D’autre part, la grande majorité des haies est soumise aux règles issues de la Politique Agricole Commune, via la BCAE 8 et l’éco-régime. À la différence de l’esprit de la réglementation sur les espèces protégées, les normes issues de la PAC ont été définies dans une logique d’encadrement du versement d’aides économiques. Cette exigence d’opérationnalité se traduit par des critères principalement quantitatifs sur le maintien du linéaire de haie, qui intègrent peu les fonctionnalités écologiques des haies, difficilement quantifiables par des indicateurs certifiés. Ces règles sont donc perfectibles pour valoriser ces fonctionnalités. C’est également le cas des pratiques vertueuses contribuant à la préservation et la gestion d’une haie multifonctionnelle. Le CGAAER déplore ainsi que de nombreuses voies de dérogation pour l’arrachage existent dans la PAC et « constate des défaillances dans la mise en place de ces exemptions »
108 : il semble donc nécessaire que les services instructeurs soient en mesure de fournir une réponse cohérente en matière environnementale et agricole.
Enfin, dans une logique patrimoniale, et relevant de la compétence des collectivités, le code de l’urbanisme ajoute diverses dispositions législatives et régimes de sanctions supplémentaires, au titre notamment de la réglementation sur le paysage et les espaces boisés protégés109. Au plan local, il apparaît que l’ensemble des espaces boisés et les haies sont systématiquement classés ou protégés dans les documents d’urbanisme, interdisant de ce fait l’arrachage. Bien que cette problématique ne concerne qu’une minorité des dossiers de travaux sur les haies soumis aux services instructeurs, l’insécurité juridique engendrée est de nature à dissuader les propriétaires et gestionnaires de haies à les préserver et les développer.
Un régime unique d’autorisation et de déclaration permettant de gérer les destructions de haies (dont les arrachages) et les mesures compensatoires, dont la replantation, fondé sur une définition adaptée à son caractère multifonctionnel, est donc la seule solution identifiée à ce jour pour permettre un cadre juridique favorable à la préservation et au développement des haies. Un vecteur législatif est nécessaire compte tenu des atteintes portées par ce régime unique au droit de propriété.
108 CGAAER n° 22114, p. 19
109 Articles L. 113-1, L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Dans le cadre de la planification écologique, le « Pacte en faveur de la haie » se donne pour objectif de mettre un coup d’arrêt à la dynamique d’arrachage afin d’atteindre un gain net de 50 000 km de haies d’ici à 2030. Pour atteindre cet objectif, de manière complémentaire aux aides économiques pour la plantation et la gestion durable des haies, l’accompagnement des pépiniéristes et la structuration de filières de valorisation du bois, les dispositions proposées créent un régime unique d’autorisation et de déclaration pour gérer les destructions de haies et les mesures compensatoires. Ce régime unique permettra de faciliter, d’une part, la compréhension de la procédure de gestion administrative et, d’autre part, l’application de ces différentes dispositions pour sécuriser les gestionnaires et les propriétaires.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Un ensemble de mesures en dehors de l’intervention de la loi sont d’ores et déjà prévues pour l’atteinte des objectifs en matière de développement de l’agroforesterie et des haies. Il s’agit d’aides financières pour la plantation et l’accompagnement à la gestion durable, pour les actions de communication, de conseil et de formation, de l’accompagnement à la structuration de filière de valorisation de la biomasse durable, de l’amélioration de l’enseignement agricole, etc. Si cette série de mesures répond à des besoins identifiés, elle ne suffit pas à lever les réticences liées à la complexité des réglementations applicables, comme en témoignent les demandes de la profession agricole exprimées début 2024. En l’absence d’évolution de la réglementation, le risque que la tendance à la baisse du linéaire de haie se maintienne voire s’accentue est très élevé.
Toute autre option de moindre impact, telle qu’une réorganisation des services instructeurs, ou un renforcement des moyens de suivi et de contrôles n’est pas de nature à rendre plus lisible de dispositif actuel ni à alléger le risque juridique ou la perception négative des haies pour les agriculteurs et propriétaires, et a ainsi été écartée.
Des travaux parallèles à cette évolution législative seront toutefois menés, notamment pour créer un guichet unique départemental d’information relatif aux haies.
Au titre des autres options législatives étudiées mais non retenues, pour clarifier les interprétations du droit de l’environnement au regard des interventions sur les haies, il a été envisagé d’intégrer le déplacement de haies dans la liste des dérogations au sein de l’article L.
411-2 du code de l’environnement, sous réserve de justifications suffisantes. L’expertise juridique a écarté cette option, considérant qu’elle méconnaissait les dispositions de la directive « Habitats ». En effet, la directive « Habitats » énumère de façon exhaustive les cas dans lesquels peuvent être autorisés des destructions d’habitats d’espèces protégées.
3.2. DISPOSITIF RETENU
L’option retenue dans le présent article entend rétablir un équilibre de contraintes et de libertés de gestion, en vue d’une augmentation des linéaires de haies.
A cette fin, l’article :
- créé une définition juridique harmonisée de la haie, intégrant son caractère dynamique dans le temps et l’espace, nécessitant des actions de gestion pour sa préservation, et explicitant les services environnementaux qu’elle fournit ;
- affirme la nécessité d’entretien des haies ;
- introduit un régime unique de déclaration ou d’autorisation dérogatoire à l’interdiction de destruction par arrachage, comprenant une obligation de compensation;
- prévoit deux voies pour le régime de dérogation que sont la déclaration préalable ou l’autorisation, selon l’effet prévisible sur l’environnement de l’arrachage ;
- encadre le renvoi au décret en Conseil d’État qui précise les modalités d’application du régime ;
- rend applicable les sanctions pénales prévues par les I et II de l’article L. 173- 1 du code de l’environnement en cas de non-respect des règles fixées par ce nouveau régime ;
- précise les champs couverts par ce régime de déclaration et autorisation unique.
Ces dispositions permettront d’établir un référentiel avec des critères pour diriger chaque dossier, déposé à un guichet unique, vers les services instructeurs compétents. L’objectif est d’ouvrir ce guichet unique d’ici moins d’un an. Ceux-ci les traiteront au regard de l’ensemble des législations applicables et les retours seront ensuite intégrés dans une réponse unique transmise au demandeur.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Impacts sur l’ordre juridique interne
Les dispositions relatives à la définition d’un statut et d’un régime des haies sont prévues au chapitre II du titre Ier du livre IV du code de l’environnement, par l’ajout d’une section 4 intitulée « Protection des haies » et comprenant les articles nouveaux L. 412-21 à L. 412-26.
L’article L. 412-21 pose les bases du statut juridique des haies:
Premièrement, l’article définit la haie en intégrant notamment son origine humaine, son caractère dynamique dans le temps et l’espace ainsi que sa multifonctionnalité. Sont exclues de
cette définition les allées et alignements d’arbres qui bordent les voies ouvertes à la circulation publique, ainsi que les haies constituées d’une seule essence (concernant principalement les haies des particuliers plantées, à l’image des haies de thuyas).
Deuxièmement, l’article indique que les haies font l’objet d’une gestion durable qui maintient leur multifonctionnalité, faisant ainsi référence aux services à la fois environnementaux et économiques qu’elles fournissent
Les articles L. 412-22 et L. 412-23 prévoient que tout projet de destruction de haie fait l’objet d’un régime de déclaration ou d’autorisation.
L’article L. 412-24 précise les critères sur lesquels se base l’autorisation.
Le régime unique de déclaration ou d’autorisation prendra en compte les dispositions des articles suivants :
- l'article L. 411-2 du code de l’environnement relatif aux interdictions édictées pour la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats en application ;
- l’article L. 414-4 du code de l’environnement relatif au régime d'évaluation des incidences Natura 2000 ;
- l’article L. 214-3 du code de l’environnement relatif aux déclarations d'installations, ouvrages, travaux et activités ou arrêté de prescriptions applicable aux installations, ouvrages, travaux et activités objets de la déclaration ;
- les articles L. 332-6 et L. 332-9 du code de l’environnement relatifs aux autorisations spéciales au titre des réserves naturelles ;
- les articles L. 341-7 et L. 341-10 du code de l’environnement relatifs aux autorisations spéciales au titre des sites classés ;
- l’article L. 126-3 du code rural et de la pêche maritime relatif à la protection préfectorale des boisements, haies et plantations ;
- l’article D. 614-52 du code rural et de la pêche maritime relatif aux BCAE ;
- l’article L. 1321-2 du code de la santé publique relatif à la protection des périmètres de captage des eaux potables ;
- l’article L. 1322-4 du code de la santé publique relatif à la protection d'une source d'eau minérale naturelle déclarée d'intérêt public ;
- les articles L. 113-1, L. 111-22, L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme relatifs au régime des espaces boisés classés.
L’article L. 421-25 prévoit que toute destruction de haie s’accompagne de mesures de compensations à l’arrachage, dont l’obligation de replantation d’un linéaire de haies au moins égal à celui détruit.
L’article L. 412-26 renvoie à un décret en Conseil d’état pour préciser les modalités de délivrance de ces autorisations :
- période de destruction possibles et modalités de fixation des périodes,
- les modalités et les conditions de la déclaration unique,
- l’encadrement des mesures de compensations.
Les II et III de l’article incluent l’autorisation dans le champ d’application de l’autorisation environnementale prévue aux articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement.
Enfin, le IV de l’article fait le lien avec le régime de sanctions prévu à l’article L. 173-1 du code de l’environnement.
Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Les dispositions proposées précisent que l’autorisation unique est délivrée sur la base des règles propres à la législation transposant les directives « Habitats »
110 ou « Oiseaux »
111(articles L.
411-1 et suivants du code de l’environnement).
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Impacts macroéconomiques
Si la haie devient un objet attractif pour les propriétaires et gestionnaires et qu’elle se développe de manière importante dans les territoires, des filières industrielles de valorisation de cette ressource renouvelable et non délocalisable pourront être créées. Il est à noter que les modèles qui sous-tendent les travaux en cours de la stratégie nationale bas carbone 3 de la France, dont le principe a été fixé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, intègrent une forte croissance du recours à cette ressource à des fins énergétiques (triplement de la biomasse énergie du bois issu des haies entre 2020 et 2030 :
passage de l’ordre de 20 TWh en 2020 à de l’ordre de 60 TWh en 2030) Impacts sur les entreprises
En simplifiant et en mutualisant les demandes par le biais d’un guichet unique, le régime juridique proposé se donne pour objectif de réduire le temps que les exploitants consacrent au traitement de leurs dossiers administratifs, dans un ordre de grandeur allant de 1 à 10 (compte tenu du fait qu’une haie peut être régie par une dizaine de réglementations (cf. liste des réglementations potentiellement concernées au point 4.1.1.).
110 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
111 Directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages.
Outre la simplification des circuits avec un seul interlocuteur, cette mesure permettra aux usagers de mieux comprendre la réglementation et leur permettra d’obtenir un accompagnement dans leurs démarches et dans leurs travaux de replantation ou d’arrachage de haie.
L’amélioration de la lisibilité de la réglementation et son harmonisation permettront enfin de réduire le risque juridique ainsi que le nombre de sanctions infligées pour non application de la règle, ce qui devrait encourager les entreprises à mener à bien des projets qui auraient été abandonnés en l’absence de cette sécurisation.
Impacts budgétaires
L’instruction des déclarations et demandes d’autorisation et le contrôle du respect de cette réglementation se traduira par des besoins supplémentaires d’agents pour gérer les déclarations et demandes issues de ce régime unique. Néanmoins, cela ne générera pas nécessairement des moyens supplémentaires au total à moyen terme, ce régime se substituant à d’autres instructions, comme les demandes de dérogations à la destruction d’habitats d’espèces protégées (si elles concernent des haies) ou encore les demandes de « déplacement » de haies qui sont possibles aujourd’hui dans le cadre de la conditionnalité des aides de la PAC. Le contenu du décret en conseil d’état et l’outil numérique évoqué infra seront des éléments structurants pour atteindre cet objectif de maintien des moyens. Si la logique de guichet unique augmentera de facto la charge de travail en matière d’instruction, un travail de cadrage national et d’automatisation par des applications est envisagé pour alléger cette charge. Concrètement, les missions associées au guichet unique sont : information générale à l’usager, instruction de la demande d’arrachage de haie et rédaction d’une réponse unique, mise en œuvre de contrôles notamment au regard des exigences de compensation, application des sanctions éventuelles.
Il est en effet important de souligner que l’harmonisation et la combinaison des différents objectifs éviteront la confusion et permettront de mutualiser certaines tâches. De plus, la mise en place, par les ministères chargés de l’agriculture et de l’environnement, du chantier technique relatif à l’observatoire de la haie (action 2 du pacte en faveur de la haie, consistant en la réalisation technique d’une cartographie de référence permettant d’évaluer quantitativement et qualitativement le linéaire de haies – il s’agit d’une amélioration et d’une standardisation de la « base de données Haies » déjà produite par l’IGN) permettant de suivre à distance l’évolution de la quantité et de la qualité des parcelles réduira le temps nécessaire à la constitution des dossiers, à l’instruction et au contrôle du respect de la réglementation.
dossiers, à l’instruction et au contrôle du respect de la réglementation.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le régime unique aura pour effet de faciliter et d’encourager la communication entre les services compétents pour chaque champ de la réglementation, notamment avec les collectivités territoriales au regard des dispositions du code de l’urbanisme. Il est à prévoir que l’amélioration du fléchage des dossiers et l’automatisation de la procédure (via une mise en
commun des cartographies dont celles des documents d’urbanisme) améliore les relations entre les services instructeurs de l’État et les services compétents des collectivités territoriales. La mise en place du guichet unique est susceptible d’engendrer un surcroît d’activité ponctuelle lors de son lancement de manière à ce que les collectivités puissent transmettre les informations nécessaires au guichet unique d’instruction. Le volume de ce supplément d’activité sera très variable d’une collectivité à l’autre en fonction des données numériques disponibles et de la dématérialisation de la demande et de son traitement automatique. Le fonctionnement en routine du guichet une fois mis en place sera pensé pour avoir une conséquence neutre sur les collectivités territoriales.
Le régime unique clarifie par ailleurs le statut de toutes les haies, notamment celles dont la gestion n’est pas encadrée par la PAC, à l’instar des haies non agricoles situées sur des parcelles gérées par des collectivités territoriales.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Conformément aux éléments présentés au 4.2.3 supra., les services administratifs seront confrontés à une hausse du nombre de dossiers à traiter et à une instruction potentiellement plus exhaustive qui impliquera des échanges avec l’usager, des transmissions interservices, la rédaction d’une réponse unique et la mise en œuvre de contrôles, notamment au regard des exigences de compensation.
Ces besoins seront toutefois très différents en fonction du contexte (départements très bocagers ou d’autres où les milieux sont très ouverts comme les départements de grandes cultures).
Les retours collectés sur les dispositifs expérimentaux de démarches simplifiées ou de guichets uniques dans certains départements ou régions sont, en définitive, tous positifs. Ces dispositifs constituent de premiers pas vers la simplification et la clarification du traitement des dossiers relatifs aux travaux sur les haies. Si l’articulation entre les services a pu générer des craintes et des réticences, la charge de travail, dans la majorité des cas, a finalement été répartie sans incidence particulière. L’augmentation des contrôles et une meilleure attribution des demandes augmentera toutefois nécessairement cette charge. Par exemple, dans un territoire bocager, une analyse par photographies aériennes a montré qu’une minorité des arrachages étaient aujourd’hui déclarés.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Impacts sur la société
La clarification et la généralisation à tous les propriétaires et gestionnaires de haies de la réglementation répond initialement à la demande du secteur agricole mais est de nature à satisfaire l’ensemble des propriétaires et gestionnaires de haies.
L’objectif de ce régime de la haie consiste également à faire évoluer les habitudes :
conformément aux retours de terrain, la lisibilité des règles, la clarté d’une réponse unique potentiellement assortie de recommandations, avec l’appui du maillage de techniciens existants et en développement, participeront à plus de pédagogie et à favoriser la logique « Eviter Réduire Compenser » pour limiter les atteintes à l’environnement et développer l’agroforesterie.
Plus généralement, le statut et le régime proposés contribueront indirectement à la préservation et au développement des services écosystémiques fournis par la haie et qui bénéficient à l’ensemble de la société. Il s’agit entre autres de la structuration du paysage, de l’amélioration de la qualité de l’eau, ou encore de la limitation et de l’atténuation des effets du changement climatique.
Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les dispositions relatives au statut et au régime unique de la haie s’appliqueront à l’ensemble des propriétaires et gestionnaires de haies. Néanmoins, les haies ne comportant qu’une essence (thuya, lauriers, etc.) et qui sont l’essentiel des haies de particuliers ne seront pas concernées par le régime unique.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les dispositions proposées aboutiront à une meilleure protection des services environnementaux fournis par les haies (biodiversité, séquestration des sols, lutte contre l’érosion, etc.) et donc à un effet positif sur l’environnement et les paysages : stockage de carbone, résistance à la sécheresse, meilleure filtration des eaux, accueil de biodiversité, production de sources d’énergie renouvelables, résilience des productions agricoles, attractivité
des territoires. En effet, un déplacement de haie visant uniquement l’agrandissement d’une parcelle pourra être considéré comme insuffisamment justifié car ces travaux amoindriront son intérêt écologique. A contrario, le déplacement d’une haie mal connectée au reste de la trame verte, peu productive en matière de biomasse, pourra être considéré comme justifié si est améliorée la localisation d’un point de vue agroécologique et de valorisation durable.
