rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des règlements (UE) n°s 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (n°2820).

1. INTRODUCTION … 5
2. Commentaire de L’ARTICLE Unique DU PROJET DE LOI
3. Article unique (supprimé) Habilitation à prendre par ordonnances les mesures législatives rendues nécessaires par l’application du « Pacte européen sur la migration et l’asile »
4. Compte Rendu des débats
5. Personnes entendues

Mesdames, Messieurs,

Définitivement adopté en mai 2024, au terme de près de dix années de négociations, le Pacte européen sur la migration et l’asile constitue une réforme d’ampleur des règles de l’Union en matière d’asile, de contrôle aux frontières et de solidarité entre les États membres. La France a pleinement pris part à son élaboration, en particulier au cours de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, au premier semestre 2022, qui avait permis de donner une nouvelle impulsion aux négociations.

Composé de neuf règlements et d’une directive, le Pacte a pour objectif de rendre les procédures d’asile plus efficaces et plus harmonisées, de consolider la maîtrise des frontières extérieures de l’Union, de rapprocher les conditions d’accueil des demandeurs d’asile au sein des États membres, de renforcer la solidarité européenne et doter l’Union de mécanismes spécifiques pour faire face aux situations de crise.

Compte tenu de l’ampleur de cette réforme, le Pacte nécessite d’importantes adaptations du droit national, en particulier du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Le présent projet de loi permet de procéder à ces adaptations, en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances, afin de mettre le droit national en conformité avec le nouveau cadre européen.

Dans ce contexte, l’examen du présent projet de loi n’a pas pour objet de se prononcer à nouveau sur le principe ou l’opportunité du Pacte européen sur la migration et l’asile. Définitivement adopté par le législateur européen en mai 2024, celui-ci est, pour l’essentiel, entré en application le 12 juin 2026.

L’entrée en vigueur de ce nouveau cadre européen a déjà donné lieu à un important travail d’adaptation réglementaire par le Gouvernement : plusieurs décrets et arrêtés ont été adoptés et une circulaire du 10 juin 2026 en a précisé les modalités de mise en œuvre. Ces mesures ne suffisent toutefois pas à assurer la pleine mise en cohérence du droit national avec le Pacte. En effet, les dispositions législatives du CESEDA devenues incompatibles avec les règlements européens ne peuvent être abrogées ou modifiées par voie réglementaire ; en outre, certaines facultés laissées aux États membres requièrent nécessairement, lorsqu’elles relèvent du domaine de la loi, l’intervention du législateur.

Le maintien de dispositions législatives nationales qui n’ont pas encore été adaptées au nouveau cadre européen est source d’une importante insécurité juridique. Comme l’a relevé le Conseil d’État, « la coexistence des règlements, d’application directe, et des dispositions nationales actuelles est de nature à soulever des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d’un important contentieux » ([1]).

Cette situation apparaît d’autant moins satisfaisante que près de 40 % des dispositions du CESEDA seraient désormais devenues obsolètes du fait de l’entrée en application du Pacte. La mise en cohérence du droit national répond donc à une exigence de clarté et d’intelligibilité de la norme, indispensable tant pour les services de l’État chargés de son application que pour les étrangers concernés, leurs conseils et les associations qui les accompagnent.

Le recours aux ordonnances ne constitue jamais, pour le Parlement, une modalité entièrement satisfaisante d’exercice de la fonction législative. L’ampleur des adaptations nécessaires aurait justifié qu’elles puissent être examinées directement par le législateur avant l’entrée en application du Pacte.

Le calendrier dans lequel intervient désormais ce projet de loi conduit toutefois à apprécier différemment la question. Refuser l’habilitation ne ferait pas obstacle à l’application des règlements européens et ne permettrait pas de revenir sur les choix opérés par le législateur européen. Cela aurait principalement pour effet de prolonger la coexistence de normes européennes directement applicables avec des dispositions nationales devenues incompatibles ou obsolètes.

L’enjeu est d’autant plus important que les textes composant le Pacte comportent de nombreuses dispositions facultatives et laissent, sur plusieurs sujets, une marge d’appréciation aux États membres. L’adaptation du droit national ne constitue donc pas un exercice exclusivement technique : elle implique également des choix sur lesquels le Parlement doit pouvoir se prononcer.

À cet égard, l’habilitation ne saurait constituer le terme de l’intervention parlementaire, mais seulement une étape préalable à un débat législatif sur le contenu des adaptations retenues. Le Gouvernement s’est engagé à déposer un projet de loi de ratification des ordonnances. Son examen devra permettre au Parlement d’identifier les choix opérés, notamment parmi les options ouvertes par le droit de l’Union, d’en débattre et, le cas échéant, de modifier les dispositions adoptées par ordonnance.

Votre rapporteur considère dès lors qu’une attention particulière devra être portée aux conditions dans lesquelles le Parlement sera associé à la préparation et au suivi des ordonnances, mais surtout au calendrier de dépôt et d’examen du projet de loi de ratification Le bref délai dans lequel cet examen devra intervenir constitue une condition essentielle pour que le recours à l’article 38 de la Constitution ne conduise pas à dessaisir durablement le législateur des choix qui lui appartiennent.

Il conviendra également que le Gouvernement expose avec précision les conséquences qu’aurait la prolongation de la situation actuelle en l’absence d’adaptation législative du CESEDA et qu’il identifie clairement les options laissées aux États membres par les différents textes du Pacte, en précisant celles qu’il entend mettre en œuvre et celles auxquelles il n’entend pas recourir.

Le présent projet de loi doit ainsi être apprécié pour ce qu’il est : non pas un nouveau vote sur le Pacte européen sur la migration et l’asile, dont les principales dispositions sont désormais applicables, mais l’instrument destiné à permettre la mise en cohérence du droit français avec ce nouveau cadre européen et à préparer le débat parlementaire sur les choix nationaux qu’il laisse ouverts.

Commentaire de L’ARTICLE Unique DU PROJET DE LOI

Article unique (supprimé)

Habilitation à prendre par ordonnances les mesures législatives rendues nécessaires par l’application du « Pacte européen sur la migration et l’asile »

Supprimé par la commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article unique du projet de loi habilite le Gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnances les mesures d’adaptation du droit rendues nécessaires par l’entrée en vigueur du Pacte européen sur la migration et l’asile.

À cette fin, l’article unique comporte trois habilitations. La première autorise le Gouvernement à procéder, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi, à la transposition des dispositions de la directive « Accueil » et à adopter les mesures d’adaptation rendues nécessaires par l’application des neuf règlements qui composent le Pacte.

La deuxième permet, dans un délai de six mois, l’extension et l’adaptation de ces dispositions dans les collectivités d’outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Enfin, la troisième autorise le Gouvernement à prendre, dans un délai de neuf mois, les mesures de coordination et de mise en cohérence qui pourraient s’avérer nécessaires à la suite de l’adoption des deux premières ordonnances.

➢ Modifications apportées par le Sénat

À l’initiative de l’un de ses rapporteurs, la commission des lois du Sénat a supprimé la troisième habilitation prévue par l’article unique, estimant préférable que ces mesures de coordination soient réalisées dans le cadre de la loi de ratification des ordonnances.

➢ Position de la commission

La commission a adopté trois amendements de suppression de l’article unique du projet de loi.

L’État du droit

Le Pacte européen sur la migration et l’asile

Après l’échec du « paquet asile » présenté par la Commission européenne en 2016 pour réformer le régime d’asile européen commun dans le contexte de la crise migratoire de 2015, la nouvelle Commission, présidée par Ursula von der Leyen a proposé, en septembre 2020, un nouveau Pacte sur la migration et l’asile. Celui-ci avait pour objet de dépasser les blocages rencontrés lors de la précédente réforme en adoptant une approche présentée comme « globale », articulant les politiques de contrôle des frontières extérieures, d’asile, de retour et de coopération avec les pays tiers.

À l’issue de près de quatre années de négociations entre les institutions européennes et les États membres, le Pacte a été définitivement adopté le 14 mai 2024. Il se compose de neuf règlements et d’une directive, dont la majorité sont entrés en application le 12 juin 2026. Son architecture repose sur la recherche d’un équilibre entre les principes de solidarité entre États membres et de responsabilité dans la gestion des frontières extérieures de l’Union.

S’agissant du volet relatif à la solidarité, le règlement sur la gestion de l’asile et de la migration, ainsi que le règlement relatif aux situations de crise et de force majeure, instituent un mécanisme de solidarité « obligatoire mais flexible ». Celui-ci prévoit que les États membres doivent contribuer, selon différentes modalités (relocalisations, contributions financières ou mesures de soutien opérationnel), au soutien des États soumis à une pression migratoire particulière.

Le volet « responsabilité » du Pacte instaure une procédure harmonisée de contrôle aux frontières, applicable aux ressortissants de pays tiers ayant franchi irrégulièrement une frontière extérieure ou ayant présenté une demande de protection internationale à cette frontière. Cette procédure débute par une phase de filtrage préalable. Ce filtrage constitue la première étape du nouveau parcours procédural instauré par le Pacte et conditionne l’orientation ultérieure des personnes vers une procédure d'asile, une procédure de retour ou une autre procédure appropriée.

Un renforcement du contrôle des frontières extérieures fondé sur un filtrage préalable et des procédures accélérées

Un nouveau dispositif de filtrage aux frontières extérieures

Le règlement 2024/1356 « filtrage » instaure une procédure de filtrage applicable aux ressortissants de pays tiers tentant de franchir irrégulièrement les frontières extérieures de l’Union.

Aux termes de l’article 8 du règlement, le filtrage comprend :

– un contrôle sanitaire ;

– un contrôle de vulnérabilité ;

– l’identification ou la vérification de l’identité ;

– l’enregistrement de données biométriques ;

– un contrôle de sécurité.

À l’issue de ces vérifications, l’article 8 dispose que les autorités compétentes remplissent un formulaire de filtrage et que les personnes sont orientées vers la procédure applicable à leur situation. Ce filtrage doit en principe être réalisé dans un délai maximal de 7 jours.

Afin de réaliser les contrôles d’identité et de sécurité, les autorités compétentes peuvent consulter leurs bases de données nationales ainsi que l’ensemble des systèmes d’information européens relevant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Elles ont notamment accès au système d’information Schengen (SIS), au système d’information sur les visas (VIS), à Eurodac dans sa version refondue, ainsi qu’au système européen d’information sur les casiers judiciaires concernant les ressortissants de pays tiers (ECRIS-TCN – European Criminal Records Information System for Third-Country Nationals).

Le filtrage s’applique à toutes personnes franchissant les frontières extérieures de l’Union européenne (maritime, aérienne ou terrestre) sans remplir les conditions d’admission sur le territoire des États membres de l’Union ([2]), y compris les personnes souhaitant déposer une demande d’asile dans ce cadre. Il s’applique également aux personnes qui ont été débarquées sur le territoire d’un État membre à la suite d’une opération de sauvetage en mer. En outre, l’article 7 du règlement prévoit que la procédure de filtrage s’applique également aux ressortissants de pays tiers qui se trouvent déjà sur le territoire d’un État membre en situation irrégulière, lorsqu’ils ont franchi illégalement une frontière extérieure et n’ont pas déjà été soumis au filtrage.

Sauf dans cette dernière hypothèse, le filtrage s’effectue en principe aux frontières de l’État membre. Il repose sur le principe juridique de « non-entrée », en vertu duquel l’étranger est réputé ne pas avoir été admis sur le territoire de l’État membre pendant toute la durée de la procédure de filtrage. Ainsi, l’article 6 du règlement prévoit qu’au cours du filtrage, les personnes ne sont pas autorisées à entrer sur le territoire de l’État membre concerné. Tous les États membres doivent donc prévoir dans leur droit national des dispositions visant à faire en sorte que les personnes concernées restent à la disposition des autorités, afin de prévenir tout risque de fuite et toute menace potentielle pour la sécurité intérieure résultant de cette fuite. Le règlement précise que « Le filtrage est effectué en tout lieu adéquat et approprié désigné par chaque État membre généralement situé aux frontières extérieures ou à proximité de celles-ci ».

Comme le relève le plan national de mise en œuvre du Pacte, en raison des caractéristiques géographiques de la France métropolitaine et de la configuration des flux migratoires à destination de l’Union européenne, le filtrage aux frontières extérieures de la France devrait concerner essentiellement les étrangers sollicitant une protection internationale aux points de passage frontaliers (PPF) aériens.

Sur le plan juridique, le filtrage aux frontières extérieures pourra avoir lieu dans le cadre du régime de la zone d’attente, conformément aux Titres III et IV du Livre III du CESEDA. La mise en œuvre du règlement ne nécessite donc pas, selon le Gouvernement, la création d’un cadre juridique nouveau. Dans son avis du 7 mai 2026, le Conseil d'État a également estimé que les articles L. 341-1 et L. 351-1 du CESEDA permettent de réaliser en zone d’attente la procédure de filtrage aux frontières extérieures.

Comme le souligne la circulaire du ministre de l’intérieur du 10 juin 2026 ([3]), la plupart des vérifications prévues dans le cadre du filtrage à la frontière étaient déjà mises en œuvre par les autorités françaises en zone d’attente. Les principales nouveautés tiennent à la consultation de fichiers supplémentaires, à l’enregistrement des données biométriques dans Eurodac, ainsi qu’à la création, dans l’ANEF, d’un formulaire de filtrage et d’un formulaire relatif au contrôle préliminaire de vulnérabilité.

S’agissant de la mise en œuvre du contrôle de santé préliminaire, le Gouvernement indique que celui-ci pourra être effectué à partir des dispositifs existants dans chaque zone d’attente. Un médecin est ainsi déjà présent dans la zone d’attente pour personnes en instance (ZAPI) de l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle. Dans les autres zones d’attentes, le Gouvernement indique que la préfecture pourra conclure une convention avec des structures médicales ou des professionnels de santé. L’agence régionale de santé (ARS) compétente doit être destinataire de ces conventions et peut, le cas échéant, aider à l’organisation de l’accès aux soins de façon pérenne dans les zones d’attente où se tiennent les contrôles du filtrage.

Le renforcement de la procédure d’asile à la frontière

Le règlement (UE) 2024/1348 dit « Procédure », instaure une nouvelle procédure d'asile à la frontière, destinée à permettre un examen accéléré de certaines demandes de protection internationale. Contrairement au dispositif actuellement prévu par le droit français, qui se limite à apprécier si la demande est manifestement infondée ou irrecevable avant d’autoriser ou non l’entrée sur le territoire, cette nouvelle procédure conduit à un examen au fond de la demande de protection internationale. Elle se substitue ainsi à la procédure d'asile à la frontière actuellement prévue par le CESEDA, devenue inapplicable depuis l’entrée en application du règlement le 12 juin 2026.

La nouvelle procédure d’asile à la frontière doit être menée dans un délai maximal de 12 semaines à compter de l’enregistrement de la demande, laquelle devra être déposée dans un délai de 5 jours à compter du filtrage.

Aux termes de l’article 45 du règlement, la procédure d’asile à la frontière est obligatoire pour les ressortissants de pays tiers ayant fait l’objet de la procédure de filtrage et se trouvant dans l’une des situations suivantes :

– le demandeur est considéré comme ayant intentionnellement induit les autorités en erreur en présentant de fausses informations ou de faux documents ou en dissimulant des informations ou des documents pertinents ;

– il existe des motifs raisonnables de considérer que le demandeur constitue un danger pour la sécurité nationale ou l’ordre public ;

– le demandeur est ressortissant ou, dans le cas des apatrides, est un ancien résident habituel d’un pays tiers dont le taux moyen de reconnaissance de la protection internationale au niveau de l’Union européenne est inférieur ou égal à 20 %.

Le règlement prévoit toutefois plusieurs exceptions à l’application de cette procédure. En sont notamment exclus les mineurs non accompagnés, sauf lorsqu’ils représentent une menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale, ainsi que les personnes dont la vulnérabilité est incompatible avec un examen à la frontière. L’autorité chargée de l’examen de la demande, en France l’OFPRA, peut également décider de ne pas recourir à cette procédure lorsqu’elle estime que les motifs justifiant l'irrecevabilité de la demande ou le recours à une procédure accélérée ne sont pas, ou ne sont plus, réunis ou que le soutien nécessaire ne peut pas être fourni aux demandeurs ayant des besoins particuliers en matière d’accueil ou de procédure. ([4]) .

