Compte rendu
Commission des finances,
de l’économie générale
et du contrôle budgétaire
– Audition de M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, sur l’enquête demandée à la Cour des comptes en application du 2° de l’article 58 de la LOLF relative aux retraites des fonctionnaires 2
– Présence en réunion … 14
Mardi
22 septembre 2026
Séance de 16 heures 30
Compte rendu n° 134
Présidence de
M. Éric Coquerel,
Président,
La commission entend M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, sur l’enquête demandée à la Cour des comptes en application du 2° de l’article 58 de la LOLF relative aux retraites des fonctionnaires
M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, nous sommes conduits à examiner une enquête que la Cour des comptes a effectuée à la demande de notre commission relative aux retraites des fonctionnaires.
M. Bernard Lejeune, président de la sixième chambre de la Cour des comptes. En préambule, je souhaite adresser un remerciement particulier au rapporteur, M. Aurélien Le Coq, avec lequel nous avons travaillé et construit le plan de contrôle, ainsi que le cadrage.
Nous avons axé nos travaux sur deux angles d’attaque, qui faisaient suite à un rapport demandé par le Premier ministre à l’époque : la question de l’équité et celle de la lisibilité du dispositif sur les retraites des fonctionnaires de l’État, laquelle a été très souvent contestée, en partie à juste titre.
En premier lieu, les pensions des fonctionnaires retraités s’établissent à 65 milliards d’euros, avec un ratio d’environ un actif pour un retraité, c’est-à-dire 1,9 million de cotisants pour près de 2 millions de pensionnés. Il s’agit donc d’une situation très différente de celle observée dans le régime général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav), où le ratio s’établit autour de 1,5 actif pour un retraité. Cette différence en termes de déséquilibre démographique constitue un élément majeur de compréhension, notamment lorsqu’il s’agit de comparer le taux de cotisation de l’État avec celui du secteur privé.
J’en viens ensuite à la question de l’équité. Il est important de le souligner, car à force de comparer les taux et leurs écarts, on pourrait laisser croire à nos concitoyens qu’il existe aujourd’hui des différences majeures de traitement entre les salariés du privé et les agents de la fonction publique d’État. Or, lorsqu’on observe les convergences réalisées au cours des dernières années, le constat est nettement plus nuancé.
Le premier élément, sans doute le plus structurant dans le calcul des retraites, est le suivant : l’âge d’ouverture des droits est désormais identique. Nous avons retenu 64 ans à terme, même si le débat n’est pas totalement clos. L’âge d’annulation de la décote est fixé à 67 ans, la durée d’assurance requise est de quarante-trois années et les modalités de revalorisation reposent, pour tous, sur l’indexation des prix. Ces paramètres essentiels d’un régime de retraite montrent que les dispositifs sont donc aujourd’hui construits de manière largement équitable entre les agents du secteur public et les salariés du secteur privé.
Il demeure toutefois certaines différences. Une première concerne le taux de cotisation des salariés du secteur privé et celui des fonctionnaires. La faible différence trouve son origine dans une évolution du taux de cotisation pour la retraite complémentaire dans le privé, qui n’a pas été répercutée dans le public, soit 11,31 % contre 11,1 %. La Cour recommande donc un alignement technique de ces deux taux et considère qu’il serait logique de les harmoniser à 11,31 %, compte tenu de la situation.
Il existe ensuite deux divergences plus significatives. La première porte sur le fameux débat entre le dernier traitement retenu pour les fonctionnaires et les vingt-cinq meilleures années prises en compte dans le privé. Beaucoup de nos concitoyens pensent spontanément que cette règle avantage systématiquement les fonctionnaires et désavantage les salariés du privé. Les travaux réalisés par les rapporteurs montrent cependant que la réalité est plus complexe et souvent contre-intuitive.
La seconde divergence concerne l’usure professionnelle et la pénibilité. Dans le secteur privé existe le compte professionnel de prévention (C2P), sur lequel nous avons récemment conduit un travail d’évaluation. Dans la fonction publique subsistent les catégories actives et super-actives, notamment pour les personnels pénitentiaires et les policiers, qui bénéficient de possibilités de départ anticipé à la retraite. D’autres différences subsistent également, notamment sur le minimum garanti de pension ou sur certains droits liés aux enfants. Il ne s’agit pas des masses financières les plus importantes, mais elles existent et méritent d’être signalées, tant les points de convergence entre les deux dispositifs sont nombreux.
Nous avons également consacré une attention particulière aux militaires, mais nous avons volontairement choisi de ne formuler aucune recommandation les concernant, dans la mesure où leur situation est en effet très spécifique. Leur ratio démographique est naturellement plus dégradé, puisque les départs à la retraite interviennent beaucoup plus tôt. Le système repose également sur une logique de seconde carrière et des trajectoires particulières. Nous avons échangé avec le ministère des armées et considéré que ces sujets relevaient d’équilibres professionnels très spécifiques compte tenu de l’aspect opérationnel des métiers.