Outre les questions de déplacement, les dispositions proposées instaurent un devoir de maintien de la multifonctionnalité des haies et constituent donc un levier juridique inédit pour la protection des haies.
Elles prévoient que l’arrachage avec compensation devra faire l’objet soit d’une déclaration préalable, suivie du contrôle de l’effectivité des compensations, soit d’une demande d’autorisation. La décision unique communiquée au demandeur intégrera l’ensemble des réglementations applicables aux haies et ne pourra être favorable sans conformité avec ces réglementations. Ce régime unique harmonisera la gestion des procédures administratives relatives aux différentes exigences environnementales applicables aux haies du territoire et permettra de faciliter le respect de l’ensemble des réglementations.
L’impact de ces dispositions sur l’environnement sera d’autant plus bénéfique que ce nouveau statut de la haie et le régime unique constituent une assise claire pour le déploiement de contrôles administratifs et judiciaires. A noter toutefois que la portée des critères relatifs à l’état écologique des haies dépendra des moyens de contrôles disponibles, notamment des performances de l’Observatoire de la haie.
Les dispositions visent aussi indirectement à renforcer la pédagogie et à replacer les dossiers dans une logique « Eviter-réduire-compenser ». La réponse unique, intégrant l’ensemble des enjeux, sera assortie de recommandations, par exemple d’alternatives, et d’explications pour réussir les compensations le cas échéant. Si le nombre de contournements demeure difficile à estimer, les retours de terrain montrent qu’un tel régime est l’outil le plus adapté aujourd’hui pour inciter les usagers à respecter l’ensemble des réglementations environnementales en vigueur.
De manière générale, l’impact effectif de ces mesures sur l’environnement dépendra également des difficultés d'implantation des haies et de la mortalité des plants, dans un contexte de changement climatique.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le présent article a été soumis à l’examen du Conseil national d’évaluation des normes qui a émis un avis favorable, le 7 mars 2024.
La mission interministérielle de l’eau a été consultée à titre obligatoire en application de l’article R. 213-13 du code de l’environnement et a rendu un avis favorable, le 28 février 2024.
En outre, dès 2021 et dans la lignée du Plan national pour l’Agroforesterie, une réflexion a été engagée au travers de concertations rassemblant de nombreux acteurs des enjeux liés aux haies (AFAC-Agroforesterie, OFB, etc.). Ces dernières ont été renouvelées à la suite du retour d’expérience sur le dispositif du plan de relance « Plantons des haies ! » au sein de plusieurs groupes de travail menés en 2023 dans le cadre des travaux préparatoires du Pacte en faveur de la haie.
Le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) a rendu son rapport n° 22114 intitulé « La haie, levier de la planification écologique » en mars 2023 :
il dresse un diagnostic étayé des failles des réglementations relatives aux haies et avance des recommandations.
Ont été consultées plusieurs DDT(M), DRAAF, DREAL représentatives de différents contextes : secteurs historiquement bocagers, territoires de grande cultures peu bocagers, pourtour méditerranéens, etc. Certains services ont engagé des dispositifs expérimentaux permettant d’améliorer l’articulation en pratique des réglementations relatives à la haie.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française.
Application dans l’espace
Le présent article s’applique de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et à Mayotte) sans adaptation particulière.
Il s’applique également à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, qui relèvent du principe d’identité législative, sans adaptation particulière.
Il ne s’applique pas à Saint-Barthélemy en application de l’article LO 6214-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la compétence de cette collectivité en matière d’environnement.
Il ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
Textes d’application
Un décret en Conseil d’Etat fixera :
- Les modalités de fixation de périodes, qui peuvent être différentes selon les régions, pendant lesquelles la destruction des haies est interdite, sauf cas de force majeure, afin de préserver les services écologiques, économiques et paysagers qu’elles rendent ;
- Les modalités et conditions de la déclaration unique prévue à l’article L. 412-22 et de l’autorisation unique prévue à l’article L. 412-23 ;
- Les conditions dans lesquelles la destruction de haies fait l’objet de mesures de compensation mentionnées à l’article L. 412-25.
Article 15 – Contentieux de certaines décisions en matière agricole 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
L’eau est essentielle à l’agriculture. Les épisodes répétés de sécheresse, qui sont de plus en plus longs et intenses, impactent défavorablement la viabilité des exploitations et des activités des agriculteurs, avec notamment pour conséquences des variations brutales des volumes de production et une plus grande volatilité des marchés. Il s’agit d’un risque direct pour notre souveraineté alimentaire. L’épisode de sécheresse de l’année 2022 illustre ces risques : les cultures de printemps ont connu une baisse de rendement de 28,4% par rapport à 2021, celle de maïs-grain de 24,3% avec une diminution de qualité nutritionnelle des grains. Le déficit de rendement des prairies dans la majorité des régions fourragères est supérieur à 30 %, une sur cinq dépasse les 40%112
.
Le gouvernement a conduit en 2022, dans le cadre du Varenne agricole de l’eau113 et de l’adaptation au changement climatique, un vaste chantier de concertation avec les parties prenantes (représentants agricoles, associations, élus, instituts techniques et de recherche, chambres d’agriculture, agences de l’eau) pour identifier les solutions d’adaptation possibles aux effets prévisibles du changement climatique, dont les tensions sur l’accès à la ressource en eau.
Cette concertation a identifié le stockage de l’eau comme l’une des réponses possibles pour accroître dans certains territoires la ressource en eau, lorsqu’elle est disponible en abondance en période hivernale, afin de pouvoir l’utiliser en période de croissance des cultures. Ces solutions sont déjà mises en œuvre à grande échelle (grands barrages comme ceux de Serre-Ponçon, Naussac ou encore Villerest) ou à une échelle très locale (retenues collinaires à l’échelle de la parcelle agricole). Il s’agit d’une solution particulièrement pertinente dans les territoires pour lesquels le stockage souterrain est faible et les débits hivernaux suffisants Elle permet en effet de réduire, voire de supprimer, les prélèvements agricoles dans les milieux en période estivale lorsque les tensions sur l’utilisation de la ressource sont au maximum. Par exemple, la mise en place d’un ensemble d’ouvrages de stockage dans le Marais Poitevin a permis de préserver l’activité agricole et de faire remonter le niveau de la nappe phréatique
112 Source : rapport CGAAER, IGGED, IGA, Retour d’expérience sur la gestion de l’eau lors de la sécheresse 2022, mars 2023.
113Source : https://agriculture.gouv.fr/conclusions-du-varenne-agricole-de-leau-et-de-ladaptation-au-changement-climatique
sous-jacente114. Elle concourt ainsi à la fois à la souveraineté alimentaire et à la préservation de l’environnement. Elle vient en complément d’autres mesures, notamment la promotion de la sobriété des exploitations, pour améliorer leur résilience en période de sécheresse. La sobriété en eau vise à diminuer la consommation d’eau à l’hectare, en travaillant sur différents leviers, comme les assolements, les pratiques agricoles plus économes en eaux, l’utilisation de matériel d’irrigation plus efficient, ou encore le recours à des outils d’aide à la décision permettant d’économiser la ressource.
Depuis les études de conception, en passant par les démarches administratives d’autorisation, jusqu’aux travaux, la réalisation des ouvrages hydrauliques nécessaires peut s’étendre sur plusieurs années. A titre d’illustration, le projet d’ouvrages de stockage sur le bassin versant du Clain (département de la Vienne) a été initié en 2013, et a obtenu son autorisation environnementale en 2017, laquelle a fait l’objet de recours, rejetés par le tribunal administratif et par la cour administrative d’appel. Un pourvoi en cassation est en cours d’examen devant le Conseil d’Etat.
La réalisation des ouvrages hydrauliques mobilise également des ressources techniques, humaines et financières considérables. A titre d’exemple, les couts de construction de 6 ouvrages de stockages sur le bassin versant de la Clouère (1,3Mm3 stockés au total) est évalué à 12M€. Les études préalables et les procédure administratives peuvent être estimée à minima à 1,2M€ (10% des coûts de construction).
La réalisation des projets agricoles entraînant un stockage de l’eau ou des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, ainsi que la concrétisation de projets d’installation et d’extension d’élevages, sont au centre des préoccupations de nos agriculteurs, et, de façon plus générale, des acteurs économiques et de la société civile.
Les installations d’élevage sont tout aussi essentielles à la souveraineté alimentaire du pays. La France compte, en 2020, 123 649 installations d’élevage soumises à la réglementation des installations classées pour la protection de l’environnement, dont plus de 65 000 élevages bovins, et près de 40 000 élevages de porcs ou volailles115. La France importe cependant42 % des poulets qu’elle consomme, 26 % de sa viande porcine, 10 % de ses œufs116. Il convient de préserver et de développer les capacités de production sur le territoire national.
La réalisation des projets d’installation ou d’extension des élevages suppose de respecter une multiplicité de procédures destinées à garantir la protection de l’environnement et du patrimoine (autorisation environnementale, étude d’impact Natura 2000, autorisation de dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées, prescription archéologiques, avis des architectes des bâtiments de France), ainsi que la cohérence de l’occupation du sol (permis de
114 Source : Agence de l’eau Loire-Bretagne, 2021, Évaluation des actions pour un retour à une gestion équilibrée de la ressource en eau sur le Marais poitevin, bassins du Lay, de la Vendée et des Autizes - Rapport d'observation 115 Source : Rapport Cour des Comptes 2022, Les installations classées pour la protection de l'environnement dans le domaine agricole.
116 Source : https://www.franceagrimer.fr/Actualite/International/2023/Souverainete-alimentaire-un-eclairage-par-les-indicateurs-de-bilan
construire, permis d’aménager). Là encore, les démarches administratives d’autorisation sont une composante importante du coût économique et des délais de réalisation des projets.
Une incertitude durable quant à la conformité des autorisations aux règles de droit est de nature à compromettre irrémédiablement leur réalisation.
Les données transmises par le Conseil d’Etat indiquent que cinquante-sept contentieux relatifs à des projets agricoles ayant un impact sur les eaux et cinquante-quatre contentieux relatifs à des projets d’élevages sont actuellement pendants devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.
Ces chiffres ne mesurent que le volume de contentieux relatif aux seules décisions relatives aux installations, ouvrages, travaux et activités visés par les articles L. 214-1 et L. 511-1 du code de l’environnement, qui concernent principalement les ouvrages de stockage de l’eau, les autorisations uniques de prélèvement au bénéfice d’organismes uniques de gestion collective de l’eau, et de la création ou d’extension de bâtiments d’élevage (porc, volaille et bovin). Ils sont toutefois muets sur l’importance des projets concernés. Ils ne prennent pas non plus nécessairement en compte les contentieux engagés contre les autres décisions d’autorisation nécessaires à la réalisation des mêmes projets (permis de construire, permis d’aménager, autorisation de défrichement, dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées, prescriptions archéologiques). Ils ignorent à cet égard le fait que les projets ne sont matériellement réalisés qu’une fois purgés l’ensemble des recours contre l’ensemble des autorisations. Ils ignorent aussi le fait que la réalisation matérielle d’un même projet d’ensemble peut supposer plusieurs autorisations distinctes de même nature.
La durée moyenne entre l'obtention de l'autorisation administrative au titre de la loi sur l’eau (L. 214-1 du code de l’environnement) et la décision juridictionnelle finale est d’environ 4 ans et 6 mois. Ces contentieux font peser sur les agriculteurs et sur les porteurs de projets de nombreuses incertitudes, allongent les délais de concrétisation des projets et complexifient leur réalisation.
Des dispositifs ont déjà été institués pour rationnaliser ou accélérer la procédure contentieuse dans certains domaines. Ainsi, l’article L. 181-18 du code de l’environnement donne au juge la possibilité de limiter la portée l’annulation qu’il prononce à la phase de l’instruction de l’autorisation environnementale ou à la partie de cette autorisation qui sont entachées d’un vice et d’ordonner la régularisation des décisions qui ne sont entachées que de vices régularisables.
De même en matière d’urbanisme, l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme prévoit des règles particulières applicables aux référés-suspension. La présente mesure s’inspire de ces dispositions pour adapter la procédure contentieuse applicable à certains projets à finalité principalement agricole.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Le droit au recours juridictionnel effectif est de nature constitutionnelle et découle de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 en tant qu’il mentionne la garantie des droits. La décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996 du Conseil Constitutionnel consacre l’assise constitutionnelle du droit au recours, en précisant qu’« il ne doit pas être porté d’atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction ». A cet égard, la disposition proposée ne porte pas atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis.
La bonne administration de la justice constitue également un objectif de valeur constitutionnelle qui découle des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789 (voir par exemple en ce sens, décision n° 2019-778 DC, point 317).
Et il résulte des articles 6 et 16 de la Déclaration de 1789 que si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable garantissant l'équilibre des droits des parties (voir en ce sens 2011-112 QPC, 1er avril 2011, point 3).
En l’espèce, le présent article comprend dans son champ d’application les projets qui nécessitent des installations, ouvrages, travaux ou activités soumis aux dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’environnement au titre des ouvrages de stockage d’eau et des prélèvements d’eaux superficielles ou souterraines ayant une finalité principalement agricole.
Il comprend également dans ce champ les projets d’installations classées pour la protection de l’environnement soumises aux dispositions de l’article L. 511-1 du code de l’environnement et destinées aux élevages de bovins, de porcs, de lapins, de volailles et de gibiers à plumes, ainsi qu’aux couvoirs et à la pisciculture.
Le champ d’application du dispositif est ainsi précisément identifié, ce qui permet aux parties et au juge de déterminer sans difficultés si les règles particulières instituées sont applicables au litige.
Ce champ est en outre strictement limité à des projets à finalité principalement agricole, qui participent de ce fait à l’objectif de souveraineté alimentaire défini à l’article 1er du projet de loi. Leur réalisation présente par ailleurs la particularité, comme il a été dit ci-dessus, d’être subordonnée à la délivrance de plusieurs décisions d’autorisation (par exemple, permis de construire, permis d’aménager, autorisation de défrichement, dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées, prescriptions archéologiques), qui sont susceptibles d’être successivement contestées devant le juge administratif. Et si le délai de jugement de chaque décision prise individuellement n’est en lui-même pas en cause, le délai de jugement pour un projet dans son ensemble, qui peut faire l’objet de plusieurs recours dirigés contre plusieurs
décisions, peut conduire à ce que celui-ci soit substantiellement ralenti, voire abandonné, dès lors que dans les faits, ces projets ne sont matériellement réalisés qu’une fois purgés l’ensemble des recours dirigés contre les autorisations qu’ils nécessitent.
Ces éléments justifient l’institution d’un régime contentieux spécifique au regard des droits et principes constitutionnels précités, qui ne méconnaît pas le principe d’égalité devant la justice.
Enfin, compte tenu de ce strict encadrement, le dispositif, qui est ciblé sur des projets qui se situent au cœur de la souveraineté alimentaire, ne concerne au total qu’une centaine de recours.
Compte tenu de ce faible volume contentieux, la disposition n’est pas de nature à déséquilibrer le fonctionnement de la juridiction administrative et à méconnaître l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.
Par suite, la disposition proposée ne porte pas atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Le droit à un recours juridictionnel effectif est garanti par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et par l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
Il découle de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne que le contenu essentiel du droit à un recours effectif consacré à l’article 47 de la Charte inclut celui consistant, pour la personne titulaire de ce droit, à pouvoir accéder à un tribunal compétent pour assurer le respect des droits que le droit de l’Union lui garantit et, à cette fin, pour examiner toutes les questions de droit et de fait pertinentes pour résoudre le litige dont il se trouve saisi. En outre, pour accéder à un tel tribunal, cette personne ne saurait se voir contrainte d’enfreindre une règle ou une obligation juridique et de s’exposer à la sanction attachée à cette infraction117 .
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La présente disposition concerne des projets qui concourent à la souveraineté agricole et alimentaire de notre pays et qui supposent de la part de leurs promoteurs un engagement
117 CJUE, Grande Chambre, 6 octobre 2020, État luxembourgeois contre B et État luxembourgeois contre B e.a.
conséquent sur les plans financier, technique et humain. Une incertitude durable quant à leur conformité aux règles de droit est de nature à compromettre irrémédiablement leur réalisation.
Contre les multiples autorisations administratives requises, les recours engagés par des tiers sont de plus en plus fréquents. Le temps nécessaire à la juridiction pour statuer définitivement maintient trop longtemps les pétitionnaires dans l’incertitude. La réduction des délais de traitement du contentieux a été signalée par les exploitants agricoles, pendant la crise agricole survenue en janvier 2024, comme un enjeu central pour sécuriser les porteurs de projets en leur permettant de savoir rapidement si celui-ci est autorisé ou doit être abandonné ou adapté.