La procédure d’asile à la frontière est enfermée dans un délai maximal de douze semaines à compter de l’enregistrement de la demande de protection internationale. Ce délai doit permettre l'accomplissement de l’ensemble des étapes de la procédure, à savoir la détermination de l’État membre responsable de l’examen de la demande, l’instruction de la demande par l’OFPRA et, le cas échéant, l’examen du recours formé devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Pendant toute la durée de la procédure, le demandeur d’asile est soumis à un régime juridique spécifique. D’une part, en application de l’article 43, paragraphe 2, de ce règlement, les personnes dont la demande est examinée dans le cadre de cette procédure ne sont pas autorisées à entrer sur le territoire de l’État membre. Bien que physiquement présentes sur le territoire de l’État membre, ces personnes sont ainsi réputées, sur le plan juridique, ne pas y être entrées tant que la procédure à la frontière n’est pas achevée. D’autre part, en application de l’article 54, paragraphe 1 du même règlement, elles ont l’obligation de résider dans un lieu particulier, désigné comme étant un lieu de la « capacité adéquate » (voir infra) de l’État membre. Le demandeur soumis à la procédure d’asile à la frontière doit donc faire l’objet d’une mesure restrictive ou privative de liberté, durant le temps strictement nécessaire à l’examen de sa demande d’asile.

À l’issue du délai de douze semaines, si la procédure n’a pas été menée à son terme, le demandeur est autorisé à entrer sur le territoire de l’État membre. En revanche, si la demande est rejetée avant l’expiration du délai imparti de 12 semaines, le demandeur débouté se voit notifier une décision de refus d’entrée et est soumis à la procédure de retour à la frontière.

Toutefois, en l’absence de dispositions législatives définissant les modalités de mise en œuvre de cette nouvelle procédure d’asile à la frontière, le droit français ne permet pas, en l’état, de maintenir les personnes qui sollicitent l’asile à la frontière à la disposition des autorités, privant ainsi d’effet utile la procédure instituée par le règlement.

Une nouvelle procédure de retour à la frontière

Le règlement (UE) 2024/1349 instaure une procédure de retour à la frontière, destinée à faciliter le renvoi des étrangers dont la demande de protection internationale a été rejetée à l’issue de la procédure d’asile à la frontière et qui ne bénéficient plus d’un droit au maintien sur le territoire de l’Union. Cette procédure spécifique se distingue de la procédure de retour de droit commun, aujourd’hui régie par la directive 2008/115/CE dite « Retour » et appelée, à terme, à être remplacée par le futur règlement européen relatif au retour en cours de négociation.

Les demandeurs d’asile déboutés sont tenus de résider dans des lieux désignés par les autorités compétentes, situés à la frontière extérieure de l’Union européenne, à proximité de celle-ci ou dans une zone de transit.

Le règlement encadre également le recours à la rétention dans ce cadre. Celle-ci ne peut être décidée qu’en dernier ressort, lorsqu’elle apparaît nécessaire à l’issue d’une appréciation individuelle de la situation de la personne et qu’aucune mesure moins coercitive ne permet d’atteindre le même objectif. Les personnes déjà placées en rétention pendant l’examen de leur demande d'asile peuvent y être maintenues après le rejet de celle-ci. Les personnes qui n’étaient pas retenues au cours de la procédure d'asile à la frontière peuvent également être placées en rétention après le rejet de leur demande, notamment lorsqu’il existe un risque de fuite, lorsqu’elles font obstacle à la préparation de leur éloignement ou lorsqu’elles constituent une menace pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale.

Si au terme du délai de 12 semaines, la personne n'a pas pu être éloignée, elle pourra être considérée comme formellement entrée sur le territoire de l’État membre concerné. Elle pourra alors se voir notifier une nouvelle décision de « retour » régie par la directive « retour ».

Toutefois, faute de dispositions législatives spécifiques, la procédure de retour à la frontière s’applique en France depuis le 12 juin 2026, dans le cadre de droit commun de la zone d’attente. L’étranger en procédure de retour à la frontière est ainsi placé en zone d’attente sur le fondement de l’article L. 341-1 du CESEDA. Les dispositions de droit commun relatives à la durée initiale du placement en zone d’attente et de ses éventuelles prolongations ultérieures s’appliquent à la procédure de « retour à la frontière ». Dès lors, il ne peut être placé en zone d’attente que pour une période maximale de 20 jours.

L'évolution des procédures d'asile ordinaires et des conditions d'accueil

Une modification des règles d’examen des demandes de protection internationale

Au-delà de l’instauration d’une procédure d’asile à la frontière harmonisée, le règlement (UE) 2024/1348 « Procédure » procède à une refonte des règles applicables à l’examen des demandes d'asile. Il se substitue ainsi à la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (dite « directive Procédures »), qu’il abroge.

Le nouveau règlement comporte des modifications substantielles du droit en vigueur relatives tant aux conditions et délais d’examen des demandes d’asile, aux voies et délais de recours, ou aux garanties accordées aux demandeurs d’une protection internationale.

L’évolution des délais procéduraux, des cas d’irrecevabilité et du champ de la procédure accélérée

En premier lieu, le règlement fixe de nouveaux délais d’accès à la procédure d’asile. Le délai d’enregistrement d’une demande d’asile est porté de 3 à 5 jours à compter de présentation de la demande.

En outre, l’article 42, paragraphe 1 du règlement, étend les cas dans lesquels une demande d’asile doit obligatoirement être traitée en procédure accélérée.

Il crée notamment deux nouveaux cas de recours obligatoire à la procédure accélérée. D’une part, celle-ci devra être mise en œuvre lorsque la demande d’asile est présentée tardivement, sans motif légitime justifiant ce retard. D’autre part, elle s’appliquera aux ressortissants de pays dont le taux moyen de reconnaissance d’une protection internationale au niveau de l’Union européenne est inférieur à 20 %. Selon l’étude d’impact, ce dernier cas couvre plus de 50 % de la demande d’asile en France.

De plus, l’article 61 du règlement procède à une nouvelle définition des « pays d’origine sûrs », plus large que la définition retenue par l’article L. 531-25 du CESEDA. Le règlement prévoit ainsi que la qualification de pays d’origine sûrs peut s’appliquer seulement à une partie du territoire ou à une catégorie de personnes, ce qui n’était pas le cas en droit national.

Le règlement prévoit également l’établissement d’une liste européenne de pays d’origine sûrs. Cette liste s’impose aux États membres. Elle comprend en principe et, sauf exception, l’ensemble des pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne. Les autres pays tiers désignés comme pays d’origine sûrs sont à ce jour : le Bangladesh, la Colombie, l’Égypte, l’Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie ([5]). Ceux-ci conservent toutefois la faculté de désigner d’autres pays d’origine sûrs en complément, en vertu du paragraphe 1 de l’article 64 du règlement.

Le règlement précise également les hypothèses dans lesquelles une demande de protection internationale peut ou doit être déclarée irrecevable. Certaines causes d’irrecevabilité demeurent laissées à l’appréciation des États membres. Il en va notamment ainsi de la possibilité de rejeter comme irrecevable une demande présentée par une personne pouvant bénéficier d’une protection effective dans un pays tiers sûr, au sens de l’article 59 du règlement. Le ministre de l’intérieur a indiqué que le Gouvernement n’envisageait pas de mettre en œuvre cette faculté, laquelle serait susceptible de soulever des difficultés de compatibilité avec les exigences constitutionnelles ([6]).

En revanche, le règlement instaure un nouveau cas obligatoire d’irrecevabilité, applicable aux demandes de réexamen qui ne sont fondées sur aucun fait ou élément nouveau de nature à modifier l’appréciation de la demande de protection internationale. Ce nouveau cas est toutefois déjà prévu par le droit national.

Le texte introduit également un nouveau cas de retrait implicite de la demande d'asile. Alors que le refus de se soumettre au relevé des données biométriques constituait jusqu’à présent un motif de placement en procédure accélérée, ce comportement entraînera désormais le retrait implicite de la demande de protection internationale ([7]).

De nouveaux droits et obligations pour les demandeurs d’asile

Parallèlement, le Pacte renforce les garanties procédurales reconnues aux demandeurs d'asile. Il consacre notamment le droit de bénéficier des services d'un interprète pendant l’ensemble de la procédure administrative, y compris lors de la phase d’enregistrement de la demande, ou, lorsque cela n’est pas possible, d’un moyen de communication approprié garantissant une compréhension effective de la procédure. Le règlement impose également à l’autorité chargée de l’examen de la demande de procéder à la traduction des documents essentiels produits à l’appui de celle-ci.

Le règlement consacre un droit à l’assistance juridique. Les demandeurs doivent pouvoir bénéficier d’avis juridiques gratuits au cours de la procédure administrative ainsi que d'une assistance juridique dans le cadre des recours contentieux.

Enfin, le règlement renforce les garanties entourant les procédures de retrait de la protection internationale en rendant obligatoire la tenue d’un entretien préalable avec le bénéficiaire, quel que soit le motif justifiant le réexamen de son statut.

Les garanties reconnues aux mineurs non accompagnés sont également renforcées. Le règlement prévoit ainsi la désignation, dans les meilleurs délais, d'un représentant provisoire chargé d’assister le mineur dès le dépôt de sa demande, dans l’attente de la désignation d'un représentant permanent, laquelle devra intervenir dans un délai maximal de quinze jours à compter de la présentation de la demande.

Le règlement introduit, pour la première fois, une obligation générale de coopération à la charge du demandeur d’asile tout au long de l’instruction de sa demande. Celui-ci est notamment tenu de remettre son document de voyage ou d’expliquer son absence, de produire les documents utiles à l’examen de sa demande, de communiquer toutes les informations nécessaires relatives à son identité, à son parcours migratoire et à son lieu de résidence, ainsi que de fournir ses données biométriques. Il doit également demeurer à la disposition des autorités compétentes, se présenter aux convocations, participer à l’entretien individuel et rester sur le territoire de l’État membre responsable de l’examen de sa demande pendant toute la durée de la procédure.

Enfin, le règlement prévoit que, lorsque cela est nécessaire et dûment justifié pour l’examen de la demande, les autorités compétentes peuvent exiger du demandeur qu'il se soumette à une fouille ou autoriser la fouille des objets qu’il détient, conformément au droit national.

Une modification des procédures contentieuses et du droit au maintien sur le territoire de l’Union

Le règlement introduit d’importantes modifications des voies de recours contentieuses.

En premier lieu, il précise les conditions dans lesquelles le demandeur d’asile bénéficie du droit de demeurer sur le territoire pendant l’examen de sa demande. Ce droit est en principe garanti pendant toute la phase administrative, c’est-à-dire jusqu’à la décision de l’OFPRA. Le règlement autorise toutefois les États membres à y déroger dans certaines hypothèses limitativement énumérées, notamment lorsque le demandeur constitue une menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale, ou lorsqu’il présente une seconde demande de réexamen ne comportant aucun élément nouveau sous réserve du respect du principe de non-refoulement. Cette dernière hypothèse est d’ores et déjà prévue par le droit français à l’article L. 542-2 du CESEDA.

Le règlement réforme également les délais de recours devant les juridictions. Pour les demandeurs dont la demande a été examinée selon la procédure accélérée et rejetée comme irrecevable, implicitement retirée, infondée ou manifestement infondée, le délai de recours devra être compris entre cinq et dix jours. Dans les autres hypothèses, il devra être fixé entre quinze jours et un mois.

Le droit français accorde actuellement à l’ensemble des demandeurs d’asile déboutés un délai d’un mois pour saisir la CNDA.

Le règlement modifie également l’articulation entre la procédure d’asile et les procédures d’éloignement. Désormais, toute décision de rejet d’une demande de protection internationale devra être accompagnée d’une décision de retour, notifiée concomitamment au demandeur. Lorsque celui-ci conserve le droit de demeurer sur le territoire pendant l'examen de son recours juridictionnel, cette décision d’éloignement ne pourra toutefois pas être exécutée avant que la juridiction compétente ne se soit prononcée.

En revanche, le Pacte élargit sensiblement les hypothèses dans lesquelles le recours contre la décision de rejet n’est plus automatiquement suspensif. Il en va notamment ainsi lorsque la demande a été rejetée à l’issue d’une procédure accélérée, lorsqu'elle a été déclarée irrecevable au motif que le demandeur bénéficie déjà d’une protection effective dans un État tiers ou qu’il s’agit d’une demande de réexamen irrecevable, ainsi que lorsque l’OFPRA constate le retrait implicite de la demande.

Dans ces différentes hypothèses, le demandeur ne bénéficie plus de plein droit du maintien sur le territoire pendant l’instance. Il conserve toutefois la faculté de saisir la juridiction compétente d’une demande tendant à la suspension de l’exécution de la décision de retour, afin de pouvoir demeurer sur le territoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur son recours contre la décision de rejet de sa demande de protection.

La modification du règlement « Qualification »

Le règlement (UE) 2024/1347 relatif aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers ou les apatrides pour bénéficier d’une protection internationale, dit règlement « Qualification », remplace la directive 2011/95/UE du même nom et poursuit un objectif d’harmonisation accrue des conditions d’octroi et de retrait de la protection internationale au sein de l’Union européenne afin de réduire les disparités entre les États membres et de garantir une plus grande égalité de traitement des demandeurs dans le but de limiter les mouvements secondaires.

Il prévoit explicitement que les personnes ayant obtenu une protection internationale demeurent, en principe, dans l’État membre qui la leur a accordée et ne peuvent bénéficier des droits attachés à ce statut dans un autre État membre.

Le règlement renforce également les règles relatives au retrait de la protection internationale. S’il reprend les principaux cas de cessation et de retrait déjà prévus par la directive de 2011, il rend désormais obligatoire le retrait du statut dans deux hypothèses qui relevaient jusqu’à présent de la faculté laissée aux États membres : lorsque le bénéficiaire peut, pour des motifs raisonnables, être considéré comme constituant un danger pour la sécurité de l’État membre ou lorsqu’il a été définitivement condamné pour un crime particulièrement grave et représente une menace pour la société.

Parallèlement, le règlement consolide les droits reconnus aux bénéficiaires d’une protection internationale. Il élargit la notion d’unité familiale. Celle-ci ne se limite plus aux seuls liens familiaux existant dans le pays d'origine, mais englobe également les familles constituées au cours du parcours migratoire ainsi que les couples non mariés lorsque leur relation est suffisamment établie.

Enfin, le règlement fixe un délai maximal de quatre-vingt-dix jours pour la délivrance d'un titre de séjour aux personnes auxquelles une protection internationale a été accordée.

Une nouvelle directive relative aux conditions d’accueil des demandeurs d’asile

La directive (UE) 2024/1346 relative aux normes pour l’accueil des personnes demandant une protection internationale remplace la directive 2013/33/UE et harmonise les règles relatives aux conditions matérielles d’accueil délivrées aux demandeurs d’asile pendant l’instruction de leur demande.

Elle s’applique aux personnes ayant présenté une demande de protection internationale sur laquelle il n’a pas encore été statué définitivement et qui sont autorisées à demeurer sur le territoire d’un État membre en cette qualité.

Pour la première fois au niveau européen, le texte propose une définition harmonisée des conditions matérielles d’accueil, comprenant : « le logement, la nourriture, l’habillement et les produits d'hygiène personnelle fournis en nature, sous forme d'allocations financières ou de bons, ou en combinant ces formules, ainsi qu'une allocation journalière ». ([8])

Le texte modifie le point de départ du bénéfice des conditions matérielles d’accueil. Celles-ci devront être garanties dès la présentation de la demande de protection internationale, c'est-à-dire dès le premier contact avec les autorités compétentes ou une structure de premier accueil (SPADA), et non plus seulement après l’enregistrement de la demande au guichet unique des demandeurs d'asile (GUDA).

La directive confirme, par ailleurs, la faculté pour les États membres d’assigner les demandeurs à un lieu d’hébergement ou à une zone géographique déterminée, auquel peut être subordonné le bénéfice des conditions matérielles d’accueil. Cette possibilité est conforme au droit français, qui permet déjà à l’OFII d’orienter les demandeurs d’asile vers une région déterminée en application des articles L. 551-1, L. 551-5 et R. 551-6 du CESEDA.

La directive restreint les possibilités de retrait total des CMA et définit les conditions dans lesquelles elles peuvent être limitées.

