

L'article 6 de la Charte de l'environnement dispose également que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La notion de compensation écologique a été introduite en droit européen par la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 dite EIE (Évaluation des Incidences sur l’Environnement), abrogée et remplacée par la directive 2011/92/UE. Cette directive conditionne pour la première fois l’autorisation d’une liste de projets publics ou privés ayant une influence physique sur l’environnement à une évaluation environnementale.

Cette évaluation doit comprendre notamment « la description des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les effets négatifs importants du projet sur l’environnement ».

La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 (dite « directive habitats ») précise la notion de compensation dans le cadre de l’étude d’évaluation des incidences au titre de Natura 2000. Des mesures compensatoires doivent être mises en œuvre lorsqu’il existe des « effets notables dommageables », c'est-à-dire des incidences non réductibles sur l’état de conservation des habitats et des espèces d’un site Natura 2000.

Dans son document d’orientation sur la protection stricte des espèces animales d’intérêt communautaire du 12 octobre 2021, la Commission européenne souligne

(p. 73) que les mesures compensatoires doivent poursuivre l’objectif général consistant à atteindre un état de conservation favorable des espèces concernées.

Concernant la directive 2009/147/CE dite « oiseaux », son article 4 prévoit que les États membres doivent désigner comme zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés à la conservation des oiseaux mentionnés à l’annexe I de la directive (§1).

Ils doivent en outre attacher une importance particulière à la protection des zones humides (§2) et assurer la protection des zones de protection spéciale sont prévues au même article (§4).

L’objectif de l’application de la séquence ERC est d’atteindre l’absence de perte nette de biodiversité, afin que les impacts du projet concerné ne remettent pas en cause l’état de conservation d’une espèce, d’un habitat ou d’une fonction écologique. Il s’agit d’un objectif de résultats et chaque Etat membre reste souverain quant aux moyens à mettre en œuvre.

En France, la compensation écologique repose le plus souvent sur la mise en œuvre de mesures compensatoires sur mesure, adaptées aux impacts résiduels de chaque projet. La pertinence et l’efficience scientifique des mesures proposées sont vérifiées par l’administration dans le cadre des différentes procédures d’autorisation applicables.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Une étude de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) évoque la législation en Allemagne, où la loi Fédérale de Conservation de la Nature (1976 -Eingriffsregelung) pose le cadre de l’évaluation environnementale dans laquelle est intégrée la démarche de non-perte nette de biodiversité. Elle permet aujourd’hui la mise en œuvre de la compensation selon trois modalités : la compensation au cas par cas, la compensation mutualisée et la mise en œuvre via un fonds de compensation.

La compensation au cas par cas est mise en œuvre directement par le porteur de projet qui s’appuie généralement sur des agents spécialisés.

La compensation mutualisée est mise en œuvre très en amont de tout projet d’aménagement par un opérateur autre que le porteur de projet.

Le fonds de compensation regroupe des sommes collectées au titre de la compensation et provenant de différents porteurs de projet. Les trois modalités peuvent être combinées pour un même impact.

Les règlements d’atténuation d’impact posent le cadre et les principes de compensation. Leur application est contrôlée par les agences publiques de conservation de la nature. En revanche, la définition des mesures compensatoires

appartient aux États fédérés qui peuvent élaborer leur propre réglementation concernant les conditions d’application.

Pour favoriser l’implication des agriculteurs dans la compensation écologique, la loi allemande sur la protection de la nature prévoit une clause selon laquelle la compensation écologique ne doit pas se faire au détriment des enjeux agricoles, et en particulier des terres productives (Bundesnaturschutzgesetz, art. 15, al. 3). Les acteurs du Bade-Wurtemberg ont ainsi travaillé à la définition de « mesures de compensation intégrées à la production » qui permettent aux agriculteurs de valoriser écologiquement leur foncier tout en garantissant le maintien de sa vocation de production.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La loi n°2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture rappelle, dans son article premier, que « La protection, la valorisation et le développement de l'agriculture et de la pêche sont d'intérêt général majeur (…) ».

Les projets d’aménagement et de construction font disparaître environ 20 000 hectares par an d’espaces naturels, agricoles et forestiers. L’objectif de préservation de la capacité de production des terres agricoles, en tant qu’il garantit la souveraineté alimentaire de la France, exige de légiférer pour éviter, dans la mesure du possible, de recourir aux terres agricoles, et en particulier aux terres les plus productives, pour la mise en œuvre des mesures de compensation environnementale.

En effet, permettre que les mesures de compensation écologique ciblent prioritairement des terrains incultes ou présentant un faible potentiel agronomique et qu’elles puissent, dans le respect du principe d’équivalence écologique, être mises en œuvre dans un périmètre géographique plus large, a plusieurs intérêts :

- La préservation du potentiel économique des exploitations agricoles ;

- Le renforcement des fonctions écologiques des terrains incultes ou à faible potentiel agronomique sans modifier profondément l’organisation des exploitations agricoles ;

- L’acceptabilité améliorée des mesures de compensation écologique par les acteurs du monde agricole.

Les mesures compensatoires doivent donc éviter de remettre en cause la vocation productive des sols ou d’entrer en concurrence avec l’activité agricole.

L’ajout des deux paragraphes au L. 161-3 du code de l’environnement constitue ainsi une solution équilibrée pour permettre de concilier objectifs de biodiversité et maintien de l’activité agricole.

En application de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement, et notamment des conditions de la prévention des atteintes susceptibles d’être portées à l’environnement ou, à défaut, de la limitation de leurs conséquences (CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique, n° 305314, au Recueil).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il s’agit de limiter l’impact négatif de la mise en œuvre des mesures de compensation écologique sur les activités agricoles, en privilégiant des terrains incultes ou à faible potentiel agronomique, lorsque les mesures de compensation écologique concernent des surfaces agricoles ou forestières.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé d’écarter purement et simplement les terres agricoles afin que les compensations des atteintes à la biodiversité s’opèrent systématiquement sur des terrains non productifs. Une telle solution aurait pu conduire à empêcher l’autorisation de nombreux projets en rendant irréalisables les mesures compensatoires.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue a pour effet de participer à la préservation des terres agricoles en créant une priorisation des mesures mises en œuvre au titre d’une compensation écologique, sur les terrains incultes ou à faible potentiel agronomique et la possibilité de mettre en œuvre ces mesures dans un périmètre géographique plus large.

La compensation des atteintes à la biodiversité s’inscrit dans le cadre de la séquence « éviter, réduire, compenser ». Ce mécanisme s’impose à l’ensemble des maîtres

d’ouvrage, publics ou privés, dans le cadre des procédures administratives d’autorisation et ce pour tout projet, plan ou programme susceptible d’affecter significativement les milieux naturels. À ce titre, les porteurs de projet sont tenus, sous le contrôle de l’autorité administrative compétente, de concevoir et de mettre en œuvre des mesures d’évitement et de réduction des impacts environnementaux, proportionnées et adaptées aux enjeux écologiques identifiés. À défaut de suppression ou d’atténuation suffisante desdits impacts, une obligation de compensation écologique s’impose, visant à rétablir une équivalence fonctionnelle entre les pertes résiduelles et les gains écologiques générés.

La compensation doit, par principe, être mise en œuvre en proximité fonctionnelle avec le projet, afin de garantir la cohérence écologique du dispositif. Or, il est constaté que les emprises des projets d’aménagement affectent fréquemment des terres agricoles, tandis que les mesures compensatoires se déploient elles-mêmes, dans une large mesure, sur ce même type de terres, générant une sorte de « double peine » pour les agriculteurs du territoire. L’article intègre donc deux principes directeurs : d’une part, l’élargissement, dans le respect du principe d’équivalence écologique, du périmètre géographique de recherche des sites de compensation, si les mesures de compensation écologique n’ont pas d’autre possibilité que d’être mises en œuvre sur des terres à vocation ou usage agricole et d’autre part la priorisation des mesures de compensation sur des terrains incultes (friches, …) d’abord, sur des terres à faible potentiel agronomique.

Le potentiel agronomique des espaces agricoles pourra s’apprécier en tenant compte d’une pluralité de critères (type de cultures ou couverts sur les espaces concernées, comparaison avec des données relatives à l’état initial de la production agricole primaire telles que les rendements moyens par culture, la production brute standard par exemple, existence d’un signe d'identification de la qualité et de l'origine (SIQO), déclaration d’une parcelle au titre des aides de la politique agricole commune (PAC).

L’élargissement du périmètre géographique doit permettre la mise en œuvre de mesures de compensation sur des secteurs plus éloignés du site impacté, pour autant que la pertinence écologique du site ne soit pas compromise.

Les mesures de compensation devront a minima se situer dans la même région biogéographique au sens de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992 ou dans la même aire de répartition, sur la même voie de migration ou dans la même aire d’hivernage.

Ainsi, la distance pour les mesures compensatoires ne constitue pas nécessairement un obstacle, pour autant que l’état de conservation des espèces soit assuré.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La disposition proposée prévoit de faire évoluer la rédaction de l'article L. 163-1 du code de l’environnement.

La compensation écologique s’inscrit dans le principe de précaution mentionné dans la charte de l’environnement, qui impose le devoir d'évaluer les risques, même incertains, et d'adopter des mesures préventives, provisoires et proportionnées aux risques.

L'article 6 de la Charte de l'environnement dispose également que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

La mesure proposée s’inscrit dans le cadre de l’article 6 susvisé, en articulant les mesures de compensation écologique et le développement économique de l’agriculture. Elle répond à l’impératif de souveraineté alimentaire de la France dans un contexte où les surfaces agricoles diminuent en valeur absolue (voir supra) et en valeur relative (la surface agricole utile (SAU) disponible par Français est ainsi passée de 8 100 m² en 1950 à 4 100 m² en 2023).

Par ailleurs, les mesures de compensation écologique constituent des mesures ultimes, et ne se conçoivent qu’après avoir étudié et proposé des mesures d’évitement et de réduction. Ces mesures constituent un « dernier recours » et ne sont utilisées que lorsque les autres mesures de protection sont épuisées et qu’il a été décidé d’envisager malgré tout, la réalisation du projet. La non réalisation du projet reste également une solution.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen La notion de « mesures compensatoires » ne fait pas l’objet d’une définition explicite au niveau européen, ni au niveau de la directive 92/43/CEE dite « Habitats » ni au niveau de la directive 2009/147/CE dite « Oiseaux ». Ces directives n’imposent pas explicitement une obligation de proximité géographique dans la mise en œuvre des mesures de compensation.

De plus, les mesures de compensation écologique ne se conçoivent qu’après application des mesures d’évitement et de réduction. Elles ne sont pas obligatoires dans la mesure où demeure la possibilité de ne pas réaliser le projet concerné.

Dans ce contexte, donner des orientations sur la réalisation des mesures compensatoires sur les espaces agricoles ne remet pas en cause les dispositions des directives « Oiseaux » et « Habitats », d’autant plus que les mesures compensatoires peuvent être réalisées sur d’autres espaces que les espaces agricoles.

Le fait de cibler les mesures compensatoires sur des espaces agricoles spécifiques (espaces non ou peu productifs) ou sur un « périmètre géographique plus large » ne remet pas en cause le principe même des mesures compensatoires écologique.

La disposition proposée n’est donc pas en contradiction avec les textes européens car elle ne remet pas en cause l’obligation de résultat en matière d’atteintes de gains de biodiversité équivalents aux pertes occasionnées par les projets.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Il est attendu de cette mesure qu’elle participe à la limitation de l’inflation des prix du foncier sur les terres agricoles productives en proximité des zones urbaines et des projets d’aménagement, alors que ces terrains sont déjà soumis à une forte pression foncière.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les maitres d’ouvrage des projets sont susceptibles de rencontrer davantage de difficultés dans la recherche de foncier disponible pour trouver les terrains adéquats pour la compensation écologique. La disposition proposée peut conduire à allonger les délais de conception des projets, surenchérir les coûts d’ingénierie et celui des ouvrages ou aménagements projetés, et ce d’autant que le foncier à prioriser sera plus restreint donc possiblement plus cher.

La profession agricole pourra, elle, bénéficier d’une pression foncière moindre sur les terrains agricoles à proximité des projets, et donc voir cette activité agricole de proximité pérennisée.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Aucun impact n’a été identifié.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La proposition est susceptible de complexifier l’instruction des projets dans l’évaluation de la pertinence et l’efficience des mesures de compensation pour apprécier la priorisation sur des terrains agricole peu ou pas productifs, et pourrait nécessiter des moyens humains supplémentaires. Des référentiels locaux devront être développés pour permettre l’appréciation de la productivité des terrains agricoles.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Les associations de protection de l’environnement sont susceptibles d’être plus fortement mobilisées pour la recherche de foncier susceptible d’accueillir des mesures de compensation écologique, et pour la gestion de ces sites.

Les associations de protection de l’environnement (telles que les conservatoires des espaces naturels notamment) sont fréquemment mobilisées pour accompagner les maitres d'ouvrages dans l'identification de sites écologiques pertinents et dans la conception des cahiers des charges de ces derniers dont en outre, ils assurent parfois la gestion. La priorisation proposée devrait vraisemblablement conduire à les mobiliser plus fortement pour la recherche de foncier non productif, notamment de parcelles naturelles assurant une équivalence et une additionalité écologiques.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Lorsqu’elles sont maître d’ouvrage des projets, les collectivités territoriales pourraient éprouver davantage de difficultés dans la recherche de foncier pour la mise en œuvre des mesures de compensation environnementale qui conditionnent l’autorisation de certains projets à leur échelle.

A l’inverse, les collectivités territoriales bénéficieront, à l’échelle de leur territoire, des impacts positifs de ces dispositions sur le foncier agricole productif, ce qui pourrait favoriser l’établissement de projets alimentaires territoriaux.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La proposition est susceptible de complexifier l’instruction des projets dans l’évaluation de la pertinence et l’efficience des mesures de compensation environnementale pour apprécier la priorisation sur des terrains agricole peu ou pas productifs, et pourrait nécessiter des moyens humains supplémentaires au sein des services déconcentrés de l’Etat (DREAL, DDT(M)). Des référentiels locaux devront être développés pour permettre l’appréciation de la productivité des terrains agricoles.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Ces dispositions pourraient permettre de limiter les conflits d’usage et d’affectation des terrains dans les zones périurbaines, et de limiter les tensions sociales entre les parties prenantes.

Toutefois, elles sont aussi susceptibles d’augmenter les conflits relatifs aux territoires qui accueilleront les projets de construction d’ouvrages et à ceux qui accueilleront les mesures de compensation environnementale.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention des risques naturels

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Aucun impact n’a été identifié dans la mesure où l’objet de la séquence ERC reste l’atteinte d’une absence de perte nette de biodiversité à la condition que l’évitement des terres agricoles ne remette pas en cause les critères de la compensation dont le respect de la proximité fonctionnelle.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article ne nuit pas aux politiques environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article ne nuit pas aux politiques environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La disposition proposée vise à éviter de mobiliser des terres agricoles productives pour le choix des sites de compensation écologique.

L’obligation de résultat assignée à la séquence ERC conduit à limiter les impacts sur la biodiversité et à les compenser de manière pertinente et suffisante pour permettre le rétablissement de la qualité environnementale du milieu naturel impacté.

Les projets d’aménagement et de construction consomment environ 20 000 hectares par an sur les espaces naturels, agricoles et forestiers.

Selon la base de données GéoMCE du Commissariat général au développement durable précitée, il y avait en 2024 en France 2 840 sites de compensation couvrant une surface totale de 10 357 hectares.

Ces 10 357 hectares de sites de compensation se composent majoritairement de milieux semi-naturels comme des prairies valorisées par l'agriculture et ponctuellement réalisées sur des terres agricoles arables.

Le contexte économique agricole et le niveau de contraintes de gestion attendues exacerbent les tensions avec les exploitants agricoles qui subissent non seulement les emprises des projets d’aménagement mais doivent faire face à la concurrence supplémentaire du foncier pour les mesures compensatoires. En effet, les surfaces

productives agricoles sont souvent convoitées car présentent un gain écologique souvent plus marqué que les espaces naturels et semi-naturels.

La disposition proposée vise à éviter de mobiliser des terres agricoles productives pour le choix des sites de compensation écologique et à obliger à rechercher des terrains peu ou pas exploités dont certains présenteraient un bon niveau de service écosystémique et seraient donc susceptibles de répondre à l'exigence d'une réelle additionalité écologique.

Dans les cas, même avec les aménagements apportés par cet article, l’obligation de résultat assignée à la séquence ERC demeure applicable. Elle conforte l'exigence de limiter les impacts des projets sur la biodiversité et à les compenser de manière pertinente et suffisante pour permettre le rétablissement de la qualité environnementale du milieu naturel impacté dans le respect du principe de proximité fonctionnelle. Celui-ci n'interdit donc pas que dans certaines situations, le site compensatoire puisse être envisagé à distance du site endommagé si celui-ci est pertinent écologiquement. En ce sens, la disposition proposée renforce la nécessité pour l’aménageur de rechercher en priorité des mesures d’évitement des atteintes à la biodiversité et, dans ce contexte, de rechercher la mise en œuvre de mesures de compensation strictement nécessaires qui elles-mêmes doivent éviter les terres agricoles les plus productives afin de maintenir la souveraineté alimentaire du territoire concerné.

4.4.7 Impacts sur les ressources

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire hexagonal.

S’agissant de l’application outre-mer, la disposition est applicable de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et à Mayotte) sans adaptation particulière.

Elle s’applique également à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon dès lors qu'elle n'entre pas dans les matières relevant de la compétence de ces collectivités au regard, respectivement, des articles LO 6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales

En revanche, elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy en application de l’article LO 6214-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la compétence de cette collectivité en matière d’environnement.

Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, aux terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.

5.2.3. Textes d’application

Il n’est pas prévu de textes réglementaires d’application. Toutefois, les lignes directrices et doctrines diffusées par l’administration devront être mises à jour.

Article 11 – Créer un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés au sein de la zone urbaine ou à urbaniser, à la charge de l'aménageur

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Les terres agricoles, et notamment les parcelles viticoles, subissent une pression foncière croissante, principalement induite par les dynamiques d’urbanisation. Or, les zones de non-traitement entraînent également une réduction des surfaces agricoles utiles, à la charge exclusive des agriculteurs et sans contrepartie économique.

L’extension des zones urbanisées en particulier dédiées à l’habitat, exacerbe les tensions entre les activités agricoles et les riverains des zones résidentielles voisines.

Ces conflits d’usage, de plus en plus récurrents, trouvent notamment leur origine dans une forme d’incompréhension des pratiques agricoles : les riverains, souvent peu au fait des contraintes techniques et organisationnelles du secteur agricole, ont tendance à réagir à la présence des engins ou d’interventions sur les parcelles, sans toujours distinguer les opérations en cours (épandage, traitements, récolte, etc.).

Les zones de non-traitement constituent une première réponse.

En effet, l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit, en l’absence de distances prévues par les autorisations de mise sur le marché (AMM), des distances de sécurité (c’est à dire un intervalle sur lequel l’utilisation du produit visé est interdite) à proximité des riverains, des lieux fréquentés par les personnes vulnérables (lieux mentionnés à l’article L. 253-7-1) et les lieux accueillant des travailleurs présents de façon régulière, qui sont adaptées au danger du produit utilisé :

- Pour les produits les plus dangereux dont les CMR1 (cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques de catégorie 1) et contenant des perturbateurs endocriniens :

distance de 20 mètres incompressible ;

- Pour les usages de produits CMR2 : distance de 10 mètres incompressible ;

- Pour les autres produits : 10 mètres pour les cultures hautes (vigne, vergers, houblon) et 5 mètres les pour cultures basses.

A proximité des riverains et des travailleurs, certaines de ces distances peuvent être adaptées dans des conditions précisées par l’arrêté (selon le niveau de réduction de la

dérive de pulvérisation permis par le matériel utilisé) et lorsqu’une charte d’engagement départementale a été formalisée.

Les dispositions de l’arrêté du 4 mai 2017 s’appliquent uniquement lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ne disposant pas de distance de sécurité dans l’autorisation de mise sur le marché en vigueur.

Depuis 2019, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) examine les demandes d’autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en prenant en compte les risques pour les résidents et les personnes présentes au regard de l’évaluation effectuée via un modèle spécifique élaboré au niveau européen. Ainsi, au fur et à mesure des renouvellements d’autorisations de mise sur le marché par l’Anses, des mesures de protection des riverains et des personnes présentes sont intégrées dans les décisions (distance de sécurité minimale de trois mètres et maximale de dix mètres) et vont remplacer les dispositions de l’arrêté du 4 mai 2017.

Le respect de la protection des riverains et des personnes fait l’objet d’un point d’attention lors des contrôles réalisés auprès des utilisateurs de produits phytopharmaceutiques dans le cadre des contrôles officiels (règlement (UE) n°2017/625). Selon la gravité de la situation en cas de non-respect des conditions d’utilisation d’un produit, des suites administratives (avertissement avec rappel à la réglementation) ou judiciaires peuvent être décidées par le corps d’inspection, ainsi qu’un constat d’anomalie pouvant amener à des pénalités et une réfaction des aides versées au titre de la Politique Agricole Commune (PAC) pour les exploitants qui en sont bénéficiaires (1% de réfaction au premier constat et 3% de réfaction au second constat sur 3 ans).

Cependant, même si les zones de non-traitement constituent bien une première réponse, elles ne suffisent pas à apaiser ces tensions, car elles ne résolvent pas le problème de fond lié à la cohabitation entre espaces productifs et espaces habités.

Dans ce contexte, il apparaît essentiel de protéger les agriculteurs, en reconnaissant une forme d’antériorité de leur activité afin que l’implantation de nouvelles zones d’habitation en périphérie des terres cultivables ne puisse pas se faire au détriment des exploitations existantes, dont la pérennité et la viabilité économique dépendent de pratiques parfois peu compatibles avec les attentes résidentielles (bruit, odeurs, circulation de machines, etc.).

Ainsi, la création d’un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés au sein de la zone urbaine ou à urbaniser, à la charge de l'aménageur poursuit le double objectif d’alléger la charge pesant sur les agriculteurs, tout en maintenant l’objectif de protection des riverains contre les risques liés aux traitements phytosanitaires et de prévenir les conflits de voisinage liés à l’arrivée de nouveaux habitants.

La création de ces espaces de transition végétalisé se traduira par l’obligation de prévoir dans les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) des plans locaux d’urbanisme (PLU), les conditions dans lesquelles tout projet de constructions et d’aménagement intègre une zone de transition végétalisée qui doit se situer (sauf exception validée après avis conforme de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers - CDPENAF) en dehors des terrains agricoles.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La mesure poursuit notamment un objectif de protection des riverains contre les risques liés aux traitements phytosanitaires et de prévention des conflits de voisinage liés à l’arrivée de nouveaux habitants. Elle vise à la création d’une zone de transition végétalisée qui doit se situer (sauf exception validée après avis conforme de la CDPENAF) en dehors des terrains agricoles, en restreignant l’usage de cette zone.

➢ Concernant la protection de la santé.

L’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 prévoit que "[La Nation] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. »

Sa valeur constitutionnelle a été affirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 1980, n° 80-117 DC.

Ce principe a étendu plus largement. Ainsi, l'article L. 1110-1 du code de la santé publique prévoit dans son article premier que "le droit fondamental à la protection de la santé doit être mis en œuvre par tous moyens disponibles au bénéfice de toute personne".

➢ Concernant la protection de l’environnement.

Le premier alinéa du Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 fait référence aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. L’article 1er de cette charte précise que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. »

S'il est ainsi loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, il ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l'article 1er de la Charte de l'environnement. Les limitations portées par le législateur à l'exercice de ce droit ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (Conseil constitutionnel 10 décembre 2020, n° 2020-809 DC).

La Charte de l’environnement protège également, dans son article 5, le principe de précaution : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »

Là aussi, le Conseil constitutionnel a précisé sa valeur constitutionnelle dans une décision du 19 juin 2008, n° 2008-564 DC.

➢ Concernant la restriction du droit de propriété.

La protection matérielle du droit de propriété se fonde sur les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. La protection de la propriété privée est différenciée selon que l'atteinte en cause constitue une privation du droit de propriété ou une limitation des conditions de son exercice, ce qui peut être le cas en l’espèce en interdisant l’utilisation des pesticides dans les zones de transition végétalisées. En l'absence de privation du droit de propriété, le Conseil examine principalement si l’atteinte portée aux conditions d’exercice du droit de propriété est proportionnée aux buts d’intérêt général poursuivis. À cette occasion, le Conseil

constitutionnel peut être conduit à constater que les atteintes au droit de propriété en dénaturent le sens et la portée à raison de leur gravité (Conseil constitutionnel, n° 2000-436 DC, 7 décembre 2000, cons. 18).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Le droit à la protection de la santé est garanti par différents textes, notamment :

- La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui dispose dans son article 35 Protection de la santé que « toute personne a le droit d’accéder à la prévention en matière de santé et de bénéficier de soins médicaux dans les conditions établies par les législations et pratiques nationales. Un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et actions de l’Union. »

- Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui dispose également dans son article 6 que « L'Union dispose d'une compétence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres.

Les domaines de ces actions sont, dans leur finalité européenne : la protection et l'amélioration de la santé humaine (…) »

Plus particulièrement concernant l’utilisation des pesticides, les dispositions du code rural et de la pêche maritime ont été prises pour la transposition de l'article 12 de la directive européenne 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable (dite directive « SUD » pour « Sustainable Use of pesticides Directive »). Il prévoit qu’il appartient à l'autorité administrative compétente de prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière, s'agissant de la mise sur le marché, de la délivrance, de l'utilisation et de la détention de produits phytopharmaceutiques qui s'avère nécessaire à la protection de la santé publique et de l'environnement.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Aucune comparaison internationale connue se rapportant spécifiquement à la création d’espaces de transition végétalisés entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés ou se rapportant à la protection des riverains.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L'article 83 de la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite EGALIM) a créé le III de l'article L. 253-3 du code rural et de la pêche maritime, en ce qui concerne des dispositions relatives à la protection des riverains situés à proximité d’une zone traitée. Elle subordonne, à compter du 1er janvier 2020, l'utilisation de produits phytopharmaceutiques (sauf produits de biocontrôle ou composés uniquement de substances de base ou à faible risque) à la mise en œuvre par l'utilisateur de mesures de protection des habitants qui tiennent compte du matériel et des techniques d'application, et qui sont adaptées au contexte. Ces mesures sont formalisées dans une charte d'engagements départementale, après concertation avec les riverains ou leurs représentants.

Le décret n° n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 a fixé les modalités d'élaboration, de concertation et de validation ainsi que le contenu des chartes d'engagement des utilisateurs formalisant les mesures de protection auxquelles l'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation est subordonnée.

L’arrêté du 4 mai 2017 cité ci-dessus relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime a été modifié par la suite à plusieurs reprises, afin de répondre aux différentes injonctions du Conseil d’Etat et de compléter les mesures de protection des riverains et travailleurs, exercice qui a été finalisé en 2023.

La loi n°2021-1104 du 22 aout 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets avait déjà, ajouté une disposition à l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme pour que les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement situés en limite d’un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et espaces urbanisés puissent être prévues dans les orientations d’aménagement et de programmation. La localisation préférentielle de cet espace de transition pouvait également y être précisée. Cette disposition est néanmoins facultative.

Une disposition législative est donc nécessaire pour rendre obligatoire le fait que les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme définissent systématiquement les conditions dans lesquelles de tels projets intègrent ces espaces de transition, afin que les agriculteurs puissent continuer à exploiter leurs terres de manière productive et durable.

Elle précise également que la mise en place des espaces de transition végétalisés entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés sont situés en dehors des zones dévolues à l’agriculture, afin de ne pas faire subir aux agriculteurs une pression foncière

croissante qui entraîne une réduction des surfaces agricoles. En rendant obligatoire le principe même de ces zones de transition dans les orientations d'aménagement et de programmation et en les déportant sur des zones non dévolues à l’agriculture, le dispositif jusqu’ici facultatif prévu par la loi n°2021-1104 du 22 aout 2021 trouvera à s’appliquer de manière plus systématique.

Cette disposition a été adoptée par l’Assemblée nationale et le Sénat lors de l’examen de la loi d’orientation agricole en 2025, avant d’être censurée pour « cavalier législatif » par le Conseil constitutionnel.

Pour autant, le législateur est bien compétent au regard de l’article 34 de la Constitution, qui dispose que : « La loi détermine les principes fondamentaux : (…) – de la préservation de l’environnement ».

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Ces espaces de transition végétalisés visent ainsi à :

- Prévenir les conflits d'usage en établissant des zones tampons, permettant ainsi de réduire les nuisances et les conflits entre les activités agricoles et les zones urbanisées.

- Protéger les surfaces agricoles dans un contexte où la surface agricole utile (SAU) diminue sensiblement. Les zones de transition contribueront à maintenir l'intégrité des exploitations agricoles et à soutenir leur viabilité économique.

- Améliorer la qualité environnementale en créant des espaces de transition, favorisant également la biodiversité, la qualité des sols et des eaux, et la résilience des paysages ruraux face aux changements climatiques.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Aucune option alternative n’a été envisagée pour atteindre les objectifs poursuivis.

3.2. OPTION RETENUE

La proposition retenue vise à instaurer des orientations d'aménagement et de programmation (OAP), prévues dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), qui doivent définir, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables,

les conditions dans lesquelles les projets de construction et d'aménagement situés en limite d'un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés au sein de la zone urbaine ou à urbaniser.

Si, en raison de la topographie du terrain notamment ou pour des raisons liées au projet d’aménagement, cette OAP ne peut être mise en œuvre, il serait possible de permettre l’implantation de cette zone de transition en partie sur les zones dévolues à l’agriculture après avis conforme favorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), dont le délai de consultation sera fixé par voie réglementaire.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La disposition proposée crée l’article L. 151-6-3 du code de l’urbanisme. Les objectifs tels que poursuivis, visant la protection des populations et de l’environnement, répondent aux exigences constitutionnelles.

En effet, la disposition se borne à mettre à la charge des aménageurs la création des espaces de transition végétalisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés.

Elle ne remet pas en cause l’encadrement existant des usages des produits phytopharmaceutiques à proximité des bâtiments habités et des parties non bâties à usage d’agrément contiguës à ces bâtiments.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen L’article 12 de la directive européenne évoquée supra dispose que : « Les États membres, tenant dûment compte des impératifs d’hygiène, de santé publique et de respect de la biodiversité ou des résultats des évaluations des risques appropriées, veillent à ce que l’utilisation de pesticides soit restreinte ou interdite dans certaines zones spécifiques (…) ».

La mesure proposée s’inscrit pleinement dans la transposition de cette disposition et ne méconnait donc pas le droit européen. Elle vise à la fois à conserver la protection des riverains contre les risques liés aux traitements phytosanitaires, sans faire peser de contraintes excessives sur l’activité agricole voisine.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Selon la fédération nationale des SAFER, le marché de l’urbanisation, à savoir des ventes de terrain à vocation agricole destinés à la construction, a représenté, en 2024, 10 400 hectares pour 13 300 ventes, représentant 2 390 M€. Dit autrement, une vente représente en moyenne 0,8 hectares et a rapporté 180 000 euros.

Le prix moyen du terrain rendu constructible se montait à 230 k€ à l’hectare, à comparer au prix de 6 400 €/hectare d’un terrain agricole nu.

Théoriquement, la disposition va se traduire par une hausse des achats de foncier par les aménageurs qui, si l’on estime que celui-ci doit acquérir une bande de terrain représentant 5 % d’un terrain moyen de 0.8 hectares, représenterait 120 M€ annuels supplémentaires, si l’on considère que cette bande serait vendue au prix moyen du terrain constructible.

Ce terrain acquis, cependant, n’aura que l’usage de servir de « zone tampon », et sera donc acheté avec une décote par rapport au terrain constructible proprement dit : si la décote est de 80 %, alors le coût pour les aménageurs serait de 24 M€ par an.

La mesure peut donc se traduire par une hausse globale du prix du foncier.

En sens inverse, cette bande réduira les conflits d’usage qui ont un coût (temps passé, procédures contentieuses) et surtout, elle limitera les contraintes de production pour les exploitants. En effet, à défaut de ce type de mesure, ce sont les exploitants agricoles qui portent la contrainte de mettre en place une zone de non traitement avec un impact économique du fait des moindres rendements sur ces zones, voire de l’impossibilité d’y conduire une production agricole (en cas de mise en place d’une bande enherbée par exemple).

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les aménageurs devront prendre cette nouvelle disposition en compte dans la préparation de leur projet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

La mesure peut avoir un impact favorable sur l’activité des géomètres en vue d’opérer des divisions parcellaires supplémentaires, car la délimitation de zone de transition

peut conduire à restructurer le parcellaire, notamment afin de séparer matériellement ladite zone de la parcelle à aménager.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Aucun impact n’a été identifié.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales devront d’une part, intégrer cette obligation nouvelle dans leur plan local d’urbanisme et en évaluer la faisabilité technique, et d’autre part, apprécier son respect lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme.

Avec le renchérissement du foncier estimé supra à environ 24 M€ annuels, le montant des droits de mutation à titre onéreux (5.8 %, au profit du département et marginalement des communes) augmentera, et constituerait une rentrée supplémentaire, sous ces hypothèses, de 1,2 M€ annuels.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Les services de l’État compétents devront s’assurer du respect de cette disposition dans les plans locaux d’urbanisme communaux ou intercommunaux. En outre, ils devront veiller à ce que la CDPENAF soit bien saisie sur les dérogations, ce qui représente une nouvelle mission, qui conduirait à une charge supplémentaire pour les membres qui la composent (services de l’Etat, collectivités territoriales, professionnels agricoles, représentants des propriétaires ou d’associations…).

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Les particuliers en tant que pétitionnaires de nouveaux projets de constructions soumises à l’obligation de délimitation de zone de transition sont concernés par cette disposition. La mesure pourrait renchérir le coût d’acquisition du foncier destiné à la construction par la baisse de densité qu’elle induit. Les particuliers acheteurs des biens pourraient ainsi voir le prix d’achat rehaussé, potentiellement d’environ 1 % (24 M€ sur les 2,390 Md€ évoqués précédemment).

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La réglementation sanitaire est inchangée dans la mesure où la zone tampon reste exigible sur des terrains agricoles ou riverains des parcelles exploitées.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La vocation productive des terrains agricoles reste préservée. La zone tampon est de nature à favoriser la préservation de la biodiversité.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Cette disposition pourrait avoir un impact sur l’affectation des sols lorsque des projets d’aménagement seront projetés. La mise en œuvre systématique de cette obligation de zone de transition végétalisée pourrait avoir pour conséquence une réduction de la surface nécessaire au projet de construction proprement dit, et donc impliquer un gain dans la sobriété foncière, ce qui conduirait à une réduction de l’artificialisation des sols par rapport au projet initial. A l’inverse, dans les zones où la pression immobilière est plus forte, cette disposition pourrait se traduire par une réduction de la surface affectée à une production agricole.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre obligatoire, en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, et a rendu un avis défavorable le 2 avril 2026.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Le présent article s’appliquera à compter de l’entrée en vigueur du décret d’application précisant les modalités d’application des nouvelles dispositions de l’article L. 151-6-3 du code de l’urbanisme.

5.2.2. Application dans l’espace

La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire hexagonal. Aucune disposition spécifique ne s’applique à l’outre-mer.

Ainsi, la disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

En revanche, elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy, à Saint Martin et à Saint-Pierre et Miquelon, toutes compétentes en matière d’urbanisme au regard des articles LO 6214-3, LO 6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales.

Les conditions des autorisations de mise sur le marché ou à défaut les conditions d'utilisation précisées par l'arrêté du 4 mai 2017 s'appliquent sur l'ensemble du territoire, Aucune disposition spécifique ne concerne l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

Article 12 – Amélioration de la capacité à agir des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) en cas de démembrement de propriété

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Créées en 1960, les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) sont régies par les dispositions du titre IV du livre Ier du code rural et de la pêche maritime (CRPM). Relevant des articles L. 141-1 à L. 143-16 du CRPM, placées sous la double tutelle des ministères respectivement chargés de l’agriculture et des finances, les SAFER sont des sociétés anonymes malgré leur absence de but lucratif mentionné à l’article L. 141-7 du CRPM. Elles ont pour missions d’œuvrer à la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers en favorisant l’installation, le maintien et la consolidation des exploitations, de concourir à la diversité des paysages, de contribuer au développement durable des territoires ruraux et d’assurer la transparence du marché foncier rural. Elles doivent être agréées par les ministres chargés de l’agriculture et de l’économie.

Les SAFER empruntent aux sociétés anonymes, telles que régies par les articles L. 225-1 et suivants du Code de commerce, leurs organes classiques (assemblée générale des actionnaires, conseil d’administration, président, directeur général) et, dans la mesure où il n'y est pas dérogé, leur régime juridique.

Présentes à l’échelle régionale sur l’ensemble du territoire hexagonal, la Corse, La Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion, les SAFER ont pour objet principal l’installation des exploitations agricoles et la maîtrise du marché foncier rural.

Progressivement, elles ont vu leurs missions étendues à la préservation de l’environnement. Elles disposent de prérogatives de puissance publique et peuvent notamment exercer un droit de préemption sur les aliénations de biens agricoles qui sont portées à leur connaissance.

Le démembrement du droit de propriété est régi par les dispositions du livre II du code civil. L’acte juridique consiste à diviser la pleine propriété d’un bien en deux droits distincts : l’usufruit et la nue-propriété.

- Usufruit (usus et fructus), article 578 à 624 du code civil : droit d’utiliser le bien et d’en percevoir les fruits (loyers, revenus, etc.).

- Nue-propriété (abusus) : droit de disposer du bien (le vendre, le donner, le transformer) sans pouvoir en jouir.

Les deux droits sont indépendants mais ne peuvent être exercés séparément : ni l’usufruitier, ni le nu-propriétaire ne peuvent céder la pleine propriété du bien sans l’accord de l’autre. L’accord des deux parties est donc obligatoire pour toute cession de la pleine propriété.