Afin de ne pas mettre en péril des projets autorisés par des décisions entachées seulement de vices régularisables118, il est nécessaire, sur le modèle de l’article L. 181-18 du code de l’environnement susmentionné, de prévoir par une norme de nature législative que le juge administratif puisse limiter, lorsque cela lui est possible, la portée de l’annulation qu’il prononce à la phase de l’instruction de l’autorisation ou la partie de cette autorisation entachées d’un vice et d’ordonner la régularisation des décisions qui ne sont entachées que de vices régularisables.
Afin que les exploitants puissent être rapidement fixés sur la légalité du projet qu’ils portent, il est nécessaire d’instituer par voie législative, sur le modèle de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme susmentionné, des règles particulières applicables aux référés-suspension, en particulier en fixant un délai pour l’introduction de ces recours, en posant une présomption de la condition d’urgence et en fixant un délai au juge.
Par ailleurs, dès lors que l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administrative à la condition d’urgence, le vecteur législatif est nécessaire pour présumer cette condition.
Enfin, la réalisation matérielle d’un même projet d’ensemble peut supposer plusieurs autorisations distinctes. Et les projets ne sont matériellement réalisés qu’une fois purgés l’ensemble des recours contre l’ensemble des autorisations. Il est donc nécessaire de prévoir que sont suspendues en cas de recours, tant la durée de validité de l’autorisation accordée par la décision attaquée que celle des autres autorisations nécessaires à la réalisation du projet, jusqu’à l’intervention de la décision juridictionnelle définitive au fond.
Et dès lors qu’en matière d’archéologie préventive, la caducité des prescriptions de l’Etat concernant les diagnostics et les opérations de fouilles est prévue par la loi aux articles L. 523-7 et L. 523-9 du code du patrimoine, une norme de nature législative est nécessaire pour suspendre la durée de validité de ces prescriptions.
118 La régularisation a pour objet de purger le ou les vices dont est entachée la décision. Le juge doit se prononcer sur le caractère régularisable de ces vices. Il peut s’agir de vices entachant la forme, la procédure ou le bien-fondé de la décision.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Le présent article tend à améliorer le traitement contentieux des installations, ouvrages, travaux ou activités qui nécessitent un stockage d’eau ou des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, à l’exclusion des ouvrages destinés à permettre un prélèvement sur les eaux souterraines, ou des installations d’élevage classées pour la protection de l’environnement. Il vise à sécuriser les porteurs de projets en garantissant une réponse plus rapide, favorable ou défavorable, sur la légalité des décisions administratives, par la mise en œuvre de mesures dont la nécessité vient d’être précisée au point précédent.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Aucune autre option n’a été envisagée.
3.2. DISPOSITIF RETENU
L’option retenue vise à accélérer les décisions dans le cadre de recours contentieux qui concernent :
• D’une part d’installations, ouvrages, travaux ou activités soumis aux dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’environnement au titre des ouvrages de stockage d’eau ou des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, à l’exclusion des ouvrages destinés à permettre un prélèvement sur les eaux souterraines, à condition que ces projets poursuivent à titre principal une finalité agricole, que ce soit culturale, sylvicole, aquacole ou d’élevage ;
• D’autre part les projets qui nécessitent une installation soumise aux dispositions de l’article L. 511-1 du code de l’environnement (installations classées pour la protection de l’environnement) et destinée à l’élevage de bovins, de porcs, de lapins, de volailles et de gibiers à plumes, à la pisciculture, aux couvoirs ou à l’élevage intensif de volailles ou de porcs. Il s’agit principalement des projets de création et d’extension de bâtiments d’élevage et de leurs annexes (silos de stockage, etc.) et des plans d’épandages de ces installations d’élevage.
Le présent article, sur le modèle de l’article L. 181-18 du code de l’environnement, prescrit au juge de limiter, lorsque cela lui est possible et après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, la portée de l’annulation qu’il prononce à la phase de l’instruction de l’autorisation ou la partie de cette autorisation entachées d’un vice et d’ordonner la régularisation des décisions qui ne sont entachées que de vices régularisables. Cette mesure permet ainsi de purger les litiges lorsque des illégalités vénielles ont été commises. Le refus par
le juge de faire droit à une demande d’annulation partielle ou de sursis à statuer formulée par une partie devra être motivée. C’est le sens du nouvel article 77-15-2 du code de justice administrative.
Le présent article crée un nouvel article L. 77-15-3 du code de justice administrative, inspiré de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme, qui institue des règles particulières applicables aux référés-suspension.
Cette disposition prévoit d’abord qu’un référé-suspension ne peut être présenté que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort.
Elle prévoit ensuite que la condition d’urgence est présumée119 (présomption simple). L’objet de cette disposition est de permettre au porteur de projet d’être rapidement fixé sur la légalité de son projet. Le rejet d’un référé pour défaut d’urgence ne dit en effet rien de la légalité des décisions en litige et ne permet pas au porteur de projet de déterminer si son projet peut aboutir ou doit être abandonné ou adapté.
Elle fixe enfin, toujours sur le modèle de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme, un délai d’un mois au juge des référés pour se prononcer.
Le présent article prévoit enfin que sont suspendues, en cas de recours, tant la durée de validité de l’autorisation accordée par la décision attaquée que celle des autres autorisations nécessaires à la réalisation du projet, jusqu’à l’intervention de la décision juridictionnelle irrévocable. La réalisation matérielle d’un même projet d’ensemble peut en effet supposer plusieurs autorisations distinctes. Et les projets ne sont matériellement réalisés qu’une fois purgés l’ensemble des recours contre l’ensemble des autorisations. C’est l’objet du nouvel article L. 77-15-4 du code de justice administrative que d’éviter la caducité d’autorisations dont la durée de validité continue à courir pendant que d’autres autorisations nécessaires à un même projet sont contestées devant le juge.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Impacts sur l’ordre juridique interne
L’article 17 complète le titre VII du livre VII du code de justice administrative par un chapitre XV relatif au contentieux de certaines décisions en matière agricole. Y seront insérés les articles L. 77-15-1, L. 77-15-2, L. 77-15-3 et L. 77-15-4.
119 Par analogie avec les dispositions de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme : le Conseil d’Etat juge que la présomption d’urgence prévue par ces dispositions est dépourvue de caractère irréfragable (CE, 26 mai 2021, n° 436902 ; CE, 14 avril 2023, n° 460040).
Les mesures proposées ne portent pas d’atteinte au principe constitutionnel du droit à un recours effectif. A cet égard, l’article L. 77-15-2 s’appliquera aux seules requêtes enregistrées à compter de la date de la publication de la loi, et l’article L. 77-15-3 s’appliquera aux seuls recours relatifs aux décisions prises à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi.
Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La mesure proposée ne porte pas atteinte au droit à un recours effectif prévu par les dispositions de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, tel qu’il est défini par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, dès lors que l’accès à un tribunal reste garanti120. Elle ne porte pas non plus atteinte à l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Impacts macroéconomiques
Les projets concernés par le présent article concourent à la souveraineté agricole et alimentaire de la France.
Ils permettent notamment, pour ce qui concerne les ouvrages de stockages de l’eau et les prélèvement d’eau, de sécuriser l’accès à l’eau pour les cultures dans un contexte de changement climatique qui va accroître les besoins des plantes (augmentation de l’évapotranspiration des plantes avec l’augmentation des températures). En lien avec les mesures de sobriété pour réduire la consommation à l’hectare, le développement du stockage de l’eau, là où l’état de la ressource le permet, permet de garantir un niveau de récolte minimum pour assurer la viabilité des exploitations concernées et alimenter le marché alimentaire.
Les installations d’élevage permettent de reconquérir la souveraineté alimentaire en matière de viande et de protéines animales (œufs) pour lesquelles la France est actuellement importatrice (cf 1.1). Les volumes ne sont cependant pas quantifiables.
Impacts sur les entreprises
Les mesures retenues permettront d’accélérer le traitement des dossiers contentieux et poursuivent l’objectif d’obtenir une décision juridictionnelle définitive dans un délai moyen de deux ans. Elles mettront les entreprises en position d’anticiper l’issue des recours engagés contre des projets agricoles, sylvicoles, aquacoles et d’élevage concernés par le présent article, de sécuriser les investissements plus rapidement en cas de décision favorable, ou de tirer les
120 La CJUE estime à cet égard qu’il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit communautaire (CJCE, Grande chambre, 13 mars 2007, Unibet Ltd, Affaire C-432/05, pt 39).
conséquences d’irrégularités dans de meilleurs délais. Elles éviteront ainsi aux porteurs de projets, et notamment aux agriculteurs, une absence de visibilité entrainant d’importantes difficultés financières, voire l’abandon de leur projet. Elles sécuriseront également les autorisations administratives nécessaires au projet, qui ne sont pas ou plus pendantes devant le juge, et qui auraient dès lors pu arriver à échéance.
Elles visent ainsi à encourager, pérenniser et sécuriser les investissements dans des projets agricoles nécessaires à notre souveraineté alimentaire et à la transition écologique.
Impacts budgétaires
Sans objet.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
L’injonction de régularisation réduira la charge de travail en diminuant le volume de projets à instruire dans leur intégralité par les collectivités territoriales à la suite d’une annulation contentieuse.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les mesures proposées devraient réduire, d’une part, le volume de projets à ré-instruire par les services administratifs à la suite d’une annulation contentieuse et, d’autre part, la quantité de contentieux à traiter pour les services juridiqueS.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Impacts sur la société
Les projets concernés par le présent article concourent à la souveraineté agricole et alimentaire de la France.
Ils permettent notamment, pour ce qui concerne les ouvrages de stockages de l’eau et les prélèvement d’eau, de sécuriser l’accès à l’eau pour les cultures.
Par ailleurs, les installations d’élevage permettent de reconquérir la souveraineté alimentaire en matière de viande et de protéines animales (œufs) pour lesquelles la France est actuellement importatrice (cf 1.1).
Pour les projets dit multi-usages, le stockage permettra aussi de sécuriser d’autres usages comme l’eau potable ou de participer à maintenir un niveau d’eau permettant de limiter l’impact, lors de périodes de sécheresse, sur le bon état écologique de cours d’eau.
Impacts sur les personnes en situation de handicap
Sans objet.
Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Sans objet.
Impacts sur la jeunesse
Sans objet.
Impacts sur les professions réglementées
Sans objet.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les justiciables et leurs conseils devront être attentifs à former leur référé-suspension avant le délai de cristallisation des moyens fixé par le juge.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les projets concernés sont soumis à autorisation environnementale, déclaration ou enregistrement au titre des procédures des articles L. 214-1 (« loi sur l’eau ») ou L. 511-1 (« installation classées pour la protection de l’environnement ») du code de l’environnement.
Ils sont ainsi autorisés ou ne font pas l’objet d’une opposition de l’administration au regard de l’absence d’impact significatif sur l’eau, sur la base d’une étude d’impact ou d’une étude d’incidence prévues par les procédures du code de l’environnement.
Les dispositions du présent article ne sont pas de nature à modifier les décisions par l’autorité administrative au regard des dispositions du code de l’environnement.
Elles n’ont dès lors ni pour objet ni pour effet de soustraire les projets agricoles concernés au contrôle par le juge de leur légalité, notamment au regard des dispositions du code de l’environnement.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (CSTACAA) a été saisi à titre obligatoire en application de l’article L. 232-3 du code de justice administrative. Il a rendu un avis défavorable le 12 mars 2024.
La Commission supérieure du Conseil d’Etat a été saisi à titre obligatoire en application de l’article L. 132-2 du code de justice administrative. Elle a rendu un avis défavorable le 13 mars 2024.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Les nouvelles dispositions de l’article L. 77-15-2 du code de justice administrative relatives à l’annulation partielle et à la régularisation des autorisations s’appliquent aux requêtes enregistrées à compter de la date de la publication de la présente loi.
Les nouvelles dispositions de l’article L. 77-15-3 du code de justice administrative relatives aux requêtes en référé suspension s’appliquent aux recours relatifs aux décisions prises à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente loi.
Les nouvelles dispositions de l’article L. 77-15-4 du code de justice administrative visant à suspendre la durée de validité de l’autorisation accordée par la décision attaquée, ainsi que celle des autres autorisations nécessaires à la réalisation du projet jusqu’à la notification de la décision juridictionnelle définitive au fond, s’appliquent aux autorisations en cours de validité à la date de la publication de la présente loi.
Ces mesures transitoires apparaissent pertinentes au regard du principe de sécurité juridique121 et des règles édictées aux articles L. 221-5 et suivantes du code des relations entre le public et l’administration.
Application dans l’espace
Les dispositions prévues seront applicables sur le territoire métropolitain ainsi que dans les départements et régions d’outre-mer régis par l’article 73 de la constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et à Mayotte), ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, qui relèvent du principe d’identité législative, sans adaptation particulière.
Ces dispositions seront également applicables de plein droit en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, en application, respectivement, du 6° de l'article 7 de la loi organique n°
121 CE, 24 mars 2006, KPMG, n° 288460, A.
2004-192 du 27 février 2004 et du 6° de l'article 6-2 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999, ainsi qu’à Wallis-et-Futuna, s’agissant d’une matière entrant dans le champ des « lois de souveraineté »
122
.
Textes d’application
Le présent article ne requière aucun texte d’application.
Article 16 – Régime applicable aux installations et aux activités relatives aux chiens de protection de troupeau
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La population de loups en France est passée de moins de 200 loups en 2010, à 1104 individus selon le dernier comptage réalisé par l’Office Français de la Biodiversité en 2023. Les cartes d’expansion géographique établies par l’Office Français de la Biodiversité renseignent notamment la très forte augmentation du nombre des « zones de présence permanente » (ZPP) du loup en France, aux alentours de 20 en 2010 et désormais portées à 145 territoires de présence permanente du loup, parmi lesquels 128 de présence de loups constitués en meutes123 .
Face à l’expansion tant démographique que géographique des loups sur le territoire français, le recours aux chiens de protection de troupeaux par les éleveurs apparaît comme un moyen efficace pour protéger les troupeaux contre les grands prédateurs. Ces chiens ont la particularité de s’identifier au troupeau et de le défendre contre tout danger, ce qui en fait un moyen de protection particulièrement efficace. Son intérêt et son efficacité ont été reconnus par différents rapports du CGAAER, notamment celui rendu en 2010 sur la situation d’alors relative à l’utilisation des chiens de protection contre la prédation124. Le Plan national d’action Loup, dans ses versions successives125, prévoit plusieurs actions pour renforcer la protection et la
122 Guide de légistique, ed. 2017 p. 338 fiche 3.6.1.
123 Les données relatives à l’expansion démographique et géographique du loup sont consultables sur la page Internet www.loupfrance.fr de l’Office Français de la Biodiversité. En complément, la DREAL Auvergne Rhône-Alpes établit un bilan annuel « Info Loup » des mesures de protection des troupeaux, des dommages et indemnisations, qui présente les zones de prédation selon leur intensité et les départements concernés.
124 Évaluation de la situation relative à l’utilisation des chiens de protection des troupeaux contre la prédation, juin 2010, CGAAER-CGEDD (n°006981-01) et Mission de conseil relative au statut des chiens de protection des troupeaux, juin 2023, CGAAER (n° 23029)
125 Le PNA Loup 2024-2029 a été publié le 23 février 2024 .
prévention des attaques contre les troupeaux, notamment en développant le recours à des chiens de protection des troupeaux.
Le nombre de ces chiens, aujourd’hui estimé à plus de 6500, est en augmentation, en alpage comme en vallée. La cohabitation entre les chiens de protection et les activités de pleine nature peut cependant engendrer des difficultés : outre les conflits d’usage, mineurs mais fréquents relatifs notamment aux aboiements, on recense chaque année une centaine d’incidents sérieux dont certains conduisent à des dépôts de plaintes, voire, dans les cas les plus graves, à des condamnations pénales des éleveurs.
Le cadre juridique applicable à l’utilisation des chiens de protection des troupeaux est fixé au Titre Ier du Livre II du code rural et de la pêche maritime. Il prévoit notamment l’encadrement de l’identification des chiens (L. 212-10, D.212-63 et D.212-66), ainsi que des règles en matière de divagation (L.211-22 et L.211-23), et la possibilité pour un maire ou un préfet de demander une évaluation comportementale d’un chien dès lors qu’il serait susceptible de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques (art. L.211-14-1).
La responsabilité civile des propriétaires ou détenteurs des chiens de protection découle de l’article 1243 du code civil qui dispose que : « le propriétaire d'un animal, ou celui qui s'en sert, pendant qu'il est à son usage, est responsable du dommage que l'animal a causé, soit que l'animal fût sous sa garde, soit qu'il fût égaré ou échappé. » Dans le cas des chiens de protection, cette responsabilité incombe aux éleveurs propriétaires ou aux groupements pastoraux et bergers détenteurs temporaires des chiens durant la période d’estive. En pratique, l’assurance responsabilité civile professionnelle prend généralement en charge les dommages éventuels causés par leurs animaux.
La responsabilité pénale des propriétaires ou détenteurs de chiens de protection relève des dispositions générales du code pénal, notamment son article 121-3, mais aussi de dispositions spécifiques comme l’article 221-6-2 en cas d’homicide involontaire et l’article R. 623-3 en cas d’excitation d’animaux dangereux. En cas de blessure et en l’absence d’incapacité totale de travail pour la victime, les articles R. 622-1 et R. 625-3 du code pénal expose l’auteur à une contravention de deuxième classe en cas de faute simple et à une contravention de cinquième classe en cas de faute caractérisée. En cas d’incapacité totale de travail pour la victime, les articles 222-19-2 et 220-20-2 prévoient des peines d’emprisonnement et des amendes, en fonction de la gravité de la faute et selon que l’incapacité totale de travail est ou non inférieure à trois mois.