Alors que plusieurs situations pouvaient auparavant conduire à une suppression complète des prestations, le paragraphe 1 de l’article 23 de la nouvelle directive privilégie désormais une limitation de l'allocation journalière. Le retrait intégral des conditions matérielles d'accueil est désormais restreint au cas où le demandeur « a manqué gravement ou de façon répétée au règlement du centre d'hébergement ou s'est comporté de manière violente ou menaçante dans le centre d'hébergement » ([9]).

En revanche, la directive instaure un nouveau mécanisme de cessation automatique des conditions matérielles d’accueil applicable aux demandeurs faisant l’objet d’une décision de transfert en application du règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration.

La directive apporte également plusieurs adaptations aux droits reconnus aux demandeurs de protection internationale en matière d’accès au marché du travail et d’éducation.

En particulier, l’article 17 réduit le délai maximal d’accès au marché du travail, qui devra désormais être ouvert au plus tard six mois à compter de l’enregistrement de la demande de protection internationale, alors que le droit français fait aujourd’hui courir ce délai à compter de l’introduction de la demande. De même, l'article 16 prévoit que les mineurs doivent pouvoir accéder au système éducatif dans un délai maximal de deux mois à compter de l’introduction de la demande.

La directive renforce également les exigences applicables aux structures d’hébergement. Son article 20, paragraphe 5, impose désormais que les centres d’accueil disposent d’installations sanitaires distinctes pour les femmes.

Enfin, l’article 4 de la directive prévoit que les États membres peuvent adopter ou maintenir des dispositions plus favorables en matière de conditions matérielles d’accueil, sous réserve que ces dispositions plus favorables soient compatibles avec les objectifs et les exigences fixés par la directive.

Un nouveau cadre européen de solidarité en matière d’asile

La réforme de la gestion de l’asile et de la migration

Pris en application du principe de « solidarité et de partage équitable des responsabilités » ([10]), le règlement 2024/1351 réforme le cadre de gestion de l’asile et de la migration dans l’Union européenne.

Ce règlement, également dénommé « Gestion » ou « AMMR » ([11]), comporte trois volets principaux : un volet stratégie, un volet responsabilité et un volet solidarité.

Le volet « stratégie » : l’instauration d’une approche globale de l’asile et de la migration

Le règlement 2024/1351 instaure un cycle annuel de gestion de la migration reposant sur plusieurs piliers :

– la Commission européenne présente une stratégie quinquennale de l’asile et la migration, conçue comme une série d’orientations, juridiquement non contraignantes, devant assurer une mise en œuvre cohérente des stratégies nationales ;

– les États membres mettent en place des stratégies nationales qui établissent une approche stratégique visant à garantir qu'ils disposent des capacités pour mettre en œuvre de manière efficace leur régime de gestion de l'asile et de la migration ;

– un cycle annuel de gestion de la migration est instauré, conduisant la Commission européenne à identifier par décision d’exécution trois catégories de pays, à partir d’un rapport annuel venant étayer la situation pays par pays :

les États membres « soumis à une pression migratoire », éligibles aux mesures de solidarité que sont les relocalisations de demandes ou le bénéfice de contributions financières (cf. infra) ;

ceux « exposés à un risque de pression migratoire », qui bénéficient de l’accès à la « boîte à outils permanente » de l’Union européenne, composée de moyens d’assistance opérationnelle, technique et financière, et peuvent faire appel à des mesures de soutien ponctuelles ;

ceux « confrontés à une situation migratoire importante », pouvant solliciter auprès du Conseil la déduction de dépenses déjà engagées des contributions financières qui leur seront demandées.

– une réserve de solidarité est enfin définie par le Conseil, à partir de la proposition d’acte d’exécution formulée par la Commission, venant préciser les mesures de soutien aux États membres « soumis à une pression migratoire » (cf. infra).

Le premier exercice de ce cycle est intervenu à l’occasion du rapport de la Commission européenne sur la situation de la migration et de l’asile présenté en novembre 2025 :

– quatre États membres ont été définis comme étant « sous pression migratoire » (Chypre ; Espagne ; Grèce ; Italie), les débarquements récurrents créant des obligations disproportionnées pour ces États membres ;

– douze États membres ont été reconnus comme étant « exposés à un risque de pression migratoire » : la Bulgarie et la Croatie (particulièrement exposées aux fluctuations des flux migratoires le long des routes des Balkans occidentaux et de la Méditerranée orientale) ; l’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas et l’Irlande (concernés par un nombre considérablement élevé de mouvements non autorisés de demandeurs d’asile) ; et l’Estonie, la Finlande, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne (exposées aux actions d’instrumentalisation des flux migratoires menées par la Russie et la Biélorussie) ;

– six États membres ont été considérés comme confrontés « à une situation migratoire importante », du fait de l’afflux de migrants de demandeurs d’asile ou d’une protection temporaire entre 2020 et juin 2025 (Autriche ; Bulgarie ; Croatie ; Estonie ; Pologne ; République tchèque).

Le volet « responsabilité » : la réforme du mécanisme « Dublin »

Le règlement 2024/1351 réforme également le régime de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, jusqu’ici connu sous le nom de « Dublin III ».

Initié par la Convention de Dublin signée en 1990 et complété par les règlements européens de 2003 (« Dublin II ») et 2013 (« Dublin III »), le système « Dublin » repose aujourd’hui sur un principe central : un seul État européen est responsable de l’examen de la demande d’asile d’un ressortissant venant d’un pays tiers. Ce principe vise à la fois à éviter le traitement parallèle par plusieurs États d’une même demande, et à garantir aux demandeurs l’identification rapide du pays en charge de leur situation.

Le règlement 2024/1351 ne remet pas en cause les principes généraux du système « Dublin », et renouvelle la logique de traitement de la demande par un seul pays.

Le nouveau cadre modifie toutefois certains de ses paramètres afin d’en renforcer l’efficacité et de rendre plus soutenable la situation des pays de première entrée :

– le règlement ajoute deux nouveaux critères pour déterminer l’État responsable de l’examen de la demande : un critère d’études (prise en compte des diplômes et qualifications professionnelles délivrés depuis moins de six ans dans un établissement d’enseignement d’un autre État membre) et un critère supplémentaire de liens familiaux (présence de membres de la famille du demandeur qui sont naturalisés ou résident légalement dans un autre État membre) ;

– l’ordre des critères de détermination de l’État responsable est par ailleurs revu. Sont examinés successivement l’existence de liens familiaux dans un État, la possession d’un titre de séjour en cours de validité dans un État, l’obtention d’un diplôme ou d’une qualification dans un État, le dépôt d’une demande de protection internationale dans la zone de transit international d’un aéroport d’un État, et l’État par lequel le demandeur a franchi pour la première fois irrégulièrement la frontière ;

– le règlement allonge à 20 mois (contre 12 mois jusqu’ici) après le franchissement irrégulier de la frontière la durée pendant laquelle un État est juridiquement responsable du traitement de la demande. À l’issue de cette période, le demandeur peut déposer un dossier dans un autre État. Ce délai est maintenu à 12 mois lorsque l’entrée du demandeur dans l’Union européenne intervient à l’occasion d’une opération de recherche ou de sauvetage en mer ;

– le règlement prévoit également de nouvelles garanties pour les personnes concernées, dont le droit à des avis juridiques à toutes les étapes de la procédure de détermination de l’État membre responsable ;

– le règlement réduit les différents délais de procédure, qu’il s’agisse du délai de requête pour une prise en charge (présentée dans un délai de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande d’asile au lieu de trois mois jusqu’ici ; ce délai est réduit à un mois en cas de « hit EURODAC », cf. infra), du délai de réponse à cette requête (délai d’un mois à compter de la réception de la requête, contre deux jusqu’ici), du délai de notification aux fins de reprise en charge (passant de deux mois à deux semaines) ;

– le règlement substitue aux requêtes de reprise en charge une procédure de notification aux fins de reprise en charge (les demandes de prise en charge continuant de relever, quant à elles, du régime de la requête) ;

– le règlement modifie, enfin, le régime contentieux des décisions de transfert, précisant que le recours au fond contre une décision de transfert présente un caractère non suspensif. Afin de garantir l’effectivité de la suspension de la décision de transfert, tant que le délai de recours de 7 jours n’est pas échu, puis dans le respect du délai de jugement de 15 jours (ou 96 heures si le demandeur est placé en rétention), le ministère de l’intérieur a depuis lors précisé que « ce recours au fond doit conserver sa caractéristique actuelle : il est suspensif » [12].

Le volet « solidarité » : l’instauration d’un mécanisme de solidarité entre États membres

Le règlement 2024/1351 établit enfin une réserve annuelle de solidarité en appui des États considérés en situation de « pression migratoire » (cf. supra).

Trois mesures de solidarité sont retenues :

– la relocalisation des demandes d’asile. L'Agence de l’Union européenne pour l'asile aide l'État membre bénéficiaire à identifier les personnes à relocaliser, ces dernières ne présentant pas de menace pour la sécurité. Lorsque la personne identifiée comme devant faire l'objet d'une relocalisation bénéficie d'une protection internationale, la personne concernée n'est relocalisée qu'après avoir consenti à la relocalisation par écrit ;

– des contributions financières, afin de venir en aide financièrement aux actions dans les États membres liées au domaine de la migration, de l'accueil, de l'asile, de la réintégration avant le départ, de la gestion des frontières et du soutien opérationnel. Ces contributions peuvent également soutenir des actions menées dans les pays tiers pouvant avoir une incidence directe sur les flux migratoires aux frontières extérieures des États membres ;

– des mesures alternatives de solidarité, axées sur le soutien opérationnel, le renforcement des capacités, le soutien au personnel, les installations et les équipements techniques.

Précisés chaque année à partir du rapport de la Commission européenne mentionné supra, le nombre annuel total de relocalisations requises et le montant annuel total des contributions financières seront arrêtés par le Conseil pour l’année à venir. Ils ne pourront être inférieurs à respectivement 30 000 relocalisations et 600 millions d’euros de contributions financières.

Pour le premier exercice 2026, qui ne couvre qu’une partie de l’année, la réserve annuelle de solidarité s’élève à 21 000 relocalisations et 420 millions d’euros de contributions financières [13].

S’agissant de la France, le pays représentera 16 % des relocalisations prévues (soit 3 361 demandeurs d’asile). En application du mécanisme dit « offset », permettant à un État membre de remplir ses obligations de solidarité en prenant en charge l’examen de demandes d’asile initialement attribuées à un État bénéficiaire, ce nombre prendra en compte des demandeurs d’asile que l’application du système « Dublin » aurait dû conduire à les transférer dans leur pays de première entrée.

Le renforcement des outils de gestion de crise

Le règlement 2024/1359 « crise et force majeure » instaure de nouveaux outils afin de permettre aux États membres de faire face à des situations de crise migratoire. Il prévoit des mesures de solidarité fondées sur le règlement « gestion » ainsi que des règles spécifiques temporaires dérogeant à celles énoncées dans ce même règlement et dans le règlement « Procédure ».

En vertu de l’article 1er du règlement, le terme de « crise » désigne « une situation exceptionnelle d'arrivées massives, par voie terrestre, aérienne ou maritime, de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides dans un État membre, y compris de personnes qui ont été débarquées à la suite d'opérations de recherche et de sauvetage, d'une ampleur et d'une nature telles, compte tenu, notamment, de la population, du PIB et des spécificités géographiques de l'État membre, dont la taille du territoire, qu'elle rend inopérant le régime bien préparé d'asile, d'accueil, y compris les services de protection de l'enfance, ou de retour de l’État membre, notamment en raison d'une situation au niveau local ou régional, de sorte qu'il pourrait y avoir de graves conséquences pour le fonctionnement du régime d'asile européen commun ».

La situation de crise au sens du règlement peut également résulter d’une situation d’instrumentalisation des flux migratoires, définie comme la situation dans laquelle « un pays tiers ou un acteur non étatique hostile encourage ou facilite le mouvement de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides vers les frontières extérieures ou vers un État membre, dans le but de déstabiliser l'Union ou un État membre, et dans laquelle de telles actions sont susceptibles de mettre en péril des fonctions essentielles d'un État membre, y compris le maintien de l'ordre public ou la sauvegarde de sa sécurité nationale. »

Les situations de force majeure renvoient à « des circonstances anormales et imprévisibles échappant au contrôle d'un État membre, dont les conséquences n’auraient pas pu être évitées malgré toute la diligence déployée », qui empêchent ledit État membre de respecter les obligations découlant du règlement relatif à la gestion de l'asile et de la migration et du règlement « procédures ».

Le déclenchement d’une situation de crise permet aux États membres de mettre en place certaines procédures dérogatoires. En outre, elle permet également l’activation du mécanisme de solidarité prévu par le règlement pour la gestion de l’asile et de la migration.

Lorsqu’un État membre estime être confronté à une situation de crise ou de force majeure, il peut saisir la Commission européenne d’une demande motivée. Celle-ci procède alors à une évaluation rapide de la situation et, si les conditions prévues par le règlement sont réunies, adopte, dans un délai de deux semaines, une décision d’exécution constatant l’existence de la situation invoquée.

Parallèlement, la Commission présente au Conseil de l’Union européenne une proposition de décision d’exécution précisant les mesures dérogatoires susceptibles d’être mises en œuvre ainsi que, le cas échéant, le plan de solidarité destiné à soutenir l’État membre concerné. Le Conseil statue ensuite sur cette proposition et adopte, le cas échéant après modification, une décision d’exécution autorisant les dérogations retenues et arrêtant les modalités de la solidarité européenne.

Un État membre peut solliciter plusieurs formes de soutien de la part des autres États membres : des relocalisations de demandeurs d'une protection internationale ou, par accord bilatéral, de bénéficiaires d'une protection internationale; des contributions financières destinées à financer des mesures permettant de faire face à la crise, ainsi que d’autres mesures de solidarité, notamment un soutien opérationnel, technique ou logistique, prévues par le règlement sur la gestion de l'asile et de la migration.

S’agissant des dérogations susceptibles d’être mises en œuvre, le règlement autorise tout d’abord un allongement des principaux délais procéduraux. Ainsi, le délai maximal pour procéder au filtrage aux frontières extérieures peut être porté de cinq à douze jours, tandis que le délai d’enregistrement d’une demande de protection internationale peut être prolongé de cinq jours à quatre semaines.

Les États membres confrontés à une situation de crise ou de force majeure peuvent également étendre la durée maximale de la procédure d’asile à la frontière, qui passe de douze à dix-huit semaines. De même, la durée de la procédure de retour à la frontière peut être prolongée, notamment par une extension de six semaines supplémentaires de la durée maximale de rétention ([14]) .

Le règlement prévoit par ailleurs un assouplissement des conditions de recours à la procédure d’asile à la frontière. En temps normal, cette procédure s’applique notamment aux ressortissants de pays dont le taux moyen de reconnaissance d'une protection internationale est inférieur à 20 % au niveau de l'Union européenne. En situation de crise, ce seuil peut être abaissé à 5 %.

Le texte aménage également les délais prévus par le règlement relatif à la gestion de l'asile et de la migration. Il autorise notamment un allongement des délais applicables aux demandes de prise en charge ou de reprise en charge ainsi qu'à l’exécution des transferts entre États membres.

Enfin, dans certaines circonstances, un État membre confronté à une situation de crise « avec des arrivées massives d’une ampleur et d’une intensité exceptionnelles » peut être temporairement déchargé de son obligation de prendre en charge un demandeur de protection internationale, alors même qu’il serait normalement responsable de l’examen de sa demande en application du règlement relatif à la gestion de l'asile et de la migration.

principales dérogations prévues par le pacte en situation de crise ou de force majeure

Les mesures dérogatoires prévues par le règlement ne peuvent être mises en œuvre qu’à titre temporaire. Elles sont autorisées pour une durée initiale de trois mois, renouvelable jusqu’à quatre fois, de sorte que leur durée totale d’application ne peut excéder douze mois.

L’établissement d’un cadre européen pour la réinstallation et l’admission humanitaire

Le règlement (UE) 2024/1350 établit un cadre commun de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire.

Il détermine les règles applicables à l’identification des personnes éligibles à ces dispositifs et prévoit l’adoption, tous les deux ans, d’un plan de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire. Ce plan, proposé par la Commission européenne et adopté par le Conseil au moyen d’un acte d’exécution, fixe notamment le nombre maximal de personnes à admettre ainsi que la participation des États membres (article 8).

Le règlement ne crée toutefois aucun droit individuel à la réinstallation ni aucune obligation, pour les États membres, d’admettre un nombre déterminé de personnes au titre de la réinstallation ou de l’admission humanitaire. La participation des États demeure ainsi fondée sur le volontariat.

