Compte rendu — Commission des affaires étrangères

La séance est ouverte à 9 h 00.

Présidence de Mme Constance Le Grip, vice-présidente.

Mme Constance Le Grip, présidente. Mes chers collègues, au moment d’engager nos travaux, je crois pouvoir me faire le relais de notre commission en exprimant notre sympathie et notre solidarité à celles et ceux de nos compatriotes qui ont été victimes de cet été torride, de ces terribles incendies et de la sécheresse qui a ravagé une grande partie de notre pays, qui fragilise également notre agriculture. Nous pensons également à nos soldats du feu, qui ont vaillamment combattu et dont certains ont eu à payer de leur vie ce combat, mais aussi à toutes les populations partout dans le monde, au Népal ou en Amérique latine, qui ont été durement éprouvées par les conséquences terribles du dérèglement climatique.

Je vous prie par ailleurs de bien vouloir excuser l’absence du président Fuchs, qui accompagne aujourd’hui la présidente de l’Assemblée nationale dans son déplacement dans la Confédération helvétique.

Nous avons le plaisir d’accueillir, en cette reprise post-estivale de nos travaux, Mme Chantal Verger, présidente de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement (CEAPD), créée par la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Elle est accompagnée de M. Denis Tersen, rapporteur de l’étude-diagnostic sur les flux financiers de l’aide publique au développement française et les effets de la réduction des contributions multilatérales de la France aux agences des Nations unies et leur compensation par l’aide bilatérale, ainsi que de M. Olivier Brochenin, secrétaire général de la commission d’évaluation.

Madame la présidente, messieurs, je vous remercie très sincèrement de vous être rendus disponibles pour venir devant nous aujourd’hui. Votre audition intervient à un moment particulièrement opportun. Dans quelques semaines, notre commission se prononcera sur le contrat d’objectifs et de moyens (COM) entre l’État et l’Agence française de développement (AFD) pour les années 2027 à 2029 et elle examinera les crédits de la mission Aide publique au développement inscrits au projet de loi de finances pour 2027. À l’heure où chaque euro de dépense publique est questionné, où les marges de manœuvre budgétaires sont plus contraintes que jamais, il est indispensable que le débat parlementaire puisse s’appuyer sur une évaluation indépendante, rigoureuse et objectivée de notre politique de développement. C’est précisément la raison d’être de la commission que vous présidez.

En créant la CEAPD, le législateur n’a pas souhaité instituer une structure supplémentaire. Il a voulu combler une lacune ancienne de notre architecture institutionnelle : celle d’une véritable capacité indépendante d’évaluation des politiques françaises de développement.

La création de cette commission s’inscrivait directement dans le prolongement du rapport sur la modernisation de la politique française de développement et de solidarité internationale, remis le 24 août 2018 au premier ministre Édouard Philippe par notre ancien collègue Hervé Berville, qui soulignait qu’une politique publique représentant plusieurs dizaines de milliards d’euros d’engagements financiers ne pouvait durablement se passer d’un dispositif permanent d’évaluation, à la fois indépendant de l’administration, exigeant dans sa méthode et pleinement associé aux travaux du Parlement. Tel est l’esprit qui a présidé à la loi de 2021.

Le Parlement a confié à la CEAPD une mission ambitieuse : apprécier l’efficacité, la cohérence, l’impact et la soutenabilité de la politique française de développement, éclairer les choix publics, identifier les réussites comme les marges de progrès et contribuer à diffuser une véritable culture de l’évaluation au sein de l’ensemble des acteurs de l’aide au développement.

Cette mission ambitieuse est d’autant plus précieuse que votre commission rassemble une pluralité d’expertises. Parlementaires, représentants des administrations concernées, collectivités territoriales, chercheurs, organisations de la société civile, personnalités qualifiées. Cette diversité constitue l’une des principales forces de la CEAPD. Elle garantit que l’évaluation ne soit ni un exercice administratif, ni un simple contrôle comptable.

Votre audition intervient également dans un contexte international profondément bouleversé. Jamais, sans doute, les besoins de financement du développement n’ont été aussi importants. Les conflits se multiplient ; les crises alimentaires persistent ; les effets du changement climatique frappent d’abord le plus cruellement les pays les plus vulnérables ; l’endettement des économies émergentes atteint des niveaux préoccupants ; enfin, les objectifs de développement durable s’éloignent malheureusement à mesure que les ressources disponibles se contractent.

Paradoxalement, c’est précisément au moment où les besoins augmentent que l’effort international recule. Après un premier repli en 2024, l’aide publique au développement (APD) des membres du comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a connu en 2025 la plus forte baisse jamais enregistrée : plus de 23 % de contraction en une seule année, retrouvant un niveau qui n’avait plus été observé depuis le lancement de l’Agenda 2030 des Nations unies. En outre, l’exercice 2026 et les perspectives pour 2027 demeurent orientés à la baisse.

