Compte rendu — Commission des affaires étrangères

La séance est ouverte à 10 h 00.

Présidence de M. Bruno Fuchs, président.

M. le président Bruno Fuchs. En ouverture de nos échanges, j’observerai que, selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’optimisation fiscale internationale cause aux États un préjudice allant de 4 à 10 % des recettes de l’impôt sur les sociétés (IS). D’après certains classements, la France est même le deuxième pays le plus touché : elle perdrait entre 35 et 45 milliards d’euros de recettes fiscales par an.

Dans le cadre des discussions sur l’instauration d’une imposition minimale mondiale de 15 % sur les bénéfices des grandes entreprises, des règles globales contre l’érosion de la base d’imposition, dites « GloBE », ont été arrêtées le 14 décembre 2021. Elles prévoient un système d’imposition coordonné, autour d’une assiette commune, afin de prélever un impôt complémentaire sur les bénéfices réalisés dans un État lorsque le taux d’imposition effectif, dans cet État, est inférieur à un taux minimum de 15 %.

Le texte que nous examinons aujourd’hui vise à permettre de concrétiser cette imposition minimale.

Mme Alix Fruchon, rapporteure. L’accord dont nous sommes saisis est la dernière étape d’un projet plus global qui a été engagé par l’OCDE pour lutter contre l’érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices, lesquels alimentent la concurrence fiscale entre les États et privent les finances publiques mondiales de plusieurs dizaines, voire centaines, de milliards d’euros. Ce projet a été lancé en 2013 dans un contexte de crise financière et de crise des dettes publiques. Depuis 2016, les échanges se déroulent dans le « cadre inclusif » OCDE-G20, qui rassemble au total cent-quarante-huit pays et quinze organisations internationales.

C’est dans cette enceinte qu’a été adopté, en 2021, un plan pour mettre en œuvre une réforme mondiale de la fiscalité des bénéfices. Son pilier 2, qui nous intéresse aujourd’hui, consiste à demander aux groupes multinationaux dont le chiffre d’affaires dépasse 750 millions d’euros de faire une déclaration harmonisée et unique de leurs bénéfices et des impôts dont ils se sont acquittés dans les différents pays où ils sont présents. Cette déclaration doit alors permettre le versement d’un impôt minimal mondial sur les bénéfices. L’objectif est, en effet, d’appliquer un taux minimal d’imposition des bénéfices de 15 % dans chaque pays, afin de réduire la concurrence fiscale entre États et la pratique des transferts de bénéfices.

Comment ce système de taux plancher fonctionne-t-il ? Lorsqu’une filiale bénéficie d’un taux effectif d’imposition sur ses bénéfices qui est inférieur à 15 %, l’État d’installation peut compléter l’imposition jusqu’à ce que le taux atteigne 15 %. Si cet État maintient un taux d’imposition inférieur, l’État d’installation de la maison mère peut prélever un impôt dit « complémentaire » afin d’atteindre les 15 %. Enfin, si l’État d’installation de la maison mère refuse d’appliquer l’impôt minimum, les États qui accueillent d’autres entités du groupe peuvent procéder à un partage du montant concerné. Ce système rendrait donc en théorie inutiles les stratégies d’optimisation et de concurrence fiscales sur les bénéfices.

À l’occasion de la loi de finances pour 2024, la France a transposé la directive européenne du 14 décembre 2022 qui reprend les règles du pilier 2, ce qui a permis d’introduire dans notre droit l’impôt minimal mondial. Au total, quarante-trois États, dont une vingtaine en dehors de l’Union européenne, ont adopté le nouvel impôt. Selon les services de Bercy, environ 3 000 groupes étrangers disposant de 15 000 filiales en France et plusieurs centaines de groupes français possédant 30 000 filiales dans notre pays ainsi que 40 000 filiales à l’étranger entreraient dans le champ d’application du dispositif.

Pour que le nouveau régime fonctionne efficacement et que la charge administrative des entreprises soit raisonnable, les règles GloBE permettent de faire une déclaration centralisée, dans un seul des pays d’installation, et de la partager ensuite avec tous les pays où le groupe est présent. Il est donc indispensable que les États qui appliquent les règles GloBE signent un accord permettant l’échange automatique des informations, sans quoi les groupes devront continuer de faire leurs déclarations pays par pays. À ce jour, trente-neuf États ont signé l’accord multilatéral sur l’échange d’informations et une trentaine seulement l’ont activé.