Selon le plan national de mise en œuvre du Pacte, la France satisfait d’ores et déjà aux exigences du règlement, en mettant en œuvre un nombre important de réinstallations. L’article L. 520-1 du CESEDA prévoit à ce titre que les autorités compétentes en matière d’asile peuvent organiser, y compris au moyen de missions conduites dans des pays tiers, la réinstallation en France de personnes vulnérables relevant de la protection internationale.

Le principal enjeu identifié dans la mise en œuvre du règlement réside dans les nouvelles obligations de collecte des données biométriques et alphanumériques des personnes admises au titre des programmes de réinstallation et d’admission humanitaire, qui doivent être enregistrées dans la base Eurodac. Cette évolution appelle principalement des adaptations d’ordre technique et opérationnel.

L’extension de la base de données EURODAC

Le Pacte européen sur la migration et l’asile rénove et complète la base de données recensant les personnes ayant franchi irrégulièrement la frontière, dénommé « EURODAC ». Il conforte sa finalité, consistant à déterminer rapidement l’État membre responsable de la demande d’asile, dans le cadre d’une gestion assurée par l’Agence de l’Union européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA).

Le règlement 2024/1358 [15] procède à plusieurs modifications substantielles à ce qui est désormais dénommé « EURODAC III », conçu comme un instrument plus large de contrôle de l’immigration irrégulière :

– l’ajout de nouvelles finalités, avec la contribution au contrôle de l’immigration irrégulière vers l’Union européenne, le renforcement de la sécurité au sein de l’Union européenne et l’obtention d’une meilleure vision des flux migratoires ;

– l’extension de la prise d’empreintes digitales aux demandeurs d’asile de plus de six ans, contre quatorze ans jusqu’ici (article 6). Dans ce cas de figure, « ces empreintes sont recueillies par des fonctionnaires formés spécifiquement pour recueillir les données biométriques d’un mineur, d’une manière adaptée aux enfants et tenant compte de leur spécificité, dans le plein respect de l’intérêt supérieur de l’enfant et des garanties prévues par la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant » (article 14). Le règlement prévoit que le mineur est accompagné tout au long de la procédure par un membre adulte de sa famille ou, à défaut, par son représentant légal. L’incertitude quant à la vérification de la condition de six ans en l’absence de tout justificatif entraîne l’absence de relèvement des empreintes ;

– l’extension également de la prise d’empreintes digitales aux étrangers en situation irrégulière ;

– la possibilité pour les États membres « d’utiliser la contrainte en dernier ressort » pour relever les empreintes dès l’interpellation des étrangers en situation irrégulière. Lors de son audition par le Sénat le 29 avril 2026, le ministre de l’Intérieur a indiqué que le Gouvernement entendait recourir à cette disposition, qui ne concerne pas les demandeurs d’asile, précisant que cette contrainte interviendra « en cas de refus caractérisé de l'étranger, sur autorisation du procureur de la République, saisi en ce sens par l'officier de police judiciaire qui a procédé à l'interpellation » ;

– l’élargissement du périmètre des données collectées avec l’ajout de l’image faciale, l’état civil, la nationalité du ressortissant, et la mention – le cas échéant – d’une menace pour la sécurité intérieure, en complément des éléments retenus jusqu’ici (empreintes digitales et sexe). Ces données seront conservées dix ans lorsqu’elles relèvent de demandeurs d’asile, cette durée étant réduite à cinq ans pour les étrangers en situation irrégulière et pour les personnes débarquées à la suite d’une opération de sauvetage en mer ;

– l’ajout de nouvelles catégories d’enregistrement. Les six catégories actuelles [16] sont complétées depuis le 12 juin 2026 par les personnes enregistrées conformément à un programme de réinstallation européen (catégorie 7) ou national (catégorie 8) et les ressortissants de pays tiers ou apatrides débarqués à la suite d’une opération de recherche et de sauvetage en mer (catégorie 9). S’ajoutera une dixième catégorie en 2029, celle recensant les bénéficiaires de protection temporaire ;

– l’accès des États membres à EURODAC et sa déclinaison nationale. Lors de son audition par le Sénat le 29 avril 2026, le ministre de l’Intérieur a annoncé le déploiement d’un « EURODAC français, auquel accéderont l'ensemble des policiers et des gendarmes à partir de leur tablette Néo » ;

– l’interopérabilité avec le système européen d’information sur les visas VIS [17] et, à compter de fin 2026, avec le nouveau système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages ETIAS [18].

Les adaptations du droit national rendues nécessaires par le Pacte

L’ensemble des règlements composant le Pacte est entré en application entre le 12 juin et le 1er juillet 2026. En amont de cette échéance, le Gouvernement a adopté les mesures relevant de sa compétence réglementaire à travers dix décrets ([19]) et six arrêtés ([20]). Il a également diffusé, le 10 juin 2026, après avis du Conseil d’État, une circulaire destinée à accompagner l’entrée en application des nouveaux règlements en présentant le droit applicable à compter de cette date.

Cette circulaire ne saurait toutefois pallier l’absence d’intervention du législateur. Les adaptations relevant du domaine de la loi restent en effet indispensables pour assurer la pleine effectivité du Pacte, garantir la cohérence du droit national avec les règlements européens et exercer les marges d’appréciation laissées aux États membres.

En effet, aux termes de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les règlements européens sont obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans l’ensemble des États membres. Contrairement aux directives, ils ne nécessitent donc pas de transposition pour produire leurs effets juridiques. Cette applicabilité directe ne dispense toutefois pas les États membres d’adopter les mesures d’adaptation nécessaires de leur droit interne.

L’adaptation du droit national répond ainsi à un triple impératif.

En premier lieu, l’adaptation du CESEDA est nécessaire pour garantir la cohérence de l’ordre juridique interne et constitue un enjeu majeur de sécurité juridique. L’entrée en vigueur des règlements européens impose d’abroger ou de modifier les dispositions nationales devenues incompatibles, mais également de préciser les modalités de leur articulation avec le nouveau droit européen.

Selon les indications communiquées par le ministère de l’Intérieur, l’entrée en vigueur du Pacte affecte près de 300 articles du CESEDA. La circulaire du ministre de l’Intérieur du 10 juin 2026 indique par conséquent que « le CESEDA ne constituera plus, à compter du 12 juin, une référence suffisamment fiable. » De plus, le maintien simultané de dispositions nationales devenues obsolètes et de règlements européens immédiatement applicables fait naître un enchevêtrement de normes particulièrement difficile à appréhender, tant pour les administrations que pour les juridictions et les personnes concernées qui engendrera une insécurité juridique inédite et des difficultés d’applications majeures.

Le Conseil d’État a lui-même alerté sur ce risque dans son avis du 2 avril 2026 relatif au présent projet de loi. Il relève que « la coexistence des règlements, d’application directe, et des dispositions nationales actuelles est de nature à soulever des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d’un important contentieux » ([21]).

À défaut d’une adaptation rapide du droit interne, il appartiendrait alors au juge administratif et au juge judiciaire de préciser la portée des règlements européens et de déterminer, au cas par cas, quelles dispositions nationales demeurent applicables et dans quelle mesure elles doivent être écartées. Une telle situation conduirait à faire peser sur le juge une responsabilité qui incombe normalement au législateur, au prix d’une multiplication des contentieux et d’une insécurité juridique préjudiciable tant aux administrations qu’aux justiciables. Cette situation est reconnue par le Gouvernement qui indique dans la circulaire du 10 juin 2026 qu’« en l'absence de loi, il est vraisemblable qu’une partie des conditions d'application du Pacte soient fixées de façon prétorienne ».

En deuxième lieu, de nombreuses dispositions du Pacte, bien que directement applicables, ne pourront recevoir une application effective sans intervention du législateur. Les règlements renvoient en effet à de multiples reprises au droit national pour définir les autorités compétentes, fixer les procédures applicables ou prévoir les garanties entourant certaines décisions. Comme le rappelle le Conseil d'État, les exigences du droit de l’Union « sont sans incidence sur la répartition interne des compétences ». Dès lors, le pouvoir réglementaire ne saurait suppléer l’absence d'intervention du législateur lorsque les mesures d’application relèvent du domaine de la loi. Tel est le cas, par exemple, des mesures privatives ou restrictives de liberté nécessaires à la mise en œuvre des procédures d’asile et de retour à la frontière, qui ne pourront recevoir une pleine application sans base légale.

En outre, plusieurs dispositions des règlements ménagent une marge d’appréciation aux États membres. Certaines se bornent à fixer des normes minimales ou maximales, tandis que d’autres revêtent un caractère facultatif (« may clauses ») et appellent un choix exprès du législateur national. À cet égard, le ministre de l’intérieur a indiqué devant la commission des lois du Sénat que les règlements du Pacte comportaient environ 150 clauses optionnelles.

Enfin, le maintien de dispositions législatives contraires ou devenues obsolètes est susceptible de constituer un manquement aux obligations découlant du droit de l’Union. Le Conseil d’État souligne à cet égard que la circulaire prise par le Gouvernement pour préciser l’articulation entre le droit interne et les règlements européens « ne suffira pas à assurer le respect des obligations de la France à l’égard de l’Union européenne » ([22]).

Ces observations valent également pour l’application de la directive « Accueil », dont le délai de transposition a expiré le 12 juin 2026. En effet, selon une jurisprudence constante, à l’expiration du délai de transposition, les autorités nationales ne peuvent plus faire application de dispositions de droit interne incompatibles avec les objectifs poursuivis par une directive. En outre, tout justiciable est fondé à se prévaloir, à l’encontre de l’administration, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive qui n’a pas été transposée dans les délais (CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux, n° 298348, Rec.). À cet égard, le Gouvernement a indiqué que, le 15 juillet 2026, la Commission européenne avait adressé à dix-sept États membres, dont la France, une lettre de mise en demeure pour défaut de communication des mesures assurant la transposition complète de cette directive

Le dispositif proposé

L’article unique du projet de loi comporte trois habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnances, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, afin de prendre les mesures rendues nécessaires par l’entrée en application du Pacte européen sur la migration et l’asile.

À cette fin, le I de l’article unique habilite le Gouvernement, à prendre par ordonnances, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi, les dispositions législatives nécessaires à la transposition de la directive « Accueil » (2024/1346) et à adopter les mesures d’adaptation rendues nécessaires par l’application des neuf règlements qui composent le Pacte ([23]).

L’étude d’impact du projet de loi indique que le Gouvernement n’a identifié aucune mesure de nature législative rendue nécessaire par les règlements « réinstallation », « filtrage » et « crise et force majeure » mais qu’ils ont été intégrés dans le périmètre d’habilitation à titre de précaution.

Le II autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances, dans un délai de six mois, les mesures d’extension et d’adaptation de ces dispositions dans les collectivités d’outre-mer régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Enfin, le III habilite le Gouvernement à prendre, dans un délai de neuf mois, les mesures de coordination et de mise en cohérence qui pourraient s’avérer nécessaires à la suite de l’adoption des deux premières ordonnances.

Pour chacune de ces habilitations, l’article unique dispose qu’un projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’ordonnance.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

La commission des lois du Sénat, à l’initiative de l’un de ses rapporteurs ([24]), a supprimé la troisième habilitation prévue par l’article unique, estimant préférable que ces mesures de coordination soient intégrées à la loi de ratification des ordonnances.

La Position de la commission

La commission a supprimé l’article unique du projet de loi en adoptant trois amendements de suppression déposés par M. Paul Christophle ([25]), Mme Elisa Martin ([26]) et Mme Balage El Mariky ([27]).

Compte Rendu des débats

Lors de sa troisième réunion du 21 juillet 2026, la Commission auditionne M. Laurent Nuñez, ministre de l’Intérieur, et procède à la discussion générale sur le projet de loi, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des règlements (UE) n°s 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (n° 2820) (M. Guillaume Gouffier Valente, rapporteur).

Lien vidéo : https://assnat.fr/qFTBiA

M. le président Vincent Caure. Monsieur le ministre, nous sommes heureux de vous accueillir afin que vous nous présentiez le projet de loi habilitant le gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires pour mettre en œuvre le pacte européen sur la migration et l’asile, définitivement adopté le 14 mai 2024.

Ce pacte se compose de neuf règlements et d’une directive, la majorité de ces textes étant entrés en vigueur le 12 juin 2026. Même si les règlements sont d’application directe, nous devons toiletter de nombreux articles du Ceseda (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) afin de les rendre conformes à ces nouvelles dispositions.

Dans la mesure où le débat sur l’opportunité de ces mesures a déjà eu lieu au niveau européen et que la marge de manœuvre du législateur national est, par conséquent, réduite, le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance, à laquelle nous sommes généralement peu favorables, trouve cependant ici toute sa pertinence. Compte tenu de l’importance de ce pacte, il nous a donc semblé indispensable, monsieur le ministre, de vous entendre avant d’examiner l’article unique du projet de loi.

M. Laurent Nuñez, ministre de l’intérieur. Depuis un mois, nous avons pris neuf décrets, trois arrêtés et une circulaire, en date du 10 juin dernier, qui ont permis d’assurer l’application d’une grande partie du pacte sur la migration et l’asile dans notre pays. Les dispositions d’application directe sont donc mises en œuvre par les juridictions, les préfectures, les forces de sécurité intérieure et l’ensemble des intervenants.

Il ne s’agit en aucun cas d’un contournement du Parlement. Par principe, les règlements européens sont d’application directe dans les États membres.

Je rappelle d’ailleurs que les textes du pacte ont été adoptés par les instances européennes après dix années de négociations, qui ont permis de mettre au point une réforme structurelle tirant les leçons de la crise de 2015 et de 2016. Les pays européens ont notamment décidé de renforcer les frontières extérieures en instaurant un filtrage, qui ne s’applique pas qu’aux frontières extérieures, et des procédures d’asile et de retour à la frontière.

Ces nouvelles dispositions du pacte s’appliquent bien en France depuis le 12 juin dernier. Il n’y a ni chaos juridique ni chaos migratoire. Toutefois, plusieurs dispositions législatives doivent encore être prises ; c’est tout l’objet de ce projet de loi d’habilitation à légiférer par ordonnances.

La France applique la procédure renforcée de filtrage à la frontière extérieure. Les ressortissants de pays tiers ou les apatrides qui demandent l’asile à un point de passage frontalier sont soumis à un contrôle d’identité et de sécurité. Le filtrage aux frontières implique désormais l’enregistrement obligatoire des empreintes digitales et des photographies dans la base de données Eurodac (European Asylum Dactyloscopy Database).

Par ailleurs, la France applique la nouvelle procédure d’asile à la frontière, qui concerne environ 2 000 personnes par an en moyenne – contre 1 700 en 2025 – dont 80 % se présentent à l’aéroport de Roissy. Avant l’entrée en vigueur du pacte, un étranger se présentant à la frontière ou maintenu en zone d’attente pouvait entrer en France sans attendre la décision de l’Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides) sur sa demande d’asile. L’Ofpra rendait uniquement un avis sur le caractère irrecevable ou manifestement infondé de la demande. Depuis le 12 juin, l’Ofpra procède à une instruction au fond de la demande d’asile présentée à la frontière, ce qui facilite le réacheminement en cas de refus de la demande.

La France applique également les nouvelles règles de limitation et de retrait des conditions matérielles d’accueil (CMA), telles que prévues par la directive « accueil », qui fait partie du pacte. Conformément à l’avis du Conseil d’État, la directive a pu en grande partie être transposée par des mesures réglementaires. Les conditions matérielles d’accueil peuvent être refusées en cas de refus de rejoindre un lieu d’hébergement. Elles peuvent être retirées en cas de comportement violent au sein du centre d’hébergement ou de manquement grave au règlement du lieu d’hébergement, ce qui inclut l’abandon du lieu où le demandeur a été orienté. Dans les autres cas prévus par le Ceseda, les conditions matérielles d’accueil pourront être limitées. Ainsi, les demandeurs d’asile en procédure Dublin ne peuvent plus, dès la notification de la décision de transfert dans un autre pays, continuer à bénéficier des conditions matérielles d’accueil.

En outre, la France applique le principe de l’irrégularité du séjour dès le rejet de la demande d’asile par l’Ofpra. Dans la circulaire du 10 juin, j’ai invité les préfets à édicter des décisions d’éloignement sans attendre que le rejet de la demande ait acquis un caractère définitif. Il n’est donc plus nécessaire d’attendre la décision de la Cour nationale du droit d’asile.