L’usufruit est nécessairement temporaire et le démembrement prend fin au plus tard au décès de l’usufruitier. À ce moment, la nue-propriété passe en pleine propriété au nu-propriétaire, qui devient l’unique détenteur du bien sans droits de succession à payer. Si le nu-propriétaire décède, la nue-propriété est transmise aux héritiers et entre dans la succession. Jusqu’en 2014, le droit de préemption des SAFER ne pouvait s’exercer que sur la vente en pleine propriété et non sur la cession de droits démembrés. Le droit de préemption de la SAFER pouvait alors être contourné en vendant d’abord la nue-propriété puis l’usufruit.

Le législateur a alors souhaité assurer le maintien du pouvoir d'intervention des SAFER face à des montages juridiques organisant la dissociation du foncier de l'exploitation agricole.

Ainsi la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a, via le 5° de son article 29, étendu le champ d’application du droit de préemption aux droits démembrés de la propriété : usufruit ou nue-propriété131 .

Aux termes de ce dispositif, aujourd’hui codifié au septième alinéa de l’article L. 143-1 du CRPM : « Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural peuvent exercer leur droit de préemption en cas d'aliénation à titre onéreux de l'usufruit ou de la nue-propriété des biens mentionnés au présent article. Elles ne peuvent préempter la nue-propriété de ces biens que dans les cas où elles en détiennent l'usufruit ou sont en mesure de l'acquérir concomitamment, ou lorsque la durée de l'usufruit restant à courir ne dépasse pas deux ans ».

Il en résulte que le droit de préemption s’applique aux ventes d’usufruit ou de nue-propriété dans les cas limitatifs suivants :

- Préemption de la nue-propriété si la SAFER en détient déjà l’usufruit, ou bien si elle peut l’acquérir simultanément ;

- Préemption de la nue-propriété si l’usufruit restant à courir ne dépasse pas deux 131 Dans l’état du droit antérieur à la réforme, le droit de préemption des Safer ne peut s’appliquer à de telles aliénations. Lors des travaux parlementaires, MM. Didier Guillaume et Philippe Leroy, rapporteurs au Sénat, avaient fait valoir que, pour « contourner » l’action des SAFER, des propriétaires cédaient par deux actes différents l’usufruit de leurs biens et la nue-propriété. Les députés avaient donc souhaité permettre aux SAFER d’utiliser leur droit de préemption sur l’usufruit ou sur la nue-propriété afin de neutraliser ces stratégies de contournement.

ans.

- Toute vente d’usufruit, autre que les exceptions générales précisées ci-dessous.

En effet, en vertu de l’article L. 143-4 du CRPM, les ventes intrafamiliales (3°) d’usufruit ou de nue-propriété ne sont pas préemptables, de même que les ventes permettant à l’acquéreur de réunir l’usufruit et la nue-propriété (8°).

Ces exclusions ont pour effet d’interdire la préemption sur des cessions de droits démembrés intrafamiliales, en particulier à la suite d’un démembrement résultant de la loi successorale. Ainsi, ce droit de préemption n'entrave pas la réalisation d'opérations de gestion patrimoniale dans le cadre familial.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le régime juridique actuel relatif à l’intervention des SAFER repose sur un équilibre entre atteintes au droit de propriété et liberté contractuelle.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel distingue la privation du droit de propriété, au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et l’atteinte aux conditions d’exercice de ce droit, qui s’apprécie au regard de la protection reconnue par son article 2. Dans le premier cas, la privation ne peut intervenir que « lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Dans le second cas, le Conseil examine principalement si l’atteinte portée aux conditions d’exercice du droit de propriété est proportionnée aux buts d’intérêt général poursuivis. À cette occasion, le Conseil constitutionnel peut être conduit à constater que les atteintes au droit de propriété en dénaturent le sens et la portée à raison de leur gravité (Conseil constitutionnel, n° 2000-436 DC, 7 décembre 2000, cons. 18).

De la même manière, le Conseil constitutionnel protège le principe de liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 précitée (Conseil constitutionnel, n° (2000-437 DC, 19 décembre 2000, cons. 37). Mais le législateur peut y apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (Conseil constitutionnel, n° 2012-242 QPC, 14 mai 2012, cons. 6).

Dans sa décision n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014132, le Conseil constitutionnel a validé le délai de deux ans de la durée de l’usufruit restant à courir en relevant que : « les dispositions contestées encadrent précisément les conditions d'exercice du droit 132 CC, n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014, LAAF, pt 24.

de préemption sur la nue-propriété d'un bien en fixant des conditions qui sont en adéquation avec l'objectif poursuivi ».

En l’espèce, la disposition proposée dans le cadre du présent projet de loi vise à augmenter la possibilité de préemption des SAFER en cas d’usufruit restant à courir non plus de deux ans comme actuellement, mais de cinq ans.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

L’article 16 de la charte de droits fondamentaux de l’Union européenne consacre la liberté d’entreprise.

L’article 17 de la même charte protège le droit de toute personne de jouir de la propriété des biens acquis légalement, tout en précisant que leur usage peut être réglementé par mesure nécessaire à l’intérêt général.

Mais ces droits peuvent être conciliés avec la poursuite d’un objectif d’intérêt général.

L’arrêt Nold, 4/73, 14 mai 1974 précise que « si une protection est assurée au droit de propriété par l'ordre constitutionnel de tous les États membres et si des garanties similaires sont accordées au libre exercice du commerce, du travail et d'autres activités professionnelles, les droits ainsi garantis, loin d'apparaître comme des prérogatives absolues, doivent être considérés en vue de la fonction sociale des biens et activités protégés » et qu’en conséquence « il apparaît de même légitime de réserver à l'égard de ces droits l'application de certaines limites justifiées par les objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à la substance de ces droits ».

De la même manière, l’Arrêt Espagne et Finlande c. Parlement et Conseil, C-184/02 et C-223/02, 9 septembre 2004, précise que si la liberté d’entreprise fait partie des principes généraux du droit communautaire, elle n’est pas une prérogative absolue, et que des restrictions peuvent lui être apportées si elles répondent à un motif d’intérêt général et qu’elles ne constituent pas une intervention « démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même » de cette liberté.

L’article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales protège également le droit de propriété. Mais il précise que les États peuvent « mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ».

La Cour européenne des droits de l’Homme indique à cet égard, dans son arrêt Béláné Nagy c. Hongrie, 13 décembre 2016, qu’une ingérence de la puissance publique dans la jouissance du droit au respect des biens ne peut se justifier que si elle sert un intérêt

public (ou général) légitime. Et elle considère que, grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est d’« utilité publique ». Dans le mécanisme de protection créé par la Convention, il leur appartient par conséquent de se prononcer les premières sur l’existence d’un problème d’intérêt général justifiant des mesures portant atteinte au droit au respect des biens.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Selon l’article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales de l’exercice des libertés publiques, ainsi que les principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits réels.

En valeur, le marché des biens démembrés se montait, selon la FNSafer, à 177 millions d’euros pour un total de 1400 ventes représentant 9 160 hectares, soit en moyenne une vente portant sur 6,5 hectares (pouvant contenir du bâti) de 125 k€. Si les ventes en viager en représentent la majorité (1 230 ventes portant sur 7 300 hectares soit environ 80%), les ventes de nue-propriété avec réserve temporaire d’usufruit ont triplé en 5 ans, atteignant 170 ventes représentant 1 900 hectares en 2025.

Les réserves d’usufruit sont de courte durée : 1 % des opérations ont une réserve d’usufruit inférieure à 2 ans, 45 % ont une réserve d’usufruit inférieure comprise entre 2 et 4 ans, et seuls 18 % ont une réserve d’usufruit supérieure à dix ans.

De plus, les SAFER estiment que ces cessions sont la plupart du temps difficilement contestables devant le juge judiciaire sous l’angle de la fraude notamment car elles manquent délibérément parfois de transparence en particulier sur le terme fixé de l’usufruit temporaire et/ou sur la ventilation de la valeur de chacun des droits démembrés. En effet, les déclarations d’intentions d’aliéner transmises aux Safer ne contiennent parfois pas toutes les informations nécessaires.

Le V de l’article 20 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture prévoit à cet égard que : « Afin de garantir le renouvellement des générations d'exploitants agricoles et de pérenniser le modèle d'exploitation familiale, l'Etat se donne comme

objectif d'assurer, en vue de son application dès 2025, la transparence des cessions d'usufruit ou de nue-propriété. Il veille notamment à ce que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural soient informées de la durée et du sort de l'usufruit, notamment de sa destination et de son mode d'exploitation, des pouvoirs des titulaires des droits, de l'intérêt ou de la réalité économique de l'opération ainsi que de la méthode de valorisation retenue et de la ventilation du prix ou de la valeur effectuée pour chacun des droits démembrés. L'Etat veille également à ce que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural puissent demander au tribunal judiciaire d'annuler une cession de droits démembrés si elles estiment, au vu notamment du montage juridique, de la valeur des droits et de la réalité économique de l'opération, que cette cession aurait dû leur être notifiée en tant que cession en pleine propriété ».

Si ces ventes en démembrement de propriété peuvent paraître d’un volume modeste (3 %) en comparaison des ventes de biens fonciers en pleine propriété, il n’en reste pas moins que la demande de foncier agricole est importante, comme en témoigne le fait que les SAFER reçoivent annuellement plus de 2,5 candidatures de reprise pour chaque terrain qu’elle entend rétrocéder, d’où l’importance de renforcer le droit de préemption des SAFER.

Dans ce contexte, il est nécessaire de légiférer pour allonger le délai en-deçà duquel la SAFER peut intervenir en cas de vente de nue-propriété, dans l’optique soit de permettre à la SAFER d’acquérir l’usufruit, soit d’inciter le cédant à vendre le bien en pleine propriété, et permettre ainsi à la SAFER d’étudier l’opportunité d’intervenir en préemption pleine.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure vise à augmenter la capacité d’intervention des SAFER sur le marché des droits fonciers démembrés en augmentant leur capacité de préemption des ventes de nue-propriété avec réserve d’usufruit par le fait de passer de deux à cinq le nombre d’années d’usufruit restant à couvrir en deçà de laquelle la SAFER est autorisée à intervenir. Sachant que toute préemption des SAFER doit être motivée et recevoir l’avis favorable des commissaires de gouvernement agriculture et finances, que la SAFER a une obligation de rétrocéder ces biens par le biais d’un appel à candidature dont le choix final est également soumis à l’accord des commissaires de gouvernement, cette disposition permettra de renforcer l’action des SAFER et la transparence des ventes des biens fonciers ruraux.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Pour que la SAFER puisse préempter la nue-propriété, il a été envisagé de rétablir la possibilité de rétrocession à l’usufruitier sous cinq ans au maximum. Cette option a cependant été écartée, car déjà censurée par le Conseil constitutionnel en 2014.

3.2. OPTION RETENUE

Le constat est établi que le marché des cessions en démembrement de propriété a doublé depuis 2016, que les cessions portant sur la seule nue-propriété (avec réserve d’usufruit) ont progressé plus fortement (triplement des ventes), que ces cessions convenues très majoritairement avec un usufruit temporaire de plus de deux ans (mais de moins de dix ans) ne permettent pas aux SAFER d’exercer leur droit de préemption et qu’elles sont, pour certaines d’entre elles, difficilement contestables devant le juge judiciaire sous l’angle de la fraude notamment.

Certaines opérations paraissent ainsi entièrement dépourvues d’intérêt économique, surtout lorsque la réserve d’usufruit est fixée à une durée assez courte et que le montage juridique consiste, de la part de l'usufruitier d'un bien agricole, à consentir au profit du cessionnaire de la nue-propriété un bail (dans ce cas, l’intérêt à démembrer apparaît encore plus incertain, sauf pour le cessionnaire de la nue-propriété). Ce type d’opérations apparaît sans véritable justification juridique ou économique. Il est donc nécessaire de renforcer la capacité d’intervention des SAFER sur ce marché afin, précisément, de lutter contre les tentatives de ventes de biens fonciers ruraux qui chercheraient à ne pas être soumises à la possibilité pour la SAFER d’exercer son droit de préemption.

Ces tentatives peuvent résulter de plusieurs souhaits : volonté de vendre à l’acquéreur identifié (que ce soit dans un but agricole ou pas) ou volonté de vendre au prix souhaité, et ne pas s’exposer au droit de préemption pour révision de prix dont les SAFER disposent en vertu de l’article L. 143-8 du CRPM.

L’option retenue vise à renforcer le droit, pour la SAFER, de préempter la nue-propriété, en allongeant le délai restant à courir pour l’usufruit de deux ans à cinq ans.

Cette option est partie du constat que de nombreux démembrements visant à contourner le droit de préemption de la SAFER comportent fréquemment une durée d’usufruit, lorsque celui-ci est temporaire, comprise entre 3 et 7 ans. La disposition vise donc à apporter une solution à cette problématique, tout en restant dans les limites de la proportionnalité exigée par le respect du droit de propriété.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La disposition envisagée vise à porter la durée de l'usufruit restant à courir de deux ans à cinq ans en modifiant l’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime. Il s’agit donc d’un renforcement, limité, de la législation actuelle.

Le Conseil constitutionnel a déjà jugé qu'en autorisant les SAFER à exercer leur droit de préemption sur l'usufruit des biens immobiliers agricoles, les dispositions de l’article L. 143-4 du CRPM ont pour objet de permettre que l'accomplissement, par ces sociétés, de leurs missions d'intérêt général ne puisse être tenu en échec du seul fait que la propriété de ces biens est démembrée. Il a considéré que compte tenu de cet objet, et eu égard aux garanties qui entourent la mise en œuvre du droit de préemption et, en particulier, les exclusions légales, l'instauration d'un droit de préemption à l'occasion d'une cession du seul usufruit ne porte pas aux conditions d'exercice du droit de propriété une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi (décision n° 2014-701 DC du 9 oct. 2014, considérant 23).

Il a également estimé que la préemption de la nue-propriété, lorsque la durée de l'usufruit restant à courir ne dépasse pas deux ans, encadre précisément les conditions d'exercice de ce droit de préemption en fixant des conditions qui sont en adéquation avec l'objectif poursuivi (décision n° 2014-701 DC du 9 oct. 2014, considérant 24).

Le passage d’une durée de l’usufruit restant à courir de deux à cinq ans reste, compte tenu des évolutions du marché des cessions en démembrement de propriété, en adéquation avec l’objectif poursuivi et ne porte aucune atteinte disproportionnée au droit de propriété.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Compte tenu de la nécessaire conciliation de la liberté d’entreprise et du droit de propriété avec la poursuite d’objectifs d’intérêt général, l’option retenue ne méconnait pas le droit international et européen en vigueur.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Cette disposition aurait pour conséquence de freiner le marché de la vente de biens à vocation agricole en démembrement de propriété, marché estimé en 2025 à 178 M€.

Si l’on considère que les ventes avec réserve temporaire d’usufruit représentent 15 % de ce marché, soit environ 25 M€, et que les ventes avec réserve d’usufruit inférieure à 5 ans en représentent la moitié, cela signifie que seraient soumis à cette disposition un marché d’environ 12,5 M€.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les entreprises agricoles ou acquéreuses de biens en démembrement de propriété auront plus de difficultés à opérer ainsi. Néanmoins, à l’inverse, le renforcement du pouvoir d’action des SAFER permettra à ces dernières d’avoir une action plus importante pour remplir ses missions, au premier rang desquelles figure l’installation de nouveaux agriculteurs. En 2025, près de 120 ventes avaient une réserve d’usufruit comprise entre 2 et 7 ans. L’augmentation de la charge de travail générée est donc négligeable au regard des 320 000 ventes en pleine propriété dont les SAFER sont informées annuellement.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations La SAFER pourra, le cas échéant, préempter la nue-propriété d’un bien qui aurait dû être aliéné au profit d’un particulier, lorsque la durée de l'usufruit restant à courir ne dépassera pas deux ans.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Conformément aux dispositions des articles 1028 à 1028 ter du code général des impôts, les opérations des SAFER ne font l’objet d’aucune perception par le Trésor, des droits perçus au profit très majoritairement des départements, et marginalement des communes.

Les ventes en démembrement de propriété sont, elles, soumises à l’imposition au titre des droits de mutation à titre onéreux prévus au code général des impôts. Si l’on retient un taux d’impôt de 5,8 % des ventes, les ventes en démembrement de

propriété ont représenté en 2025 une recette d’environ 10 millions d’euros pour les finances des collectivités publiques. Si l’on considère que la disposition implique une baisse des ventes avec réserves d’usufruit inférieure à 5 ans, alors cela signifie que la SAFER pourrait s’opposer à 7% des ventes, soit 700 k€ de manque à gagner pour les collectivités locales.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Sans objet.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Cette mesure renforcerait la capacité des SAFER d’intervenir pour favoriser l’installation en agriculture. Elle est donc en ce sens favorable à toutes celles et ceux qui souhaitent devenir agriculteurs, et notamment les plus jeunes générations en premier lieu.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le renforcement de la capacité d’intervention des SAFER est à même de renforcer leurs missions, et donc de contribuer à la protection des ressources naturelles, dont la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La disposition vise à donner aux SAFER un moyen additionnel d’agir sur les démembrements de propriété. Par leur intervention, elles permettent de rétrocéder le bien à une personne intéressée par le bien qui aura été averti par les mesures légales de publicité que l’action de la SAFER, et dont le choix devra correspondre aux objectifs de la SAFER et validé par les commissaires de gouvernement. De ce fait, l’intégration de ces biens dans le processus général de la SAFER renforce l’assurance que ces biens ruraux et agricoles verront leur destination protégée et respectée dans le temps. De ce point de vue, les rétrocessions des SAFER sont systématiquement accompagnées par un cahier des charges dont le non-respect par le candidat choisi peut emporter résolution de la vente.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La disposition permet de limiter l’artificialisation illégale des terres agricoles (pour les cas où le démembrement de propriété est utilisé afin de construire illégalement un

bien immeuble), conduisant ainsi à limiter le risque de constructions illégales en zones agricoles.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la république française. Il a vocation à s’appliquer uniquement aux projets de baux en phase de conclusion après l’entrée en vigueur de la loi et n’aura aucun effet rétroactif.

5.2.2. Application dans l’espace

En pratique, la mesure ne sera mise en œuvre que sur le territoire national couvert par le rayon d’action des SAFER : France métropolitaine y compris la Corse, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion, Mayotte par compétence « SAFER » conférée à l’établissement public de reconstruction et de développement mahorais (EPRDM).

La disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outre-mer (article 73 de la Constitution).

Elle est également applicable de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint Martin et Saint-Pierre et Miquelon dès lors qu'elle n'entre pas dans les matières relevant de la compétence de ces collectivités au regard, respectivement, des articles LO 6214-3, LO 6314-3 et LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales.

Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, ni Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.

5.2.3. Textes d’application

Les textes d’application sont d’ores et déjà opérationnels, s’agissant des articles R. 143-1 à R. 143-19 du CRPM. Aussi le présent article ne requiert aucun texte d’application.

Article 13 – Amélioration de la capacité à agir des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) en cas de passation de baux emphytéotiques

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Régies par les articles L. 141-1 à L. 143-16 du CRPM, et placées sous la double tutelle des ministères respectivement chargés de l’agriculture et des finances, les SAFER sont des sociétés anonymes malgré leur absence de but lucratif mentionné à l’article L. 141-7 du CRPM. Elles ont pour missions d’œuvrer à la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers en favorisant l’installation, le maintien et la consolidation des exploitations, de concourir à la diversité des paysages, de contribuer au développement durable des territoires ruraux et d’assurer la transparence du marché foncier rural. Elles doivent être agréées par les ministres chargés de l’agriculture et de l’économie.

Les SAFER empruntent aux sociétés anonymes, telles que régies par les articles L. 225-1 et suivants du code de commerce, leurs organes classiques (assemblée générale des actionnaires, conseil d’administration, président, directeur général) et, dans la mesure où il n'y est pas dérogé, leur régime juridique.

Les SAFER disposent déjà d’un droit de préemption sur les ventes de biens à usage agricole ou à vocation agricole. Ce droit est régi aux articles L. 143-1 et suivants du CRPM. En particulier, son exercice ne peut avoir pour objet qu’une liste limitative énoncée à l’article L. 143-2, qui concerne l’installation, la réinstallation, le maintien ou la consolidation des agriculteurs la préservation de l’équilibre des exploitations lorsque celles-ci sont menacées par des travaux publics ou par des cessions séparées de bâtiments, la sauvegarde de leur caractère familial mais également la préservation des terres agricoles et la lutte contre la spéculation foncière.

En particulier, l’article L. 143-10 confère aux SAFER un droit de préemption en révision de prix, lorsqu’elle estime que le prix de vente est exagéré. Ce droit de préemption permet à la SAFER, en accord avec les commissaires de gouvernement, et en particulier celui nommé par le Ministère des finances qui peut s’appuyer sur les travaux des pôles d’évaluation domaniaux présents dans les services déconcentrés, de proposer au vendeur un nouveau prix. Ce dernier peut soit accepter l’offre de la SAFER, soit demander au tribunal judiciaire de se prononcer sur l’offre de la SAFER, soit retirer son bien de la vente. En 2024, les SAFER ont réalisé 3240 préemptions, dont 1 650 en révision de prix, avec retrait de la vente plus des trois quarts des cas.

Présentes à l’échelle régionale sur l’ensemble du territoire hexagonal, la Corse, La Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion, les SAFER ont notamment pour mission d’œuvrer à la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers. Pour ce faire, elles disposent notamment d’un droit de préemption des ventes de biens fonciers, ou de la totalité des parts de sociétés détenant du foncier agricole. Elles ne peuvent intervenir que sur les ventes, et non (de leur propre initiative) sur les contrats de mise à disposition entre propriétaire et un locataire.

Défini aux articles L. 451-1 à L. 451-13 du CRPM, le bail emphytéotique (ou emphytéose) est un contrat de location immobilière conclu pour une longue durée, entre 18 à 99 ans, qui ne se prolonge pas par tacite reconduction et confère au preneur (l’emphytéote) un droit réel cessible en contrepartie d’une redevance (généralement faible). Il ne peut être consenti que par celui qui dispose du droit d’aliéner. Le preneur peut être contractuellement tenu de procéder à des améliorations ou des constructions sur le bien loué, mais sans pouvoir prétendre à des indemnités en fin de bail. Bien que le bail soit consenti sur des biens à usage ou vocation agricole, il échappe aux dispositions relatives au statut du fermage, d’ordre public, contenues aux articles L. 411-1 et suivants du CRPM. Pour autant, son contentieux se traite devant le tribunal paritaire des baux ruraux. En outre, il s’agit d’un bail échappant totalement au droit de préemption133 de la SAFER.

Selon une analyse de la Fédération nationale des (FNSAFER) réalisée en 2025, les baux emphytéotiques contractés par des personnes privées sur des biens agricoles représentent 51 000 hectares, soit 0,2 % de la surface agricole utile du pays. Surtout présents dans les territoires d’Outre-mer, de Corse et du Sud Pays, ces baux emphytéotiques sont contractés, selon la même étude à 19 % par des personnes physiques et à 81 % par des personnes morales, répartis de la façon suivante :

- à 30 % par des développeurs d’énergie renouvelables (en particulier les développeurs de projets de panneaux photovoltaïques, qui ont besoin d’avoir la maîtrise d’une grande surface de foncier),

- à 32 % par des sociétés agricoles : le plus souvent pour des cultures pérennes :

arbres fruitiers, viticulture,

- à 38 % d’autres personnes physiques ou morales (particuliers avec ou sans activité agricole, sociétés civiles immobilières, …).

133 Lorsqu’elle reçoit une notification d’un projet de vente d’un bien à usage ou vocation agricole, la SAFER peut exercer son droit de préemption, c’est-à-dire demander à ce que la vente se réalise à son profit et non à celui de l’acquéreur initialement pressenti. Cette préemption peut éventuellement s’exercer par la SAFER à ses propres conditions de prix, notamment si le prix de vente initial est de nature spéculative.

L’exercice par la SAFER de cette prérogative exorbitante de droit commun est particulièrement encadré et effectué sous le contrôle commun des commissaires du Gouvernement agriculture et finances.

En termes de flux, la FNSAFER estime que 6 200 hectares (5 700 parcelles) ont fait l’objet d’un nouveau bail emphytéotique en 2024, dont 1 000 hectares (représentant plus d’un millier de parcelles) pour des enjeux autres qu’agricoles ou de développement des énergies renouvelables : ce sont ces surfaces agricoles qui sont suspectées par les SAFER de faire potentiellement l’objet d’un détournement d’usage.

En faisant l’objet d’un bail emphytéotique, la terre à vocation agricole ne peut être préemptée par la SAFER, qui n’en a actuellement pas le droit.

Un schéma « classique » de contournement du droit de préemption d’une SAFER par un bail emphytéotique est détaillé ci-dessous :

- La SAFER reçoit une déclaration d’intention d’aliéner par le notaire instrumentaire de la vente ;

- La SAFER signifie, le cas échéant avec l’accord exprès des commissaires du Gouvernement, son intention de préempter à ses propres conditions de prix, (s’agissant par exemple d’une parcelle agricole de faible taille et proposée à un prix à l’hectare extrêmement élevé

134, laissant craindre l’installation d’un

habitat mobile puis éventuellement en dur par la suite) ;

- Le notaire signifie à la SAFER le retrait de la vente pour éviter la vente au prix inférieur au condition de marché (pour des parcelles non-agricoles) ;

- Le vendeur passe alors un bail emphytéotique avec l’acquéreur pressenti initialement, le cas échéant avec un premier loyer approchant le prix de vente convenu initialement (aux conditions de marché pour des parcelles non-agricoles), puis des loyers proches de zéro ensuite ;

- A la fin du bail, lorsque la terre devient propriété du locataire, comme il ne s’agit pas d’une vente mais bien d’une clause du bail, la SAFER n’a pas la possibilité d’agir.

Il s’agit donc en pratique d’une vente déguisée en baux.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le régime juridique actuel relatif à l’intervention des SAFER repose sur un équilibre fragile et étroitement contrôlé par le Conseil Constitutionnel, qui veille à ce que les atteintes au droit de propriété et à la liberté contractuelle ne soient pas disproportionnées par rapport à l’objectif poursuivi par la politique publique.

134 En 2024 le prix du terrain agricole nu était de 6 400 € par hectare, à comparer aux 195 000 € pour un lot moyen de 5 200 m2

.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel distingue la privation du droit de propriété, au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789, et l’atteinte aux conditions d’exercice de ce droit, qui s’apprécie au regard de la protection reconnue par son article 22. Dans le premier cas, la privation ne peut intervenir que « lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Dans le second cas, le Conseil examine principalement si l’atteinte portée aux conditions d’exercice du droit de propriété est proportionnée aux buts d’intérêt général poursuivis. À cette occasion, le Conseil constitutionnel peut être conduit à constater que les atteintes au droit de propriété en dénaturent le sens et la portée à raison de leur gravité (Conseil constitutionnel, n° 2000-436 DC, 7 décembre 2000, cons. 18).

De la même manière, le Conseil constitutionnel protège le principe de liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 (Conseil constitutionnel, n° 2000-437 DC, 19 décembre 2000, cons. 37). Mais le législateur peut y apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (Conseil constitutionnel, n° 2012-242 QPC, 14 mai 2012, cons. 6).

En l’espèce, la disposition proposée dans le cadre du présent projet de loi vise à l’information des SAFER pour l’intention de passation des baux très spécifiques que sont les baux emphytéotiques, comme en matière d’intention d’aliéner, ces baux octroyant des droits réels aux preneurs.

L’intervention de la SAFER en opposition éventuelle à la passation des baux serait effectuée sous le contrôle préalable des commissaires du Gouvernement lesquels disposeraient d’un droit de veto sur l’action de la SAFER.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les questions de propriété sont de la compétence pleine et entière des Etats membres de l’Union Européenne.

Dans le cadre de la législation actuelle, aucune obligation de publicité ou de mise en concurrence préalable ne s’applique à la passation des baux emphytéotiques sur les biens privés. Le projet visant une obligation d’information de la SAFER par le notaire instrumentaire, la protection des données des parties s’appliquera à la SAFER comme en matière de notification obligatoire des projets d’aliénation.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LÉGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

En application de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux du droit de propriété et des droits réels.

L’article L. 1 A du CRPM, dans sa version issue de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture, dispose que « La protection, la valorisation et le développement de l'agriculture et de la pêche sont d'intérêt général majeur ».

En l’état actuel, les SAFER n’ont pas le droit d’intervenir sur les baux emphytéotiques.

Les SAFER estiment à environ 1 000 hectares la surface de terrain agricole où un bail emphytéotique a été conclu en 2024 au profit de personnes morales autres que des sociétés de développement d’énergie renouvelable ou des sociétés à objet agricole auxquels s’ajouteraient environ 150 hectares où le bail est conclu au profit d’une personne physique qui n’est pas agriculteur.

A titre de comparaison, 19 260 hectares de espaces naturels, agricoles ou forestiers ont été consommés en 2024 selon le portail de l’artificialisation des sols.

Or, la consommation illégale de terres agricoles pour de l’artificialisation s’effectue en priorité sur des petites parcelles de bord d’agglomération, représentant ainsi un phénomène de « mitage » des surfaces à vocation agricole.

Une fois la terre artificialisée par une construction ou une desserte, il est très difficile de lui rendre une vocation agricole : il est donc nécessaire de prévenir ces détournements d’usage, en complément de la nécessaire action de police de l’urbanisme exercée a posteriori par les collectivités locales, lorsque l’existence d’une construction illégale est constatée.

La souveraineté alimentaire de la France, qui passe par la préservation de la capacité de production des terres agricoles, exige que le législateur dote les SAFER des outils de gestion et de protection du foncier agricole les plus efficaces possibles, dans un cadre législatif et réglementaire solide et constitutionnellement proportionné.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure vise à lutter contre les détournements illégaux de l’usage des terres agricoles par le biais de la passation de baux emphytéotiques, dont certain participent à la spéculation foncière et, in fine, à l’installation d’habitations au détriment de la surface agricole utile, en instaurant au profit des SAFER une capacité de contrôle puis d’opposition à la conclusion de ces baux.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé d’établir dans un premier temps la possibilité pour les SAFER de préempter directement les baux emphytéotiques. S’agissant d’un bail, même s’il est atypique, et non d’une aliénation, cette option a été écartée.

En cas d’intention de construction illégale au regard du droit des sols, c’est à la collectivité d’intervenir en police de l’urbanisme lorsque le délit est constaté.

De manière complémentaire, une action en amont par le biais de l’exercice de la SAFER de son droit d’opposition à un bail emphytéotique préalable à la construction peut permettre de maintenir la vocation agricole du terrain, avant que celui-ci ne fasse l’objet du détournement d’usage.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue vise à établir le droit, pour les SAFER, de s’opposer à la passation de certains baux emphytéotiques, sous le contrôle des commissaires du Gouvernement, lorsque les caractéristiques de ces baux (premier loyer, situation des terres notamment en périphérie des centres urbains, …) ne laissent aucun doute sur la volonté spéculative, la volonté de contournement de leur droit de préemption, voire la volonté d’artificialisation des terres agricoles.

Il est donc proposé de prévoir dans un premier temps, d’obliger les parties, avant de conclure un bail emphytéotique portant sur des biens immobiliers à usage agricole ou de terrains nus à vocation agricole, tels que mentionnés à l’article L. 143-1 du CRPM à en faire la déclaration préalable à la SAFER.

En pratique, le notaire instrumentaire, au moins deux mois avant la conclusion du bail, serait chargé de déclarer à la SAFER compétente, les noms, professions et adresses du propriétaire et de l’emphytéote, la désignation cadastrale des biens loués et leur classement dans un document d’urbanisme ainsi que le montant du loyer. Cette obligation déclarative adopterait le même régime que celui existant, défini par

l’article L. 141-1-1 du CRPM, concernant les déclarations d’intention d’aliéner adressées par les notaires.

A défaut d’être ainsi déclaré, le bail serait réputé nul et non avenu.

La SAFER pourrait, avec les mêmes objectifs que ceux exposés aux 1°, 2°, 5°, 8° et 9° de l’article L. 143-2 du CRPM, s’opposer à la conclusion du bail emphytéotique.

Quatre exceptions sont envisagées :

- le bail emphytéotique est conclu entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus ;

- l’un des cocontractants est une personne morale de droit public, une personne privée chargée d’une mission de service public, ou une fondation reconnue d’utilité publique dont l’objet est d’acquérir du foncier agricole ;

- l’emprise des biens concernés fait l’objet d’un projet de mise en place d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, d'un projet d'intérêt général au sens de l'article L. 102-1 du code de l’urbanisme, de la création d’un site naturel de compensation, de restauration et de renaturation ou de la réalisation d’une mesure de compensation des atteintes à la biodiversité au sens des articles L. 163-1-A et L. 163-1 du code de l’environnement;

- les biens concernés sont situés dans un périmètre ou un périmètre provisoire de zone d'aménagement différé au sens des articles L. 212-1 et L. 212-2-1 du code de l’urbanisme, ou dans un emplacement réservé au sens de l’article L. 151-41 du même code.

Dans le cas où la SAFER fait valoir son droit d’opposition à la conclusion de ce bail, le vendeur a plusieurs possibilités :

- Soit modifier les termes du bail emphytéotique qu’il entend consentir. En particulier, il peut modifier à la baisse le montant du bail.

- Soit renoncer à son intention de contracter un bail emphytéotique et conserver le bien. S’agissant d’un terrain à vocation agricole, il peut soit l’utiliser pour son usage privé, soit le mettre à disposition -par exemple sous la forme d’un bail rural- d’un exploitant agricole.

- Soit le vendre. Dans ce cas, la déclaration d’intention d’aliéner sera transmise à la SAFER qui l’analysera et pourra, le cas échéant, décider de faire usage de son droit de préemption (après accord express des commissaires de gouvernement).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le présent article crée un nouvel article L. 451-1-1 au sein du CRPM afin de prévoir un devoir d’information de la SAFER préalablement à la conclusion du bail emphytéotique.

S’agissant d’une intervention possible en opposition à la passation d’un bail, la disposition intéresse à la fois le droit de propriété, la liberté contractuelle et la liberté d’entreprendre. Pour autant, le droit d’opposition de la SAFER, tel que défini, n’est pas absolu mais proportionné. En effet, il est susceptible de s’appliquer sur une faible proportion de l’ensemble des baux emphytéotiques contractualisés annuellement si l’on compare les 1 000 hectares annuels ciblés à la surface totale de biens agricoles ayant fait l’objet d’un bail emphytéotique, qui est de 6 200 hectares, comme il a été évoqué supra. En outre, il est soumis à l’avis préalable des commissaires du Gouvernement.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sans objet.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Selon les chiffres-clés de la FNSAFER, les terrains constructibles de moins de 1 hectare, achetés par des particuliers ont représenté, en 2024, 1 090 hectares, pour un montant de 413 millions d’euros, soit un montant moyen à l’hectare de 413 000 euros.

Dans la mesure où la FNSAFER estime par ailleurs que les baux emphytéotiques suspects représentent une surface similaire, on peut estimer que la mesure limitera ces baux emphytéotiques qui représentent un montant similaire, soit 413 millions d’euros.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

L’impact sur les entreprises est limité, l’opposition à la passation d’un bail emphytéotique ne se formalisant que dans le contexte très précis rappelé ci-dessus.

La plupart de ces baux, justifiés par des considérations économiques et/ou agronomiques, pourront être passés sans intervention particulière de la SAFER. Il s’agit par ailleurs avec cette disposition de limiter les contournements du dispositif de droit de préemption des SAFER. Les quelques centaines de baux emphytéotiques en projet chaque année devraient s’ajouter aux quelques 320 000 déclarations d’intention d’aliéner reçues et traitées chaque année par les SAFER et ne devraient pas constituer une surcharge particulière pour ces sociétés.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

L’obligation d’information faite aux notaires, au moins deux mois avant la passation de tout bail emphytéotique, va générer un surcroît de travail dans les offices notariaux.

Il est à noter que de tels baux sont, par ailleurs, d’ores et déjà soumis à l’obligation de publicité foncière après signature, en application des a) et b) de l’article 28 du décret n°55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L’obligation de notification nouvelle projetée, comme pour les SAFER, ne constituera qu’une part marginale des obligations de notifications de déclarations d’intention d’aliéner auxquelles sont déjà soumis les notaires.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations La SAFER pourra, le cas échéant, s’opposer à la conclusion d’un bail emphytéotique au profit d’un particulier ou d’une association.

Comme il a été rappelé supra, le particulier vendeur auquel la SAFER refuse la contractualisation d’un bail emphytéotique a plusieurs possibilités d’user de son bien (modification des termes du bail emphytéotique, vente, conservation pour un usage propre ou mise à disposition autre, notamment par le biais d’un bail rural).

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Il résulte du I de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que doivent être regardées comme des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, devant être obligatoirement soumises

au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), soit les normes qui les concernent spécifiquement ou principalement, soit les normes qui affectent de façon significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs finances (CE, 26 octobre 2018, Association Regards Citoyens, n° 403916, aux Tables).

