Compte rendu
Commission des finances,
de l’économie générale
et du contrôle budgétaire
– Audition de MM. Jean-Luc Tavernier et Xavier Ragot, sur le rapport sur la transparence des finances publiques 2
– Présence en réunion … 22
Jeudi
24 septembre 2026
Séance de 9 heures
Compte rendu n° 138
Présidence de
M. Éric Coquerel,
Président,
La commission entend MM. Jean-Luc Tavernier, inspecteur général des finances, et Xavier Ragot, président de l’Institut français d’économie (IFE), sur le rapport sur la transparence des finances publiques
M. le président Éric Coquerel. Chers collègues, nous poursuivons notre série d’auditions ayant pour objectif de préparer les discussions budgétaires. Hier, nous avons traité de la souveraineté numérique ; la semaine prochaine, nous aborderons les questions de transition écologique. Aujourd’hui, sur la proposition de M. le rapporteur général, deux des quatre auteurs du rapport sur la transparence des finances publiques, publié le 15 juillet, nous présentent les conclusions des travaux de la mission qui leur avait été confiée par les ministres Roland Lescure et David Amiel. Cette mission visait à évaluer les perspectives d’évolution des finances publiques à l’horizon 2030 et à établir des scénarios de rééquilibrage des comptes publics dès l’année prochaine.
Je souhaite la bienvenue à M. Jean-Luc Tavernier, inspecteur général des finances, et à M. Xavier Ragot, président de l’Institut français d’économie (IFE) et professeur d’économie à Sciences Po Paris.
M. Jean-Luc Tavernier, inspecteur général des finances. Comme vous l’avez indiqué, monsieur le président, ce rapport a quatre coauteurs, mais deux d’entre eux, Xavier Jaravel et Natacha Valla, n’ont pu être présents aujourd’hui ; et je précise que Xavier Ragot devra nous quitter de manière prématurée.
Nous avons mené cette mission flash, qui nous a été demandée par David Amiel, ministre de l’action et des comptes publics, et Roland Lescure, ministre de l’économie et des finances, entre les mois de mai et de juillet, sans consultation, car tel n’était pas l’objet. L’objectif était d’utiliser le meilleur des travaux des services compétents, notamment les directions du Trésor, du budget et de la sécurité sociale. Notre lettre de mission nous demandait de présenter l’évolution tendancielle des finances publiques, c’est-à-dire le déficit public et la dette publique, pour l’année 2027 et les trois années suivantes jusqu’en 2030, ainsi que d’esquisser les montants de redressement nécessaires pour restaurer la soutenabilité de nos finances publiques.
Notre rapport comporte une partie méthodologique, qui n’est pas anodine, visant à définir ce que signifie l’évolution des finances publiques – qu’on la dise spontanée, tendancielle ou à politique inchangée. Nous l’avons interprétée comme une évolution sans mesure nouvelle de redressement, législative ou réglementaire, du type de celles habituellement présentées à l’occasion des textes financiers que sont le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Pour l’assurance maladie, par exemple, cela signifie qu’aucune mesure spécifique n’est prise, mais n’implique évidemment pas que la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) et les organismes chargés de la maîtrise des dépenses restent inactifs, cessent les contrôles ou la lutte contre la fraude.
Pour certaines dépenses, nous pouvons nous appuyer sur des éléments précis : pour les retraites, nous disposons des données démographiques et des travaux du Conseil d’orientation des retraites (COR) ; pour le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE), nous avons retenu la proposition de la Commission européenne, qui est l’information la plus précise disponible à ce stade. Nous avons également fait l’hypothèse que la loi de programmation militaire (LPM) serait respectée à l’horizon 2030, l’expérience montrant que la LPM est la seule loi de programmation à être scrupuleusement respectée, les autres pouvant faire l’objet d’ajustements en loi de finances, voire de régulations en cours d’année.
Notre exercice diffère de celui de la Cour des comptes qui, peu de temps avant nous, fin juin, a publié une prévision tendancielle en extrapolant les tendances observées entre 2015 et 2019, avant la période du covid-19 et les années perturbées qui ont suivi. Nous n’avons pas suivi cette hypothèse, car des changements importants sont intervenus, comme la LPM ou l’évolution des perspectives démographiques. En outre, si la Cour juge pédagogique de montrer l’effort supplémentaire à fournir par rapport à l’effort routinier de la période 2015-2019, nous estimons qu’il est plus pédagogique encore de montrer ce qui se passerait en l’absence de toute nouvelle mesure.
À propos de nos hypothèses, je dois préciser d’emblée que notre mandat ne portait pas sur l’exécution 2026. Nous avons donc pris pour acquis le respect de l’objectif de déficit public pour 2026, qui était alors de 5 points de PIB. C’est la raison pour laquelle notre rapport ne traite jamais de l’année 2026 en tant que telle, mais part du point d’arrivée réputé atteint cette année-là. Nos hypothèses ne concernent que les années ultérieures.
Concernant la croissance et la macroéconomie en général, nous avons jugé pertinentes les hypothèses du rapport annuel d’avancement produit par la France au printemps dans le cadre de la nouvelle gouvernance européenne. Celles-ci prévoient une croissance potentielle d’environ 1 %, un peu plus à partir de 2028, et une croissance effective comprise entre 1 % et 1,2 % en volume. Ces hypothèses nous ont paru solides à l’époque. Pour les recettes, nous avons jugé raisonnable de retenir sur les quatre années une élasticité des recettes à la croissance égale à 1. Certes, cette élasticité est susceptible d’être inférieure ou supérieure à 1 selon les années, mais, sur une période de quatre ans, une élasticité unitaire nous semble une hypothèse équilibrée. Elle est légèrement inférieure en 2027 pour des raisons particulières, notamment la chute des termes de l’échange, qui sera défavorable à certaines recettes assises sur des revenus de 2026.
Une autre hypothèse importante concerne l’effet des mesures déjà votées. Nous avons bien sûr retenu la hausse programmée du taux de cotisation à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), mais aussi l’extinction de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, puisque tel était l’état du droit au moment de nos travaux.
Du côté des dépenses, nous en avons distingué trois types : les dépenses sociales, celles des collectivités locales et celles de l’État et des organismes divers d’administration centrale. Certaines de ces dépenses devraient spontanément reculer en part de PIB sur l’ensemble de la période 2026-2030. C’est le cas des dépenses de la branche famille, qui bénéficient en quelque sorte d’un dividende démographique, si j’ose dire, lié à la baisse de la natalité. C’est également le cas des dépenses d’assurance chômage : alors même que la croissance serait proche de son potentiel, et donc le chômage à peu près stable, elles diminueraient légèrement sous l’effet, encore à venir, des mesures de durcissement de certaines prestations.
Nous avons considéré que les dépenses de fonctionnement des collectivités locales resteraient stables en part de PIB, tandis que leurs dépenses d’investissement connaîtraient une légère baisse, liée au cycle électoral municipal. Deux autres postes contribuent à la baisse des dépenses en part de PIB. Le premier est le programme France 2030, qui arrive à son terme : nous avons fait l’hypothèse – qui n’est évidemment pas une recommandation – qu’il ne serait pas renouvelé. Le second concerne les autres crédits de l’État, hors LPM, charge de la dette et France 2030 : nous avons croisé les informations fournies par la direction générale du Trésor et par la direction du budget pour l’année 2027, puis prolongé cette tendance. Les dépenses de l’État pourraient ainsi baisser légèrement en part de PIB dans ce scénario tendanciel, qui suppose toutefois l’absence de revalorisation du point d’indice de la fonction publique – une hypothèse qui n’est pas anodine.
Les dépenses qui s’alourdissent ne sont pas plus nombreuses que les dépenses susceptibles de diminuer, mais elles pèsent davantage. Il s’agit d’abord des dépenses sociales, à savoir l’assurance maladie et les retraites. Nous avons retenu une progression tendancielle de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) de 3,5 % par an en euros courants, soit un rythme supérieur à celui du PIB en valeur. Les dépenses de retraite contribuent elles aussi à la dégradation du solde, quoique dans une moindre mesure que par le passé, car l’évolution démographique est un peu moins défavorable : les personnes qui atteignent l’âge de la retraite sont aujourd’hui moins nombreuses qu’il y a quelques années. En somme, le pic du papy-boom est derrière nous et nous sommes entrés dans la phase de reflux. Il n’en demeure pas moins que les dépenses de retraite s’alourdiront de 0,2 point de PIB sur la période considérée.
Nous avons scrupuleusement repris les chiffres des dépenses de la LPM, dont la progression représente près de 0,4 point de PIB. Quant au PSR-UE, nous avons, comme je vous l’ai indiqué, retenu la position de la Commission européenne, à savoir une hausse de 0,2 point de PIB. La négociation aboutira sans doute à un montant inférieur ; cette hypothèse est donc probablement un peu défavorable aux finances publiques françaises. Ce poste contribuera sans doute à l’alourdissement des dépenses, mais peut-être pas dans cette proportion.