Toutefois dès lors que L. 211-23 du code rural et de la pêche maritime prévoit que « Est considéré comme en état de divagation tout chien qui, en dehors (…) de la garde ou de la protection du troupeau (….) », il ne pourrait être reproché à son propriétaire ou détenteur une faute à ce titre, sauf dans l’hypothèse où le chien de protection se trouverait dans un lieu très éloigné du troupeau de sorte qu’il ne peut plus être considéré comme étant en action de protection.
Par ailleurs, la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), qui s’applique aux propriétaires de plus de neuf chiens, apparait disproportionnée au regard des objectifs de cette réglementation. À l’heure actuelle, les élevages de chiens relèvent de la rubrique 2120 de la nomenclature des ICPE (annexée à l’article article R. 511-9 du code de l’environnement) à partir de la détention de 10 animaux. Dans ce cadre, les exploitations disposant de 10 à 50 chiens sont soumises au régime de la déclaration, celles disposant de 51 à 250 chiens à celui de l’enregistrement et au-delà c’est un régime d’autorisation qui s’applique. Le régime actuel s’applique de la même manière aux propriétaires de chiens de protection des troupeaux que pour les activité d’élevage, de vente, de détention, de refuge ou fourrière.
Tous ces éléments constituent des contraintes fortes qui font obstacle au développement du recours aux chiens de protection.
Afin de garantir le maintien du pastoralisme, il apparait ainsi nécessaire d’apporter une plus grande sécurité aux éleveurs dans leur utilisation des chiens de troupeaux et de structurer une filière de chiens de protection.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant : (…) -la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables » et « La loi détermine les principes fondamentaux : (…) -de la préservation de l'environnement ; / -du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; (…) ».
Une loi est donc nécessaire pour aménager la responsabilité pénale et civile des éleveurs.
En outre, s’agissant de la préservation de l’environnement, l’article L. 110-1 (II) du code de l’environnement prévoit que la loi met en œuvre « le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
Selon le Conseil constitutionnel, ce principe n’est toutefois pas de niveau constitutionnel : « Il ne résulte pas des dispositions de la Charte de l'environnement de 2004 un principe de non-régression en matière environnementale s’imposant au législateur » (décision 2020-809 DC, 10 décembre 2020, cons. 13).
Concernant la rubrique 2120, dans sa décision n° 426528 du 30 décembre 2020, le Conseil d’État a annulé les dispositions règlementaires qui avaient pour effet « d’exempter de toute évaluation environnementale des projets qui étaient, auparavant, susceptibles d'y être soumis soit de manière systématique soit après un examen au cas par cas », car les seuils des régimes d’enregistrement et d’autorisation étaient modifiés.
Par ailleurs, l’article 38 de la Constitution prévoit que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Les dispositions qui seront prévues par ordonnance respecteront les principes à valeur constitutionnelle, notamment ceux d’égalité devant la loi pénale et des droits de la victime126 .
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
L’utilisation des chiens de protection est soutenue dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne pour protéger les élevages contre la prédation, et elle est financée par deux interventions du Plan stratégique national (PSN) des aides de la PAC.
L’achat, l’entretien, la stérilisation et les tests de comportement des chiens de protection sont ainsi financés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), avec un concours allant de 80 à 100 % du financement public alloué à chacun de ces postes de dépenses.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les chiens de protection de troupeaux font l’objet d’une utilisation particulière. Elevés dès leurs premières semaines au sein d’un troupeau de petits ruminants, ils s’assimilent au troupeau et permettent, en cas de danger, de le défendre des attaques. Selon le rapport du CGAAER précité de juin 2023 relatif au statut des chiens de protection des troupeaux,127 leur efficacité a fait ses preuves et permet de réduire la pression de prédation sur les troupeaux.
Dans le cadre de l’expansion des grands prédateurs (loup, ours, lynx), les éleveurs sont de plus en plus nombreux à avoir recours à de tels chiens mais la législation nationale actuelle apparaît peu adaptée à leur utilisation.
Le code rural et de la pêche maritime (CRPM) distingue les animaux de rente (article L. 211-1 à L. 211-10-1) des animaux de compagnie (article L. 214-6) qui sont définis comme « tout animal détenu ou destiné à être détenu par l'homme pour son agrément ». À chaque catégorie s’appliquent des règlementations. Les chiens de protection de troupeaux, en raison de leurs spécificités, correspondent mal à ces définitions – ils ne sont ni de rente ni d’agrément. Par
126 Cons. constit. n° 89-262 DC du 7 novembre 1989
127 Mission de conseil relative au statut des chiens de protection des troupeaux, juin 2023, CGAAER (n° 23029)
conséquent, la règlementation que doit respecter un détenteur de chien de protection de troupeaux devrait être adaptée à cette situation particulière.
Dans un contexte marqué, d’une part, par la hausse du nombre des chiens de troupeaux en France, de l’ordre de 1 000 par an, et d’autre part, par leur extension géographique (dans des zones de plaines plus fréquentées par différents usagers, par rapport à leur présence historique dans les alpages), les conflits d’usage se multiplient et les détenteurs de chiens de protection de troupeaux se trouvent dans une insécurité juridique à plusieurs égards :
- En premier lieu, les détenteurs de chiens de protection de troupeaux connaissent des difficultés en termes de responsabilité pénale, laquelle est préjudiciable au recours à ces chiens pour protéger les troupeaux. En effet, lorsqu’un chien porte atteinte à une personne, son propriétaire ou son détenteur peut voir sa responsabilité pénale engagée.
Or, le comportement normal d’un chien de protection est de défendre son troupeau, ce qui peut être source d’incidents avec les autres usagers de l’espace public. La réglementation actuelle, non spécifique à ces chiens, parait inadaptée car elle conduit à engager la responsabilité d’un détenteur alors que son chien a adopté le comportement qui est attendu de lui.
- En second lieu, la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), encadrée par les articles L. 511-1 et suivant du code de l’environnement est inadaptée et contraignante pour les éleveurs possédant plus de neuf chiens, car le seuil de la rubrique 2120 de la nomenclature des ICPE (annexe à l’article article R. 511-9 du code de l’environnement) est très vite atteint si l’éleveur a recourt à des chiens de protection pour son troupeau, auxquels s’ajoutent d’éventuels chiens de berger, de garde, de chasse, ou d’agrément. Plus précisément, les conséquences engendrées par cette réglementation pour ces éleveurs sont en inadéquation avec les objectifs visés par cette même réglementation environnementale, qui a notamment pour objet la protection du voisinage, de la sécurité et la salubrité publique, de l'agriculture ou encore de la protection de la nature et de l'environnement contre les dangers ou inconvénients provoqués par les installations d’élevage. La rubrique 2120 de cette annexe concerne en effet les établissements ayant une activité d'élevage, de vente, de transit, de garde, de détention, de refuge, ou de fourrière de chiens. A partir de 10 chiens âgés de plus de 4 mois détenus et jusqu’à 50 animaux, l’établissement est soumis à un régime de déclaration et aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n° 2120 prévue par l’arrêté du 8 décembre 2006. La modification de la nomenclature ICPE, dans le but d'en retirer une activité auparavant couverte, étant susceptible d’être considérée comme méconnaissant le principe de non-régression environnementale, une loi est nécessaire pour adapter la réglementation.
Si la nomenclature mentionnée dans la loi est établie par décret en Conseil d’État, il est nécessaire de légiférer pour déroger au principe de non-régression défini au 9° du II de l’article
L.110-1 du code de l’environnement, « selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques ».. Le Conseil d’Etat a en effet déjà jugé, dans sa décision n°426528 du 30 décembre 2020, qu'en l'absence de justifications suffisantes sur l'absence ou la modification du risque associé aux installations visées, l'exemption de toute évaluation environnementale, y compris via un potentiel examen au cas par cas, d'un projet y étant auparavant soumis méconnaissait le principe de non-régression environnementale. De plus, une note de la section des travaux publics du Conseil d’État précise que "la sortie d'une catégorie d'installations du régime des installations classées n'est possible que s'il est justifié que cette catégorie d'installations n'a pas ou n'a plus d'incidence notable sur l'environnement ou la santé." 2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif principal est de sécuriser le recours aux chiens de protection de troupeaux pour les éleveurs et gardiens de troupeaux de sorte qu’une filière de chiens de protection de troupeaux puisse se structurer et permettre une plus grande utilisation de ces chiens pour protéger les troupeaux.
A cette fin, il apparaît important de reconnaître la spécificité de ces chiens de troupeaux notamment pour ce qui concerne l’agriculture de montagne. En effet, ils sont un élément essentiel du pastoralisme. Cette reconnaissance, dans la loi, permettra de remédier plus facilement aux difficultés identifiées.
Cette reconnaissance préalable, par ordonnance, permettra d’aménager les règles applicables en matière de responsabilité pénale des propriétaires ou détenteurs de ces chiens en cas de blessure à la suite d’une agression par un chien de protection en action de protection. En particulier, il est envisagé de mieux tenir compte de l’absence d’intentionnalité imputable au détenteur du chien sans pour autant exempter de responsabilité les détenteurs de chiens ayant commis une faute ou une négligence. Cet encadrement a pour but d’assurer une plus grande sécurité pénale aux détenteurs des chiens, sans remettre en cause les droits de la victime du point de vue de la responsabilité civile.
En outre, dans un souci de simplification, notamment des contrôles, il est envisagé de revoir les seuils de la réglementation lorsque celles-ci concernent des chiens de protection de troupeaux sans que le principe de non régression ne puisse y faire obstacle.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Si les échanges avec des parties prenantes, dans la continuité de la mission de conseil du CGAAER relative au statut juridique des chiens de protection, ont un temps envisagé la
définition d’un statut du « chien de travail », la mise en place d’un tel statut juridique n’est pas apparue adaptée notamment face à l’urgence d’agir pour sécuriser le recours à ces chiens de protection de troupeaux. En effet, l’adoption d’un tel statut qui s’appliquerait également aux chiens-guides pour personnes malvoyantes, aux chiens de détection de stupéfiants ou d’explosifs, aux chiens d’aide aux personnes handicapées, aux chiens de chasse, ou encore aux chiens de garde et de défense, nécessiterait de substantielles et sensibles modifications législatives nécessitant des réflexions de grande ampleur.
De plus, la seule définition d’un statut de chien de travail ne règlerait pas la question de l’inadaptation des règles relatives aux ICPE. Elle ne suffirait donc pas à répondre aux craintes et aux difficultés rencontrées par les utilisateurs de ces chiens.
S’agissant de la question spécifique des ICPE, les options envisagées étaient les suivantes :
- traitement spécifique des chiens de troupeaux dans la nomenclature des ICPE ;
- suppression du régime déclaratif associé à la rubrique 2120 de la nomenclature des ICPE ;
- rehaussement des seuils de déclaration (à partir de 50 chiens) et d’enregistrement (à partir de 101 chiens) associés à la rubrique 2120 de la nomenclature des ICPE.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Les problématiques rencontrées dans l’utilisation des chiens de protection mettent en exergue le besoin de définir des règles spécifiques aux chiens de protection dans un temps relativement court afin de proposer des solutions aux éleveurs face à la prédation des loups notamment.
Pour répondre tant aux délais contraints qu’à la technicité du sujet nécessitant des travaux juridiques approfondis pour notamment déterminer les modalités d’adaptation des règles d’engagement de la responsabilité pénale des détenteurs de chiens en cas de dommages causés par les chiens de protection de troupeaux tout en garantissant le respect de l’égalité devant la loi pénale et des droits de la victime. Il est donc proposé que le projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance.
Le projet de loi prévoit en outre que le principe de non-régression défini au 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement ne s'oppose pas, en ce qui concerne les chiens de protection de troupeau, à la modification de la nomenclature mentionnée à l'article L. 511-2 du code de l'environnement. Cette nomenclature pourra donc être modifiée ou adaptée en tant qu’elle concerne les chiens de protection par décret en Conseil d’Etat.
Un traitement spécifique des chiens de troupeaux au sein de la rubrique des chiens a été écarté dans un souci de simplicité notamment au regard du contrôle des activités. La suppression du régime déclaratif associé à la rubrique a été écarté au profit du dispositif qui permet de conserver la progressivité des régimes, principe fort de la réglementation relative aux ICPE qui vise à proportionner les exigences à l’impact des activités encadrées.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Impacts sur l’ordre juridique interne
Ce dispositif entraînerait, pour certains sites, et après la modification de l’annexe de l’article R. 511-9 du code de l’environnement, le passage du régime de l’enregistrement à celui de la déclaration et pour d’autres sites, le passage du régime déclaratif à un encadrement par le règlement sanitaire départemental.
Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Sans objet.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Impacts macroéconomiques
Néant.
Impacts sur les entreprises
L’évolution du seuil permettrait de simplifier la détention de chiens de protection.
Impacts budgétaires
Néant.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les installations qui ne seraient plus soumises au régime de la déclaration ICPE, devront appliquer les dispositions des règlements sanitaires départementaux, comme c'est le cas aujourd'hui pour les installations disposant de 9 chiens ou moins. Par conséquent, leur gestion de ces dossiers reviendrait aux maires au titre de leur compétence en matière de salubrité publique.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
La modification proposée entraînera une diminution de l’action de l’inspection des ICPE dans le domaine des élevages de chiens de protection.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Impacts sur la société
Néant.
Impacts sur les personnes en situation de handicap
Néant.
Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Néant.
Impacts sur la jeunesse
Néant.
Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les incidents liés aux chiens de protection impliquant les particuliers usagers des espaces pastoraux, en montagne et, de plus en plus en plaine, sont limités par des mesures de prévention, dont l’efficacité de la mise en œuvre ne dépend pas de la responsabilité pénale des détenteurs de chiens. Différents moyens sont mis en place pour limiter ces incidents : communication à destination des usagers en montagne sur l’attitude à adopter en présence de chiens de protection ; expérience territoriale d’accompagnement et de médiation entre détenteurs de chiens et usagers en Auvergne-Rhône-Alpes128 ; structuration de la filière chiens de protection afin de développer leur aptitude au travail et leur cohabitation avec les êtres humains.
A titre d’exemple, dans le ressort du tribunal judiciaire de Gap, dans le département des Hautes-Alpes qui est le plus concerné par les incidents avec celui de l’Isère, il a été recensé 25 plaintes liées à des morsures par un chien de protection en 2021 et 15 plaintes en 2022.
Les prescriptions ICPE s’appliquant aux élevages de chiens de protection ont pour but de prévenir les nuisances pour la population, dont principalement les niveaux de bruit engendrés.
Il est à noter que les règlements sanitaires départementaux permettent des niveaux d’émergence
128 Dispositif Mon Expérience avec les chiens de protection
légèrement plus élevés, ainsi qu’une implantation à 50 mètres des tiers, au lieu de 100 mètres pour les ICPE.
Par ailleurs, le régime de plein contentieux s’applique aux contentieux portant sur les ICPE contrairement au contentieux de l’excès de pouvoir applicable aux décisions administratives liées aux pouvoirs du maire dans le cadre de son autorité de police générale et de police spéciale (santé publique) ou aux décisions en matière d’urbanisme (permis de construire, droit de la construction). Le contentieux civil (troubles anormaux de voisinage) resterait une voie de recours dans le cas des installations existantes.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les installations continueront à être réglementées via les règlements sanitaires départementaux.
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure faisant l’objet d’une habilitation à légiférer par ordonnance sera complétée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
A ce stade, un impact environnemental favorable de ces mesures est d’ores et déjà attendu, dès lors qu’elles favoriseront la cohabitation de l’élevage avec les grands prédateurs, loup, lynx, ours, qui sont, à ce jour des espèces protégées au titre de l’article L411-1 du code de l’environnement.
Encourager la protection des troupeaux par le recours aux chiens permettra de favoriser les activités pastorales et l’élevage extensif qui ont un effet bénéfique sur l’environnement. En effet, ces activités d’élevage, en particulier le pastoralisme sont la source d’aménités positives de nature très diverse. En particulier ces activités permettent la valorisation de l’herbe (notamment les prairies permanentes) et contribuent également à l'entretien des paysages, au débroussaillement et à la prévention des incendies. Plus spécifiquement, le pastoralisme consolide la présence d'activités humaines dans certains territoires, en particulier de montagne, et contribue à leur développement au travers des races locales et des produits à forte typicité.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation n’était requise et aucune consultation facultative n’a été menée.
Des échanges ont eu lieu avec les parties prenantes, notamment par le CGAAER à l’occasion de sa mission de Conseil relative aux chiens de protection. Les échanges ont été poursuivis avec ces acteurs, parmi lesquels l’Institut de l’élevage (IDELE), la Pastorale Pyrénéenne et les différents acteurs publics impliqués dans la politique nationale de cohabitation entre le loup et les activités d’élevage.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Ces dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Application dans l’espace
Le I du présent article est applicable de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et à Mayotte), sans adaptation particulière.