Si la mesure a un impact favorable pour les collectivités territoriales car elle permet de prévenir les constructions illégales au regard des règles d’urbanisme (en effet, de tels baux conduisent parfois l’emphytéote à se comporter en propriétaire et à installer dans un premier temps une construction mobile, puis progressivement à l’équiper « en dur ») ainsi que sur les recettes des collectivités locales, si des ventes de terrains sont effectivement réalisées, en lieu et place de la conclusion de baux emphytéotiques, s’acquittant ainsi de droit de mutation (DMTO), elle n’affecte pas de façon significative leurs compétences, leur organisation, leur fonctionnement ou leurs finances.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Sans objet.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Cette mesure vise à empêcher l’artificialisation des terres agricoles par des activités humaines, en premier lieu le logement (par exemple dans des mobil-homes). L’impact est donc défavorable aux personnes cherchant à acquérir, certes dans l’illégalité au regard des règles d’urbanisme, des terrains à vocation agricole pour y construite des logements.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La lutte pour la préservation des sols agricoles contre l’artificialisation contribue à maintenir les fonctions écosystémiques de ces sols, et donc notamment leur capacité d’absorption et de rétention des eaux de pluie.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La disposition vise à donner aux SAFER un moyen additionnel d’agir sur le risque de diminution de la surface agricole utile par détournement de l’usage agricole des terres, mitage de l’habitat ou encore d’artificialisation des sols, son impact est donc favorable à cet égard.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La disposition permet de limiter l’artificialisation illégale des terres agricoles, conduisant ainsi à limiter le risque de constructions illégales en zones agricoles.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté à titre obligatoire le 2 avril 2026 et a rendu un avis défavorable.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la république française. Il a vocation à s’appliquer uniquement aux projets de baux en phase de conclusion après l’entrée en vigueur de la loi et n’aura aucun effet rétroactif.

La disposition est d’application directe, renvoyant à des mesures existantes dans la partie législative comme réglementaire du code rural et de la pêche maritime.

5.2.2. Application dans l’espace

La disposition est applicable de plein droit aux départements et régions d’outre-mer de Martinique, Guadeloupe, Guyane et de la Réunion.

Elle est également applicable de plein droit à Saint-Barthélemy, Saint Martin et Saint-Pierre et Miquelon dès lors qu'elle n'entre pas dans les matières relevant de la compétence de ces collectivités au regard, respectivement, des articles LO 6214-3, LO 6314-3 et LO 6414-1 du CGCT.

Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, ni en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.

Dans les faits, la mesure ne sera mise en œuvre que sur le territoire national couvert par l’intervention des SAFER c’est-à-dire en France métropolitaine y compris en Corse, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à la Réunion.

5.2.3. Textes d’application

Les textes d’application sont d’ores et déjà opérationnels du fait du renvoi de la disposition nouvelle à celles de l’article L. 141-1-1 du CRPM, dont l’application relève des articles R. 141-2-1 à D. 141-2-5 du même code.

CHAPITRE IV – SIMPLIFIER LES PROCEDURES POUR LES

ELEVEURS ET DEFENDRE LEURS TROUPEAUX CONTRE LA

PREDATION

Article 14 – Traduction du changement de statut du loup 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le loup (Canis lupus) avait disparu du territoire français au XXème siècle. Il a fait son retour au début des années 1990, naturellement, à travers les Alpes depuis l’Italie. Sa population a beaucoup augmenté depuis une trentaine d’années et est aujourd’hui estimée, par l’Office français de la biodiversité (OFB), à plus d’un millier d’individus. Le dernier exercice de modélisation démographique estimait la population de loup en France entre 989 et 1 187 individus à l’issue de l’hiver 2024-2025, soit un effectif moyen estimé à 1 082 loups. Cette estimation, bien que légèrement supérieure à celle de 2024 (1 013 loups), confirme la tendance à la stabilisation des effectifs constatée ces dernières années.

Longtemps cantonné dans les Alpes, son aire de présence est également de plus en plus étendue. D’après les dernières actualisations, en 2024, la présence régulière du loup est attestée sur 59 800km² tandis qu’une présence temporaire est confirmée sur 68 800km². L’évolution de l’aire de présence indique une stabilisation de la présence régulière de l’espèce notamment dans les départements où le loup est historiquement installé (régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Auvergne Rhône-Alpes). On note également une augmentation de l’aire de présence occasionnelle sur les territoires de zone d’expansion de l’espèce135. Ces résultats illustrent une expansion géographique de la population se traduisant par une augmentation des mouvements de dispersion.

Jusqu’en 2024, les seules meutes connues en dehors des massifs alpins, provençaux et jurassiens étaient situées en Occitanie (Mont Lozère et Aigoual). Néanmoins, au printemps 2025, plusieurs cas de reproduction ont été détectés hors des régions historiques. En région Grand-Est, une reproduction est détectée pour la première fois dans le département de la Haute-Marne (52). En Nouvelle-Aquitaine, sur le Plateau de 135 Entendre ici les zones nouvellement colonisées par le loup, à la différence des zones « historiques » de présence de l’espèce que sont les départements alpins (04, 05, 06, 26, 38, 73, 74, 83).

Millevaches, une reproduction est confirmée début août 2025. En Auvergne Rhône Alpes, fin août 2025, une reproduction est confirmée dans le département du Cantal.

En Occitanie, une reproduction dans une nouvelle zone a été détectée en Margeride en Lozère. Bien que les taux de survie des jeunes animaux soient faibles (de l’ordre de 50%), et que l’isolement de la plupart des nouveaux couples reproducteurs leur confère une certaine précarité, ces nouvelles reproductions en front de colonisation pourraient avoir un impact sur la dynamique d’expansion spatiale de l’espèce.

Depuis le retour du grand canidé dans les années 1990, l’ensemble des individus était reconnu comme issu de lignées génétiques de la population italo-alpine. Depuis 2017, des loups appartenant à une autre lignée génétique (germano-polonaise) sont également identifiés sur le territoire français.

Ces éléments attestent d’une amélioration de l’état de conservation de la population lupine en France. Ce phénomène se retrouve également dans d’autres pays européens.

C’est dans ce contexte que son statut de protection a été abaissé tant en droit international (Convention de Berne) qu’en droit européen (Directive Habitats) (voir 1.3 Cadre conventionnel).

Le retour de ce grand prédateur sur le territoire français n’est pas sans conséquence :

l’espèce contribue au bon fonctionnement des écosystèmes et à la fourniture de plusieurs services écosystémiques, parfois insuffisamment pris en compte dans le débat public136. En tant que grand prédateur, le loup exerce un rôle de régulation des populations d’ongulés sauvages, participant ainsi à l’équilibre des écosystèmes forestiers et montagnards. Cette régulation peut également contribuer, indirectement, à limiter certains coûts liés aux dégâts de grand gibier supportés par les acteurs cynégétiques. Le loup exerce par ailleurs un rôle sanitaire au sein des populations animales, en ciblant préférentiellement des individus affaiblis, blessés ou malades, ce qui peut contribuer à limiter la diffusion de certaines maladies137. À cet égard, les grands prédateurs peuvent participer à la régulation d’animaux potentiellement porteurs d’agents pathogènes, dans un contexte où certaines épizooties, telles que la peste porcine africaine, représentent un enjeu sanitaire important pour les élevages et les filières agricoles. Enfin, par les effets trophiques qu’il 136 Pour un premier aperçu des services écosystémiques rendus par cette espèce voir notamment le rapport IGEDD n° 015723-01 « Champ détaillé et modalités de réalisation », Préparation d’un état de l’art des connaissances sur les services écosystémiques du loup et de l’ours et les aménités du pastoralisme (Mai 2025).

137 Szewczyk M., Lepek K., Nowak S., et al. 2021. Evaluation of the presence of ASFV in wolf feces collected from areas in Poland with ASFV persistence. Viruses 13(10): 2062 ; Tanner, Eleanor & White, A. & Acevedo, Pelayo & Balseiro, Ana & Marcos, J. & Gortázar, Christian. (2019). Wolves contribute to disease control in a multi-host system. Scientific Reports. 9. 7940. 10.1038/s41598-019-44148-9 ; Payne A, Chappa S, Hars J, Dufour B, Gilot-Fromont E. Wildlife visits to farm facilities assessed by camera traps in a bovine tuberculosis-infected area in France. European Journal of Wildlife Research. 2015;62(1):33-42. 10.1007/s10344-015-0970-0.

induit sur les populations de proies et leurs comportements, le loup peut contribuer à des dynamiques écologiques favorables à la diversité biologique, notamment en influençant la pression de broutement exercée sur la végétation et en participant au maintien d’écosystèmes plus diversifiés et fonctionnels Néanmoins, prédateur, l’animal a également un impact sur les activités d’élevage. De 2010 à 2017, avec l’accroissement rapide de la population de loups, les attaques indemnisées au titre de la prédation lupine ont fortement augmenté passant d’environ 1 000 attaques à plus de 3 500 attaques. Depuis 2017 et jusqu’à 2025, chaque année, on dénombre entre 3 500 et 4 000 attaques. Ces attaques causent autour de 12 000 victimes animales par an depuis 2017. Néanmoins, si en 2017 la population de loups estimée était d’environ 357 pour 11 050 victimes (soit un ratio de 31 victimes/loup), cette population était portée à 1082 en 2025 pour environ 12 800 victimes (soit un ratio d’environ 12 victimes/loup), signe que le déploiement des mesures de protection a permis de contenir le nombre de victimes malgré l’accroissement de la population lupine. Si les chiffres nationaux montrent une tendance stable avec une légère augmentation des dommages, cela cache des réalités différentes.

D’une part, on constate une stabilisation voire une baisse des constats et du nombre de victimes dans les zones historiques. Si la présence des loups est forte dans ces zones, l’évolution de la prédation s’explique, d’une part, par une adaptation des modes de conduites des éleveurs ovins et caprins de l’arc alpin. En effet, la diminution de la prédation s’explique par le déploiement massif des mesures de protection encouragées et financées par l’Etat (recours aux chiens de protection des troupeaux, renforcement de la présence humaine pour effectuer du gardiennage, parcage nocturne des animaux…). L’Etat incite fortement à la protection des troupeaux au travers de son dispositif d’aide à la protection des troupeaux contre la prédation et les budgets consacrés à cette mesure sont en hausse constante et pour atteindre un budget d’aide publique de 42,6M€ en 2025 (comprenant en partie également des éléments de protection contre la prédation ursine).

Cette baisse de la prédation s’explique aussi par des modifications profondes et impactantes des pratiques comme l'abandon de certaines zones et pratiques de pâturage, hivernales surtout, compensé soit par la mise en bâtiment des animaux concernés, soit par leur mise en pension en dehors des départements de siège d'exploitation dans des zones moins sujettes à la prédation lupine. L’évolution de ces pratiques va dans certains cas jusqu’à l’arrêt de la production d'agneaux élevés à l'herbe (tardons) remplacé par un engraissement des animaux en bergerie.

De plus, dans les territoires historiques, on constate une forte diminution du nombre de victimes en comparaison du nombre d’attaques qui diminue de manière moins forte. Autrement dit, les attaques font moins de victimes. Si les causes de ces chiffres n’ont pas fait l’objet d’études scientifiques les expliquant, des hypothèses ont été

formulées

138. Le loup étant un animal qui s’adapte, il est probable que le déploiement massif des moyens de protection et leur efficacité, notamment la nuit lorsque les animaux sont parqués, ait entraîné une modification du comportement du prédateur.

Dans certains territoires, alors que les attaques étaient principalement nocturnes et faisaient beaucoup de victimes du fait du regroupement des animaux jusque dans les années 2010, elles ont maintenant plutôt lieu de jour et font moins de victimes.

D’autre part, l’arrivée de loup dans des territoires non-historiques évoqués ci-dessus (Grand Est, Nouvelle Aquitaine…) entraîne des difficultés majeures lorsque les éleveurs ne sont pas ou peu préparés. Dans ces zones, se posent des problématiques de conduite d’élevage et de protection qui diffèrent du modèle alpin.

Le triptyque de protection a été construit pour des systèmes pastoraux mais doit être adapté sur les nouveaux territoires où la conduite des troupeaux ne repose pas sur le gardiennage en parcours et estives ou alpages mais sur du pâturage parqué sur du parcellaire contraint et morcelé. Dans les nouveaux territoires, du fait de la présence du loup, un risque de remise en cause des pratiques d’élevage actuel existe.

Face à ces difficultés, le tir létal a été autorisé à titre dérogatoire139, à la condition que des mesures de protection aient été préalablement mises en œuvre et que l’élevage soit exposé à un risque de dommages important. En cela, le tir de défense a toujours été appréhendé comme une solution de dernier recours, afin de ne pas laisser les éleveurs sans solution. Par ailleurs, le prélèvement de loups ne constitue pas l’unique réponse face à la prédation dans la mesure où les études140 montrent un retour (voire dans certains cas une amplification) des dommages à court ou moyen terme après le prélèvement d’un individu. En effet, au-delà de la déstructuration sociale des meutes provoquée par les tirs qui peut conduire les individus survivants du groupe à multiplier les attaques, on observe souvent le remplacement des individus prélevés par des loups dispersant venus de territoires voisins.

Pour ces raisons, les conditions de la coexistence resteront en priorité la mise en œuvre de mesures de protection, et l’Etat poursuivra son aide financière importante pour leur mise en œuvre.

L’ensemble de la politique publique concernant le loup s’inscrit dans un cadre structuré et pluriannuel. Elle est notamment encadrée par le Plan national d’actions 138 Étude territoriale de la prédation sur le foyer des Préalpes de Gourdon dans les Alpes-Maritimes, mars 2025.

139 Dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées, conformément aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.

140 Grente, Oksana. Understanding the depredation process in grey wolf (Canis lupus) and its interactions with lethal measures : focus on the French Alpine Arc. Montpellier : 2021. Université de Montpellier : thèse de doctorat, Ecologie et biodiversité, sous la direction de Gimenez, Olivier Chamaillé-Jammes, Simon.

sur le loup et les activités d’élevage 2024-2029, qui constitue à la fois la matrice stratégique et la feuille de route opérationnelle de l’action de l’État pour les cinq années à venir. Son but est de diminuer les prédations tout en assurant un état de conservation favorable de l’espèce lupine, dans un souci de coexistence. Le nouveau plan s’articule autour de quatre axes : mieux compter, mieux gérer, mieux protéger et mieux accompagner :

Dans ce cadre, l’État mobilise des moyens financiers significatifs afin d’accompagner les éleveurs confrontés à la prédation. Ainsi, près de 4,6 millions d’euros ont été versés en 2024 au titre de l’indemnisation des dommages imputables au loup. Par ailleurs, l’effort public porte également sur la prévention des attaques, au travers la participation au financement de dispositifs de protection des troupeaux (gardiennage renforcé, chiens de protection, clôtures, etc.) : près de 40 millions d’euros d’aides publiques ont été accordés en 2024 à ce titre. Ces instruments témoignent de l’importance des moyens déjà engagés par les pouvoirs publics pour organiser la coexistence entre la présence de l’espèce et la pérennité des activités pastorales.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le cadre constitutionnel applicable est principalement déterminé par les exigences issues de la Charte de l’environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 confère valeur constitutionnelle141. En consacrant le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er

) et le devoir de participer à la préservation et à l’amélioration de l’environnement (article 2), la Charte érige la protection de la biodiversité au rang d’exigence constitutionnelle142

.

Les principes de prévention143 et de précaution144, respectivement posés aux articles 3 et 5, imposent au législateur d’anticiper et d’encadrer les atteintes susceptibles de 141 Cons. const., déc. n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés 142 Cons. const., déc. n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, paragr. 12.

143 Cons. const., décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, pt 6 "il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions".

144 Ce principe est invocable a priori (Cons. const., déc. n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés point 18 « il incombe au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, de s'assurer que le législateur n'a pas méconnu le principe de précaution et a pris des mesures propres à garantir son respect par les autres autorités publique ») mais tend également à l’être a posteriori bien que le Conseil constitutionnel n’ait pas été aussi explicite (Cons. Const.

décision n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, selon les Pez-Lavergne sous CE 3 octobre 2024 n°494941 QPC conclusions sous « Cela suffit, à nos yeux, pour considérer que l’article 5 de la Charte institue un tel droit ou une telle liberté, de sorte que sa méconnaissance peut, en elle-même, être invoquée à l’appui d’une QPC »).

porter des dommages graves ou irréversibles aux équilibres écologiques, y compris en situation d’incertitude scientifique. Enfin, l’article 6 requiert que les politiques publiques concilient protection de l’environnement, développement économique et progrès social dans une perspective de développement durable.

Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que ces exigences s’imposent pleinement au législateur, auquel il appartient d’assurer une conciliation équilibrée entre l’objectif de préservation des espèces sauvages – au nombre desquelles figure le loup, en tant qu’élément de la biodiversité et des écosystèmes – et les autres objectifs d’intérêt général susceptibles d’être affectés par son régime juridique145, tels que la sauvegarde des activités pastorales et d’élevage ou la protection des personnes et des biens.

Par ailleurs, aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne (voir par exemple la décision n° 2018-765 DC du 12 juin 2018, « Loi relative à la protection des données personnelles », considérant 3).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Parmi les conventions internationales desquelles la France est Partie, celle de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe prévoit également un régime de protection du loup. On y distingue :

- Un régime de protection stricte (annexes I pour la flore et II pour la faune) similaire à celui de l’annexe IV de la directive « habitats »

- Un régime de protection simple (annexe III) similaire à celui de l’annexe V de la directive « habitats ».

145 Décision n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005 mais pas invocable en QPC Cons. const., déc. n° 2012-283 QPC du 23 novembre 2012 point 22

La proposition de déclassement du loup, de l’annexe II à l’annexe III, a été votée par le Conseil de l’Union européenne le 26 septembre 2024, puis à la Convention de Berne le 7 décembre 2024.

Au niveau communautaire, la directive « habitats » (directive 92/43) prévoit :

- Un régime de protection stricte (articles 12 et 13 et annexe IV) ;

- Un régime de prélèvement de spécimens de certaines espèces compatible avec le maintien de ces espèces dans un état de conservation favorable (article 14 et annexe V). Ces espèces sont très majoritairement des espèces chassables, pêchables et objet de cueillette (pas de dérogation pour y porter atteinte) ;

- Un principe d’interdiction des méthodes non sélectives pour la capture et la mise à mort des espèces de l’annexe V (article 15 et annexe VI).

Le 8 mai 2025, le Parlement européen a voté pour déclasser l’espèce de la Directive « Habitats, faune, flore » (passage de l’annexe IV à l’annexe V). Le Conseil de l’Union Européenne a voté dans la même version cette directive lors de sa réunion le 5 juin.

La directive (UE) 2025/1237 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2025 modifiant la directive 92/43/CEE du Conseil en ce qui concerne le statut de protection du loup (Canis lupus) a été publiée au Journal officiel de l’Union Européenne le 24 juin 2025.

Les États membres peuvent mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s’y conformer au plus tard le 15 janvier 2027.Par ailleurs, la Cour de Justice de l’Union Européenne est à l’origine d’un certain nombre de jurisprudences146 précisant notamment les conditions de dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées au titre de la Directive Habitats Faune Flore de 1992 ainsi que la notion de bon état de conservation du loup au sens de cette même directive.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

A l’échelle européenne, la traduction du reclassement du loup en droit national suit différentes trajectoires : En Allemagne, les espèces animales non domestiques relèvent soit du droit de l’environnement (espèces « particulièrement protégées » qui regroupent les espèces de l’annexe IV de la Directive Habitats, Faune, Flore de 1992), soit du droit de la chasse pour les espèces animales de l’annexe V de la directive « habitats ». Concernant l’abaissement du statut de protection du loup, le choix a été 146 Voir notamment les affaires C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-601/22 WWF Österreich E.A.

et C-629/23 MTU Eesti Suurkiskjad.

fait d’inclure le loup dans la loi fédérale sur la chasse pour les populations de loups dont l’état de conservation est évalué comme favorable. En parallèle, dans les zones où les populations ne sont pas dans un état de conservation favorable, l’Allemagne maintient un système de dérogation pour les espèces protégées.

En Italie, la réglementation a intégré le déclassement du loup de « strictement protégé » à « protégé », dans un décret du 6 novembre 2025. En droit italien, le loup demeure classé comme espèce protégée au titre de la loi du 11 février 1992 sur la protection de la faune et la chasse et ne peut donc pas être chassé. Cette modification pourrait simplement faciliter le recours à la procédure de dérogation pour destruction d’un spécimen, selon les mêmes conditions (attaques répétées malgré les mesures de protection, absence d’alternatives, etc.). L’institut technique ISPRA (équivalent OFB) a fixé un pourcentage maximum de la population pouvant être prélevé, entre 3 et 5 %, en se basant sur la population estimée en 2021. Ainsi, un maximum de 100 à 160 loups pourrait être détruit annuellement, avec une estimation par région basée sur la répartition de la population.

La Finlande autorise la chasse de conservation de loup depuis 1er janvier 2026 (loi n° 1292/2025). La Finlande a modifié147 la loi sur la chasse en décembre 2025 mettant fin à la protection stricte de loup. Le décret 2025/167 du ministère de l’agriculture148 détaille les modalités de la chasse de conservation du loup. Il permet la chasse sur la base de quotas régionaux. Le décret définit les zones où la chasse est autorisée ainsi que les quotas spécifiques à chaque région. La chasse ne nécessite pas de permis de chasse séparé ou dérogatoire dans les zones où la chasse pendant la saison de chasse est autorisée. Le loup est protégé du 11 février au 30 novembre. La chasse par quota est possible du 1er décembre au 10 février. Pour la période du 1er janvier au 10 février 2026, le ministère de l’agriculture a fixé un quota de 100 loups qui peuvent être abattus en dehors des zones d’élevage de rennes. 81 loups ont été abattus lors de la première chasse au quota de loup (1er janvier - 10 février 2026) contre seulement 2 licences de chasses dérogatoires autorisées en 2023.

En Autriche, la législation nationale, qui place la gestion du loup sous la responsabilité des Länder, ne sera pas modifiée. Certains Länder ont déjà intégré le loup dans leur législation régionale sur la chasse. Dans tous les cas, chaque autorité régionale a pour obligation de vérifier que chaque prélèvement ne met pas à nouveau en danger la population ; elle autorise les prélèvements en conséquence.

En Suède, l’Etat prépare actuellement une révision de sa législation sur la chasse. La révision de la législation sur la chasse suédoise devrait intégrer des modifications afin

de s’adapter à la révision de la directive européenne. En particulier, il est proposé de simplifier les conditions d’obtention des licences de chasse en réduisant les critères d’éligibilité. Toutefois, la chasse sous licence et la chasse protectrice étant déjà autorisées en Suède, cette transposition ne devrait que très peu impacter la législation actuelle.

En Estonie ou en Espagne où le loup relevait déjà de l’annexe V de la Directive Habitats, il relève des espèces chassables.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La modification du statut de protection du loup dans le droit européen (directive Habitats) a entraîné une difficulté pour classer l’espèce dans les catégories existantes du droit français. Pour cette espèce qui, notamment du fait de sa protection stricte depuis plusieurs décennies, ne fait pas l’objet d’une exploitation, un classement du loup en droit de la chasse n’a pas constitué une option souhaitable pour le Gouvernement, en accord avec les parties prenantes, organisations non gouvernementales et organisations professionnelles agricoles. Toutefois, suite à cette modification de la législation européenne, il a été décidé de faire évoluer le statut de cette espèce pour en faciliter le prélèvement à la seule fin de la défense des troupeaux contre la prédation (arrêté du 23 février 2026 définissant le statut de protection du loup (Canis lupus) et fixant les conditions et limites de sa destruction149).

Ainsi, au 1er avril 2026 (date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 23 février 2026), le loup sera retiré de l’arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés pour relever d’un arrêté ad hoc toujours adossé à l’article L. 411-1 du code de l’environnement (espèces protégées). Ce statut du loup en tant qu’espèce protégée répond à des règles de gestion particulièrement permissives qui dénotent du cadre habituellement protecteur réservé à ces espèces : en effet, pour le loup, les possibilités de destruction et de perturbation sont rendues possibles sans dérogations, et parfois sur simple déclaration, dans des situations de défense des troupeaux et de recherche scientifique. Eu égard à ces règles spécifiques, il apparaît juridiquement plus robuste 149 Parmi les évolutions notables de ce nouveau cadre de gestion : (i) le rehaussement du plafond de tir, passant de 19% à 21%, avec la possibilité d’un rehaussement de +2% ; (ii) le passage de l’autorisation à la déclaration de tir pour les troupeaux ovins et caprins situés en cercle 0, 1 ou 2 ; (iii) la possibilité de tir sans mesures de protection ou de dommages préalables pour ces troupeaux ; (iv) les troupeaux non-protégés pourront désormais bénéficier, à certaines conditions et sous réserve de dommages exceptionnels, de l'intervention des lieutenants de louveterie et des agents de l'OFB ainsi que de tirs de prélèvement.

que le statut du loup relève de dispositions spécifiques au L. 411-1, à la mesure du cadre de gestion applicable à cette espèce dont l’impact sur les activités d’élevage est particulièrement important.

Il apparaît également nécessaire de légiférer dans la mesure où le IV de l’article 47 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture prévoit que les tirs de défense pour les troupeaux de bovins et d’équins soient soumis à autorisation et obligatoirement subordonnés à la mise en œuvre de mesure de mesures de réduction de la vulnérabilité. Afin de permettre des tirs de défense sur déclaration pour tous les troupeaux (bovins, équins, ovins et caprins) une suppression de cette disposition est nécessaire.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis sont les suivants :

- Sécuriser juridiquement le cadre réglementaire applicable au loup dans le respect du cadre conventionnel (directive « Habitats ») pour permettre une meilleure défense des troupeaux face à la prédation

- Permettre aux troupeaux bovins et équins de pouvoir réaliser des tirs de défense sur simple déclaration, comme pour les troupeaux ovins et caprins..

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Afin de traduire l’abaissement de protection du loup dans la directive « Habitats », plusieurs options ont été envisagées : le maintien du loup en espèce protégée (cadre actuel avec l’arrêté du 23 février 2026) ; le classement du loup en espèce chassable ;

la création d’un statut ad hoc non-codifié dans la loi. Si les deux dernières options peuvent être juridiquement viables, des limites subsistent, incitant à envisager l’option du maintien du loup au L. 411-1 avec l’ajout de dispositions spécifiques à cette espèce pour permettre le déploiement d’un statut et d’un régime de gestion sur mesure, tel que souhaité pour le loup.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue consiste ajouter un I. bis spécifique au loup à l’article L. 411-1 du code de l’environnement permettant l’édiction d’un régime de gestion ad hoc, en application des modalités permises pour les espèces de l’annexe V de la directive « Habitats. ». Le présent article fonde les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture à définir par arrêté conjoint le cadre de gestion applicable au loup.

Ces mesures de gestion, définies sur le fondement de données scientifiques régulièrement actualisées150, s’assurent de respecter un état de conservation favorable, et leurs incidences sont appréciées par principe au niveau national. En effet, le comportement biologique du loup, repris dans les études scientifiques151, repose notamment sur une forte mobilité et le besoin de vastes espaces. Pour cette espèce dont le domaine vital varie de 100km² à plusieurs milliers de km², il importe ainsi de regarder l’impact de ces mesures en proportion, c’est-à-dire à l’échelle du territoire national. Toutefois, il peut être tenu compte de la population au niveau local s'il est démontré que les mesures de gestion ont, dans les circonstances particulières, une incidence sur l'état de conservation de l’espèce.

Le état favorable de conservation se caractérise par un faisceau d’indices au nombre desquels figurent la dynamique de la population de l'espèce152, son aire de répartition naturelle de l'espèce153

, son habitat154, et la « fonction écologique » remplie par

l’espèce155. En cela, le suivi assuré par l’OFB (estimation de la population et carte de présence) permet de mesurer l’évolution de ces paramètres et d’ajuster en conséquence les mesures de gestion.

150 L’Office français de la biodiversité assure un suivi spatial et numérique de la population lupine. Pour cela, des milliers d’indices génétiques (poils, fécès, salive, urine, etc.) sont collectés chaque hiver par les agents de l’office et les membres bénévoles du réseau Loup-Lynx, puis font l’objet d’analyses génétiques permettant d’individualiser les animaux constitutifs de la population. A partir du taux de recapture moyen, il est possible de déterminer la proportion d’individus qui « échappent » annuellement à la recapture génétique. Ce sont ces éléments qui permettent de produire statistiquement un effectif de loup. Les modélisations mathématiques sont confiées au CNRS. C’est ainsi qu’une estimation de la population nationale est communiquée en fin de chaque année. En zone d’expansion de l’espèce, où les loups viennent de coloniser le milieu, l’OFB assure un suivi plus individualisé (décompte des meutes, etc.).

Sur cette base, et à l’appui des connaissances sur les zones de présence historique de l’espèce, la surface de présence (occasionnelle ou régulière) de l’espèce est régulièrement actualisée sur le site loup-France géré par l’OFB : https://www.loupfrance.fr/suivi-du-loup/situation-du-loup-en-france/.

151

European Commission: Directorate-General for Environment and N2K Group EEIG, The situation of the wolf (canis lupus) in the European union – An in-depth analysis, Publications Office of the European Union, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2779/187513.

152 L’espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient.

153 Celle-ci ne diminue pas ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible.

154 Celui-ci est suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme.

155 Voir à ce propos l’arrêt de la Cour de justice de l’Union Européenne (C-629/23 MTU Eesti Suurkiskjad).

Le reste des modalités prévues pour les espèces relevant de l’article L. 411-1 du code de l’Environnement et notamment les sanctions prévues à l’article L. 415-3 156 du code

de l’Environnement continueront de s’appliquer.

Le III du présent article procède également à une modification de l’article L. 427-6 du code de l’environnement en cohérence avec l’introduction du I. bis à l’article L. 411-1 précédemment mentionnée. En effet, l’article L. 427-6 relatif au cadre d’intervention des lieutenants de louveterie est modifié pour maintenir la possibilité d’intervention de ces agents assermentés en défense des troupeaux face à la prédation du loup.

Enfin, le IV du présent article vise à supprimer le IV de l’article 47 de la loi n°2025-268 qui oblige à instaurer un système d’autorisation préalable aux tirs de défense, subordonné à la mise en œuvre de mesures de réduction de la vulnérabilité des troupeaux concernés. Cette suppression vise à ouvrir la possibilité de tirs sur déclaration pour tous les troupeaux. Seule la disposition consacrant l’absence de moyens de prévention efficaces disponibles pour la défense des troupeaux bovins et équins est reprise dans le corps du I. bis du L. 411-1 afin de consolider les mesures de gestion en lien avec la défense de ces troupeaux.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le présent article s’inscrit dans le cadre constitutionnel dans la mesure où il procède à une évolution du régime juridique applicable au loup en fondant législativement un dispositif spécifique de gestion pour cette espèce, tout en maintenant l’objectif de préservation de la biodiversité et des équilibres écologiques. L’article prévoit ainsi des conditions et des modalités d’intervention encadrées par la loi, destinées à garantir que les mesures susceptibles d’affecter les populations de loups demeurent proportionnées et compatibles avec leur conservation à long terme. Dans le même temps, il vise à assurer une meilleure conciliation entre la protection de l’environnement et d’autres objectifs d’intérêt général, notamment la pérennité des activités pastorales et la protection des élevages. L’équilibre retenu par le dispositif proposé apparaît ainsi de nature à satisfaire aux exigences résultant de la Charte de 156 Le quantum de la peine est fixé à 150 000€ d’amende et 3 ans d’emprisonnement.

l’environnement, en assurant une conciliation entre les différents intérêts constitutionnellement protégés.

Le projet de loi est également conforme aux exigences résultant de l’article 88-1 de la Constitution, aux termes duquel la République participe à l’Union européenne dans les conditions prévues par les traités qui l’instituent. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que cette disposition implique, pour le législateur, une exigence constitutionnelle de transposition ou d’adaptation du droit interne aux évolutions du droit de l’Union européenne. En l’espèce, les modifications apportées ont pour objet de tirer les conséquences en droit interne de l’évolution du cadre juridique européen relatif à la protection et à la gestion du loup. Le dispositif proposé assure ainsi la mise en cohérence du droit national avec ce cadre, dans le respect des exigences constitutionnelles issues de l’article 88-1 de la Constitution.

Au niveau de la loi, l’ajout de dispositions spécifiques à une espèce, au sein de l’article L. 411-1 du code de l’Environnement, constituera une particularité nouvelle du droit positif, sans comparaison. Si la spécificité de la situation du loup (espèce simplement protégée au niveau supranational ayant de lourdes incidences sur les activités d’élevage) limite le risque de reproduction, il ne peut être garanti que d’autres espèces ne bénéficient, à l’avenir, de dispositions spécifiques comparables.

Le gouvernement écarte toutefois cette éventualité et rappelle que le présent article ne présente pas de vocation générale. Les écritures proposées s’inscrivent strictement dans une logique de traduction de l’évolution du droit communautaire concernant cette espèce. Les autres espèces classées à l’annexe V, comme le loup, sont déjà traitées avec des outils existants (protégées, chassables ou cueillables) qui ne conviennent pas à la situation du loup. En effet, la situation particulière de cette espèce sur le territoire national, caractérisée à la fois par son statut de grand prédateur, par la dynamique récente et rapide de reconstitution de ses populations et par l’intensité des interactions qu’elle entretient avec certaines activités humaines, en particulier le pastoralisme extensif dans les zones de montagne et d’élevage, justifie la création d’un cadre de gestion ad hoc, qui ne trouve de comparaison avec aucune autre espèce.

Ces caractéristiques, qui se traduisent par des enjeux spécifiques en matière de prévention des prédations et de coexistence avec les activités d’élevage, distinguent la situation du loup de celle de la plupart des autres espèces protégées. Dans ces conditions, le dispositif proposé répond à une configuration écologique, économique et territoriale singulière et ne saurait être regardé comme établissant un précédent ayant vocation à être transposé à d’autres espèces. En sus de la modification de l’article L. 411-1, le présent article modifie également les articles L. 411-2 et L. 427-6. Il est également prévu d’abroger l’article 47 de la loi n°2025-268 d’orientation agricole afin que les modalités de défense des troupeaux de bovins et d’équins, face au loup,

soient régies par arrêté comme celles relatives aux troupeaux d’ovins et de caprins, et non pas par la loi.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen L’évolution du statut et du cadre de gestion applicables au loup se fait en cohérence et dans l’amplitude permise par le reclassement de cette espèce au sein de la Convention de Berne (passage de l’annexe II à l’annexe III), et de la directive Habitats Faune Flore de 1992 (passage de l’annexe IV à l’annexe V).

En effet, avant l’abaissement du statut de protection, la possibilité de destructions légales de loups relevait de l’article 16 de ce texte qui prévoit des dérogations sous trois conditions. La première condition consistait à ce que la dérogation ne nuise pas à un état de conservation favorable de l’espèce (dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle). La deuxième condition tenait à l’utilisation de la dérogation pour la prévention des dommages à l’élevage (« pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété »). Enfin, la troisième condition consistait à n’accorder cette dérogation qu’en cas d’absence de solution alternative (« À condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante ») ce qui se traduisait dans le cas d’espèce par une nécessité de protection des troupeaux préalables à l’autorisation de tirs.

Le changement d’annexe du loup permet l’application d’un cadre assoupli puisque les obligations en matière de gestion de l’espèce relèvent dorénavant de l’article 14 de cette directive. Cela permettra au gouvernement dans le cas du loup d’appliquer un mode de gestion de l’espèce sans appliquer les trois critères décrits ci-avant tant que le prélèvement de l’espèce est compatible avec son maintien dans un état de conservation favorable.

En outre, la prise en compte de l’état de la population lupine au niveau local s'il est démontré que les mesures de gestion ont, dans les circonstances particulières, une incidence sur l'état de conservation de l’espèce ; ainsi que le fondement du cadre de gestion sur des données scientifiques régulièrement actualisées, répondent aux exigences posées par les récentes jurisprudences européennes157 tenant à l’appréciation d’un état de conservation favorable – notamment dans le cas de destructions dérogatoires.

157 Voir notamment les affaires C-674/17 Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C-601/22 WWF Österreich E.A.

et C-629/23 MTU Eesti Suurkiskjad.

Les éléments introduits par le présent article s’inscrivent donc dans ce contexte et dans le respect de ce texte.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

A terme, l’harmonisation des règles entre l’ensemble des troupeaux dispensera les éleveurs bovins et équins :

- De l’obligation de réduction systématique de la vulnérabilité de leur troupeau pour bénéficier d’un tir de défense ;

- Du recours systématique à une autorisation pour bénéficier d’un tir de défense.

Ainsi, les éleveurs de troupeaux de bovins et d’équins pourront bénéficier des mêmes moyens de défense de leur troupeau face à la prédation dans un cadre applicable similaire.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Il conviendra de préciser aux services déconcentrés le cadre d’application différencié entre les espèces relevant du I de l’article L. 411-1 et le loup relevant du (futur) I. bis de ce même article. De même, il sera précisé que le cadre applicable à la défense des troupeaux bovins et équins évoluera afin de rejoindre le cadre actuellement utilisé pour la défense des troupeaux ovins et caprins.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Sans objet.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Cet article a fait l’objet d’une évaluation environnementale renforcée en application de la circulaire du 1er septembre 2025 relative à l’évaluation préalable des textes normatifs et à la maitrise du flux réglementaire.

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, de gestion des déchets ou de prévention contre les risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Le présent article vise des impacts positifs sur la biodiversité puisqu’il vise à la fois le maintien dans un état de conservation favorable de la population de loup et sa coexistence avec les activités pastorales qui jouent un rôle essentiel dans l’entretien et le maintien de milieux naturels remarquables.

Il renforce la robustesse juridique des mesures de gestion déjà mises en œuvre actuellement – à l’exception des règles applicables à la défense des troupeaux bovins et équins. En effet, aujourd’hui, la possibilité de destruction létale des loups existe déjà. Par ailleurs, les modalités d’encadrement prévues pour la gestion de l’espèce ont pour objectif son maintien dans un état de conservation favorable.

Par ailleurs, le présent article prévoit de cadrer l’échelle de l'évaluation de l’incidence des mesures de gestion sur l’état de conservation du loup. Ainsi, il importe de regarder l’impact de ces mesures au regard de son comportement et l’échelle nationale apparaît la plus adéquate. Toutefois, il peut être tenu compte de la population au niveau local s'il est démontré que les mesures de gestion ont, dans les circonstances particulières, une incidence sur l'état de conservation de l’espèce. Dès lors que l’espèce s’adapte à de nombreux habitats, les impacts à ce sujet restent limités.

