rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale

3. Les dispositions sans effet sur les dépenses de la sécurité sociale

Au regard de son domaine strictement délimité, la LFSS ne saurait être assimilée à une loi portant diverses mesures d’ordre social.

À la manière de son prédécesseur, le président de la commission des finances ne peut que souligner que « le budget de la sécurité sociale n’a pour objet ni l’emploi, ni les relations du travail et la formation professionnelle, ni la santé et la solidarité, ni les politiques relatives aux personnes âgées et handicapées ou à la famille lorsqu’elles ne constituent pas des prestations de sécurité sociale, ni l’insertion, ni le logement » ([157]).

Peuvent être distingués les cas d’irrecevabilité ou de censure par le Conseil constitutionnel de dispositions portant sur l’aménagement de procédures, sur les missions d’autres personnes que les ROBSS ou leurs satellites et sur l’organisation du système de santé.

a. Les dispositions portant sur l’aménagement de procédures

Comme évoqué supra, les dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité des ROBSS et de leurs satellites sont susceptibles de figurer dans la LFSS, de même que celles portant sur les règles relatives à la gestion des risques et sur les règles d’organisation ou de gestion interne de ces organismes, à condition pour ces dernières de modifier les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale.

● Pour ne citer que ses décisions les plus récentes, le Conseil constitutionnel a par exemple censuré :

– des dispositions organisant le partage d’information entre les directeurs des organismes locaux d’assurance maladie et les ordres compétents au sujet des actes frauduleux commis par des professionnels de santé ou créant une nouvelle commission spécialisée au sein de la Haute Autorité de santé (HAS) ;

– des dispositions modifiant les conditions dans lesquelles les cotisants peuvent se faire assister d’un conseil dans le cadre d’un recouvrement forcé ou réformant l’organisation du service du contrôle médical de l’assurance maladie.

Ont ainsi été déclarés irrecevables par le président de la commission des finances, en ce qu’ils constituent des « cavaliers sociaux », des amendements relatifs à la composition des équipes chargées du contrôle de la tarification à l’activité (T2A) auprès des établissements de santé, du comité économique des produits de santé (CEPS) ou du conseil d’administration des caisses de sécurité sociale, de même que des amendements de nature procédurale modifiant les démarches administratives en vue de l’attribution de certaines prestations, par exemple en les dématérialisant.

● Le Conseil constitutionnel, dans sa décision relative à la LFSS pour 2025, a censuré une disposition visant à renforcer les échanges d’information entre les organismes d’assurance maladie obligatoire et les organismes d’assurance maladie complémentaire ([158]), laquelle avait été admise par le président de la commission des finances compte tenu des effets qui pouvaient en être attendus en matière de lutte contre la fraude aux prestations. Ont également été censurées une disposition prévoyant la généralisation de la carte Vitale sécurisée et des incitations financières en faveur des professionnels de santé acceptant son utilisation ([159]), ainsi qu’une disposition obligeant les entreprises de transport sanitaire à équiper leurs véhicules d’un dispositif de géolocalisation certifié par l’assurance maladie ([160]).

Le président de la commission des finances rejoint les observations formulées par son prédécesseur, qui exposait que « [l]a recevabilité des amendements concernant la lutte contre la fraude aux prestations ou aux prélèvements sociaux est conditionnée au fait que les dispositifs aient une incidence juridique directe et certaine sur les comptes sociaux » ([161]). La rigueur de la jurisprudence constitutionnelle récente s’agissant des dispositions relatives à la lutte contre la fraude sociale doit inviter les parlementaires à privilégier des mesures ayant une incidence financière manifeste, le cas échéant en proposant un premier chiffrage des économies escomptées.

b. Les dispositions portant sur les dépenses d’organismes étrangers au domaine de la LFSS

Sont étrangères au domaine de la LFSS les dispositions ne portant pas sur les dépenses des ROBSS, lesquels sont chargés de couvrir les assurés contre des risques sociaux spécifiques, sur les organismes financés par eux ou sur les organismes concourant à leur financement.

À titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la LFRSS pour 2023 permettant aux salariés exerçant ou ayant exercé des métiers particulièrement exposés à certains risques professionnels de bénéficier d’un suivi individuel spécifique, comprenant une visite médicale auprès d’un professionnel de santé au travail ([162]). Les dépenses afférentes à la médecine du travail étant à la charge des employeurs, il a été jugé que la mesure n’avait pas d’effet ou un effet trop indirect sur les charges des ROBSS.

Comptent parmi les dispositions régulièrement déclarées irrecevables par le président de la commission des finances lors de l’examen du PLFSS :

– les dépenses supportées par des organismes autres que les ROBSS, à la manière de l’indemnisation du chômage via l’aide au retour à l’emploi (ARE) versée par France Travail et de la prise en charge par les organismes d’assurance complémentaire des dépassements d’honoraire, des chambres individuelles à l’hôpital ou des arrêts de travail pour maladie de courte durée ;

– diverses mesures inscrites dans la loi de finances, comme les opérations retracées dans le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, les régimes de retraite relevant de la mission Régimes sociaux et de retraite, les services de médecine scolaire financés par la mission Enseignement scolaire ou la définition d’un délai de carence pour la rémunération des agents civils durant leur congé de maladie ;

– les prestations servies par l’État, telles que le revenu de solidarité active (RSA) dans certains cas, l’aide médicale d’État (AME), les aides personnelles au logement (APL), les allocations versées aux personnes âgées (ASPA), aux adultes handicapés (AAH) et aux demandeurs d’asile (ADI), l’aide juridictionnelle ainsi que les bourses scolaires et étudiantes ;

– les dispositifs gérés ou financés par les collectivités territoriales, comme le RSA dans d’autres cas, l’aide sociale à l’enfance (ASE), l’aide sociale à l’hébergement (ASH), la protection maternelle et infantile (PMI) et les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS).

c. Les dispositions relatives à l’organisation des soins, à la prévention en santé et à l’information des assurés

Enfin, les mesures relatives à l’organisation des soins, à la prévention en santé et à l’information des assurés n’ont pas leur place dans la LFSS, à moins d’avoir une incidence directe sur les dépenses des ROBSS.

● Sans prétendre à l’exhaustivité, peuvent être cités au titre des amendements déclarés irrecevables par le président de la commission des finances ceux qui portaient sur les conditions de recrutement et d’emploi des personnels des établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) ou des établissements de santé, les modalités de fabrication et de commercialisation de certains produits présentant des risques pour la santé publique (alcool, boissons sucrées, produits du tabac, dispositifs de vapotage, etc.), le contenu de la formation, les prérogatives techniques, les critères d’installation et l’encadrement ordinal des professionnels de santé, le format des ordonnances et le contenu des consultations médicales, l’obligation de présentation d’un certificat médical en vue de la pratique d’une activité sportive, la régulation des activités de télémédecine, la sécurité et la publicité des produits de santé, l’encadrement de la recherche en santé publique et la prévention en santé au travail ou dans l’enseignement supérieur.

Pour être recevables au titre de la LOLFSS et de l’article 40 de la Constitution, les amendements se rapportant à ces matières doivent se placer explicitement sur le terrain des dépenses des ROBSS et générer des économies. À titre d’exemple, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 février 2025 relative à la LFSS pour 2025, a censuré une disposition définissant le régime juridique applicable aux centres de soins non programmés ([163]). Le président de la commission des finances avait été d’avis d’admettre la mise en discussion des amendements parlementaires introduisant la mesure au regard de son incidence sur les dépenses des ROBSS, considérant qu’ils prévoyaient également de conditionner le financement de ces structures au respect d’un cahier des charges.

● Par conséquent, les dispositions visant à lutter contre le non-recours aux prestations sociales, sans modifier les caractéristiques de celles-ci, ont une incidence trop indirecte sur les dépenses des ROBSS pour être rattachées au domaine de la LFSS. En adoptant cette lecture favorable à l’initiative parlementaire lors de l’examen des autres textes, le président de la commission des finances s’inscrit dans la lignée de son prédécesseur, lequel avait « choisi de ne pas se placer sur le terrain de la charge, considérant que juridiquement, ces amendements ne constituaient pas une autorisation nouvelle de dépenser, mais plutôt le rappel d’une autorisation déjà faite » ([164]).

Il en va de même pour les amendements visant à renforcer l’information des assurés sur leurs droits. Conformément à une jurisprudence bien établie ([165]), le Conseil constitutionnel a par exemple censuré une disposition de la LFRSS pour 2023 instaurant un dispositif d’information sur le système de retraite par répartition à destination des assurés dont la durée d’assurance est inférieure à dix ans ([166]).

À l’inverse, de tels amendements, s’ils introduisent des mesures susceptibles d’être mises en œuvre par l’administration à moyens constants, sont déclarés recevables lors de l’examen d’autres textes que la LFSS en ce qu’ils relèvent de la charge de gestion. Ont ainsi été déclarés recevables des amendements à la proposition de loi relative au droit à l’aide à mourir prévoyant l’information des patients sur leurs droits médicaux et sociaux. De même, lors de l’examen de la proposition de loi d’abrogation de la retraite à 64 ans, ont pu être discutés des amendements complétant l’information fournie par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) aux assurés sur leurs droits en matière de majoration de la durée d’assurance au titre de la maternité et de cumul emploi-retraite.