Enfin, la contribution la plus importante est celle de la charge de la dette : 1,08 point de PIB sur l’ensemble des quatre années, soit 0,25 à 0,3 point par an. Cette hausse est purement mécanique : elle résulte du refinancement, aux taux actuels du marché, d’emprunts souscrits à des taux bas. Nous nous sommes fondés sur les taux d’intérêt du 1er juillet qui, vous l’imaginez, sont d’ores et déjà dépassés.
Compte tenu de ces différents éléments, quels sont les résultats ? Si l’on part de l’hypothèse d’un déficit de 5 points de PIB en 2026, celui-ci se dégraderait de près de 1 point de PIB en 2027, puis d’environ 0,3 point par an, ce qui nous amène à un déficit de 6,8 points de PIB à l’horizon 2030.
La forte dégradation tendancielle de 2027 s’explique par plusieurs facteurs : la hausse de la charge d’intérêts, que l’on retrouve chaque année ; la LPM ; la fin de la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, hypothèse qui pèse pour environ un quart de point de PIB ; enfin, quelques effets de moindre importance, comme des recettes non fiscales vraisemblablement un peu moins élevées que les années précédentes. De 2028 à 2030, même si des mouvements s’opèrent en sens contraires, la dégradation correspond pour l’essentiel à l’alourdissement de la charge d’intérêts, le reste demeurant à peu près stable. C’est donc l’effet boule de neige de la charge d’intérêts qui explique la dégradation du déficit public chaque année à partir de 2028.
À politique inchangée, la dette publique dépasserait ainsi 130 % du PIB en 2030. Nous avons distingué, au sein du déficit public, la charge d’intérêts et le solde primaire, car on ne peut stabiliser la dette sans être proche de l’équilibre primaire. C’est une affaire d’arithmétique : si le taux d’intérêt est égal au taux de croissance, le solde primaire, c’est-à-dire hors charge d’intérêts, doit être à l’équilibre pour que la dette soit stabilisée, le déficit ne résultant alors que de la charge d’intérêts. Si les conditions deviennent moins favorables, parce que le taux d’intérêt dépasse le taux de croissance – et c’est ce qui nous attend –, alors il faut dégager un excédent primaire pour stabiliser la dette.
Or – et c’est bien notre problème depuis des décennies –, nous partons chaque fois d’un déficit primaire très significatif. En 2026, les 5 points de PIB de déficit se partagent à peu près à parts égales entre 2,6 points de charge d’intérêts et 2,4 points de déficit primaire. Tant que ce déficit primaire ne sera pas résorbé, nous ne pourrons même pas stabiliser la dette.
M. Xavier Ragot, président de l’IFE. Permettez-moi, avant de poursuivre l’exposé, d’apporter une brève précision : j’ai commencé cette mission en tant que président de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et je l’ai terminée comme président de l’Institut français d’économie (IFE), car l’OFCE et le Centre d’études prospectives et d’informations internationales (Cepii) ont fusionné au sein de cette nouvelle institution. L’IFE nous permettra d’analyser l’économie française, l’économie européenne et l’économie internationale, car l’actualité démontre la nécessité d’intégrer toutes ces composantes pour comprendre la dynamique de notre pays.
Pour en revenir à la mission, son intérêt principal réside, à mon sens, dans la partie que vient de présenter Jean-Luc Tavernier : cette décomposition fine des comptes permettant d’établir, avec la plus grande transparence, une sorte de point de départ pour le débat budgétaire. Ce point de départ s’intègre désormais aux prévisions de l’IFE et permet de quantifier les ajustements nécessaires. Nous nous efforçons d’être totalement transparents sur la construction de cet objet, afin que les hypothèses puissent être débattues et que nous disposions d’un cadre commun pour toutes les analyses.
Nous avons réactualisé des travaux antérieurs de l’OFCE et du Conseil d’analyse économique (CAE) afin de définir la marche à suivre pour atteindre cet objectif minimal – j’insiste sur ce qualificatif – qu’est la stabilisation de la dette publique. À cet égard, il apparaît que la définition minimale de la soutenabilité de la dette publique correspond à une stabilisation du ratio de dette publique à un niveau qui sera probablement supérieur à 120 % du PIB, en fonction de la dynamique macroéconomique. Une certaine interprétation du nouveau cadre européen permet de considérer que cet objectif est compatible avec nos engagements, bien qu’il n’ait rien à voir avec l’objectif de 60 % du traité de Maastricht. L’horizon 2032, que nous avons retenu pour une stabilisation, peut s’inscrire dans ce cadre. En cumulant les déficits, avec des hypothèses raisonnables d’inflation, nous estimons à 126 milliards d’euros d’ici 2032 l’ajustement nécessaire pour stabiliser le ratio de dette publique. Ce montant est susceptible d’évoluer en fonction des conditions macroéconomiques, mais il nous semble fournir une base crédible pour cadrer le débat public.
L’importance de ce montant – 126 milliards d’euros – s’explique par plusieurs facteurs, parmi lesquels la dynamique des taux d’intérêt, pour laquelle nous retenions déjà une hypothèse assez pessimiste, avec un taux de 4,3 % en 2030, et qui s’est accélérée de manière surprenante. Il convient de décomposer ce chiffre en deux éléments. D’abord, l’ajustement nécessaire en tenant compte uniquement de la progression des taux apparents, de la dynamique de la croissance potentielle et de la nécessité de résorber le déficit primaire, représente 100 milliards d’euros. Ensuite, il convient d’y ajouter – et c’est ce que notre rapport met en évidence – un ajustement supplémentaire de 26 milliards d’euros lié à la détérioration spontanée du solde primaire à politique inchangée. Ne pas tenir compte de cette évolution spontanée du solde primaire, c’est faire une lecture myope du déficit ; en étant plus précis sur l’évolution des comptes sociaux, des retraites et des divers éléments décrits par Jean-Luc Tavernier, nous aboutissons à ces 26 milliards d’euros supplémentaires, pour un montant total de 126 milliards d’euros d’ajustement structurel primaire, à même de neutraliser les effets du rythme de consolidation.
Cet ajustement de 126 milliards d’euros pour stabiliser le ratio de la dette publique s’appuie sur des hypothèses de taux d’intérêt finalement assez favorables au regard de leur évolution récente. Mais dans un scénario plus dégradé, c’est-à-dire avec des taux d’intérêt plus élevés ou de nouveaux chocs macroéconomiques générant des dépenses nouvelles – et, pour donner un ordre de grandeur, les chocs macroéconomiques se produisent à un rythme décennal –, il faudrait porter ce montant à 186 milliards d’euros. Ce chiffre doit être compris comme une discussion sur les risques entourant le scénario moyen. On pourrait imaginer des risques positifs, mais nous ne les voyons pas vraiment émerger dans les prévisions à l’horizon 2032. Le chiffre moyen de 126 milliards nous semble donc plutôt constituer un minimum.
Nous avons fait le choix, transparent et discutable, de définir un horizon de consolidation. Un ajustement d’un tel montant ne peut évidemment pas se faire en une seule année. Dès lors, la question est double : quel horizon temporel fixe-t-on pour stabiliser la dette publique, et quel est le profil de cette consolidation ? Fait-on l’effort au début, à la fin, ou de manière linéaire ? Cela a été un élément de discussion entre nous, qui a abouti aux différents scénarios de consolidation présentés dans le rapport.
Une consolidation a forcément un effet négatif transitoire sur la croissance, pendant trois ans environ, que mesurent les multiplicateurs. L’ampleur de cet effet dépend de la nature de la consolidation : si l’on diminue le revenu de ménages qui épargnent beaucoup, ils peuvent désépargner, ce qui réduit le multiplicateur ; si l’on touche à des dépenses à fort effet d’entraînement, le multiplicateur est plus élevé. Dans nos scénarios, nous utilisons des multiplicateurs compris entre 0,4 et 0,8.
Ce qui est moins présent dans le débat public et que nous avons mis en évidence, c’est que, quelle que soit la valeur du multiplicateur, il est préférable de produire un effort plus important au début qu’à la fin pour stabiliser la dette. En effet, une consolidation plus précoce diminue le déficit et donc l’accumulation de la dette. La dette croissant moins vite, les charges d’intérêts augmentent moins vite, ce qui a un effet bénéfique à l’horizon 2032. C’est ce que l’on appelle l’ajustement initial ou, pour recourir à l’anglicisme d’usage, le frontloading. En d’autres termes, et quelle que soit l’hypothèse sur les multiplicateurs, il est bénéfique pour l’activité à l’horizon 2032 de faire un peu plus au début.
Pour éclairer le débat, nous avons donc produit trois scénarios : un scénario de consolidation uniforme, où l’ajustement est identique chaque année ; un scénario de frontloading modéré ; et un scénario de frontloading très marqué visant à atteindre rapidement un déficit inférieur à 3 %. Ces scénarios illustrent l’importance du profil de consolidation : un arbitrage est à rendre entre un rythme rapide de réduction du déficit et de la dette, qui pèse davantage sur l’activité à court terme, et un rythme plus modéré, qui étale l’effet sur l’activité mais aboutit à un niveau de dette plus élevé à l’horizon 2032.