Enfin, pour comprendre les écarts observés entre les taux du public et du privé, il faut revenir au facteur démographique. Aujourd’hui, le ratio est d’un actif pour un retraité dans la fonction publique d’État, contre un pour 1,5 dans le régime général. Pourtant, ce ratio aurait dû être proche de 1,35 en 2015. Deux phénomènes expliquent cette dégradation. Le premier résulte de la transformation de France Télécom et de La Poste. Lorsque leurs statuts ont changé, les cotisants ont été transférés vers les entreprises tandis que les retraités sont restés à la charge de l’État. Ce seul phénomène fait passer le ratio d’environ 1,35 à 1,2.
Le second phénomène provient du développement du recours aux contractuels. Ceux-ci cotisent au régime général, ce qui améliore la situation de la Cnav, tandis que les pensionnés issus des générations précédentes demeurent dans le régime de l’État.
Ainsi, sans ces deux évolutions structurelles, le ratio démographique de la fonction publique d’État serait proche de 1,35, quand il se situe aujourd’hui autour de 1,1. Ce déséquilibre démographique constitue donc l’une des clés essentielles pour comprendre les différences de taux.
Ensuite, il existe une différence entre les vingt-cinq dernières années du privé et le dernier traitement du public, que beaucoup présentent comme défavorable au premier. Les rapporteurs ont réalisé un travail consistant à examiner l’évolution des salaires dans le temps. Les rémunérations dans le secteur public ayant progressé un peu plus vite que les prix, les fonctionnaires n’ont donc pas été défavorisés de ce point de vue. En revanche, la manière dont ces augmentations ont été construites est essentielle. Elles ne sont pas principalement passées par le traitement indiciaire, qui sert au calcul de la pension, mais par les primes, qui, elles, n’ouvrent pas de droits à retraiite.
Il en résulte un phénomène particulier. Prenons l’hypothèse du traitement indiciaire d’un fonctionnaire, quel que soit son montant. Sa rémunération progresse au fil de la carrière, ce qui est d’ailleurs normal puisqu’elle est régulièrement valorisée. Souvent, dans l’esprit du plus grand nombre, les vingt-cinq dernières années correspondent simplement aux vingt-cinq années précédant immédiatement le départ à la retraite. Or ces années sont revalorisées en fonction de l’indice des prix. En conséquence, lorsque l’on applique cette revalorisation selon l’inflation, le résultat obtenu est plus élevé que celui généralement imaginé. Dans certains cas, il est même supérieur au calcul fondé sur le dernier traitement.
La démonstration réalisée au moment du départ à la retraite montre ainsi qu’un fonctionnaire aurait parfois eu intérêt à bénéficier d’un calcul sur les vingt-cinq meilleures années. Dans la situation observée aujourd’hui, cela aurait pu représenter environ 5 % de pension supplémentaire.
Nous n’avons toutefois formulé aucune recommandation sur ce point. En effet, ce phénomène dépend entièrement de la politique de rémunération de l’État. Si le point d’indice était davantage revalorisé demain, ou au contraire davantage gelé, les résultats seraient différents. C’est pourquoi nous avons intégré dans le rapport des simulations montrant que, selon les choix retenus, le calcul sur les vingt-cinq dernières années peut être plus ou moins favorable. En conclusion, le constat que nous mettons en évidence est donc simple : le calcul de la pension sur le dernier traitement n’est pas nécessairement plus avantageux. Tout dépend de la politique salariale menée par l’État.
Un autre point mérite d’être souligné : l’existence du compte professionnel de prévention dans le privé. Dans le secteur public, l’approche retenue repose davantage sur les catégories actives et super-actives. Certains corps entiers, comme les policiers, bénéficient d’un départ anticipé de cinq ou dix ans selon les cas. Nous n’avons pas formulé de critique de principe sur ce dispositif, mais avons simplement rappelé son coût, évalué à 850 millions d’euros.
La différence essentielle est liée au fait que le C2P repose sur une appréciation individuelle de la pénibilité, avec des mécanismes complexes de points. Dans le public, des catégories entières bénéficient du dispositif. Dès lors, la question se pose de savoir si tous les bénéficiaires relèvent réellement du même niveau de pénibilité et, inversement, si certaines personnes n’en sont pas exclues à tort. Cela soulève une interrogation d’équité qui explique notre recommandation visant à revoir plus finement les métiers justifiant une reconnaissance en catégories actives ou super-actives.
Enfin, concernant la lisibilité, il faut rappeler que le compte d’affectation spéciale Pensions doit, par définition, être équilibré dans la durée. Les taux appliqués permettent aujourd’hui de financer les 65 milliards d’euros de pensions civiles et militaires. Les rapporteurs ont cependant constaté que les taux affectés aux militaires sont aujourd’hui supérieurs à ce qui est nécessaire pour couvrir leurs pensions, tandis que ceux des fonctionnaires civils sont insuffisants. En pratique, les militaires contribuent donc indirectement au financement des fonctionnaires civils. Même si aucun militaire n’y perd et qu’aucun fonctionnaire civil n’y gagne individuellement, cette situation crée néanmoins une distorsion de lisibilité.