Un exemple de « cavalier social » : l’organisation de la permanence des soins

La mission de service public de permanence des soins, organisée par les agences régionales de santé (ARS), vise à garantir la prise en charge des demandes de soins non programmées pendant les horaires de fermeture des services hospitaliers et des cabinets médicaux. Les professionnels de santé participant à la permanence des soins, qui sont soumis à un système de garde et d’astreinte, bénéficient d’une rémunération spécifique, indépendante des actes accomplis dans le cadre de leurs missions.

Dans sa décision du 20 décembre 2022 relative à la LFSS pour 2023, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions prévoyant le concours des chirurgiens-dentistes, des sages-femmes et des infirmiers à la permanence des soins portaient uniquement sur l’organisation desdites professions de santé et n’avaient pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des ROBSS ([167]). En revanche, n’a pas été censurée par le Conseil constitutionnel une disposition similaire qui, en outre, renvoyait aux conventions organisant les rapports entre l’assurance maladie et diverses professions de santé la responsabilité de fixer les conditions de rémunération de ces derniers au titre de leur participation à la permanence des soins ([168]).

Le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale a tiré les conséquences de cette jurisprudence, extrêmement favorable à l’initiative parlementaire pour l’examen des autres textes : un dispositif se bornant à l’organisation de la permanence des soins, en prévoyant par exemple la participation de nouveaux professionnels de santé, est recevable au titre de l’article 40 de la Constitution en ce qu’il ne constitue pas une charge publique.

En revanche, demeurent naturellement irrecevables les amendements parlementaires instituant de nouvelles obligations à la charge des professionnels de santé participant à la permanence des soins, lesquelles sont susceptibles d’ouvrir droit à de nouvelles rémunérations prises en charge par l’assurance maladie, ou améliorant l’indemnisation de ceux-ci.

4. Les demandes de rapport ne portant pas sur l’application d’une loi de financement de la sécurité sociale

Dans le cadre de l’examen du PLFSS, les amendements formulant une demande de rapport doivent contribuer à améliorer « l’information et le contrôle du Parlement sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale ».

● Compte tenu de « leur caractère juridiquement comme financièrement indolore », la doctrine a relevé que les amendements parlementaires demandant la remise de rapports au Parlement étaient « souvent conçus pour contourner l’article 40 de la Constitution afin de proposer de nouvelles dépenses publiques » et « [avaient] eu tendance à proliférer au cours des dernières années, en particulier à l’Assemblée nationale » ([169]).

Saisi de la LFSS pour 2018, le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé, non sans ironie, que « quel que puisse être l’intérêt de la production par le Gouvernement de rapports sur des questions relatives à la protection sociale, seuls peuvent être prévus par des lois de financement de la sécurité sociale […] des rapports susceptibles d’améliorer l’information et le contrôle du Parlement sur l’application de telles lois ». Ont été censurées à cette occasion deux dispositions prévoyant, d’une part, la remise d’un rapport sur les modalités d’attribution des places au sein des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans et, d’autre part, la remise d’un rapport sur l’exposition des salariés aux risques chimiques, quand bien même lesdits rapports devaient évaluer l’incidence financière de la mesure et du risque concernés ([170]).

● Les demandes de rapport doivent porter sur des mesures existantes ou proposées dans le PLFSS auquel elles se rattachent, de sorte que l’irrecevabilité organique frappe les amendements ayant un caractère prospectif ou portant sur la sphère sociale en général. Ont par conséquent été censurées par le Conseil constitutionnel des dispositions relatives à la mise en place d’un dispositif de référencement périodique des médicaments, au coût pour les comptes publics de l’instauration d’un bilan visuel obligatoire à l’entrée dans un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ou au renforcement de l’accès à l’allocation journalière du proche aidant (AJPA) ([171]). Le même sort a été réservé, plus récemment, à une disposition de la LFSS pour 2025 prévoyant la remise d’un rapport portant sur les travaux de réforme du financement de l’accueil du jeune enfant ([172]).

En tout état de cause, sont déclarées irrecevables les demandes de rapport témoignant d’un contournement manifeste des règles de recevabilité applicables aux dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement. Tel le cas d’un amendement formulant une demande de rapport dont l’objet ne présente pas de lien direct et manifeste avec l’article d’une LFSS auquel il fait référence.

5. Les dispositions empiétant sur le domaine organique

Les dispositions de rang organique ne peuvent être modifiées lors de l’examen de la LFSS et nécessitent de réviser la LOLFSS elle-même.

● Le Conseil constitutionnel a rappelé dans sa décision sur la LFSS pour 2011 que « seule la loi organique [pouvait] fixer le contenu de la loi de financement de la sécurité sociale ou celui de ses annexes », censurant à cette occasion des dispositions complétant le contenu des annexes du PLFSS ou prévoyant que la LFSS fixe chaque année le montant d’une dotation nationale créée au sein de l’ONDAM ([173]).

Ont ainsi été déclarés irrecevables des amendements prévoyant que relève du domaine de la LFSS la définition des conditions de prise en charge de certaines consultations médicales, renvoyant à une loi ordinaire le soin de fixer l’évolution pluriannuelle de l’ONDAM, modifiant la liste des sous-objectifs de celui-ci ou enrichissant la maquette des annexes du PLFSS ([174]).

● De la même manière, il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que seule une loi organique peut repousser l’horizon d’amortissement de la dette sociale. En effet, le premier alinéa de l’article 4 bis de l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ([175]) indique que « [t]out nouveau transfert de dette à la Caisse d’amortissement de la dette sociale [CADES] est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale », disposition dont la nature organique a été reconnue par le Conseil constitutionnel ([176]). Par conséquent, un amendement organisant le transfert de nouveaux déficits sociaux à la CADES, qui aurait pour effet d’allonger son existence et ne serait pas assorti des recettes correspondantes, ou diminuant sensiblement les ressources qui lui sont affectées est irrecevable dès lors qu’il est déposé lors de l’examen de tout autre texte qu’un projet ou qu’une proposition de loi organique relative à la dette sociale.

examen en commission

Lors de sa réunion du mardi 30 septembre, la commission examine le rapport d’information sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale (M. Éric Coquerel)

M. Philippe Brun, président. Ce rapport d’information sur le contrôle de la recevabilité financière et organique est le dixième de ce type présenté par un président de la commission des finances. Plus de trois ans après la publication du précédent, ce travail est précieux pour chacun de nous car il permet de faire le point sur l’état et les évolutions de la jurisprudence – notamment s’agissant des propositions de loi – et donc d’éviter que nos initiatives et amendements se heurtent à des décisions d’irrecevabilité.

M. Éric Coquerel, rapporteur. Mes chers collègues, ce projet de rapport vous a été transmis un peu tardivement mais je souhaitais qu’il soit examiné avant le renouvellement du bureau, qui aura lieu le 2 octobre.

Je vous propose donc d’autoriser la publication d’un rapport sur les règles de la recevabilité financière et de la recevabilité organique, lesquelles sont toutes deux contrôlées à titre principal par le président de la commission des finances.

Il s’agit tout d’abord d’un état des lieux de la jurisprudence. La lecture attentive des rapports précédents montre en effet que l’appréciation de la recevabilité n’est pas une affaire purement scientifique puisque cette jurisprudence évolue, y compris en fonction des situations politiques. Le rapport constitue ensuite un document sur la façon dont j’ai appliqué les règles de recevabilité depuis trois ans – étant entendu que cela n’engage pas la personne qui me succédera.

La présentation d’un rapport dit de l’article 40 est une coutume bien établie par mes prédécesseurs puisque neuf ont déjà été présentés, depuis celui de Jean Charbonnel, en 1971, jusqu’à celui d’Éric Woerth, en 2022. L’intérêt de commenter les dernières réformes organiques, adoptées en 2021 et en 2022, et l’accélération du rythme des législatures m’ont conduit à préparer celui-ci en amont du terme prévisionnel de la XVIIe législature.

Ce travail intervient au terme de trois années qui auront été marquées par l’inflation du nombre d’amendements soumis à l’appréciation du président de la commission des finances. Deux chiffres suffiront à l’illustrer : alors que, sous la précédente législature, un peu plus de 97 000 amendements avaient été contrôlés en cinq ans, ce sont plus de 101 000 amendements qui l’ont été en trois ans, entre juillet 2022 et juillet 2025.

Je ne surprendrai personne en rappelant ma position sur l’article 40. Je considère qu’il s’agit d’une disposition qui contraint fortement l’initiative parlementaire. Il instaure une inégalité entre le gouvernement, qui peut proposer des dépenses nouvelles, et les parlementaires, à qui la Constitution interdit de faire de même. L’objectif de cet article est double : conférer à l’exécutif le privilège budgétaire et déresponsabiliser les parlementaires, en laissant entendre qu’ils feraient plonger le déficit public sans cette contrainte. Cet article a également pour effet d’imposer une politique en particulier, celle qui envisage uniquement les baisses de dépenses pour améliorer la situation des finances publiques.