Cette évolution nourrit naturellement un débat légitime car l’enjeu n’est pas seulement de savoir combien nous consacrons à notre politique de développement ; il est aussi de déterminer comment cette aide est mobilisée, selon quelles priorités, avec quels instruments, au bénéfice de quels partenaires et, surtout, avec quels résultats. Autrement dit, la question de l’efficacité est désormais indissociable de celle du niveau des crédits.

C’est dans cette perspective que vos travaux prennent toute leur importance. L’étude-diagnostic que vous menez, et dont vous allez nous parler, constitue le premier exercice conduit par vos soins à destination du Parlement.

Mme Chantal Verger, présidente de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement. Mesdames et messieurs les députés, c’est avec plaisir que je viens aujourd’hui présenter la commission d’évaluation de l’aide publique au développement, mais aussi évoquer des sujets qui nous préoccupent tous. Quel est l’impact de cette politique ? Comment en améliorer l’efficacité ? Quel est son avenir ?

Nous sommes très heureux de participer à cette audition aujourd’hui, avant votre discussion sur le budget de la Nation, mais également de savoir que le COM avec l’AFD sera bientôt signé.

Je suis aujourd’hui accompagnée de M. Denis Tersen, nommé par le premier président de la Cour des comptes comme expert dans notre commission et rapporteur d’un diagnostic sur l’évolution des flux d’aide publique au développement de la France, encore en cours de réalisation. Est également présent M. Olivier Brochenin, secrétaire général de notre commission, qui a été instituée par la loi de programmation de 2021, une loi ambitieuse au service du développement solidaire et de la lutte contre les inégalités mondiales.

La CEAPD est en place depuis fin 2025 et nous avons réellement l’ambition de faire de l’évaluation un véritable outil au service de la décision publique. Ceci est particulièrement important, a fortiori dans le contexte actuel. La coopération au développement, toujours soutenue par une majorité de l’opinion, ne fait plus consensus. Cette politique doit s’adapter à un monde en évolution où des pays autrefois aidés sont devenus des puissances économiques, où la demande de relations, de partenariats grandit, mais aussi un monde interdépendant où les crises se superposent et où les besoins de financement d’un développement solidaire et durable n’ont jamais été aussi importants.

Pourtant, l’APD diminue au niveau mondial. Après avoir déjà connu un premier recul en 2024, l’APD déclarée à l’OCDE par les pays du comité d’aide pour le développement (CAD), a diminué de 23 % en 2025, soit une baisse historique, revenant au niveau de celle de l’année 2016. En outre, elle continuera de baisser cette année, pour atteindre en euros constants le niveau de 2015, année de l’adoption des objectifs de développement durable qui nous engagent tous.

Il revient au pouvoir politique la difficile mission de préciser les objectifs de cette politique de coopération et de développement, d’en établir les priorités et sans doute de proposer des moyens de financement innovants. À ce titre, la commission d’évaluation a pour mission d’apporter des éléments fiables et documentés pour objectiver les débats, clarifier les enjeux et faire en sorte que les décisions soient prises sur la base d’une réflexion stratégique qui envisage le moyen et le long terme, au-delà des considérations de court terme.

En premier lieu, je souhaite évoquer le positionnement de notre commission au sein du dispositif français de l’évaluation. En effet, nous ne partons pas de rien : il existe en France un dispositif d’évaluation conséquent de l’aide publique au développement, qu’il s’agisse de la Cour des comptes qui a produit dix-sept rapports en dix ans, des inspections générales, des unités d’évaluation placées au ministère des affaires étrangères, à la direction générale du Trésor, à l’AFD, sans parler du fonds pour la promotion des études préalables, des études d’évaluation et du renforcement des capacités (F3E) pour les organisations non gouvernementales (ONG) et les collectivités territoriales. Ces acteurs produisent des audits et des évaluations, travaux précieux pour assurer que l’argent public est bien dépensé, à bon escient et n’est pas détourné. Ils permettent également à chacun des acteurs de la coopération-développement de communiquer sur le bien-fondé de leurs projets, d’améliorer les pratiques, d’innover et ainsi d’augmenter l’efficacité des interventions.

Mais ces données ne nous informent pas sur l’impact global de la politique de coopération, ni sur l’efficacité des moyens mobilisés. Tel est précisément le mandat de notre commission : évaluer la politique de coopération dans son ensemble, couvrant les dépenses à l’étranger et en France, le canal bilatéral comme le canal multilatéral et européen, en considérant la diversité des acteurs, des instruments, des sources de financement, y compris au-delà de l’aide publique au développement, et potentiellement son articulation avec d’autres politiques publiques. Ce mandat nous permet d’apprécier la cohérence d’ensemble du système et de formuler, nous l’espérons, des recommandations stratégiques pour éclairer les décisions programmatiques, budgétaires et institutionnelles.