Nous avons ensuite cherché à comprendre pourquoi les taux nécessaires à l’équilibre du CAS Pensions atteignent des niveaux aussi élevés, autour de 84 % pour les civils et 112 % pour les militaires. Si les deux populations relèvent de réalités tellement différentes qu’il serait illusoire de vouloir les faire totalement converger, nous nous sommes efforcés de décomposer les éléments d’explication. Le premier élément concerne l’invalidité. Dans le secteur privé, l’invalidité est financée par la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam). Dans la fonction publique d’État, l’État la prend en directement charge. Deuxièmement, il faut prendre en compte la structure de financement de certaines dépenses de solidarité, notamment celles liées aux parents de trois enfants. Dans le privé, ces charges relèvent de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) à travers des mécanismes de transfert. Dans le public, elles sont intégralement supportées par l’État.
Le troisième élément concerne les départs anticipés à la retraite des catégories actives et super-actives. Les montants concernés, de l’ordre de 4 milliards d’euros, doivent être financés, mais la véritable question porte sur la lisibilité budgétaire. Qui doit supporter cette charge : le ministère des armées, le ministère de l’intérieur ou d’autres administrations concernées ?
Le quatrième élément, probablement le plus important, porte sur le déséquilibre démographique. Avec un ratio d’un actif pour un retraité, nous évaluons ce déséquilibre à environ 22 milliards d’euros. Il résulte principalement du transfert progressif des cotisants contractuels vers le secteur privé, notamment lors des transformations de La Poste et de France Télécom, tandis que les pensionnés sont restés à la charge de l’État.
Si l’on part des 65 milliards d’euros de ressources associées aux taux de cotisation et que l’on retire successivement les dépenses liées à l’invalidité, les dépenses de solidarité, les avantages professionnels ainsi que le déséquilibre démographique, le taux de cotisation employeur stricto sensu s’établit à 44 % pour les civils et à 51 % pour les militaires.
Certains soulignent l’écart avec le taux d’environ 17 % observé dans le privé. Mais la comparaison est trompeuse : les 44 % du secteur public ne portent que sur la partie indiciaire et ne sont donc pas construits selon les mêmes règles. De plus, le régime privé est lui-même en déficit. Si l’on procédait aux mêmes retraitements, les taux du privé apparaîtraient différents et vraisemblablement plus élevés que ceux qui sont habituellement présentés.
Je rappelle que notre raisonnement demeure fondé sur l’équité. La démonstration que nous effectuons est ainsi la suivante : aujourd’hui les règles applicables aux Français, qu’ils relèvent du public ou du privé, sont globalement les mêmes.
Une fois ce constat établi, demeure la question de l’impact budgétaire. Faut-il se limiter à un objectif de lisibilité dans le compte Pensions ou aller plus loin en reconfigurant la présentation budgétaire de l’État ? Cette seconde option impliquerait la création d’une mission budgétaire spécifique consacrée aux déséquilibres démographiques.
Dans cette hypothèse, certains ministères verraient leur contribution affichée diminuer fortement. Une telle évolution ne serait pas neutre : elle modifierait la présentation des efforts publics, le poids des dépenses dans le PIB et les comparaisons internationales. C’est pourquoi nous proposons cette réforme à un horizon relativement éloigné, autour de 2029. L’Insee a indiqué être prêt à conduire ce travail, mais celui-ci demeure lourd et nécessite des analyses approfondies.
Enfin, une modification des taux employeurs engendrerait également des conséquences pour les opérateurs publics. Le CNRS, par exemple, cotiserait à hauteur de 44 % plutôt qu’à 82 %. L’écart avec les contractuels demeurerait, mais la différence serait plus lisible et plus compréhensible ; les choix seraient peut-être différents.
Concernant la création d’une caisse de retraite, la Cour a fait évoluer sa position. Nous considérons désormais que le service des retraites de l’État (SRE) fonctionne correctement et que les questions de lisibilité budgétaire n’ont pas d’incidence directe sur sa gestion. Dès lors, la création d’une caisse distincte ne constitue plus une recommandation prioritaire.
En revanche, il nous semble opportun d’ouvrir un espace de discussion, afin de présenter ces évolutions aux partenaires sociaux. Tel est précisément l’objet de la recommandation n° 5, qui propose de consacrer une séance du Conseil supérieur de la fonction publique à ces questions.
M. le président Éric Coquerel. M. Aurélien Le Coq, rapporteur spécial de la mission Régimes sociaux et de retraite et du compte d’affectation spéciale Pensions, a été chargé de rapporter sur cette enquête. Je lui cède la parole.
M. Aurélien Le Coq, rapporteur spécial de la mission Régimes sociaux et de retraite et du compte d’affectation spéciale Pensions. Je tiens d’abord à vous remercier pour l’excellente qualité de votre travail, ainsi que pour la prise en compte de l’ensemble de mes interrogations et questionnements dans le cadre de nos échanges.
La démonstration que vous venez d’effectuer est particulièrement éclairante. Ce rapport intervient à un moment important, puisque nous entrons dans un débat présidentiel où certains candidats ciblent les fonctionnaires : M. Retailleau veut supprimer 200 000 postes, contre 100 000 pour M. Attal.