Enfin, la France applique la nouvelle procédure de retrait implicite de la demande d’asile. Si le demandeur d’asile ne coopère pas, notamment s’il refuse la prise d’empreintes digitales, le préfet peut saisir l’Ofpra, puis retirer l’attestation de demande d’asile et prononcer une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Toutefois, il est nécessaire de prendre des dispositions législatives d’adaptation. Si des palliatifs juridiques ont pu être trouvés, il n’en demeure pas moins que le droit applicable aux demandeurs d’asile est difficilement lisible et que les objets les plus novateurs du pacte ne peuvent être déclinés en droit interne. Il est donc essentiel de poursuivre l’examen de ce projet de loi d’habilitation à légiférer par ordonnances, que le Sénat a adopté il y a quelques semaines, le 20 mai dernier.

Comme l’a indiqué le Conseil d’État, l’intervention du législateur reste nécessaire pour corriger plusieurs incompatibilités, tenant notamment à la mise en œuvre de la procédure d’asile à la frontière. Les services des préfectures et les agents de la police aux frontières sont pleinement mobilisés afin d’éviter que la France ne devienne le point faible des frontières de l’Union. Mais l’absence de base législative est susceptible d’encourager les flux migratoires.

La procédure d’asile à la frontière n’est pas pleinement effective, alors qu’elle constitue l’un des apports majeurs du pacte. Premièrement, le recours à cette procédure est limité dans son champ d’application. Elle ne peut être appliquée qu’en cas de fraude, de risque pour l’ordre public ou lorsque le demandeur d’asile est issu d’un pays dont le taux de protection est inférieur à 20 %.

Une mesure législative reste ainsi nécessaire pour la mettre en œuvre dans les cas dits facultatifs (may clause) : lorsque le demandeur ne soulève que des questions sans pertinence, lorsqu’il fait des déclarations manifestement incohérentes ou contradictoires, lorsqu’il ne présente une demande d’asile qu’afin d’éviter l’exécution d’une mesure d’éloignement, lorsqu’il provient d’un pays d’origine sûr ou encore lorsque sa demande ultérieure est déclarée irrecevable.

Surtout, nous ne pouvons pas, à droit constant, prendre de mesure restrictive ou privative de liberté pour assurer que la « fiction de non-entrée » qui caractérise la procédure d’asile à la frontière est pleinement respectée. C’est uniquement dans le cas où le demandeur représente une menace à l’ordre public qu’il pourra être placé en rétention. Des mesures législatives sont donc nécessaires pour permettre d’assigner un demandeur à résidence ou de le maintenir en zone d’attente même en l’absence de menace à l’ordre public. Je rappelle que le principe de la procédure d’asile à la frontière est de retenir les individus pour que leur demande soit traitée avant même qu’ils pénètrent sur le territoire national.

La procédure de retour à la frontière, qui constitue la suite de la procédure d’asile à la frontière, n’est pas non plus pleinement effective. Seule une adaptation législative permettra de maintenir en zone d’attente, au-delà de vingt jours, les déboutés de la procédure d’asile à la frontière afin qu’ils puissent être réacheminés dans le délai de douze semaines fixé par le pacte. De même, seule une adaptation législative permettra de prononcer une assignation à résidence si plus aucune place n’est disponible en zone d’attente, ou de placer systématiquement en retenue pour vérification du droit au séjour (RVDS) un étranger qui n’aurait pas été réacheminé lors du maintien en zone d’attente.

En outre, le pacte sur la migration et l’asile a modifié nombre de procédures et de délais de recours. Lorsque ces recours existaient déjà dans notre droit national, nous avons pu transposer ces modifications par décret. En revanche, nous ne pouvons pas créer de voie de recours nouvelle sans vecteur législatif nouveau ; cela prive la France de l’effet utile de certaines dispositions du pacte, notamment de celle qui prévoit que le recours contre une décision de l’administration n’est pas suspensif de l’exécution des mesures d’éloignement.

J’aimerais répondre à quelques contre-vérités et inquiétudes qui ont émergé des débats sur l’entrée en vigueur du pacte et sa mise en œuvre effective.

Le pacte ne prévoit pas l’installation de plusieurs milliers de migrants en Europe. Il instaure principalement des contrôles aux frontières, avec une procédure de filtrage et une procédure d’asile à la frontière obligatoire, notamment au niveau des pays de première entrée dans l’Union européenne, ce qui n’était pas toujours le cas auparavant. Il prévoit aussi la maîtrise des mouvements secondaires – nous reviendrons ultérieurement sur les compensations, que ce soit en matière de finances ou de responsabilités, ainsi que sur les relocalisations qui y sont liées. Les effets sont déjà très concrets : ainsi, la France et l’Allemagne ont obtenu de la Grèce et de l’Italie la reprise des transferts Dublin, qui avaient été suspendus respectivement depuis 2011 pour la première et décembre 2022 pour la seconde.

Par ailleurs, le pacte ne prévoit pas uniquement un contrôle plus strict des flux migratoires ; il contient aussi des mesures qui renforcent les droits des demandeurs d’asile et des publics vulnérables. En effet, il intègre dans le corpus juridique européen plusieurs dispositions de la convention de Genève, exclut les mineurs des procédures contraignantes, prévoit systématiquement des examens de vulnérabilité sanitaire et impose un régime des conditions matérielles d’accueil plus favorable que le régime actuel, même si les conditions de retrait de ce bénéfice ont été également précisées.

Je terminerai en rappelant quelques points de méthode.

Au Sénat, les rapporteurs ont reconnu que le recours aux ordonnances était indispensable, à la condition, évidemment, que le Parlement puisse les contrôler. Je partage totalement cette position. Malgré le recours aux ordonnances, je me suis efforcé d’être le plus transparent possible sur la mise en œuvre du pacte. J’ai répondu à toutes les questions qui m’ont été posées, dès le mois d’avril au Sénat. En parallèle, je me suis entretenu avec les présidents des chambres et les représentants des groupes politiques.

Vous examinerez tout à l’heure un certain nombre d’amendements, dont plusieurs amendements de suppression. J’ai cependant remarqué que le groupe Écologiste et social proposait de créer un comité de suivi de la mise en œuvre du pacte, composé de parlementaires. Je ne m’y opposerai pas. Nous pourrons d’ailleurs faire le point, à échéance régulière, sur les clauses optionnelles prévues par la directive et les règlements du pacte européen. In fine, un projet de loi de ratification des ordonnances sera évidemment nécessaire.

La réunion est suspendue, le mercredi 22 juillet, de zéro heure vingt-cinq à zéro heure trente-cinq.

M. Guillaume Gouffier Valente, rapporteur. Le pacte européen sur la migration et l’asile a été définitivement adopté il y a deux ans, en mai 2024, après dix années de négociations. La France a pleinement participé à sa préparation, en particulier lors de la présidence française de l’Union européenne, en 2022, qui permit de relancer la dynamique de discussion.

Le projet de loi que nous examinons ce soir est atypique à plusieurs titres : par son contenu – neuf règlements et une directive ayant des implications majeures pour notre droit national –, par sa forme – un article unique habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnances –, et enfin, et peut-être surtout, par son calendrier – la réforme dont nous discutons s’applique, pour l’essentiel, depuis le 12 juin dernier. Nous ne sommes pas le seul État membre aux prises avec ce calendrier délicat, puisque quatre autres pays sont dans une situation similaire à la nôtre, mais cela ne saurait justifier que la France, et plus précisément son Parlement, se dessaisisse plus longtemps de cette réforme.

Il me paraît important de préciser ce sur quoi porte ce projet de loi, et ce sur quoi il ne porte pas. Ce texte habilite le gouvernement à adapter notre droit national au nouveau cadre juridique tracé par le pacte.

La question n’est pas de savoir si nous sommes pour ou contre l’entrée en vigueur de ce pacte européen : il s’applique déjà, pour l’essentiel, depuis un mois, et les règlements étant d’effet direct, il continuera de s’appliquer même si le présent projet de loi est rejeté. Du reste, de nombreuses dispositions ont déjà été précisées par voie réglementaire, avec la publication de plusieurs décrets et de la circulaire du 10 juin dernier.

La question n’est pas non plus de savoir si nous sommes pour ou contre le recours aux ordonnances. Il n’est jamais aisé, pour le Parlement, de se dessaisir de sa compétence, même provisoirement, mais le calendrier qui s’impose à nous ne permet pas d’autre solution. Comme l’a souligné le Conseil d’État, « la coexistence des règlements, d’application directe, et des dispositions nationales actuelles est de nature à soulever des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d’un important contentieux ». L’objet du présent projet de loi est précisément de mettre fin à cette situation juridique aussi confuse qu’inédite.

La question est de savoir si nous souhaitons, nous, députés de l’Assemblée nationale, discuter du contenu et examiner des adaptations, en particulier lorsque les règlements offrent aux États membres la possibilité d’adopter des clauses facultatives. Refuser l’habilitation ne renforcerait pas le rôle du Parlement : ce serait, au contraire, le priver de toute prise sur ces adaptations. L’adoption du présent projet de loi permettrait précisément que ces adaptations soient soumises au Parlement, dans le cadre du projet de loi de ratification que le gouvernement s’est engagé à déposer : les assemblées pourraient alors débattre des choix retenus par le gouvernement, exercer leur contrôle et, le cas échéant, modifier les dispositions proposées.

La question est également de savoir si nous souhaitons, comme législateurs, assurer la clarté et l’intelligibilité du droit national, et permettre aux différentes parties prenantes – demandeurs d’asile, associations, services de l’État – de s’en saisir. Environ 40 % des dispositions du Ceseda sont aujourd’hui obsolètes : cette situation ne semble pas tenable dans la durée.

En conséquence, il convient d’être clair sur la portée des amendements de suppression déposés par les députés socialistes, écologistes et insoumis. L’adoption de ces amendements ne conduira pas à empêcher la mise en œuvre des dispositions du pacte sur la migration et l’asile, mais uniquement à priver notre assemblée d’un débat sur le fond, lors de la discussion du projet de loi de ratification des ordonnances, et de la faculté de procéder alors aux adaptations nécessaires.

Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger sur trois points spécifiques.

Concernant tout d’abord l’habilitation à légiférer par ordonnances, pouvez-vous nous indiquer comment le Parlement sera associé à la préparation et au suivi de ces ordonnances ? Si le projet de loi d’habilitation est adopté par le Parlement, quel sera le calendrier d’examen du projet de loi de ratification, et quelles seront les modalités d’association des parlementaires à leur mise en œuvre ? À cet égard, j’ai bien noté que vous étiez favorable à un amendement du groupe Écologiste et social.

Par ailleurs, je l’ai dit, le pacte sur la migration et l’asile est en vigueur depuis le 12 juin dernier. Quelles seraient les conséquences de l’absence d’une loi nationale pérenne portant adaptation de son contenu ?

Enfin, le pacte prévoit une longue liste de clauses optionnelles, à la main des États membres. Quelles sont celles que le gouvernement entend retenir ? Parmi ces clauses, lesquelles nécessitent une base légale ?

Je vous remercie pour les précisions essentielles que vous nous apporterez ce soir et salue la mobilisation des services de l’État dans ce contexte devenu particulièrement délicat.

M. le président Vincent Caure. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Jordan Guitton (RN). Permettez-moi tout d’abord de rendre hommage, au nom de mon groupe, aux deux pompiers décédés en service cet après-midi près de Bordeaux. J’adresse toutes mes condoléances à leurs familles et pense à tous ceux qui travaillaient avec eux.

Ce projet de loi habilitant le gouvernement à prendre par ordonnances des mesures d’adaptation au droit de l’Union européenne propose plus d’immigration. C’est un texte éminemment politique qui cache une réalité brutale, et la déclinaison directe d’un renoncement historique – je veux parler du pacte européen sur la migration et l’asile, que nous avons combattu au Parlement européen et que nous continuerons de combattre.

Ce texte vise donc à habiliter le gouvernement à décider, par ordonnances, de la politique migratoire. Mais permettez-moi de vous rappeler que, sous la Macronie, de M. Castaner à M. Nuñez, en passant par M. Darmanin et M. Retailleau, nous avons toujours accueilli quelque 500 000 personnes par an dans notre pays… Nous n’avons donc pas envie de vous habiliter à gérer, par ordonnances, la politique migratoire de la France.

Le 12 juin 2026, ce pacte imposé par la Commission européenne est officiellement entré en vigueur. Derrière son intitulé technocratique se cache une réalité simple : ce texte impose aux États membres d’accueillir des migrants supplémentaires, à répartir sur tout leur territoire. Les conséquences pour la France sont évidemment considérables. La Macronie et ses alliés imposent la répartition de migrants dans nos communes – des migrants que la majorité des Français refusent évidemment depuis tant d’années. Si notre pays refuse d’appliquer cette politique, Bruxelles a déjà prévu la sanction : une amende de 20 000 euros devra être versée pour chaque migrant refusé. Autrement dit, les Français sont confrontés, par votre faute, à un choix inacceptable : subir une immigration imposée ou payer une pénalité financière décidée par l’Union européenne.

Nous n’oublions pas l’alliance de circonstance entre les Républicains du Parti populaire européen (PPE), les socialistes et les macronistes du groupe Renew, qui a permis d’entériner ce texte qui nous est imposé aujourd’hui. Je ne reviendrai pas sur le défi migratoire de notre siècle, ni sur les mesures contraignantes à mettre en œuvre pour préserver l’identité de notre pays. Mais le scandale ne s’arrête pas à Bruxelles : il se poursuit ici même. Craignant un rejet à l’Assemblée nationale, le gouvernement a refusé de soumettre la transposition de ce pacte migratoire au vote des députés. Il a ainsi choisi de solliciter une habilitation à prendre des mesures par ordonnances, afin d’adapter discrètement le droit français aux exigences de Bruxelles. Cette méthode contourne totalement la représentation nationale : c’est un déni démocratique, sur un sujet pourtant si important. Cette situation va créer une grande confusion juridique et renforcer encore le pouvoir des juges en matière migratoire – vous l’avez avoué vous-même, monsieur le ministre. Les députés européens du Rassemblement national, emmenés par leur chef de file, Jordan Bardella, s’y sont, eux, évidemment opposés.

Les peuples européens aspirent à la protection et au respect de leur volonté. Un pays qui ne maîtrise pas ses frontières n’est pas un pays libre. Un peuple qui ne décide pas de sa politique d’immigration n’est plus un peuple souverain. Nous demandons donc que la France refuse l’application de ce pacte migratoire européen. Nous avons d’ailleurs saisi la Cour de justice de l’Union européenne, afin d’utiliser tous les outils juridiques à notre disposition pour bloquer ce texte. Nous demandons également que les Français soient enfin consultés – ils le seront en 2027 s’ils font confiance à Marine Le Pen dans les urnes.

Après des décennies de renoncements consentis par LR, les socialistes et les macronistes, il est temps de rendre au peuple français le pouvoir de décider qui entre sur son territoire et dans quelles conditions. Nous voterons résolument contre ce texte, contre vos ordonnances qui sacrifient notre souveraineté sur l’autel technocratique bruxellois. Pour vous, l’immigration est un projet ; pour nous, cela reste un problème.

Mme Constance Le Grip (EPR). Le texte qui nous est soumis s’inscrit dans le prolongement du pacte européen sur la migration et l’asile adopté en mai 2024, après plusieurs années de négociations entre les États membres et au sein des institutions européennes. Il convient aujourd’hui d’en assurer la transposition dans notre droit national en habilitant le gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant de la loi.

Je le disais, ce pacte européen est l’aboutissement d’un très long travail de négociation. Il répond à un constat largement partagé : face à des flux migratoires qui dépassent les frontières nationales, aucune réponse nationale ne peut suffire. C’est à l’échelle européenne que doivent être définies les règles communes permettant de mieux protéger les frontières extérieures de l’Union européenne, de garantir un traitement plus efficace des demandes d’asile et d’assurer une répartition plus équilibrée des responsabilités entre États membres.