Pour toutes ces raisons, je plaide pour l’abrogation de l’article 40 – et je ne suis pas le premier. Mon prédécesseur par exemple, Éric Woerth, l’avait demandé en 2018 en déposant un amendement cosigné par l’ensemble des membres de son groupe. Il s’agirait d’une véritable avancée qui permettrait d’élargir nos débats et de revaloriser le rôle d’un Parlement dont les prérogatives et la liberté sont régulièrement limitées par l’exécutif. La France rejoindrait alors les 52 % de pays membres de l’OCDE qui ne prévoient pas de restrictions au droit d’amendement.

Je reçois souvent des délégations de parlementaires, y compris de pays qui ne sont pas caractérisés par un déficit public élevé ; tous sont très étonnés par l’article 40, de même que par l’article 49.3. J’ai récemment reçu des Japonais, qui sont à peu près dans la même situation que nous, le gouvernement ne disposant pas d’une majorité : ils parviennent à y faire face sans disposer de l’équivalent de ces deux articles.

En attendant l’abrogation de l’article 40, je respecte évidemment le cadre juridique particulièrement rigoureux qui s’impose au président de la commission des finances. Mais, depuis 2022, j’ai tenu à favoriser autant que possible l’initiative parlementaire, pour concilier au mieux les exigences de l’article 40 avec le droit d’amendement des députés, lui aussi inscrit dans la Constitution – et ce quel que soit leur groupe politique.

J’en veux pour preuve la diminution constante du taux d’irrecevabilité financière depuis le début de ma présidence : partant de 16,4 % l’année précédant mon arrivée, il est passé à 12,1 % en 2022-2023, puis 8 %, et enfin 7,3 % en 2024-2025. La tendance est manifeste alors même que la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) en 2021 et 2022 a durci certaines règles de recevabilité, notamment en ce qui concerne l’affectation d’une imposition ou la création de nouveaux allègements sociaux.

L’assouplissement de la jurisprudence ne s’apparente nullement à une absence de contrôle. Je rappelle que le Conseil constitutionnel a jugé à plusieurs reprises que les assemblées étaient tenues de mettre en œuvre un contrôle de recevabilité effectif et systématique dès le stade du dépôt des amendements. À défaut, le juge constitutionnel ne serait plus lié par la règle dite du « préalable parlementaire », en application de laquelle il n’intervient qu’en appel d’une éventuelle contestation au cours de la navette parlementaire.

Je me suis donc attaché à respecter ce cadre, tout en assouplissant la jurisprudence. Sauf dans de très rares cas, qui n’ont pas manqué d’être médiatisés, mes avis ont été suivis par mes homologues ainsi que par la présidente de l’Assemblée nationale. Il y a eu très peu de désaccords, ce qui montre bien qu’il était sans doute nécessaire de réduire la proportion des déclarations d’irrecevabilité.

En matière de diminution des recettes publiques, la jurisprudence a peu évolué, puisque la possibilité pour les députés de gager leurs amendements rend les cas d’irrecevabilité plus rares. Aux tolérances admises par mes prédécesseurs j’ai ajouté le principe de l’auto-gage : lorsqu’un amendement propose à la fois une diminution et une hausse de recettes, il est recevable sans gage lorsqu’il est manifeste que son effet global est bénéfique pour les finances publiques.

En matière de création ou d’aggravation d’une charge publique, puisque l’article 40 laisse peu de marge de manœuvre aux députés, j’ai évidemment maintenu les dérogations favorables à l’initiative parlementaire établies par mes prédécesseurs, en les élargissant lorsque cela était possible afin de favoriser les débats au sein de notre assemblée.

J’ai interprété le plus largement possible les jurisprudences existantes, par exemple celles relatives aux charges indirectes – qui ne constituent que l’effet secondaire d’un amendement ; aux charges de gestion – qui peuvent être absorbées à moyens constants ; aux charges de trésorerie – qui sont recevables si elles demeurent infra-annuelles et ne sont pas massives ; à l’État employeur – jurisprudence permettant de proposer des mesures coûteuses si elles concernent à la fois des personnes publiques et privées ; et aux expérimentations – permettant de proposer des mesures coûteuses aux fins d’améliorer l’efficacité de l’action publique.

Je souligne que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi dite PLM, a validé l’ensemble des raisonnements que j’avais suivis s’agissant des charges de gestion ou de celles dont l’effet est indirect ou incertain.

J’ai également admis un grand nombre d’amendements proposant des mesures coûteuses dès lors qu’ils étaient programmatiques, c’est-à-dire non normatifs, et n’emportaient pas en eux-mêmes de nouvelles dépenses. Cela m’a semblé utile pour permettre à notre assemblée d’avoir de vrais débats de fond.

Enfin, j’ai eu à cœur de faire converger la jurisprudence avec les règles appliquées par le président de la commission des finances du Sénat, qui sont depuis longtemps plus souples. J’ai notamment utilisé la jurisprudence « démocratie » que mes prédécesseurs à l’Assemblée n’avaient jamais appliquée. Elle permet aux députés de déposer des amendements coûteux lorsqu’ils visent à permettre ou améliorer l’exercice de la démocratie par les citoyens : le coût de ces mesures est alors considéré comme secondaire dès lors qu’il s’agit avant tout de ne pas entraver l’exercice de la volonté populaire, qui, là encore, est un principe constitutionnel.

Ces trois dernières années, j’ai également dû me prononcer sur la recevabilité de propositions de lois. Si certains considèrent qu’un « gage de charge » est insuffisant pour garantir la recevabilité d’un texte, j’estime qu’il n’y a pas de raison d’être plus sévère que le bureau de l’Assemblée nationale, qui accepte le dépôt de ce type de propositions coûteuses. Par ailleurs, une lecture trop stricte de l’article 40 dans le cadre de l’examen de la recevabilité d’une proposition de loi devant être discutée lors d’une niche parlementaire rendrait inopérante une autre disposition de la Constitution, celle qui garantit un droit d’initiative parlementaire spécifique aux groupes d’opposition.

J’ai constaté que, depuis des années, la possibilité de déclarer irrecevables de telles propositions de loi destinées à être examinées dans le cadre d’une niche parlementaire était plus ou moins tombée en déshérence. Sans doute considérait-on qu’il était normal qu’elles soient débattues, sachant qu’en tout état de cause, si l’exécutif n’était pas favorable à leur adoption, elles seraient rejetées en séance publique. L’absence de majorité explique peut-être pourquoi l’on s’interroge de nouveau sur la recevabilité de ces propositions de loi, mais cette situation ne doit pas, selon moi, conduire à être moins souple dans l’appréciation de leur recevabilité.

S’agissant des irrecevabilités liées à la LOLF et à la LOLFSS, qui limitent encore plus l’initiative parlementaire, notamment sur les textes financiers, j’ai été confronté aux nouvelles règles issues des réformes de 2021 et 2022, qui ont, par certains aspects, durci les conditions de recevabilité des amendements. Ainsi, il n’est plus possible de proposer d’affecter une imposition à un tiers autre que les collectivités territoriales ou les organismes de sécurité sociale dans un autre texte que le projet de loi de finances. De même, la création de nouveaux allègements sociaux pour plus de trois ans ne peut être désormais proposée qu’à l’occasion du PLFSS. Je me suis bien évidemment efforcé d’interpréter ces nouvelles règles de la façon la plus favorable à l’initiative parlementaire, comme vous pourrez le constater en lisant mon rapport.

Par ailleurs, j’ai assoupli la jurisprudence sur d’autres pans de la recevabilité organique, notamment en allégeant – sans les supprimer – les exigences de motivation des amendements de crédits. Le projet de loi de finances est chaque année un moment important de notre vie parlementaire et démocratique, et il m’a semblé important que tous les débats puissent se tenir.

S’agissant de mon rôle de conseil aux députés, j’ai veillé, de même que les équipes qui m’accompagnent, à apporter à ceux qui me sollicitaient les explications les plus détaillées possibles sur les règles applicables et sur les décisions rendues, ainsi qu’à prodiguer tous conseils de nature à rendre les amendements recevables, par exemple par des modifications entre la commission et la séance. Lors de l’examen des textes relatifs à la fin de vie, des solutions ont ainsi pu être proposées pour rendre recevables certains amendements, ce qui a beaucoup contribué à la qualité des débats qui se sont tenus.

Pour conclure, je tiens à remercier l’ensemble des membres de l’administration de la commission des finances, et plus particulièrement le pôle de la recevabilité financière, pour leur travail sur ce rapport mais également pour le traitement tout au long de l’année des amendements qui me sont soumis, dans des volumes inédits et dans des délais très restreints.

M. Philippe Brun, président. Comme vous l’avez rappelé, la suppression de l’article 40 est une demande constante des présidents de la commission des finances depuis de très nombreuses années. Il s’en est fallu de peu qu’il soit supprimé en 2008, lorsque Didier Migaud, qui présidait la commission, a déposé un amendement en ce sens à l’occasion de la révision constitutionnelle et que Gilles Carrez, alors rapporteur général, l’a voté.

Mais cet article est toujours en vigueur, et c’est une bonne chose qu’il soit interprété de la manière la moins nocive pour l’initiative parlementaire.