Aujourd’hui, l’évolution des taux d’intérêt modifie les éléments de la réflexion. Au-delà de la réalité purement comptable du frontloading, la crédibilité de la politique économique, perçue à travers l’écart de taux d’intérêt avec l’Allemagne, ce que l’on nomme le spread, devient un facteur majeur. Un effort initial plus important est donc susceptible de rassurer les épargnants qui investissent dans la dette française.
Enfin, il nous a semblé important de souligner que, si stabiliser la dette peut paraître peu ambitieux au regard de l’objectif de 60 % du PIB, cela représente déjà un effort historique. Par ailleurs, une lecture des nouvelles règles européennes, qui insistent sur la dépense primaire nette, montre que notre approche est compatible avec celles-ci. L’État doit s’engager sur un profil de réduction des dépenses ou d’augmentation des recettes permettant une stabilisation de la dette, et, à cet égard, il nous semble qu’un scénario de frontloading modéré ou très marqué est compatible avec les engagements européens, contrairement au scénario de consolidation uniforme. En outre, le nouvel encadrement européen demande un ajustement sur quatre ans, extensible à sept ans si la France s’engage sur des réformes. Étant donné que la France a pris un engagement en ce sens il y a deux ans, l’horizon 2032 que nous avons choisi correspond bien à une trajectoire de consolidation sur sept ans. Jusqu’à présent, la France a respecté les ajustements demandés dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, et le scénario de frontloading très marqué permet de maintenir cette trajectoire.
En résumé, un ajustement de 126 milliards d’euros sur cinq ans est compatible avec les textes européens et avec un scénario réaliste de consolidation budgétaire, à condition de prévoir un ajustement initial important, de l’ordre de 0,6 à 0,8 point de PIB. Cet engagement est d’autant plus nécessaire aujourd’hui que l’évolution des taux d’intérêt renforce l’argument de la crédibilité.
M. Jean-Luc Tavernier. Je termine cette présentation en récapitulant notre rapport en sept messages. Le premier est que la hausse de la dette publique est inévitable à court terme, compte tenu des dynamiques en cours. L’objectif minimal est d’arrêter cette dérive et de stabiliser la dette publique à l’horizon de la fin de la prochaine mandature, en 2032. C’est sur cette base que les ajustements présentés par Xavier Ragot ont été calibrés.
Le deuxième message est que l’ajustement à réaliser est de l’ordre de 126 milliards d’euros. Pour donner des ordres de grandeur, cela représente le rendement de l’impôt sur le revenu, les dépenses hospitalières, ou encore l’ensemble de la recherche et développement publique et privée de notre économie. Ce sont des montants absolument colossaux.
Le troisième message est que nous disposons de trois instruments pour rétablir les finances publiques : maîtriser la dépense, augmenter les prélèvements et compter sur un retour de la croissance. Compte tenu de l’urgence de la situation, nous considérons qu’il est impossible de faire l’impasse sur l’un de ces trois instruments. Il serait par ailleurs illusoire d’imaginer qu’une solution magique consisterait à faire payer uniquement les fonctionnaires, les étrangers ou les plus riches d’entre nous.
Même s’il ne faut exclure aucun instrument, il convient de relever que la singularité de la France réside dans son niveau de dépenses publiques, notamment de dépenses sociales de santé et de retraite, très élevé par rapport aux autres pays. Nous ajoutons, et c’est notre quatrième message, que les temps ont changé. Nous n’avons pas profité de la période favorable des dividendes de la paix, lorsque le budget de la défense baissait, ni des dividendes de la politique monétaire très accommodante que nous avons connue durant près de quinze ans. Durant cette période de taux d’intérêt très bas, la dette augmentait mais la charge d’intérêts restait stable autour de 40 à 45 milliards d’euros. Nous n’avons pas su tirer parti de cette situation exceptionnelle. Aujourd’hui, les dividendes de la paix sont terminés, il faut manifestement remonter l’effort de défense, et les taux d’intérêt se sont normalisés. Nous ne pouvons plus compter sur une contention de la charge d’intérêts lorsque la dette s’accroît.
Cinquième message : nous estimons que, compte tenu de la situation, il n’est pas envisageable de rester inactif en 2027. Notre scénario spontané aboutit à un déficit de près de 6 points de PIB cette année-là. Si la réalité est encore plus dégradée, notre message n’en est que plus fort : il est impératif de commencer l’effort dès 2027.
Notre sixième message est qu’il serait utile de documenter parfaitement dans le débat public tous les effets d’une suspension des clauses d’indexation, tant pour les recettes que pour les dépenses, hors minima sociaux. L’idée d’une « année blanche » est débattue depuis longtemps. Nous pensons qu’il faut en examiner les effets financiers, budgétaires, économiques et distributifs, car cette politique a le mérite de la simplicité et de la lisibilité.
Enfin, un dernier message de méthode : à la suite des discussions entre le ministère de l’économie et des finances et le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), il nous semblerait opportun d’instaurer une communication formalisée sur l’évolution spontanée des finances publiques, présentée chaque année en amont des rapports qui accompagnent le projet de loi de finances.
M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie, messieurs, pour cette présentation d’un rapport que, je dois l’avouer, j’avais appréhendé avec une certaine méfiance, craignant qu’il ne cherche principalement à valider les politiques gouvernementales. Or ce travail s’avère très utile. Force est de constater qu’il en ressort des données objectivées qui ne peuvent être remises en question.
La première est la nécessité, qui s’impose à tous, d’un ajustement budgétaire de 126 milliards d’euros en cinq ans. Vous indiquez que ce redressement doit reposer sur des économies, des hausses de recettes et de la croissance – et d’ailleurs, la lecture du rapport révèle certaines divergences entre ses coauteurs quant à l’arbitrage entre ces différents leviers. Pour ma part, je pense que la question principale est celle des recettes. Quoi qu’il en soit, ce cadre est posé pour toute politique économique à venir.
Je me félicite par ailleurs que vous tordiez le cou, de manière très diplomatique, à cette idée, aux allures de prophétie autoréalisatrice, d’un retour à un déficit de 3 % en 2029, objectif que les ministres nous présentaient il y a peu comme un impératif. Vous notez qu’il faudrait pour cela des hypothèses très favorables, comme une baisse du taux d’épargne pour compenser le coût social des baisses de dépenses, avec en outre des risques d’effets multiplicateurs défavorables. On comprend, à vous lire, que se fixer absolument cet objectif des 3 % en 2029 serait un risque, peut-être inutile, qui pourrait même compliquer l’ajustement budgétaire que vous préconisez sur cinq ans.
J’en viens à mes questions qui, dans une certaine mesure, comportent des éléments de critique. Premièrement, vos travaux ne proposent pas de critères qui permettraient d’envisager une politique radicalement différente, par exemple une politique de relance keynésienne adossée à des investissements plutôt qu’une politique de l’offre et de la compétitivité. À cet égard, j’ai bien noté votre conclusion sur le fait de ne pas faire porter l’effort sur des minorités, que vous citez : « les ultrariches, les fonctionnaires, les retraités, les étrangers». Cela suggère une forme d’équivalence entre ces catégories de population. Or, vous me permettrez de penser qu’en matière fiscale, la situation des uns et des autres n’est pas exactement la même. Des rapports largement documentés montrent que quelques dizaines de milliers de personnes très fortunées bénéficient d’un taux d’imposition global bien inférieur à celui de la plupart des Français, ce qui représente un coût de plusieurs milliards d’euros. Renvoyer dos à dos la taxation des ultrariches et les discours qui ciblent les immigrés ou les fonctionnaires me semble économiquement contestable.
De ce point de vue, il manque dans vos tableaux une analyse des dépenses fiscales et de l’augmentation des niches fiscales, ou encore des phénomènes nouveaux depuis 2017, comme le fait que la part de TVA revenant à l’État soit passée de 90 % en 2017 à moins de 50 % aujourd’hui. Ces données devraient, à mon sens, intégrer ce panorama où, globalement, les recettes en part de PIB ont baissé depuis 2017. L’absence de ces éléments nous prive en tout cas d’une analyse qui pourrait ouvrir la voie à l’activation du levier fiscal en faveur de la croissance.
Ma deuxième remarque concerne les dépenses. Après que l’on a cherché des économies sur le budget de l’État, qui semble désormais à l’os, le débat se concentre sur les retraites. Or le Conseil d’orientation des retraites rappelle dans son dernier rapport que les dépenses de retraite représentent une part stable du PIB, autour de 14 %, et vous soulignez vous-mêmes que leur progression reste proche de celle de la croissance potentielle. Cela ne tend-il pas à montrer qu’il s’agit d’un choix politique soutenable ? Ces données ne conduisent-elles pas à relativiser le rôle des dépenses de retraite dans le creusement du déficit et, plus largement, à interroger la place démesurée qui leur est accordée dans l’effort de redressement des comptes publics et dans le débat public, où la question des retraites semble la mère de toutes les batailles ?