Elle s’applique également à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, qui relèvent du principe d’identité législative, sans adaptation particulière.
Elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, compétente en matière d’environnement.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
Le II du présent article est une mesure d’habilitation, et les modalités d’application dans l’espace des mesures qui seront prises sur son fondement seront déterminées par l’ordonnance.
Textes d’application
Une ordonnance sera prise sur le fondement du II du présent article.
Par ailleurs, en application du I du présent article, les dispositions de la rubrique de la nomenclature prévue à l’article L. 511-2 du code de l’environnement relative aux installations destinées aux chiens pourront être modifiées par décret en Conseil d’Etat, en tant qu’elle concerne les chiens de protection, sans que le principe de non régression y fasse obstacle.
6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Concernant l’habilitation donnée au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de six mois est nécessaire compte tenu de la technicité des dispositions à prendre.
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Article 17– Allègement des obligations et des contraintes pesant sur les installations qui concernent les sous-produits animaux et l’aquaculture
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
En ce qui concerne la pisciculture :
La pisciculture est l’exploitation ayant pour objet l’élevage de poissons destinés à la consommation, au repeuplement, à l’ornement, à des fins expérimentales ou scientifiques ainsi qu’à la valorisation touristique.
Une activité piscicole performante et variée a émergé dans les années 1980 (eau douce) et 1990 (espace marin), mais cette activité stagne voire régresse en France depuis une quinzaine d’années, ainsi que cela ressort du graphique, issu du rapport n° 21087 du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) d’octobre 2022 reproduit ci-dessous :
Après avoir dépassé les 50 000 tonnes à la fin des années 90, la vente de poissons issus d’élevage d’eau douce (hors étang) s’est stabilisée depuis une quinzaine d’années à environ 35 000 tonnes par an.
Quant à la vente de poissons d’eau douce en provenance d’étangs, elle a régressé de quasiment 60 % en 10 ans pour atteindre le niveau de 3 270 tonnes en 2019.
La vente de poissons issus d’élevage marin se situe autour de 5 000 tonnes par an depuis une dizaine d’années, comme l’illustre le graphique ci-dessous.
Cette stagnation voire régression de la production est d’autant plus problématique que la consommation française augmente, ce qui conduit à une balance commerciale déficitaire. En 2020, la balance commerciale des produits de la pêche et de l’aquaculture était en déficit de 4,3 Md€. Même pour les principales espèces piscicoles produites en France (truite, bar, daurade, carpe), la balance commerciale est négative.
Les piscicultures d’eau douce sont soumises à deux types de nomenclature en fonction de leur capacité de production et de leur impact sur le milieu aquatique :
• la nomenclature « installations classées pour la protection de l’environnement », dite ICPE (articles L. 511-1 et L.511-2 code de l’environnement, rubrique 2130) pour les élevages en eau douce (à l’exclusion des étangs empoissonnés, où l’élevage est extensif, sans nourrissage ou avec apport de nourriture exceptionnel), d’une capacité de production supérieure à 20 T/an ;
• la nomenclature installations, ouvrages, travaux, activités (IOTA) dès lors qu'il y a un impact sur le milieu aquatique (article L. 214-2 code de l’environnement, rubrique 3.2.7.0 ainsi que d’autres rubriques de la nomenclature issue de l’article R.214-1 du code de l’environnement selon l’impact : prélèvement en eau, rejets dans le milieu aquatique, ouvrage impactant la continuité écologique).
De façon schématique, même s’il y a des particularités, les projets relevant de la seule nomenclature IOTA font l’objet d’une déclaration, qui implique l’instruction du dossier et la délivrance d’un récépissé, tandis que les projets relevant de l’autorisation ICPE doivent faire l’objet d’une instruction, d’une consultation publique puis d’un arrêté préfectoral. Les installations d’une capacité inférieure à 20 T/an font l’objet d’une déclaration tandis que les installations d’une capacité supérieure à 20 T/an font l’objet d’une autorisation.
Si pour les piscicultures d’eau de mer, la capacité de production détermine également si l’installation relève de l’autorisation ou de la déclaration, avec un seuil à 20 T/an pour passer en autorisation, elles ne sont soumises qu’à la réglementation ICPE.
Les DD(ETS)PP ou dans certains cas les unités départementales des DREAL/DRIEAT, sous l’autorité du préfet de département, sont compétentes pour l’instruction des procédures ICPE.
La Direction départementale des territoires (DDT) est compétente pour l’instruction des procédures IOTA. L’autorisation environnementale, déclenchée soit par une autorisation ICPE, IOTA ou supplétive est instruite par l’un de ces services. Un projet actuellement soumis à déclaration IOTA en dessous de 20 T/an dont la production augmente et dépasse les 20 T /an, sera dès lors soumis à autorisation ICPE, laquelle sera instruite par un service différent. Par ailleurs, les piscicultures font l’objet d’un agrément sanitaire et zoosanitaire, d’une autorisation au titre du code de l’urbanisme et, spécifiquement pour les piscicultures marines, d’une autorisation d’exploitation culture marine au titre de l’occupation du domaine public maritime.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
La réglementation ICPE ne prévoit pas spécifiquement le cas du compostage de la laine.
Celui-ci est par conséquent et par défaut couvert par la rubrique 2780-3 « compostage d'autres déchets » sous le régime d'enregistrement dès le premier gramme de matière compostée.
La rubrique 2780-1 encadre le « compostage de matière végétale ou déchets végétaux, d’effluents d’élevage, de matières stercoraires ». Elle couvre ainsi les matières d’origine animale ou végétale identifiées comme compostables dans des conditions compatibles avec une exploitation agricole. Cependant, la laine n’est pas explicitement prévue dans cette rubrique car, au moment de sa création, il n’était pas envisagé de composter cette matière. Ce contexte a changé du fait de l’évolution des marchés de la laine. Depuis les années 1980, les filières française et européenne de valorisation de la laine sont en déclin. Les usages textiles de la laine sont soumis à la concurrence de la fibre synthétique et les derniers marchés sont captés par des filières à l’étranger, notamment en raison de coûts de main d’œuvre moins élevés. Les élevages ovins se sont ainsi progressivement tournés vers l’export, principalement vers l’Asie.
Cependant, suite à la crise de la Covid-19 et au ralentissement de l’économie, les possibilités d’exports sur les marchés asiatiques se sont arrêtées et les cours se sont effondrés : la laine se valorise en 2024 à quelques dizaines de centimes le kilo129. La laine est depuis en partie stockée sur les exploitations ovines faute de débouchés. Il y aurait actuellement environ 3 000 T de laine en attente de valorisation en France130. La filière compte sur la réouverture prochaine du marché à l’export, ainsi que sur l’éventuelle ouverture de nouveaux débouchés en France et en Europe dans le contexte de la transition écologique (isolation de bâtiments, habillement…).
Cependant, la filière souhaite également développer le co-compostage à la ferme avec les
129 Le cours serait début 2024 de 0,2 €/kg de laine selon la Fédération nationale ovine.
130 Source : CGAAER, 2023. La valorisation de la laine et des peaux lainées, Rapport n° 22102 établi par Orand, J.-P. et Lavarde, F. Avril 2023. 80 p.
effluents ovins. Ce procédé permet une valorisation in situ de la matière qui retourne à la terre sous forme d’amendement organique.
La modification de la rubrique 2780 envisagée permettra d’accompagner la filière ovine en alignant les prescriptions s’appliquant au compostage de la laine avec celles s’appliquant aux effluents d’élevage.
La disposition législative proposée permettra de simplifier plus généralement les prescriptions de la nomenclature ICPE pour les sous-produits animaux, par exemple la méthanisation de la laine si cette voie de valorisation s’avère pertinente (une expertise de l’Ineris est en cours).
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que : « (l)a loi détermine les principes fondamentaux : / (…) – du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ».
S’agissant de la préservation de l’environnement, l’article L. 110-1 (II) du code de l’environnement prévoit que la loi met en œuvre « le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »
Selon le Conseil constitutionnel, ce principe n’est toutefois pas de niveau constitutionnel : « Il ne résulte pas des dispositions de la Charte de l'environnement de 2004 un principe de non-régression en matière environnementale s’imposant au législateur » (décision 2020-809 DC, 10 décembre 2020, cons. 13).
Par ailleurs, dans sa décision n° 426528 du 30 décembre 2020, le Conseil d’État a annulé les dispositions règlementaires qui avaient pour effet « d’exempter de toute évaluation environnementale des projets qui étaient, auparavant, susceptibles d'y être soumis soit de manière systématique soit après un examen au cas par cas », car les seuils des régimes d’enregistrement et d’autorisation étaient modifiés.
L’article 38 de la Constitution prévoit que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
En application des seuils prévus pour la rubrique 2780 de la nomenclature des ICPE à l’article R. 515-9 du code de l’environnement, le compostage de la laine est soumis à enregistrement dès le premier gramme composté. En application du même article, le compostage des effluents d’élevage est quant à lui soumis à déclaration à partir de 3 tonnes de matières entrantes par jour.
L’objectif est de soumettre la laine, au vu de la nature de la matière, des volumes concernés, et
du procédé à la ferme, au même encadrement réglementaire que les effluents d’élevage. Pour ce faire, un décret en Conseil d’Etat sera pris afin de modifier la rédaction de la sous-rubrique 2780-1 dans l’article R. 515-9 du code de l’environnement : le mot « laine » sera ajouté à la liste actuelle, qui est la suivante : « matière végétale ou déchets végétaux, d'effluents d'élevage, de matières stercoraires ».
Cette modification pourrait ainsi être considérée comme une entorse au principe de non-régression de la protection de l’environnement établi à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. En effet, le compostage de la laine passerait d’une obligation d’enregistrement à une obligation de déclaration à partir de 3 tonnes traitées par jour. En ce qui concerne la rubrique 2780, le cas de la laine n’a pas été spécifiquement prévu à sa création en 2009 car le compostage à la ferme n’était alors pas un mode de valorisation envisagé. De plus, l’obtention d’un enregistrement constitue une barrière pour les exploitations ovines, qui ne l’ont en conséquence pas développée lorsque cette pratique a retenu leur intérêt. La disposition législative vise donc à sécuriser la future modification de la rubrique, qui s’appuiera – pour en définir les modalités – sur une expertise en cours de l’Ineris.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
En ce qui concerne la pisciculture :
Conformément à l’article 34 de la politique commune de la pêche, la pisciculture est soumise à la nécessité d’établir un plan stratégique national pluriannuel pour le développement des activités d’aquaculture sur leur territoire. Le plan aquaculture d’avenir 2021-2027, validé par la Commission européenne, prévoit dans ses actions 1.6.1 et 1.6.2 de créer un régime d’enregistrement ICPE et d’augmenter le seuil d’autorisation ICPE.
La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau requiert l’atteinte du bon état des masses d’eau pour 2015 avec dérogation possible jusqu’en 2027. Elle requiert également la mise en place d’autorisation préalable ou d’enregistrement proportionnés pour les prélèvements d’eau, les rejets et les modifications hydromorphologiques des cours d’eau qui engendrent des dégradations ou des détériorations des masses d’eau et empêchent l’atteinte de l’objectif de bon état.
Les transpositions des directives Natura 2000 (faune/flore et oiseaux), sur l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement131 et la directive cadre stratégie pour le milieu marin s’imposent aux installations soumises à la nomenclature IOTA et/ou ICPE, quel que soit le régime auquel elles sont soumises (autorisation ou déclaration).
131 Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement transposée en droit français aux articles L.122-2 du code de l’environnement
Le règlement (CE) n° 166/2006 concernant la création d’un registre européen des rejets et des transferts de polluants est applicable à l’aquaculture intensive c’est-à-dire d'une capacité de production de 1 000 tonnes de poissons et de crustacés par an. La directive relative aux émissions industrielles (IED), transposée en droit interne dans le code de l’environnement à travers la règlementation des ICPE, ne prévoit aucune disposition pour les piscicultures.
Le règlement (CE) n°1069/2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine est également applicable aux piscicultures.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
Le règlement (CE) n° 1069/2009 du 21 octobre 2009 et le règlement (UE) n°1042/2011 du 25 février 2011, établissent les règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine. Ces règlements constituent le cadre de toutes les activités de collecte, de transport, d’entreposage, de manipulation, de traitement et de transformation, d’utilisation et d’élimination de l’ensemble de ces matières. Ils visent à garantir que les différentes catégories de sous-produits animaux n’entrent que dans certaines filières autorisées jusqu’à leur élimination ou leur utilisation sans risque. Les grands principes sont un approvisionnement, un traitement et des utilisations finales ou, à défaut, une élimination sûre. En particulier, ils fixent les conditions techniques et les traitements sanitaires pour que les sous-produits puissent être valorisés, dans le but de limiter et prévenir les risques qu’ils portent pour la santé humaine ou animale en particulier pour ceux qui seront utilisés dans la filière de l’alimentation animale ou servir de matières fertilisantes ou supports de culture.
La laine de mouton est classée en catégorie 3, qu’elle soit issue d’animaux vivants ou d’animaux abattus (sauf dans le cas particulier où elle serait issue d’animaux vivants ayant présenté des signes de maladie transmissible aux êtres humains ou aux animaux). En conséquence, l’utilisation ou l’élimination de la laine doit suivre les règles définies dans les règlements européens. Notamment, la laine ou les peaux lainées ne peuvent pas être couramment enfouies ou incinérées dans les champs, ni épandues sur le sol sans traitement préalable.
Le règlement (CE) n° 1069/2009 prévoit explicitement la possibilité de valoriser les sous-produits de catégorie 3 par compostage ou transformation en biogaz (article 14), sous réserve que l’installation qui réalise cette valorisation ait été préalablement agréée par les autorités sanitaires (section 2). La réglementation européenne ne fait donc pas obstacle au compostage de la laine.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
En ce qui concerne la pisciculture :
La France, avec le seuil à 20 T/an, et le projet de segmentation à 20 et 100 t/an, se retrouve parmi les pays ayant les exigences les plus élevées de l’Union européenne, ses principaux concurrents, que sont l’Espagne ou la Grèce, ayant des seuils qui s’établissent plutôt autour de
500 T/an. Le rapport du CGAAER sur la pisciculture132 paru en novembre 2022 évoque la disparité des seuils et des modalités d’autorisation dans les Etats membres et souligne justement ce décalage entre la France et ses principaux concurrents.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
En ce qui concerne la pisciculture :
Le plan aquaculture d’avenir 2021-2027133 constitue la stratégie nationale pour le développement durable de l’aquaculture, affiché comme une priorité politique européenne et française. Ce plan relève que le « développement de l’aquaculture est un enjeu stratégique bien identifié par la FAO et l’Union européenne comme source d’aliments sains, d’emplois et de revenus pour les populations locales, et de souveraineté alimentaire ». Dans ce cadre, le plan établit différentes actions ayant pour objectif un développement national aquacole durable qui incluent notamment la simplification des procédures administratives tout en préservant les exigences environnementales dans ce secteur. Un rapport stratégique du Haut-Commissariat au Plan sur le développement de l’aquaculture134 a d’ailleurs récemment souligné la complexité du cadre administratif et réglementaire applicable aux activités aquacoles (dont les piscicultures) ainsi que la nécessité de simplifier les procédures administratives nationales encadrant l’octroi et les éventuelles modifications des autorisations d’exploitation ainsi que les contrôles (à travers notamment la mise en place d’une organisation administrative moins éclatée).
Cette situation fragilise le développement de la filière dans un contexte où la souveraineté alimentaire est érigée en priorité politique et alors même que plus de 70% des produits piscicoles consommés en France sont importés. En effet, de nombreux acteurs préfèrent plafonner leur production à 20 T/an que de se lancer dans le processus d’autorisation. De même, des installations augmentent leur capacité de production au-delà des 20 T/an mais sans le déclarer afin de ne pas avoir à entrer dans le processus d’autorisation, ce qui fragilise juridiquement l’entreprise en cas de contrôle et ne permet pas le respect des règles relatives à l’autorisation.
Au-delà du relèvement du seuil, il pourrait être souhaitable de ne retenir qu’une seule nomenclature, ICPE ou IOTA.
Ainsi, tant le relèvement du seuil pour le passage au régime d’autorisation que le passage à une seule nomenclature paraissent de nature à renforcer la compétitivité de la filière, compatible
132 https://agriculture.gouv.fr/developpement-de-la-filiere-piscicole (plus particulièrement p.40 et 41) 133 Plan « Aquacultures d’avenir » disponible via le lien suivant : https://agriculture.gouv.fr/presentation-du-plan-aquacultures-davenir-2021-2027.
134 Rapport disponible sur le site du Gouvernement via le lien suivant : https://www.gouvernement.fr/le-developpement-de-l-aquaculture-un-enjeu-de-souverainete-alimentaire.
avec le maintien de la protection environnementale dans la mesure où tant les dispositions relatives au contrôle de la non détérioration ou dégradation des masses d’eau imposées par la directive cadre sur l’eau que les dispositions relatives à l’évaluation environnementale resteraient applicables. Le choix de l’un ou l’autre des scenarii proposés ne remet pas en cause la soumission de tout projet s’inscrivant dans l’une des rubriques de l’article R 122-2 à l’évaluation environnementale, quel que soit le tonnage de production ainsi qu’au respect des principes de non dégradation des masses d’eau. Les exploitations devraient donc toujours se conformer aux prescriptions environnementales garantissant le respect de ces exigences.