Nous avons aussi vocation à améliorer la lisibilité de cette politique, dont le dispositif est complexe. Nous ne referons pas ce qui est réalisé ailleurs : ni audits, ni évaluations de projets. Nous nous situons à la fois en complémentarité et à un autre niveau que les autres instances d’évaluation. Cela nous place potentiellement dans une perspective fédératrice visant à garantir l’efficience du système global d’évaluation.

Notre commission d’évaluation se caractérise par son indépendance bien qu’elle soit statutairement administrative. Ainsi, notre secrétariat est hébergé par le ministère en charge des affaires étrangères mais la loi et le décret de mise en place nous confèrent une indépendance fonctionnelle essentielle à notre crédibilité, car elle garantit le caractère objectif et impartial de nos travaux. Notre rapport annuel est remis au Parlement. Notre programmation est établie et mise en œuvre par le collège des experts, avec des moyens dédiés du programme budgétaire n° 209 et dans une indépendance totale, aussi bien pour les prises de décisions que pour la publication de nos travaux. Nous avons cherché et obtenu toutes les garanties du ministère à cet effet.

Ensuite, la composition originale de notre commission nous permet de combiner ancrage politique et expertise technique. Nous disposons, d’une part, d’un collège de quatre parlementaires – deux députés et deux sénateurs – qui ont été nommés par les présidents des deux Assemblées, avec une représentation pluraliste. Ce collège renforce notre légitimité et celle des recommandations que nous ferons. Cette composition garantit également la pertinence de nos choix d’évaluation, qui sont enrichis de la compréhension des enjeux par les élus de la Nation. Nous disposons également d’un collège de dix personnalités indépendantes, dont le mode de nomination garantit un haut niveau d’expertise et une pluridisciplinarité qui couvre les champs de l’évaluation, de la coopération au développement et de la recherche sur le développement. En effet, outre Denis Tersen, nommé par le premier président de la Cour des comptes, sont nommés par le premier ministre trois experts sur proposition du ministre des affaires étrangères, trois autres sur proposition du ministre de l’économie, un sur celle du ministre de la transition écologique, un sur celle du ministre de la recherche, quand un autre est nommé par le Conseil national pour le développement et la solidarité internationale (CNDSI), pour représenter la société civile. La participation pleine et entière des membres de chacun des deux collèges permet d’équilibrer les deux dimensions, politique et technique, de notre mission et constitue un gage de pertinence et de qualité de nos travaux.

Dès notre installation en décembre 2025, nous nous sommes mis au travail, en poursuivant trois objectifs : objectiver le débat en clarifiant les enjeux de la politique de coopération, éclairer la décision publique par des travaux et évaluations stratégiques et renforcer la culture de l’évaluation.

Il existe ainsi une temporalité propre à l’évaluation, qui s’inscrit sur le moyen terme et explique les choix de programmation que nous avons réalisés. Après avoir consulté l’ensemble des acteurs de la coopération, nous avons donc construit un programme d’évaluation sur trois ans, marqué par une cohérence d’ensemble, qui permet de couvrir les champs essentiels de cette politique.

Nous conduirons cinq évaluations stratégiques à champ large, à travers l’analyse de la contribution de tous les acteurs, de tous les canaux et de tous les instruments de la France.

Trois évaluations géographiques de la coopération française seront également réalisées. La première portera sur deux pays avec lesquels la France dispose d’une longue tradition de partenariat, des pays importants pour notre coopération, qui sont situés dans des contextes de développement différents. Il s’agit du Sénégal, d’une part, qui fait partie des pays les moins avancés (PMA), et du Maroc, d’autre part, qui s’inscrit dans la catégorie des pays à revenus intermédiaires. L’appel d’offres a été lancé la semaine dernière et nous espérons que cette évaluation débutera en décembre prochain. Prévue pour une durée de dix-huit mois, elle comportera différentes étapes, produira des résultats intermédiaires et, in fine, des recommandations. Nous évaluerons ensuite la coopération française dans un couple de grands pays émergents inscrits dans des aires géographiques différentes – le Brésil et l’Inde –, dans lesquels la France s’est investie plus récemment, grâce à de nouveaux outils et en plaçant l’accent sur les partenariats économiques et les biens publics mondiaux. Nous avons par ailleurs tenu à évaluer un État fragile d’Afrique, lieu d’investissement important pour la France, dans lequel 72 % des habitants vivent en situation de pauvreté et où il est nécessaire d’articuler les dimensions humanitaires, de développement et de sécurité.

À côté de ces trois évaluations stratégiques, nous mènerons deux évaluations à champ large sur des thèmes que la France a érigés en priorités stratégiques : la santé mondiale et le changement climatique. Nous conduirons également deux évaluations plus spécifiques, dont une concernera l’appui à la mobilisation des ressources domestiques dans les pays partenaires.