Le pacte européen, que nous avons soutenu et soutenons encore, prévoit des évolutions importantes. Il constitue la réforme la plus ambitieuse du régime d’asile européen depuis plus d’une décennie et traduit la volonté des États membres de dépasser les limites révélées par les crises migratoires successives. Il renforce le contrôle aux frontières extérieures de l’Union grâce à un filtrage harmonisé des personnes arrivant irrégulièrement sur le territoire européen. Il améliore les procédures d’asile en les rendant plus rapides et plus efficaces. Il modernise le système Eurodac afin de renforcer l’identification et le suivi des demandeurs d’asile et des personnes en situation irrégulière. Il consolide la coopération entre les États membres, notamment par un mécanisme pérenne de soutien aux États les plus exposés à la pression migratoire. Il harmonise les critères d’octroi de la protection internationale, renforce les procédures à la frontière et instaure un cadre commun de gestion des demandes d’asile afin que les mêmes règles s’appliquent plus efficacement sur l’ensemble du territoire de l’Union. Il s’agit ainsi de bâtir un cadre européen plus cohérent, fondé sur des règles communes et une meilleure coordination des politiques nationales. C’est une conviction forte qui nous anime : les questions migratoires ne peuvent plus être traitées de manière isolée, non concertée.

Le projet de loi qui nous est présenté constitue donc une étape indispensable dans la mise en œuvre du pacte européen. Il habilite le gouvernement à prendre des ordonnances pour transposer dans notre droit la directive européenne « accueil » et procéder à toutes les adaptations législatives rendues nécessaires par l’application des neuf règlements que comprend également le pacte. Cette habilitation à légiférer par ordonnances permettra de modifier dans les meilleurs délais possibles le Ceseda, ainsi que d’autres codes, le cas échéant. Tout cela correspond parfaitement aux engagements que les États membres de l’Union européenne ont pris collectivement.

Pour le groupe Ensemble pour la République, il est essentiel que la France respecte les engagements européens qu’elle a pris et qu’elle a fortement contribué à construire et faire aboutir. C’est une exigence de cohérence et d’efficacité de notre politique migratoire commune. Mon groupe votera donc résolument en faveur de ce projet de loi.

Je termine en insistant sur une question posée par notre rapporteur : nous sommes nous aussi attachés à ce que les parlementaires soient associés, autant que faire se peut, à la rédaction des ordonnances et au suivi de la mise en œuvre du pacte.

Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Derrière ce projet de loi se cache une transformation profonde du droit d’asile. L’asile, c’est la France qui protège. L’asile, c’est la France des Lumières malheureusement éteintes par la Macronie, fortement secondée en cela par le Front national.

Vous nous demandez de vous autoriser à modifier très sensiblement, par ordonnances, le Ceseda, afin de mettre en œuvre plusieurs règlements du pacte européen sur la migration et l’asile. Soyons clairs : nous ne parlons pas ici de simples ajustements techniques. Nous parlons du respect du principe de non-refoulement, du droit à un recours effectif, de privation de liberté, ainsi que du respect des engagements internationaux de la France, et donc du droit international. C’est précisément sur ces sujets que vous demandez au Parlement de s’effacer.

Vous invoquez l’urgence de la mise en œuvre du pacte pour justifier le recours aux ordonnances. Mais l’urgence ne pourra pas justifier que le Parlement soit privé d’un débat sur des dispositions qui touchent directement aux libertés fondamentales. Lorsque sont en jeu le droit d’asile et le respect de nos engagements internationaux, c’est bien au Parlement de légiférer, certainement pas au gouvernement – et quel gouvernement ! – de décider seul.

Comment allez-vous garantir que les procédures d’asile à la frontière permettront un examen individuel et précis de chaque demande ? Une modification profonde des règles applicables en la matière organise des procédures accélérées à la frontière et réduit considérablement les délais laissés aux personnes pour faire valoir leurs droits. Hier, lors de son audition, la direction générale des étrangers en France (DGEF) a indiqué que les demandeurs d’asile devraient se tenir à la disposition de l’administration mais qu’aucune disposition ne permettrait de les contraindre à demeurer dans des lieux d’hébergement vers lesquels ils seront orientés. CQFD : vous irez le plus vite possible et renverrez donc des personnes dans des pays où elles seront effectivement en danger, parce que leurs dossiers auront été instruits beaucoup trop rapidement. Le principe de non-refoulement est garanti par la convention de Genève, mais tout sera organisé pour examiner les demandes et éloigner les individus le plus vite possible.

Le règlement relatif à la procédure de retour à la frontière prévoit que les personnes déboutées pourront être maintenues jusqu’à douze semaines à la frontière ou dans une zone de transit, sans être autorisées à entrer sur le territoire. Quelle sera la nature exacte de ces lieux ? Des cellules ? Des cachots ? Et dans ces lieux inconnus, inexistants, de quelles garanties effectives bénéficieront les personnes les plus vulnérables, notamment les mineurs, les familles avec enfants, les femmes enceintes et les victimes de traite des êtres humains, de torture ou de viol ? Les engagements internationaux de la France ne peuvent disparaître à la frontière, encore moins dans des zones de transit.

Ce que nous attendons aujourd’hui de votre part, monsieur le ministre, ce sont des réponses à ces questions de fond – au moins pour ceux qui seraient prêts à vous faire confiance aveuglément, ce qui n’est, de toute façon, pas notre cas. Vous devrez démontrer que les choix que vous vous apprêtez à faire garantiront pleinement le respect des engagements internationaux de la France ; or, d’une façon générale, vous nous prouvez plutôt le contraire. Comment allez-vous donc organiser les choses dans le respect du droit international, sans ajouter du traumatisme au traumatisme ?

M. Paul Christophle (SOC). Je ne reviendrai pas sur les questions déjà posées ; j’essaierai pour ma part d’en poser au moins deux autres, ce qui me permettra de soulever quelques différences de point de vue avec le rapporteur.

Lorsque vous avez été auditionné au Sénat, vous avez assez logiquement présenté les deux options qui vous semblaient sur la table : le dépôt d’un projet de loi intégrant les dispositions du pacte sur la migration et l’asile dans le droit national – mais il était peut-être déjà un peu trop tard –, ou le dépôt d’un projet de loi habilitant le gouvernement à prendre ces mesures par ordonnances. Vous avez également souligné que si ce second texte – le plan B, donc – n’était pas adopté à temps, le risque d’insécurité juridique serait très fort. Nous voici à présent dans cette situation : l’Assemblée nationale n’a pas encore eu le temps d’examiner ni d’adopter ce projet de loi, alors que les règlements du pacte s’appliquent désormais directement, depuis un peu plus d’un mois, sans passer par des dispositions nationales – la directive nécessite en revanche d’être transposée en droit français.

Les services de la DGEF nous ont ainsi expliqué qu’une partie des dispositions du Ceseda n’étaient plus exécutoires, tandis que certaines dispositions non codifiées, prévues par des décrets en Conseil d’État, l’étaient. Il est assez compliqué de s’y retrouver !

Les représentants de la DGEF nous ont également confirmé qu’un projet de loi avait été préparé en 2025, et qu’en novembre ou décembre, il était presque prêt. Dès lors, pourquoi n’avons-nous pas accès au texte des ordonnances ? Je suppose en effet que ces dernières reprendront le dispositif du projet de loi, auquel seront retranchées les dispositions prises par voie réglementaire ou, le cas échéant, déclassées sur décision du Conseil constitutionnel. Nous parlons pourtant de dispositions très importantes, notamment relatives à des mesures privatives de liberté ou de rétention ; certaines correspondent par ailleurs à des clauses optionnelles du règlement relatif à la procédure d’asile à la frontière.

J’en viens à la dimension budgétaire de la mise en œuvre du pacte. Au Sénat, vous aviez indiqué que les négociations budgétaires étaient encore en cours, mais je suppose que depuis lors, la préparation du projet de loi de finances pour 2027 a avancé. Vos services ont estimé que l’application du pacte coûterait 169 millions d’euros la première année, puis 122 millions la deuxième année. Vous avez obtenu la moitié des 169 millions pour 2026 ; les 122 millions sont-ils bien prévus dans le projet de budget pour 2027, afin que les étrangers soient accueillis sur le territoire national dans des conditions correctes ? Si le nombre d’étrangers concernés a fait débat au Sénat, les rapporteurs budgétaires ont montré que les crédits prévus à ce titre dans le programme 303 étaient largement insuffisants. Pouvez-vous nous en dire davantage ?

M. Patrick Hetzel (DR). Je vous remercie, monsieur le ministre, pour les explications que vous nous avez apportées. Notre groupe votera évidemment en faveur de ce projet de loi. Toutefois, certaines interrogations demeurent.

L’une des principales avancées du pacte est la création d’une procédure spécifique d’asile à la frontière permettant d’examiner certaines demandes sans entrée préalable sur le territoire européen. Cette évolution, qui répond à une difficulté très ancienne, permet d’éviter que des personnes dont la demande est manifestement infondée rejoignent durablement les circuits classiques de l’asile, alors même que les délais d’instruction et de recours peuvent être longs. Cependant, cette procédure ne sera efficace que si la France dispose des capacités matérielles et administratives nécessaires. Le pacte implique notamment une adaptation des zones d’attente, des capacités d’hébergement et des moyens octroyés à l’Ofpra et aux services compétents. Dès lors, notre pays est-il prêt à appliquer cette nouvelle procédure ? Quels seront les moyens mobilisés pour éviter que celle-ci ne soit que théorique ?

Par ailleurs, la crédibilité d’une politique migratoire se mesure avant tout à l’effectivité des décisions prises. Chaque année, 140 000 obligations de quitter le territoire français (OQTF) sont prononcées, mais leur taux d’exécution demeure particulièrement faible, autour de 10 %. Autrement dit, des décisions administratives sont prises, mais elles ne sont hélas, dans la très grande majorité des cas, pas suivies d’effet. Cette situation alimente un sentiment d’impuissance publique. Le pacte européen prévoit justement une meilleure articulation entre procédure d’asile et procédure de retour. Comment le gouvernement entend-il donc utiliser les nouveaux outils européens pour améliorer le taux d’exécution des OQTF ? Cette question se pose désormais avec une acuité très forte. Par ailleurs, quel objectif chiffré vous fixez-vous, pour les prochaines années, en matière d’éloignements effectivement réalisés ?

Mme Léa Balage El Mariky (EcoS). Nous sommes réunis aujourd’hui pour un étrange exercice démocratique : c’est en réalité une pièce de théâtre filmée, que vous allez pouvoir montrer à la Commission européenne pour prouver votre bonne foi s’agissant de la transposition du pacte, qui semble impossible, et surtout pour éviter une sanction.

De quel pacte parlons-nous ? D’un pacte qui permet d’examiner une demande d’asile en quelques jours, alors que la survie des personnes en dépend, d’enfermer des familles entières derrière des grillages pendant l’instruction de leur dossier, et d’envoyer des personnes dans leur pays d’origine ou dans un pays tiers avec lequel l’Union européenne aura signé un accord, cédant ainsi sa souveraineté à des États peu démocratiques… Des femmes qui fuient un mariage forcé, des opposants politiques, des jeunes homosexuels menacés dans leur pays seront entendus à la va-vite, parfois en visioconférence, verront leurs demandes rejetées, et seront enfermés dans des centres de retour puis expulsés avant même que leur histoire n’ait été réellement examinée. Vous connaissez l’objet de ce pacte : faire de l’immigration un problème, des immigrés les boucs émissaires des malheurs du monde, et y répondre par toujours plus d’enfermements, de contrôles, de frontières, de barrières.

Ce glissement du macronisme est tristement banal. Tel Mithridate, vous absorbez à chaque fois un peu plus du poison xénophobe de l’extrême droite, au point de ne plus vous rendre compte que vous êtes désormais totalement contaminés, dans une forme de servitude volontaire à ses pires penchants. Nous l’avons constaté avec la loi immigration de 2024, qui a constitué une étape majeure dans la normalisation des thèses du Rassemblement national, à tel point que ce parti y a vu « une victoire idéologique ». Plus récemment, nous avons pu également le mesurer avec le décret de Philippe Baptiste, qui organise de fait l’exclusion des étudiants extracommunautaires du service public de l’enseignement supérieur.

Vous avez entendu, parfois naïvement étourdis par le bruit des bottes, lorsque les néonazis de l’AfD (Alternative pour l’Allemagne) et leurs alliés du Rassemblement national ont scandé « Send them back », « renvoyez-les », dans l’hémicycle européen en parlant des réfugiés. Nous y assistons ce soir alors que vous n’avez évoqué que les mesures les plus restrictives du pacte, soit pour flatter l’ego et les lubies du Rassemblement national, soit – ce qui serait pire – pour obtenir le vote de ses députés.

Chacune de vos concessions est une faute morale et une impasse. Elles alimenteront le chaos sans jamais résoudre les difficultés auxquelles nos concitoyens sont confrontés. Chacune aura des conséquences, non seulement sur ce qu’il vous restera de courage politique dans les mois à venir, mais surtout sur la vie des personnes que vous semblez oublier. Vous parlez de flux, de mouvements secondaires ou primaires ; moi, je parle de la vie de femmes et d’hommes que j’ai rencontrés.

Je pense à Maria, 45 ans, que j’ai rencontrée le 15 juin à Roissy, quarante-huit heures après son arrivée. Équatorienne, elle avait un atelier de couture dans son pays, mais a dû le fermer car des groupes criminels la rançonnaient et la menaçaient de mort. Mais comme seulement 2 % des demandes d’asile venant d’Équateur aboutissent en Europe, elle a été directement orientée vers cette procédure d’asile à la frontière, sans pour autant la connaître et alors que la PAF, la police aux frontières, et les associations balbutient pour l’appliquer.

Je veux aussi parler d’Hélène, qui détient un diplôme pour travailler en crèche, mais qui devra pourtant attendre six mois avant de pouvoir demander une autorisation de travail, car c’est la règle pour tous les demandeurs d’asile.

En ce qui nous concerne, nous croyons à une autre politique migratoire : une politique qui accompagne autant la personne qui arrive que la société qui accueille ; une politique qui mobilise les collectivités locales, les associations, les entreprises ; une politique qui investit dans l’apprentissage de la langue, le logement, l’accès aux soins, la formation, l’emploi ; une politique qui se préoccupe réellement de la scolarisation des enfants allophones, de l’accompagnement des familles, de l’accès à la culture, au sport, aux loisirs. Voilà ce qu’il faudrait faire.

Mais au lieu de cela, vous demandez l’autorisation de réformer par voie d’ordonnance près de 40 % de notre Ceseda. Cette habilitation est d’une ampleur considérable et les décrets que vous avez déjà pris, y compris en vous appuyant sur les marges laissées par les textes européens, ne me laissent que peu d’espoir sur votre manière de légiférer à la place du Parlement.

Le droit européen vous laissait pourtant deux années pour préparer cette transposition, mais vous n’avez rien fait. C’est d’autant plus regrettable que cette dernière n’a rien de mécanique. Plus de 150 clauses facultatives laissent au gouvernement une très grande marge d’appréciation. Vous évoquez l’urgence, mais il n’y en a pas ; il n’y a que des gens désorganisés. Je n’ai même pas de question à vous poser, monsieur le ministre, car je ne crois plus en votre capacité à tenir la digue.

M. Éric Martineau (Dem). Ce projet de loi ne vise pas à rouvrir les débats relatifs au pacte européen sur la migration et l’asile. Celui-ci a été adopté en 2024 après près de dix années de négociations auxquelles la France a largement contribué. Depuis le 12 juin dernier, ses dispositions sont entrées en vigueur dans l’ensemble de l’Union européenne.

Les questions qui nous sont posées sont bien plus concrètes. Notre droit nous permet-il d’appliquer correctement ces nouvelles règles ? Accepterons-nous de laisser s’installer une incertitude juridique qui fragiliserait à la fois l’action de l’État et les droits des personnes concernées ?

Pour le groupe Les Démocrates, le choix est clair. Nous voterons en faveur de ce texte dont les enjeux dépassent largement le simple exercice de transposition juridique.

Le premier de ces enjeux est la maîtrise collective des migrations. Face à un phénomène qui dépasse nos frontières, aucune réponse strictement nationale ne peut être pleinement efficace. Nous avons besoin de règles communes, de procédures harmonisées et d’une responsabilité partagée entre les États membres. C’est justement l’ambition du pacte : mieux protéger les frontières extérieures de l’Union européenne, renforcer l’espace Schengen et rendre les procédures d’asile plus cohérentes.