Au moment où l’on entend le discours concernant les fonctionnaires, qui « profiteraient trop », « coûteraient trop cher », seraient « trop nombreux », votre rapport nous rappelle fort à propos que les fonctionnaires ne sont pas des privilégiés. Ils ne sont pas avantagés en matière de retraites ; le taux de remplacement – c’est-à-dire la différence entre le salaire perçu à la fin d’une carrière et la pension perçue – est semblable entre le public et le privé.
Plus encore, lors des dix dernières années, les fonctionnaires ont été désavantagés par rapport aux salariés du privé en raison du mode de calcul de leurs retraites et du gel du point d’indice. En effet, les retraites sont calculées à partir d’un point d’indice qui a évolué trois fois moins vite que l’inflation depuis 2015. De fait, vous établissez que si les retraites du public avaient été calculées avec les modalités à l’œuvre dans le privé, les pensions des fonctionnaires auraient été supérieures de 5 %. Dès lors, si le gel du point d’indice n’était pas intervenu lors de ces quinze dernières années, quelle aurait dû être la hausse des pensions des fonctionnaires ?
Ensuite, le gouvernement envisage à nouveau un gel du point d’indice dans le cadre du budget 2027. Quelles en seront les conséquences sur la variation des pensions des fonctionnaires dans l’année à venir ?
Par ailleurs, ce rapport a en quelque sorte été initié par François Bayrou, qui parlait d’un « déficit caché ». Vos travaux ont néanmoins démontré que celui-ci n’existait pas. Le solde négatif du CAS Pensions est en très grande partie expliqué par le déficit démographique et la conséquence de choix politiques – la suppression de 200 000 postes de fonctionnaires de l’État entre 2017 et 2026 – mais également par le choix de la privatisation de La Poste et de France Télécom. S’agissant de ce déficit démographique, que vous chiffrez à plus de 20 milliards d’euros, la Cour relève que 40 % sont liés à la contractualisation, en hausse de 54 % depuis 2015, au détriment des fonctionnaires de l’État.
Vous avez évoqué les conséquences sur le budget de l’État et ses différentes missions d’un changement de taux. S’agissant des dépenses publiques, la prise en compte d’un taux de CAS Pensions réel, c’est-à-dire aux alentours de 40 %, ferait passer la dépense publique de 57,3 % à 57,1 % du PIB, soit à peu près 0,2 point de différence.
Comment parvenez-vous à ce chiffre, puisque si le taux du CAS Pensions est divisé par deux, les dépenses devraient s’établir à 35 milliards d’euros, soit une variation du PIB d’un point environ ? Enfin, en extrayant la variable démographique, ne peut-on pas considérer qu’il n’est plus pertinent de parler du déficit du CAS Pensions ?
M. Bernard Lejeune, président. Nous avons longtemps parlé de déficit du CAS Pensions alors que la réalité est plus nuancée. Pour simplifier, même si la situation est plus complexe, trois univers peuvent être distingués : le public de l’État, le public territorial et hospitalier et le privé.
Dans le cas du public de l’État, un dispositif spécifique a été créé, dans lequel il n’existe qu’un seul employeur, qui doit assumer l’ensemble des pensions de ses retraités. Dès lors, parler de déficit est délicat, car il n’existe pas de déficit au sens strict. Ce dispositif intègre en réalité des éléments de décision ne relevant pas directement du champ de l’employeur lui-même.
D’ailleurs, même dans le secteur privé, où un déficit d’environ 7 milliards d’euros par an existe actuellement, la question récurrente consiste à savoir comment ce déficit doit être résorbé. Les paramètres permettant d’y remédier relèvent de la représentation nationale et sont bien identifiés. Certains d’entre eux feront probablement l’objet de discussions ultérieures au sein de votre commission.
S’agissant spécifiquement du CAS Pensions, il me paraît donc préférable de parler d’un coût élevé plutôt que d’un déficit. Il n’y a pas de déficit à proprement parler, puisque l’État assume chaque année environ 65 milliards d’euros. On peut considérer que cette charge est importante et qu’elle pèse sur le contribuable, mais les éléments explicatifs de ce niveau de dépense ont été présentés en détail.
M. Yves Guégano, conseiller maître à la 6ème chambre de la Cour des comptes. Concernant la question relative à la différence de 0,2 point de PIB, il s’agit d’un sujet particulièrement technique. En réalité, l’Insee ne prend pas en compte les contributions employeurs au titre de La Poste et d’Orange, considérant que l’État n’agit pas dans ce cas en qualité d’employeur. Cette précision figure d’ailleurs dans les notes méthodologiques, notamment à la note 147.
Par conséquent, le montant concerné n’est pas de 34 milliards d’euros, mais plutôt de l’ordre de 17 milliards d’euros, soit environ la moitié. Ce traitement spécifique lié à La Poste et Orange explique que la révision envisagée se limite à 0,2 point de PIB.
M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie à mon tour pour ce rapport, qui devrait permettre de balayer certaines idées préconçues, lesquelles ressemblent parfois plus à de la propagande qu’à la description fidèle de la réalité.