Enfin, une question plus précise sur l’augmentation de la charge de la dette. Contrairement à ce que le débat médiatique laisse penser, l’augmentation de cette année est très peu liée à la hausse des taux d’intérêt sur les nouveaux emprunts, qui ne concernent qu’environ 10 % de la dette. En réalité, elle est principalement due aux obligations indexées sur l’inflation (OATI). Sur les 3,6 milliards d’euros d’augmentation de la charge de la dette liés à la poussée d’inflation consécutive à la guerre en Ukraine, 2,7 milliards d’euros provenaient de ces obligations. Depuis 2022, elles nous coûtent très cher. Les Allemands ont d’ailleurs cessé d’en émettre en 2023 pour cette raison. J’aimerais avoir votre avis sur la pertinence de maintenir ces émissions, qui expliquent une grande partie de la hausse actuelle de la charge de la dette. Je ne nie pas que la hausse des taux deviendra un problème majeur à l’avenir, mais pour l’instant, le problème principal tient à ces obligations indexées, dont le maintien est à mon sens une erreur politique.
M. Jean-Luc Tavernier. Monsieur le président, vous croyez voir différentes mains dans le rapport, mais je peux vous assurer que nous sommes tous les quatre d’accord sur ce qui est écrit et ce que nous vous avons présenté. Cela ne signifie pas que nous représentions tout l’éventail des économistes parisiens, loin s’en faut ; mais, entre nous, il y a consensus.
À propos des niches fiscales ou de la répartition de la TVA, je précise que notre hypothèse d’une élasticité des prélèvements égale à 1 est une hypothèse nette, qui inclut les éventuels crédits d’impôt. Nous n’avons pas fait d’hypothèse particulière sur une croissance des niches fiscales plus rapide que celle du rendement de l’impôt brut, et nous considérons que leur évolution est homothétique. Quant au partage de la TVA entre l’État et la sécurité sociale, il est neutre pour notre analyse, qui porte sur l’ensemble des administrations publiques. J’en profite cependant pour souligner qu’il n’est désormais plus possible que l’État compense les déficits sociaux en affectant des recettes à la sécurité sociale, car l’État fait lui-même face à des dépenses très dynamiques, comme la charge de la dette et la défense.
Je comprends votre remarque, monsieur le président, à propos du fait de ne pas faire reposer l’ajustement sur une partie minoritaire de la population. Nous n’avons pas voulu prendre position entre les différentes options, ni les renvoyer dos à dos, ni affirmer que tout se valait. Notre message est qu’un ajustement de cette ampleur ne peut reposer sur une seule partie de la population. N’interprétez pas cette formulation comme une volonté de notre part de mettre sur le même pied des situations qui ne sont pas de même nature.
Les retraites vont croître moins vite que par le passé et ne doivent donc pas être le seul objet du débat. Sur ce point, je suis d’accord avec vous. Il n’en reste pas moins qu’en comparaison internationale, la France se singularise par un poids des retraites dans la dépense publique beaucoup plus élevé qu’ailleurs. C’est un choix de société, mais il faut assumer de le financer. Vous avez cependant raison de signaler que ce sujet ne doit pas masquer tous les autres.
Enfin, s’agissant des obligations indexées sur l’inflation, nous nous sommes appuyés sur les prévisions de l’Agence France Trésor, qui sont très sérieuses. Il serait légitime de dresser un bilan de ces instruments après plus de vingt-cinq ans d’existence. Serait-il positif ou négatif ? Je ne saurais le dire. Les chiffres que vous citez me semblent raisonnables, mais il ne faut pas que l’arbre cache la forêt. Les OATI expliquent peut-être une part importante de la mauvaise surprise de 2026, mais la dynamique à long terme est celle du refinancement d’une dette d’une maturité moyenne de huit ans à des taux beaucoup plus élevés. L’alourdissement de la charge de la dette de 1,1 point de PIB sur quatre ans est une tendance de fond, très robuste, qui va bien au-delà de la seule question des OATI.
M. Xavier Ragot. Votre lecture, monsieur le président, du débat sur l’objectif de 3 % est pertinente. Nous montrons dans notre rapport que l’atteinte d’un tel objectif en 2029 repose sur des hypothèses macroéconomiques peu raisonnables, notamment une forte baisse du taux d’épargne des ménages et un accroissement très significatif de la demande externe. Dès lors, l’objectif d’un déficit de 3 % en 2029 ne doit pas, à mon sens, cadrer le débat économique, sous peine de s’exposer à une déception et d’accroître encore l’ajustement nécessaire. L’horizon 2032 nous semble bien plus important.
Ce que vous demandez sur l’ouverture à d’autres politiques économiques est juste. Nous nous sommes volontairement arrêtés à l’ouverture des options, afin que le rapport reste consensuel et utile au débat dans la perspective de l’élection présidentielle. Nous n’avons pas voulu proposer de paquets de mesures politiques, mais plutôt laisser le débat s’en emparer. En revanche, nous affirmons bien que, compte tenu des ordres de grandeur, l’ajustement nécessaire à la stabilisation de la dette – et nous parlons bien, ici, du plus important ajustement des finances publiques françaises depuis l’après-guerre – ne pourra pas être supporté par un seul groupe de la population. Tous les outils à notre disposition devront être employés. La question de l’acceptation sociale de l’effort à consentir relève du champ politique.
Concernant les retraites, les données du COR mettent en évidence la stabilisation de leur part dans le PIB, et sa décroissance à venir sous l’effet de l’évolution démographique. Cependant, cette part dans le PIB reste supérieure aux moyennes européennes. Même si les retraites ne sont pas la cause principale de la dérive des comptes, elles sont susceptibles d’apporter une partie de la solution. Toucher aux paramètres des retraites peut générer des économies substantielles, de l’ordre de 17 milliards d’euros à terme. Cela ouvre un débat politique majeur sur la redistribution entre les classes d’âge – vu l’ampleur de l’ajustement à faire, il faut le mettre sur la table.
Enfin, vous avez parlé d’erreur politique à propos des OATI ; pour ma part, je parlerais plutôt d’une erreur économique, d’une erreur d’anticipation partagée par beaucoup, y compris l’OFCE. Le monde a changé, l’inflation est devenue plus volatile, et les hypothèses sur son évolution se sont avérées défavorables, notamment en raison des prix de l’énergie et des matières premières. Cette dynamique de l’inflation, couplée à une croissance faible, pose de nombreux problèmes de politique monétaire, et une inflation élevée doit conduire à modifier la politique d’émission d’obligations indexées. Toutefois, comme l’a dit Jean-Luc Tavernier, si les OATI pèsent sur l’augmentation de la charge d’intérêts de la dette à court terme, cela ne change pas le tableau d’ensemble à l’horizon 2032. La hausse des taux que nous voyons aujourd’hui, qui ne touche chaque année qu’une fraction de la dette, va peser défavorablement sur le débat politique pendant les dix prochaines années. Sauf à prendre des mesures fortes, nous sommes dans un tunnel assez déprimant de dégradation continue du solde public, avec des taux portés à des niveaux inédits dans les années à venir.
M. le président Éric Coquerel. En évoquant les OATI, je ne visais pas tant leur poids dans les années à venir que leur part dans l’augmentation actuelle de la charge de la dette – un élément qui n’est pas suffisamment présent dans le débat public. Par ailleurs, je n’attendais pas de votre rapport qu’il propose des mesures politiques, mais je pense que des données relatives aux dépenses fiscales ou aux aides aux entreprises auraient été utiles. Enfin, vous avez mentionné une singularité française à propos du poids des retraites dans la dette publique, mais une comparaison internationale devrait tenir compte également du poids des retraites dans la dette privée des autres États, notamment ceux dont le système repose sur la capitalisation.
Je cède à présent la parole à M. le rapporteur général, qui a eu la bonne idée de proposer cette audition.
M. Philippe Juvin, rapporteur général. Messieurs, je vous remercie pour ce rapport qui a le grand mérite de dire les choses clairement. Je suis frappé, dans le débat politique, par le fait qu’il est extrêmement difficile d’afficher les réalités et que chacun tente d’analyser la situation, qui est très grave, de façon partielle et en fonction de ses grilles de lecture préalables. Nous sommes sur un bateau, un iceberg se dresse devant nous et nous avons encore les moyens de l’éviter, mais il faut pour cela prendre les mesures qui s’imposent. Or un certain nombre de personnes prétendent qu’il n’y a pas d’iceberg, ou bien qu’on pourrait l’éviter sans changer de direction. À cet égard, le rapport ouvre les yeux sur la nécessité d’établir un plan et de fixer un cap, ce qui pèsera dans le débat de la campagne pour l’élection présidentielle. En effet, le président ou la présidente qui sera élu sans plan, sans objectif, sans moyens ni méthode ne pourra évidemment pas y arriver. Votre travail, messieurs, est une œuvre de salubrité publique et devrait être lu et compris par tous les candidats à la présidence de la République, quelles que soient les solutions qu’ils proposeront.