Avez-vous envisagé de rendre la décision collégiale ? Vos décisions, monsieur le président, sont certes préparées, mais ne pourrait-on envisager qu’elles soient prises de manière collégiale lorsqu’un désaccord se manifeste ? Cela permettrait d’éviter certains procès en partialité. Je pense en particulier aux polémiques qui ont pu avoir lieu à l’occasion de décisions prises par la présidente de l’Assemblée nationale et aux reproches qui ont pu être adressés aux uns et aux autres.

M. Éric Coquerel, rapporteur. Je ne suis pas opposé aux réflexions, mais cela supposerait que les textes soient modifiés. Ils sont très clairs et l’appréciation de la recevabilité est confiée au président de la commission des finances – sauf s’il est empêché, auquel cas la tâche peut être assurée par un autre membre du bureau de la commission des finances, à commencer par le rapporteur général.

En outre, le fait que ce président soit membre de l’opposition assure qu’il n’est pas soumis aux pressions de l’exécutif. Lors de la révision constitutionnelle engagée par Nicolas Sarkozy, cela était apparu comme une amélioration des garanties démocratiques. Il ne faudrait pas que la mise en place d’un cadre collectif conduise à assujettir la décision au bon vouloir de l’exécutif – en tout cas lorsqu’il dispose d’une majorité. Il faudrait donc obtenir des garanties sur ce point, car on voit bien ce qui pourrait se passer. L’article 40 induit déjà un déséquilibre entre le législatif et l’exécutif. Il serait encore aggravé si la décision en matière de recevabilité revenait de fait à la majorité gouvernementale, et donc in fine à l’exécutif.

Je rappelle que, s’agissant des propositions de loi, l’appréciation initiale de la recevabilité est confiée au bureau de l’Assemblée. Le bureau exerce toujours cette prérogative, même si cela fait des années qu’il fait en sorte de favoriser le plus possible la discussion.

Le contrôle ne relève donc pas du seul président de la commission des finances. En outre, la présidente de l’Assemblée nationale, qui apprécie la recevabilité des amendements déposés en séance publique, consulte le président de la commission des finances. Si elle peut ne pas suivre son avis, cela n’est arrivé depuis trois ans que dans des cas très rares, même s’ils ont été très médiatisés car ils étaient très politiques et liés à la réforme des retraites. Cela montre qu’après tout, la présidente de l’Assemblée n’était peut-être pas opposée aux évolutions que j’ai introduites.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Je salue cette synthèse sur les règles d’appréciation de la recevabilité financière, qui nous aidera tous à éviter de déposer des amendements notoirement irrecevables.

L’assouplissement global des règles par la loi organique du 28 décembre 2021 s’est-il traduit par une évolution du taux d’irrecevabilité ? Dans quelles proportions ?

Vous avez souhaité étendre la tolérance du bureau de l’Assemblée nationale au sujet des gages de charge figurant dans des propositions de loi non plus uniquement au moment de leur dépôt, mais également en cas de contrôle incident, en application du quatrième alinéa de l’article 89 du règlement. Or la jurisprudence du Conseil constitutionnel indique explicitement que les charges ne peuvent être compensées. C’est d’ailleurs ce qui est appliqué pour les amendements. Qu’est-ce qui vous laisse penser que les règles pourraient être différentes pour les propositions de loi ? Pensez-vous que le Conseil constitutionnel validerait une telle évolution ?

M. Éric Coquerel, rapporteur. J’ai déjà en partie répondu à votre première question dans mon propos introductif. En 2021-2022, année précédant mon arrivée, 16,4 % des amendements avaient été déclarés irrecevables. Ce taux est passé à 12,1 % lors de ma première année, puis à 8 % l’année suivante, avant d’atteindre 7,3 % en 2024-2025.

Cette évolution est clairement liée à mon choix de rechercher les jurisprudences les plus avantageuses pour le droit d’amendement. Cela traduit également le fait que j’ai toujours cherché à fournir aux députés qui me le demandaient, quel que soit leur groupe, une solution pour rendre des amendements recevables lors de la discussion en séance.

Je l’ai également fait pour les propositions de loi susceptibles de créer une charge, ce dont Philippe Brun peut témoigner au sujet de sa proposition visant à protéger le groupe Électricité de France d’un démembrement. Mes arguments avaient d’ailleurs été repris par le rapporteur général du budget au Sénat. De même, lorsque j’ai été saisi de la recevabilité de la proposition de loi PLM, déposée par des députés du bord opposé au mien, j’ai considéré que cette initiative parlementaire était valide car elle n’entraînait qu’une charge de gestion. Saisi sur ce point, le Conseil constitutionnel m’a donné raison.

La diminution du taux d’irrecevabilité est probablement une conséquence du travail mené en collaboration avec les députés de tous les groupes, sans exception, qui ont eu recours à mon expertise – même s’il est exact qu’il s’agit majoritairement de députés de l’opposition, puisqu’ils déposent davantage d’amendements.

S’agissant de votre deuxième question, la séquence qui a entouré l’examen des différentes propositions visant à remettre en cause la réforme des retraites, en 2023-2024, a suscité une controverse importante – et qui demeure latente – relative à la recevabilité des dispositions coûteuses des propositions de loi qui comportent un gage de charge.

Alors que certains pensent que la présence d’un tel gage ne suffit pas à purger une proposition de loi de son éventuelle irrecevabilité en cas de contrôle incident, sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 89 du règlement, j’ai considéré au contraire que, dans la mesure où le bureau de l’Assemblée – qui est chargé d’examiner la recevabilité des propositions lors de leur dépôt – accepte des propositions de loi coûteuses ainsi gagées, le président de la commission des finances n’a pas à remettre en cause ce raisonnement lors du contrôle incident.

Les tenants de la première thèse souhaitent que le contrôle exercé par le président de la commission des finances sur les propositions dont il est saisi soit plus rigoureux et exigeant que la procédure suivie par le bureau au stade du dépôt.

Pour ma part, je pense qu’il n’y a pas de raison, ni objective ni politique, pour que ce soit le cas. Sinon, cela voudrait dire que le juge d’appel de la recevabilité doit en tout état de cause être plus sévère que le juge de première instance. Cela consacrerait un contrôle aléatoire et à deux vitesses, dont seraient victimes les parlementaires dont les propositions font l’objet d’une demande d’examen de la recevabilité financière en cours de discussion.

Je me permets de souligner l’incohérence juridique sous-jacente à la première thèse : elle revient à admettre que le contrôle systématique lors du dépôt, pourtant requis par le Conseil constitutionnel, serait défaillant et que le bureau de l’Assemblée méconnaîtrait ainsi les exigences constitutionnelles.

Enfin, s’il faut reconnaître que, sur cette question du contrôle de la recevabilité incidente des propositions de loi, je n’ai sans doute pas encore réussi à convertir la présidente de l’Assemblée, cette divergence n’affecte pas – et fort heureusement – le contrôle des amendements, qui n’a donné lieu à presque aucun désaccord. Il y en a eu quelques-uns au tout début, probablement parce que la présidente était inquiète de ma position sur l’abrogation de l’article 40, mais je pense qu’elle s’est aperçue assez rapidement que je ne tentais pas de méconnaître les devoirs de ma charge.

Dit autrement, les chiffres montrent que les décisions d’irrecevabilité pour des propositions de loi ont diminué au fil des années, jusqu’à devenir quasiment inexistantes. Il me semble que la dernière a été prise par Éric Woerth – qui, en l’occurrence, s’était lui-même saisi. Selon moi, ce mouvement s’explique par le fait que mes prédécesseurs ont estimé nécessaire que les propositions déposées par les groupes d’opposition puissent effectivement être discutées à l’occasion des journées qui leur sont réservées une fois par an en séance. Ils ont donc apprécié la recevabilité avec une certaine souplesse, afin de respecter le droit de l’opposition à soulever des questions de fond. C’est la situation politique actuelle qui pousse à remettre cette interprétation en cause, en raison de l’incertitude qui entoure désormais le vote sur ces propositions. C’est un problème collectif.

Peut-être faudrait-il trancher une fois pour toutes la question de la recevabilité des propositions de loi. Certaines de mes décisions ont suscité des polémiques, même si elles ont été rares : j’ouvre donc le débat. On n’avait jamais imaginé que l’exécutif pourrait être aussi minoritaire au Parlement. Cela change les choses car dès lors, l’article 40, tout comme d’ailleurs l’article 49.3, peut être utilisé pour empêcher d’en arriver au vote sur un texte dont on sait qu’il recueille une majorité au sein de l’Assemblée, ce qui diffère de sa vocation initiale.

M. Philippe Brun, président. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Emeric Salmon (RN). En lisant ce rapport, certes en diagonale mais avec intérêt, j’ai eu un sourire amer. Au fond, tout y est dit : l’article 40, censé protéger les finances publiques, sert surtout à prémunir le gouvernement contre tout débat gênant. Il paraît que les parlementaires seraient trop dépensiers : c’est amusant, alors que ce sont les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, qui ont fait exploser la dette et laissé filer les déficits ! Mais eux ont le droit de creuser le trou ; nous, représentants du peuple, sommes trop dangereux pour toucher au budget.

L’article 40 est un peu la version institutionnelle de la muselière : on laisse les députés parler, mais pas trop fort et surtout pas des sujets qui fâchent – retraites, pouvoir d’achat, services publics. Circulez, y a rien à voir !