Les critères de fond permettant de définir les projets soumis aux différents régimes (autorisation, enregistrement, déclaration) des nomenclatures relèvent du domaine de la loi, alors que les différents seuils sont fixés par la voie réglementaire (décret en Conseil d’Etat).
Compte tenu du principe de non-régression défini au 9° du II de l’article L.110-1 du code de l’environnement, « selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques », il semble nécessaire de légiférer pour y déroger afin de permettre un éventuel relèvement du seuil d’autorisation.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
La tonte des cheptels ovins est une pratique annuelle nécessaire au bien-être animal. Si jusqu'aux années 70 la France avait une filière de valorisation de la laine bien structurée, celle-ci s'est progressivement étiolée au profit de l’usage de la fibre synthétique et du fait de la concurrence de filières à l’étranger, notamment en raison de coûts de main d’œuvre moins élevés. Les laines en suint françaises continuaient à trouver des débouchés à l’export. La crise du Covid-19 a toutefois contribué à mettre un terme à cette pratique de l’export, en faisant chuter le cours de cette matière première. La cessation brutale de ce débouché a conduit à la création de stocks importants chez les éleveurs nationaux. Aujourd’hui, la vente de la laine rapporte quelques dizaines de centimes au kilo, qui ne couvrent pas le prix de la tonte (2,5€/kg).
Saisi pour proposer de potentiels voies de valorisation pour cette matière, le CGAAER précise dans son rapport d’avril 2023 qu'il existe potentiellement d’autres débouchés. La production de matière fertilisante ou d’énergie sont notamment recommandées. Pour autant, ces activités sont soumises à une réglementation environnementale qui n’est aujourd’hui pas adaptée à cette matière. C’est notamment le cas de la valorisation de la laine en suint en compostage. Le compostage à la ferme est une pratique traditionnelle qui semble être tombée en désuétude. Si la réglementation en vigueur permet en théorie le compostage de la laine, c’est au prix de la constitution d’un dossier au minimum d’enregistrement pour obtenir une autorisation administrative, en application des seuils prévus pour la rubrique 2780 de la nomenclature des ICPE à l’article R. 515-9 du code de l’environnement. Or les effluents d’élevage qui seraient compostés avec la laine sont quant à eux soumis à une obligation de déclaration uniquement, à partir de 3 tonnes par jour. De plus, la laine représente un très faible pourcentage du volume total qui serait composté, a priori en moyenne moins de 1%. Cette différence réglementaire est un frein au développement de la valorisation par compostage de la laine sur les exploitations
ovines, qui sont en grande majorité de petite taille, et n’est pas adaptée aux enjeux environnementaux de cette pratique.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
En ce qui concerne la pisciculture :
L’objectif poursuivi par le dispositif proposé est de permettre, par voie d’ordonnance, de simplifier les démarches administratives afin de permettre aux piscicultures existantes de se développer davantage et de répondre ainsi au besoin croissant de la population, ce qui permettrait par ailleurs de diminuer le déficit de la balance commerciale, le tout dans un contexte de renforcement de la souveraineté alimentaire.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
Une modification de la nomenclature des installations classées pour les installations destinées à la valorisation des sous-produits animaux, notamment de la laine, simplifiera les procédures administratives auxquelles les éleveurs font face lorsqu'ils souhaitent mettre en place ce type d’activité.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
En ce qui concerne la pisciculture :
Sur le fond du dispositif, les options envisageables sont les suivantes :
- retrait de la rubrique 3.2.7.0 de la nomenclature IOTA et maintien de la rubrique 2130 de la nomenclature des ICPE (piscicultures d’eau douce et d’eau de mer) et relèvement du seuil d’autorisation à partir d’une capacité de production supérieure à 500 T/an ;
- retrait de la rubrique 2130 de la nomenclature ICPE et maintien et adaptation de la rubrique 3.2.7.0 de la nomenclature IOTA ;
- création d’un régime d’enregistrement ICPE associé à la rubrique 2130 de la nomenclature des ICPE et relèvement du seuil d’autorisation à 500 T/an.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
S’agissant de la laine, les options envisageables sont les suivantes :
- ajout de la mention de laine, au périmètre des matières concernées par la rubrique 2780-1 ;
- assimiler la laine à des effluents d’élevage.
Pour d’autres sous-produits, la nomenclature pourra être adaptée le cas échéant par voie réglementaire.
3.2. DISPOSITIF RETENU
En ce qui concerne la pisciculture :
L’option retenue consiste à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, compte tenu de la technicité du sujet et du temps nécessaire à la détermination de l’option la plus adéquate.
Le bilan des conséquences du choix entre régime ICPE et régime IOTA est à affiner car la technicité et les particularismes de chaque régime nécessitent un travail approfondi et également une consultation des professionnels.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
La première option a été retenue en ce qui concerne la laine, à savoir l’ajouter au périmètre des matières concernées par la rubrique 2780-1, à savoir celle qui encadre le « compostage de matière végétale ou déchets végétaux, d’effluents d’élevage, de matières stercoraires ».
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Impacts sur l’ordre juridique interne
En ce qui concerne la pisciculture :
Une ordonnance sera adoptée sur le fondement de l’article 38 de la Constitution.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
La disposition permettra en particulier d’ajouter la mention « laine » à la description de la rubrique 2780-1 destinée au "compostage de matière végétale ou déchets végétaux, d'effluents d'élevage, de matières stercoraires" et, le cas échéant, d’adapter d’autres rubriques relatives à la nomenclature ICPE.
Ce dispositif entraîne pour les sites déjà classés en 2780-1 la possibilité d’ajouter un nouvel intrant à leurs matières à composter. Les installations compostant moins de 3 tonnes de laine par jour, qui étaient soumises auparavant au régime de l’enregistrement au titre de la rubrique 2780-3, ne seront plus soumises à la rubrique. Les installations compostant entre 3 et 30 tonnes de laine par jour au titre de la rubrique 2780-3 seront soumises au régime de la déclaration.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne En ce qui concerne la pisciculture :
La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau requiert l’atteinte du bon état des masses d’eau pour 2015 avec dérogation possible jusqu’en 2027. Elle requiert également la mise en place d’autorisation préalable ou d’enregistrement proportionnés pour les prélèvements d’eau, les rejets et les modifications hydromorphologiques des cours d’eau. Les scenarii envisagés s’inscrivent dans cette logique dans le sens où il n’est pas question de supprimer les obligations de conformité au droit européen permettant le respect des objectifs de non dégradation et non détérioration des masses d’eau déclinées en droit français au travers notamment des rubriques de la nomenclature IOTA (rejets, prélèvements, obstacles à la continuité écologique) mais de mettre en place des procédures d’instruction plus lisibles pour les exploitants comme pour les services, aisément applicables et compréhensibles, en maintenant un régime d’autorisation et/ou en créant un régime enregistrement pour les piscicultures de plus de 500 tonnes.
De même, les transpositions des directives Natura 2000 (faune/flore et oiseaux), sur l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et la directive cadre stratégie pour le milieu marin s’imposent aux installations soumises à la nomenclature IOTA et/ou ICPE, quel que soit le régime auquel elles sont soumises (autorisation, enregistrement ou déclaration).
Le règlement (CE) n° 166/2006 concernant la création d’un registre européen des rejets et des transferts de polluants est applicable à l’aquaculture intensive c’est-à-dire d'une capacité de production de 1 000 tonnes de poissons et de crustacés par an. Sa déclinaison en droit français n'a pas de lien avec les dispositions envisagées dans l’ordonnance. La directive relative aux émissions industrielles (IED), transposée en droit interne dans le code de l’environnement à travers la règlementation des ICPE, ne prévoit aucune disposition pour les piscicultures. La mesure ne pose donc pas de problématique d’articulation avec le droit de l’Union pour ce qui concerne les ICPE piscicoles.
Le règlement (CE) n° 1069/2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine est également applicable aux piscicultures.
La mesure envisagée serait donc compatible avec la réglementation européenne.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
Le règlement (CE) n° 1069/2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine classe la laine comme un sous-produit animal de catégorie 3 (article 10) pouvant être converti en compost ou en biogaz (article 14). La mesure envisagée serait donc compatible avec ce règlement.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Impacts macroéconomiques
En ce qui concerne les piscicultures :
Actuellement, sur 800 sites de production recensés, 270 pisciculteurs d’eau douce ont une production supérieure à 20 T/an et sont donc soumis à autorisation ICPE, le reste étant des piscicultures dont la production est inférieure à 20 T/an, soumises à la nomenclature IOTA au titre des impacts sur le milieu aquatique.
En passant à un seuil d’autorisation au-delà de 500 T/an et en créant un régime de déclaration unique, les contraintes relatives à un dossier environnemental se rapprocheraient de ce qui est pratiqué en Espagne et en Grèce, les principaux concurrents de la France et sources d’importations.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
Néant.
Impacts sur les entreprises
En ce qui concerne les piscicultures :
Le relèvement des seuils envisagé permettrait de simplifier l’exploitation d’élevages piscicoles d’eau douce et d’eau de mer et de favoriser leur développement, en réduisant le délai d’instruction des demandes. Le délai d’instruction d’une autorisation environnementale ICPE est en moyenne compris entre dix mois et un an.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
La modification proposée permettrait de simplifier le compostage de la laine à la ferme. Ainsi le compostage de laine serait soumis aux mêmes prescriptions que le compostage des effluents d’élevage.
De plus, la laine est composée de 10% d’azote. Le compostage du produit de la tonte du cheptel français, estimé à 10 000 T135 par an, permettrait d’économiser jusqu’à environ 5000 T d’engrais azotés minéraux, au profit d’un fertilisant organique, souverain, renouvelable et de moindre coût par rapport aux engrais de synthèse.
Elle pourrait le cas échéant, en fonction des choix qui seront opérés par le pouvoir réglementaire, permettre des simplifications dans d’autres activités concernant le secteur des
135 Source : CGAAER, 2023. La valorisation de la laine et des peaux lainées, Rapport n° 22102 établi par Orand, J.-P. et Lavarde, F. Avril 2023. 80 p.
sous-produits animaux. Par exemple, le cas de la méthanisation de la laine est envisagé (expertise Ineris en cours).
Impacts budgétaires
Néant.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Concernant la pisciculture, en fonction de la mesure qui sera finalement retenue, la gestion de certaines installations n’ayant pas d’impact sur le milieu aquatique (prélèvements, rejets, obstacles à la continuité écologique) pourrait revenir aux maires (dans le cadre de leur autorité de police générale et de police spéciale), notamment en application du règlement sanitaire départemental.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Concernant la pisciculture, la disposition proposée n’entraînera pas de modification significative de l’organisation administrative puisque cette activité restera soumise à une police de l’environnement, exercée au niveau départemental sous l’autorité du préfet. L’éventuelle unification de la nomenclature impliquera un transfert d’ETP entre DDT et DD(ETS)PP.
La modification proposée n’entrainera pas d’impact notable sur l’action de l’inspection des ICPE dans le domaine du compostage. Cet ajout dans les matières visées à la rubrique compostage permettra aux éleveurs d’ajouter leur laine à leur pratique de compostage déjà existante sans modification des seuils en raison des faibles quantités de matières compostées.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Impacts sur la société
Néant.
Impacts sur les personnes en situation de handicap
Néant.
Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Néant.
Impacts sur la jeunesse
Néant.
Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Néant.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
En ce qui concerne les piscicultures :
Cette évolution ne sacrifierait pas la protection de l’environnement dès lors que les prélèvements d’eau, les rejets et les modifications hydromorphologiques des cours d’eau qui engendrent des dégradations ou des détériorations des masses d’eau et empêchent l’atteinte de l’objectif de bon état demeureront encadrés par la nomenclature IOTA. Par ailleurs, l’évaluation environnementale est toujours possible dans les conditions prévues à l’article R122-2-1 du code de l’environnement, par activation de la « clause filet », qui permet de soumettre des projets à une évaluation environnementale alors qu’ils en étaient exonérés par l’application des seuils prévus au code de l’environnement. Par ailleurs, en cas suspicion ou de constatation de problématiques environnementales liées à une pisciculture, il est prévu que la police de l’environnement puisse intervenir au sein de l’installation qui devra être en mesure de justifier son impact.
En ce qui concerne les sous-produits animaux :
En raison de sa transformation en matières fertilisantes et support de culture, le compostage du flux de la laine permettrait d’économiser jusqu’à environ 600 T d’engrais azotés minéraux au profit d’un fertilisant organique, souverain, renouvelable et de moindre coût. De plus, les engrais azotés de synthèse sont responsables d’une part importante des émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
La Mission Interministérielle de l’Eau a été consultée le 28 février 2024 et a émis un avis favorable sur la disposition législative.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
La disposition prévue au I entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française.
Les dispositions prévues au II entrent en vigueur à compter de l’entrée en vigueur du décret d’application de l’ordonnance prévue à l’article 17 du présent projet de loi.
Application dans l’espace
La mesure s’applique en France métropolitaine.
Elle s’applique dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et à Mayotte), qui relèvent du principe d’identité législative.
Elle s’applique à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui relèvent du principe d’identité législative en la matière.
Elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy, en application de l’article LO 6214-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la compétence de cette collectivité en matière d’environnement.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
Textes d’application
Un décret d’application de l’ordonnance prévue au II de l’article 17 du projet de loi devra être pris afin de modifier les nomenclatures ICPE et IOTA.
6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Concernant l’habilitation donnée au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaire pour alléger les obligations et les contraintes concernant, en matière d’aquaculture, en raison de leur classement dans les nomenclatures ICPE et IOTA, un délai d’habilitation de douze mois est nécessaire compte tenu de la technicité des dispositions à prendre et des concertations à mener.
Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.
Article 18 – Modalités de mise en œuvre des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de l’eau
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Les épisodes de sécheresse récurrents que connaît la France ont mis en évidence les vulnérabilités de notre système de gestion de l’eau face au dérèglement climatique. Le rapport136 inter-inspections (Inspection générale de l’administration - Inspection générale de l’environnement et du développement durable – Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux) de mars 2023 relatif à la gestion de l’eau lors de la sécheresse 2022 a dressé le constat que plus d’un millier de communes avaient dû mettre en place, durant l’été 2022, des mesures de gestion exceptionnelles pour approvisionner leurs habitants en eau potable. Parmi elles, 343 ont dû transporter de l’eau par camion, et 196 distribuer des bouteilles d’eau, ne pouvant plus fournir d’eau au robinet.
La sécurisation de la ressource apparaît donc comme un enjeu déterminant pour améliorer la résilience de notre système d’alimentation en eau potable. Dans ce cadre, une gestion de l’approvisionnement en eau à une échelle dépassant les frontières de l’intercommunalité peut se révéler pertinente dans certains territoires.
A cet égard, la mesure n°35 du Plan eau137 vise à faciliter la capacité d’intervention des départements en matière d’assistance technique et financière. Plusieurs départements ont en effet exprimé leur souhait de réaliser des ouvrages de sécurisation de la ressource en eau. De même, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) est favorable à l’intervention des départements au sein de syndicats mixtes assurant la distribution d’eau potable, en plus de la production, du transport et du stockage.
En l’état actuel du droit, les départements peuvent intervenir dans le domaine du grand cycle de l’eau, notamment pour répondre aux besoins en matière agricole.
Ainsi, sur le fondement du 3° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, relatif à l’approvisionnement en eau, les départements peuvent agir pour assurer l’approvisionnement en eau brute (c’est-à-dire l’eau qui n'a subi aucun traitement), par exemple pour des travaux hydrauliques (prises d’eau, retenues d’eau brutes, canaux) en vue de l’irrigation ou de la production d’électricité. Conformément aux termes de cet article, l’intervention des
136 https://agriculture.gouv.fr/retour-dexperience-sur-la-gestion-de-leau-lors-de-la-secheresse-2022 137 https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/MAR2023_DP-PLAN%20EAU__BAT%20%281%29_en%20pdf%20rendu%20accessible.pdf
départements peut concerner « l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence [...] visant [...] l'approvisionnement en eau ». En revanche, cette intervention ne peut concerner l’approvisionnement en eau potable, compétence exclusive du bloc communal aux termes de l’article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ce qui rend celle-ci également impossible dans le cas d’ouvrages multi-usages (approvisionnement pour la consommation humaine et à usage agricole).
En effet, en application de l’article L. 2224-7 du CGCT, constitue un service public d’eau potable « tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine ». La production d’eau, son transport et son stockage sont quant à elles des compétences facultatives des communes.
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe », a attribué les compétences « eau » et « assainissement » à l’ensemble des catégories d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Le transfert de compétence doit intervenir au plus tard le 1er janvier 2026 pour les communautés de communes138
.Pour rappel, conformément au principe de spécialité, les EPCI ne peuvent exercer que les compétences qui leur ont été explicitement transférées par la loi ou par leurs communes membres. D’autre part, en vertu du principe d’exclusivité, le transfert d’une compétence donnée à un EPCI par l’une de ses communes membres entraîne le dessaisissement corrélatif et total de cette dernière, en ce qui concerne ladite compétence.