Ma seconde remarque porte sur les méthodes. Le vade-mecum qui accompagne votre rapport résume parfaitement les choses : face à un déficit, il n’existe pas mille solutions. Soit l’on augmente les recettes, soit l’on baisse les dépenses. Pour augmenter les recettes, il faut soit augmenter les impôts et les taxes, c’est-à-dire les prélèvements obligatoires, soit compter sur la croissance. Vous indiquez qu’il faudra peut-être augmenter les prélèvements, mais que nos marges de manœuvre sont en réalité très faibles, et qu’il ne faut pas attendre de miracles de la croissance. Dès lors, vous concluez, de manière très claire, que nos marges de manœuvre se situent plutôt du côté des dépenses, tout en précisant, et c’est très important, que cet effort ne peut reposer sur une seule partie de la population. C’est probablement aussi un élément d’acceptabilité politique : il ne faut pas cibler une partie de la population, mais avoir une vision globale. Je partage votre avis sur le fait que l’inaction aura un coût et qu’en repoussant dans le temps les mesures d’ajustement, nous aggravons la situation par un effet boule de neige.
J’en viens à mes questions. D’abord, concernant votre scénario médian à 126 milliards d’euros, vous indiquez dans votre rapport qu’il faudrait plutôt viser 160 milliards d’euros pour disposer d’une marge de manœuvre en cas de crise. Or, dans la présentation que vous nous faites aujourd’hui, cet objectif est passé à 186 milliards d’euros. Faut-il en conclure que nous sommes déjà dans une de ces crises que vous anticipiez par la majoration des 126 milliards d’euros ?
Votre scénario initial prévoyait qu’à politique inchangée, le déficit atteindrait 5,9 % à la fin de l’année 2027. Le premier ministre a déclaré quant à lui que ce déficit serait à 6,5 %. Je comprends que, comme vous aviez pris pour base une prévision de 5 % pour la fin de 2026, alors que nous serons plutôt à 5,4 %, votre scénario de 5,9 % passe déjà à 6,3 %. Mais il subsiste une différence de 0,2 point entre 6,3 % et les 6,5 % annoncés par le premier ministre. Comment l’expliquez-vous ?
Troisième question : considérez-vous que l’effort de redressement demandé par le premier ministre dans le PLF pour 2027, chiffré à 54 milliards d’euros, dont une partie concerne l’année en cours, constitue le début de l’ajustement que vous préconisez ? Si tel est le cas, il s’agirait d’un ajustement important, puisque dans votre scénario maximaliste et rapide, vous préconisez un effort moindre la première année, de l’ordre de 36 milliards.
J’en termine en évoquant la transparence, qui figure dans le titre de votre rapport. Je perçois celui-ci comme un rapport de transparence, car il met en avant des chiffres sur lesquels, si nous ne sommes pas d’accord, il n’y a pas de débat politique possible. À cet égard, la présentation budgétaire elle-même soulève certaines interrogations. Ainsi, que pensez-vous du traitement, dans cette présentation, des crédits d’impôt, que l’Insee comptabilise parmi les dépenses, mais qui sont exclus de la dépense dans l’article liminaire ? Qu’en est-il de la répartition de la dépense entre les sous-secteurs ? Des conventions font apparaître le déficit au niveau des administrations centrales et non de la sécurité sociale ou des collectivités locales. N’y voyez-vous pas un problème de transparence et, par conséquent, d’incompréhension sur les mesures à prendre ? Que pensez-vous du traitement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), qui est comptabilisée en administration de sécurité sociale alors qu’il s’agit en réalité d’une structure de défaisance de la dette qui devrait figurer ailleurs ? N’en va-t-il pas de même pour le compte d’affectation spéciale Pensions (CAS Pensions), qui devrait peut-être être classé ailleurs que dans les administrations centrales ?
M. Xavier Ragot. Je vous prie de m’excuser, mesdames et messieurs les députés, car il me faut impérativement partir dans quelques minutes, et je devrai laisser à Jean-Luc Tavernier le soin de répondre précisément à l’ensemble des questions.
Un mot rapide, toutefois, sur l’analyse du déficit : la révision du déficit de 5,9 % à 6,4 % – qui est, me semble-t-il, le chiffre avancé par le premier ministre – est cohérente avec notre analyse. Elle est liée à des évolutions de la conjoncture que vous avez mentionnées, monsieur le rapporteur général, comme l’exécution 2026 et la hausse de l’inflation à venir, qui modifient quelque peu l’équilibre des comptes. Même si nous ne connaissons pas le détail de l’analyse du gouvernement, le résultat nous semble cohérent. Nous espérons que notre méthode et nos arbitrages sur l’évaluation du tendanciel résisteront à l’épreuve du débat budgétaire.
Nous ne connaissons pas le détail de l’effort de redressement chiffré à 54 milliards d’euros par le gouvernement. Je crois que ces éléments doivent être transmis au Haut Conseil des finances publiques ; il nous faudra donc en examiner la nature. Cet effort de redressement, tel qu’il est calculé, couvre à la fois l’ajustement nécessaire pour 2026, qui ne figure pas dans le rapport, et l’effort que nous préconisons pour 2027. Je ne suis pas en mesure d’affirmer qu’il correspond au milliard d’euros près à tel ou tel scénario de frontloading. Mais cela ne me semble pas totalement incohérent avec l’information, très partielle, dont je dispose.
Indépendamment de cet effort, l’interrogation porte sur notre capacité à maintenir une trajectoire dans le temps, ce sur quoi insiste notre rapport. On voit bien comment l’échéance présidentielle percute cet enjeu. Compte tenu des montants en jeu, tenir la trajectoire suppose de prévoir un ensemble de mesures à l’horizon 2032 et de ne pas se contenter de politiques de court terme, qui ne sont pas reproductibles. À cet égard, je pense qu’il existe un déficit de projection intertemporelle.
Enfin, je suis tout à fait d’accord avec votre remarque sur la transparence. Un effort très important de transparence et de compréhension des comptes publics est nécessaire, à l’image de celui qu’a récemment fourni la Cour des comptes avec son document sur les retraites des fonctionnaires. Il s’agit parfois d’éléments techniques, mais il importe de consolider cette démarche, car le débat public est pollué par le bruit et les faux débats. Autour d’un tendanciel et d’une décomposition des comptes par administration publique, un vaste chantier de transparence est à ouvrir pour expliquer précisément les interdépendances des comptes. Il est également nécessaire de rassembler et de consolider dans une approche intégrée des comptes les nombreux travaux parcellaires qui sont produits. Encore une fois, je vous prie de m’excuser pour cette réponse rapide, mais je dois vraiment vous quitter.
M. Jean-Luc Tavernier. Nous avons évalué la marge de précaution – ce que nous appelons le buffer – à 60 milliards d’euros, ce qui porte le montant de l’ajustement à faire de 126 milliards d’euros à 186 milliards d’euros. Il s’agit d’un ordre de grandeur, qui montre que nous n’avons pas eu la main lourde avec ces 126 milliards d’euros. Si nous étions vraiment précautionneux, il faudrait en plus prévoir un surcroît pour faire face à des crises qui semblent se reproduire inévitablement depuis quelques décennies, et qui ne sont pas toutes d’origine économique.
Sommes-nous aujourd’hui dans cette situation de crise ? Non, nous sommes dans une situation d’urgence, mais pas dans une situation de crise telle qu’une pandémie ou un problème géopolitique majeur qui appellerait un surcroît de dépenses brutal et immédiat. L’évolution récente des taux d’intérêt témoigne d’une certaine impatience de nos créanciers, et notre rapport en fait mention.
Le débat public sous-estime largement le gain que nous retirons, en termes de taux d’intérêt, de notre appartenance à l’union monétaire et du fait de profiter de la politique monétaire unique, c’est-à-dire de la crédibilité de nos partenaires européens. On en use, et on en abuse un peu. Imaginez en effet quels seraient nos taux d’intérêt si nous n’étions pas en monnaie unique ; regardez ce qui s’est passé au Royaume-Uni durant le mandat très court de Liz Truss. Je ne veux pas faire de politique-fiction, mais on peut affirmer sans risque que, sans le support de la monnaie unique, les taux d’intérêt auxquels nous pourrions emprunter seraient probablement de l’ordre de 8, voire 10 %. Je vous laisse calculer l’effet sur les finances publiques et privées de tels taux. L’évolution récente des taux d’intérêt est là pour nous rappeler que nous avons largement profité de ce bien public européen qu’est la monnaie unique, sans beaucoup renvoyer l’ascenseur à nos partenaires – il faut garder cela à l’esprit.
Pour répondre à votre question sur le tendanciel, je ne peux pas m’appuyer sur la saisine du Haut Conseil des finances publiques, dont je n’ai pas connaissance. J’ai compris que le tendanciel exprimé par le premier ministre était de 6,4 points de déficit public, et non 6,5. L’essentiel de l’écart avec notre estimation de 5,9 points vient de l’effet de base, le passage de 5 % à 5,4 % en 2026. À cela s’ajoute sans doute un élément lié à une révision de l’hypothèse d’inflation. Si, avec le maintien de la crise au Moyen-Orient et des prix élevés, l’inflation est plus forte en moyenne annuelle en 2026, cela aura des conséquences tendancielles sur tout ce qui est indexé sur l’inflation de 2026 au 1er janvier 2027, comme les retraites.