On explique que cet article responsabilise les élus. Quelle ironie ! En réalité, il déresponsabilise l’Assemblée, réduit nos marges de manœuvre et prive les Français d’un véritable débat démocratique. Le Rassemblement national le dit clairement : il est temps de briser ce carcan. Nous demandons d’assouplir sérieusement cet article car un Parlement qui n’a pas le droit de proposer, c’est un Parlement qui n’a plus de pouvoir, qui est la simple chambre d’enregistrement des caprices gouvernementaux. Bref ce n’est plus la démocratie.

D’ailleurs, je remercie la présidente Yaël Braun-Pivet d’avoir inscrit à l’ordre du jour d’une des réunions du groupe de travail sur le règlement de l’Assemblée nationale un point consacré à l’article 40, preuve que ce sujet est important.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Bien que ce soit très has been, je vais défendre la Constitution – rien que la Constitution, toute la Constitution.

Je ne suis qu’à moitié étonné que le Rassemblement national se plaigne du respect de la Constitution. La voilà qui musellerait les députés ! Par ailleurs, je connais également les positions de M. Coquerel. Mais, monsieur le président, ce n’est pas parce que vous respectez le code de la route que vous avez le droit, de temps en temps, de prendre les virages à 200 kilomètres à l’heure, ainsi que vous l’avez fait.

Il est possible de modifier la Constitution, et son article 40 comme les autres. En attendant, notre devoir de parlementaire est de le respecter. En voici le texte : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ». Il n’y a aucune ambiguïté. Vous le respectez très souvent, monsieur le président – sauf que de temps en temps, sans que l’on comprenne pourquoi, selon votre bon vouloir, vous ne le respectez pas.

Quant aux propositions de loi, le président Carrez avait rappelé très clairement que ce n’est pas parce que le bureau autorise le dépôt de l’une d’elles qu’elle est pour autant purgée de son irrecevabilité.

L’article 40 s’accompagne d’une jurisprudence très claire, qui protège les finances publiques. Je ne sais pas où l’on en serait sans elle. Tant que la Constitution n’a pas été modifiée, c’est cet article que nous devons respecter. Monsieur le président, je ne suis pas convaincu par vos arguments.

M. Éric Coquerel, rapporteur. Je ne désespère pas d’avoir le temps de déposer une proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l’article 40 de la Constitution, ainsi que certains de mes illustres prédécesseurs l’avaient fait.

Je suis en désaccord total avec votre analyse, monsieur Cazeneuve, qui me semble partiale. Selon vous, l’article 40 serait gravé dans le marbre et la jurisprudence qui s’y rattache n’évoluerait pas. C’est totalement faux : la lecture des neuf rapports de mes prédécesseurs montre que la jurisprudence n’a cessé d’évoluer. Ce n’est pas moi qui ai inventé les jurisprudences relatives aux charges indirectes, aux charges de gestion, aux charges de trésorerie, à l’État employeur et aux expérimentations ! La Constitution n’est pas non plus gravée dans le marbre, elle a été révisée à plusieurs reprises. On peut être favorable à la Constitution tout en souhaitant la modifier, car il faut bien admettre que c’est une norme vivante qui bénéficie – ou subit – des évolutions jurisprudentielles.

J’ai apporté des évolutions jurisprudentielles, mais jamais je n’ai validé un amendement ou une proposition de loi aggravant une charge ou ne prévoyant pas de gage. Vous estimez que ce fut le cas pour la proposition de loi du groupe LIOT visant à abroger la réforme des retraites : c’est votre point de vue, le mien est différent. Plusieurs propositions de loi prévoyant des dépenses significatives, gagées exactement de la même façon, avaient précédemment été validées par le bureau – y compris lorsque M. Woerth présidait la commission des finances ; or cette proposition de loi ne l’a pas été. La question est donc bien politique : cette fois, le gouvernement craignait de ne pas disposer d’une majorité.

Je serais très heureux qu’on saisisse le Conseil constitutionnel de ce type de questions afin qu’il les tranche. Cela éviterait des débats. Par exemple, certains ont estimé que je n’aurais pas dû déclarer la loi PLM recevable car elle était coûteuse, et que le Conseil constitutionnel la jugerait irrecevable. Or il l’a déclarée recevable. Il convient que chacun reste prudent dans ses interprétations.

Lorsque le bureau de l’Assemblée autorise le dépôt d’une proposition de loi, c’est qu’il l’a contrôlée. Si vous estimez que, depuis des années, le bureau ne fait pas ce travail, je vous invite à l’interpeller. Pour ma part, je suis persuadé que si le bureau, au fur et à mesure des années, a fait preuve de souplesse dans son interprétation, c’est parce qu’il a estimé qu’il était important de ne pas entraver l’initiative parlementaire des oppositions. Mais encore une fois, je serais très intéressé que le Conseil constitutionnel soit saisi de la question.

M. Nicolas Ray (DR). L’article 40, très souvent critiqué, n’a jamais été supprimé malgré de nombreuses révisions constitutionnelles. Cet article majeur de la Constitution prévoit un subtil équilibre entre le pouvoir des parlementaires, dépositaires de la souveraineté populaire, et la nécessité de maîtriser les comptes publics et la trajectoire budgétaire.

J’observe que l’application de l’article varie selon qu’il s’agit d’une proposition de loi ou d’un amendement, alors que le texte de la Constitution prévoit un traitement identique.

Pour assouplir encore l’article 40 sans pour autant l’abroger, ne faudrait-il pas autoriser les parlementaires à modifier la répartition des crédits entre les différentes missions ? Cela n’est pour l’instant possible qu’au sein d’une même mission. Par ailleurs, pourquoi ne pas autoriser la diminution de ressources publiques si elle est gagée par une baisse des dépenses publiques ? Enfin, mais je sais que cette proposition remporte peu de succès, ne faudrait-il pas limiter le nombre d’amendements que chaque député pourrait déposer ? Cela permettrait d’éviter des formes d’obstruction qui nuisent à la qualité des travaux et portent atteinte à l’image de notre assemblée auprès de nos concitoyens.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Puisque le président de la République cherche des sujets de référendum, le fameux article 40 en est un ! Je propose que le peuple se prononce sur les modalités de fonctionnement qui privent les parlementaires – qui sont ses représentants – de nombreuses prérogatives lors du vote du budget, qui contraignent leurs amendements, qui ne leur laissent presque aucune marge de manœuvre au sein d’enveloppes prédéterminées. Et en assortissant l’article 40 du 49.3, on ferait un beau tir groupé !

S’agissant de la motivation des décisions, je n’ai jamais réussi à savoir pourquoi un même amendement, à la virgule près, pouvait être déclaré recevable en commission puis jugé irrecevable en séance. Je peux comprendre qu’il ait été examiné un peu vite à un moment, mais tant les services de la commission que ceux de la séance devraient motiver les décisions prises en application de l’article 40.

M. Éric Coquerel, rapporteur. Il faudrait voir au cas par cas. De façon générale, un président de commission n’est pas tenu de me saisir de la recevabilité des amendements déposés sur un texte que sa commission examinera au fond. Il arrive donc qu’un amendement ne soit pas déclaré irrecevable à ce stade mais le soit au moment de son dépôt en séance, moment où j’ai un avis à donner. J’invite donc les présidents de commission à me saisir dès le départ.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Il s’agit d’un amendement que j’avais déposé en commission des finances.

M. Éric Coquerel, rapporteur. J’examinerai le cas que vous évoquez.

Monsieur Ray, je suis favorable à votre première proposition, qui requiert toutefois une modification de la LOLF. Elle permettrait de renforcer l’initiative parlementaire et l’influence des parlementaires sur le budget, ce qui me paraît tout à fait nécessaire.

En revanche, je suis défavorable à votre deuxième proposition, qui conduirait à ce que de simples modalités d’organisation favorisent une politique économique bien particulière : il n’y aurait pas de baisse des impôts proposée sans diminution des dépenses publiques. De façon générale, je suis contre la constitutionnalisation de l’économie : celle-ci doit évoluer en fonction des décisions politiques – c’est la raison pour laquelle j’étais opposé au Traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Enfin, si le nombre d’amendements a considérablement augmenté depuis trois ans, il est déjà arrivé dans l’histoire parlementaire qu’il soit beaucoup plus élevé. Les chiffres actuels s’expliquent notamment par l’absence de majorité et le nombre important de groupes. On voit aussi au fil des années les groupes de la majorité déposer de plus en plus d’amendements.

Dans la situation politique actuelle, je serais plutôt favorable à l’application à la discussion budgétaire d’une sorte de procédure de temps législatif programmé. Mais il faut veiller à ne pas remettre en cause le droit d’amendement. Il faut trouver un équilibre.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Mon groupe a accueilli avec une très grande réserve les conclusions de ce rapport.

L’article 40 visait à limiter l’initiative parlementaire en matière budgétaire afin d’éviter le débordement de propositions dépensières. L’application de cette règle, présentée comme institutionnelle, a fait très souvent l’objet d’une interprétation littérale et formaliste par les présidents de la commission des finances. Comme toute lecture étroite, cette méthode aboutissait à des résultats impeccables dans la forme, mais qui pouvaient se révéler politiquement absurdes. Il pouvait arriver qu’à la marge, les présidents successifs de la commission des finances procèdent à une lecture plus politique de la recevabilité, supposant une interprétation très souple des critères.