Concernant l’impact sur la préservation des espaces agricoles, l’article du projet de loi a pour objectif de trouver l’équilibre entre la protection du loup et le maintien du pastoralisme et de l’élevage extensif de plein air. En effet, en sécurisant le recours aux tirs de défense pour tous les éleveurs (ovins, caprins, bovins, équins), cela permet de préserver l’activité d’élevage extensif. En l’absence d’indemnisations et de solutions de défense pour les éleveurs, les pratiques d’élevage pourraient être modifiées progressivement dans les années à venir avec l’implantation du loup dans une large partie du territoire. Cela pourrait se traduire par une déprise de l’élevage et l’abandon de terres agricoles. En effet, aux difficultés socio-économiques auxquelles font déjà face les éleveurs, le phénomène de prédation du loup ajoute un risque supplémentaire sur la baisse de l’activité d’élevage extensif qui pourrait se traduire, dans des proportions différentes selon les territoires et l’implantation du loup, par un recul des prairies permanentes, un embroussaillement et/ou un enfrichement de certaines parcelles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Le présent article n’a pas d’impact sur les stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’était requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions introduites par cet article trouvent à s’appliquer sur l’ensemble de la France hexagonale. Le loup n’étant pas présent dans les DROM-COM et en Corse, des modalités d’application pour ces territoires ne sont pas prévues.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article requiert un arrêté modifiant l’arrêté interministériel du 23 février 2026 définissant le statut de protection du loup (Canis lupus) et fixant les conditions et limites de sa destruction afin de prendre en compte l’harmonisation des règles applicables aux différents troupeaux (bovins, équins, ovins, caprins).

CHAPITRE V – REFORMER LE SYSTEME SANITAIRE FRANÇAIS A

L’HEURE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE

Article 15 – Habilitation à légiférer pour réformer le système sanitaire français à l'heure du changement climatique

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le risque de maladies animales infectieuses est en constante progression : maladies nouvelles, augmentation de l’occurrence et de la gravité des situations sanitaires, interactions avec la faune sauvage, variabilité des agents pathogènes, etc.

La tendance est en effet à la globalisation des émergences sous forme de pandémies ou de panzooties, consécutivement à l’augmentation de la fréquence des transports de personnes comme ceux d’animaux domestiques ou sauvages, au dérèglement climatique qui modifie les zones à risque de maladies vectorielles, à la fragmentation des habitats naturels qui favorise la diffusion de pathogènes auparavant circonscrits et à l’évolution des pratiques d’élevage.

Pour la France, en matière de maladies animales, cela se traduit par l’apparition de maladies nouvelles ou auparavant exotiques (fièvre catarrhale ovine – FCO, en 2000, maladie hémorragique et épizootique – MHE – en 2023, Dermatose nodulaire bovine – DNC, l’été dernier), l’augmentation significative de la fréquence des foyers de certaines maladies (fièvre West-Nile depuis 2000) ou encore la menace renforcée de maladies exotiques majeures (peste porcine africaine – PPA – en Belgique, Allemagne et Italie, clavelée en Espagne, Europe de l’Est, etc.).

Une autre évolution se manifeste par le changement des formes épidémiologiques des maladies comme la tuberculose bovine, pour laquelle on reconnaît aujourd’hui que le comportement de la faune sauvage joue un rôle important. Il en est de même pour l’influenza aviaire hautement pathogène (IAHP) pour laquelle la faune sauvage, ainsi que la forte variabilité du virus, compliquent la prévention et la lutte dans les élevages et augmentent progressivement le risque de franchissement de la barrière d’espèce avec la contamination régulière de mammifères sauvages et domestiques.

Ce contexte questionne l’adaptation aux évolutions actuelles de notre modèle de prévention et de lutte sanitaire, ainsi que de son financement, en place depuis les années 60, et qui a démontré son efficacité sur plusieurs maladies majeures du bétail

(éradication de la fièvre aphteuse et de la brucellose bovine notamment). Les mesures de prévention et de lutte étaient auparavant fondées sur l’application de mesures de masse et uniformes telles que des vaccinations (généralisée par exemple pour la fièvre aphteuse puis interdite), des stratégies d’éradication avec abattage total, etc. On constate que la multiplication des dangers sanitaires rend l’application et l’acceptabilité de ces mesures plus difficiles, comme l’a montré le manque d’adhésion à la vaccination de masse contre la FCO, ou la remise en question de l’abattage total en cas de répétition des infections tuberculeuses en élevage bovin, ou dans le cas récent de la DNC. Parallèlement, la biosécurité en élevage, mesure de prévention sous la responsabilité des détenteurs des animaux, est de plus en plus mise en avant pour tenter de limiter la multiplication des évènements sanitaires et leur évolution vers des crises majeures.

Cette situation a une influence directe sur le coût du sanitaire avec l’apparition de nouvelles charges pour les élevages, la sollicitation croissante de l’État pour pallier les conséquences des émergences et la fragilisation du modèle économique de certains acteurs en élevage.

C’est pourquoi face aux enjeux croissants auxquels la profession agricole doit faire face, qu’ils soient climatiques, sanitaires ou sociétaux, il est apparu nécessaire de conduire une réflexion de fond sur le système sanitaire animal français, notamment en matière de gouvernance des politiques sanitaires, de financement et de partage des responsabilités entre Etat et acteurs professionnels, tout particulièrement en ce qui concerne les filières animales.

Pour répondre à ces enjeux, la ministre chargée de l’Agriculture a souhaité confier au Conseil Général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces Ruraux (CGAAER) en juin 2023, une mission158 de conseil sur la rénovation du financement du sanitaire dans le domaine animal.

Pour rappel, en matière de santé animale, le système sanitaire français repose sur un ancrage territorial solide associant vétérinaires, éleveurs, laboratoires, services de l’État et réseaux d’épidémio surveillance.

Ainsi, les vétérinaires, les éleveurs et les laboratoires d’analyse forment avec l’État, les quatre piliers du système sanitaire français, dont les objectifs sont la détection 158 Pour plus de détails, consulter le rapport du CGAAER n°23073 relatif à la rénovation du financement du sanitaire dans le domaine animal : https://agriculture.gouv.fr/renovation-du-financement-du-sanitaire-dans-le-domaine-animal.

précoce des maladies animales et une réaction rapide et efficace en cas de détection pour éviter leur diffusion.

Ce système sanitaire français est à ce jour fondé sur le modèle des états généraux du sanitaire conduits il y a une quinzaine d’années, complété de différents dispositifs visant à l’améliorer.

Ainsi, en matière de gouvernance, les ordonnances 2011-862 du 22 juillet 2011 et 2015-1242 du 7 octobre 2015, prises à la suite de ces états généraux du sanitaire réunis en 2010, ont défini l'organisation de la gouvernance sanitaire avec notamment des Comités nationaux et régionaux d’orientation de la politique sanitaire animale et végétale (CNOPSAV et CROPSAV), assimilés à des « parlements du sanitaire » qui sont consultés sur les orientations et les évolutions réglementaires, ainsi que des délégations de contrôles officiels et autres activités officielles aux organismes à vocation sanitaire (OVS) et aux organisations vétérinaires à vocation technique (OVVT).

De même, ce système sanitaire français s’inscrit dans le cadre réglementaire européen régi par le règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale dit « Loi de santé animale » (LSA).

A la suite de la mission CGAAER dont le rapport a été rendu en août 2024, la ministre chargée de l’agriculture a décidé de lancer les assises du sanitaire animal pour conduire une réflexion de fond sur le système sanitaire159 français en matière de gouvernance, de financement, de stratégie et de partage de responsabilité entre l’État et les filières.

Lancées en janvier 2025, les Assises du sanitaire animal ont l’objectif de définir, à travers différents groupes de travail, l’organisation sanitaire de demain, adaptée aux nouveaux risques exposant les élevages, dans un contexte de changement climatique et d’intensification des échanges mondiaux.

Des travaux ont ainsi été menés durant tout le premier semestre 2025, dans une démarche co-constructive, autour de 7 axes majeurs que sont la gouvernance, le financement, la prévention, la lutte, la surveillance, l’anticipation et la souveraineté dans les filières animales.

Ce projet d’habilitation à légiférer par ordonnance permet de traduire de façon concrète, mais sans préempter la fin des discussions des Assises qui doit intervenir 159 Voir Rapport de mission d’expertise du CGAAER n°24110 : Assises du sanitaire animal : diagnostic sur l’organisation du système sanitaire français : https://agriculture.gouv.fr/assises-du-sanitaire-animal-diagnostic-sur-lorganisation-du-systeme-sanitaire-francais.

d’ici le mois de juillet 2026, les conclusions des travaux engagés en matière de financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires, en prévoyant un délai de douze mois pour prendre les dispositions législatives nécessaires.

➢ Financement

Dans le cadre des réflexions menées autour de ces travaux, la mise en œuvre des actions de prévention visant à protéger les cheptels est notamment apparue essentielle, en particulier, pour éviter, maitriser ou amoindrir l’impact des maladies réglementées en santé animale (mesures de biosécurité face à l’introduction d’agents pathogènes, campagnes de vaccination préventive…). Plus largement, il importe ainsi de définir les principes de financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les dangers sanitaires, et de fixer une répartition et une clarification des rôles respectifs et des responsabilités entre l’Etat et les autres personnes intervenant dans la mise en œuvre de ces mesures, pour ces différents aspects de la politique sanitaire.

Le financement du système sanitaire français repose essentiellement sur l’Etat, les professionnels ou les deux, selon le type de mesures (surveillance, prévention ou lutte), ainsi que le type de dangers sanitaires (maladies animales de catégorie A, B, C D, E …).

D’autres personnes, comme les collectivités locales, ou le FMSE (fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental) qui intervient avec le soutien de l’État (à hauteur de 65%), ou, dans certains cas, des organisations professionnelles ou interprofessionnelles, participent au financement de certaines actions sanitaires (indemnisation des pertes économiques des agriculteurs pour le FMSE, soutien aux investissements pour certains conseils régionaux).

S’agissant des mesures de prévention, plusieurs schémas de financement sont possibles, et il revient aux professionnels, dans le cadre des Assises du sanitaire animal, d’identifier un schéma qui fasse consensus pour chacune des filières afin de renforcer leurs actions dans ce domaine. La mobilisation des interprofessions, qui disposent de moyens d’action en la matière, doit notamment être envisagée, tout comme la participation des non professionnels (par exemple pour permettre la mutualisation des coûts des mesures liées à la santé des végétaux qui peut concerner également de nombreux propriétaires particuliers).

Dans un contexte d’environnement épidémiologique incertain, la maitrise des risques sanitaires et économiques pour les exploitations repose sur une adaptation des stratégies techniques et financières de l’ensemble des acteurs. Cet enjeu d’adaptation constante au changement passe entre autres par des évolutions organisationnelles, y compris de l’État et ses services, fondées sur la responsabilisation, la concertation de

l’ensemble des acteurs du sanitaire et la négociation, ainsi que par la formalisation d’un cadre de référence pour les différents schémas de financement.

➢ Traçabilité

Conformément à l’article 109 du règlement (UE) 2016/429 relatif à la santé animale, dit « LSA », les États membres doivent établir et tenir à jour une base de données informatique enregistrant les données de traçabilité de certains animaux.

En effet, l’identification individuelle des bovins, des établissements où ils sont détenus, ou de leurs mouvements permettent de faciliter la prévention et la lutte contre les maladies, et assurer l’interopérabilité avec les systèmes européens de notification et de contrôle. Chaque Etat Membre s’organise librement pour répondre à cette obligation.

Le cadre juridique actuel concernant l’obligation et le régime de traçabilité animale et les données nécessaires permettant d’assurer la traçabilité est présenté dans la partie 1.3.

Conformément à l’article 40 de la loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole, les chambres d’agriculture se sont vu confier, à compter du 1er janvier 2026, des missions relatives à la traçabilité animale jusqu’alors exercées par les établissements de l’élevage (EDE), agréés par le ministère chargé de l’agriculture et placés sous sa tutelle.

En matière de systèmes d’information, la traçabilité animale est historiquement gérée dans des bases de données de traçabilité, au sein des anciens établissements de l’élevage (4 souches logiciel existent correspondant à 26 bases informatiques), que les chambres d’agriculture ont alors repris. Ces systèmes, vieillissants mais toujours fonctionnels, permettent l’enregistrement des opérateurs et la transmission des informations à la base nationale d’identification du ministère (BDNI).

La multiplicité de ces bases d’enregistrement induit une charge supplémentaire en matière de gouvernance, un risque accru en matière de sécurité des systèmes d’information et implique une absence d’harmonisation nationale pour la réalisation d’une même obligation déclarative et pour la gestion des mêmes missions.

Par ailleurs, trois systèmes ont été délégués conformément à l’article L. 212-2 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) et transmettent les données recueillies à la BDNI :

le système gérant les déclarations de mouvement des ovins et caprins ; le système gérant la traçabilité des suidés ; et le système gérant les déclarations des abattoirs de bovins.

Ainsi, les opérateurs sont accompagnés pour réaliser leurs différentes obligations déclaratives, les opérateurs sont accompagnés :

- en premier lieu, par les chambres d’agriculture (enregistrement de leurs établissements, traçabilité des ruminants sur toute la chaîne de production) ;

- en second lieu, celui exercé, sur leur périmètre, par les personnes délégataires agréées par le ministère pour la collecte et le traitement de données.

La BDNI, créée au début des années 2000, constitue encore aujourd’hui, pour les ruminants, le référentiel des opérateurs et de leurs établissements. Elle fournit également à l’agence de services et de paiement (ASP) les données nécessaires au paiement des aides de la politique agricole commune (PAC).

Connaissant depuis une dizaine d’années des épisodes de rupture réguliers, fragilisant ainsi l’exercice des missions de la DGAL et le versement des aides PAC, et ne pouvant plus évoluer afin de supporter les nouveaux besoins de l’administration, le décommissionnement de la BDNI et son remplacement sont devenus indispensables.

Le ministère a donc lancé, en 2019, un projet de refonte du système d’information de la traçabilité animale, dénommé Système d’information national d’enregistrement des mouvements des animaux (SINEMA).

La refonte de ce système d’information vise également à renforcer la fiabilité, la sécurisation et la qualité des données stratégiques pour les filières et pour l’action de l’État, ainsi qu’à assurer une meilleure maîtrise du système de traçabilité par le ministère. Les développements informatiques ont débuté et une première mise en production est prévue en 2027, avec un décommissionnement complet de la BDNI en 2028.

Dans le cadre de ce projet, le ministère chargé de l’agriculture finance la construction par Chambres d’Agriculture de France (CDAF), tête du réseau des chambres d’agriculture, d’une base nationale des opérateurs (BNO), constituée d’un système de télédéclaration et dédiée à l’enregistrement des opérateurs détenant des animaux autres que les carnivores domestiques ou équidés et de leurs établissements.

Dans le cadre de discussions avec les filières, le ministère étudie actuellement la possibilité de créer un portail unique pour réaliser l’ensemble des démarches réglementaires en matière de traçabilité animale, notamment pour l’enregistrement des données de mouvement des animaux en filière bovine.

Cette voie d’entrée unique pour les opérateurs permettra d’assurer un fonctionnement harmonisé de la collecte des informations de traçabilité animale et d’en maîtriser au mieux la qualité.

Les informations de traçabilité animale, croisées avec des informations complémentaires collectées au titre de l’article L. 212-8-1 du code rural et de la pêche maritime, pourraient permettre d’améliorer le suivi technique des troupeaux et d’offrir des services d’intérêt économique aux professionnels (performance des élevages, compétitivité, recherche, etc.). Cette collecte de données, en un portail unique, pourrait également permettra ainsi une amélioration de la qualité des données de traçabilité animale.

Pour le recueil de ces informations complémentaires utiles à la profession, via le portail unique, la collecte sera assurée par la même voie et dans des conditions respectant la réglementation en matière de traitement de données.

➢ Piégeurs

L’article L. 223-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit que, concernant les animaux d’élevage, les éleveurs sont tenus de réaliser ou de faire réaliser les mesures de prévention (mesures de biosécurité, doubles clôtures, sas d’entrée / sortie dans les bâtiments…, vaccination, etc. ), de surveillance (dépistage obligatoire par prélèvements sanguins, d’organes ou écouvillons par exemple) et de lutte obligatoires concernant les maladies animales réglementées susceptibles de contaminer leurs animaux. Les maladies animales réglementées sont définies par les articles L. 201-1 et L. 221-1 du CRPM, faisant notamment référence au règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale. Ces maladies réglementées sont listées dans le règlement d'exécution (UE) 2018/1882 du 3 décembre 2018 sur l'application de certaines dispositions en matière de prévention et de lutte contre les maladies à des catégories de maladies répertoriées et établissant une liste des espèces et des groupes d'espèces qui présentent un risque considérable du point de vue de la propagation de ces maladies répertoriée, ainsi que dans l’arrêté du 3 mai 2022 listant les maladies animales réglementées d'intérêt national en application de l'article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime.

Ainsi, par exemple, l’influenza aviaire hautement pathogène, la dermatose nodulaire contagieuse ou la tuberculose bovine sont des maladies animales réglementées.

Par ailleurs, l’article L. 223-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit que, concernant les animaux de la faune sauvage ou les espèces de gibier dont la chasse est autorisée, les personnes qui exercent le droit de chasse ou de pêche ou qui en organisent l'exercice et les personnes titulaires du droit de chasser, sont tenues de réaliser ou de faire réaliser les mesures destinées à la prévention, la surveillance et la lutte obligatoires concernant les maladies animales réglementées.

La surveillance de la présence de certaines maladies animales réglementées, en particulier la tuberculose bovine, nécessite de capturer des animaux sauvages pour ensuite procéder à la prise d’échantillons, parfois à la suite d'autopsie, aux fins d'analyses.

Lorsque la présence de la maladie dans la faune sauvage est mise en évidence, il est nécessaire ensuite de mettre en place des mesures de lutte vis à vis des populations infectées pour éviter la propagation de la maladie et la constitution de réservoirs susceptibles de jouer un rôle dans la contamination d'animaux d’élevage.

Pour ces deux activités (surveillance et lutte), l’autorité administrative doit pouvoir faire appel à des piégeurs formés et agréés conformément à l’article R. 427-16 du code de l’environnement, afin de mener des actions de longue durée sur certains secteurs délimités. Les ressources en personnes formées au sein de l'Office Français de la Biodiversité, des services vétérinaires départementaux (au sein des DD(ETS)PP) ou des lieutenants de louveterie sont insuffisantes pour mener à bien ces actions de surveillance, de lutte et de prévention.

Ainsi, dans le cadre de la lutte contre la tuberculose bovine, les préfets font appel aux piégeurs agréés, mais leur statut n’est pas reconnu spécifiquement au titre de la santé animale (ou du code rural et de la pêche maritime). De plus, leur rémunération n’est pas encadrée, au niveau national, pour le domaine « santé animale ». Par ailleurs, nombre de ces piégeurs refusent de piéger par crainte d’être mis en difficulté si dans le cadre de leur activité, ils étaient amenés à piéger des animaux domestiques ou à blesser des personnes.

Il est donc nécessaire de leur donner un statut juridique sécurisé et attractif encadrant cette action sanitaire afin de s’assurer de la mobilisation des piégeurs et du renouvellement de leurs effectifs.

Leurs missions sont en effet essentielles, par exemple dans le cadre de la surveillance et de la lutte contre la tuberculose bovine, le piégeage des blaireaux doit être effectué dans les départements niveaux de surveillance de niveaux 2 et 3 Sylvatub160 :

- Dans les zones de prospection, à des fins de surveillance (autour de foyers bovins), afin d’effectuer des autopsies et analyses pour savoir si l’infection circule chez les blaireaux ;

- Dans les zones infectées (lorsque l’on sait que la faune sauvage est infectée) pour réduire les densités de blaireaux.

160 https://www.plateforme-esa.fr/fr/actualisation-des-niveaux-de-surveillance-sylvatub-2025

L’arrêté du 29 janvier 2007 fixe les dispositions relatives au piégeage des animaux classés nuisibles en application de l'article L. 427-8 du code de l'environnement (aujourd’hui appelées ESOD pour Espèces Susceptibles d’Occasionner des Dégâts).

Ainsi, les piégeurs formés et agréés conformément à l’article R. 427-16 du code de l’environnement ont un cadre d’intervention défini par le code de l’environnement, pour les chasses particulières et la lutte contre les animaux susceptibles d'occasionner des dégâts. Mais aucun cadre d’intervention n’est prévu pour le domaine sanitaire de la surveillance et lutte contre les maladies animales réglementées.

C’est pourquoi il est nécessaire de donner à ces piégeurs agréés un statut juridique encadrant leur action dans le domaine sanitaire.

➢ Vétérinaires

En 2010, les Etats Généraux du Sanitaire ont permis de définir les grands axes de la rénovation du système sanitaire face aux nouvelles menaces liées à l'intensification des échanges et ont abouti à la loi n° 2010-874 de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010. En application de cette loi, l’ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 relative à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire a clarifié les rôles, missions et responsabilités du vétérinaire qui exerce des missions réglementées, le vétérinaire « sanitaire » ou « mandaté », selon les missions.

Ainsi, les articles L. 203-1 à L. 203-11 du code rural et de la pêche maritime définissent le périmètre d’intervention de ces vétérinaires.

Le « vétérinaire sanitaire » est titulaire d’une habilitation délivrée par l’autorité administrative et désigné par certaines catégories de détenteurs d’animaux pour pouvoir exécuter sur leurs animaux des interventions sanitaires rendues obligatoires en application du code rural et de la pêche maritime, ou en application du droit de l’Union européenne. L'État n’est pas responsable des dommages causés ou subis par le vétérinaire sanitaire. Le « vétérinaire mandaté » réalise des missions de police sanitaire, de contrôle officiel ou de certification pour le compte et au nom de l’Etat.

Dans ce cas, l'État est responsable des dommages causés ou subis par le vétérinaire mandaté, sauf en cas de faute personnelle.

Un « vétérinaire sanitaire » peut être également « vétérinaire mandaté » lorsque des mesures de polices sanitaires s’appliquent à un élevage, le vétérinaire sanitaire étant alors mandaté pour réaliser ces mesures.

Les conditions d’octroi de l’habilitation, d’exercice des missions qui y sont liées, ainsi que les responsabilités et obligations incombant au vétérinaire permettant son maintien sont fixées par décret en conseil d’Etat. Ainsi, le décret n° 2012-843 du 30

juin 2012 relatif à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire a notamment défini les modalités de délivrance de l’habilitation du vétérinaire sanitaire, de l’exercice de ses missions, et de suspension et retrait de l’habilitation (articles R. 203-3 à R. 203-16 du CRPM).

Plus de 92 % des vétérinaires libéraux exerçant en France sont détenteurs d’une habilitation sanitaire (19 213 vétérinaires habilités en 2024161 pour 20 844 vétérinaires en exercice en 2023162).

Les nouveaux enjeux auxquels les professions agricoles et vétérinaire doivent faire face sont nombreux, qu’ils soient climatiques, sanitaires ou sociétaux. La réorganisation des modes d’exercice des vétérinaires et le déclin de l’activité vétérinaire rurale, l’effet du changement climatique et de la mondialisation des échanges entrainant l’émergence de nouvelles maladies ou réémergence d’anciennes maladies, la pression sociétale sur le bien-être animal et l’acceptabilité des mesures de lutte, en sont les plus saillants.

Quinze ans après les États Généraux du Sanitaire, il apparait donc nécessaire d’adapter ou préciser le champ et les conditions d’exercice des missions des vétérinaires sanitaires et mandatés afin de renforcer la résilience de notre système sanitaire et conforter leur rôle de sentinelle pour la détection précoce des maladies et de leurs missions centrales pour une réaction rapide et efficace dans la gestion des crises sanitaires.

➢ Médicaments vétérinaires

A la suite de l’entrée en application de trois règlements européens concernant l’usage des médicaments vétérinaires dits « Paquet médicaments vétérinaires », il est nécessaire de continuer à apporter au cadre législatif français les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en vigueur de ces textes, lesquels sont :

- Le règlement (UE) 2019/4 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 concernant la fabrication, la mise sur le marché et l'utilisation d'aliments médicamenteux pour animaux, modifiant le règlement (CE) n° 183/2005 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/167/CEE du Conseil ainsi que des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit ;

- Le règlement (UE) 2019/5 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 161 Liste des vétérinaires avec habilitation sanitaire limitée à plusieurs départements disponible sur le site du MAASA : https://agriculture.gouv.fr/tous-les-etablissements-agrees-certifies-autorises-ou-enregistres-par-la-dgal 162 Donnée issue de l’atlas démographique vétérinaire 2024 publié par l’Ordre des vétérinaires :

https://www.veterinaire.fr/

2018 modifiant le règlement (CE) n° 726/2004 établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments, le règlement (CE) n° 1901/2006 relatif aux médicaments à usage pédiatrique et la directive 2001/83/CE instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain ainsi que des actes délégués et d’exécution qu’il prévoit ;

- Le règlement (UE) 2019/6 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE ainsi que des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit.

Une première adaptation du droit national au « paquet médicaments vétérinaires » a été réalisée par l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 portant adaptation des dispositions du code de la santé publique et du code rural et de la pêche maritime au droit de l’Union européenne dans le domaine des médicaments vétérinaires et des aliments médicamenteux. Cette ordonnance a permis de tirer les conséquences de l’abrogation de la directive 2001/82/CE et de l’entrée en application des règlements (UE) 2019/4, 2019/5 et 2019/6, notamment en matière de définitions, de compétences des autorités administratives et de régime juridique des aliments médicamenteux.

Plus particulièrement, il s’agissait alors d’adapter certaines définitions et renvois juridiques du code de la santé publique afin de les mettre en cohérence avec les notions introduites par le règlement (UE) 2019/6, de préciser les compétences des autorités administratives compétentes, notamment de l’Agence nationale du médicament vétérinaire au sein de l’ANSES, pour l’instruction des autorisations, la pharmacovigilance et les activités de contrôle et de réviser le cadre juridique applicable aux aliments médicamenteux, afin de tenir compte du règlement (UE) 2019/4, relatif à leur fabrication, leur mise sur le marché et leur utilisation, qui a redéfini le régime juridique des aliments médicamenteux, en les rattachant au cadre juridique applicable aux aliments pour animaux.

Toutefois, cette adaptation initiale ne couvre pas l’ensemble des ajustements rendus nécessaires par l’application complète et progressive des règlements européens, ni par l’adoption ultérieure de leurs actes délégués et d’exécution.

Ainsi, la mise en œuvre de l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 et l’analyse de la cohérence d’ensemble du cadre juridique applicable ont mis en évidence la nécessité de procéder à des ajustements complémentaires du droit national.

Les ajustements envisagés ne modifient pas l’équilibre général du droit du médicament vétérinaire. Ils visent principalement à sécuriser la base légale de certaines dispositions, à garantir l’effectivité des contrôles et à simplifier les

procédures administratives, tout en assurant une application complète et cohérente du règlement (UE) 2019/6.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 38 de la Constitution prévoit que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ».

Il ressort de ces dispositions que le Gouvernement, à son initiative, peut être autorisé par le Parlement à prendre par ordonnance des mesures qui sont en principe du domaine de la loi.

Une disposition d'habilitation ne peut résulter que d'un projet de loi ou d'un amendement déposé par le Gouvernement163

.

L'article 38 de la Constitution n'exclut de la délégation que les domaines que la Constitution réserve aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale164. Toutes les autres matières que l'article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi peuvent faire l'objet d'une habilitation à légiférer par ordonnance165, quelle que soit leur importance et quelle que soit l'éminence des principes en cause.

La loi d'habilitation ne saurait avoir pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la Constitution, de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que les normes internationales et européennes applicables166 .

En outre, aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de 163 Cons. cons., 20 janvier 2005, n° 2004-510 DC.

164 Cons. cons., 16 décembre 1999, n°99-421 DC, cons. 15.

165 Cons. cons., 16 décembre 1999, précitée, cons. 8.

166 Cons. cons., 26 juin 2003, n°2003-473 DC, cons. 10.

leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l’économie numérique »). Il en va de même pour une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne167 .

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

➢ Financement

Compte tenu de la multiplicité des menaces sanitaires, il ressort des premiers travaux menés dans le cadre des Assises le besoin d’une mutualisation du financement des mesures sanitaires, au regard de leurs coûts croissants, afin de limiter in fine les pertes économiques et soutenir la résilience des exploitations.

Concernant les outils de la réglementation européenne permettant de mettre en œuvre une mutualisation de moyens, il convient de distinguer :

- Les lignes directrices européennes concernant les aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales (2022/C 485/01) qui définissent un « fonds de mutualisation » comme un « système reconnu par un État membre conformément à son droit national et permettant aux agriculteurs affiliés, aux exploitants de forêts et aux gestionnaires de forêts de s’assurer et de percevoir des indemnités en cas de pertes économiques ». Les États membres peuvent verser des contributions financières à des fonds de mutualisation « reconnus »

dans ce cadre. Un régime d’aide nationale168 construit sur la base de l’aide aux contributions financières à des fonds de mutualisation prévue par les lignes directrices a été notifiée à la Commission européenne. En France, il s’agit d’un agrément prévu par les articles R. 361-50 et suivants du CRPM en application de l’article L. 361-3 du même code relatif à l’intervention du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) visant à indemniser les agriculteurs pour des dommages causés par notamment par des maladies animales ou des organismes nuisibles pour les végétaux (point 417 des lignes directrices précitées).

- Les articles 157 et 164, notamment le m) du 4, du règlement (UE) n° 1308/2013 du parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (dit « OCM ») 167 V. par ex. Cons. cons., 12 juin 2018, n° 2018-765 DC, cons. 3.

168 Aide d’État SA.107590 (2023/N) relative à l’aide aux contributions financières à des fonds de mutualisation modifiée par les régimes SA.118416 (2025/N) et SA.120939 (2025/N).

prévoient, que des interprofessions reconnues par un État membre peuvent mettre en place, à leur initiative, des fonds de mutualisation en tant qu'outil notamment pour financer des actions de prévention à partir de cotisations obligatoires. Ce cadre est souple et la décision relève de la gouvernance de ces interprofessions.

Ainsi, les « fonds de mutualisation » des organisations interprofessionnelles prévus par le règlement OCM sont distincts des fonds de mutualisation « agréés » au sens de l'article L. 361-3 du CRPM.

Actuellement, seul le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE), qui n’est pas un fonds de mutualisation porté par une organisation interprofessionnelle, détient ce type d'agrément169 .

Il n'est pas possible que des « fonds de mutualisation » d'organisations interprofessionnelles bénéficient d'une contribution publique du FNGRA, car ils ne peuvent pas bénéficier d'un agrément au sens de l'article L. 361-3 du CRPM.

En effet, les "fonds de mutualisation" qui pourraient être portés par des organisations interprofessionnelles ne remplissent pas les conditions pour obtenir un agrément au sens de l'article L. 361-3 du CRPM (conditions prévues aux article R. 361-50 à R. 361-59 du même code) car :

- Les fonds de mutualisation « agréés' » au sens de l'article L. 361-3 du CRPM sont compétents uniquement pour les activités agricoles au sens de la PAC, or les interprofessions incluent des opérateurs des secteurs d’activités concernant la transformation et/ou de la distribution des produits alimentaires, et non pas uniquement des opérateurs du secteur agricole.

- L’article R. 361-55 du CRPM impose des règles de fonctionnement, notamment la présence d'une section commune et de sections spécialisées, ce qui n’est pas le cas des organisations interprofessionnelles.

- Les fonds de mutualisation « agréés » au sens de l'article L. 361-3 du CRPM sont des dispositifs qui visent à mutualiser les risques entre filières, à l'inverse des organisations interprofessionnelles.

- C’est pourquoi il n'est pas possible d'agréer des fonds de mutualisation "mono-filière" et, par conséquent, il n’est pas prévu de pouvoir financer par des fonds publics les fonds de mutualisation non agréés.

Par ailleurs, le FMSE, seul fonds de mutualisation agréé, vise à indemniser les agriculteurs pour des dommages causés par des maladies animales ou des organismes 169 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000051330893

nuisibles pour les végétaux réglementés, et n’est pas en capacité juridiquement, au regard des règles européennes et nationales, d’intervenir dans le domaine de la prévention ni pour des maladies non réglementées. Ce cadre d’intervention est défini par l’article L. 361-3 du CRPM ainsi que par les dispositions européennes (lignes directrices agricoles et régime d’aide d’État). Enfin, il faut noter que les détenteurs non professionnels d’animaux, (ou de végétaux), ne sont pas couverts par ce type de fonds de mutualisation “agrées” qui sont réservés aux acteurs professionnels.

Le recours aux dispositifs assurantiels n'est pas adapté pour les éleveurs, les entreprises d'assurance n'étant pas capables d'évaluer le risque à couvrir à l'émergence de la crise. Par ailleurs, dans le domaine sanitaire, les assureurs peuvent être confrontés à des risques d'aléa moral (concernant l'application des mesures de prévention et de lutte) ou de sélection adverse qui portent préjudice à leur intervention. Les sources de financements privés identifiées reposent donc sur des dispositifs de mutualisation professionnels (interprofessions, fonds de mutualisation, etc…).

➢ Traçabilité

Le cadre juridique actuel concernant l’obligation et le régime de traçabilité animale et les données nécessaires permettant d’assurer la traçabilité est présenté ci-dessous.

Le règlement 2016/429 dit « Loi de santé animale » (LSA) vise à prévenir et à lutter contre les maladies animales pouvant être transmises à d’autres animaux ou aux êtres humains. Pour cela, il est prévu des dispositions relatives à l’enregistrement des opérateurs, de leurs établissements, à l’identification et au suivi des animaux détenus.

- Concernant l’enregistrement des opérateurs détenant des animaux et de leurs établissements :

Les articles 84 à 92 et 172 à 175 du règlement 2016/429 détaillent les obligations d’enregistrement qui s’imposent aux opérateurs détenant des animaux. Les articles 3, 18 à 21 du règlement 2019/2035 et l’article 20 du règlement 2020/691 viennent ajouter des informations à enregistrer.

Les articles 93, 101, 173 et 185 du règlement 2016/429 précisent que l’autorité compétente enregistre dans un registre les opérateurs, établissements et transporteurs d’animaux terrestres et de leurs produits, ainsi que les opérateurs, établissements et groupes d’établissements aquacoles.

En droit français, pour les opérateurs détenant des animaux autres que les équidés et les carnivores domestiques, l’article L.513-1 du Code rural et de la pêche maritime (CRPM) précise que Chambre d’agriculture France (CDAF), tête du réseau des

chambres d’agriculture, assure « la collecte et le traitement des données relatives aux opérateurs et à leurs établissements qui sont notamment requises [par la LSA] ».

L’article L. 212-3 du CRPM dispose ensuite que les chambres d’agriculture « contribuent à la collecte des données relatives aux opérateurs […] collectées et centralisées par [CDAF] dans des conditions définies par décret ». CDAF « structure, coordonne et pilote » cette mission des chambres au titre de l’article L. 513-1 précité.

Pour les opérateurs détenant des équidés, leur enregistrement a été confié par l’article L. 212-9 du CRPM à l’Institut Français du Cheval et de l’Equitation sur une base informatique dénommée SIRE.

Par ailleurs, l’article L. 212-2 du CRPM précise que l’enregistrement des opérateurs détenant des carnivores domestiques peut être confié à une personne agréée par le ministère chargé de l’agriculture après appel à candidature. Cette mission est aujourd’hui assurée par Ingenium Animalis sur la base de données dénommée I-CAD.

Enfin, les informations déclarées par les opérateurs et enregistrées par les établissements et personnes précités sont précisées par arrêté du ministre chargé de l’agriculture.

- Concernant l’enregistrement de l’identification et des mouvements des ruminants et porcins :

L’article 108 de la LSA impose aux Etats membres la mise en place d’un système d’identification et d’enregistrement des animaux terrestres qui comporte des dispositifs matériels d’identification des animaux, des documents d’identification et de circulation, des registres et des bases de données.

L’article 109 de ce même règlement précise que les Etats membres doivent détenir et mettre à jour une base de données informatique pour les espèces bovines, ovines, caprines, les porcins et les équidés.

Ces exigences sont complétées par le règlement délégué (UE) 2019/2035 de la Commission du 28 juin 2019 complétant le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les règles relatives aux établissements détenant des animaux terrestres et aux couvoirs ainsi qu’à la traçabilité de certains animaux terrestres détenus et des œufs à couver qui précise les règles concernant les informations contenues dans la base de données informatiques des bovins (article 42), ovins et caprins ( article 49), porcins (article 56), équidés (article 64).

Ce règlement précise également les règles relatives à l’échange de données électroniques entre les bases de données informatiques des Etats membres concernant les bovins (article 43).

Le chapitre 2 du règlement d’exécution (UE) 2021/520 relatif à la traçabilité de certains animaux terrestres détenus précise quant à lui les modalités de fonctionnement pratique et technique des bases de données informatiques, en particulier en ce qui concerne les délais de transmission des informations pour l’enregistrement des animaux détenus.

En droit français, l’article L.212-8-1 du CRPM précise que « les chambres d'agriculture contribuent à la collecte et au traitement des données relatives à l'identification et à la traçabilité des animaux des espèces bovines, ovines et caprines ainsi qu'à la délivrance et à la gestion des matériels et procédés d'identification et des documents d'identification des animaux de ces espèces ». CDAF « structure, coordonne et pilote » cette mission des chambres au titre de l’article L.513-1 précité.

Par ailleurs, l’article L.212-2 du CRPM précise que la collecte et le traitement des données relatives à l'identification des animaux, le nom et l'adresse de leurs propriétaires ou détenteurs successifs et la mention de l'exécution des obligations administratives auxquelles ces derniers sont astreints peuvent être réalisés par l’Etat ou confiés à des personnes agréées après appel à candidature par le ministère chargé de l'agriculture.

➢ Piégeurs

Le statut « indemne de maladie » au regard d’une maladie animale réglementée au niveau européen est octroyé par la Commission européenne, en application de l’article 36 du Règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale.