Je ne suis pas en mesure de répondre précisément sur les 54 milliards d’euros d’effort, dont je ne connais pas le détail. Dans notre rapport, nous préconisons d’atteindre 4,9 % de déficit public en 2027. Si, en partant d’un niveau malheureusement plus élevé en 2026, le gouvernement se donne comme objectif 5 % en 2027, je pense que c’est dans l’esprit du scénario dit de frontloading.
De manière générale, il ne faut pas que les débats comptables deviennent un prétexte pour différer la décision. Le déficit public est là. Les règles européennes, que tous les pays respectent, consistent à distinguer le déficit public par sous-secteur selon la responsabilité des acteurs : État, administrations de sécurité sociale, administrations publiques locales. L’idée est que ces acteurs ont une autonomie, totale ou partielle, et qu’il est intéressant de les responsabiliser par rapport au respect de leur déficit. Cela a un sens.
En revanche, je ne sais pas ce qu’est le « déficit des retraites ». Il n’y a pas un déficit des retraites, pas plus qu’il n’y a de déficit de l’éducation nationale. Si vous décidez d’imputer un déficit des retraites à travers le CAS Pensions et de l’ajouter au déficit des retraites publiques, alors ce déficit disparaîtra le jour où vous affecterez un point de TVA au CAS Pensions. Le véritable sujet est l’évolution de la répartition globale de la dépense. À cet égard, toutes les comparaisons internationales montrent que notre singularité réside, au premier chef, dans les dépenses de retraite, puis dans les dépenses de santé, par rapport à la moyenne des autres pays. Que ces dépenses soient financées par un transfert de taxes est, je pense, de second ordre. Il ne faut pas se perdre dans ces arguties comptables et en oublier l’essentiel.
La distinction de la dépense par sous-secteur part de l’idée que les acteurs ont leurs responsabilités. Si l’État décide de baisser la fiscalité locale, il peut le faire pour de bonnes ou de mauvaises raisons. S’il met en place des allégements généraux de cotisations et les compense par la fiscalité, il brouille évidemment les lignes. Je pense que, dans les autres pays, la distinction entre les administrations de sécurité sociale et l’État reste très pertinente. Chez nous, elle est très brouillée parce que les responsabilités elles-mêmes sont très brouillées. C’est là, pour moi, le fond du sujet.
Je serai naturellement le dernier à critiquer les traitements comptables qui ont été faits sous mon autorité par l’Insee. Je crois que la Cades est bien dans le périmètre des administrations de sécurité sociale, et nous disposons de tous les éléments pour effectuer tous les calculs que l’on veut.
S’agissant des crédits d’impôt, il y a une règle européenne, et je crois que l’Insee, comme je l’avais décidé, continue de présenter les prélèvements obligatoires bruts et nets des crédits d’impôt, pour respecter les règles européennes tout en donnant une information qui a plus de sens pour le débat national. Encore une fois, ces questions comptables ne sont vraiment pas le cœur du sujet selon moi. Il faut regarder l’ensemble des dépenses publiques comme un tout, et identifier où se situent les problèmes de niveau et de dynamique. La manière dont elles sont financées, par transfert de taxes ou par contributions, est secondaire.
M. le président Éric Coquerel. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec vous. Le transfert de TVA a un effet sur les comptes, car il compense des recettes qui sont supprimées. En quelque sorte, cela masque une baisse de recettes. Il ne s’agit pas seulement d’un transfert comptable à montant équivalent.
M. Jean-Luc Tavernier. Jusqu’où doit-on aller dans le financement par l’impôt des risques réputés contributifs ? C’est un beau débat.
M. Philippe Juvin, rapporteur général. Si l’on ne clarifie pas les choses, certains continueront à dire que l’État doit faire des efforts, alors que nous savons que les grandes masses ne se trouvent plus dans le budget de l’État.
M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Je partage l’appréciation de M. le rapporteur général sur l’intérêt de ce rapport. D’ailleurs, les perspectives annoncées par la présidente de mon groupe devant le Medef sont fondées sur le rapport publié en juillet.
Ma question porte sur la dégradation d’un certain nombre d’éléments sur lesquels vos travaux se sont appuyés, à savoir l’emballement des taux d’intérêt souverains, la quasi-récession dans laquelle nous sommes et la reprise du chômage. Vous avez effectivement prévu une marge de manœuvre pour faire face à une crise. Mais cette marge, n’avons-nous pas déjà commencé à l’entamer ? L’emballement des taux ne devrait pas ralentir cette année, et le chômage remonte. À ce sujet, je rappelle qu’une grande partie de la baisse du chômage de ces dix dernières années était due à un grand nombre d’emplois aidés et accompagnés. Dès lors, si l’on procède à un ajustement, la réduction de ces aides, couplée à la dégradation de la situation économique, pourrait avoir un effet multiplicateur sur le chômage. Enfin, la crise énergétique dure, et un certain nombre d’infrastructures ont été soit dégradées, soit détruites, quand elles ne sont pas préemptées par d’autres puissances économiques, l’Europe et la France passant après. Dans ces conditions, considérez-vous que nous sommes déjà au-delà des 126 milliards d’ajustement minimal nécessaires ?
M. Jean-Luc Tavernier. Le chiffre de 126 milliards que nous avançons représente déjà un montant important ; les éléments de comparaison que j’ai mentionnés tout à l’heure en témoignent. Nous avons des raisons de penser que nous n’avons pas eu la main trop lourde. Premièrement, notre scénario ne tient pas compte d’effets multiplicateurs keynésiens. C’est une hypothèse où nous faisons cet ajustement tout en parvenant à maintenir environ 1 % de croissance chaque année, car nous pensons qu’il existe une marge sur la consommation : le taux d’épargne pourrait baisser et compenser en partie l’effort, puisqu’il est sensiblement supérieur à ce qu’il était avant la crise du covid-19 – il se situait alors entre 14 % et 15 %. En outre, si nous parvenions à redresser nos finances publiques alors que d’autres pays n’ont pas à le faire, le décalage de conjoncture serait plutôt favorable à notre commerce extérieur : nous importerions moins et la contribution de l’extérieur serait positive. Notre hypothèse selon laquelle on peut faire un ajustement sur la demande sans porter atteinte à une croissance de 1 % est donc une hypothèse favorable, mais elle repose sur des arguments.
Deuxièmement, nous l’avons dit, il serait judicieux de prévoir un buffer, une précaution supplémentaire en cas de crise.
Troisièmement, l’objectif de stabilisation de la dette à l’horizon 2032 est une ambition minimale – Xavier Ragot a d’ailleurs insisté sur ce terme. Comme vous l’avez souligné, monsieur le président, cela ne permettra sans doute pas de revenir à 3 % de déficit en 2029. Si nous disposons d’une politique crédible et consensuelle de stabilisation de la dette, peut-être est-il judicieux, sur le plan politique, d’afficher en outre l’objectif d’un déficit ramené à 3 % en 2029, mais je ne sais pas comment les marchés et les partenaires européens réagiraient.
Aujourd’hui, la hausse des taux d’intérêt s’accélère. Lorsque nous avons rédigé notre rapport, nous avons pris en compte les taux d’intérêt de marché et ceux anticipés par le marché début juillet. À ce moment-là, les marchés anticipaient que les taux à dix ans atteindraient 4,4 % fin 2029. Hier, je crois que ce chiffre est passé à 4,6 %. Aussi, et pour répondre à votre question, monsieur Tanguy, l’ajustement que nous préconisons, pour colossal qu’il paraisse, est un strict minimum.
J’ajoute, en écho à votre remarque sur le chômage, que l’amélioration du marché du travail n’est pas massivement le fait de la création d’emplois aidés. Hors apprentissage, les emplois aidés sont moins nombreux aujourd’hui qu’ils ne l’ont été durant des décennies. Aujourd’hui, non seulement il y a de l’emploi, mais les statistiques produites par l’Insee et la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) montrent qu’il ne s’agit pas uniquement de CDD, mais aussi de CDI et d’emplois dans le secteur privé. En d’autres termes, l’amélioration du marché du travail est, selon moi, bien réelle et solide ; elle ne relève pas d’un simple artefact statistique.
Mme Shéhérazade Bentorki (LFI-NFP). Monsieur Tavernier, on lit dans votre rapport, je vous cite, qu’il faudra « à la fois faire des économies, stimuler l’offre, et augmenter les recettes ». Je voudrais vous interroger sur l’articulation de ces trois leviers au regard des données disponibles.
Selon la Cour des comptes, la baisse des prélèvements obligatoires décidée depuis 2017 représente un impact de 62 milliards d’euros en 2023, soit 2,2 points de PIB. Les lois de règlement de 2018 et 2019 identifient d’ailleurs ces mesures, notamment la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et la baisse du taux d’impôt sur les sociétés, comme les principaux facteurs de la dégradation du solde budgétaire ces années-là. En contrepartie, les effets attendus sur l’investissement et la base productive restent difficiles à établir. Le rapport de la Cour des comptes, pour mémoire, s’intitule 10 ans de politiques publiques en faveur de l’industrie : des résultats encore fragiles.