M. le président Coquerel propose une évolution jurisprudentielle consistant à inverser l’ordre des priorités : la lecture politique de la recevabilité financière devient le principe, et la lecture technique traditionnelle l’exception.

La composition politique actuelle de l’Assemblée encourage cette interprétation de la règle. Néanmoins, serait-il prudent de renoncer complètement à un mécanisme de contrôle qui se justifie, au regard des impératifs partagés de maîtrise des finances publiques ? Il ne faudrait pas, comme ce fut le cas l’an dernier, qu’une interprétation très large de la recevabilité financière conduise à l’examen de propositions que nous jugeons irréalistes, voire excessives et démagogiques.

Cette approche suscite une opposition ferme de notre groupe, lequel considère qu’en matière budgétaire, le gouvernement doit garder la main et jouer un rôle primordial. Notre groupe ne votera donc pas ce rapport.

M. Éric Coquerel, rapporteur. Je m’étonne de cette conclusion : il ne s’agit dans ce rapport que de présenter ce qui a été fait, pas de valider mes décisions. Sans ce rapport, mes successeurs ne pourraient pas comprendre pourquoi j’ai pris telle ou telle décision. D’une manière générale, les rapports d’information présentés en commission sont votés et publiés.

Vous êtes défavorable à l’absence de contrôle. Pour ma part, je n’ai jamais écrit que je ne voulais pas de contrôle. Je vous invite à lire le rapport – dont j’admets qu’il a été envoyé tard.

J’ai dit, par honnêteté, que je souhaitais l’abrogation de l’article 40. D’abord, cela n’équivaudrait pas à supprimer tout contrôle : penser cela reviendrait à considérer que l’Assemblée est irresponsable – ce n’est pas ma conception de la démocratie parlementaire. Ensuite, l’article étant toujours en vigueur, je ne me suis aucunement exonéré de ce contrôle.

Je vous invite à regarder par-delà la fumée médiatique. Dans la plupart des cas, j’ai été suivi. La baisse du taux d’irrecevabilité a bénéficié à tous les groupes sans que ni la présidente de l’Assemblée ni aucun groupe n’expriment de désaccords. Il y a l’exception des propositions de loi – celle sur EDF, celle sur PLM et celles sur l’abrogation de la réforme des retraites – dont je comprends qu’elles constituent des irritants majeurs. Du reste, j’observe que mes décisions ont été soutenues par des constitutionnalistes et que, si certaines personnes qui se prennent pour le Conseil constitutionnel à elles toutes seules les critiquent, on est loin de l’unanimité pour me donner tort.

Ce n’est pas très grave – cela fait des débats. La présidente de l’Assemblée nationale a pu parfois avoir une appréciation différente de la mienne, cela n’autorise pas à dire que je n’ai pas exercé le contrôle dont j’étais chargé. Ce n’est pas ce qui s’est passé dans les faits.

La commission autorise la publication du rapport d’information.

Annexe n° 1 : Exemples de gages pouvant être utilisés pour compenser une perte de recettes

annexe n° 2 : Liste des cavaliers budgétaires censurés par le Conseil constitutionnel entre 2022 et 2025

Annexe n° 3 : liste des cavaliers sociaux censurÉs par le Conseil constitutionnel ENTRE 2022 ET 2025

([1]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, 23 février 2022 (XVème législature), page 13.

([2]) MM. Jean Arthuis et Didier Migaud, « Réforme de la Constitution, supprimons l’article 40 », in Le Monde, 16 mai 2008.

([3]) MM. Jean Arthuis et Didier Migaud, op. cit.

([4]) Assemblée nationale, Compte-rendu de la réunion de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire du 20 juin 2018 sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n° 911).

([5]) Proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l’article 40 de la Constitution, 13 juin 2023, n° 1344.

([6]) Proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l’article 40 de la Constitution, 14 juin 2023, n° 732.

([7]) Rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, Une Vème République plus démocratique, 2007, page 43.

([8]) M. Stéphane Le Rudulier, Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur la proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l’article 40 de la Constitution, Sénat, 25 octobre 2023, n° 64.

([9]) OECD (2014), Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries, OECD Publishing, Paris.

([10]) Conseil constitutionnel, décision n° 77-82 DC du 20 juillet 1977 – Loi tendant à compléter les dispositions du code des communes relatives à la coopération intercommunale (considérant 2).

([11]) Conseil constitutionnel, décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978 – Résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat (considérant 4) ; réitéré dans la décision n° 91-292 DC du 23 mai 1991 – Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale.

([12]) Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 – Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, décision n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005 – Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 – Résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, et décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 – Résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat.

([13]) Conseil constitutionnel, décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 précitée (considérant 38), et décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 précitée (considérant 25).

([14]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([15]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([16]) Résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale, adoptée par l’Assemblée nationale le 27 mai 2009.

([17]) Note de lecture : les chiffres portent sur le nombre d’amendements déclarés irrecevables financièrement par rapport au nombre d’amendements déposés sur les textes examinés en séance ; seuls les textes ayant fait l’objet d’une saisine du président de la commission des finances sont pris en compte. Pour les années 2022-2023, 2023-2024 et 2025-2026, le nombre d’amendements déposés ne tient compte que des amendements sur lesquels une décision de recevabilité a été rendue avant l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote du PLF pour 2023 et du PLF pour 2024 ou le rejet de la première partie du PLF pour 2025.

([18]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-892 DC du 7 août 2025 – Loi visant à réformer le mode d’élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille (paragraphes 10 à 12).

([19]) L’article 40 de la Constitution n’a pas repris les dispositions de l’article 35 de l’avant-projet de Constitution, soumis au Comité consultatif constitutionnel le 29 juillet 1958, aux termes desquelles le Conseil constitutionnel aurait été appelé à intervenir avant l’achèvement de la procédure législative en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l’assemblée intéressée.

([20]) Conseil constitutionnel, décision n° 77-82 DC du 20 juillet 1977 – Loi tendant à compléter les dispositions du code des communes relatives à la coopération intercommunale (considérant 4).

([21]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012 – Loi de finances rectificative pour 2012 (considérants 65 à 67).

([22]) Conseil constitutionnel, décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (considérants 12 à 14).

([23]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 – Loi organique portant application de l’article 11 de la Constitution (considérant 8).

([24]) Dans son avis sur le titre premier du projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025, le Conseil d’État a considéré que « conformément à sa portée programmatique, ce titre ne comporte pas de dispositions normatives » (Conseil d’État, Ass., 1er février 2018, Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense [avis n° 394.142]).

([25]) Conseil constitutionnel, décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003 – Loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République (considérant 2).

([26]) Les règles de la comptabilité nationale sont définies par le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 2010).

([27]) La SNCF est composée de cinq sociétés anonymes regroupées sous la société mère SNCF, dont le capital est intégralement détenu par l’État.

([28]) Le premier alinéa de l’article 42 de la Constitution prévoit que « la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie », sauf pour certains textes particuliers tels que les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

([29]) Une fois adopté par une assemblée, un texte ne peut plus faire l’objet d’un contrôle de la recevabilité financière par l’autre assemblée : il est en effet admis que la seconde assemblée saisie considère que le contrôle de la recevabilité financière des textes adoptés par la première a déjà été effectué par les autorités compétentes en son sein.

([30]) Un Gouvernement en fonction est celui que dirige le même Premier ministre au cours de la même législature. Ainsi, un simple remaniement ministériel sans changement de Premier ministre au cours de la même législature est considéré comme une reconduction du même Gouvernement.

([31]) En l’espèce, l’amendement déposé sur le projet de loi de finances rectificative pour 2022 dont la recevabilité était en cause tirait les conséquences de la décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022 par laquelle le Conseil avait censuré le législateur qui avait privé les seules communes qui affectaient une part de leur taxe d’habitation à un syndicat de communes du bénéfice d’une compensation intégrale de la taxe d’habitation levée sur leur territoire, en prévoyant ainsi l’application du coefficient correcteur à la fraction de taxe d’habitation finançant un syndicat de communes.

([32]) Conseil constitutionnel, décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985 – Loi de finances rectificative pour 1985 (considérant 3).

([33]) Ces termes sont empruntés à M. Pierre Chatenet, rapporteur du Conseil constitutionnel sur la loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle. Au cours de la séance du 23 juillet 1975, dont le compte rendu est disponible en ligne, le rapporteur relève que « [l]a généralité des termes de l’article 40 est très grande et [que] rien ne permet d’affirmer que leur application exclue les impôts de répartition car le législateur a voulu couvrir la défense de la situation financière par les termes les plus larges ».

([34]) Conseil constitutionnel, décision n° 75-57 DC du 23 juillet 1975 – Loi supprimant la patente et instituant une taxe professionnelle (considérant 4).

([35]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, 23 février 2022 (XVème législature), page 91.