Vous montrez à juste titre que le déficit démographique n’a rien de naturel, mais qu’il est d’abord dû à des choix politiques, en matière de rémunération des fonctionnaires, de leur nombre et leur statut, et même de transformation du statut d’entreprises qui employaient uniquement des fonctionnaires, par le passé.
Votre rapport constitue une nouvelle illustration des effets négatifs des décisions consistant à limiter la rémunération des fonctionnaires. Cet élément était d’ailleurs mis en lumière par le Conseil d’orientation des retraites (COR) au printemps dernier : la diminution à court terme des recettes du système de retraites s’explique par la stagnation de la rémunération des agents publics.
De votre côté, vous relevez plusieurs phénomènes qui concourent à augmenter la contribution de l’État au financement des retraites de ces agents. Tel est le cas par exemple de la diminution du nombre de fonctionnaires, du recours plus important aux contractuels, de l’augmentation de la part des primes dans la rémunération des agents. Vous identifiez même un cercle vicieux : à force de réduire les recettes, il faut augmenter les cotisations employeur payées par l’État. Les ministères, puisque leurs budgets sont contraints, favorisent alors le recrutement de contractuels pour lesquels les cotisations patronales sont moins élevées. En conséquence, les recettes diminuent encore plus et il faut encore plus augmenter la contribution de l’État.
Puisque vous évoquez les limites de la gestion actuelle de la masse salariale publique, pourquoi ne produisez-vous pas de recommandations sur les modalités de rémunération des fonctionnaires ou sur l’encadrement du recours à des agents contractuels ?
Par ailleurs, vous rappelez également qu’entre 2015 et 2023, la rémunération des fonctionnaires de l’État a évolué moins vite que celle du privé, mais aussi moins vite que l’inflation. En outre, leur traitement a augmenté non pas en raison de mesures visant à protéger leur pouvoir d’achat mais parce que les fonctionnaires vieillissent et atteignent automatiquement des rémunérations plus élevées. À niveau d’ancienneté égale, ils perdent donc du pouvoir d’achat par rapport aux générations de fonctionnaires précédentes.
La situation risque de s’aggraver, puisque je rappelle que le Premier ministre a annoncé un nouveau gel du point d’indice, malgré une inflation élevée, comme l’a relevé le rapporteur spécial. Or vous préconisez de réduire encore plus le pouvoir d’achat des fonctionnaires en augmentant leur taux de cotisation de retraite de 11,10 % à 11,31 % dès 2027, ce qui réduirait leur salaire net de 5 à 10 euros par mois. Pourquoi demander une baisse de leur rémunération au lieu d’imposer une hausse des cotisations patronales de la part de l’État ?
M. Bernard Lejeune, président. La Cour ne peut pas émettre de recommandations sur les rémunérations des personnels ou sur le poids des contractuels, ce choix appartenant à la représentation nationale. J’imagine que, lors de vos débats, les positions peuvent être diverses et que certains pourraient estimer qu’il convient d’augmenter davantage les moyens. Ce sont là des choix éminemment politiques.
Ce domaine ne concerne pas des questions structurantes relatives aux explications, à la faisabilité ou à l’équité, telles que celles que nous avons pu examiner précédemment. Nous sommes ici face à des choix d’orientation budgétaire qui n’appartiennent pas à la Cour, et nous n’avons pas à les juger. Nous pouvons néanmoins indiquer – vous entendez régulièrement ma collègue Carine Camby le rappeler – que la situation demeure suffisamment périlleuse pour appeler à la plus grande prudence. La position de la Cour est parfaitement cohérente : nous pouvons suggérer des économies, mais nous n’irons jamais dans le sens d’un accroissement de la dépense publique, compte tenu de la situation. Le domaine des rémunérations et des personnels relève de votre compétence.
Dans cette logique, puisque nous ne souhaitons pas ouvrir la voie à des dépenses supplémentaires, vous comprendrez également notre approche concernant le taux de cotisation. À un moment donné, pour des raisons d’équité, il a été décidé d’aligner les taux. Il n’a pas été choisi d’agir sur la part patronale, car cela revenait en pratique à faire payer l’État. Dès lors, puisque les salariés du privé acquittent un taux de 11,31 %, et que cet effort représente plusieurs euros par mois, nous estimons, au nom de l’équité, que les agents du public doivent rejoindre progressivement le privé dans cette logique de rapprochement et de poursuite de la convergence des dispositifs.
M. le président Éric Coquerel. Il est cependant arrivé que la Cour des Comptes émette des recommandations qui pèsent, y compris sur des choix budgétaires dépendant de la représentation nationale.
M. Philippe Juvin, rapporteur général. Je vous remercie pour ce travail, que j’aborde avec une grille de lecture quelque peu différente de celle du rapporteur spécial.
Une contribution d’équilibre a pour objet d’équilibrer un déficit. Je suis donc content que la Cour reconnaisse que le CAS Pensions subventionne le système des retraites, et que 65 milliards d’euros de prestations au titre des retraites des fonctionnaires de l’État figurent dans le budget.