Concernant plus particulièrement la tuberculose bovine, le critère retenu par la réglementation européenne pour qu’un Etat membre obtienne le statut « indemne de maladie » est une incidence de moins de 0,1 % au cours des trois dernières années, couplée à une surveillance annuelle conduite dans les élevages et dans la faune sauvage.

A cet effet, le maintien du statut « indemne d’infection » de la France passe par une surveillance annuelle fondée sur une analyse de risques. Celle-ci doit prendre en compte les systèmes de production en élevage, mais également les facteurs de risques liés à la propagation de l'infection par d'autres animaux que les bovins détenus, ce qui nécessite de connaître la situation sanitaire des maladies règlementées dans la faune sauvage afin, dans l’hypothèse où ces maladies sont présentes, de lutter contre celles-ci.

Ainsi, les piégeurs agréés conformément à l’article R. 427-16 du code de l’environnement, jouent un rôle important dans la surveillance de la tuberculose bovine notamment chez les blaireaux, qui sont, avec les sangliers et les cervidés les espèces de la faune sauvage susceptibles d’être infectées et de contaminer à leur tour des élevages bovins.

➢ Vétérinaires

L’encadrement des missions réalisées par les vétérinaires libéraux habilités en tant que vétérinaires sanitaires ou mandatés traduit un partenariat public/privé unique en Europe et mis en place en France depuis plus de 70 ans.

Ce cadre national, permet d’intégrer et de répondre au cadre de l’Union qui repose principalement sur les règlements européens suivants :

- Règlement (UE) 2016/429 du Parlement et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale,

- Règlement (UE) 2017/625 du Parlement et européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels sur les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, complétés par leurs actes délégués et d’exécution,

- Les règlements formant le « paquet hygiène » et les règles relatives à la certification aux mouvements et aux exports d’animaux vivants, de leurs produits ou de leurs sous-produits.

Ces règlementations octroient aux vétérinaires l’exclusivité de la réalisation d’un certain nombre de missions et contrôles officiels dans le cadre de la prévention, de la surveillance et de la lutte en santé animale et en santé publique (prévention et lutte contre les zoonoses), mais aussi dans le cadre du bien-être animal, du contrôle de la chaîne alimentaire et de la certification sanitaire au commerce des animaux, de leurs produits et de leurs sous-produits animaux.

➢ Médicaments vétérinaires

Le cadre conventionnel applicable repose principalement sur les règlements (UE) 2019/4, 2019/5 et 2019/6, complétés par leurs actes délégués et d’exécution.

L’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 constitue une première étape d’adaptation du droit interne à ce cadre européen. Néanmoins, le caractère évolutif du droit de l’Union, conjugué à la technicité des règles applicables aux médicaments

vétérinaires, rend nécessaire une poursuite de l’adaptation législative afin de garantir une conformité complète, cohérente et durable du droit national.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

➢ Piégeurs

La Grande Bretagne et l'Irlande ont, depuis de nombreuses années, encadré le piégeage, notamment de blaireaux, dans la surveillance et la lutte contre la tuberculose bovine.

En Irlande, le gouvernement encadre et programme les activités de piégeages. Les piégeurs sont recrutés au travers d’appels d’offres. Les piégeurs recrutés sont formés puis supervisés par les agents de l’Etat dans leur activité. Leur rémunération est prise en charge par l’Etat.

➢ Vétérinaires

Les règlements (UE) 2016/429 et 2017/625, les règlements formant le paquet hygiène et les règles relatives à la certification aux mouvements et aux exports d’animaux vivants, de leurs produits ou de leurs sous-produits sont directement applicables dans l’ensemble des États membres. À l’instar de la France, les États membres ont procédé à des adaptations de leur droit national afin d’assurer la mise en œuvre effective de ces règlements, notamment en ce qui concerne l’organisation des autorités compétentes, les modalités de contrôle, les règles de prescription et de délivrance, ainsi que les dispositifs de sanctions applicables en cas de non-respect des exigences européennes.

L’organisation choisie par la France présente la particularité d’obéir à une logique de partenariat entre les secteurs public et privé, qui la distingue d’autres modèles retenus par les États membres. Dans le modèle suédois par exemple, il existe une séparation entre les missions de soins, chirurgie et prescriptions médicales à destination des animaux domestiques et les missions de contrôle et de surveillance. Ces dernières sont en effet exclusivement réalisées par des vétérinaires fonctionnaires de l’État qui ne prodiguent pas de soins aux animaux domestiques. Ainsi, seul 1 % des vétérinaires exerçant en France travaillent dans le secteur public contre 24 % pour la Suède, 16 % pour l’Allemagne ou encore 39 % pour l’Irlande170

.

170 Survey of the veterinary profession in Europe, 2018, Federation of veterinarians of Europe.

➢ Médicaments vétérinaires

Les règlements (UE) 2019/4, 2019/5 et 2019/6 relatifs aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux sont directement applicables dans l’ensemble des États membres depuis le 28 janvier 2022. À l’instar de la France, les États membres ont procédé à des adaptations de leur droit national afin d’assurer la mise en œuvre effective de ces règlements, notamment en ce qui concerne l’organisation des autorités compétentes, les modalités de contrôle, les règles de prescription et de délivrance, ainsi que les dispositifs de sanctions applicables en cas de non-respect des exigences européennes.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

➢ Financement

Le système sanitaire actuel est fondé sur le modèle issu des états généraux du sanitaire conduits voici une quinzaine d’années. Au vu de l’évolution de la situation sanitaire de la Ferme France et de l’émergence de nouvelles menaces sanitaires en santé animale, les Assises du sanitaire animal visent à améliorer le système sanitaire en place en matière de gouvernance, de financement, de stratégie et de partage des responsabilités entre l’État et les filières.

A ce jour, les mesures sanitaires en santé animale répondent à trois objectifs :

- La prévention qui vise à protéger les cheptels face à l’introduction d’agents pathogènes (biosécurité, campagnes de vaccination préventives comme la dernière campagne de vaccination contre l’IAHP, visite sanitaire …) ;

- La surveillance qui permet d’avoir une bonne connaissance de la situation sanitaire sur le territoire français par divers moyens : campagnes de dépistage programmé, surveillance des évènements en élevage, collecte et traitement des données (plateforme d’épidémiosurveillance) ;

- La lutte qui vise à financer les mesures de gestion appliquées dans les élevages pour éradiquer les agents pathogènes présents (dépeuplement des cheptels, nettoyage et désinfection des bâtiments, campagnes de vaccination déployées dans le cadre de mesures de gestion visant l’éradication …) et à indemniser les animaux abattus sur ordre de l’administration. Pour les crises d’une certaine intensité, les mesures de lutte sanitaires peuvent être accompagnées par une indemnisation des pertes économiques.

Les dernières crises sanitaires (FCO, IAHP, DNC, etc) ont mis en évidence les limites du système actuel, par un défaut d’anticipation et de visibilité sur l’intervention des différents acteurs.

Dans ce contexte les Assises ont pour finalité de ré-interroger notre modèle sanitaire et les responsabilités des différents acteurs en matière de prévention, de surveillance et de lutte, y compris en matière de financement.

Les différents leviers identifiés et qui seront discutées lors des Assises du Sanitaire n’emportent pas la même nécessité de légiférer :

- Concernant les financements interprofessionnels, via des accords interprofessionnels portant sur le financement de mesures de prévention dans les élevages : les organisations interprofessionnelles peuvent décider d'affecter directement leurs ressources (contributions générales ou contributions spécifiques) pour financer des mesures de prévention, et le cas échéant, dans le cadre de fonds de mutualisation créés et gérés par les interprofessions. Les contributions aux interprofessions sont volontaires ou rendues obligatoires par extension d’un accord interprofessionnel (par la prise d’un arrêté ministériel en France). Les articles L. 632-1 à 12 du CRPM décrivent ces organisations interprofessionnelles agricoles. La mise en œuvre de cette option ne nécessite aucune disposition législative supplémentaire.

- Concernant une intervention en matière de prévention via des fonds de mutualisation agréés, notamment via le financement des programmes sanitaires d’intérêt collectif171 (PSIC) sans contribution publique :

l’élargissement de l’intervention du FMSE, seul fonds de mutualisation agréé dans le cadre de l’article L. 361-3

172 du CRPM, pourrait nécessiter d’introduire

un article législatif, qui prévoirait la possibilité pour un fonds de mutualisation agréé d’intervenir sur un autre périmètre (celui de la prévention) que celui de son agrément et cela sans intervention financière de l’État.

- Concernant la création d’un ou plusieurs fonds de mutualisation ad -hoc dont l’activité serait centrée sur la prise en charge des actions de prévention, surveillance ou lutte : ces fonds pourraient également être ouverts aux acteurs 171 Prévus par l’article L.201-10 du CRPM.

172 Qui rend possible une contribution du Fonds national de gestion des risques en agriculture pour le financement de l’indemnisation des pertes économiques liées à l’apparition d’un foyer de maladie animale ou végétale ou d’un incident environnemental par des fonds de mutualisation agréés par l’autorité administrative.

non professionnels et aux collectivités locales, par exemple pour permettre la mutualisation des coûts des mesures liées à la lutte en santé des végétaux qui peut concerner de nombreux propriétaires particuliers, pour lesquels ces coûts sont très onéreux. Une mesure législative est indispensable pour permettre la mise en place de tels dispositifs.

➢ Traçabilité

Les bases d’une harmonisation de l’exercice des missions des chambres d’agriculture en matière de traçabilité animale ont été posées par la reconnaissance du rôle de pilote à Chambres d’Agriculture de France (CDAF), tête de réseau des chambres d’agriculture, sur les missions des chambres d’agriculture. CDAF s’est également vu reconnaître par l’article 53 de la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture, le pouvoir d’adopter des normes d'intervention pour les établissements du réseau et de s'assurer du respect de ces normes.

En revanche, le projet de portail unique en cours de réflexion pourrait impliquer des évolutions législatives, notamment pour permettre d’y agréger des données complémentaires pour les filières professionnelles et de préciser les nouvelles finalités de traitement de ces données. Les travaux du programme SINEMA sont relancés depuis la fin de l’année 2025 et il est prévu qu’ils aboutissent en partie en 2028. Ce calendrier risque de ne pas être respecté en cas d’absence de base juridique pour intégrer ce portail unique au projet SINEMA. C’est pour cela qu’il est nécessaire de légiférer sur le sujet.

➢ Piégeurs

Le rôle des piégeurs agréés d’animaux de la faune sauvage dans le cadre de leurs missions, est identifié comme essentiel à la mise en œuvre de mesures de prévention, surveillance ou lutte concernant certaines maladies animales réglementées, notamment la tuberculose bovine. Or, à ce jour, le rôle des piégeurs n’est pas encadré spécifiquement pour le domaine de l’intervention sanitaire animale, ces derniers ne disposant pas de statut juridique propre.

C’est pourquoi il est nécessaire de légiférer pour acter la reconnaissance et l’encadrement des missions des piégeurs dans le domaine sanitaire, sécuriser et harmoniser les modalités d'intervention et rémunération des piégeurs. L’enjeu est de s’assurer pour l’avenir de la poursuite de ces missions d’intérêt général indispensables à la surveillance et la lutte contre certaines maladies animales réglementées.

➢ Vétérinaires

Depuis l’ordonnance n° 2011-863, de profondes évolutions de l’organisation de la profession vétérinaires mais aussi sociétales, climatiques et sanitaires ont eu lieu. Les dispositions actuelles s’avèrent parfois inadaptées ou insuffisantes face aux enjeux et aux réalités et contraintes de terrain. Afin de renforcer la résilience du dispositif sanitaire et de renforcer la place centrale que tiennent les vétérinaires habilités, notamment en termes de veille et de surveillance des maladies animales et zoonotiques sur le territoire il est nécessaire d’ajuster le cadre de l’habilitation sanitaire et de l’intervention des vétérinaires habilités, sanitaires et mandatés.

Dans le cadre de la feuille de route portant sur la lutte contre la désertification vétérinaire et des travaux des Assises du sanitaire, un chantier est ouvert sur la revue des missions et de la rémunération des vétérinaires habilités et mandatés. La volonté est de renforcer le rôle des vétérinaires sanitaires comme sentinelles des risques sanitaires, dans les lieux de détention des animaux et plus largement auprès des animaux. Des modifications des articles L. 203-1 à L. 203-11 du CRPM pourront être nécessaires pour atteindre cette cible, notamment la modification du I. de l’article L.

203-8, en élargissant les mandatements possibles des vétérinaires.

Ce chantier comprend également une réflexion sur la rémunération des missions exercées par ces vétérinaires, en tant que vétérinaires habilités, sanitaires ou mandatés, incluant le cas échéant une participation des propriétaires et détenteurs d’animaux et autres acteurs. Il est dénommé chantier « Vétérinaire sanitaire de demain ».

Enfin, il s’agit de revoir les conditions d’habilitation des vétérinaires sanitaires, notamment dans l’objectif de pouvoir retirer l’habilitation aux vétérinaires mandatés sur des missions de police sanitaire dans certains cas particuliers.

➢ Médicaments vétérinaires

Si l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 a permis une première mise en conformité du droit national, l’expérience de mise en œuvre du nouveau cadre européen met en évidence la persistance de difficultés juridiques et opérationnelles pour les acteurs concernés.

Les adaptations envisagées portent sur plusieurs dispositions de nature législative du code de la santé publique relatives au régime applicable aux médicaments vétérinaires, notamment en matière de sanctions administratives et pénales, de pouvoirs de contrôle des autorités compétentes et de procédures applicables aux opérateurs.

Ces dispositions ont été partiellement adaptées par l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022 afin d’assurer la mise en œuvre du règlement (UE) 2019/6 relatif aux médicaments vétérinaires. Toutefois, l’analyse de la cohérence d’ensemble du dispositif et l’expérience acquise depuis son entrée en application ont mis en évidence la nécessité de procéder à des ajustements complémentaires afin d’assurer la pleine effectivité du cadre européen applicable.

Les adaptations envisagées visent notamment à compléter le dispositif de sanctions applicable au non-respect de certaines obligations prévues par le règlement (UE) 2019/6, à corriger certaines lacunes ou incohérences identifiées dans les dispositions législatives issues de l’ordonnance du 23 mars 2022 et à préciser les pouvoirs de contrôle des autorités compétentes.

Une nouvelle intervention de niveau législatif est donc nécessaire afin de compléter, sécuriser et consolider l’adaptation du code de la santé publique et du code rural et de la pêche maritime au droit de l’Union européenne.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

➢ Financement

Compte tenu de la multiplicité des menaces sanitaires, il ressort des premiers travaux menés dans le cadre des Assises le besoin d’une mutualisation du financement des mesures sanitaires, au regard de leurs couts croissants, afin de limiter in fine les pertes économiques et soutenir la résilience des exploitations.

Les contrats sanitaires de filière, qui seront sur cette base élaborés par les professionnels, traduiront de façon concrète les mesures à renforcer en matière de surveillance et de prévention, pour une meilleure anticipation des menaces sanitaires, en mettant en place notamment des programmes sanitaires d’intérêt collectif173 (PSIC).

Il est attendu une plus grande responsabilité des éleveurs en matière de prévention (déploiement de mesures de biosécurité, vaccination préventive avant les épizooties), afin d’éviter ou limiter l’impact des crises sanitaires, et que l’Etat puisse renforcer les actions de surveillance permettant une détection plus précoce des foyers, notamment en créant la mission de vétérinaire sentinelle.

En ce qui concerne la lutte, elle continuera de relever de la puissance publique pour les maladies animales zoonotiques pouvant avoir des conséquences graves en matière de santé publique (ex : tuberculose, rage, IAHP…) ou pour des maladies animales à fort 173 Prévus par l’article L.201-10 du Code rural et de la pêche maritime (CRPM).

impact sur les cheptels (ex : peste porcine africaine, fièvre aphteuse, dermatose nodulaire contagieuse…). Pour les autres maladies, l’État pourra accompagner les professionnels dans leurs programmes de lutte, notamment via la mise en place d’une banque d’antigènes et de vaccins. Le recours aux programmes du fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE), à gouvernance professionnelle doit rester effectif pour la lutte.

En matière de financement des mesures sanitaires, une mutualisation professionnelle (entre agriculteurs) ou interprofessionnelle (associant les différents maillons d’une filière, de la production agricole, de la transformation et de la commercialisation y compris de la distribution) est envisageable et devra être discutée dans le cadre des Assises, pour aboutir à un consensus.

Au regard des travaux conduits dans le cadre des Assises de la santé animale qui doivent s’achever à l’été, l’objectif de cette mesure est, d’une part, de répartir plus clairement les responsabilités entre l’Etat et les acteurs privés et, d’autre part, de s’assurer de disposer de toutes les modalités de financement des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies animales réglementées réalisées par l’Etat et les personnes autres intervenant dans la mise en œuvre de ces mesures, afin de préciser notamment les modalités selon lesquelles les organisations professionnelles ou interprofessionnelles ainsi que les détenteurs de végétaux ou d’animaux non professionnels peuvent mutualiser leurs contributions afin de prévenir, contrôler et gérer les risques sanitaires.

➢ Traçabilité

Les outils permettant la collecte des données de traçabilité animale sont aujourd’hui multiples et vieillissants, ce qui implique une charge supplémentaire en matière de gouvernance des systèmes d’information, un risque accru en matière de sécurité des systèmes d’information et une absence d’harmonisation nationale pour la réalisation d’une même obligation déclarative (voir supra). Ainsi, des réflexions sont actuellement menées, en concertation avec les organisations professionnelles agricoles, afin de définir le schéma cible qui s’inscrira dans le cadre du programme de refonte du système national dit « SINEMA » et de définir le rôle et les responsabilités de chacun, Etat et partenaires. L’objectif de cette révision est de renforcer l’efficacité, la fiabilité et la sécurisation du système de collecte de données de traçabilité animale (voir supra).

L’objectif recherché par la présente habilitation à légiférer par ordonnance est de permettre l’avènement d’une plateforme unique de collecte de données sur laquelle un opérateur pourra effectuer l’ensemble de ses démarches administratives, et harmoniser sur l’ensemble du territoire national l’accompagnement réalisé par les

établissements et personnes agréées en charge de la collecte des données concernées. De plus, il est envisagé de permettre le recueil d’informations complémentaires non exigées règlementairement, dans le respect des règles liées à la protection des données, afin de les croiser avec les données règlementaires permettant ainsi d’améliorer le suivi technique des élevages et de prévoir de potentielles nouvelles finalités de traitement utiles à la profession.

➢ Piégeurs

L’objectif de cette mesure est de définir le statut juridique applicable aux piégeurs intervenant dans le cadre de la mise en œuvre de mesures de prévention, surveillance et lutte contre les maladies animales réglementées.

➢ Vétérinaires

L’objectif de cette mesure est d‘adapter le cadre juridique de l’habilitation sanitaire et du mandatement des vétérinaires afin de permettre au dispositif sanitaire française d’être pleinement efficace et réactif pour répondre aux enjeux sanitaires actuels et à venir.

➢ Médicaments vétérinaires

L’objectif de cette mesure est de compléter et consolider l’adaptation du droit national opérée par l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022, notamment afin d’assurer une mise en cohérence complète du code de la santé publique et du code rural et de la pêche maritime avec les règlements européens relatifs aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux, de sécuriser juridiquement les pratiques professionnelles des vétérinaires et des opérateurs économiques et de renforcer l’effectivité des dispositifs de contrôle et de sanction.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

L’habilitation à légiférer par ordonnance est nécessaire pour permettre la reprise des travaux des Assises du sanitaire animal et conduire les concertations avec l’ensemble des parties prenantes.

A ce stade, l’état d’avancement de ces travaux ne permet pas de définir de manière suffisamment précise et stabilisée le contenu des dispositions qui en résulteront.

En conséquence, l’habilitation constitue l’option adaptée, dès lors que les finalités poursuivies sont clairement précisées.

Aucune autre option n’a été envisagée.

3.2. OPTION RETENUE

➢ Financement

Il s’agira de compléter les dispositions du CRPM afin de préciser les modalités du financement des mesures de prévention, surveillance ou lutte en matière de stratégie sanitaire entre l’Etat, les organisations professionnelles et interprofessionnelles et les autres personnes impliquées, pour faire face aux dangers zoosanitaires, phytosanitaires et relatifs à la sécurité sanitaire des aliments.

➢ Traçabilité

Il est envisagé de modifier les dispositions législatives relatives à la traçabilité animale afin d’élargir les catégories de données collectées et les finalités de traitement possibles.

➢ Piégeurs

L’option retenue est de modifier l’article L. 223-4 du code rural et de la pêche maritime en y ajoutant la possibilité de participation des piégeurs agréés au titre de l’article R.

427-16 du code de l’environnement, dans l’exécution de certaines mesures de surveillance et de lutte contre les maladies animales réglementées définies par l’autorité administrative.

➢ Vétérinaires

Le dispositif retenu consiste à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour actualiser et préciser le cadre juridique applicable aux vétérinaires habilités, sanitaires et mandatés (articles L.

203-1 à L. 203-11 du CRPM) et mettre en œuvre le chantier « Vétérinaire sanitaire de demain ». Les adaptations porteront principalement sur la clarification des missions, des responsabilités et des prérogatives des vétérinaires sanitaires et mandatés, leur rémunération ainsi que sur l'optimisation de leur articulation avec les autres acteurs du dispositif sanitaire.

Les modalités précises de mise en œuvre seront déterminées à l'issue des consultations en cours, notamment des réflexions issues des Assises du sanitaire animal.

➢ Médicaments vétérinaires

L’option retenue consiste à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour compléter l’adaptation du droit national, dans la continuité de l’ordonnance n° 2022-414 du 23 mars 2022. Cette approche garantit une cohérence globale du dispositif, permet d’intégrer les évolutions récentes du droit de l’Union et offre la souplesse nécessaire à l’ajustement de dispositions techniques complexes.

Plus précisément, les modifications envisagées visent essentiellement à sécuriser juridiquement et à rendre pleinement opérationnel le cadre national applicable au médicament vétérinaire, dans le contexte de l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2019/6 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relatif aux médicaments vétérinaires et abrogeant la directive 2001/82/CE ainsi que des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit.

Ces modifications ont pour objectifs de sécuriser juridiquement l’encadrement de la vente en ligne de médicaments vétérinaires, renforcer l’effectivité des contrôles et des sanctions en matière de fabrication et distribution de médicaments vétérinaires, poursuivre l’adaptation du droit national à certaines spécificités du règlement (UE) 2019/6, notamment dans le cas des médicaments destinés aux nouveaux animaux de compagnie. Par ailleurs, il s’agira d’améliorer la gestion des disponibilités des médicaments vétérinaires afin de mieux maitriser les stratégies sanitaires, et enfin simplifier certaines procédures administratives.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

➢ Financement

L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

➢ Traçabilité

L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, l’impact suivant peut d’ores et déjà être anticipé : pour les parties prenantes, le choix de la construction d’un portail unique partagé impliquera de définir précisément sa gouvernance ainsi que les modalités de répartition des coûts entre les parties prenantes.

➢ Piégeurs

L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :

- Impact pour les éleveurs : l’introduction d’un cadre législatif inscrit dans le code rural et de la pêche maritime pour l’intervention des piégeurs dans le cadre de mesures sanitaires, en particulier dans le cadre de la lutte contre la tuberculose bovine, doit permettre d’améliorer l’efficience du dispositif de surveillance, de prévention et de lutte contre la tuberculose bovine dans la faune sauvage, en augmentant le nombre de piégeurs agréés174

.

- Impact financier : l’objectif de cette mesure est également d’harmoniser la rémunération des piégeurs par l’Etat, cette rémunération et ses modalités de calculs étant actuellement très hétérogènes entre les départements. Par exemple, selon une enquête réalisée auprès des Directions départementales en charge de la Protection des populations (DD(ETS)PP) fin 2025, le montant de la rémunération varie de 16 € à 90 € par blaireau piégé. Le montant moyen de cette rémunération sur l’ensemble des départements n’a pas encore été calculée.

➢ Vétérinaires

L’analyse détaillée des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :

- Impact pour les éleveurs : renforcement de la sécurité sanitaire des troupeaux à l’échelle individuelle et collective par un dispositif mieux adapté aux enjeux 174 Les piégeurs sont agréés par le préfet de département et sont généralement organisés en associations départementales, et au niveau national représentés par l’union nationale des associations des piégeurs agréés de France (UNAPAF). Actuellement, 18 200 piégeurs sont adhérents à l’UNAPAF.

et contraintes actuelles.

- Impact pour l’Etat : renforcement des capacités d’application des règlements européens, amélioration de l’efficacité de l’action publique, balance financière entre les nouveaux coûts liées à l’adaptation du système et la réduction des coût liés à la gestion des crises sanitaires.

- Impact sur la profession vétérinaire : renforcement des missions des vétérinaires habilités, sanitaires et mandatés, avec un renforcement possible des obligations et responsabilités liées à cet exercice, adaptation du cadre d’activité aux réalités contemporaines de la profession, contribuant à son attractivité.

➢ Médicaments vétérinaires

L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera précisée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.

Néanmoins, les impacts suivants peuvent d’ores et déjà être anticipés :

- Pour les éleveurs : clarification et stabilisation du cadre juridique applicable, sans modification des pratiques autorisées issues du droit de l’Union.

- Pour la profession vétérinaire : sécurisation des obligations professionnelles dans la continuité des adaptations déjà engagées en 2022.

- Pour les autorités publiques : amélioration de la lisibilité et de l’effectivité des contrôles, sans création de nouvelles missions substantielles.

- Concernant la sécurité sanitaire : renforcement du cadre de prévention des risques sanitaires et de lutte contre l’antibiorésistance.

5. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION

Concernant l’habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de 12 mois est nécessaire compte tenu de la reprise à partir de mars 2026 des travaux de concertation menés avec les acteurs professionnels dans le cadre des Assises du sanitaire animal.

Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de 3 mois à compter de la publication de chaque ordonnance.

CHAPITRE VI – RAPPROCHER L’ACTION PUBLIQUE DES

ENTREPRISES

Article 16 – Utilisation du registre national des entreprises à des fins de communication administrative

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La création du Registre national des entreprises (RNE), issue de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE), a marqué une avancée significative dans la simplification des démarches administratives pour les entreprises en France. Ce registre unique, placé sous la responsabilité de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), a permis de fusionner les anciens registres – registre du commerce et des sociétés (RCS), répertoire des métiers (RM) et registre des actifs agricoles (RAA) – en une seule base de données centralisée. Il recense ainsi l’ensemble des entreprises exerçant sur le territoire national une activité commerciale, artisanale, agricole ou indépendante.

En outre, la création du RNE procède d’une finalité initiale clairement identifiée par le législateur, à savoir la simplification des démarches des entreprises, la réduction des coûts et délais administratifs et l’amélioration de l’accès aux informations relatives à la vie des entreprises. L’utilisation du registre à des fins de communication administrative constituerait ainsi une utilisation ultérieure des données au sens de l’article 6, paragraphe 4, du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (RGPD), impliquant une appréciation spécifique de compatibilité avec les finalités initiales du traitement.

Le fondement juridique du RNE repose principalement sur les articles L. 123-52 et suivants du code de commerce, qui en définissent les principes généraux. Cependant, ces dispositions ne précisent pas explicitement les finalités pour lesquelles les données contenues dans le registre peuvent être utilisées. L’article R. 123-318 du même code énumère les autorités administratives habilitées à accéder à l’intégralité des informations du RNE, parmi lesquelles figurent notamment les services centraux et déconcentrés du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, ainsi que l’Agence de services et de paiement. Toutefois, cet accès est strictement limité à l’exercice de

leurs missions spécifiques, sans qu’il soit clairement établi que la communication d’informations administratives aux entreprises puisse être considérée comme relevant de ces missions.

Cette absence de cadre légal clair a été soulignée par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) dans son avis n° 2022-013 du 10 février 2022. La CNIL y rappelle que l’accès aux données du RNE ne doit être accordé que dans le cadre de missions précises et que les données accessibles ne peuvent être utilisées qu’aux seules fins d’identification et de contact des responsables des entreprises. Elle insiste également sur le respect du principe de minimisation des données, conformément au RGPD.

Le RNE est placé sous la responsabilité de l’INPI, qui est un établissement public administratif (EPA) placé sous la tutelle du ministre chargé de la propriété industrielle (direction générale des entreprises). L’INPI doit être regardé comme responsable du traitement au sens de l’article 4 du RGPD. Dans l’hypothèse où une autorité administrative définirait la finalité et les modalités d’une campagne de communication administrative adressée via le RNE, cette autorité pourrait être qualifiée de co-responsable du traitement, au sens de l’article 26 du RGPD.

Cette qualification justifie un encadrement législatif précis de la finalité poursuivie et des catégories d’acteurs habilités, afin d’éviter toute incertitude juridique sur la répartition des responsabilités.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le droit au respect de la vie privée, garanti par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et reconnu par le Conseil constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle, s’applique également aux personnes morales, y compris les entreprises. Toute utilisation des données du RNE doit donc être proportionnée et strictement encadrée, afin de ne pas porter une atteinte disproportionnée à ce droit.

Le Conseil d’État a d’ailleurs reconnu que les personnes morales peuvent se prévaloir du droit au respect de la vie privée, notamment en ce qui concerne la protection des données les concernant (CE, 7 octobre 2022, n° 443826). L’utilisation des données du RNE, qui peuvent inclure des données à caractère personnel relatives aux dirigeants ou représentants légaux, constitue dès lors une ingérence dans ce droit qui doit être nécessaire, adaptée et proportionnée à l’objectif d’intérêt général poursuivi.

Cependant, l’utilisation des données du RNE à des fins de communication administrative ne serait en l’espèce effectuée que pour un motif d’intérêt général, à savoir, notamment, en matière d’agriculture, la protection de la santé publique.

En outre, elle serait proportionnée en ce que seul le teneur du registre pourrait faire usage de ces données et que celles-ci ne seraient pas transmises entre administrations.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les exigences du RGPD sont applicables depuis le 25 mai 2018. Plusieurs principes clés doivent ainsi être pris en compte :

- Base légale : le traitement des données à caractère personnel doit reposer sur une base légale claire. En l’espèce, la mission d’intérêt public, prévue à l’article 6, paragraphe 1, point e) du RGPD, pourrait constituer cette base, à condition que la finalité du traitement soit définie par la loi.

- Finalité : l’utilisation des données du RNE pour des communications administratives doit être clairement définie et ne pas excéder les finalités initiales de collecte des données. Dès lors que la communication administrative constitue une finalité distincte de celle ayant présidé à la collecte initiale des données du RNE, la compatibilité de cette utilisation ultérieure devra être appréciée au regard des critères fixés par l’article 6, paragraphe 4, du RGPD, notamment le lien entre les finalités, la nature des données traitées, les attentes raisonnables des entreprises et l’existence de garanties appropriées.

- Minimisation des données : seules les données strictement nécessaires à la réalisation de la finalité poursuivie (par exemple, les coordonnées des entreprises) doivent être utilisées. Conformément au principe de minimisation et au besoin d’en connaître rappelé par la CNIL, il apparaît juridiquement préférable que les administrations ne procèdent pas elles-mêmes à des traitements massifs des données du RNE. Le recours à l’INPI comme opérateur unique des communications permet de limiter la circulation des données et de réduire les risques d’atteinte à la protection des données personnelles.

- Droits des personnes concernées : les entreprises doivent être informées de cette utilisation et disposer d’un droit d’opposition, conformément aux articles 13 et 21 du RGPD.

Un risque majeur identifié concerne le détournement des données à des fins non administratives, telles que la communication politique ou commerciale. Pour y remédier, il est essentiel que la mesure soit encadrée par des garanties strictes, tant dans la loi que dans le décret d’application.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

L’examen du droit comparé met en évidence que plusieurs États membres de l’Union européenne ont progressivement intégré les registres d’entreprises dans les systèmes d’information administratifs, en leur conférant une fonction de source de référence pour l’identification et les relations entre l’administration et les entreprises, dans un cadre strictement encadré par la loi et conforme aux exigences du droit de la protection des données.

En Espagne, le registre des entreprises est principalement constitué par le Registro Mercantil, régi par le Código de Comercio ainsi que par le Reglamento del Registro Mercantil approuvé par le Real Decreto 1784/1996 du 19 juillet 1996. Ce registre constitue une infrastructure juridique centrale pour l’identification des sociétés et la publicité légale des informations les concernant. Dans le cadre de la digitalisation du droit des sociétés, le législateur espagnol a renforcé les procédures électroniques applicables aux registres, notamment par la Ley 11/2023 du 8 mai 2023. Cette évolution a conduit à un développement significatif des échanges électroniques entre les registres, les entreprises et les autorités publiques, incluant des mécanismes de notifications et de communications dématérialisées dans un environnement juridiquement sécurisé. Si le Registro Mercantil n’a pas pour finalité principale l’envoi de communications administratives générales, son intégration dans un écosystème numérique permettant des échanges électroniques formalisés avec les entreprises illustre la possibilité d’un usage administratif élargi des registres d’entreprises, sous réserve d’une base légale explicite et d’une définition précise des finalités du traitement.

Aux Pays-Bas, le registre du commerce (Handelsregister) est tenu par la Kamer van Koophandel (KVK) en application du Handelsregisterwet 2007. Ce registre est qualifié de « registre de base », c’est-à-dire une base de données authentique dont l’utilisation est obligatoire pour les autorités administratives dans l’exercice de leurs missions. Les administrations publiques néerlandaises doivent, sauf exceptions prévues par la loi, se fonder sur les données issues du Business Register pour l’identification des entreprises et la conduite de leurs procédures administratives. Cette architecture juridique traduit une intégration structurelle du registre d’entreprises dans les processus administratifs, permettant de centraliser l’information relative aux entreprises et de limiter la multiplication des traitements de données parallèles au sein des différentes administrations. Le cadre juridique néerlandais encadre strictement l’accès et l’usage des données du registre, notamment au regard des exigences du droit de l’UE, et prévoit des mécanismes spécifiques destinés à restreindre certains usages des données, en particulier à des fins non administratives, afin de prévenir les risques de détournement de finalité.

Ces deux expériences étrangères présentent un point commun tenant à l’encadrement législatif explicite des usages administratifs des registres d’entreprises

et à leur insertion dans un cadre numérique sécurisé, conforme aux principes de minimisation des données, de limitation des finalités et de sécurité des traitements.

Elles montrent également que l’utilisation d’un registre national d’entreprises comme infrastructure d’appui aux relations entre l’administration et les entreprises ne se traduit pas, en pratique, par une libre circulation des données entre administrations, mais repose au contraire sur une centralisation des traitements et sur l’intervention d’un opérateur identifié, ce qui contribue à réduire les risques juridiques au regard du droit à la protection des données personnelles.

Dans ces systèmes, l’extension des usages administratifs des registres est systématiquement assortie de garanties normatives précises, tenant notamment à la détermination des autorités habilitées, à la définition des finalités poursuivies et à l’encadrement des modalités d’accès et d’utilisation des données, afin d’assurer la compatibilité des traitements avec les exigences du RGPD, en particulier s’agissant des traitements ultérieurs poursuivant une finalité distincte de celle ayant présidé à la collecte initiale des données.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les crises sanitaires, économiques et environnementales récentes ont révélé les limites du cadre juridique actuel en matière de communication entre les administrations et les entreprises. En particulier, lors de la crise sanitaire liée à la Covid-19, les administrations ont mobilisé des canaux multiples et hétérogènes pour informer les entreprises des dispositifs d’aide, des mesures sanitaires ou des obligations réglementaires. Ces communications ont reposé sur des bases de données sectorielles (fiscales, sociales ou agricoles), sur des relais institutionnels ou sur des dispositifs d’information générale accessibles en ligne. Cette pluralité de canaux a permis une diffusion large de l’information, mais elle a également révélé plusieurs limites : absence de canal universel couvrant l’ensemble des entreprises, hétérogénéité des bases juridiques des traitements, difficultés de ciblage rapide de certaines catégories d’entreprises et risques de non-réception effective des messages. Ces éléments plaident en faveur de la mise en place d’un dispositif centralisé, juridiquement sécurisé et fondé sur une base de données unique, permettant à l’administration de communiquer de manière proportionnée et encadrée avec les entreprises immatriculées.

Bien que le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) prévoie déjà des mécanismes d’échange d’informations entre administrations (articles L. 114-8 et L.

100-3), ces dispositions ne couvrent pas spécifiquement les communications

administratives directes via le RNE. Elles se limitent principalement à l’échange d’informations nécessaires pour informer les personnes de leurs droits ou obligations, ou pour leur attribuer des prestations ou avantages. Or, les besoins identifiés dépassent ce cadre, notamment en ce qui concerne la diffusion d’informations générales relatives aux droits et obligations applicables aux entreprises ou, en situation d’urgence, pour assurer la gestion ou la prévention d’une crise, qui ne relèvent pas directement de l’attribution de prestations.

Le projet de loi Simplification de la vie économique, actuellement en cours d’examen, prévoit d’élargir les possibilités d’échange d’informations entre administrations à travers un article 3 quater qui prévoit de modifier l’article L. 114-8 du code des relations entre le public et l’administration :

« II. – Les administrations peuvent échanger entre elles les informations ou les données strictement nécessaires pour :

« 1° Informer les personnes des formalités administratives, des droits et des obligations susceptibles de leur être applicables ;

« 2° Le cas échéant, attribuer aux personnes lesdits droits ;

« 3° Prendre à l’égard des personnes des mesures visant à préserver leur sécurité ou, s’agissant des personnes morales, la pérennité de leur activité. »

Cependant, même si cette réforme était adoptée, elle ne couvrirait pas spécifiquement les communications administratives directes par le truchement de l’INPI, qui présentent l’avantage de minimiser la transmission de données entre administrations et de centraliser la gestion des envois.

En l’état du droit, il existe une incertitude juridique substantielle quant à la possibilité pour les administrations d’utiliser les données du RNE pour adresser des communications administratives générales, celles-ci ne pouvant être aisément rattachées à l’exercice de leurs missions au sens de l’article R. 123-318 du code de commerce, tel qu’interprété de manière restrictive par la CNIL dans son avis n° 2022-013 du 10 février 2022.