Pour cette première année, nous menons des travaux de cadrage méthodologique, afin d’assurer la solidité de nos travaux. Nous sommes en cours d’identification d’un cadre d’indicateurs de référence et élaborons une cartographie des principaux chemins d’impact. Cela nous permettra d’évaluer de façon précise la manière dont la France contribue au développement de ses partenaires, aux biens publics mondiaux et la valeur ajoutée induite. Ces travaux seront achevés d’ici le mois de février.

En parallèle, nous menons deux diagnostics. Le premier porte sur l’utilisation des connaissances. Nous cherchons savoir dans quelle mesure les décisions stratégiques et opérationnelles de cette politique de coopération s’appuient sur des connaissances fiables, qu’elles soient issues du suivi et de l’évaluation ou qu’elles émanent de la recherche sur le développement. L’autre diagnostic concerne l’évolution des flux d’APD depuis dix ans.

En outre, nous préparons un livret pédagogique sur l’APD pour répondre à la demande de clarification et améliorer la lisibilité de cette politique. Il sera mis en ligne d’ici à la fin de l’année. Enfin, nous avons considéré la demande de la présidente de l’Assemblée nationale d’évaluer dans quelle mesure la baisse de nos financements au système des Nations unies peut être compensée par le canal bilatéral. Cette action est en cours et sera intégrée dans le travail sur les flux de financement du développement.

Je cède à présent la parole à Denis Tersen, qui va vous présenter les résultats préliminaires de l’étude-diagnostic sur les flux financiers de l’aide publique au développement française.

M. Denis Tersen, rapporteur de l’étude-diagnostic sur les flux financiers de l’aide publique au développement française. Je tiens à apporter quelques précisions liminaires. En premier lieu, le travail de la commission d’évaluation consiste à présenter des données chiffrées, à les analyser par catégorie de pays destinataires et par grands secteurs. Cela ne dira rien de la qualité des projets financés par ces flux financiers, ni de l’efficacité ou l’impact de notre aide, mais il s’agit surtout de situer les travaux futurs et de montrer l’effort de notre pays vis-à-vis des pays en voie de développement. Ensuite, nos travaux sont préliminaires. Les chiffres seront revus et discutés ; des échanges auront lieu avec les principaux ministères et l’Agence française de développement, afin qu’ils puissent réagir sur nos premières conclusions.

Il existe de nombreuses définitions de l’aide publique au développement, des visions plus ou moins larges. De notre côté, nous avons retenu deux grandes séries de données. La première, assez large, concerne nos déclarations à l’OCDE, selon la méthodologie et les conventions du comité d’aide pour le développement, qui présente l’intérêt de pouvoir mener des comparaisons internationales. Cette vision comporte à la fois des dépenses en direction des pays en développement mais aussi celles qui sont réalisées sur le territoire des pays donateurs. De plus, nous allons également nous pencher sur la mission budgétaire Aide publique au développement, dont vous allez vous saisir prochainement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2027.

J’illustrerai mes commentaires avec un certain nombre de données et graphiques, qui vont vous être maintenant projetés.

Plusieurs planches de graphiques sont affichées

sur le rétroprojecteur de la salle de la commission (Cf annexe).

L’évolution du montant d’aide publique au développement est marquée par un retournement, à compter de 2023-2024. Au-delà des mouvements de l’administration Trump, qui ont été très commentés, les principaux pays donateurs, dont la France, ont sensiblement réduit leur effort d’aide publique au développement. En outre, la France s’éloigne de plus en plus des objectifs que le Parlement avait établis lors du vote de la loi de programmation de 2021.

La déclaration de la France au comité d’aide au développement de l’OCDE est composée de différents éléments, les crédits de la mission Aide publique au développement, soit 4,2 milliards d’euros, générant 41 % de l’ensemble en 2025. Selon cette même déclaration, plus de 20 % de dépenses sont réalisées en France, notamment les frais d’accueil des étudiants étrangers – les « frais d’écolage » –, celles qui relèvent de la politique d’accueil des migrants et du droit d’asile, ainsi que les dépenses de sensibilisation à l’aide publique au développement.

Ainsi, au sein de cet ensemble assez composite et assez large, la mission Aide publique au développement représente une part significative, sans être majoritaire. Son poids dans le budget général de l’État s’établissait à presque 1 % du budget, contre 0,6 % dans la loi de finances 2026.

Les crédits de la mission Aide publique au développement ont connu une trajectoire haussière à partir de 2015, année de l’accord de Paris sur le climat, et jusqu’en 2023. Un retournement très violent s’est produit à partir de 2024. Cette mission budgétaire comporte différents programmes, dont le programme n° 110, géré par la direction générale du Trésor, ainsi que le programme n° 209, qui relève du ministère des affaires étrangères, l’Agence française de développement étant financée par chacun de ces deux programmes.