Ma première question concerne la fameuse subvention d’équilibre. Quelle serait cette « bonne » subvention normale ? Un autre débat concerne le niveau de 44 %, qui constituerait un taux de cotisations patronales « normal ». Je continue à être interrogatif sur ce taux normal, puisqu’il est quand même trois fois plus élevé que le taux du secteur privé. Aucun pays au monde ne connaissant un taux de cotisation patronale de ce niveau, je tente de comprendre cette différence d’assiette.
La Cour indique que les salariés du secteur privé cotisent sur les primes, ce qui n’est pas le cas pour les fonctionnaires, à leur détriment. Cependant, globalement, la règle actuelle assure aux fonctionnaires un taux de remplacement relativement équivalent au secteur privé. En réalité, les fonctionnaires n’ont pas à cotiser sur leurs primes, si ce n’est par le régime additionnel des fonctions publiques.
Vous avez évoqué par ailleurs, pour justifier les 44 %, l’existence d’une démographie défavorable chez les fonctionnaires, un choix de RH, ainsi que l’obligation d’équilibrer le CAS Pensions. Or ces motifs relèvent précisément d’une logique pouvant justifier une subvention d’équilibre. Pourquoi ne pas adopter une règle de partage beaucoup plus simple, avec un taux normal s’établissant entre 16 % et 17 %, le reste représentant une subvention d’équilibre ?
Ensuite, s’agissant de la question de la transparence des comptes publics, serait-il utile de modifier la présentation des articles liminaires ? J’ai saisi le ministre des comptes publics à ce sujet pour faire figurer le régime des fonctionnaires de l’État dans les administrations de sécurité sociale (Asso) plutôt que dans les administrations publiques centrales (Apuc).
Je n’ignore pas les contraintes imposées en la matière par la loi organique, mais il est possible de construire des tableaux annexes qui ne mettraient pas en cause la légalité de l’article liminaire. Je souhaiterais donc recueillir votre sentiment sur la recherche d’une présentation qui puisse réellement permettre de distinguer qui paye quoi.
Troisièmement, vous avez souligné avant d’autre que la présentation actuelle du CAS Pensions entraîne à la fois un double compte de certaines dépenses, ainsi qu’une surestimation du PIB. Si le CAS Pensions était révisé, une différence serait-elle perceptible concernant le ratio de dépenses par rapport au PIB ?
M. Bernard Lejeune, président. Monsieur le rapporteur général, vous avez eu raison de parler de contribution d’équilibre, terme que nous employons dans le rapport. Par définition, je ne peux que me conformer aux délibérés de la Cour. Cependant, par la suite, vous avez glissé vers la notion de cotisation employeur, qui ne relève pas du même périmètre. Ainsi, dans le travail que nous avons conduit, la contribution d’équilibre intègre des éléments qui ne relèvent pas de la seule cotisation employeur.
D’ailleurs, dans le secteur privé, ce taux de 17 %, devenu presque mythique dans le débat public est-il réellement juste, puisque le système connaît un déficit annuel de 7 milliards d’euros ? En effet, si on appliquait exactement la même logique d’équilibre, tout en conservant les règles d’équité qui nous paraissent essentielles pour nos concitoyens, il nous faudrait conclure que ce taux est supérieur à 17 %.
À l’inverse, dans le cas de l’État, nous arrivons à un taux de 44 % parce que nous raisonnons dans une logique d’équilibre. En outre, ce taux de 44 % ne s’applique qu’au traitement indiciaire et non à la rémunération totale. Si nous rapportions ce calcul à l’ensemble de la rémunération, le taux moyen serait plutôt proche de 34 %. Dès lors, l’écart se réduit déjà sensiblement.
Certains se sont engagés dans cet exercice, à l’instar du COR et des services budgétaires. Pour notre part, nous n’avons pas souhaité entrer dans cette logique consistant à rechercher à tout prix un chiffre unique qui permettrait de comparer mécaniquement deux univers ayant des histoires, des organisations et des fonctionnements différents. Lorsque nous avons travaillé avec le rapporteur spécial, nous avons surtout cherché à comprendre les mécanismes d’équité, leur rapprochement progressif et leur lisibilité.
La différence provient principalement de la construction du taux employeur et des éléments qui s’y ajoutent : le déséquilibre démographique, notamment, ainsi que plusieurs autres facteurs tels l’assiette, ou le déficit du privé.
Vous avez par ailleurs évoqué la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). Nous ne l’avons pas intégrée dans notre analyse principale, parce que le secteur public assure à la fois les fonctions de régime de base et de régime complémentaire, là où le privé distingue la Cnav et l’Agirc-Arrco. La RAFP, qui est le seul régime par capitalisation, même s’il demeure de taille modeste, a donc été isolée car elle relève d’une logique différente.
Enfin, concernant la question « qui paye quoi ? », nous avons souhaité apporter davantage de lisibilité. La mise en œuvre concrète d’une telle évolution nécessiterait toutefois un travail important, des modifications significatives des flux budgétaires et probablement une mission supplémentaire. La structure budgétaire en serait profondément transformée et sa lecture également. Vous l’avez souligné vous-même : l’effet global représenterait environ 0,2 point de PIB.