Le deuxième enjeu est celui de l’efficacité. Le système actuel est devenu trop complexe, trop lent et parfois difficilement lisible ; je l’ai constaté en tant que rapporteur de la mission d’information sur l’utilisation des financements publics par les associations impliquées dans l’accompagnement et la défense des personnes migrantes. Les textes européens doivent permettre de simplifier les procédures, de mieux identifier les personnes vulnérables et d’apporter une réponse rapide

Qu’il s’agisse de protéger ceux qui relèvent du droit d’asile ou d’éloigner ceux qui n’ont pas vocation à rester sur notre territoire, le troisième enjeu est celui de la sécurité juridique. Contrairement à ce que certains laissent entendre, rejeter ce texte ne remettrait pas en cause le pacte, les règlements qu’il contient étant déjà applicables. En revanche, nous laisserions subsister dans notre droit des dispositions incompatibles avec ces nouvelles règles, introduisant ainsi une confusion préjudiciable aux administrations, aux juridictions et aux demandeurs d’asile eux-mêmes. Certaines procédures prévues par le pacte, comme le filtrage et l’asile à la frontière, ne pourraient tout simplement pas être mises en œuvre, faute de bases législatives. Dans le même temps, les juridictions seraient conduites à arbitrer elles-mêmes les contradictions entre le droit national et le droit européen, au risque de voir les contentieux se multiplier. Personne ne peut souhaiter que le droit d’asile se construise au fil des décisions de justice plutôt que par le législateur.

Reste la question des ordonnances, auxquelles notre groupe n’est pas favorable par principe. Le Parlement doit demeurer le lieu où se construit la loi, mais l’ampleur des adaptations nécessaires et le calendrier européen rendent ce procédé indispensable. Nous veillerons toutefois à ce que le Parlement soit pleinement associé au suivi des ordonnances.

Il ne s’agit pas de choisir entre plus ou moins d’Europe, ni entre plus ou moins de fermeté. Il s’agit de permettre à notre pays d’appliquer des règles qu’il a contribué à construire de manière claire, efficace et conforme à l’État de droit. Nous croyons à une politique migratoire fondée sur la responsabilité, l’efficacité et la sécurité juridique. Notre groupe votera ce projet de loi.

M. Paul Molac (LIOT). La méthode du gouvernement est un peu cavalière ! Cela fait deux ans que nous savons que ces textes européens s’appliqueront en juin 2026 et voilà qu’en juillet, on nous propose purement et simplement de vous laisser les clés du camion pour écrire des ordonnances. Vous comprendrez donc que la méthode choque les parlementaires car, normalement, ces choses-là sont d’ordre législatif plutôt que réglementaire.

Sur le fond, notre groupe partage plusieurs des objectifs de cette réforme. L’Union européenne doit être capable de mieux contrôler ses frontières extérieures, de sortir d’un système dans lequel quelques pays concentrent l’essentiel de la pression migratoire et de traiter plus rapidement les demandes d’asile, car les délais excessifs exercent une pression sur tout le monde.

Les neuf textes du pacte sont entrés en vigueur, ce qui signifie que toutes les dispositions législatives nationales qui leur sont contraires sont d’office considérées comme inconventionnelles. Concrètement, comment l’administration compte-t-elle adapter ses pratiques pour limiter le risque contentieux ?

Comme certains collègues, je souhaite aussi vous interroger sur les moyens. Une somme de 120 ou 150 millions d’euros a été évoquée.

Enfin, le pacte pose des défis opérationnels. L’application des nouvelles procédures d’asile et de filtrage impose la création de nouvelles capacités d’accueil, notamment en zone d’attente. La France devrait ainsi disposer de 615 places, mais nous n’en avons même pas la moitié. Que prévoit le gouvernement dans l’attente de ces nouvelles capacités ? Nous reporterons-nous sur de l’assignation à résidence ? Quand ces places seront-elles disponibles ?

Mme Émeline K/Bidi (GDR). Habiliter le gouvernement à légiférer par ordonnance n’est pas un choix anodin pour un député. Cela implique d’être en accord avec le texte en question et de faire confiance aux ministres. Or, nous concernant, aucune de ces conditions n’est réunie.

Nous avons vu, ces dernières années, quelle était la politique des gouvernements successifs en matière d’asile et d’immigration. Nous nous souvenons du naufrage des valeurs quand votre prédécesseur a affirmé que l’État de droit n’était ni intangible, ni sacré – le même qui, par une circulaire, a plongé de nombreux étrangers dans des difficultés administratives totalement insolubles.

Et nous devrions donc vous donner un blanc-seing pour transposer des textes européens sur un sujet aussi sensible que celui-ci, le tout dans la précipitation, car vous avez dépassé les délais de transposition. Avouez que c’est beaucoup nous demander, d’autant que le pacte, qui est composé de neuf règlements et d’une directive, est dénoncé par les associations et par le Gisti, le Groupe d’information et de soutien des immigré⋅es. Pour ce dernier, il entérine une « grave régression des droits fondamentaux des personnes migrantes et exilées ». Le pacte a beaucoup fait réagir quand, en 2024, son adoption a été amorcée par les pays les plus hostiles à l’immigration, et ce dans une opacité invraisemblable et à l’issue de débats emplis de controverse. Nous sommes bien loin de la promesse de la Commission européenne de normalisation de la migration à long terme, en accord avec les valeurs européennes.

Sur le fond, le pacte entend généraliser ce qui a déjà cours en Grèce et en Italie depuis 2015, à savoir l’application de procédures expéditives dans des délais intenables en pratique et la conduite d’une politique de tri accru aux frontières, qui mène au déni du droit d’asile et à l’augmentation de la détention. Notre assemblée aurait pu, et même dû, se prononcer sur les modalités d’application de la directive, mais nous en sommes donc privés.

Nous n’aurons pas non plus d’informations budgétaires sur les implications de ces réformes, mais pouvez-vous au moins nous indiquer quelles seront les conséquences financières de la transposition du pacte ? Quels moyens allez-vous y consacrer ?

Pouvez-vous aussi préciser quelles dispositions de notre droit actuel contreviennent au pacte et devront être modifiées ou abrogées ?

Quelles garanties pouvez-vous nous donner quant au respect des droits et libertés fondamentaux dans l’application de ces textes ?

Enfin, la transposition du pacte concernera-t-elle tout ou partie des territoires d’outre-mer ? Si oui, tiendrez-vous compte de leurs spécificités ? Je pense notamment à Mayotte, à la Guyane et à Saint-Martin, qui connaissent des situations de fait et de droit bien différentes de celles de la France hexagonale.

M. Laurent Nuñez, ministre. Concernant d’abord l’association du Parlement, je le redis, monsieur le rapporteur, nous pourrons bien sûr organiser des réunions techniques sur l’évolution précise de la transposition, dans le cadre d’un comité parlementaire.

S’agissant ensuite des conséquences engendrées par l’absence d’une loi pérenne, elles sont multiples.

Premièrement, certaines dispositions du pacte ne pourraient pas être appliquées. Par exemple, nous ne pourrions retenir les personnes à la frontière, sauf dans certaines conditions précises prévues par le droit actuel. Ce point est bien sûr très important.

De même, le pacte prévoit que certains recours, notamment ceux formés dans le cadre de la procédure accélérée ou de la procédure d’examen à la frontière, ne seront plus suspensifs. Il en sera ainsi en cas de retrait implicite de la demande d’asile ou de refus, mais le pacte permet aussi aux personnes de solliciter une suspension de la mesure. Cela suppose d’introduire une nouvelle voie de recours, donc de passer par la loi.

Certes, il est possible de modifier les délais applicables par décret. Nous l’avons fait pour aligner les délais d’examen des procédures d’asile sur ceux prévus par le pacte – nous pourrons en rediscuter –, mais nous ne pouvons créer de nouveaux recours par la voie réglementaire. Il n’est d’ailleurs pas non plus possible de se passer de la loi pour créer un mécanisme de contrainte pour relever des empreintes et ainsi alimenter Eurodac de manière significative.

Vous le voyez, une absence de mesures législatives emporterait de nombreuses conséquences. Retenir les personnes à la frontière est tout de même l’objet premier du pacte – même si la procédure d’asile à la frontière ne sera pas systématique. La logique est la même concernant la procédure du retour à la frontière. En cas de refus de la demande d’asile, il faut que nous conservions une capacité de rétention ou d’assignation des personnes.

Par ailleurs, comme l’a dit M. Martineau, des mesures législatives sont indispensables pour procéder au toilettage de notre droit. En effet, ce n’est pas parce que les textes européens sont d’application directe que nous n’avons pas, eu égard à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, pour obligation de modifier les éléments qui ne sont plus conformes. Dit autrement, les dispositions caduques restent en vigueur tant qu’elles ne sont pas modifiées, ce qui est source de contentieux. Par exemple, des avocats pourront s’appuyer sur l’ancienne base légale pour former un recours contre une décision de l’Ofpra. En définitive, si nous n’adoptons pas de loi, c’est le juge qui dira le droit.

S’agissant ensuite des may clauses, les clauses facultatives, elles concernent notamment la procédure accélérée ou encore celle de l’asile à la frontière. En l’occurrence, la France souhaite activer ces clauses car la procédure accélérée n’est obligatoire que dans certains cas : lorsque la demande est manifestement frauduleuse, en cas de risque de trouble à l’ordre public, ou quand la personne vient d’un pays dont le taux de protection est inférieur à 20 %. Nous aimerions que cette procédure s’applique aussi quand la personne vient d’un pays d’origine sûre, d’autant que l’Union européenne en a établi une liste. Une clause facultative nous permettra d’agir en ce sens, ce qui, d’ailleurs, demandera aussi de passer par la loi.

Monsieur Guitton, je ne suis pas d’accord avec votre analyse : le but du pacte n’est pas d’aboutir à l’arrivée de milliers de migrants. Bien au contraire, la procédure d’asile à la frontière vise à y retenir les gens le temps de l’examen de leur demande.

Ensuite, n’oublions pas que le pacte ne porte pas que sur cette procédure. Il prévoit une refonte complète de la procédure Dublin, afin de le rendre nettement plus rapide grâce à des délais extrêmement réduits. Surtout, modification essentielle, nous n’aurons plus besoin de saisir l’État membre considéré comme responsable de l’examen de la demande d’asile : une simple notification suffira. La procédure Dublin sera donc allégée, tout comme les mécanismes de solidarité, afin de justement éviter les mouvements secondaires. En définitive, nos capacités de contrôle seront même renforcées.

Autre exemple : la procédure de filtrage, rendue obligatoire dans le cadre de l’asile à la frontière, a été renforcée et s’appliquera partout sur le territoire pour les étrangers en situation irrégulière. Nous pourrons ainsi procéder à des contrôles renforcés et disposer de données plus importantes, notamment biométriques, que nous fournirons à Eurodac – un outil qui, pour l’heure, ne permet que de suivre la gestion de la procédure Dublin.

Outre le renforcement des contrôles, j’ajoute que le pacte permettra l’harmonisation de la gestion de l’asile dans l’ensemble de l’Union européenne. Tous les pays d’entrée seront en effet tenus d’alimenter Eurodac et de se conformer à un même régime dont, je le répète, nous avons absolument besoin. En l’absence de dispositions législatives, l’asile à la frontière, tel que prévu par le pacte, ne pourra s’appliquer.

Madame Martin, la procédure d’examen à la frontière et la procédure accélérée ne dispenseront pas d’un examen individuel des cas ; le pacte le dit clairement. L’Ofpra continuera d’étudier les dossiers dans les mêmes conditions, dans les délais prévus par le pacte. De même, il y aura bien un droit de recours effectif.

S’agissant des modalités de retour à la frontière des personnes dont la demande d’asile a été refusée, nous pourrons procéder à des assignations à résidence dans des lieux dédiés – je reviendrai sur les capacités d’accueil –, ainsi qu’à des placements en rétention, ce qui vaut aussi pour les personnes retenues à leur arrivée.

Actuellement, la Zapi (zone d’attente pour personnes en instance) nous permet de gérer les flux ; il n’y a pas de difficulté. Le problème vient de la contrainte : comment, dans le cadre de la procédure accélérée et de la procédure d’examen à la frontière, contraindre les personnes à rester sur place ? Je le redis, sans dispositions législatives, nous ne le pourrons pas.

Enfin, l’application du pacte ne remet pas en cause les engagements internationaux de la France ; nous y avons veillé. Il n’y a, par exemple, aucune entorse de notre part aux principes de protection. J’en veux pour preuve le fait que nous ne nous engagerons pas dans la voie du pays tiers sûr, qui permettrait, aux termes du pacte, de déclarer irrecevables certaines demandes d’asile dès leur dépôt. Une telle procédure pourrait s’appliquer à une personne ayant un lien ou ayant transité dans un pays tiers considéré comme sûr ou si l’État membre d’instruction de la demande a passé un accord avec celui-ci : le demandeur d’asile y serait refoulé. Certains États membres feront peut-être ce choix, mais pas la France, justement, j’y insiste, au nom de nos grands principes de protection internationale, dont celui selon lequel les combattants de la liberté doivent être admis dans le pays d’arrivée pour l’examen de leur demande.

Monsieur Christophle, il est vrai que quelques jours après ma nomination comme ministre de l’intérieur, j’avais annoncé devant la commission des lois qu’un projet de loi de soixante-douze articles était en préparation. Les discussions étaient toutefois encore en cours. Surtout, le Conseil d’État nous a fait remarquer que toutes les mesures que nous prévoyions n’étaient pas d’ordre législatif. C’est la raison pour laquelle nous avons parfois choisi de délégaliser certaines dispositions par décret, en application de l’article 37, alinéa 2 de la Constitution, tandis que d’autres points ont été traités par cette même voie réglementaire. C’est aussi pour cette raison que nous avons décidé de déposer un projet de loi d’habilitation à légiférer par ordonnance et, plus généralement, que les choses ont pris du temps, étant entendu que le Conseil d’État avait à examiner des points très techniques et complexes à mettre en œuvre.

Sur le plan budgétaire, et sous réserve des arbitrages qui seront faits, nous avons demandé 82,5 millions d’euros de crédits dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2027. Les principaux postes de dépense correspondent à l’allocation pour demandeur d’asile (ADA), aux coûts de fonctionnement de l’Ofpra et au financement des lieux d’hébergement des demandeurs d’asile à la frontière.

Quant aux capacités d’accueil, l’objectif est effectivement d’atteindre les 615 places, si possible d’ici à la fin de l’année. Pour l’heure, la plupart des demandes sont traitées dans les environs de Roissy. Nous attendons de voir comment les choses vont évoluer. Depuis l’entrée en vigueur du pacte, nous avons eu 190 demandes d’asile à la frontière à traiter. Nous nous attendons à un total de 2 000 par an, étant rappelé qu’il y en a eu 1 700 l’an dernier. La capacité de la Zapi est de 150 places, ce qui est donc suffisant pour le moment.

Monsieur Hetzel, je suis de votre avis : la procédure d’asile à la frontière ne doit pas être théorique ; d’où notre volonté de faire voter ces dispositions législatives pour être en mesure d’imposer des assignations à résidence, voire des placements en rétention – ce que, je le répète, nous ne pouvons actuellement faire qu’en cas de trouble à l’ordre public, et encore pas pour la durée que nous souhaitons. C’est bien grâce à ces mesures législatives que nous ne serons pas un produit d’appel pour les filières d’immigration illégale.

Par ailleurs, vous avez fait le lien avec les OQTF (obligations de quitter le territoire français), mais le texte qui nous occupe porte sur les procédures d’asile. S’agissant des réacheminements des personnes à la frontière, nous nous appuierons sur le pacte plutôt que sur le règlement « retour » qui, comme vous le savez, a donné lieu à des discussion.

Madame Balage El Mariky, j’ai effectivement insisté sur les conditions les plus restrictives, car le but est évidemment de mieux maîtriser nos frontières et l’asile ; je ne peux pas le nier. Cela ne signifie pas pour autant qu’il n’y a pas de mesures favorables aux personnes qui en ont le plus besoin. Je pense aux mineurs, qui ne sont pas concernés par la procédure de filtrage, ou encore aux personnes vulnérables. Je rappelle également que les conditions matérielles d’accueil sont inchangées. C’est simplement le principe d’examen des demandes d’asile qui est inversé.

Nous souhaitons vraiment que la France se range à ce concept de pays d’origine sûr et voulons pouvoir faire jouer cette may clause, ce qui n’est actuellement pas le cas. Ce concept permet pour la première fois de considérer qu’un pays, même quand il est un pays d’origine sûr, peut ne pas l’être pour partie, par exemple parce que les homosexuels n’y sont pas traités de manière convenable. Nous pourrons ainsi circonscrire la notion à certains champs territoriaux d’un pays. Il s’agit là d’améliorations importantes, qui me semblent aller dans le sens d’une plus grande prise en compte des droits et des libertés fondamentales.