De plus, si l’article L. 2224-7-1 précité précise également que « les compétences en matière d'eau potable étaient assurées à la date du 31 décembre 2006 par des départements ou des associations syndicales créées avant cette date ne peuvent être exercées par les communes sans l’accord des personnes concernées », il ne fonde pas, ce faisant, une compétence du département en matière d’eau potable, mais avait simplement organisé sa transition vers une compétence communale.
La loi NOTRe, a inséré à l’article L. 3211-1 du CGCT, la possibilité pour les départements d’intervenir en matière de solidarité territoriale, afin d’accompagner la suppression de la clause de compétence générale des départements. Une instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015139 précise que « la solidarité territoriale des départements a vocation à s’exprimer à travers leur capacité à financer des opérations ne relevant pas strictement de leurs compétences d’attribution ». La solidarité territoriale n’est toutefois pas l’expression d’une compétence autonome, mais une modalité d’action qui ne se conçoit qu’en complémentarité de l’action des collectivités territoriales et groupements compétents. Elle se traduit par la
138 Article 1er de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.
139 https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/40359.
possibilité, pour les départements, de venir en appui financier du bloc communal pour la réalisation de leurs projets.
La capacité des départements à apporter un appui financier et technique n’a pas été remise en cause par les législations ultérieures portant sur le transfert des compétences « eau » et « assainissement »
140. Ainsi, la possibilité pour les départements de recevoir un mandat, conclu à titre gratuit, de maîtrise d’ouvrage en vue de la production, du transport et du stockage d’eau destinée à la consommation humaine ou en vue de l’approvisionnement en eau, confié par l’établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte compétent, sous réserve que celui-ci y soit expressément autorisé par ses statuts, et d’adhérer à un syndicat mixte, constitué exclusivement d’un ou plusieurs groupements de collectivités compétents en matière de production, de transport et de stockage d’eau destinée à la consommation humaine, vise à renforcer l’appui financier et technique que le département peut apporter aux communes qui le souhaitent au regard du contexte local.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que : « La loi détermine les principes fondamentaux : / (…) - de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources; (…) ».
L’alinéa 3 de l’article 72 de la Constitution dispose que « Dans les conditions prévues par la loi, [les] collectivités [territoriales] s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. ».
Les dispositions envisagées touchent aux compétences des collectivités territoriales, à travers leurs modalités d’exercice, que ce soit dans le cadre de l’adhésion à une structure intercommunale ou d’une délégation de maîtrise d’ouvrage, et doivent donc être prévues par la loi.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
Le dispositif ne présente pas de lien avec la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
140 Loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations. Loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes. Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
De plus, le mandat de maîtrise d’ouvrage institué par le présent dispositif ne sera pas soumis aux exigences de publicité et de mise en concurrence préalables prévues par le code de la commande publique.
Comme exposé supra, il s’agit en effet d’un mandat de maîtrise d’ouvrage confié à titre gratuit.
Un département intervenant comme mandataire d’un maître d’ouvrage public ne pourra donc percevoir aucune contrepartie financière au service rendu, y compris ultérieure (par exemple versements par le mandant de loyers pour l’usage des installations ou de sommes rémunérant une prestation d’approvisionnement ou distribution d’eau), et y compris en termes d’abandon éventuel de perception de recettes ou de taxes de la part du mandant.
A l’inverse, une convention de mandat de maîtrise d’ouvrage conclue à titre onéreux est un marché public soumis aux exigences de publicité et de mise en concurrence préalables y compris lorsque le prestataire est une personne morale de droit public (CJCE, 18 janvier 2007, Jean Auroux c Ville de Roanne, Aff. C-220/05).
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
En matière d’eau potable, deux dispositifs de soutien sont actuellement mobilisables par les départements :
- le financement : en vertu du I de l’article L. 1111-10 du CGCT, le département peut contribuer au financement de projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande ;
- l’ingénierie territoriale : l’article L. 3232-1-1 du CGCT donne la possibilité aux départements de mettre à la disposition des communes rurales ou EPCI, qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences, une assistance technique dans les domaines notamment de l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des milieux aquatiques.
L’assistance technique est donc possible tant en matière de petit cycle qu’en matière de grand cycle de l’eau.
En dehors de ces champs, les départements ne sont pas compétents pour produire, stocker, transporter et distribuer de l’eau potable, ce qui réduit le champ de leur intervention.
Les départements disposent de fait de capacités financières et techniques n’existant pas au niveau des communes et de leurs groupements. En outre, il s’agit d’acteurs d’ores et déjà investis dans le domaine du grand cycle de l’eau conformément à l’article L. 211-7 précité du code de l’environnement. Les départements collaborent à ce titre avec le bloc communal dans le cadre de syndicats mixtes à la carte mêlant petit et grand cycle de l’eau141. L’adhésion des départements à ces syndicats reste toutefois strictement limitée à leurs domaines de compétence.
Seule une modification législative peut permettre d’élargir leurs capacité d’intervention et ainsi leur permettre d’être associé à des projets en matière de production, transport et stockage d’eau destinée à la consommation humaine.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Dans le cadre de la législation actuelle, un département ne peut être membre d’un syndicat compétent en matière d’alimentation en eau potable, en l’absence de compétence en la matière.
L’objectif poursuivi n’est pas d’attribuer cette compétence au département, mais uniquement de lui donner une capacité d’intervention dans le cadre de l’adhésion à un syndicat ou via un mandat de maitrise d’ouvrage, qui lui permettra d’agir au-delà d’un simple appui financier et technique.
Les dispositions envisagées ne remettent pas en cause le choix du législateur de confier à titre exclusif la compétence « eau potable » au bloc communal, afin de ne pas introduire d’incertitude dans le partage des responsabilités entre collectivités dans ce domaine stratégique.
Elles doivent permettre d’assurer une meilleure gestion et une gouvernance plus ouverte de la ressource en eau.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Une première option aurait pu être de confier au département une compétence en matière de production, de transport, de stockage et de distribution d’eau potable. Cela serait toutefois allé à rebours de la clarification des compétences, la loi NOTRe ayant confié au bloc communal l’exclusivité de cette compétence.
Il a donc été envisagé de permettre aux départements de s’associer au bloc communal pour l’exercice de cette compétence, dans le cadre des syndicats, et de viser uniquement les projets
141 A titre d’illustration, le syndicat mixte départemental de l’eau et de l’assainissement de l’Ariège est compétent tant en matière d’eau et d’assainissement que pour la gestion d’eaux brutes. De même, le syndicat des eaux et de l’assainissement Alsace-Moselle est également compétent pour l’animation et la concertation dans le grand cycle de l’eau (12° du I. de l’article L. 211-7 du code de l'environnement).
associant un département et des communautés de communes pour répondre aux besoins spécifiques des territoires ruraux.
Il a finalement été choisi d’ouvrir le dispositif à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre ainsi qu’aux syndicats mixtes, afin de tenir compte de la diversité des situations et de pouvoir associer l’ensemble des acteurs de la gestion de l’eau sur un territoire.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu prévoit, d’une part, la possibilité de créer des syndicats mixtes ouverts, comprenant un ou plusieurs départements limitrophes, un ou plusieurs EPCI ou syndicats mixtes fermés exerçant les compétences en matière de production, de transport et de stockage d’eau destinée à la consommation humaine. Ces syndicats mixtes ouverts pourraient exercer ces mêmes compétences à l’exclusion de la distribution d’eau potable.
D’autre part, un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat mixte compétent pourrait déléguer à un département la maîtrise d’ouvrage en matière de production, transport et stockage d’eau destinée à la consommation humaine ou en matière d'approvisionnement en eau au sens du 3° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement. Cette délégation se ferait dans les conditions du mandat de maîtrise d’ouvrage prévues par les articles L. 2422-5 et suivants du code de la commande publique, à titre gratuit.
Un maitre d’ouvrage délégué est une personne morale, de droit public ou de droit privé, qui exerce en qualité de mandataire du maitre de l’ouvrage, en son nom et pour son compte, tout ou partie de ses attributions, mentionnées à l’article L.2422-6 du code de la commande publique.
Aux termes de l’article L. 2411-1, 2° du code de la commande publique, sont maîtres d’ouvrage toutes les collectivités territoriales [régions (CAA Douai, 24 janv. 2013, Sté BETCI), départements (CE, 15 nov. 2012, Sté Travaux Guil-Durance) et communes (CAA Lyon, 14 mars 2013, Sté Sotrec Ingénierie et Sté Hydratec]), de même que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) tels que les communautés de communes (CAA Marseille, 7 juin 2012, Communauté communes Terre de Camargue), les communautés d'agglomération (CAA Bordeaux, 11 juin 2009, Sté Seba Méditerranée) ou bien encore les syndicats de communes (CAA Paris, 18 avr. 1997 Cie générale des eaux).
Le présent dispositif s’insère donc dans le cadre prévu par le code de la commande publique en donnant un fondement légal aux départements leur permettant d’exercer la maîtrise d’ouvrage de projets en matière de production, transport et stockage d’eau destinée à la consommation humaine ou en matière d'approvisionnement en eau, au sensdu 3° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Impacts sur l’ordre juridique interne
Les dispositions envisagées créent deux articles L. 2224-7-8 et L. 2224-7-9 dans le CGCT.
Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne Sans objet.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Impacts macroéconomiques
Néant.
Impacts sur les entreprises
Les dispositions n’impactent pas les modalités d’accès des entreprises aux marchés publics relatifs à l’eau.
Impacts budgétaires
L'impact budgétaire des dispositions envisagées est neutre pour l’Etat.
S’agissant des départements, ces dispositions créent une faculté, et non une obligation, de participer plus largement à la gestion de la ressource en eau. Les départements décideront par conséquent librement de s’engager financièrement dans ces actions.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Au regard des enjeux en matière d'eau, qu'il s'agisse de consommation humaine ou pour des usages agricoles, les dispositions envisagées permettent d’élargir la capacité des départements à intervenir dans la production, le transport et stockage d’eau quel que soit sa destination, en appui des projets portés par le bloc communal.
La compétence « eau potable » au bloc communal n’est pas remise en cause, ni le partage des responsabilités entre collectivités dans ce domaine.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
L'impact sur les services des collectivités territoriales est minime au titre des charges administratives résultant de leur participation à un syndicat ou à une convention de délégation de maîtrise d’ouvrage.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Impacts sur la société
Les dispositions envisagées ont vocation à limiter la tension sur l’approvisionnement en eau potable pendant les périodes de sécheresse.
Impacts sur les personnes en situation de handicap
Néant.
Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Néant.
Impacts sur la jeunesse
Néant.
Impacts sur les professions réglementées
Néant.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Les dispositions envisagées ont vocation à limiter la tension sur l’approvisionnement en eau potable pendant les périodes de sécheresse.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Les dispositions envisagées auront un impact environnemental neutre en permettant aux départements de participer aux actions déjà menées dans les territoires, visant une meilleure gestion de la ressource en eau.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, les dispositions envisagées ont été soumises à titre obligatoire au Conseil national d'évaluation des normes, qui a rendu un avis favorable le 7 mars 2024.
En application de l'article R. 213-13 du code de l’environnement, les dispositions envisagées ont été soumises à titre obligatoire à la mission interministérielle de l’eau, qui a rendu un avis favorable le 28 février 2024.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Les dispositions envisagées s'appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Application dans l’espace
La mesure s’applique dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et à Mayotte), qui relèvent du principe d’identité législative.
Elle s’applique à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui relèvent du principe d’identité législative en la matière. Toutefois, les dispositifs prévus seront inopérants en l'absence d'EPCI sur ces deux territoires.
Elle ne s’applique pas à Saint-Barthélemy, en application de l’article LO 6214-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la compétence de cette collectivité en matière d’environnement.
Elle ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative.
Textes d’application
Aucun texte d'application n’est nécessaire.
Article 19 - Conditions de représentativité au niveau
multiprofessionnel dans le secteur agricole
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Avant la toute première mesure de la représentativité des organisations patronales, réalisée en 2017, le mode privilégié d’établissement de la représentativité reposait sur le principe de la « reconnaissance mutuelle » des organisations patronales entre elles. Cette cooptation s’opérait sous le contrôle de l’administration et du juge qui pouvaient être saisis par les parties revendiquant ou contestant leur représentativité.
Les évolutions récentes du cadre législatif des relations du travail ont rendu indispensable une adaptation des règles de la représentativité patronale, intervenue avec la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, avant d'être modifiée par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels dite loi « El Khomri ».
L’appréciation de cette représentativité repose désormais de manière déterminante, à l’instar de celle des organisations syndicales de salariés, sur une mesure de l'audience de ces organisations qui se fonde, soit sur le nombre d'entreprises adhérentes, soit sur le nombre des salariés de ces entreprises. Toutefois, à la différence du dispositif de représentativité syndicale qui repose sur l’élection, celui de la représentativité patronale se fonde sur une logique d’adhésion.
Pour être représentatives, les organisations patronales, qu’elles interviennent au niveau de la branche ou au niveau national et interprofessionnel, doivent respecter un socle commun de critères cumulatifs énumérés à l’article L. 2151-1 du code du travail et qui sont identiques à ceux définis pour la représentativité syndicale. Une mesure de représentativité est ainsi réalisée tous les 4 ans à ces niveaux.
À ces critères, il faut ajouter, au niveau des branches professionnelles, celui de l’implantation territoriale équilibrée (article L.2152-1 du code du travail) qui permet de s’assurer que l’organisation dispose d’entreprises adhérentes sur plusieurs des territoires dans lesquels les activités relevant de la branche en cause sont exercées. Au niveau national et interprofessionnel, la représentativité d’une organisation patronale ne peut être établie si celle-ci est absente d’un certain nombre de secteurs témoignant d’une activité diversifiée, à savoir les secteurs de l’industrie, de la construction, des commerces et des services (article L.2152-4 du code du travail). Parallèlement à ces deux niveaux de représentativité (branches professionnelles et
niveau interprofessionnel), à la suite de la remise, en octobre 2013, du rapport de M. Jean-Denis Combrexelle142, alors directeur général du travail, sur la réforme de la représentativité patronale, un accord MEDEF (Mouvement des entreprises de France) – CGPME (Confédération générale des petites et moyennes entreprises, désormais CPME) – UPA (Union professionnelle artisanale, désormais U2P) – FNSEA (Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles) – UNAPL (Union nationale des professions libérales) – UDES (Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire) du 30 janvier 2014 a été conclu, afin de faire droit à une revendication ancienne des organisations patronales ne relevant pas du champ national et interprofessionnel, consistant à introduire une définition d’un champ national et multiprofessionnel permettant de reconnaître comme étant représentatives à ce niveau l’UDES, l’UNAPL et la FNSEA, en précisant les conditions dans lesquelles les organisations patronales nationales et multiprofessionnelles doivent être associées aux négociations nationales et interprofessionnelles.
Cet accord du 30 janvier 2014 prévoyait que les organisations multiprofessionnelles soient présentes dans les instances de consultation et de concertation nationale dans les domaines régis par le code du travail et le code de la sécurité sociale mais également pour l’attribution des sièges des conseils de prud’hommes. Ces secteurs dits « hors champs », en raison de leur spécificité, sont plus larges qu’un périmètre conventionnel mais n’ont pas vocation à couvrir l’intégralité des secteurs professionnels comme c’est le cas pour le niveau interprofessionnel.
Par ailleurs, ces organisations multiprofessionnelles n’adhèrent à aucune organisation de niveau interprofessionnel (MEDEF, CPME, U2P). C’est la raison pour laquelle une place particulière leur a été accordée pour représenter leurs secteurs.
Ainsi, l’existence de secteurs professionnels non couverts par les organisations d’employeurs interprofessionnelles (MEDEF, CPME, U2P) a conduit le législateur par la loi du 5 mars 2014 à établir une représentativité multiprofessionnelle dérogatoire concernant les entreprises de la production agricole (représentées par la FNSEA), des professions libérales (représentées par UNAPL143) et de l’économie sociale et solidaire (représentées par l’UDES). En 2016, la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine a ajouté un quatrième secteur, le spectacle vivant et enregistré (représenté par le FESAC, organisation patronale du secteur).
La reconnaissance de leur représentativité au niveau national multiprofessionnel permet à ces organisations d’être associées aux négociations nationales interprofessionnelles selon des modalités prévues par la loi : préalablement à l’ouverture d’une négociation nationale
142 « Rapport sur la réforme de la représentativité patronale » remis par Jean-Denis Crombrexelle en octobre 2013 :
https://travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_sur_la_reforme_de_la_representativite_patronale.pdf 143 Toutefois, en raison du regroupement entre l’UPA et l’UNAPL qui a donné naissance à l’U2P, modification législative a été réalisée afin de supprimer la référence aux professions libérales comme l’un des secteurs du niveau national et multiprofessionnel car en vertu de la jurisprudence « Michelin », ce rapprochement a fait basculer l’ensemble des branches dans lesquelles l’UNAPL disposait d’organisations adhérentes dans le champ de l’interprofession, empêchant par construction une autre organisation professionnelle d’être représentative pour les professions libérales au niveau national et multiprofessionnel.
interprofessionnelle, puis préalablement à sa conclusion, les organisations patronales représentatives à ce niveau informent les organisations représentatives au niveau national et multiprofessionnel des objectifs poursuivis par cette négociation et recueillent leurs observations. Il ne s’agit pas, en revanche, d’un niveau particulier de négociation d’accords collectifs de travail.