Les résultats décevants de l’allégement du coût du travail ne signifient-ils pas l’échec de la politique de l’offre ? Disposez-vous d’une évaluation du rendement de ces mesures en coût par emploi créé ou en effet sur l’investissement ? Avez-vous évalué ce que représenterait une annulation de ces dispositifs d’allégement des prélèvements sociaux ?
M. Jean-Luc Tavernier. L’année prochaine, nous allons remonter à un taux de prélèvements obligatoires qui sera peut-être un point en dessous du maximum historique. Objectivement, si vous regardez la courbe des taux de prélèvements obligatoires en France, cela donne quand même l’impression que nous sommes arrivés à une asymptote. Dès lors, nous ne pouvons pas imaginer que nous allons atteindre notre objectif minimum de 126 milliards d’euros uniquement par une hausse du taux de prélèvements obligatoires, surtout dans un contexte international où la concurrence fiscale entre les pays reste vive. La France avait tout à gagner à des initiatives telles que celle de l’OCDE et du G20 portant sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices (BEPS), qui visait à lutter contre l’optimisation fiscale, pour aller vers un taux minimal d’impôt sur les sociétés. On pouvait même envisager d’étendre cette démarche pour réduire la concurrence fiscale sur les personnes physiques. Mais, de fait, cela ne s’est pas produit et le Congrès des États-Unis, sous la précédente administration comme sous l’actuelle, n’adhère pas à cette démarche. Alors certes, il existe sans doute un peu de marge sur certains prélèvements obligatoires, mais compte tenu de la concurrence fiscale telle qu’elle est, j’estime que nous ne parviendrons pas à redresser les comptes publics uniquement par l’activation du levier fiscal – et je crois que mes coauteurs partagent ce point de vue.
Concernant l’évaluation de l’efficacité des politiques d’abaissement du coût du travail, je ne suis pas en mesure de vous répondre précisément, n’ayant pas produit de travaux récents sur le sujet. Lorsque le Conseil d’orientation pour l’emploi a été inauguré il y a vingt ans, sa première étude montrait que les allégements de charges de l’époque avaient permis de créer ou de sauver 800 000 emplois. Objectivement, je continue de penser que, sans les allégements de cotisations, nous aurions un chômage non qualifié très élevé, parce que le coût du travail au niveau du smic serait rédhibitoire pour une grande partie de la population. On peut le regretter, mais les progrès de notre qualification et de nos compétences ne sont pas tels que nous puissions employer tout le monde avec un coût du travail qui serait le smic assorti des cotisations employeurs de droit commun.
Il existe cependant des marges de manœuvre et des possibilités, et, à cet égard, je me permets de vous renvoyer au remarquable rapport remis en 2024 par Antoine Bozio et Étienne Wasmer à Michel Barnier, alors premier ministre, intitulé Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire. Il est permis d’imaginer un profil des allégements de charges un peu différent, avec peut-être un peu moins de baisse de cotisations au niveau du smic lui-même et, en contrepartie, une pente un peu moins raide. Nous avons en effet un vrai sujet de pente, c’est-à-dire, dans notre jargon, de taux marginaux d’imposition élevés : pour un euro de coût du travail supplémentaire, il y a des situations où le revenu net du ménage n’augmente que de 20 ou 25 centimes, du fait de la baisse des allégements de cotisations employeurs, de la prime d’activité, des allocations logement, ou encore de l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu. Cela contribue à l’enfermement dans des revenus proches du smic. Mais, encore une fois, je vous renvoie au rapport Bozio-Wasmer, qui est particulièrement éclairant sur ces sujets d’allégement du coût du travail.
M. le président Éric Coquerel. Un allégement du coût du capital serait également bienvenu.
M. Laurent Baumel (SOC). Monsieur Tavernier, j’aimerais vous soumettre une remarque et une question. Ma remarque est la suivante : j’entends bien que le troisième de vos sept messages, sur le fait que l’ajustement ne peut pas reposer sur une partie minoritaire de la population, a été formulé dans un état d’esprit d’économiste, qui renvoie à la question du rendement de la mesure et de sa contribution possible à la baisse des déficits. Toutefois, comme vous l’avez remarqué vous-même, nous sommes là sur une question normative et politique. Quel que soit le scénario, que l’on baisse les dépenses ou que l’on augmente les recettes, cela touche des catégories de Français qui ne sont pas identiques. Pour un parlement, la question est donc politique et relève de la justice sociale et fiscale. C’est la raison pour laquelle mettre à contribution ou non les ultrariches, par exemple, n’est pas une question anodine du point de vue de la construction même de ce budget.
Ma question porte sur ce que vous privilégiez, à savoir la baisse des dépenses. À cet égard, je vous sais gré de ne pas avoir enfourché le thème, que certains de nos collègues ont contribué à imprimer dans l’opinion publique, selon lequel la cause essentielle du déficit serait cette pléthore de bureaucrates inutiles dans les agences et les ministères, qui ne font rien de leurs journées et sont payés par les impôts des Français. Votre rapport n’indique pas que la solution pour réduire le déficit consiste à supprimer des doublons ou à diminuer le nombre de fonctionnaires. Il évoque davantage les dépenses sociales et plus spécifiquement les dépenses de santé.
Là, je m’interroge : que font nos voisins européens mieux que nous en matière de santé ? Notre hôpital public souffre d’un manque de moyens, et nous connaissons des problèmes de déserts médicaux et d’égalité d’accès aux soins : cela laisse entendre que les efforts doivent être poursuivis pour assurer la pérennité de ce modèle social. Et pourtant, nos dépenses de santé rapportées au PIB sont supérieures à celles des autres pays. Cela signifie-t-il que l’on est mieux soigné en Allemagne, en Italie, en Espagne ? N’y voyez aucune critique de votre diagnostic : je pose là une question ouverte, simplement pour mieux comprendre ce paradoxe.
M. Jean-Luc Tavernier. Il s’agit d’une question difficile et, bien que n’étant pas un grand spécialiste du sujet, je vais m’efforcer d’y répondre. D’abord, certains pays ont des ambitions moindres sur le champ et la vitesse d’accès aux nouveaux traitements. En France, nous avons l’ambition d’aller assez vite, même si les organisations professionnelles estiment que nous commençons à accumuler du retard par rapport aux pays les mieux-disants. Par exemple, dans certains petits pays de l’Union européenne, on n’a pas accès aux thérapies géniques comme en France. C’est une partie de la réponse, mais ce n’est pas la partie essentielle.
Je pense que la partie essentielle, et nous n’en avons sans doute pas suffisamment conscience, est que notre reste à charge est plus bas que dans la plupart des pays. Nous avons en tête l’augmentation des franchises, mais avec la progression des dépenses liées aux affections de longue durée (ALD) ou le coût des médicaments pris en charge à 100 %, le reste à charge en France est de loin inférieur à 10 %. Dans d’autres pays, le financement de la santé est moins mutualisé et moins socialisé que chez nous.
Les comparaisons sur les résultats en termes de santé publique sont très difficiles à établir, et je ne saurais vous dire comment la France se positionne par rapport à ses voisins en matière de performances thérapeutiques, de temps d’attente ou d’accès aux soins. En part de PIB, nos dépenses publiques de santé sont certes légèrement plus élevées que celles de nos voisins, mais nos indicateurs de santé ne sont pas mauvais, et l’espérance de vie en France, pour ne prendre que ce seul indicateur, reste parmi les plus élevées. En outre, notre système se caractérise par une certaine liberté d’installation et de prescription, ce qui n’est pas le cas partout.
M. le président Éric Coquerel. À cet égard, je me permets de reprendre mon commentaire précédent à propos des comparaisons sur les retraites : en matière de santé comme en matière de retraites, il importe de considérer la part des dépenses de santé privées dans le PIB pour établir des comparaisons valables.
M. Jean-Luc Tavernier. Oui, c’est ce que j’entendais par le reste à charge.
M. Gérault Verny (UDR). Pour avoir évoqué hier le PLF pour 2027 avec David Amiel, je constate que, lorsque le rapport sur la transparence des finances publiques indique qu’un plan « très ambitieux » serait une réduction des dépenses de 0,3 point de PIB, cela permet au ministre d’annoncer très fièrement qu’il ira beaucoup plus loin, jusqu’à 0,4 point. Je trouve le procédé particulièrement habile.
Passée cette remarque préliminaire, je dois faire part de mon inquiétude. Votre rapport, monsieur Tavernier, explique que, du fait des politiques menées depuis de nombreuses années, nous sommes parvenus à une situation où la non-maîtrise de la dépense publique, en dépit d’une hausse importante des prélèvements obligatoires, engendre des déficits de plus en plus expliqués par l’augmentation naturelle du coût de la dette. Comme cela se combine à une augmentation du stock de dette et à une hausse des taux d’intérêt, nous voici confrontés à une situation qui était pourtant annoncée depuis de nombreuses années. D’ailleurs, je me permets de vous dire que, dans votre document, vous vous appuyez en partie sur un taux stabilisé à 3,30 % et en partie sur un taux à 4,40 %. Je pense qu’il y a là une petite erreur, mais c’est une petite erreur à 50 milliards d’euros.