Nous avons essayé de mettre en évidence le poids des pays les moins avancés dans notre aide publique au développement, en sachant que la France consacre plutôt moins d’efforts aux PMA que nos principaux partenaires du CAD. En effet, les principaux pays destinataires faisaient partie des pays de la tranche intermédiaire. Ainsi, parmi les dix premiers bénéficiaires de notre aide sur dix ans, un seul PMA apparaît : le Sénégal.

La France se rapproche désormais de son objectif de 60 % d’aide bilatérale mais surtout en raison de la forte diminution de l’aide multilatérale, dont l’aide européenne constitue une part importante, devant les différents fonds.

Nos travaux ont bien avancé, nous avons noué de nombreux contacts et avons obtenu un grand nombre de chiffres. Nous espérons pouvoir produire notre premier diagnostic dans la deuxième quinzaine du mois d’octobre.

Mme Constance Le Grip, présidente. Je vous remercie et cède à présent la parole aux orateurs des groupes politiques, en commençant par M. Guillaume Bigot, qui se trouve également être le rapporteur pour avis de notre commission sur les crédits de la mission Aide publique au développement.

M. Guillaume Bigot (RN). La France ne manque vraiment pas de rapports sur l’APD, dont ceux de la Cour des comptes. La Cour des comptes européenne a également commis plusieurs rapports très critiques concernant la gabegie de l’aide publique au développement européenne. Ce sujet est donc déjà assez documenté.

Dès lors, l’enjeu est simple : nos concitoyens auront-ils, au terme de vos travaux, une justification de ces dépenses, alors même que la France est à l’euro près dans ce domaine ? À cette interrogation centrale se rattachent plusieurs questions.

La première porte sur la méthodologie. Si l’on se réfère à votre document, le cadre permettant de mesurer l’efficacité ne sera pleinement défini qu’à la fin de l’année 2028. J’aimerais donc que vous apportiez des éclaircissements sur ce point. Faut-il comprendre qu’une méthode essentiellement itérative a été retenue et que votre approche sera progressivement affinée au fil de vos travaux ? Ai-je mal compris vos intentions ?

Par ailleurs, dans votre propos liminaire, vous avez également évoqué la question d’une évaluation globale plutôt qu’une évaluation conduite projet par projet. Il est évident que l’APD constitue un sujet particulièrement complexe, presque « magmatique » sur les plans financier, administratif et organisationnel. Elle mobilise une multitude d’acteurs et s’inscrit dans des cadres d’intervention extrêmement diversifiés. Dans ces conditions, il est naturellement difficile de procéder à une analyse projet par projet. Toutefois, si l’objectif vise à justifier à l’euro près l’utilisation des fonds engagés, tant pour les populations aidées que pour notre pays et nos concitoyens, il paraît nécessaire de pouvoir atteindre ce niveau d’examen.

S’agissant toujours du terrain méthodologique, je souhaiterais revenir sur ce que l’on appelle communément le « grand reste », notion que vous avez également présentée. Il s’agit, en quelque sorte, d’un sujet récurrent. Sur les 14 milliards d’euros considérés, près de 10 milliards relèvent notamment des coûts liés aux écolages et aux demandeurs d’asile durant leur première année de présence. Ces dépenses sont comptabilisées dans le cadre défini par l’OCDE et relèvent donc, à ce titre, de l’APD. Votre commission d’évaluation entend-elle et conduire un véritable travail d’analyse et porter une appréciation particulière sur ce grand reste ? En effet, il apparaît aujourd’hui comme une forme de « boîte noire ».

Enfin, je souhaiterais formuler une dernière série de questions relatives à la composition même de la commission. À travers celles-ci s’exprime également une position plus politique de la part de mon groupe. En effet, cette commission comporte une dizaine de membres qui, à l’exception des chercheurs, sont issus d’associations favorables à l’APD ou appartiennent à l’écosystème même de l’APD. Je pense notamment aux représentants du Trésor, qui ont participé à la mise en œuvre des politiques concernées et qui ont déjà conduit des évaluations pour le compte des ministères.

Se pose également la question de la représentation politique. Je me réjouis d’ailleurs, en tant que rapporteur pour avis, que votre commission voie enfin le jour. Néanmoins, chacun se souvient que le président Jean-Louis Bourlanges avait déjà tiré la sonnette d’alarme sur ce sujet. Nous souhaitons, au sein de la représentation nationale, disposer d’une appréciation politique véritable de la situation.

Vous indiquerez sans doute que, parmi vos membres, figurent quatre parlementaires, à savoir deux sénateurs et deux députés. Toutefois, il est permis de constater qu’ils sont tous, d’une manière ou d’une autre, des militants de l’APD. Ils appartiennent au bloc central ou défendent une augmentation encore plus importante de l’APD. Mon groupe, pourtant premier groupe de l’Assemblée nationale, ne dispose d’aucun représentant au sein de cette commission d’évaluation de l’aide publique au développement.