En France, les premières déclarations GloBE auraient dû être faites au plus tard le 30 juin 2026 pour l’exercice achevé au 31 décembre 2024 et donner lieu au prélèvement d’une imposition minimale mondiale. Ce prélèvement aura lieu, pour des recettes estimées à environ 500 millions d’euros – elles ont été revues à la baisse –, mais le retard pris dans l’approbation de l’accord sur l’échange des informations complique la mise en œuvre pour les entreprises et les administrations. L’OCDE a publié le 18 mai dernier une entente commune qui prévoit de ne pas tirer les conséquences d’un retard dans la transmission des informations, notamment en matière de sanctions financières, mais il reste urgent d’autoriser l’approbation de l’accord qui nous est soumis, afin de sécuriser les recettes de l’État.

Cet accord multilatéral, très technique, prévoit la mise à disposition des déclarations sur une plateforme pilotée par l’OCDE, dans des délais contraignants. Les informations sont accessibles aux autorités des différents pays selon une approche dite « de dissémination », qui garantit à chacun d’avoir le bon niveau d’information tout en préservant la confidentialité des renseignements. L’accord permet également de signaler des renseignements inexacts et ainsi d’améliorer la coopération en matière fiscale et la lutte contre la fraude.

Si un pays décidait de ne pas demander les informations GloBE, de ne pas prélever l’impôt minimal ou de ne pas partager les informations collectées, la France pourrait demander à une entité présente sur son territoire de faire la déclaration pour l’ensemble du groupe, y compris des filiales situées dans des pays n’appliquant pas GloBE, comme l’Inde ou la Chine. La seule exception, qui n’est pas mince, concerne les États-Unis. Le retour de Donald Trump au pouvoir a en effet conduit l’administration américaine à dénoncer l’application des règles GloBE aux groupes américains. Les États-Unis ont alors négocié un système, dit « juxtaposé », qui permet à des pays dont le régime de taxation des bénéfices serait reconnu comme équivalent à celui du pilier 2 de ne pas se soumettre aux règles GloBE. Ce mécanisme, qui ne s’applique pour l’instant qu’aux États-Unis, a permis de sauver le système mais crée une incertitude quant à son avenir et quant aux recettes qui peuvent en être attendues.

En tout état de cause, l’approbation de l’accord multilatéral sera une avancée pour la coopération fiscale internationale et il apparaît donc souhaitable pour nos finances publiques de l’autoriser.

M. le président Bruno Fuchs. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes politiques.

Mme Constance Le Grip (EPR). Merci, madame la rapporteure, pour votre présentation très claire et pour le travail que vous avez accompli.

Le groupe Ensemble pour la République votera le projet de loi car l’approbation de l’accord qui nous est soumis constitue une étape nécessaire en vue de la mise en œuvre du système d’imposition minimale mondiale des grandes entreprises, en faveur duquel la France a joué un rôle moteur.

Le texte prévoit un mécanisme de simplification pour toutes les entreprises concernées. L’application des règles GloBE entraîne en effet, vous l’avez dit, des obligations déclaratives assez lourdes pour les groupes multinationaux. En permettant le dépôt centralisé d’une déclaration auprès d’une seule administration fiscale, puis la transmission des informations pertinentes aux juridictions concernées, l’accord évite la multiplication des démarches et allège donc la charge administrative pesant sur certaines entreprises.

Nous soutenons également le texte parce qu’il renforce la coopération administrative internationale et, de ce fait, contribue à la lutte contre l’évasion fiscale tout en restant dans un cadre déjà éprouvé en matière de confidentialité et de protection des données.

Le Sénat n’ayant pas modifié le projet de loi, nous devrions être en mesure de sécuriser rapidement le dispositif, ce qui nous semble une nécessité compte tenu des enjeux.

Mme Alix Fruchon, rapporteure. Merci pour votre intervention. Je vous rejoins notamment en ce qui concerne la nécessité d’aller vite.

Mme Pascale Got (SOC). Dans son ouvrage The Retreat of the State, publié en 1996, la pionnière de l’économie politique internationale Susan Strange décrivait déjà un pouvoir économique qui échappait de plus en plus au pouvoir politique. Trente ans plus tard, force est de constater que ce diagnostic reste d’actualité. Les grandes multinationales agissent à l’échelle mondiale et les États peinent encore à travailler ensemble pour les imposer d’une façon juste. L’accord que nous examinons est utile en matière de coopération puisqu’il permet aux administrations concernées d’échanger automatiquement les informations nécessaires. Le groupe Socialistes et apparentés votera donc en faveur du projet de loi.