Certes, cette présentation modifierait la lecture des comptes publics. Mais il nous semble qu’elle permettrait d’obtenir une représentation plus fidèle du poids réel des dépenses publiques dans le PIB, ainsi que la part des dépenses de chaque ministère. Demain, concernant l’éducation nationale par exemple, nous pourrions constater que son poids réel n’est pas exactement celui que nous pensions jusqu’à présent, puisque le déséquilibre démographique entretient finalement un lien assez limité avec la logique propre de l’enseignement.
M. le président Éric Coquerel. La parole est aux représentants des groupes.
M. Philippe Lottiaux (RN). Je vous remercie pour ces éléments, qui mettent en lumière de nombreux points intéressants. Je note notamment un certain manque de lisibilité de la situation actuelle, un coût qui représente globalement 15 % des dépenses de l’État, un pilotage du CAS Pensions quelque peu défaillant. Vous relevez une dégradation du solde, qui provient en grande partie d’une part, du changement de statut de France Télécom et de La Poste ; et d’autre part, d’un recours accru aux contractuels. Vous formulez plusieurs propositions concernant la présentation, mais aussi les évolutions qui risquent, encore une fois, d’affaiblir le pouvoir d’achat des Français.
Compte tenu du déficit des pensions, peut-on dire que certaines missions régaliennes sont surévaluées ? Tel est le cas selon moi, en raison de l’argent déployé pour ces missions. Ensuite, La Poste et France Télécom n’ont-elles pas bénéficié d’un avantage quelque peu démesuré, au détriment du contribuable ? En effet, aujourd’hui, l’État – et donc le contribuable – paye pour le changement de statut de France Télécom. Finalement, il absorbe le coût indirect de ce changement de statut.
Ensuite, le recours accru aux contractuels déséquilibre le système, mais nous savons que l’État continuera à agir de la sorte, si ce n’est davantage. Ne serait-il pas envisageable de réfléchir à un système qui ne se fonderait pas sur la distinction entre les statuts de contractuels et de titulaires, mais sur l’employeur en tant que tel, selon qu’il s’agisse de l'État ou des collectivités territoriales ?
M. Bernard Lejeune, président. Monsieur le député, vous avez indiqué que les missions régaliennes étaient surévaluées. En réalité, ce n’est pas tout à fait le cas, car il existe un double mouvement. D’une part, l’isolement du déséquilibre démographique « allégera » la mission régalienne comme l’ensemble des autres missions. D’autre part, ces missions absorberont naturellement ce qui relève de leur propre responsabilité, notamment la part des avantages professionnels permettant des départs anticipés, par exemple pour les policiers. Si l’on prend le champ de la sécurité, cela représente environ 3 milliards d’euros.
En réalité, les missions sont toutes surévaluées dans la mesure où une partie des charges est transférée vers la variable démographique. Toutefois, elles le seront moins ensuite, puisque les avantages professionnels continueront à leur être imputés. Au fond, il s’agit de remplacer une logique de mutualisation par une logique de responsabilisation, chaque ministère supportant davantage les conséquences de ses propres choix. D’une certaine manière, cette approche présente une forme de vertu.
Ensuite, l’État a effectivement assumé les transferts liés à La Poste, ce choix contribuant au déséquilibre de la composante démographique. Certes, cela a bénéficié au régime général et a permis de limiter un déficit qui aurait été plus important sans ces transferts. Mais les flux en jeu montrent bien que le régime général en a tiré avantage et que, réciproquement, la situation de l’État aurait été différente. Il s’agit de choix historiques ; le dispositif fonctionne ainsi aujourd’hui.
Vous nous avez également interrogés sur l’éventualité d’une caisse unique. De fait, en poussant le raisonnement, on pourrait se demander si tous les retraités ne pourraient pas être regroupés dans un même ensemble. Cette idée n’est d’ailleurs pas entièrement nouvelle : le projet de régime à points visait précisément à rapprocher l’ensemble des régimes au sein d’un dispositif commun. Toutefois, ce sujet est extrêmement complexe ; nous ne l’avons pas traité, car il ne correspond pas à la question qui nous avait été posée.
Plus largement, il faut garder à l’esprit que les grands ensembles que j’ai évoqués présentent chacun des modes de calcul et des équilibres propres. Dès lors, un rapprochement général devient particulièrement difficile. L’idée que vous évoquez correspond presque à une forme d’idéal consistant à considérer que tout le monde serait placé dans une situation identique et que l’on pourrait tout regrouper. Mais la réalité est bien plus complexe. Certains régimes reposent sur des assiettes de cotisation limitées à une partie du salaire, tandis que d’autres couvrent des situations très différentes. Certains fonctionnaires perçoivent de nombreuses primes, quand d’autres en touchent peu.
Une telle évolution relèverait pleinement du politique et pourrait être débattue. Mais elle constituerait une transformation majeure. En tout état de cause, tel n’était pas l’objet de notre mission et le rapporteur spécial a eu la sagesse de ne pas nous entraîner sur ce terrain, qui relève presque exclusivement de choix politiques.