Les critères actuels de la représentativité au niveau national et multiprofessionnel sont énumérés à l’article L.2152-2 du code du travail, qui prévoit que sont représentatives les organisations candidates :
- qui respectent les critères mentionnés aux 1° à 5° de l’article L.2151-1 du code du travail ;
- qui sont représentatives ou dont les organisations adhérentes sont représentatives sur le fondement de l'article L. 2152-1 du présent code dans au moins dix conventions collectives relevant soit des activités agricoles mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 722-1 et au 2° de l'article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime, soit de l'économie sociale et solidaire, soit du secteur du spectacle vivant et enregistré, et ne relevant pas du champ couvert par les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ;
- auxquelles adhèrent au moins quinze organisations relevant de l'un des trois champs d'activités mentionnés au 2° du présent article ;
- qui justifient d'une implantation territoriale couvrant au moins un tiers du territoire national soit au niveau départemental, soit au niveau régional.
Ainsi, le code du travail prévoit, pour la représentativité multiprofessionnelle, un calcul spécifique de l’audience en ne retenant pas directement celui inscrit au 6° de l’article L2151-1 qui se fonde sur le nombre d’entreprise adhérentes ou des salariés employés dans ces mêmes entreprises adhérentes. Le législateur a préféré s’appuyer sur une audience dérivée, fondée sur une représentativité dans plusieurs branches professionnelles, dix en l’occurrence.
Or, dans le secteur agricole, le critère des dix conventions collectives est plus difficile à satisfaire à mesure que diminue, sous l’effet du processus de restructuration, le nombre de branches professionnelles. En effet, la situation de ce secteur en France était caractérisée par un nombre important de branches, que les pouvoirs publics ont souhaité voir diminuer en raison de la complexité que cette situation induisait pour le dialogue social et les droits des salariés144.Ainsi, la convention collective unique de la production agricole, déposée en septembre 2020, s’est substituée aux 137 conventions collectives locales couvrant les activités de production agricole et au sein desquelles la FNSEA était seule représentative. Cette
144 En 2015, le ministère du Travail recensait près de 700 conventions collectives (sans compter les quelques 240 conventions collectives relevant du secteur agricole), caractérisées par une grande hétérogénéité.
convention collective unique a été étendue145 par le ministère de l’agriculture par arrêté en décembre 2020 (publié au JO le 10 janvier 2021 et est entrée en vigueur le 1er avril 2021.
Afin de ne pas pénaliser l’organisation représentative, qui a volontairement restructuré les conventions collectives de la production agricole, il avait été exceptionnellement prévu, dans le cadre de la mesure de l’audience patronale en 2021 (deuxième mesure réalisée pour la représentativité des organisations professionnelles d’employeurs pour le cycle 2021-2024), d’édicter l’arrêté portant reconnaissance de la représentativité multiprofessionnelle de celle-ci avant le 1er avril 2021, date d’entrée en vigueur de la nouvelle convention, à l’issue d’une procédure accélérée, lui permettant de satisfaire à la condition de représentativité dans dix conventions collectives. Toutefois, cette solution de court terme ne permettra pas de sauvegarder la représentativité multiprofessionnelle d’une organisation représentative pour les activités agricoles lors de la mesure de l’audience en 2025.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
En vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il est loisible au législateur, pour fixer les conditions de mise en œuvre de la liberté syndicale, de définir les critères de représentativité des organisations professionnelles d’employeurs, y compris en vue d’éviter la dispersion de la représentativité patronale, à condition de ne pas faire obstacle au pluralisme (décision n° 2015-519 QPC du 3 février 2016).
La disposition en cause, en ce qu’elle répond à ces objectifs, ne porte pas atteinte à la liberté syndicale garantie par l’alinéa 6 du Préambule de la Constitution de 1946.
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La mesure envisagée n’entre pas en contrariété avec l’article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales qui consacre le droit syndical au niveau régional ainsi qu’au regard de la Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical de 1948 et de la Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective de 1949.
1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
145 L’extension d’une convention ou d’un accord collectif de travail est une procédure qui rend obligatoire pour tous les employeurs (et salariés) compris dans son champ d’application, peu important qu’ils ne soient ni signataires de l’accord, ni membres d’une organisation signataire.
Sans objet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Pour rappel, l’article L. 2152-2 du code du travail dans sa rédaction actuelle impose à l’organisation d’être représentative ou d’avoir des organisations adhérentes représentatives dans au moins dix conventions collectives relevant de l’un des trois secteurs (production agricole, économie sociale et solidaire et spectacle vivant et enregistré).
Or, dans le secteur agricole, la satisfaction du critère des dix conventions collectives est de plus en plus difficile pour les organisations professionnelles à mesure que diminue, sous l’effet du processus de restructuration des branches, le nombre de conventions collectives.
Ainsi, pour la prochaine mesure de l’audience qui devrait avoir lieu en 2025, la FNSEA, seule organisation à ce jour à avoir candidaté dans le champ multiprofessionnel, verrait sa représentativité multiprofessionnelle remise en cause car, désormais, une convention collective unique de la production agricole s’est substituée aux 137 conventions collectives locales couvrant les activités de production agricole et au sein desquelles la FNSEA était représentative.
Il apparaît donc nécessaire d’assurer la pérennité de la représentativité multiprofessionnelle dans le secteur agricole, dont les règles ne peuvent être satisfaites par aucune organisation patronale. Le maintien d’interlocuteurs patronaux reconnus demeure une nécessité pour la poursuite du dialogue social au sein de ce secteur d’activité. Les conditions qui avaient justifié la création de ce champ spécifique de représentativité patronale n’ont pas changé, ce qui justifie de maintenir celui-ci dans le cadre du prochain cycle de représentativité (2025-2028).
En effet, à l’origine, la création du champ multiprofessionnel en faveur des organisations professionnelles représentant les secteurs d’activité dits du « hors champ » (agriculture, économie sociale et solidaire, professions libérales et, depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, l'architecture et le patrimoine ainsi que le spectacle vivant et enregistré) avait vocation à permettre à celles-ci d’être associées aux grandes concertations, notamment celles prévues dans le cadre de la mise en œuvre de l’article L.1 du code du travail, et d’ouvrir droit à des financements de l’Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN).
Dans ces conditions, la mesure proposée crée un régime dérogatoire de représentativité patronale au niveau multiprofessionnel pour le secteur agricole dans le CRPM.
Ainsi, il convient d’intervenir, par la loi, pour préserver la représentativité d’une organisation patronale lors du prochain cycle de 2025-2028.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La mesure proposée vise à assurer la pérennité de la représentativité multiprofessionnelle dans le secteur agricole.
Les justifications qui ont présidé à l’intégration de ce secteur spécifique dans le champ multiprofessionnel (en particulier la décentralisation et l’éclatement du paysage patronal dans le secteur) demeurent, en dépit du processus de restructuration des branches qui a conduit à la création d’une seule convention collective.
Le secteur de l’agriculture n’était représenté par aucune des trois organisations patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel (MEDEF, CPME, U2P) alors qu’il fédère un pan important et significatif de l’activité économique et de l’emploi dans notre pays, ce qui explique son intégration dans le champ multiprofessionnel.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Il aurait pu être envisagé de ne pas légiférer, mais une telle option aurait conduit à la disparition de la représentativité multiprofessionnelle dans le champ agricole alors que le maintien d’interlocuteurs patronaux reconnus reste une nécessité pour la poursuite du dialogue social au sein de ce secteur d’activité.
Il aurait, par ailleurs, pu être retenu de modifier les règles de la représentativité multi-professionnelle dans le code du travail. Toutefois, la particularité du secteur agricole par rapport aux deux autres secteurs (économie sociale et solidaire et spectacle vivant et enregistré) justifie un régime propre inséré dans le CRPM. En effet, le secteur agricole se distingue des deux autres secteurs précités en ce que sous l’effet de la restructuration des branches professionnelles voulue par le législateur, notamment dans le cadre de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des politiques publiques, il s’est inscrit, au demeurant volontairement, dans une démarche de rationalisation de son champ conventionnel. Or, en réduisant drastiquement le nombre de conventions collectives dont il relève, passant de plus d’une centaine à une seule convention de branche, le secteur se singularise par l’impossibilité de répondre à l’exigence d’une pluralité de branches.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La création d’un régime dérogatoire pour traiter uniquement de la représentativité multiprofessionnelle du secteur agricole nécessite de créer un nouvel article L. 500-1 au sein d’un Titre préliminaire au Livre V « Organismes professionnels agricoles » dans le CRPM.
Un régime dérogatoire inscrit dans le CRPM implique nécessairement de modifier les dispositions de l’article L. 2152-2 du code du travail dès lors qu’elles visent le champ des activités agricoles
146
.
Les présentes dispositions prévoient de supprimer l’exigence de présenter des organisations adhérentes représentatives dans au moins dix conventions collectives pour lui substituer celle d’une représentativité multiprofessionnelle dans au moins une branche agricole. En d’autres termes, le critère des dix conventions collectives exigées est remplacé par l’instauration d’un nouveau critère tenant à la reconnaissance d’une représentativité au niveau d’une branche agricole de l’organisation patronale candidate au niveau multiprofessionnel. Parallèlement, si la mesure renvoie aux critères fixés par l’article L. 2152-2 du code du travail relatifs au nombre d’organisations adhérentes (15) et à l’implantation territoriale sur le territoire national (un tiers), afin de permettre l’émergence d’une organisation dont la représentativité serait incontestable, elle prévoit également que seule une organisation qui serait représentative au niveau de la branche du secteur peut être représentative au niveau multiprofessionnel (par exemple, la FNSEA dans la branche de la production agricole et aux coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA). En effet, si la mesure proposée supprime l’exigence d’une représentativité dans au moins dix branches, il n’est pas renoncé à l’objectif de stabilité du dialogue social au niveau patronal dans le champ multiprofessionnel, de sorte que seule une organisation fortement installée dans ce secteur pourra prétendre à remplir les conditions de représentativité.
Par ailleurs, il est prévu que l’organisation multiprofessionnelle n’ait pas à être reconnue représentative au niveau national et interprofessionnel. En effet, le critère tenant à la représentativité dans une branche agricole permet déjà de vérifier que l’organisation candidate est déjà active dans une branche agricole en participant notamment au dialogue social.
La modification de l’article L. 2152-2 du code du travail est, en outre, nécessaire pour des raisons de mise en cohérence, afin qu’il ne vise plus les « activités agricoles mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 722-1 et au 2° de l'article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime ».
De plus, l’article L. 2152-2 du code du travail opérera désormais un renvoi à l’article L. 500-1 du CRPM pour préciser qu’y sont définies les règles de représentativité au niveau national et multiprofessionnel des organisations professionnelles dans le champ des activités agricoles.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Impacts sur l’ordre juridique interne
146 activités agricoles mentionnées aux 1° à 4° de l’article L. 722-1 et au 2° de l’article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime
La disposition envisagée crée un nouvel article L. 500-1 au sein d’un titre préliminaire au Livre V « Organismes professionnels agricoles » dans le code rural et de la pêche maritime.
En outre, cette disposition modifie et ajuste en conséquence l’article L.2152-2 du code du travail.
En effet, le secteur agricole, compte tenu de la restructuration de la branche autour d’une convention collective unique, n’est pas placé dans une situation identique à celle des deux autres secteurs (économie sociale et solidaire et spectacle vivant et enregistré) régis par les dispositions précitées du code du travail, ce qui justifie l’adoption de dispositions spécifiques, insérées au sein du CRPM, de nature à permettre, dans ce secteur, la reconnaissance d’au moins une organisation représentative au niveau multiprofessionnel. Cette différence de traitement, dès lors qu’elle se justifie par la différence de situation entre les secteurs, ne méconnaît pas le principe d’égalité.
Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne La présente mesure ne contrevient à aucune règle relevant du droit international ou du droit de l’Union Européenne.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Impacts macroéconomiques
Le présent article n’a pas d’impacts macroéconomiques spécifiques.
Impacts sur les entreprises
Le présent article permet de maintenir une représentativité au niveau national et multiprofessionnel du secteur agricole, qui représente un secteur d’activité conséquent d’environ 670 000 emplois en 2019, soit 2,6% de l’emploi total en France (chiffres INSEE).
Par ailleurs, la disposition proposée ouvre la voie à la candidature d’autres organisations relevant de ce secteur. Cependant, l’économie générale du dispositif pourra aussi permettre, le cas échéant, à une seule organisation d’être reconnue représentative en raison de sa dimension prédominante dans le secteur, comme c’est le cas dans d’autres secteurs du champ multiprofessionnel.
L’émergence d’un autre candidat dans le secteur agricole remplissant les conditions de la représentativité multiprofessionnelle conduirait à une situation inédite. Il pourrait dès lors exister deux organisations représentatives au niveau multiprofessionnel dans le secteur agricole.
Les conséquences seraient une représentativité partagée avec un autre acteur dans une situation de stricte égalité. Le dispositif de représentativité multiprofessionnelle ne prévoit pas de
quantifier cette représentativité à la différence des arrêtés pris dans les champs nationaux professionnels ou interprofessionnels.
Toutefois, cette hypothèse est peu probable dès lors que les organisations patronales qui sont présentes actuellement les branches agricoles sont de très faibles envergures et ne satisfont pas à elles seules les critères relatifs à la fois au nombre de 15 organisations adhérentes et à la justification d’une implantation territoriale couvrant au moins un tiers du territoire national. En outre, aucune organisation patronale relevant de ces branches agricoles n’a exprimé l’intention de présenter une candidature dans le champ multiprofessionnel.
Impacts budgétaires
Le fait de remplir les conditions posées par cet article permet d’avoir la qualité d’organisation professionnelle représentative et par conséquent de bénéficier des financements issus du fonds de financement du paritarisme.
Le Fonds pour le financement du dialogue social a été créé pour contribuer au financement des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs, en complément notamment des cotisations qu’elles perçoivent de leurs entreprises adhérentes. En effet, les organisations syndicales et patronales participent, à plusieurs titres, à la conception et la gestion de politiques publiques qui concernent tous les salariés et les entreprises de ce pays, au-delà de leurs propres adhérents. Ce Fonds, en donnant au dialogue social les moyens financiers de vivre, est une reconnaissance de leur rôle dans ces politiques.
Le Fonds est géré par l’Association de Gestion du Fonds Paritaire National (AGFPN) qui a été créée par la loi n°2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et la démocratie sociale. L’AGFPN une association paritaire de loi 1901 gérée paritairement par les organisations syndicales et patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel. Elle a pour missions principales de centraliser les ressources, de calculer, répartir et verser les crédits issus de ces ressources aux organisations syndicales et patronales qui en sont éligibles (selon les règles précises définies par le code du travail et les doctrines de l’AGFPN), et de veiller à la justification par les organisations attributaires de l’utilisation faite des crédits perçus (par un rapport public annuel que chaque organisation doit transmettre à l’AGFPN).
Ainsi, la perte de la qualité d’organisation professionnelle représentative multiprofessionnelle dans le secteur agricole priverait l’organisation patronale reconnue représentative d’une partie des financements dont elle peut bénéficier. En effet, la répartition des crédits alloués au titre de la représentativité multiprofessionnelle est définie par l’article D. 2135‐30 1° et 2° du code du travail et se réalise de la façon suivante : 1/5 de 20 % de ces crédits sont alloués aux organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et multiprofessionnel (FESAC, FNSEA, UDES), soit 118 000 euros pour chacune d’entre elles.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les collectivités territoriales.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les services administratifs.
4.5. IMPACTS SOCIAUX
Impacts sur la société
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur la société.
Impacts sur les personnes en situation de handicap
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les personnes en situation de handicap.
Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur l’égalité entre les femmes et les hommes.
Impacts sur la jeunesse
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur la jeunesse.
Impacts sur les professions réglementées
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les professions réglementées.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Le présent article n’a pas d’impact spécifique sur les particuliers.
4.7. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
Le présent article n’a pas d’impact environnemental particulier.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Aucune consultation obligatoire n’a été identifiée, et aucune consultation facultative n’a été conduite.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
L’entrée en vigueur est prévue dès le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République française. La nouvelle disposition a donc vocation à s’appliquer lors des prochaines opérations de mesure de la représentativité des organisations professionnelles d’employeurs au niveau national et multiprofessionnel qui débuteront en juin 2024 pour s’achever en décembre 2024. L’arrêté de reconnaissance au niveau national et multiprofessionnel du secteur agricole devrait intervenir au cours de l’année 2025.
Application dans l’espace
La mesure s’applique en France métropolitaine.
Elle s’applique de plein droit dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte), sans adaptation particulière.
Elle s’applique également à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, qui relèvent du principe d’identité législative pour la mesure envisagée, sans adaptation particulière.
En revanche, cette mesure ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, qui relèvent du principe de spécialité législative. Aucune extension n’est prévue pour ces collectivités.
Textes d’application
La présente disposition ne requiert pas de texte d’application.