Néanmoins, cette réforme a ses limites. Reconnaissons, d’abord, qu’un taux minimum de 15 % reste modeste. Ensuite, le régime dérogatoire obtenu par les groupes américains réduit la portée de l’accord, que seuls ont signé, par ailleurs, trente-neuf pays, sur les cent-quarante-huit États et territoires participant au cadre inclusif OCDE-G20, tandis qu’une trentaine seulement a activé les échanges. La coopération doit donc absolument s’élargir.

Au-delà des aspects procéduraux, une question politique décisive se pose. L’évasion fiscale prive les États de ressources considérables. Nous ne pouvons pas demander toujours plus aux citoyens tout en renonçant à taxer justement les grandes fortunes et les profits des multinationales. Des recettes supplémentaires sur ces deux plans permettraient de financer les services publics, les biens publics mondiaux et l’adaptation au changement climatique. Le recul du pouvoir politique n’est pas une fatalité. Quelle position la France défend-elle dans les négociations en vue de l’adoption d’une convention-cadre des Nations unies sur la coopération fiscale internationale ? Notre pays plaide-t-il assez fortement, selon vous, en faveur de règles plus ambitieuses, plus transparentes et plus justes ?

Mme Alix Fruchon, rapporteure. Je vous rejoins s’agissant du constat. Comme treize années se sont écoulées depuis le lancement du projet, en 2013, et davantage encore depuis la publication de l’ouvrage que vous avez cité, on peut se dire que les choses ne vont pas assez vite. Essayons néanmoins de regarder les éléments positifs. Des pays, comme l’Irlande, qui appliquent un taux minimum d’imposition inférieur à 15 % font partie des trente-neuf États signataires de l’accord ; ils ont donc avancé.

Tout n’est pas réglé, c’est vrai, et une véritable question se pose au sujet des États-Unis. Une étude devrait néanmoins être menée, en 2029, sur les conséquences de leur sortie du pilier 2 – on peut en effet parler de sortie même si un système dérogatoire, « juxtaposé », doit s’appliquer. Par ailleurs, même si seulement trente-neuf pays ont signé l’accord, les trois mécanismes de prélèvement de l’impôt complémentaire que je présente plus en détail dans mon rapport permettront d’aller chercher de l’argent dans un champ plus large, si le taux d’imposition est inférieur à 15 %.

La France, quant à elle, est assez proactive sur ces questions, comme d’autres États membres de l’Union européenne.

M. le président Bruno Fuchs. Une grande discussion est en cours sous l’égide des Nation unies, à l’initiative de cinquante-quatre États africains, sur de nouvelles règles en matière de coopération fiscale au niveau international. Cinq cycles de négociations sur neuf ont déjà eu lieu et les travaux devraient s’achever à la fin de l’année 2027. Je suis attentivement ce sujet, qui fera l’objet, je pense, d’initiatives de ma part. Je considère que la position de la France pourrait être plus ambitieuse ; elle apparaît même, souvent, en deçà des positions que nous défendons au plan national.

Mme Maud Petit (Dem). Il aura fallu près d’une décennie de travail diplomatique, européen et législatif pour parvenir à cet accord. Tout au long du processus, la France a été l’un des États les plus résolus à faire avancer la lutte contre l’évasion et la concurrence fiscales. Dès 2019, quand elle présidait le G7, elle a défendu l’idée d’une imposition minimale des bénéfices des multinationales. En 2021, dans le cadre de l’OCDE et du G20, plus de cent-trente-cinq juridictions se sont accordées sur le principe d’une imposition minimale de 15 %. En 2022, la France a fait de la traduction européenne de cette impulsion une priorité de sa présidence du Conseil de l’Union. L’accord a alors abouti à la directive de décembre 2022. En 2023, nous avons transposé le dispositif dans notre droit, par le biais de la loi de finances pour 2024.

Nous en venons à la dernière étape, indispensable : permettre aux administrations fiscales d’échanger les informations dont elles ont besoin pour appliquer les nouvelles règles. L’accord organise donc l’échange automatique des déclarations GloBE et fait une réalité opérationnelle d’un principe politique simple : une multinationale ne doit pas pouvoir échapper à une juste contribution en déplaçant ses bénéfices d’un pays à un autre.

Bien sûr, tout n’est pas résolu mais il faut regarder le chemin parcouru. Cet accord nous donne une raison d’espérer : à condition de savoir l’organiser, la mondialisation n’empêche pas la justice. Aussi les membres du groupe Les Démocrates voteront-ils le projet de loi.

Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (HOR). Le texte est technique mais il vise un objectif simple : rendre opérationnelle l’imposition minimale des grands groupes internationaux sans multiplier inutilement les démarches administratives.