Dans ces conditions, comment les Français, dont une majorité souhaite désormais réaliser des économies, pourront-ils avoir la garantie que les dépenses inefficaces seront effectivement supprimées lorsqu’elles seront identifiées comme telles ?

Mme Chantal Verger. S’agissant de la méthodologie de nos travaux, peut-être avez-vous mal perçu mes propos. Au cours de la première année, le travail actuellement engagé consiste à mettre en place un cadre méthodologique solide, notamment grâce à une réflexion approfondie sur les indicateurs. Cet exercice est relativement complexe, dans la mesure où la politique de coopération a évolué au fil du temps. Les objectifs qui lui ont été assignés ont varié, tout comme les cadres d’indicateurs qui leur étaient associés. Il est donc essentiel d’examiner la pertinence de ces derniers, d’identifier ceux qui sont effectivement renseignés, de distinguer les indicateurs d’activité de ceux qui permettent réellement d’apprécier l’impact des actions menées. Ce travail méthodologique devrait être achevé en février prochain et non en 2028.

Parallèlement, nous conduisons un second chantier méthodologique portant sur les chaînes d’impact. Il s’agit de déterminer comment mesurer l’atteinte des objectifs de la coopération au développement, à partir des financements permettant la mise en œuvre d’activités, contribue au renforcement des capacités des pays partenaires et, potentiellement, à l’atteinte des objectifs fixés. Ce travail est particulièrement précis. Il couvrira à la fois le cadre bilatéral et le cadre multilatéral, afin de nous permettre de documenter de manière rigoureuse les effets de la politique de coopération au développement, aussi bien à court terme qu’à long terme. Les évaluations stratégiques pourront s’appuyer rapidement sur ces travaux de cadrage méthodologique.

Vous nous avez également interrogés sur le champ couvert par notre commission d’évaluation. Nous couvrons l’ensemble de la politique de coopération-développement ainsi que l’ensemble des dépenses déclarées au titre de l’aide publique au développement. Cela inclut donc les dépenses réalisées en France. Nous examinerons notamment les frais imputés aux étudiants étrangers, les résultats de leur accueil et de l’appui apporté à leur scolarité. Nous analyserons également l’impact de la politique d’accueil des réfugiés. Ces sujets relèvent pleinement de notre mandat. De la même manière, l’aide conduite à travers l’Union européenne entre dans notre périmètre. Notre responsabilité consiste à objectiver ce qui est effectivement obtenu à travers cette aide au développement.

S’agissant de notre composition et de notre indépendance, j’ai souligné que l’indépendance constituait un facteur essentiel de notre légitimité et vous avez raison d’y revenir. Les nominations des experts ont été conçues afin de garantir une véritable pluridisciplinarité. Les ministres qui ont proposé des noms au premier ministre l’ont fait en veillant précisément à éviter toute situation de juge et partie ainsi que tout conflit d’intérêts. Pour ma part, j’ai été nommée par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères. J’ai effectué une douzaine d’années de carrière sur le terrain, dans les pays du Sahel, mais ai également travaillé un temps pour un bureau d’études, devenu depuis l’entreprise Nutriset, qui avait bénéficié de financements de la coopération française. Par ailleurs, une partie de mon parcours s’est déroulée au sein des Nations unies, notamment au Mali et en Mauritanie. J’ai ensuite exercé à l’OCDE, où j’ai conduit de nombreuses évaluations des politiques de coopération des États membres, y compris celles de la France, mais toujours avec un regard externe.

M. Olivier Brochenin, secrétaire général de la commission d’évaluation. La plupart des membres de la CEAPD présentent des profils diversifiés. Au-delà de M. Denis Tersen, en provenance de la Cour des comptes, nous comptons également un spécialiste issu du monde de la recherche, une personnalité provenant de la Cour des comptes européenne, un haut fonctionnaire du ministère du Trésor, une responsable de la fondation Cartier impliquée dans des projets de coopération, ainsi qu’une responsable des évaluations de la Banque mondiale.

Mme Chantal Verger. Pour revenir très brièvement sur la composition du collège des parlementaires, nous sommes tenus par la loi ainsi que par le décret de création et de fonctionnement de la commission d’évaluation. Ces textes prévoient que les quatre parlementaires soient désignés par les présidents des deux Chambres. Ils imposent également une forme de pluralité politique, les représentants devant appartenir à quatre partis politiques différents. Nous sommes donc liés par les dispositions prévues par ces textes et ces désignations relèvent exclusivement du choix des présidents des Assemblées.