Votre rapport ne peut pas me satisfaire, car, si vous recommandez certains efforts pour reprendre la maîtrise de nos finances publiques, vous le faites d’une manière suffisamment édulcorée pour qu’à la fin, on ne soit prêt à aucun effort. Je m’explique. Il y a deux ans, Pierre Moscovici, alors premier président de la Cour des comptes, nous avait expliqué qu’il fallait reprendre avec force le contrôle de notre dépense publique pour arriver au seuil de 3 % en 2029. Aujourd’hui, cet objectif semble inatteignable parce que des événements exogènes ont aggravé la situation. Mais, demain, de nouveaux événements exogènes aggraveront la situation, car la vie est ainsi faite. Or il n’y a rien dans votre rapport qui nous permette aujourd’hui de retrouver la maîtrise de nos dépenses publiques, parce que ce que vous exposez comme étant un effort insurmontable se révèle être bien peu de chose par rapport à l’effort qu’en vérité il faudrait fournir.
M. Jean-Luc Tavernier. Je ne suis pas certain d’avoir compris votre question.
M. Gérault Verny (UDR). Comment retrouve-t-on la maîtrise de nos finances publiques ? Sur ce sujet, votre rapport n’offre aucune solution.
M. le président Éric Coquerel. M. Verny semble vous reprocher de ne pas demander assez d’efforts.
M. Gérault Verny (UDR). Non, je ne parle pas d’efforts, mais de solutions. La croissance, par exemple, pourrait nous apporter une solution.
M. Jean-Luc Tavernier. Je comprends. Avant de vous répondre, permettez-moi une petite remarque, car nous avons parlé des taux d’intérêt avant que vous n’arriviez : nous avons pris les hypothèses de taux d’intérêt de juillet. Elles sont plus élevées aujourd’hui. Il ne s’agit donc pas d’une erreur, mais de la conséquence d’une réalité qui va plus vite que ce que les marchés anticipaient en juillet. Il était normal que nous nous appuyions sur les anticipations de marché du moment – on nous aurait légitimement critiqués si nous avions pris une hypothèse différente. Et ce n’est pas une affaire de 50 milliards d’euros.
Le mandat qui nous a été confié par les ministres ne consistait pas à nous substituer au débat parlementaire sur la politique budgétaire à suivre en 2027, ni à remplacer ceux qui préparent les programmes de campagne. Il s’agissait simplement de donner le contexte et de faire en sorte que tout le monde soit d’accord sur les montants en jeu. Notre légitimité s’arrête là. Je pense que nous sommes allés au maximum de ce que nous pouvions dire dans le vade-mecum, à savoir : premièrement, il y a trois leviers – la croissance, les économies de dépenses et l’augmentation des prélèvements – et, vu l’urgence et la gravité de la situation, nous ne pouvons en négliger aucun ; deuxièmement, et nous l’assumons, ce qui nous singularise le plus par rapport aux autres pays, c’est un niveau de dépense publique plus élevé dans un contexte où la concurrence fiscale demeure et limite quantitativement ce que l’on peut espérer d’une hausse des prélèvements, quoi que l’on pense de la justice fiscale. Voilà ce que nous disons. Et nous ne sommes pas légitimes pour dire autre chose.
Il n’empêche que nous avons tous les quatre des convictions. Nous n’avons outrepassé notre mandat que sur un point : nous estimons qu’il importe d’être extrêmement sérieux sur la manière de documenter une mesure qui a le mérite de la simplicité, à savoir la suspension de pratiquement toutes les clauses d’indexation sur les prix, qu’elles concernent les dépenses ou les recettes, à l’exception des minima sociaux. Ce n’est pas une recommandation, mais établir un diagnostic commun sur l’impact financier de cette mesure dans le temps, sa contribution réelle à l’effort demandé, et ses conséquences redistributives, économiques et financières, nous paraît nécessaire.
M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Si l’ajustement nécessaire en 2027 n’est pas réalisé à l’occasion du PLF pour 2027 et du PLFSS pour 2027, avez-vous établi un scénario dans lequel l’ajustement commencerait au mieux après l’élection présidentielle ou, au pire, en 2028 ?
M. Jean-Luc Tavernier. Non, nous n’avons pas élaboré de tel scénario. Nous ne voulions pas faire de politique-fiction, ni tirer davantage le signal d’alarme. Mais je ne saurais trop insister sur le fait que l’évolution récente des taux d’intérêt constitue déjà un signal d’alarme. Le chemin à parcourir si la discussion budgétaire ne produit pas d’effets et s’il n’y a pas de début de redressement en 2027, je peine à l’esquisser. Mais je ne veux pas non plus sembler excessivement alarmiste, donc je m’arrêterai là.
Mme Shéhérazade Bentorki (LFI-NFP). Dans votre rapport, n’y a-t-il pas une forme d’impensé sur les politiques publiques ? On parle de réduire drastiquement la dépense, notamment les dépenses de santé. Selon France Stratégie, une personne qui vit dans une passoire thermique représente un surcoût pour la sécurité sociale de 7 500 euros, et cela peut aller jusqu’à 33 000 euros pour les ménages qui vivent en dessous du seuil de pauvreté. Sachant cela, le gouvernement décide pourtant de réduire de 300 millions d’euros les crédits de MaPrimeRénov’, qui permet de financer la rénovation des passoires thermiques. N’y a-t-il pas là aussi un impensé dans l’étude des finances publiques ?
M. Jean-Luc Tavernier. Notre mission ne portait pas sur la bonne allocation des moyens publics. Vous me permettrez de formuler une réflexion d’ordre général en guise de réponse : nous gagnerions tous à ce que chaque décision, qu’elle vienne du gouvernement, d’une proposition de loi ou d’un amendement, soit beaucoup mieux documentée. Je pense que nos études d’impact, et l’exigence que nous avons en la matière, ne sont pas à la hauteur des enjeux. L’allocation de la ressource publique est une affaire de choix. Bien sûr, je vous rejoins sur l’importance et l’utilité de la prévention. Mais il faudra bien trouver des dynamiques à ralentir.
M. le président Éric Coquerel. Pour prolonger la question de Mme Bentorki, il me semble qu’une estimation précise des besoins nous fait défaut, notamment des besoins qui ont un coût financier. Ce sujet excède votre mandat, je l’entends, mais il est important. Ne pas résorber la dette écologique représente un coût financier majeur qu’il est indispensable de mesurer. Or ce coût reste un impensé. Si l’on appréhende un tel sujet uniquement d’un point de vue comptable, ou même en incluant l’effet multiplicateur comme vous l’avez fait, mais sans prendre en considération le fait que l’inaction en matière de transition écologique nous coûtera de plus en plus cher à l’avenir, alors il manque un élément de réflexion.
M. Jean-Luc Tavernier. Je suis d’accord avec vous. Cependant, je ne reviens pas sur ce que j’ai dit à propos de la mansuétude dont nous avons bénéficié sur les taux d’intérêt grâce à la monnaie unique et à la politique monétaire commune. Les créanciers et les marchés comprennent, je crois, la nécessité de faire des efforts dans différents domaines tels que la décarbonation ou la défense. Mais, selon l’adage, les arbres ne montent pas jusqu’au ciel. La situation d’insoutenabilité chronique d’un pays finit toujours par se heurter à des réalités arithmétiques. Certaines priorités telles que la décarbonation ou la défense doivent être conciliées avec la priorité absolue du pouvoir d’achat de tout le monde, à chaque instant. Et cela vaut dans les deux sens : il faut aussi accepter que le pouvoir d’achat de tout le monde, à court terme et à chaque instant, ne soit pas notre unique boussole, sinon nous ne nous en sortirons pas.
M. le président Éric Coquerel. Nous parvenons au terme de cette audition, mais le débat continue. Il me reste à vous remercier, monsieur Tavernier, d’être venu nous présenter vos travaux.
Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du jeudi 24 septembre 2026 à 9 heures
Présents. - M. Laurent Baumel, M. Michel Castellani, M. Éric Coquerel, Mme Catherine Dellong Meng, M. Philippe Juvin, M. Denis Masséglia, M. Charles Sitzenstuhl, M. Jean-Philippe Tanguy, M. Gérault Verny
Excusés. - M. Christian Baptiste, M. Karim Ben Cheikh, Mme Yaël Braun-Pivet, Mme Marie-Christine Dalloz, M. Pierre Henriet, M. François Jolivet, M. Thierry Liger, M. Damien Maudet, M. Nicolas Metzdorf, Mme Sophie Pantel, Mme Christine Pirès Beaune, M. Emmanuel Tjibaou, M. Nicolas Tryzna
Assistait également à la réunion. - Mme Shéhérazade Bentorki