Issues de travaux menés dans le cadre de l’OCDE et du G20, les règles GloBE soumettent au principe d’un impôt minimal de 15 % les groupes multinationaux dont le chiffre d’affaires consolidé dépasse 750 millions d’euros. Elles ont été transposées en droit européen et en droit français. Il faut désormais rendre la réforme effective. En l’état, les différentes entités d’un même groupe peuvent être amenées à déposer des déclarations d’information dans chacune des juridictions où ce groupe est implanté. Lorsqu’il est présent dans plusieurs dizaines de pays, il lui faut donc multiplier les formalités et transmettre plusieurs fois les mêmes informations.

L’accord permettra le dépôt d’une déclaration GloBE auprès d’une administration fiscale unique, celle de l’entité mère du groupe en particulier. Les informations utiles seront automatiquement transmises aux autres administrations concernées. Ainsi, le dispositif satisfait à une double exigence : renforcer la coopération entre administrations fiscales et alléger les charges administratives qui pèsent sur les entreprises.

L’accord illustre les possibles bienfaits d’une coopération internationale : il permet de mieux lutter contre l’érosion des bases fiscales et contre les transferts artificiels de bénéfices, tout en rendant la règle plus simple à appliquer pour les entreprises. Puisque c’est cet équilibre entre justice fiscale, efficacité et simplification que défend le groupe Horizons & indépendants, nous voterons en faveur du projet de loi.

M. Laurent Mazaury (LIOT). Le groupe LIOT votera le texte ; nous appelons les autres groupes à faire de même. Nous nous sommes déplacés dans plusieurs pays qui frappent à la porte de l’Europe. Le débat, dans le cadre de leur candidature, portait notamment sur les moyens d’éviter une forme de dumping en matière d’IS. Il est bon que ces pays, comme l’Albanie mais aussi le Monténégro, cheminent dans une telle direction. Je suis rassuré que les pays européens, au-delà des Vingt-sept, suivent la même ligne. Quant aux États-Unis, je ne commente pas davantage, vous savez bien ce que nous en pensons.

M. Michel Guiniot (RN). L’initiative d’instaurer un impôt minimum pour les entreprises internationales à l’échelle mondiale a abouti, en décembre 2021, à l’adoption de règles globales contre l’érosion de la base d’imposition.

Ces règles n’ont été introduites en droit français qu’en 2024, par la transposition d’une directive de 2022. C’est tout le problème : si ces règles existent, elles sont peu appliquées car difficilement applicables. En France, les premières déclarations, relatives à l’exercice fiscal clos en 2024, auraient dû être déposées le 30 juin 2026.

Le texte vise à autoriser les échanges d’informations entre autorités compétentes mais rien ne semble en ordre. La France, championne des prélèvements, a choisi d’introduire ce dispositif au plus tôt dans son droit, alors que moins de quarante États l’ont adopté et qu’une trentaine seulement l’ont activé. Comment rendre effectif un impôt sur les entreprises internationales si peu d’États s’y emploient ? La France compte percevoir 500 millions d’euros mais la section 2 et le paragraphe 2 de la section 8 de l’accord ne prévoient d’échange d’informations qu’entre les États ayant décidé d’appliquer ledit accord : trente sur cent-quatre-vingt-dix-sept.

L’état de nos finances publiques pousse à chercher des recettes fiscales, mais faut-il passer par une mondialisation de l’impôt ? Au niveau national, la fiscalité est un sujet brûlant – les prochains jours le confirmeront –, or ce mécanisme risque d’affaiblir encore nos entreprises face à la concurrence.

Néanmoins, puisqu’il s’agit ici non de créer un impôt nouveau mais seulement d’échanger des informations, nous voterons en faveur de l’accord.

Mme Alix Fruchon, rapporteure. Merci pour votre soutien à ce texte. Je précise que le dispositif n’affaiblira pas notre attractivité, au contraire : le taux minimum limitera l’intérêt de recourir aux transferts de bénéfices et les sociétés auront moins d’avantages à s’installer dans un pays qui impose moins. C’est plutôt une belle avancée même si, je suis d’accord, nous aurions pu aller plus vite.

M. Michel Guiniot (RN). Je ne crains pas une perte d’attractivité mais un affaiblissement de nos entreprises, ce qui est différent.

Mme Christine Engrand (NI). L’accord qui nous occupe s’inscrit dans le cadre des règles élaborées par l’OCDE et le G20 afin d’instaurer une imposition minimum des grands groupes multinationaux, en permettant aux administrations fiscales de partager automatiquement les informations contenues dans les déclarations GloBE. Cela facilitera l’application des règles tout en évitant aux groupes concernés de devoir multiplier les déclarations.