Mme Emmanuelle Hoffman (EPR). Je vous remercie pour cette étude sur les flux financiers de l’aide publique au développement. Mes questions sont assez simples, même si vous y avez déjà répondu pour partie. Aujourd’hui, savons-nous précisément où va l’argent de l’aide publique au développement ? Connaissons-nous les résultats qu’il permet d’obtenir ? En effet, l’APD française passe par de nombreux canaux, différents ministères : l’Agence française de développement, l’Union européenne, des prêts et des dons. Il est ainsi parfois extrêmement complexe d’obtenir une vision d’ensemble.

Le Parlement est particulièrement attentif à ce sujet. Nous votons des crédits mais nous devons aussi pouvoir vérifier leur utilisation et mesurer les résultats obtenus. Votre étude permet-elle aujourd’hui de suivre clairement les différents flux de l’APD française, depuis les crédits engagés jusqu’à leur utilisation sur le terrain et le contrôle de cet usage ? Quelles données ou quels indicateurs le Parlement devra-t-il désormais pouvoir suivre chaque année pour exercer pleinement son rôle de contrôle ? Quelles seraient les principales améliorations à mettre en place pour permettre au Parlement de mieux suivre ces financements et mieux évaluer leur efficacité ?

Enfin, dans le contexte actuel de baisse des crédits consacrés à l’aide au développement, nous avons besoin d’une vision suffisamment fine pour éclairer les arbitrages. Avez-vous pu mesurer les conséquences concrètes de cette baisse sur les politiques et les projets financés par la France ?

En dernier lieu, quel est votre usage de l’intelligence artificielle, notamment dans ces travaux ?

Mme Chantal Verger. Comme je l’ai indiqué précédemment, l’aide publique au développement est une politique extrêmement évaluée. Je n’ai d’ailleurs pas évoqué les évaluations réalisées par l’OCDE ni les examens par les pairs auxquels j’ai contribué, organisés tous les cinq à six ans et présentant l’avantage d’embrasser l’ensemble de la politique de coopération au développement. Le dernier examen par les pairs de la France s’est tenu en 2024.

Ces travaux fournissent de nombreux éléments relatifs aux allocations géographiques et sectorielles, mais aussi au pilotage stratégique de la coopération au développement. Ils débouchent sur des recommandations qui font l’objet d’un suivi deux à trois ans plus tard. Une évaluation à mi-parcours interviendra ainsi en 2026-2027. Nous disposons donc de nombreux renseignements sur les résultats de la politique de coopération.

Vous avez néanmoins raison : il s’agit d’une politique extrêmement complexe mobilisant de nombreux acteurs et reposant, sur le plan budgétaire, sur des lignes de financement éclatées. Notre mission consiste précisément à apporter de la clarté à cet ensemble, afin d’éclairer au mieux les décisions politiques que vous devrez prendre.

Concernant l’impact de la baisse des crédits, nous travaillons actuellement à la demande de l’Assemblée nationale sur la diminution des financements au système des Nations unies. En effet, si les contributions obligatoires évoluent peu, les contributions volontaires connaissent une chute marquée, dont les effets apparaissent déjà et affectent la capacité des agences, notamment des agences humanitaires, à délivrer leur mandat.

Cette baisse des crédits volontaires affaiblit également la position de la France dans de nombreuses agences, dont le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), dans la mesure où notre participation au comité exécutif est sujette au montant de nos contributions. En résumé, nous pourrons documenter de façon assez précise les effets des baisses de contributions volontaires.

M. Denis Tersen. Nous pourrons effectivement mettre en œuvre un niveau de granularité assez fin pour essayer de mettre en évidence les grandes dynamiques – positives ou négatives – de notre aide publique au développement, concernant trois grands domaines : les instruments, les pays et les secteurs. Notre premier diagnostic ne portera pas de jugement sur l’impact et la qualité mais vous disposerez tous les éléments pour aller plus loin en la matière.

M. Olivier Brochenin. Madame la députée, nous n’utilisons pas encore l’intelligence artificielle mais des réflexions sont menées sur son usage pour travailler les chiffres de l’APD. Si elles aboutissent, l’utilisation de l’IA sera affichée en toute transparence et sous le contrôle de la commission d’évaluation.

M. Aurélien Taché (LFI-NFP). Je suis très heureux de vous voir ici ce matin, dans la mesure où notre groupe politique avait réclamé l’installation de votre commission. J’avais même co-signé l’amendement qui demandait au gouvernement de s’expliquer sur ce retard. Cependant, en toute franchise, je crains que l’on vous ait installés pour évaluer ce qui n’existe largement plus. En effet, s’il a fallu quatre ans pour créer votre commission d’évaluation, le gouvernement n’a pas attendu pour diminuer les crédits de l’aide au développement.