M. Emmanuel Mandon (Dem). Nous vous avons écouté avec un grand intérêt et nous vous remercions des efforts que vous avez pu déployer pour rendre accessibles ou compréhensibles les enjeux pointés par ce rapport extrêmement complet, lequel exigera un vrai travail de compréhension.
Vous proposez un renouvellement de la compréhension de l’enjeu des retraites dans la fonction publique et du régime particulier des fonctionnaires de l’État. Vous avez souligné l’importance de la notion d’équité, dont les contours demeurent fondamentalement incertains, et vous nous avez présenté des lignes de force qui permettent de travailler de manière objective.
Comme vous l’avez également relevé, les besoins de lisibilité sont essentiels. Il existe une marche certaine à franchir entre l’existant et ce qu’il conviendra de réaliser demain, après l’échéance présidentielle. De fait, à court terme, nous ne voyons pas comment nous extraire facilement des difficultés existantes dans le contexte actuel, que je ne commenterai pas.
Je m’interroge néanmoins sur cette vocation pédagogique, dans la mesure où l’un des rôles de la Cour des comptes consiste à établir des balises, bien au-delà de la simple pédagogie. Comment, selon vous, sera-t-il possible de reprendre dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2027 un certain nombre de vos recommandations ?
M. Bernard Lejeune, président. Je souhaite en premier lieu apporter une précision. Lorsque nous parlons d’équité dans la répartition des charges, il ne s’agit pas d’égalité au sens strict, mais de règles du jeu identiques pour tous. Naturellement, l’application de ces mêmes règles peut conduire à des résultats différents selon les situations individuelles.
S’agissant ensuite de la décomposition, certains éléments peuvent être mis en œuvre relativement rapidement. Dans la seconde partie de notre rapport, consacrée à la lisibilité, nous estimons ainsi que le ministère des comptes publics est en mesure de préparer et de proposer à l’Assemblée, ainsi qu’à votre commission, une présentation permettant de donner une véritable clé de lecture.
Nous avons nous-mêmes proposé une méthode qui rejoint, sur plusieurs points, les travaux réalisés par l’Institut des politiques publiques (IPP) et d’autres acteurs. Les approches ne sont pas rigoureusement identiques et il est normal que des écarts existent. Cependant, nous considérons qu’une telle présentation pourrait être intégrée aux documents relatifs aux pensions, afin de faciliter la compréhension du dispositif. Une fois la méthodologie arrêtée, ces calculs peuvent être reproduits d’une année sur l’autre sans difficulté majeure. De fait, il existe des budgets bien plus complexes à établir.
La recommandation relative à 2029 va toutefois plus loin que la seule lisibilité. En réalité, l’objectif consiste à traduire cette lisibilité dans la structure budgétaire elle-même. Or une telle transformation ne peut être réalisée ni en 2027, ni même en 2028. Elle nécessite du temps et un travail de fond. Comme l’a indiqué le rapporteur général, on ne modifie pas une mission budgétaire, ni les flux qui lui sont associés, sans préparation préalable. Une telle évolution, qui suppose également un travail avec l’Insee, produira des effets sur la comptabilité nationale.
C’est pourquoi nous avons retenu l’échéance de 2029, avec prudence. L’enjeu consiste à parvenir à la vérité des prix, à isoler clairement les différents éléments de coût, à disposer du vrai prix des politiques publiques et à permettre des comparaisons internationales. Il nous semble que le débat ouvert sur le manque de lisibilité du dispositif pourrait précisément offrir l’occasion de rendre cette transparence non seulement visible dans les documents, mais également concrète dans le budget de l’État.
D’autres recommandations peuvent, en revanche, être mises en œuvre plus rapidement. L’alignement des taux de cotisation retraite à la charge des fonctionnaires pourrait intervenir sans délai. De même, la tenue d’une séance du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État afin d’engager un dialogue avec les partenaires sociaux peut être organisée rapidement.
Enfin, le réexamen systématique des dispositifs applicables aux catégories actives et super-actives lors des négociations catégorielles apparaît nécessaire. Aujourd’hui encore, des situations d’injustice peuvent exister au sein d’un même ensemble de personnels, certains bénéficiant de ces dispositifs quand d’autres n’y ont pas accès. Ce sujet mérite d’être traité avec attention.
M. le président Éric Coquerel. Je vous remercie.
La commission autorise la publication du rapport.
Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du mardi 22 septembre 2026 à 16 heures 30
Présents. - M. Éric Coquerel, Mme Catherine Dellong Meng, M. Philippe Juvin, M. Aurélien Le Coq, M. Philippe Lottiaux, M. Emmanuel Mandon, M. Didier Padey, M. Matthias Renault
Excusés. - M. Christian Baptiste, M. Karim Ben Cheikh, Mme Yaël Braun-Pivet, Mme Marie-Christine Dalloz, Mme Stéphanie Galzy, M. Pierre Henriet, M. Thierry Liger, M. Damien Maudet, M. Nicolas Metzdorf, Mme Sophie Pantel, Mme Christine Pirès Beaune, M. Charles Sitzenstuhl, M. Emmanuel Tjibaou
Assistait également à la réunion. - Mme Joëlle Mélin