Pour le reste, je le redis, le traitement des demandes se fera exactement de la même façon : pas de dérogation et toujours un examen au fond, qui sera le plus complet et le plus exhaustif possible. Pour les autorisations de travail, il n’y a pas de changement, sinon que le délai est modifié et se calcule à partir de l’enregistrement de la demande, et non pas de son introduction.

Monsieur Martineau, vous n’aviez pas de question, mais une remarque exprimant votre inquiétude quant à la nécessité – à laquelle je souscris – d’avoir des lois.

Monsieur Molac, le fait de ne pas modifier la législation induit en effet un risque de contentieux, car des décisions que nous pourrions prendre en application directe du pacte pourraient être en contradiction avec des mesures législatives. C’est alors le juge qui créerait le droit, au détriment du Parlement, ce qui n’est pas souhaitable. Nous préférons donc la voie législative. Il s’agit certes d’ordonnances, mais une ratification est prévue et nous associerons évidemment les parlementaires à la réflexion.

Pour ce qui est de la nouvelle capacité d’accueil, je vous ai répondu : elle sera de 615 places, contre 150 actuellement. Il s’agit donc de poursuivre l’aménagement des lieux et, comme je l’ai dit en répondant à M. Christophle, un budget est prévu à cet effet pour 2027.

Madame K/Bidi, la procédure accélérée ne sera retenue que dans certains cas et aura vocation à s’appliquer à peu près dans les mêmes cas que la procédure d’asile à la frontière, donc notamment pour les personnes provenant de pays dont le taux de protection est inférieur à 20 % ou de pays d’origine sûrs. Il y aura deux listes : outre celle de l’Union européenne, qui comporte notamment, entre autres États, tous les pays candidats à l’adhésion sauf l’Ukraine, la France a voulu conserver la possibilité, d’avoir sa propre liste de pays d’origine sûrs, dont nous pourrons évidemment donner le détail.

Par ailleurs, je le répète, le pacte s’applique, non pas dans les pays et territoires d’outre-mer, mais dans les régions ultrapériphériques. Toutefois, les règles de Schengen n’étant pas nécessairement en vigueur dans ces territoires, nous demanderons à pouvoir appliquer la procédure d’asile à la frontière pour certains d’entre eux– ce qui motive précisément notre demande de modification par ordonnances. Comme vous l’avez vu, trois ordonnances sont en effet prévues : l’une pour la transposition, une autre pour la coordination et, au milieu, une troisième portant sur les dispositions en outre-mer et visant à appliquer une procédure d’asile à la frontière pour certains territoires, notamment dans les régions ultrapériphériques.

*

Puis, la commission examine l’article unique du projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des règlements (UE) n° 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (n° 2820) (M. Guillaume Gouffier Valente, rapporteur).

M. le président Vincent Caure. Nous en venons à l’examen de l’article unique.

Article unique : Habilitation à prendre par ordonnances les mesures législatives rendues nécessaires par l’application du « Pacte européen sur la migration et l’asile »

Amendements de suppression CL1 de M. Paul Christophle, CL8 de Mme Élisa Martin et CL19 de Mme Léa Balage El Mariky

M. Paul Christophle (SOC). J’ajouterai une raison à toutes celles, nombreuses, qui nous ont fait souhaiter que ce pacte ne soit pas adopté ou nous opposer à sa mise en œuvre. En 2024, l’année où il a été adopté, est également paru Mon Guide sur le retour, publié par Frontex à destination des enfants. Je ne sais pas si vous l’avez lu, monsieur le ministre, mais c’est un scandale. En voici quelques passages : « Ton nouvel instituteur sera peut-être gentil, tu pourras te faire de nouveaux amis sympathiques et découvrir de nouveaux bonbons ! Cette nouvelle vie peut aussi te faire ressentir de la tristesse, de la colère ou de l’inquiétude. Tous ces ressentis sont normaux. Il te faudra un peu de temps pour t’adapter, c’est normal », etc. On y trouve notamment un jeu portant sur la couleur du gilet de la personne qui accompagnera l’enfant vers le charter de retour, ou des explications sur la manière dont on prendra les empreintes digitales. En lisant ces documents, j’ai l’impression que nous sommes dans la série Black Mirror et que j’ai raté un épisode !

Est-ce cette politique migratoire européenne que la France soutient ? Au moment où nous examinons la mise en œuvre du pacte sur la migration et l’asile en France, j’ai l’impression que c’est ce genre de documents que nous sommes en train d’entériner.

Mme Élisa Martin (LFI-NFP). Nous venons de voir l’illustration du cynisme absolu dont on est capable de faire preuve lorsque l’on veut refermer ses frontières, ses valeurs et son cœur. Ça ne vous honore pas.

Nous sommes confrontés à une volonté hypocrite d’externaliser la politique migratoire. Les personnes seront confrontées à des détentions plus longues et plus difficiles, et à des refoulements dont l’illégalité est avérée. D’une certaine manière, vous venez de dire que la France, par le biais du pacte européen, financera la rétention de personnes dans des conditions et dans des pays qui n’auront pas grand-chose à envier aux régimes qu’elles auront fuis en demandant l’asile et, à tout le moins, de la protection.

Voilà les raisons pour lesquelles nous proposons que soit supprimée, avec cet article unique, l’intégralité d’un projet de loi qui montre qu’on peut, en peu de mots, faire basculer encore plus les choses et faire en sorte que la France ne soit plus un pays d’accueil et n’assume pas la protection de ceux qui devraient être protégés. Laisser penser qu’en procédant ainsi il n’y aura plus de mouvements migratoires dans le monde est une illusion, les mouvements migratoires ayant lieu avant tout entre les pays que l’on dit hypocritement être les plus vulnérables.

Mme Léa Balage El Mariky (EcoS). Depuis mon élection, en juillet 2024, j’ai demandé à M. Florent Boudié, alors président de la commission des lois, les éléments relatifs à cette transposition. Au ministère, la DGEF (direction générale des étrangers en France) avait-elle fourni à cet effet un travail de documentation et de préparation ? J’ai toqué à toutes les portes, et cela aussi parce que les associations, qui doivent être normalement associées aux travaux préparatoires et qui ne l’ont été que très partiellement, n’avaient pas d’informations.

Il est intéressant que vous disiez, monsieur le ministre, que le pacte est essentiellement destiné à maîtriser les flux et les frontières. De fait, ce pacte, qui est d’application directe, comporte les règles les plus dures et les plus restrictives sur le plan du droit. Ce qui est laissé à l’appréciation des États est ce qui relève de la directive, qui porte notamment sur l’accès au marché du travail et à la formation professionnelle, sur le maintien des conditions matérielles d’accueil et sur la valorisation de l’ADA. Vous avez donc une marge de manœuvre et un choix très clair à faire : soit vous décidez de tomber dans le piège de l’extrême droite et de ne jamais faire progresser les droits des personnes qui demandent l’asile ou cherchent refuge en France, soit vous décidez d’adopter une position qui est celle de l’honneur de la France – et qui n’est d’ailleurs pas même maximaliste, mais pragmatique.

Pour ce qui concerne l’accès au marché du travail des demandeurs d’asile, j’ai entendu votre fin de non-recevoir. Nous avions débattu ici, en commission des lois, de la possibilité pour les demandeurs d’asile de ne plus être soumis à des autorisations de travail ou au délai de six mois. Vous nous dites que ce délai sera réduit de quelques semaines, alors que vous pouviez répondre que les demandeurs d’asile auraient accès sans délai au marché du travail, parce qu’il s’agit d’un accélérateur d’inclusion.

Quant aux conditions matérielles d’accueil, elles baissent, parce que le matériel d’hygiène personnelle des personnes est désormais une obligation à laquelle doit répondre l’État : l’allocation pour demandeur d’asile baisse donc mécaniquement, notamment parce qu’elle n’a jamais été revalorisée depuis 2015 et correspond, en réel, à 4,80 euros. Vous aviez la possibilité de faire mieux, et vous avez fait le pire.

M. Guillaume Gouffier Valente, rapporteur. Je demande le retrait de ces amendements de suppression. À défaut, avis défavorable.

En premier lieu, ces amendements procèdent d’une confusion entre deux débats distincts. Pour ce qui est, d’abord, du contenu du pacte sur la migration et l’asile, je rappelle que cet instrument a été définitivement adopté au niveau européen en 2024 et que ses règlements sont désormais applicables. L’adoption ou le rejet de l’article unique n’aura donc aucune incidence sur l’application du pacte. En effet, les règlements européens étant directement applicables, leur entrée en vigueur ne dépend pas du vote du Parlement français. Il ne s’agit donc pas de se prononcer pour ou contre le pacte, mais de permettre une adaptation cohérente du droit national afin d’assurer sa mise en œuvre dans des conditions de sécurité juridique, comme le font la plupart des autres États européens, notamment l’Espagne, qui n’est pas un pays qui n’accueille pas.

En deuxième lieu, et même si cela peut sembler contre-intuitif, le recours aux ordonnances serait un moindre dessaisissement du Parlement que l’absence totale d’habilitation.

Enfin, comme cela a été rappelé, l’absence de mise en conformité de notre droit avec les dispositions déjà applicables du pacte créerait une situation de désordre et d’insécurité juridique dont les premières conséquences pèseraient sur les demandeurs d’asile eux-mêmes, en générant une incertitude quant à leurs droits, aux procédures qui leur sont applicables et aux garanties dont ils bénéficient avec, à la clé, une multiplication des contentieux, y compris sur les avancées permises par le Pacte en matière d’accueil.

M. Laurent Nuñez, ministre. Je comprends que certains soient opposés au pacte, mais je me permets d’insister sur les conséquences graves qu’aurait le rejet du texte. De fait, en matière de contrôle aux frontières, nous n’aurions plus la capacité de retenir les personnes et ne pourrions plus assurer totalement un Eurodac renforcé permettant de mieux contrôler les étrangers en situation irrégulière. Nous créerions ainsi des lacunes dans notre dispositif de contrôle aux frontières, ce qui est assez paradoxal.

Je rappelle par ailleurs que nous avons budgété pour 2027 – je le dis avec prudence, car le budget n’est pas validé – 63 millions d’euros supplémentaires pour les conditions matérielles d’accueil et que le pacte ne modifie pas un certain nombre de dispositions.

Pour ce qui est du droit au travail, nous avons aussi, je le répète, modifié la date prise en compte pour le début du délai. Celui-ci reste de six mois, mais la modification permet tout de même de gagner trois semaines.

Nous avons donc fait certains aménagements et un très bon équilibre a été trouvé entre, d’une part, la rigueur attendue de nous en matière de contrôles et de traitement de l’asile aux frontières et, d’autre part, la manière de gérer l’asile conformément aux grands engagements internationaux et à la grande tradition française d’accueil de toutes les personnes qui ont besoin de protection.

Je me permets donc d’insister sur le fait que le refus d’autoriser le gouvernement à transposer les dispositions du pacte par ordonnance serait très pénalisant et aurait des effets secondaires très négatifs à la fois pour l’accueil des demandeurs d’asile et pour un meilleur contrôle de nos frontières.

La commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article unique est supprimé et les autres amendements tombent.

L’ensemble du projet de loi est ainsi rejeté.

En conséquence, la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’Administration générale de la République, vous demande de rejeter le projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des règlements (UE) n°s 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 (n° 2820).

*

Personnes entendues

• Direction générale des étrangers en France

 M. Laurent Touvet, directeur général ;

 Mme Elise Adevah-Poeuf, directrice de l’Asile.

([1]) Avis n °410791 du 2 avril 2026

([2]) Conditions d’entrée énoncées à l’article 6 du règlement (UE) 2016/399

([3]) Circulaire INTV2615721C relative au Pacte européen sur la migration et l'asile

([4]) article 53 du règlement

([5]) Règlement (UE) 2026/464 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2026 modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l’établissement d’une liste des pays d’origine sûrs au niveau de l’Union.

([6]) Audition du 29 avril 2026 devant la commission des lois du Sénat

([7]) Article 41 du règlement

([8]) Article 2

([9]) Article 23 de la directive

([10]) Article 80 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

([11]) Asylum and Migration Management Regulation - AMMR.

([12]) Mise en œuvre du Pacte européen sur la migration et l’asile, Fiches techniques, Ministère de l’Intérieur, p. 56.

([13]) Décision d’exécution (UE) 2025/2642 du Conseil du 22 décembre 2025 établissant la réserve annuelle de solidarité pour 2026.

([14]) Article 6 du règlement retour à la frontière

([15]) Règlement (UE) 2024/1358 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des données biométriques aux fins de l’application efficace des règlements (UE) 2024/1351 et (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil et de la directive 2001/55/CE du Conseil et aux fins de l’identification des ressortissants de pays tiers et apatrides en séjour irrégulier, et relatif aux demandes de comparaison avec les données d’Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et par Europol à des fins répressives, modifiant les règlements (UE) 2018/1240 et (UE) 2019/818 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil.

([16]) Demandeur de protection internationale (catégorie 1) ; ressortissant de pays tiers interpellé à l’occasion du franchissement irrégulier de la frontière extérieure (catégorie 2) ou en séjour irrégulier sur le territoire (catégorie 3) ; consultation à des fins répressives par les autorités nationales (catégorie 4) ; consultation par EUROPOL (catégorie 5) ; exercice du droit d’accès aux données personnelles (catégorie 6).

([17]) Visa Information System.

([18]) European Travel Information and Authorisation System.

([19]) Décret n° 2026-451 du 3 juin 2026 abrogeant l'article L. 342-19 du code de l'entrée et de séjour des étranger et du droit d'asile et modifiant les délais de recours devant la Cour nationale du droit d'asile ; Décret n° 2026-455 du 6 juin 2026 adaptant les délais de recours prévus à l'article 67 du règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 ; Décret n° 2026-456 du 6 juin 2026 adaptant les délais de recours prévus à l'article 68 du règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 et à l'article 43 du règlement (UE) 2024/1351 du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l'asile et de la migration ; Décret n° 2026-474 du 11 juin 2026 tirant les conséquences de la délégalisation des dispositions de l'article 9-4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; Décret n° 2026-454 du 6 juin 2026 modifiant le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et adaptant ses dispositions au Pacte européen sur la migration et l'asile ;Décret n° 2026-453 du 6 juin 2026 relatif à la mise en œuvre de la procédure d'asile à la frontière prévue par le règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 ; Décret n° 2026-635 du 17 juillet 2026 relatif à la procédure contentieuse devant la Cour nationale du droit d'asile et en matière d'asile à la frontière ; Décret n° 2026-452 du 6 juin 2026 modifiant les modalités d'examen des demandes d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ; Décret n° 2026-463 du 9 juin 2026 modifiant les dispositions de la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatives aux conditions matérielles d'accueil ; Décret n° 2026-494 du 12 juin 2026 modifiant les dispositions de la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatives aux conditions matérielles d'accueil.

([20]) Arrêté du 9 juin 2026 modifiant l'arrêté du 9 octobre 2015 pris pour l'application de l'article L. 521-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; Arrêté du 9 juin 2026 modifiant l'arrêté du 10 mai 2019 désignant les préfets compétents pour enregistrer les demandes d'asile et déterminer l'Etat responsable de leur traitement (métropole) ; Arrêté du 11 juin 2026 relatif au cahier des charges du lieu d'hébergement pour demandeurs d'asile à la frontière ; Arrêté du 11 juin 2026 relatif au règlement de fonctionnement des lieux d'hébergement pour demandeurs d'asile à la frontière ; Arrêté du 11 juin 2026 relatif au contrat de séjour entre le gestionnaire du lieu d'hébergement pour demandeurs d'asile à la frontière et le demandeur d'asile accueilli.

([21]) Avis n °410791 du 2 avril 2026

([22]) Avis n° 410889 du 7 mai 2026

([23]) Règlements « Qualification » (2024/1347), « Procédure » (2024/1348), « Retour à la frontière » (2024/1349), « Solidarité » (2024/1350), « Gestion » ou « AMMR » (2024/1351), « Filtrage » (2024/1352 et 2024/1356), « Eurodac » (2024/1358) et « Situations de crise » (2024/1359)

([24]) Amendement COM-2 de M. Margueritte.

([25]) CL1

([26]) CL8

([27]) CL19