Ainsi, la création d’une base légale spécifique dans le code de commerce apparaît nécessaire pour clarifier le cadre juridique, sécuriser les pratiques administratives et garantir une réactivité optimale en cas de crise.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La mesure proposée poursuit plusieurs objectifs principaux :

- Simplifier la communication administrative : offrir un canal unique, sécurisé et

efficace pour informer les entreprises des mesures les concernant, notamment s’agissant de dispositions d’urgence ;

- Renforcer la réactivité des pouvoirs publics : permettre une diffusion rapide et ciblée d’informations en cas de crise, sans dépendre de canaux indirects ou de relais institutionnels ;

- Garantir la conformité au RGPD : encadrer strictement l’utilisation des données du RNE pour éviter tout détournement et respecter les droits des entreprises ;

- Éviter les doublons et les incohérences : compléter les dispositifs existants, tels que ceux prévus par le CRPA, sans créer de chevauchement ou de confusion.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Plusieurs options ont été examinées pour répondre aux enjeux identifiés.

La première option, qui aurait consisté à s’appuyer exclusivement sur les dispositifs existants du CRPA, a été jugée insuffisante. En effet, d’une part, ces dispositifs ne permettent pas de couvrir l’ensemble des besoins, en particulier les communications administratives ne relevant pas directement de l’attribution de prestations ou d’avantages. De plus, ils impliquent des échanges de données entre administrations, ce qui peut complexifier la gestion et augmenter les risques liés à la protection des données. D’autre part, la possibilité de s’appuyer exclusivement sur les relais institutionnels et professionnels ne garantit ni l’exhaustivité ni la rapidité de diffusion de l’information, en particulier en situation de crise sanitaire ou économique nécessitant une communication immédiate et ciblée.

Une deuxième option aurait consisté à créer un téléservice autonome de diffusion d’informations administratives, reposant sur une inscription volontaire des entreprises. Cette solution présenterait l’avantage d’un consentement explicite des destinataires, mais impliquerait des coûts de développement importants, une fragmentation des canaux d’information et un risque d’exclusion des entreprises non inscrites, notamment dans les secteurs agricoles les plus vulnérables.

Une troisième option aurait consisté à autoriser les administrations à extraire directement les coordonnées des entreprises à partir du RNE pour réaliser leurs propres campagnes de communication. Cette option a été écartée en raison des risques accrus en matière de protection des données personnelles, liés à la multiplication des traitements et à la circulation massive de données entre

administrations, en contradiction avec les principes de minimisation et de limitation des accès rappelés par la CNIL.

Une quatrième option aurait consisté à subordonner l’envoi de communications administratives à un mécanisme d’adhésion volontaire (opt-in) des entreprises lors de leur immatriculation au RNE. Bien que favorable du point de vue de la protection des données, cette solution réduirait significativement la portée opérationnelle du dispositif et compromettrait l’objectif d’information rapide et exhaustive en situation de crise, qui vise à toucher même les entreprises les plus éloignées des sources de communication institutionnelle habituelles.

La dernière option, retenue, consiste à créer une base légale spécifique dans le code de commerce, autorisant l’INPI, à la demande d’une autorité administrative, à utiliser les données du RNE pour adresser directement des communications de nature administrative aux entreprises. Cette solution présente l’avantage de centraliser la gestion des communications via un acteur unique (l’INPI), de réduire les délais de traitement, de minimiser les transferts de données et de s’inscrire dans le cadre existant du RNE, sans nécessiter la création d’une nouvelle infrastructure.

3.2. OPTION RETENUE

Le dispositif retenu repose sur l’insertion d’un nouvel article dans le code de commerce, ainsi libellé : « À la fin de la sous-section 3 de la section 5 du chapitre III du titre II du livre Ier du code de commerce, il est ajouté un article L. 123-53-1 ainsi rédigé : « Art. L. 123-53-1. – Un décret en Conseil d’Etat pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés précise les conditions dans lesquelles une autorité administrative peut demander au teneur du Registre national des entreprises de communiquer à tout ou partie des entreprises immatriculées à ce registre des informations de nature administrative relatives aux droits et obligations qui leur sont applicables ou à des mesures prises pour assurer la prévention ou la gestion d’une crise. »

Justification du choix :

- Pertinence : la mesure répond à un besoin opérationnel clairement identifié, notamment en situation de crise ;

- Efficience : elle utilise une infrastructure existante (le RNE), permettant d’atteindre la très grande majorité des entreprises concernés et centralise la gestion des communications, limitant ainsi les risques liés à la protection des données ;

- Conformité : le dispositif est conçu pour respecter les exigences constitutionnelles et celles du RGPD, en encadrant strictement les conditions

d’utilisation des données.

Modalités d’application : Le décret en Conseil d’État pris après avis de la CNIL prévu par la loi viendra préciser :

- Les autorités administratives habilitées à formuler une demande de communication ; il pourrait s’agir, notamment, des autorités visées au 1° et 2° de l’article R. 123-318 du code de commerce.

- Les types de données utilisées dans le RNE (par exemple, limitation aux données de contact uniquement) ;

- Les garanties RGPD, notamment le droit d’opposition des entreprises et les modalités d’information préalable ;

- Les missions de l’INPI en complétant l’article R. 411-1 du code de la propriété intellectuelle, afin de l’autoriser à assurer les moyens opérationnels d’une communication administrative aux entreprises à la demande d’une autre administration, dans le respect des dispositions du RGPD.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La mesure proposée clarifie le cadre juridique applicable à l’utilisation des données du RNE à des fins de communication administrative en ajoutant un nouvel article L. 123-53-1 au sein du code du commerce, qui précise la nature des informations de nature administrative pouvant être communiquées. Elle s’inscrit dans le respect des principes constitutionnels et des exigences du RGPD, à condition que les conditions de proportionnalité et de minimisation des données soient strictement respectées.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Sur le plan du droit européen, la mesure est compatible avec le RGPD, dès lors que la finalité du traitement est définie par la loi et que les garanties nécessaires sont mises en place par décret en Conseil d’Etat pris après avis de la CNIL (information des entreprises, droit d’opposition, limitation des données utilisées). Elle ne crée pas de conflit avec les dispositifs existants du CRPA, mais les complète en offrant une solution spécifique pour les communications administratives directes.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Pour les entreprises, la mesure se traduira par une réduction des coûts liés à la recherche d’informations administratives, grâce à une diffusion centralisée et ciblée.

Elle permettra également une meilleure réactivité en cas de crise, ce qui peut contribuer à limiter les pertes économiques et les comportements individuels dommageables ou aggravant la situation de crise.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Pour l’État et les administrations, la mesure n’engendrera pas de coûts supplémentaires significatifs, dans la mesure où elle s’appuie sur une infrastructure existante (le RNE) et ne nécessite pas la création de nouveaux outils. Les coûts éventuels, liés à l’adaptation des processus internes de l’INPI ou à la formation des agents, seront marginaux au regard des bénéfices attendus.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

La mesure n’a pas d’impact direct sur les collectivités territoriales, sauf si celles-ci sont expressément habilitées, par décret, à formuler des demandes de communication administrative. Dans ce cas, elles devront veiller à respecter les mêmes garanties que les autres autorités administratives.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Pour l’INPI, la mise en œuvre de la mesure nécessitera une adaptation des processus internes pour gérer les demandes de communication administrative. Cela pourra impliquer la création de procédures spécifiques, ainsi que la formation des agents chargés de traiter ces demandes.

En revanche, la mise en œuvre technique de cette mesure ne présente pas de complexité particulière pour l’INPI dans la mesure où il s’agit d’effectuer un « mailing ». En revanche, un travail de ciblage des entreprises concernées devra être réalisé par l’INPI lors des campagnes de communications administratives avec l’appui de l’administration demanderesse.

Pour les autres administrations, la mesure simplifiera les modalités de communication avec les entreprises, en évitant les circuits indirects et en réduisant les risques d’erreur ou de retard.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Elle contribuera ainsi à réduire les inégalités d’accès à l’information et à permettre aux entreprises de se saisir des dispositifs d’accompagnement mis à leur disposition par les pouvoirs publics.

Par ailleurs, le dispositif ne génère pas d’impact différencié selon le genre ou d’autres critères discriminants, dans la mesure où il s’applique uniformément à toutes les entreprises immatriculées. Toutefois, un ciblage des entreprises, en fonction de la communication administrative à réaliser, sera possible en se basant sur les codes NAF contenus dans le RNE. Le code NAF (Nomenclature d'Activités Française) est un code attribué par l'INSEE pour identifier l'activité principale d'une entreprise. Les entreprises ayant une activité de nature agricole pourront ainsi être ciblées en cas

d’une épidémie telle que la dermatose nodulaire. Ce ciblage impliquera un accompagnement de l’INPI par l’autorité administrative en demande.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

En cas d’évènement ayant des impacts climatiques ou environnementaux importants (inondation, feu de forêt, etc. l’amélioration des capacités de réponses de l’Etat pour informer les entreprises des comportements à adopter, permettra de réduire l’impact de ces évènements).

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La dématérialisation des communications administratives, permise par cette mesure, contribuera à réduire l’usage de papier et à optimiser les ressources, en ligne avec les objectifs de développement durable.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) doit être consultée sur tout projet de texte déterminant, dans certaines de ses caractéristiques essentielles, les conditions de création ou de mise en œuvre d’un traitement de données à caractère personnel.

Toutefois, un avis d’Assemblée générale du Conseil d’Etat n° 409736 du 25 septembre 2025 (point 6) précise que, lorsqu’un projet de texte, définissant les conditions de mise en œuvre d’une politique publique, participe à la définition de la mise en œuvre d’un traitement dont l’existence est induite par ce texte, sans en déterminer les conditions de création ou de mise en œuvre, la consultation préalable de la CNIL n’est pas une condition de sa régularité.

Il en va ainsi lorsqu’un projet de loi, bien que définissant certaines caractéristiques essentielles d’un traitement ou de ses conditions de création ou de mise en œuvre, renvoie à un décret le soin de définir complètement les conditions de sa création ou de sa mise en œuvre, ou encore lorsqu’un texte contient certains éléments d’un tel traitement, mais sans que les éléments qu’il détermine permettent à la CNIL de disposer des informations suffisantes pour apprécier la conformité au RGPD du traitement dans sa globalité.

En l’espèce, la disposition législative prévoyant expressément qu’un décret en Conseil d’Etat pris après avis de la CNIL précise les conditions dans lesquelles il pourra ainsi être fait usage du RNE par les autorités administratives, la saisine de la CNIL ne paraît pas requise. Cette saisine devra être effectuée avant l’adoption du décret en Conseil d’Etat pris pour son application, ainsi que le prévoit la loi.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

La mesure entrera en vigueur six mois après la publication de la loi, afin de permettre l’adoption du décret d’application et l’adaptation des services concernés.

5.2.2. Application dans l’espace

En ce qui concerne les collectivités d'outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte), le régime législatif et réglementaire étant celui de « l'identité législative », les lois et règlements y sont applicables de plein droit. L’article 16 de la présente loi y sera donc applicable, sans qu’il soit besoin de prévoir d’adaptation de ce dispositif.

En ce qui concerne les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution, pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, et les Terres australes et antarctiques françaises, le régime législatif et réglementaire étant celui de « l'identité législative », les lois et règlements y sont applicables de plein droit et l’article 16 de la présente loi y sera applicable, sans qu’il soit besoin de prévoir d’adaptation de ce dispositif.

En ce qui concerne la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie, le régime législatif et réglementaire est celui de « la spécialité législative », si bien que les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse du texte en cause ou s'ils y ont été rendus applicables par un texte spécial.

Or le présent article de loi ne peut être rendu applicable en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie française car le droit commercial relève de compétence de ces collectivités.

Concernant Wallis-et-Futuna, l’Etat dispose d’une compétence de principe en droit commercial (cf. articles 4 et 7 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer et lecture « a contrario » des dispositions du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna).

Cependant, les dispositions législatives relatives à la tenue du Registre national des entreprises (art. L. 123-50 à L. 123-53 du code de commerce) n’y ayant pas été étendues, il convient de ne pas étendre les dispositions de l’article L. 123-53-1 du code de commerce nouvellement créé.

5.2.3. Textes d’application

Le décret en Conseil d’État précisera :

- La liste des autorités administratives habilitées à formuler une demande de communication ;

- Les modalités de transmission des demandes à l’INPI ;

- Les garanties au regard RGPD, notamment les modalités d’information des entreprises et l’exercice de leur droit d’opposition ;

- Les missions réglementaires de l’INPI.

Une campagne d’information sera menée auprès des entreprises pour les informer de cette nouvelle possibilité et de leurs droits, en particulier du droit d’opposition à la réception de communications administratives.

CHAPITRE VII – REPONDRE AUX SPECIFICITES DE L’ACTIVITE

D’ELEVAGE D’ANIMAUX

Article 17 - Police environnementale des élevages

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La stratégie européenne intitulée « Pacte vert pour l'Europe » vise à garantir, d'ici à 2050, une économie propre, circulaire, et neutre pour le climat. À ce titre, la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), dite directive « IED », a fait l'objet d'une évaluation en 2019 qui a mis en exergue cinq axes d'amélioration :

1. l'efficacité en matière de réduction des émissions polluantes, de participation et d'information du public et de protection de la biodiversité ;

2. le soutien du déploiement rapide des technologies innovantes ;

3. l'efficacité dans l'utilisation des ressources, l'économie circulaire et le recours à des alternatives de produits chimiques plus sûrs ;

4. la cohérence dans la stratégie de réduction des gaz à effet de serre ;

5. la réglementation de certains secteurs agro-industriels.

En conséquence, une proposition de révision de la directive « IED » a été présentée par la Commission européenne en 2022. Cette directive est en effet un pilier de la législation environnementale de l'Union européenne. Elle encadre les émissions polluantes issues des installations industrielles et agricoles à fort impact environnemental. Après deux ans d'examen par le Conseil et le Parlement européen, un compromis a été obtenu pour une profonde refonte de cette directive, se traduisant par l'adoption le 24 avril 2024 de la directive 2024/1785 du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) et la directive 1999/31/CE du Conseil concernant la mise en décharge des déchet, dite directive « IED 2 ».

Cette refonte vise à renforcer la prévention et la réduction des pollutions industrielles, à améliorer la transparence et à intégrer davantage les objectifs de durabilité. Elle

s'inscrit dans une logique d'exigence accrue en matière de protection de l'environnement, tout en cherchant à favoriser l'innovation et la compétitivité durable de l'industrie européenne. Elle reflète une volonté d'équilibrer impératifs économiques, environnementaux et sociaux, en impliquant l'ensemble des acteurs de la société. Enfin, elle favorise un meilleur accès aux informations environnementales et une meilleure participation du public à l'élaboration des décisions qui portent des enjeux environnementaux.

En France, sont notamment concernées par la directive IED les activités énergétiques, les activités de production et de transformation de la matière (acier, verre, ciment, chimie, etc.) et les activités de gestion des déchets. Concernant les installations agricoles entrant dans le cadre de la directive 2010/75/UE, il s'agit des activités d'élevages porcins et de volailles.

Pour les activités d'élevages, cette refonte de la directive « IED » élargit son champ d'application (à partir de 350 unités de cheptel (UGB) pour les porcs, 300 UGB pour les poules pondeuses, 280 UGB pour les volailles de chair, et 380 UGB pour les exploitations mixtes (porcs et volailles)) par une modification de son annexe I bis et s'étend ainsi à de nouvelles installations d'élevages.

En 2025, le nombre d'élevages soumis à la directive est de 2 930. La répartition géographique (par région) des élevages en 2025 soumis à la directive IED est présentée dans le tableau ci-après. D'après les données du recensement général agricole de 2024, le nombre d'élevages175 qui seront concernés par la directive révisée est estimé entre 4 000 et 4 500.

Régions

Effectif des élevages

soumis à IED en 2025

Proportion parmi la totalité des

élevages soumis à IED en France en

2025 (%)

Auvergne Rhône

Alpes

134 4,57%

Bourgogne Franche

Comte

62 2,12%

Bretagne 1425 48,63%

Centre Val de

Loire

108 3,69%

175 Dont environ 1 800 élevages porcins et 2 400 élevages de volailles et 100 élevages mixtes.

Corse 0 -

Grand Est 124 4,23%

Guadeloupe 2 0,07%

Guyane 0 -

Hauts-de-France 160 5,46%

Martinique 2 0,07%

Normandie 122 4,16%

Nouvelle-Aquitaine 201 6,86%

Occitanie 41 1,40%

Pays-de-la-Loire 539 18,40%

Provence-Alpes-Côte d'Azur

4 0,14%

Réunion 6 0,20%

Total 2 930 100%

En contrepartie, cette refonte a tenu compte des spécificités inhérentes aux élevages en permettant d'ouvrir à ces activités la possibilité de procédures plus légères, tout en conservant un niveau de protection de l'environnement élevé, par le respect de règles techniques générales définies au niveau européen. Ces installations font ainsi l'objet de dispositions spéciales au chapitre VI bis de la directive. A ce titre, outre une procédure d'autorisation déjà prévue par la directive non révisée, la directive renforcée introduit spécialement pour les activités agricoles une nouvelle procédure appelée « procédure d'enregistrement » (qui diffère de la procédure d'enregistrement prévue en France pour les installations relevant du régime des installations classées pour la protection de l'environnement - ICPE).

Le principal levier de cette directive est de définir et de mettre à jour, pour chaque activité concernée, les meilleurs techniques disponibles (MTD) pour la protection de l'environnement. Ces MTD, spécifiques à chaque activité, décrivent les modes d'exploitation, tant sur les matériels utilisés que les processus de fabrication développés, les plus efficaces et avancés pour limiter les émissions de polluants et les

impacts sur l'environnement. Elles constituent ainsi la base des valeurs limites d'émission applicables, c'est-à-dire, les quantités de polluants rejetés dans l'environnement qu'un établissement ne doit pas dépasser. Pour les activités d'élevage, les MTD sont inscrites dans un document de référence dénommé « Règles d'exploitation ».

Outre les aspects techniques, la directive révisée introduit des obligations renforcées en matière de transparence : les citoyens auront ainsi un meilleur accès aux informations environnementales des installations industrielles, par le biais notamment d'un portail européen unique qui rassemblera les informations relatives aux émissions, aux autorisations et aux contrôles. L'objectif est de renforcer le rôle des parties prenantes et de favoriser la participation du public pour les décisions qui ont un effet sur l'environnement. La refonte renforce enfin les sanctions en cas de non-respect des dispositions, afin qu'elles soient davantage effectives, proportionnées et dissuasives.

Les dispositions de la directive doivent être transposées au plus tard le 1er juillet 2026.

Le cadre actuel de la police environnementale encadrant l'activité des éleveurs est inscrit dans le code de l'environnement :

- à son titre Ier du livre V pour les installations classées pour la protection de l'environnement - ICPE (dont les dispositions générales, le contrôle et le contentieux) ;

- à la section 8 du chapitre V du titre Ier du livre V pour ce qui est la transposition de la directive IED ;

- au chapitre IV du titre Ier du livre V en ce qui concerne les procédures administratives ;

- au titre VII du livre Ier en ce qui concerne les contrôles administratif et pénal.

Ces dispositions s'appliquent tant aux activités industrielles qu'aux activités agricoles.

Cela s'articule avec les dispositions relatives à l'eau, à l'urbanisme, à l'information et à la participation du public.

Pour répondre aux spécificités de l'activité d'élevage d'animaux, les récentes dispositions législatives et règlementaires ont toutefois introduit des dispositions particulières pour les éleveurs, en matière de procédures administratives, de contentieux et de sanctions.

- La loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture (OSARGA) a par exemple prévu, à son article 32, une dérogation aux règles de droit commun concernant les poursuites administratives ou pénales en cas de dépassement du seuil du régime de la déclaration ou de l'enregistrement de plus de 15 %.

L'article L. 171-7-3 du code de l'environnement, introduit par cet article 32, prévoit ainsi qu'en cas de mise en place, de participation à la mise en place ou d'exploitation d'une installation d'élevage sans la déclaration ICPE ou sans l'enregistrement ICPE, lorsque l'installation relève de l'un ou l'autre de ces régimes de déclaration ou d'enregistrement à la suite d'une modification de sa consistance et fonctionnait légalement jusqu'alors, selon le cas, sans déclaration ou au bénéfice seulement de celle-ci, et à la condition que, selon le cas, l'installation ne dépasse pas le seuil d'application du régime de la déclaration ou de l'enregistrement de plus de 15 %, l'amende dont l'autorité administrative compétente peut ordonner le paiement ne peut excéder 450 € (contre 45 000 € en principe). Dans les mêmes cas, le fonctionnement sans déclaration ou enregistrement ne sont pas pénalement punissables et ne peuvent pas faire l'objet d'une sanction pénale (L. 173-1).

- Plus récemment, l'article 3 de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur a modifié les dispositions de l'article L. 181-10-1 du code de l'environnement, relatives à l'organisation de la consultation du public pour les demandes d'autorisation environnementale concernant les élevages bovins, porcins et avicoles. Pour ces installations, lors de la phase d'examen et de consultation, la réunion publique d'ouverture ou de clôture est remplacée par une permanence organisée par le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête. Le pétitionnaire peut néanmoins demander au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête le maintien de l'organisation d'une réunion publique d'ouverture ou de clôture.

- Enfin, la loi n° 2025-268 du 24 mars 2025 d'orientation pour la souveraineté alimentaire et le renouvellement des générations en agriculture (OSARGA), dans ses articles 47 et 48, et la loi n° 2025-794 du 11 août 2025, dans son article 3, ont renforcé le caractère spécifique de la nomenclature ICPE applicable aux élevages (piscicultures, bovins, porcins, avicoles ...) en introduisant pour des rubriques de la nomenclature ICPE spécifiques aux élevages des exceptions au principe de non-régression défini au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Ces exceptions ont conduit notamment à revoir à la hausse les seuils déclenchant l'obligation d'enregistrement des élevages bovins, les soumettant néanmoins au régime de la déclaration, une centaine d'élevage sont ainsi potentiellement concernés.

Cette tendance actuelle, consistant à adapter le cadre général ICPE aux spécificités des élevages, aurait pu être prolongée pour transposer la directive IED révisée. Le Gouvernement estime toutefois que cette logique se traduirait par une complexité accrue, à rebours de l'objectif de simplification du cadre juridique applicable au secteur agricole, dont les exploitations sont exposées à une concurrence élevée au

sein de l'Union européenne et à l'international. Dans ce contexte, le Gouvernement considère plus pertinent de définir un nouveau cadre juridique global propre aux élevages, cohérent avec le droit français et communautaire.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le présent article porte de manière élargie des objectifs en manière de préservation de l'environnement et de transposition de directives communautaires en droit interne.

Dans l'article préambule de la Constitution, le peuple français proclame son attachement aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004.

Par ailleurs, la Constitution prévoit, à son article 34, que la loi détermine les principes fondamentaux de la préservation de l'environnement.

La Charte de l'environnement est rattachée au bloc de constitutionnalité par les décisions nos 2008-564 DC du 19 juin 2008 et 2014-394 QPC du 7 mai 2014. La Charte porte notamment des droits et devoirs en matière de politiques publiques qui concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social, et en matière d'accès par les citoyens aux informations relative à l'environnement.

L'article 38 de la Constitution prévoit que « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Le Conseil constitutionnel déduit de cette disposition que : « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle » (voir notamment la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « Loi pour la confiance dans l'économie numérique »).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

L'Union européenne et la France sont signataires de la Convention internationale d'Aarhus dont l'objet est : « [...] de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être, chaque Partie garantit les droits d'accès à l'information sur l'environnement, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'Environnement [...] ».

La refonte de la police environnementale s'inscrit dans ce cadre puisqu'elle poursuit et décline au titre de la directive IED révisée les objectifs de cette Convention.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

La refonte de la police environnementale des élevages induit de définir un nouveau cadre juridique global et cohérent avec le droit français et communautaire, tant sur le plan législatif que règlementaire. La refonte envisagée appelle une loi d'habilitation nécessaire pour autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures qui relèvent du domaine de la loi, au titre du code de l'environnement et pour mener à bien la transposition de la directive IED révisée.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif est de transposer les dispositions de la directive IED révisée en ce qui concerne les activités d'élevage et de définir en cohérence un nouveau cadre juridique pour répondre aux spécificités de l'activité d'élevage d'animaux.

Le Gouvernement a veillé à ce que les dispositions proposées répondent strictement aux exigences issues du droit européen, sans « sur-transposition » ou « sous-transposition ».

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Une option possible consisterait à procéder à des adaptations marginales du cadre législatif existant pour la transposition des dispositions de la directive 2010/75/UE s'appliquant aux activités agricoles.

Cette option conduirait à prolonger la tendance récemment poursuivie par le législateur de répondre aux spécificités de l'activité d'élevage en mettant en œuvre

des dispositions particulières au cœur du cadre législatif général encadrant les activités industrielles (ICPE) (cf. 1.1).

Transposer la directive révisée, qui élargit le nombre d'exploitations agricoles et qui introduit une nouvelle procédure administrative permettant d'exploiter les élevages d'animaux, au sein du régime ICPE actuel ne peut que se traduire par une complexité accrue, à rebours de l'objectif de simplification du cadre juridique applicable au secteur agricole.

3.2. OPTION RETENUE

La voie d'une demande d'habilitation à légiférer par ordonnance a été privilégiée.

L'habilitation doit permettre la définition de mesures procédant à l'encadrement des élevages, en prenant en compte les intérêts mentionnés aux articles L. 511-1 et L. 211-1 du code de l'environnement.

Le périmètre de la présente habilitation est précis et s'articule autour de plusieurs axes.

Ce choix est justifié par la nécessité :

- de construire un cadre global des procédures encadrant l'exploitation des élevages d'animaux proportionnées aux enjeux environnementaux (par la définition d'un classement des activités en différents régimes, en fonction des dangers et inconvénients présentés par ces activités), des modalités d'exercice de la police administrative et judiciaire de ces installations ainsi que les sanctions applicables, et du règlement des contentieux ;

- d'articuler ce cadre avec les directives qui peuvent s'appliquer à certaines installations d'élevages :

- directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement : cette directive prévoit notamment que les États membres déterminent les autorités environnementales chargées d'émettre un avis sur les projets soumis à évaluation environnementale et les autorités en charge de l'examen au cas par cas. Elle prévoit également que les Etats membres déterminent les modalités de consultation du public et d'information du public pour les projets soumis à évaluation environnementale ;

- directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) ;

- directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau) ;

- d'articuler ce cadre avec le droit français, notamment le code de l'urbanisme ou les installations d'accès à l'eau liées à l'activité d'élevage.

La démarche, assez complexe de par la diversité des dispositions législatives et règlementaires engagées, appelle une habilitation à légiférer par ordonnance pour présenter aux acteurs économiques et fédérations agricoles un cadre juridique global et cohérent, dans une démarche de simplification administrative largement attendue.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

Le présent article porte des dispositions habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.

Conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, la présente étude d'impact ne présentera pas l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales et sur l'emploi public, ainsi que les textes d'application nécessaires.

L'analyse précisant les conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d'impact exposant les dispositions de l'ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation. Le dispositif se traduira par une simplification des démarches pour les agriculteurs, via l'édification d'un régime dédié répondant strictement aux exigences issues du droit européen, sans « sur-transposition » ou « sous-transposition ».

5. JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION

Concernant l'habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues au présent article, un délai d'habilitation de douze mois est nécessaire compte tenu de la technicité des dispositions susceptibles d'être prises et des indispensables échanges préalables avec les acteurs du secteur agricole. Il existe, par ailleurs, une intention politique de prendre au plus vite l'ordonnance et ses décrets d'application

Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

CHAPITRE VIII- MIEUX PROTEGER LES EXPLOITATIONS

AGRICOLES CONTRE LES DELITS

Article 18 - Aggraver la peine prévue pour le vol lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

1.1.1. Etat du droit positif

Le vol est défini par le code pénal comme « la soustraction frauduleuse de la chose d’autrui ». Les circonstances personnelles ou réelles à l’occasion desquelles cette infraction est commise entrainent selon les cas l’aggravation des peines encourues ou le changement de nature de l’infraction, de délit à crime. On parle alors de vol aggravé par opposition au vol simple.

a) Définition du vol

Le fondement légal de l’infraction de vol est l’article 311-1 du code pénal, qui reprend, dans des termes volontairement généraux, l’ancienne définition de l’article 379 du code napoléonien en posant que « le vol est la soustraction frauduleuse de la chose d’autrui ». Le législateur a seulement complété ce dispositif par l’article 311-2, qui assimile à un vol « la soustraction frauduleuse d’énergie au préjudice d’autrui », mettant un terme aux débats anciens sur le vol d’électricité et, désormais, de toute énergie appropriable.

L’infraction, à l’instar de la plupart des délits, suppose la réunion de deux éléments constitutifs, un élément matériel, la soustraction, et un élément moral, l’intention frauduleuse. Les autres données (chose mobilière et matérielle appartenant à autrui) ne sont que des conditions préalables du délit. Le vol simple, ainsi entendu, se distingue des vols aggravés, qui ne modifient pas cette structure élémentaire mais ajoutent des causes légales d’aggravation – personnelles (qualité de l’agent ou de la victime, minorité d’un coauteur…), réelles (lieu, moyens, nature du bien, lien avec le terrorisme) – emportant un relèvement des peines ou un changement de nature (délit/crime).

Le Code napoléonien de 1810 avait institué une série de vols ruraux spéciaux, qui traduisaient les préoccupations agraires de l'époque. Parmi les vols spéciaux délictuels figuraient notamment le vol dans les champs de chevaux, voitures, bestiaux, instruments agricoles ou récoltes (anciens articles 388 et 389). À côté de ces délits, existaient également des vols spéciaux contraventionnels tels que le maraudage( cueillette ou consommation sur place des fruits d'autrui), le glanage, le râtelage, le grappillage ou encore la cueillette de raisins oubliés dans la vigne (anciens articles R.

26, 9° à 10°).

La loi n° 81-82 du 2 février 1981 a supprimé les vols spéciaux délictuels, ne laissant subsister que les vols spéciaux contraventionnels. Le Code pénal de 1994 a parachevé ce mouvement : sa partie réglementaire ne contient plus aucun vol contraventionnel, si bien que la catégorie des vols spéciaux ruraux a définitivement disparu, ces comportements relevant désormais, selon les circonstances, du vol simple de l'article 311-3.

b) Les éléments constitutifs et la qualification du vol ➢ Conditions préalables

Les conditions préalables tiennent, d’une part, au caractère mobilier et matériel de la chose, d’autre part, à son appartenance à autrui. Traditionnellement, seuls les biens meubles sont susceptibles de vol, la propriété immobilière étant réputée suffisamment protégée par le droit civil. Sont néanmoins susceptibles de vol les immeubles par destination et les éléments détachés de l’immeuble (tuiles, pierres, matériaux…) dès lors qu’ils deviennent mobiliers, ainsi que les titres de propriété immobilière, meubles par nature.

L’exigence de matérialité a été construite à partir de l’idée de soustraction, classiquement conçue comme une appréhension d’une chose tangible, ce qui excluait, de manière traditionnelle, le travail, les services ou des informations purement incorporelles. Toutefois, la jurisprudence a progressivement desserré cette exigence.

La chose doit appartenir à autrui, ce qui suppose une appropriation possible et effective, excluant les res nullius et res derelictae, ainsi que, en principe, les atteintes à la personne humaine ou à certaines res communis.

➢ Eléments constitutifs

La soustraction matérielle en tant qu’élément matériel constitutif de l’infraction de viol a été définie en jurisprudence comme le fait de « prendre, enlever, ravir une chose à l'insu ou contre le gré du propriétaire ». Elle suppose un déplacement de la chose opéré par l'agent.

La jurisprudence a toutefois également admise la soustraction juridique de la chose qui repose sur la distinction entre la remise de la simple détention (corpus) et la remise de la possession (animus domini). En s'arrogeant la possession alors qu'il n'a reçu que la détention, l'agent usurpe frauduleusement la possession et devient voleur. Entrent notamment dans cette catégorie : le vol dans les magasins en libre-service, le vol par reproduction de documents ou le vol d'usage.

L’intention frauduleuse, élément moral de l’infraction, suppose une volonté d’appropriation (dol spécial) et la conscience chez l’auteur de la propriété d'autrui et d'agir à l'insu et contre le gré du propriétaire (dol général). L'intention frauduleuse doit être concomitante à la soustraction, le vol étant une infraction instantanée.

c) Régime général de poursuite et concours d’infractions ➢ Régime de poursuite

Le vol obéit au droit commun de la tentative, de la complicité, de la prescription et de la compétence, sans mécanisme de plainte préalable obligatoire.

En application de l'article 40-1 du Code de procédure pénale, le procureur de la République bénéficie donc du principe d'opportunité des poursuites en la matière et peut mettre en mouvement l'action publique indépendamment de toute plainte de la victime. Il peut ainsi décider d’un classement sans suite si les circonstances particulières le justifient, mettre en œuvre une alternative aux poursuites (rappel à la loi, médiation pénale, composition pénale pour

En cas de mise en œuvre des poursuites les vols des articles 311-3 et 311-4 (vol simple et vols aggravés à 5 ans) peuvent faire l'objet de poursuites simplifiées sous la forme d'une ordonnance pénale (art. 495 CPP). La CRPC (Comparution sur Reconnaissance Préalable de Culpabilité) est applicable à tous les délits de vol depuis la loi du 13 décembre 2011.

La loi du 24 janvier 2022 a en outre permis le recours à l'amende forfaitaire pour le vol simple (art. 311-3) portant sur une chose d'une valeur inférieure à 300euros lorsque cette chose a été restituée ou la victime indemnisée au moment de la constatation.

➢ Prescription de l'action publique

Depuis la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale, le vol délictuel se prescrit dans un délai de 6 ans (art. 8 CPP) et le vol criminel dans un délai de 20 ans (art. 9 CPP) à compter du jour où la soustraction frauduleuse a été commise, le vol étant un délit instantané.

La prescription n'est pas retardée au jour de la découverte (à la différence de l'abus de confiance).

➢ Qualification et conflits de qualifications

Des conflits de qualifications peuvent surgir entre le vol et d'autres infractions voisines d’atteintes aux biens :

- Vol / escroquerie : la remise provoquée par des manœuvres frauduleuses constitutives de l'escroquerie exclut en principe le vol, dont la soustraction est opérée sans remise volontaire.

- Vol / abus de confiance : depuis le nouveau Code pénal, l'extension du champ de l'abus de confiance (suppression de la liste limitative des contrats) a conduit à un transfert partiel de qualification depuis les soustractions juridiques après remise vers l'abus de confiance.

- Vol / destruction : l'intention de l'agent détermine la qualification : s'il entend s'approprier la chose, c'est le vol ; s'il entend seulement porter atteinte à son intégrité physique, ce sont les destructions/dégradations.

En matière de concours réel d'infractions, le vol peut se cumuler avec la destruction/dégradation (article 311-4, 8° du code pénal). Le vol et le recel sont toutefois incompatibles à l'encontre du seul auteur principal du vol au regard du principe non bis in idem, mais compatibles pour le complice.

d) Peines encourues

➢ Pour le vol simple

Pour les personnes physiques

Le vol simple est puni à titre principal de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Ces peines sont assorties d’un éventail de peines complémentaires classiques prévues à l’article 311-14 du code pénal (interdictions professionnelles, confiscations...).

Outre ces peines complémentaires il existe également des peines accessoires qui entraînent de plein droit, en cas de condamnation pour vol, des incapacités prévues par des textes extérieurs au Code pénal (interdiction de diriger un établissement de crédit pendant 10 ans en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement ferme ou d’au moins 6 mois avec sursis selon l’article L. 500-1 du code des marchés financiers ; interdiction d'exploiter un débit de boissons en condamnation pour vol à une peine

d’au moins 1 mois d’emprisonnement selon l’article L. 3336-2 du code de la santé publique).

Le quantum de la peine encourue est aggravé en cas de récidive, conformément aux règles générales de l’article 132-8 du code pénal.

Pour les personnes morales

Les personnes morales sont pénalement responsables du vol commis pour leur compte par leurs organes ou représentants (article 121-2 du code pénal). Elles encourent à ce titre les peines prévues à l’article 311-16 du code pénal qui dispose, par renvoi à l’article 131-38 code pénal, que le montant de l’amende est quintuplé par rapport aux personnes physiques, ce qui a pour effet de fixer le montant maximal de l’amende encourue à 225 000 euros pour un vol simple.

L’article 311-16 du code pénal prévoit en outre une interdiction, pendant 5 ans maximum, d'exercer l'activité dans l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ainsi que la confiscation de la chose ayant servi à commettre l'infraction.

Un cumul de poursuites est possible contre la personne morale et ses représentants personnes physiques.

➢ Pour le vol aggravé

Définition des circonstances aggravantes applicables au vol Le code pénal distingue les circonstances aggravantes de nature personnelle et de nature réelle.

Les circonstances aggravantes de nature personnelle (qualité de l'agent, qualité de la victime) sont attachées à la personne de l'auteur et ne s'étendent pas en principe au complice, sauf si celui-ci les connaissait.

Les circonstances aggravantes de nature réelle (lieu, moyens, nature du bien) sont incorporées dans le mode de réalisation de l'infraction et s'étendent à tous les coauteurs et complices.

La proposition de création d’une circonstance aggravante portée par l’article 18, en ce qu’elle aggrave les peines encourues lorsque le vol a été commis au sein d’une exploitation agricole, se rattache donc à cette deuxième catégorie de circonstances aggravantes de nature réelle.

i. Circonstances aggravantes de nature personnelle

- Qualité de l'agent (article 311-4, 2° du code pénal) : le vol est aggravé quand il

est commis par un dépositaire de l'autorité publique ou une personne chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions.

Cette circonstance, fondée sur le devoir particulier de probité, est de nature personnelle et ne s'étend pas au complice.