([36]) Dans cette hypothèse, le Gouvernement procède régulièrement à des suppressions a posteriori de ces gages, par l’intermédiaire d’une disposition législative supprimant les gages figurant dans une ou plusieurs lois antérieures. Voir en ce sens l’article 136 de la loi de finances n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, qui abroge les dispositions prévoyant des gages qui n’ont pas été levés lors de l’adoption de trois lois antérieures.

([37]) Conseil constitutionnel, décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976 – Résolution tendant à modifier et compléter certains articles du règlement du Sénat (considérant 1er).

([38]) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

([39]) Conseil constitutionnel, décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985 – Loi de finances rectificative pour 1985 (considérant 3).

([40]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-892 DC du 7 août 2025 – Loi visant à réformer le mode d’élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille (paragraphes 10 à 12).

([41]) Dans une décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999 sur la loi relative au pacte civil de solidarité, le Conseil constitutionnel a estimé que l’obligation pour les services des mairies d’enregistrer les pactes civils de solidarité et de gérer les divers droits qui s’y rattachent ne constituait pas une charge publique au sens de l’article 40 de la Constitution.

([42]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-892 DC du 7 août 2025 – Loi visant à réformer le mode d’élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille (paragraphes 10 à 12).

([43]) Conseil d’État, décision n° 471039 du 6 novembre 2024.

([44]) L’article 37-1 de la Constitution prévoit que « [l]a loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

([45]) Rapport d’information n° 100 (2024-2025) de M. Claude Raynal, fait au nom de la commission des finances, sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat, enregistré à la présidence le 30 octobre 2024.

([46]) Conseil constitutionnel, décision n° 2003-476 DC du 24 juillet 2003 – Loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l’âge d’éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat (considérant 2) : « [c]onsidérant, en second lieu, que, dès son dépôt au Sénat le 22 mai 2003, la proposition dont est issue la loi organique transmise au Conseil constitutionnel prévoyait, dans ses articles 5 et suivants, l’augmentation du nombre de sénateurs ; que celle-ci a une incidence directe et certaine sur les dépenses du Sénat, lesquelles font partie des charges de l’État ; ».

([47]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([48]) Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([49]) Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 – Loi organique relative aux lois de finances (considérant 95).

([50]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([51]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([52]) Cela résulte de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 39 de la LOLF.

([53]) L’irrecevabilité des « cavaliers législatifs » trouve son fondement dans le premier alinéa de l’article 45 de la Constitution aux termes duquel « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »

([54]) Pour la première lecture du PLF, ces deux parties font l’objet de délais de dépôt distincts. Ce n’est toutefois pas le cas pour les lectures ultérieures, ni pour les projets de loi de finances rectificative ou les projets de loi de finances de fin de gestion.

([55]) Tant la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 49 de la Constitution que l’article 38 de la LOLF écartent l’hypothèse d’une proposition de loi de finances – qui en tout état de cause constituerait une charge publique.

([56]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([57]) Une imposition de toute nature au sens de l’article 34 de la LOLF, quelle que soit sa dénomination (impôt, taxe, contribution, etc.) est « un prélèvement perçu par voie d’autorité au profit de personnes publiques ou de personnes privées chargées d’une mission de service public ». Elle se distingue de la redevance (prélèvement obligatoire versé au profit d’une personne publique en contrepartie d’un service rendu directement aux usagers) et de la cotisation de sécurité sociale (constitutive de droits à prestation).

([58]) Loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([59]) Cela ressort tant de l’exposé des motifs du projet de loi que du compte rendu des débats ainsi que de la décision du Conseil constitutionnel sur le texte et de son commentaire.

([60]) Cette disposition reprend la règle qui figurait à l’ancien article 36 de la LOLF, désormais abrogé.

([61]) À la différence de la plupart des modifications introduites par la loi organique du 28 décembre 2021, lesquelles sont entrées en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, la nouvelle rédaction de l’article 2 de la LOLF n’est entrée en vigueur qu’au dépôt du projet de loi de finances pour 2025.

([62]) Loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l’audiovisuel public.

([63]) Le Conseil constitutionnel a par exemple estimé que s’il est loisible au législateur « de prévoir un prélèvement sur les recettes de l’État au bénéfice de la Polynésie française, en l’espèce, en se bornant à prévoir qu’un tel prélèvement est destiné à couvrir les charges liées, pour cette collectivité d’outre-mer, aux déséquilibres d’ordre économique provoqués par l’arrêt des activités du centre d’expérimentation du Pacifique, sans indications suffisantes quant aux critères de détermination de ces charges, le législateur a méconnu l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001 » (décision n° 2019-784 DC du 27 juin 2019, loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française, paragraphe 5).

([64]) Jusqu’en 2022, seules relevaient de la première partie les mesures fiscales qui affectaient l’équilibre budgétaire, donc qui concernaient l’année n+1, tandis que celles qui touchaient les ressources de l’État uniquement au-delà de l’année n+1 trouvaient leur place en seconde partie.

([65]) Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.

([66]) Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère.

([67]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 – Loi de finances pour 2025 (paragraphes 112 et 115).

([68]) Article 84 de la loi n° 2011-1978 de finances du 28 décembre 2011.

([69]) Article 4 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010.

([70]) Conseil constitutionnel, décision n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016 – Loi de finances rectificative pour 2016 (paragraphes 30 à 33).

([71]) Article 186 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([72]) Article 177 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([73]) Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics.

([74]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 – Loi de finances pour 2025 (paragraphes 89 à 93).

([75]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 – Loi de finances pour 2025 (paragraphe 115).

([76]) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

([77]) Le dispositif des certificats d’économies d’énergie, qui doit permettre de réduire les consommations d’énergie, vise à obliger les fournisseurs d’énergie et les vendeurs de carburants automobiles à soutenir des actions d’économies d’énergie, afin d’atteindre un objectif global pluriannuel réparti entre eux en fonction de leur volume de vente auprès des particuliers et des entreprises tertiaires. Les certificats d’économie d’énergie valorisent, dans une unité de compte spécifique, l’économie d’énergie finale qu’une action permet d’économiser.

([78]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-862 DC du 28 décembre 2023 – Loi de finances pour 2024 (paragraphe 136).

([79]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 – Loi de finances pour 2025 (paragraphes 95 à 99).

([80]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 – Loi de finances pour 2025 (paragraphes 109, 112, 113 et 115).

([81]) La première phrase du II de l’article 18 de la LOLF et la première phrase du II de son article 20 assimilent chacun des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (non d’un découvert) à une mission.

([82]) Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 – Loi organique relative aux lois de finances (considérant 96).

([83]) Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 – Loi organique relative aux lois de finances (considérant 98).

([84]) L’article 10 de la LOLF prévoit que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l’État ont un caractère évaluatif ; ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ». Une mission peut comporter un programme doté de crédits limitatifs et un autre programme doté de crédits évaluatifs.

([85]) L’existence d’amendements sur lesquels aucune décision de recevabilité n’a été rendue résulte, pour 2023, de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote de la seconde partie du PLF pour 2024, et pour 2024, du rejet de la première partie du PLF pour 2025.

([86]) Conseil constitutionnel, décision n° 2021-831 DC du 23 décembre 2021 – Loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques (paragraphe 59).

([87]) Avant la réforme de la LOLF du 28 décembre 2021 et la création des PLFG, les règles de recevabilité différaient pour les PLFR qui intervenaient tôt dans l’année et les PLFR de fin d’année. Pour les premiers, le président de la commission des finances, par convention et par simplicité, considérait que l’intégralité des crédits ouverts dans la loi de finances étaient encore disponibles, ce qui rendait possibles les amendements de crédits dans des conditions similaires à celles qui prévalent pour de tels amendements sur le PLF. À l’inverse, pour les PLFR de fin d’année, il considérait que l’intégralité des crédits étaient consommés, sauf à ce que le Gouvernement révèle leur disponibilité en proposant des annulations dans le texte déposé. Les marges de manœuvre des députés étaient alors restreintes, puisqu’il n’était pas possible de proposer de nouvelles annulations de crédits sur un programme susceptible de compenser une augmentation des crédits sur un autre programme de la même mission.

([88]) Le Conseil constitutionnel, par une décision du 24 décembre 1979, ayant censuré la loi de finances pour 1980 dans sa totalité, le Gouvernement déposa alors un projet de loi l’autorisant à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants. Adoptée en séance le 27 décembre par l’Assemblée nationale, puis le lendemain par le Sénat en des termes conformes, la loi fut promulguée le 30 décembre 1979.

([89]) Conseil constitutionnel, décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979 – Loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants.

([90]) Conseil d’État, avis n° 409081 du 9 décembre 2024 relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution.

([91]) La Présidente de l’Assemblée nationale a considéré, de façon plus stricte, que seuls étaient recevables les amendements les mesures indispensables au fonctionnement régulier de l’État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale ou nécessaires à la continuité de la vie nationale et au fonctionnement des services publics.

([92]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-658 DC – Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (considérant 36) : les dispositions relatives à la composition, aux attributions et aux règles de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques ont un caractère organique.

([93]) Loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([94]) Loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

([95]) Les dispositions susceptibles de figurer dans la LFSS de l’année sont régies par les articles L.O. 111-3-2 à L.O. 111-3-8 du code de la sécurité sociale. Les articles L.O. 111-3-9 à L.O. 111-3-12 et l’article L.O. 111-3-13 du même code en font autant, respectivement pour la LFRSS et pour la LACSS.