Quelles informations relatives aux groupes multinationaux seront transmises aux administrations fiscales étrangères ? Comment sera déterminée la juridiction qui les recevra ?

Le texte prévoit un échange automatique des informations ; pour la première année fiscale concernée, le délai sera de six mois. Quels mécanismes sont prévus pour garantir la fiabilité et l’actualisation des données transmises, notamment en cas d’erreur ou de retard dans les déclarations ?

L’accord prévoit des obligations de confidentialité et de protection des données ainsi que la possibilité de mettre fin immédiatement à une relation d’échange en cas de violation de ces obligations. Qu’est-il prévu pour s’assurer que les informations fiscales transmises par la France seront protégées dans les juridictions partenaires ?

Mme Alix Fruchon, rapporteure. La sécurité des données a été évoquée à plusieurs reprises au cours des auditions. S’agissant des informations transmises, les éléments concernant l’approche dite « de dissémination » sont détaillés dans le rapport. Les données fiscales étant rattachées à des personnes morales, la question des données personnelles ne se pose pas.

J’ajoute que, dans le cadre de l’OCDE, la transmission de données est pratiquée depuis longtemps ; les mêmes normes de cryptage s’appliqueront. Nous avons tous à cœur de garantir la sécurité des données. Les personnes qui y travaillent et que nous avons auditionnées nous ont assuré que ce point ne soulevait pas de difficultés. Je pense qu’il faut leur faire confiance, même si nous devons toujours être vigilants.

S’agissant des retards enfin, une sanction financière est prévue, à hauteur de 100 000 euros, en application de l’article 1729 F bis du code général des impôts.

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Article unique(autorisation de l’approbation de l’accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l’échange des informations GloBE, signé à Paris le 9 juillet 2025)

La commission adopte l’article unique non modifié.

L’ensemble du projet de loi est ainsi adopté.

M. Pierre Pribetich (SOC). Plusieurs collègues ont pointé du doigt la faiblesse de la position française dans les négociations en cours dans le cadre des Nations unies pour adopter une convention-cadre relative à la coopération internationale en matière fiscale. Même si le temps est compté d’ici à février 2027, nous pourrions peut-être aller plus loin, par exemple en organisant des auditions. Plusieurs associations engagées dans ce domaine nous sollicitent régulièrement.

M. le président Bruno Fuchs. C’est effectivement à l’ordre du jour ; nous envisageons d’organiser une réunion sur le sujet après les discussions budgétaires, idéalement avant la prochaine session de négociations qui aura lieu fin novembre-début décembre à Nairobi.

La séance est levée à 10 h 35.

Informations relatives à la commission

En clôture de sa réunion, la commission désigne :

– Mme Clémentine Autain, rapporteure sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République unie de Tanzanie relatif aux services aériens (n° 2985) ;

– M. Pierre Pribetich, rapporteur sur le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement d’Antigua-et-Barbuda relatif aux services aériens (n° 2986) ;

– Mme Constance Le Grip, rapporteure sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l’échange automatique de renseignements relatifs au cadre de déclaration applicable aux crypto-actifs, et l’approbation de l’addendum à l’accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers (sous réserve de sa transmission).

Membres présents ou excusés

Présents. - M. Romain Baubry, M. Alain David, Mme Christine Engrand, Mme Alix Fruchon, M. Bruno Fuchs, Mme Pascale Got, M. Michel Guiniot, Mme Constance Le Grip, M. Laurent Mazaury, Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, Mme Maud Petit, M. Pierre Pribetich, M. Jean-Louis Roumégas

Excusés. - Mme Nadège Abomangoli, M. Pieyre-Alexandre Anglade, M. Gabriel Attal, M. Bertrand Bouyx, M. Pierre-Yves Cadalen, Mme Cendrine Chazé, M. Sébastien Chenu, M. Éric Ciotti, Mme Christelle D'Intorni, M. Olivier Faure, M. Marc Fesneau, M. Perceval Gaillard, Mme Clémence Guetté, Mme Marine Hamelet, Mme Brigitte Klinkert, Mme Amélia Lakrafi, Mme Marine Le Pen, M. Jean-Paul Lecoq, Mme Mathilde Panot, M. Davy Rimane, Mme Sabrina Sebaihi, Mme Michèle Tabarot, M. Christopher Weissberg, Mme Estelle Youssouffa

Assistait également à la réunion. - M. Michel Herbillon