- Minorité du coauteur ou complice (article 311-4-1 du code pénal) : le vol commis par un majeur avec l'aide d'un ou plusieurs mineurs est aggravé. La peine maximale d’emprisonnement encourue est portée à 7 ans, et à 10 ans si le mineur a moins de 13 ans.

- Vulnérabilité de la victime (article 311-5, 2° du code pénal) : la particulière vulnérabilité de la victime (âge, maladie, infirmité, déficience physique ou psychique, état de grossesse) doit être apparente ou connue de l'auteur et avoir facilité le vol. Cette circonstance peut être traitée comme réelle dès lors qu'elle s'incorpore au mode de réalisation.

- Mobile discriminatoire (articles 132-76 et 132-77 du code pénal) : depuis la généralisation des circonstances aggravantes de racisme et d'homophobie, tout crime ou délit précédé, accompagné ou suivi d'actes ou propos à caractère discriminatoire encourt une aggravation automatique. Cette circonstance, devenue générale, est applicable à tous les vols.

ii. Circonstances aggravantes de nature réelle

- Réunion (article 311-4, 1° du code pénal): la circonstance aggravante est constituée dès lors que le vol est commis par au moins deux personnes en qualité d'auteur ou de complice, sans qu'elles constituent une bande organisée.

- Lieu :

o Transport collectif (article 311-4, 7° du code pénal) ;

o Local d'habitation ou entrepôt (article 311-4, 6°) avec second palier d'aggravation en cas de pénétration par ruse, effraction ou escalade (article 311-5, 3° du code pénal) ;

o Etablissements d'enseignement et leurs abords (article 311-4, 11° du code pénal).

Sous l'empire de l'ancien Code pénal, l'article 390 assimilait expressément au local d'habitation ses dépendances immédiates, dès lors qu'elles étaient comprises dans la même enceinte. Un vol commis dans un garage ou dans une remise constituant une annexe de la maison principale pouvait ainsi, par ce seul fait, recevoir la qualification de vol aggravé. La loi n° 81-82 du 2 février 1981 a mis fin à cette assimilation, que le

Code pénal actuel ne reprend pas davantage. Il en résulte que le vol commis dans ces annexes, dès lors qu'elles ne sont pas affectées à l'habitation, est désormais un vol simple à moins que ces annexes ne fassent physiquement partie intégrante du bâtiment d'habitation, comme un garage communiquant directement avec la maison.

La notion de « lieu utilisé ou destiné à l'entrepôt de fonds, valeurs, marchandises ou matériels » est d’origine jurisprudentielle avant d’être consacrée en 1981 par le législateur pour restreindre l’interprétation extensive de la notion de maison habitée par la chambre criminelle de la Cour de cassation176. Cette catégorie autonome, expressément distincte du local d'habitation, vise les lieux à destination exclusivement professionnelle ou commerciale.

Le Code pénal actuel désigne ces lieux comme « utilisés ou destinés à l'entrepôt de fonds, valeurs, marchandises, biens ». La notion recouvre aussi bien les lieux qui, par nature, servent à entreposer des biens, tels que les banques, musées, entrepôts proprement dits, que les lieux d'entrepôt par destination

177

.

Une pièce attenante à un bureau dans laquelle sont stockées des fournitures entre ainsi dans le champ de la qualification aggravante. En revanche, et contrairement à la solution qui prévalait sous l'empire de l'ancien code qui visait les lieux où est « conservé » du matériel, un bureau de travail ordinaire dans lequel se trouve du matériel informatique ne saurait aujourd'hui être regardé comme un lieu d'entrepôt au sens des articles 311-4, 6° et 311-5 du Code pénal : un tel espace n’étant pas, en lui-même, utilisé en entrepôt. Le lieu d'entrepôt peut être une construction, mais aussi un terrain non construit.

- Moyens :

o Usage de la fausse qualité de dépositaire de l'autorité publique (art. 311-4, 3°) ;

o Destructions, dégradations, détériorations précédant, accompagnant ou suivant le vol (article 311-4, 8°) — cette circonstance permet notamment d'appréhender les vols de véhicules après bris de vitre ;

o Violences (article 311-4, 4° et 311-5 et 311-6 pour les vols délictuels ;

article 311-7 à 311-10 pour les vols criminels). Les violences peuvent être physiques ou morales (tout acte de nature à impressionner la victime et 176 Étaient ainsi qualifiés de maison habitée : les bureaux d'une banque (Crim., 9 oct. 1974), le bureau d'une gare de tramway (Crim., 30 mars 1901), un bureau de poste (Crim., 13 mars 1952), un commissariat de police (Crim., 2 août 1929), une usine ou un atelier où les employés se réunissent quotidiennement (Crim., 25 nov. 1953), un magasin où un commerçant séjourne pour les besoins de son exploitation (Crim., 18 nov.

1975), voire même une église (Crim., 23 août 1821)

177 La loi vise en effet les lieux « utilisés » à des fins d’entrepôt.

à lui causer un choc émotif) ;

o Dissimulation de visage (article 311-4, 10°) ;

o Usage ou port d'arme (article 311-8. Circonstance criminelle).

- Nature du bien :

o Biens culturels classés ou inscrits (article 311-4-2. Les peines d'amende mentionnées peuvent être élevées jusqu'à la moitié de la valeur du bien volé) ;

o Matériel de premier secours (article 311-4, 5°) ;

o Animaux destinés au commerce illégal (article 311-4, 12°).

Le vol commis intentionnellement en relation avec une entreprise terroriste constitue une circonstance aggravante spécifique applicable aux vols délictuels et criminels.

Peines encourues pour les vols aggravés

i. Vols aggravés délictuels — Personnes physiques

Les peines maximales encourues sont portées à 5 ans d'emprisonnement et 75 000 € d'amende lorsque le vol est assorti d'une des onze circonstances aggravantes de l’article. 311-4 (ex. réunion, qualité de l'agent, transport collectif, local d'habitation sans pénétration frauduleuse, fausse qualité, violences sans ITT, destructions, dissimulation de visage, etc.).

Elles sont portées à 7 ans d'emprisonnement et 100 000 € d'amende lorsque le vol est assorti de deux circonstances de l’article 311-4.

Le vol assorti de trois circonstances aggravantes de ce même article a pour effet de porter les peines encourues à 10 ans d'emprisonnement et 150 000 € d’amende. Il en va de même en cas de cumul de deux circonstances de l'article 311-5 (violences, vulnérabilité de la victime et infraction commise au sein d’un local d’habitation ou lieu destiné à l’entrepôt de fonds, valeurs, marchandises et matériels).

ii. Vols aggravés criminels — Personnes physiques

Les peines maximales encourues sont portées à 15 ans de réclusion criminelle lorsque le vol est précédé, accompagné ou suivi de violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (article 311-7 du code pénal.), ou lorsqu'il est commis en bande organisée, sans usage d'arme ni commission de violences (article 311-9, al. 1er du code pénal).

Elles sont portées à 20 ans de réclusion criminelle lorsque le vol est commis soit avec usage ou menace d'une arme, soit par une personne porteuse d'une arme soumise à autorisation ou dont le port est prohibé (article. 311-8 du code pénal) soit en bande organisée précédée, accompagnée ou suivie de violences, quelle qu'en soit la gravité (article 311-9, al. 2 du code pénal).

Le vol en bande organisée commis avec usage ou menace d'une arme, ou par une personne porteuse d'une arme soumise à autorisation ou dont le port est prohibé, a pour effet de porter les peines encourues à 30 ans de réclusion criminelle (art. 311-9, al. 3 C. pén.).

Enfin, la réclusion criminelle à perpétuité est encourue lorsque le vol est précédé, accompagné ou suivi soit de violences ayant entraîné la mort, soit d'actes de torture ou de barbarie (art. 311-10 C. pén.).

Dans tous ces cas, la peine de réclusion criminelle est assortie d'une amende de 150 000 €. La période de sûreté prévue aux deux premiers alinéas de l'article 132-23 du Code pénal est applicable à l'ensemble des vols aggravés criminels.

iii. Vols aggravés — Personnes morales

Les personnes morales déclarées pénalement responsables d'un vol aggravé, qu'il soit délictuel ou criminel, encourent des peines de même nature que celles applicables aux personnes physiques, à l'exception que le taux maximum de l'amende est systématiquement porté au quintuple de celui prévu pour ces dernières, en application de l'article 131-38 du Code pénal.

Ainsi, l'amende maximale est fixée à 375 000 € pour les vols aggravés punis de 5 ans d'emprisonnement, à 500 000 € pour ceux punis de 7 ans, et à 750 000 € pour les vols aggravés délictuels punis de 10 ans d'emprisonnement ainsi que pour l'ensemble des vols aggravés criminels.

Régime spécifique propre au vol commis en bande organisée La bande organisée, définie à l'article 132-71 du Code pénal comme tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation (caractérisée par un ou plusieurs faits matériels) d'une ou plusieurs infractions, se distingue de la simple réunion par la préméditation et l'organisation structurée.

Le vol en bande organisée relève du régime procédural spécifique de la criminalité organisée (article 706-73, 7° du code de procédure pénale), permettant notamment des gardes à vue prolongées, la surveillance, l'infiltration et des techniques d'enquête spéciales.

1.1.2. Contexte de création de la circonstance aggravante Le présent article s’inscrit dans un contexte de fortes tensions économiques et sécuritaires pesant sur le secteur agricole, marqué notamment par la multiplication des atteintes aux biens affectés à l’exploitation (vols de matériels, de carburant, d’animaux, de récoltes etc.). Ces infractions, souvent commises dans des zones rurales isolées, caractérisées par une moindre présence humaine et des contraintes spécifiques en matière de sécurisation des sites, peuvent avoir des conséquences particulièrement lourdes pour les exploitants. Elles sont en effet susceptibles d’entraîner des perturbations immédiates de l’activité, d’occasionner des pertes financières significatives et de fragiliser la pérennité même des exploitations, dans un contexte déjà marqué par des marges économiques réduites et une forte dépendance aux aléas climatiques et aux fluctuations des marchés.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

La création d’un circonstance aggravante applicable au délit de vol lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité doit être appréciée au regard des exigences constitutionnelles.

En premier lieu, l’article 8 de la Déclaration de 1789 consacre le principe de nécessité de la peine.

De cet article découle le principe de proportionnalité des peines, qui vise à assurer un équilibre entre les faits commis et la sanction prononcée. Il peut être rappelé que le Conseil constitutionnel, en matière de peine, limite son contrôle à l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue. En effet, l’article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général et d’appréciation identique à celui du Parlement. Le Conseil constitutionnel estime « qu'il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des peines attachées aux infractions définies par celui-ci »

(décisions n° 86-215 DC du 3 septembre 1986, n° 87-237 DC du 30 décembre 1987, n°80-127 DC du 20 janvier 1981).

A cet égard, les atteintes commises au sein des exploitations agricoles peuvent compromettre directement la continuité de l’activité économique et porter une atteinte significative aux intérêts patrimoniaux des exploitations, dans un contexte de vulnérabilité structurelle du secteur. L’instauration d’une circonstance aggravante apparaît ainsi en adéquation avec l’objectif poursuivi de prévention et de dissuasion des infractions.

En deuxième lieu, de l’article 8 de la Déclaration de 1789 découle également le principe de légalité des délits et des peines qui implique que le législateur définisse les infractions et les circonstances aggravantes en des termes suffisamment clairs et précis (décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998). Le Conseil constitutionnel demande ainsi à la loi de déterminer, elle-même, les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager la responsabilité pénale des intéressés (décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000).

En troisième lieu, le principe d’égalité devant la loi, posé par l’article 6 de la Déclaration de 1789, exige que toutes les personnes placées dans des situations identiques soient soumises aux mêmes lois, aient les mêmes droits, soient traitées de la même façon. Toutefois le Conseil constitutionnel admet des modulations lorsque celles-ci reposent sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objectif recherché par le législateur et que cet objectif n'est lui-même ni contraire à la Constitution, ni entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

En dernier lieu, la réforme participe de l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public, en renforçant la protection pénale d’un secteur économique essentiel et en contribuant à prévenir des atteintes susceptibles d’alimenter un sentiment d’insécurité dans les territoires ruraux.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La création d’une circonstance aggravante applicable au délit de vol lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité doit être appréciée au regard des exigences résultant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En premier lieu, l’article 7 de la Convention consacre le principe de légalité des délits et des peines, impliquant que la loi pénale soit accessible et prévisible dans ses effets.

En l’espèce, le renvoi opéré à la définition de l’activité agricole prévue par le code rural et de la pêche maritime, ainsi que la référence à des lieux matériellement identifiables dans lesquels sont entreposés des biens affectés à cette activité, apparaissent de nature à assurer une détermination suffisamment précise du champ d’application de la circonstance aggravante.

En deuxième lieu, la réforme doit être conciliée avec les exigences résultant de l’article 1er du Protocole additionnel n°1 relatif à la protection du droit au respect des biens.

En renforçant la répression des atteintes patrimoniales susceptibles d’affecter directement les outils de production des exploitations agricoles, la mesure poursuit un objectif légitime de protection des droits patrimoniaux des exploitants et de prévention des infractions.

Enfin, l’aggravation de la peine encourue relève de la marge d’appréciation reconnue aux États dans la détermination de leur politique pénale. Sous réserve du respect du principe de proportionnalité, apprécié notamment au regard de la gravité des faits réprimés et de l’échelle des peines existantes, la création d’une telle circonstance aggravante apparaît compatible avec les exigences conventionnelles.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Plusieurs États européens ont été confrontés à une augmentation des atteintes aux biens commises au préjudice des exploitations agricoles et ont adapté, à des degrés divers, leur réponse pénale ou opérationnelle.

Au Royaume-Uni, la problématique du rural crime a conduit au développement de stratégies spécifiques de lutte contre les vols de matériels agricoles et d’animaux d’élevage, associant renforcement des moyens d’enquête, coopération avec les organisations professionnelles et prise en compte de la gravité économique de ces infractions dans la politique de poursuite et de sanction.

En Espagne, certaines réformes ont visé à mieux réprimer les atteintes commises dans les exploitations agricoles, notamment à travers des incriminations spécifiques relatives aux vols de produits agricoles ou d’équipements, afin de tenir compte de la vulnérabilité particulière des exploitations situées en zones rurales isolées.

Plus largement, ces évolutions traduisent une tendance européenne à adapter les outils de la politique pénale aux spécificités des atteintes commises en milieu rural, caractérisées par l’isolement des sites, la valeur élevée des biens concernés et l’impact immédiat que leur disparition peut avoir sur la continuité de l’activité. Dans ce contexte, l’introduction en droit français d’une circonstance aggravante spécifique apparaît cohérente avec les réponses apportées par plusieurs États confrontés à des phénomènes comparables.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1. Eléments statistiques

Les atteintes aux biens commises au préjudice des exploitations agricoles peuvent d’ores et déjà être poursuivies sur le fondement des dispositions générales relatives au vol prévues aux articles 311-1 et suivants du code pénal. De même, les peines prévues en répression de tels faits peuvent déjà être plus importantes en application des

circonstances aggravantes existantes, notamment lorsque les faits sont commis en réunion, avec effraction, de nuit ou dans un lieu destiné à l’entrepôt de fonds, valeurs ou marchandises.

Toutefois, ces qualifications ne permettent pas toujours de prendre pleinement en compte la spécificité des atteintes commises dans le cadre d’une activité agricole, caractérisées par la nature particulière des biens visés — souvent constitutifs d’outils de production indispensables — et par les conséquences économiques immédiates que leur soustraction peut entraîner pour l’exploitant.

En outre, les exploitations agricoles présentent fréquemment des contraintes structurelles en matière de sécurisation des sites, liées notamment à leur isolement géographique, à l’étendue des surfaces concernées ou encore à la dispersion des équipements. Ces éléments sont susceptibles d’accroître l’exposition de ces activités à certaines formes de délinquance d’appropriation, sans que cette situation particulière ne soit actuellement appréhendée de manière spécifique par l’échelle des peines applicable au délit de vol.

L’arsenal répressif actuellement en vigueur n’a pas permis de saisir la spécificité des atteintes aux biens au sein des exploitations agricoles ni d’enrayer le phénomène délinquant.

Les atteintes aux biens en milieu agricole ne constituent en effet pas un phénomène marginal ou conjoncturel. Selon le bilan annuel 2025 du Service central de renseignement criminel de la Gendarmerie nationale (SCRCGN), 15 104 faits d'atteintes aux biens en milieu agricole ont été enregistrés sur le seul territoire hexagonal et ultramarin au cours de l'année 2025, contre 15 060 en 2024. Sur la période 2017-2025, le volume annuel de faits constatés n'est jamais descendu en dessous de 13 000, attestant d'une pression criminelle continue et structurellement élevée sur le secteur.

Cette stabilité à haut niveau doit être lue de surcroit à l’aune de la baisse du nombre d’exploitations agricoles : le recensement agricole de 2020 dénombre 389 467 exploitations agricoles en métropole, soit une contraction de 20 % par rapport au recensement de 2010 (489 977 exploitations). Autrement dit, le nombre de victimes potentielles diminue, tandis que le volume de faits constatés se maintient. Le ratio d'atteintes aux biens pour 1 000 exploitations agricoles, établi en moyenne à 41 faits constatés, traduit donc une exposition individuelle croissante de chaque exploitant au risque de délinquance.

Rapporté à la répartition territoriale, ce phénomène est loin d'être homogène : le quart Nord-Est de l'Hexagone subit une pression nettement plus marquée, et douze départements enregistrent plus de 250 faits constatés (contre 158 en moyenne par département), parmi lesquels la Marne (365 faits), la Gironde (332 faits), la Charente-

Maritime (309 faits), l'Aube (304 faits) et la Loire-Atlantique (301 faits). Ces chiffres, rapportés à des territoires où l'activité agricole est économiquement structurante, illustrent l'ampleur concrète du préjudice subi.

2.1.2. Nature des biens visés

La justification d'un dispositif législatif propre au monde agricole repose d'abord sur la nature irremplaçable et fonctionnellement critique des biens visés. Les objets les plus dérobés appartiennent à la sphère automobile au sens large, véhicules agricoles, carburant et GPS d'autoguidage, qui représentent à eux seuls 40 % des objets volés178 .

Or ces biens ne sont pas de simples outils de confort ou de productivité ordinaire : ils conditionnent directement la capacité de l'exploitant à travailler ses terres dans les délais imposés par les cycles biologiques agricoles.

En 2025, 537 procédures ont été ouvertes pour des vols de GPS agricoles, portant sur 1 047 appareils dérobés, pour un préjudice moyen par procédure estimé à 25 000 euros. Sur la période 2022-2025, plus de 3 898 appareils ont été soustraits pour 2 100 procédures enregistrées. La valeur unitaire d'un système d'autoguidage neuf varie entre 5 000 euros et plusieurs dizaines de milliers d'euros. À cela s'ajoute le coût de remise en état des engins endommagés lors du démontage, réalisé souvent par effraction dans les cabines de tracteurs ou de moissonneuses-batteuses.

La singularité de ce préjudice tient ainsi au fait que l'immobilisation d'un engin agricole durant une période critique semailles, moissons, vendanges peut compromettre l'intégralité d'une récolte annuelle. Il ne s'agit pas d'un préjudice différé ou partiellement absorbable : une exploitation qui ne peut moissonner dans la fenêtre météorologique disponible subit une perte définitive, non récupérable sur l'exercice suivant. Aucun autre secteur économique ne présente ce type de vulnérabilité temporelle aussi contrainte et irréversible.

2.1.3. Structuration des réseaux délictuels et internationalisation des atteintes aux bien en milieu agricole

Les caractéristiques criminologiques des auteurs d'infractions témoignent en outre d’une organisation des atteintes aux biens agricoles en réseaux internationaux. Dans le contentieux spécifique des vols de GPS agricoles, 63 % des mis en cause sont de nationalité étrangère : lituanienne (25 %), moldave (19 %), roumaine (13 %) et polonaise (6 %). Ces équipes opèrent selon des modes opératoires rodés, ciblage préalable des exploitations dépourvues de vidéoprotection, déplacements itinérants entre plusieurs 178 Note de renseignement criminel du ministère de l’intérieur 18/02/2026, « Les atteintes au monde agricole, Bilan annuel 2025 »

régions ou plusieurs pays, stockage intermédiaire dans des entrepôts loués, filières d'écoulement vers l'Europe de l'Est voire les États-Unis.

Les affaires récemment résolues confirment cette structuration et l’ampleur des préjudices associés aux activités de ces groupes criminels : la section de recherche de Bordeaux a ainsi démantelé en 2025 un groupe criminel organisé international (GCOI) roumain impliqué dans une trentaine de vols commis en France, en Allemagne et en Espagne depuis 2017, pour un préjudice global estimé à 800 000 euros ; deux ressortissants moldaves interpellés par la SR de Reims se sont vu imputer 40 vols d'antennes GPS, 30 consoles et 20 volants, pour un préjudice de 580 000 euros, et ont été condamnés à trente mois de prison ferme ; un chef de GCOI interpellé le 21 mars 2025 détenait à son domicile 13 antennes GPS et 15 écrans.

Face à de telles organisations criminelles transnationales, la capacité de protection individuelle d'un exploitant agricole, isolé, souvent seul sur son exploitation, travaillant de nuit lors des périodes de récolte, est structurellement insuffisante et la spécificité de ces infraction insuffisamment prise en compte dans le dispositif actuel.

2.1.4. Un enjeu de souveraineté alimentaire qui transcende l'intérêt particulier des exploitants

Au préjudice individuel subi par les victimes des faits de vol s’additionne également l’atteinte à la souveraineté alimentaire qui résulte de la désorganisation, induite par les faits criminels, des exploitations agricoles.

Par ailleurs, outre les vols de matériel électronique, les vols de cultures, qui représentent 11 % des objets dérobés, portent sur des volumes parfois considérables :

100 tonnes de betterave, 5 tonnes de colza, 3 tonnes de noix, 2 tonnes de blé pour les seuls exemples documentés dans les comptes-rendus de police judiciaire de 2025.

Au-delà de leur dimension pénale, ces faits affectent directement les capacités de production et d'approvisionnement des filières agro-alimentaires. Dans un contexte où, selon les données de l'INSEE de janvier 2026, l'indice des prix alimentaires affiche une hausse cumulée de +22,3 % depuis janvier 2021, toute atteinte à l'appareil productif agricole se répercute mécaniquement sur la disponibilité et le coût des denrées pour l'ensemble de la population.

Par ailleurs, le secteur agricole est confronté à un défi démographique majeur alors que la moitié des exploitants agricoles est susceptible de faire valoir ses droits à retraite entre 2019 et 2029. La délinquance subie par les exploitations en mutation ou en phase de transmission représente une menace supplémentaire sur la viabilité économique des reprises et sur l'attractivité de la profession.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La création d’une circonstance aggravante applicable au délit de vol lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité vise, en premier lieu, à renforcer la protection pénale des exploitations agricoles, en permettant de mieux tenir compte de la gravité particulière des atteintes susceptibles d’affecter directement les outils de production.

La mesure poursuit également un objectif de renforcement de l’effet dissuasif de la sanction pénale, en marquant la réprobation sociale attachée à des faits pouvant compromettre la continuité de l’activité économique des exploitants et fragiliser l’équilibre financier des exploitations.

Elle tend, en outre, à mieux individualiser la réponse pénale, en prenant en considération les spécificités des atteintes commises dans le cadre d’une activité agricole, caractérisées notamment par l’importance fonctionnelle des biens concernés et par les contraintes particulières de sécurisation des sites en milieu rural.

Enfin, la réforme participe d’un objectif plus large de sécurisation des territoires ruraux et de soutien au maintien d’un tissu agricole actif sur l’ensemble du territoire, en contribuant à prévenir des comportements délictueux susceptibles d’alimenter un sentiment d’insécurité chez les acteurs du monde agricole et de porter atteinte aux conditions d’exercice de leur activité.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il avait initialement été pensé de retenir la circonstance aggravante suivante : « 13° Lorsqu’il porte sur un matériel propre à l’activité agricole et affecté à une exploitation agricole ou lorsqu’il est commis dans un lieu utilisé ou destiné à une activité agricole. »

La question se posait quant à la définition d’un lieu utilisé ou destiné à une activité agricole. Par exemple, peut-on considérer qu’une friche ou qu’un terrain classé agricole mais qui ne présente aucune différence avec un terrain privé entre dans cette définition ? S’il est évident que nul n’est censé ignorer la loi, il est cependant compliqué d’imposer à tout à chacun une connaissance précise du cadastre.

L’usage des mots « destiné à » apparaissait ainsi très imprécis en ce qu’il pouvait viser un bâtiment en construction, un terrain acquis en vue d’une future exploitation ou encore un hangar vide en attente d’activité. Son application apparaissait trop large et source d’insécurité juridique.

Cette option n’a donc pas été retenue.

3.2. OPTION RETENUE

Il a finalement été décidé de retenir la circonstance aggravante suivante : « 13° Lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole au sens de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité. »

Ce choix vise en premier lieu à garantir la sécurité juridique du dispositif, en s’appuyant sur une notion déjà définie par le législateur. Un tel renvoi permet ainsi de circonscrire de manière objective et prévisible le champ d’application de la circonstance aggravante, en visant l’ensemble des activités correspondant à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal ainsi que les activités qui en constituent le prolongement. Il contribue, de ce fait, à assurer le respect des exigences constitutionnelles et conventionnelles tenant à la clarté et à l’intelligibilité de la norme pénale.

Par ailleurs, le recours à une définition existante favorise la cohérence de l’ordonnancement juridique, en évitant la multiplication de notions spécifiques propres au droit pénal susceptibles de diverger de celles retenues dans les autres branches du droit. Il permet également de sécuriser l’application pratique du dispositif par les services d’enquête et les juridictions, en limitant les risques d’interprétation divergente quant au périmètre des activités concernées.

Enfin, ce choix contribue à assurer une portée suffisamment large à la circonstance aggravante, en incluant non seulement les exploitations agricoles stricto sensu mais également les activités qui en constituent le prolongement ou qui ont pour support l’exploitation, conformément à la définition retenue par le code rural.

L’appréciation du caractère agricole de l’objet volé ou du lieu de commission par l’auteur de l’infraction relèvera, au cas par cas, du parquet au stade des poursuites et des juges au stade de la condamnation.

Le présent article vise ainsi à renforcer la réponse pénale apportée aux atteintes aux biens commises dans le secteur agricole, en aggravant la peine applicable au délit de vol lorsqu’il est commis dans un lieu où est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité. Cette évolution s’inscrit dans une logique de meilleure prise en compte de la vulnérabilité spécifique des exploitations agricoles, dont les outils de production présentent un caractère indispensable et souvent difficilement remplaçable à court terme. Elle s’inscrit également dans une logique de renforcement de l’effet dissuasif de la sanction pénale, en marquant la

gravité particulière des atteintes susceptibles de compromettre la continuité de l’activité agricole.

Plus largement, cette mesure participe à sécuriser les conditions d’exercice des exploitants et répondre au sentiment d’insécurité exprimé par les acteurs du monde rural. Elle s’inscrit dans la continuité des évolutions législatives récentes tendant à individualiser davantage la répression des atteintes aux biens en fonction du contexte dans lequel elles sont commises et de leurs conséquences économiques et sociales à l’instar des vol commis dans un établissement de santé ou portant sur du matériel médical (article 311-4 5° du code pénal) ou pour ceux commis dans des établissements d’enseignement ou d’éducation (article 311-4 11°).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le présent article conduit à compléter la liste des circonstances aggravantes applicables au délit de vol prévue par l’article 311-4 du code pénal, sans modifier la définition de l’infraction ni la structure générale de l’échelle des peines applicable aux atteintes aux biens.

Il s’inscrit dans la logique d’individualisation de la répression pénale en fonction du contexte de commission des faits, déjà retenue par le législateur pour d’autres hypothèses tenant notamment aux modalité s de commission de l’infraction ou à la nature des lieux concernés.

En l’espèce, en aggravant la répression du vol lorsqu’il est commis dans un lieu affecté à l’exercice d’une activité agricole ou à l’entrepôt de biens nécessaires à celle-ci, le présent article entend tenir compte des spécificités propres aux exploitations agricoles, tenant notamment à l’importance des biens concernés pour la continuité de l’activité et aux contraintes particulières de sécurisation de ces sites. La différence de traitement apparaît dès lors en lien avec l’objectif poursuivi de renforcement de la protection pénale de ces activités et ne méconnaît pas le principe d’égalité devant la loi.

Le recours à un renvoi à la définition de l’activité agricole prévue à l’article L.311-1 du code rural et de la pêche maritime contribue à assurer l’intelligibilité et la sécurité juridique du dispositif.

Ce renvoi permet de circonscrire de manière objective le champ d’applicable de la circonstance aggravante. De même, la référence aux lieux dans lesquels sont

entreposés des biens affectés à cette activité vise des situations matériellement identifiables de nature à garantir la prévisibilité de la norme pénale.

La mesure ne soulève ainsi pas de difficulté constitutionnelle particulière au regard des principes applicables en matière pénale, notamment ceux tenant à la légalité et à la proportionnalité des peines ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Le présent article relève de la détermination de la politique pénale nationale et ne s’inscrit pas dans un domaine faisant l’objet d’une harmonisation complète par le droit de l’Union européenne.

Il n’affecte ni les règles relatives à la coopération judiciaire en matière pénale ni les instruments internationaux applicables en matière de lutte contre la délinquance patrimoniale.

Sous réserve du respect des exigences générales tenant à la prévisibilité de la norme pénale et à la proportionnalité de la répression, aucune difficulté particulière d’articulation avec les engagements internationaux et européens de la France n’est identifiée.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Le présent article, qui consiste à aggraver la peine applicable au délit de vol dans certains lieux affectés à une activité agricole, n’est pas de nature à produire d’impact macro-économique direct identifiable. Il pourrait toutefois contribuer, de manière indirecte et non quantifiable, à la sécurisation des conditions d’exercice des exploitations agricoles et, ce faisant, participer au maintien de l’activité économique dans certains territoires ruraux.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Le présent article est susceptible d’avoir un effet indirect favorable pour les exploitations agricoles, en renforçant la protection pénale des biens nécessaires à l’activité productive et en améliorant la prise en compte des conséquences économiques des infractions commises à leur encontre. En revanche, il n’impose aucune obligation nouvelle aux entreprises et n’entraîne pas de modification des conditions d’exercice de leur activité.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Le présent article ne comporte aucun impact spécifique identifiable sur les professions réglementées, dès lors qu’il se limite à adapter l’échelle des peines applicable à une infraction pénale.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le présent article n’est pas de nature à entraîner de coût budgétaire direct significatif.

Il pourrait conduire, de manière marginale, à une évolution du nombre de procédures pénales engagées ou du quantum des peines prononcées, sans que cet effet puisse être regardé comme de nature à modifier de façon substantielle la charge globale pesant sur les juridictions, les services d’enquête ou l’administration pénitentiaire.

Il n’emporte par ailleurs aucune incidence identifiable sur les dépenses ou les recettes de la sécurité sociale.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Le présent article ne crée aucune obligation nouvelle pour les particuliers ou les associations. Il pourrait néanmoins contribuer, de manière indirecte, à renforcer le sentiment de sécurité dans les territoires ruraux et à améliorer la protection des intérêts patrimoniaux des exploitants agricoles.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article n’est pas de nature à produire d’impact financier ou administratif direct sur les collectivités territoriales, dès lors qu’il relève de la définition de la politique pénale de l’État et n’emporte ni transfert de compétence ni création de charge nouvelle.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Le présent article est susceptible d’entraîner un impact limité sur l’activité des services judiciaires et des services d’enquête, lié à la qualification aggravée de certains faits de vol. Cet impact devrait toutefois demeurer marginal au regard du volume global des procédures traitées, la réforme ne modifiant ni la structure des incriminations existantes ni les modalités d’engagement des poursuites.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Le présent article n’emporte pas d’impact direct spécifique sur les personnes en situation de handicap.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Le présent article présente un caractère neutre au regard de l’égalité entre les femmes et les hommes dès lors qu’il vise à adapter l’échelle des peines applicable à une infraction pénale en fonction du lieu de commission des faits ou de l’objet dérobé, sans introduire de distinction fondée sur le sexe des auteurs ou des victimes.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Le présent article n’est pas de nature à produire d’impact spécifique sur la situation des jeunes, qu’il s’agisse de leur accès à l’emploi, la formation ou aux dispositifs de soutien publics. Il est susceptible de s’appliquer à tout auteur de faits de vol remplissant les conditions prévues par la loi, dans le respect des règles propres à la justice pénale des mineurs, sans modifier l’économie générale de ces dernières.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Le présent article contribue, indirectement, à renforcer le sentiment de sécurité dans les territoires ruraux, en améliorant la prise en compte pénale des atteintes commises au préjudice des exploitations agricoles.

Il est également susceptible de participer à la protection des intérêts patrimoniaux des exploitants et, plus largement, à la sécurisation des conditions d’exercice d’une activité économique essentielle à la vie des territoires.

En dehors de ces effets indirects, le présent article n’emporte pas d’impact social identifiable pour les particuliers.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Le présent article n’emporte pas d’impact direct identifiable sur les émissions de gaz à effet de serre ni sur les trajectoires de lui contre le changement climatique. Il modifie les conditions de répression d’un comportement délictueux sans affecter directement les modes de production, de consommation ou d’aménagement du territoire.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Le présent article n’est pas de nature à produire d’effet direct sur les politiques d’adaptation au changement climatique, sur les performances énergétiques des exploitations ou sur les dispositifs de prévention des risques naturels. Il pourrait, de manière indirecte et non quantifiable, contribuer à la sécurisation des conditions d’exercice des exploitations agricoles, lesquelles sont elles-mêmes confrontées aux effets du changement climatique, sans que cet impact puisse être regardé comme significatif au regard des objectifs poursuivis en matière environnementale.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le présent article ne nuit pas aux stratégies en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article ne modifie pas les conditions de production, de traitement ou de valorisation des déchets et n’emporte pas d’impact spécifique sur les politiques de transition vers une économie circulaire. Il n’a pas davantage d’effet direct sur la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article ne comporte aucun effet direct sur la prévention ou la réduction des différentes formes de pollution dès lors qu’il se limite à adapter l’échelle des peines applicable à une infraction pénale.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Le présent article ne modifie pas les règles relatives à la protection des espaces naturels ou agricoles ni celles applicables à la préservation de la biodiversité. Il pourrait toutefois contribuer, de manière indirecte et non quantifiable, au maintien d’activités agricoles sur certains territoires, susceptible de participer à la structuration et à l’entretien des espaces ruraux, sans que cet effet puisse être regardé comme ayant un impact environnemental significatif.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Le présent article n’est pas de nature à entraîner d’effet direct sur la consommation ou la gestion des ressources naturelles.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Les présentes dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Le présent article, qui a pour objet d’aggraver la peine encourue pour le délit de vol lorsqu’il est commis dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité, constitue une loi pénale de fond plus sévère. Dès lors, et conformément au principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, cette circonstance aggravante ne sera applicable qu’aux faits commis postérieurement à son entrée en vigueur et ne s’appliquera pas aux faits commis antérieurement, y compris lorsque ceux-ci n’ont pas encore donné lieu à une décision définitive.

5.2.2. Application dans l’espace

En premier lieu, le présent article s’applique en France hexagonale et dans les collectivités ultramarines régies par le principe d’identité législative (collectivités de l’article 73 de la Constitution ainsi que les trois collectivités d’outre-mer de l’Atlantique que sont Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon). Il s’applique également dans les Terres australes et antarctiques française (TAAF) en application du 5° de l’article 1-1 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton qui prévoit que les textes de droit pénal y sont applicables de plein droit.

En second lieu, les textes de droit pénal sont applicables uniquement sur mention expresse en Polynésie française (2° de l’article 14 de la loi n° 2004-192 organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française) et en Nouvelle-

Calédonie (5° du II de l’article 21 la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie). Il en va de même pour Wallis-et-Futuna dans la mesure où ni loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer, ni le décret n°57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l'assemblée territoriale, du conseil territorial et de l'administrateur supérieur des îles Wallis-et-Futuna – qui forment ensemble le statut de la collectivité ayant valeur organique en vertu de l’article 74 de la Constitution - n’attribuent de compétence à la collectivité en matière pénale.

Le présent article est rendu applicable en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle Calédonie par une mise à jour du « compteur Lifou » figurant à l’article 711-1 du code pénal.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article est d’application directe et ne nécessite, pour son entrée en vigueur et sa mise en œuvre, l’édiction d’aucune mesure règlementaire d’application dès lors qu’il modifie uniquement les dispositions du code pénal relatives à la répression d’une infraction.

Sa mise en œuvre relèvera des juridictions pénales et des services d’enquête dans les conditions de droit commun.

Le cas échéant, des instructions de politique pénale pourront être diffusées afin d’accompagner l’appropriation du dispositif par les parquets et d’assurer une application homogène sur l’ensemble du territoire.

TITRE IV - RENFORCER LA PLACE DES AGRICULTEURS

DANS LA CHAINE ECONOMIQUE POUR RENFORCER

LEUR REVENU

Article 19 – Renforcer les mesures de protection du revenu des agriculteurs

1.ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

➢ Cadre mis en place par les lois EGAlim

Issue des États généraux de l’alimentation (EGA) de 2017, la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite « EGAlim ») a constitué une avancée importante pour une meilleure répartition de la valeur le long de la chaîne agro-alimentaire. Elle a notamment permis, en inscrivant dans les pratiques de nouveaux modes de négociation, en imposant la construction du prix à partir du coût des matières premières agricoles et en encadrant précisément les modalités et le contenu des contrats écrits, de changer l’état d’esprit des relations commerciales dans la chaîne alimentaire.

La loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs (dite « EGAlim 2 ») a renforcé le dispositif de construction du prix des produits alimentaires « en marche avant », c’est-à-dire à partir des coûts de production des agriculteurs. L’objectif poursuivi est que ces coûts soient répercutés tout au long de la chaîne agro-alimentaire, de l’amont agricole à l’aval, c’est-à-dire de la production des produits agricoles jusqu’à la transformation et la commercialisation de ces produits. Pour cela, la loi intervient principalement selon deux volets, un volet « amont », qui concerne les relations contractuelles entre les agriculteurs et les premiers acheteurs de produits agricoles, et un volet « aval », qui concerne les relations contractuelles entre les transformateurs de produits agricoles et les distributeurs, notamment la grande distribution.

A l’amont agricole, l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) rend obligatoire, depuis le 1er janvier 2023, la conclusion d'un contrat écrit pour la vente d'un produit agricole, entre un premier acheteur (industriels de la transformation agro-alimentaire, négociants, metteur en marché, grossistes ou parfois distributeurs) et un producteur. La conclusion de ce contrat écrit doit être précédée

soit d'une proposition de contrat par un producteur, soit d'une proposition d'accord-cadre par une organisation de producteurs (OP) ou une association d'organisations de producteurs (AOP), lorsque le producteur a donné mandat, à une OP reconnue dont il est membre ou à une association d'organisations de producteurs AOP reconnue à laquelle appartient l'organisation de producteurs dont il est membre, pour négocier la commercialisation de ses produits sans qu'il y ait transfert de leur propriété. Cette proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit constitue le socle unique de la négociation.

La proposition de contrat ou d'accord-cadre écrit comporte a minima les sept clauses suivantes relatives :

- Les prix ou les critères et modalités de détermination du prix, parmi lesquels la pondération des indicateurs de coûts de production, de marché, et de quantité/qualité ;

- La quantité totale, à l'origine et à la qualité des produits concernés qui peuvent ou doivent être livrés ;

- Les modalités de collecte ou de livraison des produits ;

- Les modalités relatives aux procédures et délais de paiement ;

- La durée du contrat ou de l'accord-cadre, qui ne peut être inférieure à trois ans ;

- Les règles applicables en cas de force majeure ;

- Le délai de préavis et à l'indemnité éventuellement applicables dans les différents cas de résiliation du contrat.

Par ailleurs, afin de mieux prendre en compte les évolutions liées aux coûts de production et à l’évolution du marché, la loi EGAlim 2 a créé un mécanisme de révision automatique du prix lorsque le prix est fixe dans le contrat. Lorsque les modalités de détermination du prix des contrats sont conclus selon une formule de prix, cette clause doit obligatoirement contenir certaines catégories d’indicateurs (coûts de production, marché, et quantité/qualité179). Dans cette perspective, les organisations interprofessionnelles180 doivent élaborer et publier des indicateurs qui servent 179 Conformément au 15e alinéa du III de l’article L.631-24, les modalités de détermination du prix prennent obligatoirement en compte un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture et à l'évolution de ces coûts, un ou plusieurs indicateurs relatifs aux prix des produits agricoles et alimentaires constatés sur le ou les marchés sur lesquels opère l'acheteur et à l'évolution de ces prix ainsi qu'un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la qualité, à l'origine et à la traçabilité des produits ou au respect d'un cahier des charges.

180 Dans le secteur agroalimentaire, les organisations interprofessionnelles, constituées conformément aux articles L632-1 du CRPM et 158 du règlement OCM (n°1308/2013),regroupent différents maillons d'une

d’indicateurs de référence. Toutefois, les parties demeurent libres de définir la formule de révision du prix et les indicateurs utilisés.

➢ Evaluation du cadre EGAlim depuis la crise agricole de 2024

A la suite de la crise agricole du début de l’année 2024, le 22 février 2024, une mission a été confiée par le Premier ministre aux députés Anne-Laure Babault (MoDem) et Alexis Izard (Renaissance) concernant le cadre des relations commerciales. Cette mission avait pour objectif de proposer des pistes d’évolution du cadre juridique applicable aux relations et aux négociations commerciales afin, d’une part, d’améliorer la répartition de la valeur dans la filière agroalimentaire et, d’autre part, de simplifier les règles qui les régissent181. Par ailleurs, dans le cadre des missions de suivi parlementaire de la loi loi EGAlim 2, tant les sénateurs Gremillet et Loisier182, que les députés Dive, Hignet, Huwart et Ramos183, ont publié des rapports préconisant plusieurs recommandations, respectivement en novembre 2024 et en février 2025.

Les dispositions relatives aux relations commerciales proposées par le présent article s’inscrivent dans la ligne de ces travaux et ont pour objectif de répondre aux difficultés constatées par ces différents rapports dans la mise en œuvre effective de la contractualisation à l’amont prévue par la loi EGAlim 2.

➢ Les organisations de producteurs (OP)

L’un des principaux rôles des organisations de producteurs (OP) et associations d’organisations de producteurs (AOP)184 est de permettre à des producteurs de se regrouper afin de mutualiser leurs moyens pour rééquilibrer les relations commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur filière. En effet, la chaîne agroalimentaire présente un profil en « entonnoir », avec un grand nombre d’agriculteurs, un plus petit nombre d’acheteurs, et un faible nombre de distributeurs :

filière avec la volonté de s'organiser autour d'un produit ou d'un groupe de produits, de s'impliquer dans les problèmes de la filière à tous les stades de la production, de la transformation, de la commercialisation (voire de la distribution) par la définition et la mise en commun d'actions d'intérêt collectif.

181 Rapport « Perspectives d’évolution du cadre juridique applicable aux négociations et aux relations commerciales dans la filière agroalimentaire » remis le 10 octobre 2024.

182 Rapport d’information au nom de la commission des affaires économiques sur le suivi des lois Egalim du 20 novembre 2024.

183 Rapport d’information déposé par la commission des affaires économiques sur l’évaluation de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs du 25 février 2025.

184 Une AOP, composée à minima par deux OP, peut exercer toutes les activités ou fonctions des OP. La différence entre ces deux structures est que les AOP mutualisent à un niveau supérieur les activités des OP (par exemple : concentration de l'offre). Les OP sont définies à l'article 152 du R(UE) n°1308/2013 et les AOP à l'article 156 du même règlement.

- Le secteur de la production agricole en France est fortement atomisé. En 2023 en effet, la France hexagonale compte environ 349 600 exploitations agricoles185, soit environ 140 000 de moins qu’en 2010. Dans le même temps, la taille des exploitations continue d’augmenter. Le nombre d’élevages se réduit plus fortement que celui des exploitations à dominante végétale. La valeur de la production agricole en 2023, hors subventions, est alors estimée à 95,5 milliards d’euros.

- Le secteur des industries agroalimentaires (IAA) connaît, lui, une concentration relative. En 2023, 22 917 industries agroalimentaires sont dénombrées en France. Ce secteur industriel génère 246,3 milliards d’euros de chiffre d’affaires et 47,3 milliards d’euros de valeur ajoutée186. Au sein de l’Union européenne, l’agroalimentaire français est le deuxième après l’Allemagne en termes de chiffre d’affaires.

- La distribution alimentaire, à l’inverse, est caractérisée par une forte concentration.

En 2025, les parts de marché des principaux acteurs de la distribution à dominante alimentaire sont les suivantes187 :

La structuration de la production sous forme d’OP ou AOP : une concentration de l’offre pour tenter de rééquilibrer le rapport de force.

185 Source : Agreste Graph’agri 2025

186 Chiffres et indicateurs clés, Panorama des industries agroalimentaires, Edition 2026, Ministère en charge de l’agriculture.

187 Part de marchés des enseignes. Source : https://www.lineaires.com/la-distribution/parts-de-marche-un-bilan-2025-positif-pour-le-trio-carrefour-intermarche-et-u Part de marché (PDM)

Leclerc 24,3%

Carrefour 21,6%

Mousquetaires 17,5%

Coopérative U 12,7%

Auchan 8,7%

Lidl 8 %

Casino 3%

Aldi 2,8%

Autres enseignes 1,4%

Au sein de ce paysage, au 1er janvier 2026, tous secteurs confondus, 599 OP et 36 AOP sont reconnues par le ministère en charge de l’agriculture. La répartition des OP et AOP par secteur est la suivante :

Organisations de producteurs par filières (en nombre et en % du total) Source : ministère de l’agriculture

Dans le contexte d’atomisation des exploitations agricoles face à une concentration des acheteurs, les OP doivent permettre une meilleure structuration de l’offre agricole afin d’en assurer la compétitivité par le renforcement de leur pouvoir économique et de négociation des producteurs vis-à-vis de l'aval. Elles doivent respecter un cadre précis, garantissant leur caractère démocratique et la maîtrise par les agriculteurs des décisions prises par l’organisation188

. Peuvent également être créées des associations

d’OP (AOP), à l’initiative des OP qui y adhèrent volontairement. Celles-ci peuvent exercer toute activité d'une OP et apparaissent également comme un instrument de rééquilibrage des relations commerciales entre l’aval et l’amont des filières.

Le régime des OP et AOP dans le secteur agricole relève du cadre européen (Règlement (UE) n° 1308/2013 établissant l’Organisation Commune des Marchés (OCM)) fixant les objectifs, activités et missions générales des OP et AOP. Elles relèvent d’un secteur précis qui concerne un ensemble de produits reconnus comme produits agricoles par l’OCM (R(UE) n°1308/2013 - annexe I).

En France, le droit national décline ce cadre européen via le code rural et de la pêche maritime (CRPM) (articles L.551-1 et suivants, D.551-1 et suivants) en fixant notamment les conditions de reconnaissance en fonction des filières. Pour obtenir une reconnaissance en tant qu’OP ou AOP par le Ministère en charge de l’agriculture, une 188 L’article 153 § 2.c du R(UE) n°1308/2013 prévoit ainsi que les statuts prévoient obligatoirement « les règles permettant aux producteurs membres d'une organisation de contrôler, de façon démocratique, leur organisation et les décisions prises par cette dernière, ainsi que ses comptes et budgets ».

Par ailleurs, la partie réglementaire du chapitre 1er du titre V du livre V du CRPM précise pour plusieurs secteurs qu’un membre d'une OP ne peut pas détenir la majorité des droits de votes dans les instances de gouvernance de l'association et que les membres producteurs doivent détenir une large majorité de ces droits de vote et, le cas échéant, des parts sociales de la structure.

organisation (association, coopérative…) doit justifier d’une activité économique suffisante ainsi que des moyens humains et techniques adaptés pour démontrer sa capacité à mener les missions qu’elle doit réaliser. Elle doit également avoir une taille suffisante pour avoir un réel effet structurant pour la filière.

Concrètement, les membres des OP sont tenus de livrer à l’organisation à laquelle ils adhèrent tout ou partie de leur production. Il convient alors de distinguer :

- les OP avec transfert de propriété de la marchandise entre les membres et l'organisation (85 % de ces OP sont des coopératives) ;

- les OP sans transfert de propriété qui réalisent la commercialisation via un mandat de commercialisation ou qui mettent en relation producteurs et acheteurs au sein de commissions de mise en marché (sans en assurer la vente).

Les OP, avec transfert de propriété ou disposant d'un mandat, peuvent ainsi développer une contractualisation avec les industries de l'aval afin de sécuriser leurs débouchés et les conditions de vente de leur production et donner plus de visibilité aux producteurs adhérents. Sur ce point, il convient de rappeler que l’article 152 du règlement n° 1308/2013 habilite les OP (et leurs associations), par dérogation aux règles du droit de la concurrence relatives à l’interdiction des ententes (article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) et sous certaines conditions (notamment de seuils en volume – voir section 5 du règlement), à négocier collectivement des contrats de livraison au nom et pour le compte de leurs membres.

Néanmoins, le pouvoir de négociation des OP et AOP reste fragile, y compris dans la filière laitière.

Un des piliers des lois EGAlim189 réside dans le fait que la contractualisation écrite à l’amont repose principalement sur des AOP et des OP plutôt que sur des producteurs à titre individuel. Ces organisations doivent donc jouer tout leur rôle dans la négociation et dans la contractualisation.

Toutefois, des tentatives de contournement de ces structures mises en œuvre par certains acheteurs sont apparues ces dernières années. En particulier, ces acheteurs peuvent être tentés d’inciter les producteurs à quitter leur OP – ou certaines OP à quitter leur AOP – pour conclure un contrat directement avec eux, notamment lorsque la négociation avec l’OP ou l’AOP est difficile.

189 Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « EGAlim 1 »

Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite « EGAlim 2 »

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

- Concernant la durée minimale de négociation et les dispositions relatives aux indicateurs de référence :

En premier lieu, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas des atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (Cons. const. 13 juin 2013, Loi relative à la sécurisation de l’emploi, n° 2013-672 DC).

Poursuivent notamment un objectif d’intérêt général les mesures ayant pour objet l’atténuation du déséquilibre entre les acteurs du secteur agroalimentaire et de la distribution (Cons. const, 25 octobre 2018, n° 2018 – 771 DC, point 8 sur la loi EGAlim 1) et entre les partenaires commerciaux (Cons. const, 30 novembre 2018, n° 2018-749 QPC, point 11).

A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé, à propos des dispositions du code de commerce imposant à l’ensemble des contrats conclus entre un exploitant de commerce de détail et un réseau de distribution commerciale de prévoir une échéance commune, que la poursuite de l’objectif d’intérêt général consistant à « assurer un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre l'exploitant d'un commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié » pouvait justifier une atteinte à la liberté contractuelle des parties (Cons. const., 5 août 2015, Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, n° 2015-715 DC).

En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a admis « qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction », ce n’est qu’à la condition, « d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée (soit) exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction (soit) assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » (Cons. const., n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, paragr. 6).

- Concernant la sanction de certaines pratiques dans le cadre des négociations commerciales :

L’article L. 631-25 du CRPM énumère les faits passibles d’une amende administrative, dont le montant ne peut être supérieur à 2 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos ou, dans le cas des OP ou AOP mandatés pour négocier la commercialisation des produits sans transfert de propriété, à 2 % du chiffre d’affaires agrégé de l’ensemble des producteurs.

L’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 (DDHC) dispose que « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ; ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. ». La liberté contractuelle découle de cet article190. Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas des atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi191. A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé à propos des dispositions du code de commerce imposant à l’ensemble des contrats conclus entre un exploitant de commerce de détail et un réseau de distribution commerciale de prévoir une échéance commune, que la poursuite de l’objectif d’intérêt général consistant à « assurer un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre l'exploitant d'un commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié » pouvait justifier une atteinte à la liberté contractuelle des parties192. Il a également jugé, à propos de dispositions du même code interdisant aux producteurs, aux commerçants et aux personnes immatriculées au répertoire des métiers de soumettre ou de tenter de soumettre un partenaire commercial à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties, que le législateur avait opéré « une conciliation entre, d’une part, la liberté d’entreprendre et la liberté contractuelle et, d’autre part, l’intérêt général tiré de la nécessité de maintenir un équilibre dans les relations commerciales » et n’avait, dès lors, pas porté une atteinte disproportionnée à ces libertés193 .

Aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction, dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice de ce pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à assurer les droits et libertés constitutionnellement garantis.

En particulier doivent être respectés les principes de la nécessité et de la légalité des peines, ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle194. Le principe de légalité des délits et des 190 Cons. const., 19 décembre 2000, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, n°2000-437 DC.

191 Cons. const. 13 juin 2013, Loi relative à la sécurisation de l’emploi, no 2013-672 DC.

192 Cons. const., 5 août 2015, Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, n° 2015-715 DC.

193 Cons. const., 30 novembre 2018, Société Interdis et autres, n° 2018-749 QPC.

194 CE, 15 juin 2011, Association justice pour toutes les familles, n° 347581, mentionné aux tables.

peines195, qui découle de l’article 8 de la DDHC s’applique aux sanctions administratives au même titre qu'aux sanctions pénales et implique que les éléments constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète196 .

Le Conseil constitutionnel juge néanmoins qu’en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l'activité qu'ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent, de l'institution dont ils relèvent ou de la qualité qu'ils revêtent197

.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Le cadre juridique européen en matière de contractualisation agricole repose principalement sur le règlement (UE) n°1308/2013 portant organisation commune des marchés ("règlement OCM"). Ses articles 148 et 168 autorisent les États membres à rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et premiers acheteurs, respectivement dans le secteur du lait (article 148) et dans l’ensemble des autres secteurs agricoles (article 168). Ces contrats doivent être établis avant la livraison et comporter les clauses minimales relatives à la quantité, à la durée, au prix ou à ses modalités de détermination, ainsi qu’aux conditions de collecte ou de livraison.

En droit interne, l’article L. 631-24 du CRPM reprend, dans ses dispositions relatives au contenu du contrat, les clauses prévues par le règlement OCM en y ajoutant une clause de préavis et une clause de révision automatique des prix, destinées à mieux protéger les producteurs contre les fluctuations du marché.

A la suite de la feuille de route pour renforcer la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire proposée en mars 2024198 en réponse aux manifestations agricoles qui se sont déroulées dans de nombreux États membres, la Commission européenne a proposé le 10 décembre 2024 des modifications du cadre juridique établi par le règlement OCM. L'objectif principal est d'imposer la contractualisation écrite dans tous les Etats membres. A date, le règlement OCM issu 195 Cons. const., 22 janvier 1999, Traité portant statut de la Cour pénale internationale, n° 98-408 DC.

196 CE, 9 octobre 1996, Société Prigest, n° 170363, mentionné aux tables.

197 Cons. const., 21 septembre 2012, Société Egilia, n° 2012-273 QPC.

198 COM/2024/577 final - Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) nº 1308/2013, (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne le renforcement de la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire.

des trilogues199 tend à rapprocher le cadre européen des mécanismes français. En effet, la version consensuelle en cours prévoit l’introduction d’une clause de révision des prix, mais aussi la possibilité pour les interprofessions de demander des dérogations à l’obligation de contractualisation écrite, une flexibilité qui répond aux critiques sur l’adaptation du dispositif aux spécificités des filières.

Le cadre européen vise à renforcer la position des producteurs, à sécuriser leurs relations commerciales et à améliorer la transparence de la chaîne d’approvisionnement.

Les lois françaises EGAlim200 s’inscrivent directement dans ce cadre.

Le 6 de l’article 168 du règlement OCM, précise que « Tous les éléments des contrats de livraison des produits agricoles conclus par des producteurs, des collecteurs, des transformateurs ou des distributeurs, y compris les éléments visés au paragraphe 4, point c), sont librement négociés entre les parties ».

Le i) du c) du 4 précise que les États membres peuvent établir des indicateurs de prix conformément à des critères objectifs fondés sur des études relatives à la production et à la chaîne d'approvisionnement alimentaire et que les parties aux contrats sont libres de se référer à ces indicateurs ou à tout autre indicateur qu'elles jugent pertinent.

➢ Concernant la sanction du contournement des OP et AOP

La règlementation européenne encadre de manière stricte les cas où les membres d'une organisation de producteurs peuvent échanger directement avec des acheteurs.

Le paragraphe 2bis de l'article 153 du règlement n°1308/2013 (OCM) prévoit en effet que « Les statuts d'une organisation de producteurs peuvent prévoir la possibilité que les membres producteurs soient en contact direct avec les acheteurs, pour autant que ce contact direct ne nuise pas à la fonction de concentration de l'offre et de mise sur le marché des produits exercée par l'organisation de producteurs. La concentration de l'offre est réputée avoir été assurée si les éléments essentiels des ventes, tels que le prix, la qualité et le volume, sont négociés et déterminés par l'organisation de producteurs ».

Un contact direct entre un producteur, membre d'une OP, et un acheteur peuvent avoir lieu mais la négociation des éléments déterminants de la vente tels que le prix, le volume et la qualité reste dans tous les cas des prérogatives de l'OP. Par ailleurs, ce 199 Un trilogue est une réunion informelle entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Le trilogue a pour but de dégager un accord (sur un ensemble d’amendements ou sur la formulation de la législation) acceptable à la fois pour le Conseil et pour le Parlement.

200 Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite « EGAlim 1 »

Loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs, dite « EGAlim 2 »

contact ne peut se faire sans l'autorisation explicite de l'OP (inscription de cette possibilité dans les statuts de l'OP).

Dans sa proposition de réforme ciblée du règlement OCM201

de décembre 2024, la

Commission introduit une modification de ce paragraphe 2bis en renforçant le fait que les prérogatives de l'OP ne soient pas atteintes ou diminuées en la matière. Le considérant (13) de la proposition de modification de l'OCM éclaire en ce sens les objectifs de cette révision : « Afin d’éviter que les acheteurs n'affaiblissent la position de négociation des organisations de producteurs, il convient de mettre en place des garanties appropriées pour les contacts entre acheteurs et membres de ces organisations de producteurs. Si les acheteurs peuvent contacter les membres des organisations de producteurs, ces contacts ne devraient pas porter atteinte aux objectifs des organisations de producteurs, ni à la concentration de l’offre et à la mise sur le marché des produits. »

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

À titre de comparaison, l’Espagne a adopté une approche différente pour encadrer les relations commerciales agricoles, combinant simplification réglementaire et renforcement des moyens de contrôle. Dans un rapport de juillet 2024202, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) montre que, dans sa "Ley de la cadena alimentaria", l’Espagne a choisi en 2021 de réduire au strict minimum le volet législatif, tout en instaurant une interdiction d’acheter des produits agricoles aux exploitants agricoles en-dessous de leurs coûts de production afin de protéger leurs revenus.

Ce cadre s’articule également autour d'un code des bonnes pratiques commerciales, auquel les entreprises adhèrent sur une base volontaire (mais avec une adhésion rendue publique), un observatoire de la chaîne alimentaire piloté par le ministère espagnol de l’Agriculture pour suivre les prix et les aspects législatifs, et enfin une Agence de l’Information et du Contrôle Alimentaire (AICA), dotée de pouvoirs étendus (contrôle, réception des plaintes, sanctions) et chargée de gérer un registre national où tous les contrats agroalimentaires doivent être versés depuis juin 2023 afin de faciliter les contrôles.

201 COM/2024/577 final - Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) nº 1308/2013, (UE) 2021/2115 et (UE) 2021/2116 en ce qui concerne le renforcement de la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire.

202 Rapport CGAAER « Que retenir d'une analyse dans quelques pays européens (Allemagne, Belgique, Pays-Bas et Espagne) du rapport de force entre fournisseurs et distributeurs à dominante alimentaire d'un point de vue économique ? » du 12 juillet 2024.

Il peut être souligné que le code de bonnes pratiques espagnol recommande notamment que les contrats annuels soient signés dans un délai maximal de trois mois à partir du début des négociations.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le cadre juridique introduit par la loi EGAlim 2, conçu pour renforcer la transparence et l’équité dans les relations commerciales entre producteurs et transformateurs, se voulait particulièrement ambitieux. Pourtant, son application se heurte à des obstacles structurels qui en limitent l’efficacité. Plusieurs facteurs expliquent ce décalage entre les intentions du législateur et les résultats observés.

➢ Nécessité de garantir la prise en compte des coûts de productions agricoles, établis selon une méthodologie partagée au sein des

organisations interprofessionnelles

Il a notamment été constaté que les acheteurs prenaient insuffisamment en compte les indicateurs de coût de production proposés par les producteurs agricoles, voire en discutaient la pertinence203

.

Par ailleurs, les formules de prix in fine proposées par l’acheteur durant la négociation peuvent apparaître opaques pour les producteurs ou les OP204, par exemple dans la filière laitière.

Ces constats ont notamment été établi par les préfets à la suite des réunions qu’ils ont organisées avec les filières agricoles fin février 2024, ainsi que par la mission des députés Anne-Laure Babault et Alexis Izard, qui ont fait apparaître le souhait, partagé 203 Voir notamment les constats faits par la Cour des Comptes lors de son audit flash sur "Le contrôle de la contractualisation dans le cadre des lois EGAlim" de février 2024 : « La prise en compte effective de l’évolution des coûts de production est très variable d’un contrat à l’autre. Ainsi, certains contrats ne comportent aucun indicateur, particulièrement dans la filière de bovins viande. […] L’examen des contrats en bovins lait reflète des disparités importantes dans la prise en compte des coûts de production et la manière dont ils intègrent l’inflation. » page 34

204 Voir notamment les constats faits par la Cour des Comptes lors de son audit précité : « Les formules de prix n’apparaissent jamais exprimées sous forme d’une équation au sein de laquelle il serait possible d’ajuster des variables. Elles prennent la forme de paragraphes de clauses, rendant leur usage plus délicat. » page 36.

Voir également en ce sens la production Economie & Prospective de la Chambre d’agriculture Pays de la Loire de septembre 2024, qui partagent les constats notamment que « en lait de vache, certaines OP ont encore du mal à faire accepter aux laiteries les indicateurs de production définis par le CNIEL. » et que « il existe de réelles divergences d’interprétation par les acteurs, notamment sur la formule de prix, les indicateurs relatifs aux coûts de production pertinents en agriculture, etc. ».

par l’ensemble des organisations professionnelles agricoles, de renforcer le rôle des indicateurs interprofessionnels et en particulier des indicateurs de coûts, lesquels devraient comprendre une appréhension globale des postes de dépenses et prendre en compte une rémunération des éleveurs à un meilleur niveau qu’aujourd’hui.

Dans certains secteurs, tel que le secteur viticole, ce constat d’une mauvaise prise en compte des coûts de production est notamment nourri par le manque d'indicateurs interprofessionnels, parfois lié à l'impossibilité pour ces structures de se mettre d'accord sur une méthode d'élaboration d'indicateurs ou des écarts trop importants entre les bassins de production qui rendent peu pertinent la création d’un indicateur national. En effet, le rôle des interprofessions, pourtant central dans la mise en œuvre des lois EGAlim, reste insuffisamment mobilisé. Ces structures, dont l’objectif est de faciliter la contractualisation et de produire des indicateurs de référence pour éclairer les négociations, peinent à s’imposer comme des acteurs clés du processus. Leur implication inégale selon les secteurs limite la capacité du dispositif à générer des données fiables, essentielles pour assurer une contractualisation équilibrée. Sans une production robuste d’indicateurs, les producteurs et les transformateurs manquent de repères objectifs pour négocier, ce qui peut perpétuer des déséquilibres de pouvoir dans la chaîne de valeur.

Ainsi, afin d'inciter les interprofessions à publier des indicateurs et les acheteurs à les prendre en compte sans remettre en cause leur pertinence, il est nécessaire d'inscrire dans l'article L. 631-24 du CRPM que les indicateurs de coûts de production retenus dans les contrats doivent être par défaut ceux établis par les interprofessions. Pour ne pas entraver la liberté contractuelle, il est proposé une logique dite « d’appliquer ou expliquer » : les parties peuvent choisir un autre indicateur mais cela doit être justifié.

Cette disposition, en ce qu’elle encadre les négociations contractuelles entre les producteurs et de leurs acheteurs, a trait aux principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales et relève à ce titre de la compétence du législateur en application de l’article 34 de la Constitution.

Enfin, certains renvois aux dispositions relatives aux indicateurs prévus par l’article L.

631-24 n’ont pas été corrigés lors de l’entrée en vigueur de la loi EGAlim 2. C’est le cas du I de l’article L. 443-4 du code de commerce qui renvoie aux « indicateurs énumérés au neuvième alinéa du III de l'article L. 631-24 » alors que ces indicateurs sont désormais définis au quinzième alinéa, ainsi que de l’article L. 521-3-2 du CRPM qui renvoie « indicateurs mentionnés à l'avant-dernier alinéa du III de l'article L. 631-24 ». Ces dispositions nécessitent donc d’être corrigées.

➢ Nécessité de limiter la durée maximale des négociations contractuelles Il n’existe actuellement aucun encadrement de la durée de négociation à compter de l’envoi, par le producteur, une OP ou une AOP, d’une proposition de contrat ou d’accord-cadre. Cette absence de délai contraste avec le dispositif applicable à l’aval des filières, qui prévoit un encadrement des négociations commerciales. En effet, le livre IV du code de commerce prévoit des règles spécifiques pour les contrats conclus entre fournisseurs (industriels) et acheteurs (distributeurs) portant sur des produits alimentaires ou destinés à l’alimentation des animaux de compagnie. Il prévoit notamment l’obligation de conclure ces contrats avant le 1er mars de l’année en cours et l’obligation, pour le fournisseur, de transmettre ses conditions générales de vente au plus tard trois mois avant cette échéance205

.

L'absence d'encadrement de la durée des négociations en amont de la chaîne de valeur, entre les producteurs et leurs acheteurs, fait peser un risque important sur le fonctionnement des relations contractuelles.

En effet, dans certaines filières, en particulier la filière laitière, les discussions peuvent s’étendre sur plusieurs mois, voire plus d’une année, plaçant le producteur ou son OP dans une situation de grande vulnérabilité.

Aucune disposition n’impose aujourd’hui aux parties de conclure un contrat ou un accord-cadre dans un délai déterminé, ce qui permet à l’acheteur de prolonger indéfiniment la négociation sans engagement ferme. Cet allongement excessif des discussions constitue un facteur de déséquilibre structurel au détriment de l’exploitant, aux OP ou AOP.

Il est nécessaire de légiférer afin sécuriser le cadre des négociations et garantir aux producteurs une meilleure visibilité économique, en leur permettant de disposer plus rapidement de contrats formalisés assurant la stabilité de leur revenu. Cette disposition permet également d’accélérer la négociation entre producteur et transformateur. Par ailleurs, cette disposition permettra également d’impliquer davantage les interprofessions dans la formalisation du contrat, en leur confiant la possibilité d’adapter dans une certaine mesure la durée maximale des négociations établies par le législateur.

Cette disposition, en ce qu’elle encadre les négociations contractuelles entre les producteurs et de leurs acheteurs, a trait aux principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales et relève à ce titre de la compétence du législateur en application de l’article 34 de la Constitution.

205 Article L. 443-8 du code de commerce.

➢ La tentative de contournement des OP ou AOP par les acheteurs L’un des principaux rôles des OP et AOP est de permettre à des producteurs de se regrouper dans l’objectif de mutualiser leurs moyens afin de rééquilibrer les relations commerciales qu’ils entretiennent avec les acteurs économiques de l’aval de leur filière. Face à ce renforcement de l’amont, certains industriels essaient d’empêcher cette structuration et ainsi d’affaiblir le rééquilibrage souhaité des relations commerciales. Deux exemples de contentieux récents permettent d’illustrer ces pratiques de certains acheteurs.

Le premier exemple de contentieux a opposé une AOP à un acheteur industriel suite à la décision du collecteur de lait de dénoncer en mars 2022 l'accord-cadre. Ce contentieux a mis en lumière un schéma de contournement d'une AOP par un acheteur. A la suite de négociations non concluantes portant sur l'avenant au contrat-cadre initial, le litige a porté sur la différence entre le prix de base producteur issu de la formule fixée dans le contrat cadre liant l’AOP à l’industriel et le prix effectivement payé par ce dernier au producteur.

Dans le cadre de ce contentieux, par jugement rendu en première instance par le tribunal judicaire de Coutances en 2022206, l’AOP avait obtenu la condamnation de son acheteur à verser 26 millions d’€ au titre de la différence entre le prix de base producteur issu de la formule de prix établie au contrat en 2018 et le prix unilatéralement fixé et payé par ledit acheteur en 2020.

Toutefois, par arrêt en date de 2023, la cour d’appel de Caen207 a infirmé ce jugement, actant de la rupture des relations commerciales entre les parties.

Le comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA) a également été saisi, rendant une décision exécutoire pour prolonger, de manière transitoire, les contrats-cadre afin que les collectes de lait ne s'interrompent pas à la date du terme des contrats. Enfin, en date du 18 février 2026, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi formulé par l’AOP, mettant un terme à l’instance.

Dans le même temps, des OP adhérentes de l'AOP ont progressivement démissionné de l'association du fait du contentieux avec l’acheteur. Il ne reste ainsi, à date, plus que deux OP membres de l’AOP.

Dans la continuité de son contentieux commercial avec l’AOP, la société a également demandé au Conseil d’État d’annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d’abroger le premier alinéa du paragraphe 1 de l’article D.551-34 du CRPM prévoyant que « la durée minimale d'adhésion des membres producteurs de 206 Tribunal Judiciaire de Coutances, 30 août 2022, n° 21/01372 207 Cour d'appel de Caen : RG n°23/02031

l'organisation de producteurs ou de l’association d’organisations de producteurs est de cinq ans renouvelables ».

Le Conseil d’État a fait droit aux conclusions de l’acheteur le 24 juin 2025 (décision n° 494853). Il a ainsi jugé que le pouvoir réglementaire n'était pas compétent pour imposer aux membres d'une OP ou d'une AOP reconnues dans le secteur du lait et des produits laitiers des règles, d’une part, relevant des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice de la liberté d'association, laquelle figure au nombre des libertés publiques visées à l'article 34 de la Constitution, et d’autre part, dérogeant aux dispositions de l'article 4 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.

L’absence de sanction spécifique contre le contournement des OP/AOP présente un risque sur le long terme pour la structuration des filières. En effet, la stratégie de certains industriels de remettre en cause le rôle des OP/AOP dès qu'une négociation se tend fragilise l’incitation pour les agriculteurs à se regrouper. Cette dynamique est en contradiction avec la stratégie de montée en puissance du pouvoir de marché des agriculteurs, soutenue par le Gouvernement. Les rapports d'évaluation récents208 soulignent que la contractualisation ne progresse pas suffisamment et que les OP peinent à s'imposer. Légiférer est donc nécessaire pour protéger l'investissement collectif des producteurs.

Il est nécessaire de recourir à la loi dès lors qu’il appartient au législateur, conformément à l’article 34 de la Constitution, d’établir l’interdiction de tels comportement et leur régime de sanction.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis par le I du présent article s'articulent autour de trois axes fondamentaux :

1. Rééquilibrer structurellement le rapport de force en responsabilisant le premier acheteur, tout en garantissant un calendrier de négociation efficace et opérationnel ;

2. Sécuriser économiquement la production agricole en garantissant que la formation du prix repose sur des indicateurs interprofessionnels de coûts de 208 Rapport des députés Anne-Laure BABAULT et Alexis IZARD « Perspectives d’évolution du cadre juridique applicable aux négociations et aux relations commerciales dans la filière agroalimentaire » remis le 10 octobre 2024.

Rapport d’information déposé par la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale sur l’évaluation de la loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs du 25 février 2025.

production ;

3. Confirmer la responsabilisation donnée par le cadre EGAlim aux interprofessions, en les incitant à élaborer les indicateurs interprofessionnels et en leur donnant la possibilité d'adapter la durée maximale des négociations.

Le II du présent article vise à :

1. Protéger l'intégrité du mandat de négociation en garantissant à l’OP ou l’AOP une visibilité sur ses volumes et le maintien dans le temps d’une taille critique pour la négociation, ainsi qu’en affirmant que tant qu'un producteur est membre d'une OP (ou une OP membre d'une AOP), l'acheteur ne peut négocier qu'avec la structure mandatée.

2. Dissuader les pratiques de déstabilisation en sanctionnant les tentatives d'incitation à la démission ou de négociation parallèle.

3. Responsabiliser l'ensemble des acteurs : en effet, cette disposition vise tant l'acheteur que le producteur ou l'OP qui violerait son mandat de négociation.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

➢ Concernant la nécessité de garantir la prise en compte des coûts de productions agricoles, établis selon une méthodologie partagée au sein des organisations interprofessionnelles

− Option 1 : Statu quo (droit constant). Le maintien du droit actuel n’a pas été considéré comme une option satisfaisante car seule une intervention du législateur permettrait de remobiliser efficacement les organisations interprofessionnelles dans leur rôle de production des indicateurs de coûts de productions et d’améliorer leur prise en compte dans les contrats.

− Option 2 : logique dite « d’appliquer ou expliquer » les indicateurs interprofessionnels de coûts de production dans les contrats (retenue). Cette option incitera les organisations interprofessionnelles à élaborer des indicateurs de référence relatifs aux coûts de production. Par ailleurs, cette option présente l’avantage de ne pas imposer stricto sensu leur utilisation dans les contrats ou accord-cadre, mais de simplement créer une obligation formelle d’explication par les parties lorsque ces indicateurs ne sont pas utilisés. Cette option permet de respecter la liberté de négociation des clauses du contrat prévue par l’article 168 du règlement OCM et de porter une atteinte minimale

à la liberté contractuelle.

➢ Concernant la nécessité de limiter la durée maximale des négociations contractuelles

− Option 1 : Calendrier de négociation avec une date butoir, inspiré du cadre mis en place pour les contrats à l’aval209

. Cette option convient particulièrement

pour l’aval mais semble moins adaptée pour l’amont où les contrats sont pluriannuels et les cycles de productions ne s’alignent pas sur les mêmes échéances. Il est donc apparu essentiel de préserver une plus grande souplesse pour les contrats amont régis par l’article L.631-24.

− Option 2 : encadrement de la durée des négociations (retenue). Cette option prévoit une durée maximale de négociation plus longue qu’à l’aval. La procédure s’articule avec une période initiale de 4 à 6 mois (en cas d’accord interprofessionnel) pour aboutir à un accord, qui aboutit en cas d’absence d’accord à une saisine obligatoire du MRCA qui dispose d’un mois, renouvelable une fois, pour appuyer les parties. Cette durée de négociation peut ainsi de facto durer jusqu’à 6 ou 8 mois à compter de la date de réception de la proposition de contrat par l’acheteur, période normalement suffisamment longue pour permettre aux parties d’aboutir de manière convenable à la conclusion d’un contrat conforme à l’article L.631-24 du CRPM.

➢ Concernant la sanction du contournement des OP et AOP - Option 1 : Pas d’intervention du législateur. Le maintien du droit actuel exposerait les filières à un risque de déstructuration accrue, comme observé dans le dossier précité. La jurisprudence actuelle (arrêt de la Cour d'appel de Caen le 5 décembre 2023 susvisé) ne permet pas de prévenir le délitement des AOP en cas de conflit commercial. En effet, cette jurisprudence envoie à ce stade un signal désincitatif à la négociation et à l’instauration d’un réel rapport de force, en donnant l'impression aux AOP qu'elles ont davantage intérêt à accepter les demandes abusives de leur acheteur plutôt que de risquer un conflit juridique avec ce dernier pouvant amener au délitement de leur structure.