([96]) L’irrecevabilité des « cavaliers législatifs » trouve son fondement dans le premier alinéa de l’article 45 de la Constitution aux termes duquel « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »

([97]) Cela résulte des neuvième et dixième alinéas de l’article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([98]) Deuxième alinéa de l’article 17 bis et troisième alinéa de l’article 45 du Règlement du Sénat.

([99]) L’annexe 1 du PLFSS pour 2025, qui présente de manière exhaustive les ROBSS, fait état de trente-deux régimes de base au total en 2023. Cette annexe est jointe au PLFSS de l’année en application du 1°de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale.

([100]) Selon les données de l’annexe 1 du PLFSS pour 2025 (page 22), le régime général représente 492,8 milliards d’euros de dépenses et 482,1 milliards d’euros de recettes en 2023, soit respectivement 80,7 % et 80,6 % du total consolidé des ROBSS pour cet exercice.

([101]) L’annexe 2 du PLFSS pour 2025 retrace, outre les comptes du FSV, de la CADES et du FRR, ceux des organismes et fonds financés par les ROBSS. Cette annexe est jointe au PLFSS de l’année en application du 2° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale.

([102]) Article 70 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

([103]) Article 24 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([104]) L’article L.O. 111-3-10 et le 1° de l’article L.O. 111-3-13 du code de la sécurité sociale disposent respectivement que la loi de financement rectificative de la sécurité sociale, pour l’ensemble des administrations publiques, et la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, pour le seul champ des ASSO, s’ouvrent également par un tel article liminaire.

([105]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 – Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (considérant 25).

([106]) En application de l’article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale pour l’année en cours et des articles L.O. 111-3-4 et L.O. 111-3-5 du même code pour l’année à venir.

([107]) Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 – Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (considérant 26).

([108]) À titre d’exemple, l’article 97 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 décline l’ONDAM en six sous-objectifs : dépenses de soins de ville, dépenses relatives aux établissements de santé, dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées, dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées, dépenses relatives au fonds d’intervention régional et au soutien national à l’investissement, autres prises en charge.

([109]) Premier alinéa de l’article 4 bis de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

([110]) À titre d’exemple, l’affectation d’une fraction de TVA à la sécurité sociale au titre de l’année 2025 est prévue par l’article 131 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, tandis que la répartition entre les différents régimes, branches et organismes des ressources fiscales affectées à la sécurité sociale a été modifiée par l’article 24 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([111]) Le monopole de la loi de finances sur le détournement d’une ressource établie au profit de l’État est prévu au III de l’article 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([112]) Voir en ce sens le rapport de MM. Alain Richard et Dominique Bur en conclusion des travaux de la mission sur la refonte des finances locales, publié en mai 2018 (page 47) et, plus récemment, le rapport de M. Éric Woerth intitulé Décentralisation : le temps de la confiance, publié en mai 2024 (page 64).

([113]) M. Thomas Mesnier, Rapport n° 4378 et 4379 sur la proposition de loi organique et sur la proposition de loi relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2021 (XVème législature), page 54.

([114]) M. Thomas Mesnier, op. cit., page 52.

([115]) La loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, dont la promulgation n’a pas pu intervenir avant le 31 décembre 2024, constitue une exception récente. Seuls deux autres précédents d’absence de promulgation d’une loi de finances initiale avant le début de l’année, en 1962 et en 1979, ont été constatés sous la Vème République.

([116]) Article 5 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([117]) Conseil constitutionnel, décision n° 2018-766 DC du 21 décembre 2018 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (paragraphe 42).

([118]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-860 DC du 21 décembre 2023 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 (paragraphes 83 et 88).

([119]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023 – Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphes 76 à 80, 81 à 84 et 88).

([120]) L’évaluation préalable fournie par le Gouvernement indiquait que le produit prévisionnel des pénalités administratives prononcées en cas de méconnaissance de l’obligation de publication de l’index sénior, applicable dès le 1er novembre 2023 pour les entreprises d’au moins 1 000 salariés, s’élevait à 13,3 millions d’euros en 2023, justifiant la place de cette disposition dans la LFRSS par son effet sur les comptes de l’année de la sécurité sociale. Voir en ce sens la fiche d’évaluation préalable de l’article 2, annexe 2 au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, page 22.

([121]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023 – Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 89).

([122]) Pour un exemple récent, voir Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphe 35).

([123]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 82).

([124]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 86).

([125]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 80).

([126]) Conseil constitutionnel, décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016 – Loi de modernisation de notre système de santé (considérants 45 à 51).

([127]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

([128]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 (considérants 88 et 89).

([129]) Conseil constitutionnel, décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (paragraphe 35).

([130]) Article 75 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([131]) Fiche d’évaluation préalable de l’article 19, annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, page 112.

([132]) Conseil constitutionnel, décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (paragraphe 28).

([133]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 février 2022 (XVème législature), page 186.

([134]) L’expérimentation par laquelle les infirmiers peuvent signer des certificats de décès a été instituée par l’article 36 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.

([135]) La pérennisation de l’expérimentation précitée est prévue par l’article 56 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([136]) Article 55 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

([137]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 93).

([138]) Observations du Gouvernement sur l’article 90 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, page 35.

([139]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphes 51 et 52).

([140]) L’exposé sommaire de l’amendement n° 2233 déposé par le Gouvernement lors de l’examen du PLFSS pour 2025 en première lecture à l’Assemblée nationale avançait que le redéploiement d’effectifs lié à la réforme renforcerait les actions de gestion des risques et de lutte contre la fraude sociale, pour une économie de 25 millions d’euros en 2025 puis de 113 millions d’euros par an en rythme de croisière.

([141]) Ces dispositions peuvent figurer aussi bien dans la partie de la LFSS comprenant les dispositions relatives à l’année en cours (5° de l’article L.O. 111-3-6 du code de la sécurité sociale), que dans celle relative aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir (6° de l’article L.O. 111-3-7 du même code) et celle relatives aux dépenses pour l’année à venir (4° de l’article L.O. 111-3-8 du même code).

([142]) 8° de l’article L.O. 111-3-1 du code de la sécurité sociale.

([143]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, 23 février 2022 (XVème législature), page 189.

([144]) Mme Anne-Claire Dufour, « Le contrôle des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale. Les "cavaliers sociaux" », Gestion & Finances publiques, 2023/6, n° 6, page 26.

([145]) Conseil constitutionnel, décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 : le Conseil constate pour la première fois d’office que des dispositions sont étrangères au domaine des LFSS et censure six « cavaliers sociaux » sur ce fondement, dont deux d’office.

([146]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphes 44 à 57).

([147]) Pour un exemple récent, voir Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphe 57).

([148]) Conseil constitutionnel, décision n° 2014-706 DC du 18 décembre 2014 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 (considérant 43).

([149]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 99).

([150]) Conseil constitutionnel, décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (paragraphes 51, 57 et 63).

([151]) Article 75 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

([152]) Fiche d’évaluation préalable de l’article 19, annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, page 112.

([153]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-860 DC du 21 décembre 2023 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 (paragraphes 82 et 88).

([154]) Observations du Gouvernement sur l’article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, page 23.

([155]) Rapport n° 84 de Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, enregistré à la présidence du Sénat le 8 novembre 2023, page 115.

([156]) Article 36 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

([157]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 février 2022 (XVème législature), page 182.

([158]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphes 49 et 57).

([159]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphes 50 et 57).

([160]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphes 53 et 57).

([161]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 février 2022 (XVème législature), page 184.

([162]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023 – Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphes 111 et 112).

([163]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphes 44 et 57).

([164]) Rapport d’information n° 5107 de M. Éric Woerth sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires et la recevabilité organique des amendements à l’Assemblée nationale, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 23 février 2022 (XVème législature), page 184.

([165]) Pour des exemples récents, voir Conseil constitutionnel, décision n° 2019-795 DC du 20 décembre 2019 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 (paragraphes 71 et 75) et décision n° 2021-832 DC du 16 décembre 2021 – Loi financement de la sécurité sociale pour 2022 (paragraphes 34, 60, 62 et 63).

([166]) Conseil constitutionnel, décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023 – Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (considérants 118 et 119).

([167]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphe 81).

([168]) Article 51 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

([169]) M. Philippe Bachschmidt, « Le Conseil constitutionnel entre souplesse et sévérité dans la sanction des "cavaliers" », Constitutions, 2018, n° 1, page 49.

([170]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 (paragraphes 79 et 80).

([171]) Conseil constitutionnel, décision n° 2022-845 DC du 20 décembre 2022 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 (paragraphes 95 à 98).

([172]) Conseil constitutionnel, décision n° 2025-875 DC du 28 février 2025 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (paragraphe 56).

([173]) Conseil constitutionnel, décision n° 2010-620 DC du 16 décembre 2010 – Loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (considérants 19 et 20).

([174]) Cette dernière est fixée, s’agissant respectivement du PLFSS de l’année et du PLFRSS, par les articles L.O. 111-4-1 et L.O. 111-4-3 du code de la sécurité sociale.

([175]) Ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

([176]) Conseil constitutionnel, décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 – Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (considérants 39 et 40).