Près de la moitié des crédits ont disparu et seulement 3,3 milliards d’euros sont prévus pour 2027, soit une sixième coupe consécutive. Les montants fléchés vers l’humanitaire ont été divisés par trois depuis 2024 et plus de 1 000 projets d’ONG françaises ont été réduits ou interrompus. À ce rythme, il n’y aura bientôt plus rien à évaluer.

Dans le même temps, notre contribution au budget européen continue d’augmenter. Près de 29 milliards d’euros sont ainsi inscrits pour 2026. La seule hausse enregistrée cette année représente davantage que l’ensemble de notre budget d’aide au développement. Or l’Union européenne ne dispose pas réellement d’une stratégie de développement en Afrique. À ce titre, je me réjouis de vous avoir entendu préciser que son action devra également être évaluée. En effet, elle y mène une stratégie sécuritaire, finance les garde-côtes libyens et présente ce soutien comme un succès. Elle conduit aussi une stratégie d’affaires, illustrée par l’accord sur les minerais conclu avec le Rwanda, dont l’armée appuie le mouvement du 23 mars (M23) dans l’Est du Congo. Le Parlement européen en a d’ailleurs demandé la suspension à la quasi-unanimité mais personne n’a encore évalué cet accord.

En République démocratique du Congo, l’Agence française de développement a financé à Kinshasa la maternité de Kingasani, que j’ai eu l’occasion de visiter. Bénéficiant d’un financement de 4,2 millions d’euros, elle permet entre 3 000 et 4 000 accouchements sécurisés chaque année, dans l’un des pays où la mortalité maternelle demeure parmi les plus élevées du continent. Voilà une aide qui change des vies et dont les résultats peuvent être mesurés. Au même moment, l’Est du pays subit la deuxième plus grave épidémie d’Ébola de l’histoire. Pourtant, le 26 août, à Mayotte, le premier ministre a placé la République démocratique du Congo sur la liste de ses bonus-malus migratoires, auxquels il souhaite conditionner l’aide publique au développement. On nous affirme que l’humanitaire sera préservé ; or, une maternité ne relève pas de l’humanitaire mais du développement. Dès lors, une partie de notre aide aux mères congolaises dépendra demain du nombre de laissez-passer consulaires délivrés. Pendant ce temps, le Rwanda pourra bénéficier d’un bonus.

Allez-vous évaluer ce que ces coupes ont détruit ? Allez-vous étudier ce bonus-malus appliqué à l’aide au développement en fonction de la politique migratoire avant son entrée en vigueur, et non après, car ses effets seront certainement dévastateurs ? Enfin, allez-vous examiner la part de notre aide qui transite par l’Europe et, surtout, ce qu’elle finance réellement – des maternités ou des frontières ?

Mme Chantal Verger. Nous évaluerons bien sûr l’impact des coupes budgétaires. Nous n’avons pas programmé d’évaluation spécifique de l’aide de la France passant par le canal européen mais, dans le cadre de nos évaluations larges, lorsque nous examinerons par exemple la contribution de la France au Sénégal et au Maroc, nous entrerons en contact avec l’Union européenne afin d’évaluer ce qui est réalisé, ainsi que la cohésion et le dialogue entre la France et l’Union dans ces deux États. Nous procéderons de la même manière dans les autres pays.

Concernant les migrations, il s’agit d’un sujet important que nous prendrons en compte. Il s’agit toutefois d’un sujet très complexe à évaluer du point de vue d’une politique de coopération, notamment parce qu’il n’a pas constitué un objectif propre de la coopération-développement, lequel concerne historiquement le développement économique et social des pays du Sud, puis les biens publics mondiaux. La migration demeure donc, à tout le moins, un objectif indirect.

Nous avons cependant pris note des conditionnements décidés par la France dans plusieurs pays, annoncés au mois d’août par le premier ministre. En pratique, cela revient à conditionner l’aide publique au développement à une meilleure coopération en matière de gestion des migrations. Nous traiterons ce sujet mais il faut disposer d’un certain recul.

Pour sa part, le Sénat nous a demandé d’évaluer le lien entre politique de coopération et migrations irrégulières. Nous mènerons donc une revue documentaire, examinerons méthodologiquement ces liens et apprécierons ce qu’il est possible d’analyser.

Mme Dieynaba Diop (SOC). Je vous remercie pour votre présence ici ce matin, qui est essentielle pour éclairer nos débats sur l’aide publique au développement. Nous nous accordons tous ici pour considérer que l’APD est plus complexe à évaluer que d’autres politiques publiques. Il est même parfois difficile d’isoler l’impact propre d’un projet de celui des politiques menées par le pays partenaire ou les interventions d’autres bailleurs.

Pour autant, cette difficulté ne doit pas nous conduire à renoncer à évaluer notre action. Au contraire, elle doit nous conduire à mieux définir nos objectifs, les moyens, délais et indicateurs associés. Or, la définition des priorités et des objectifs français reste insuffisamment précise. Les indicateurs permettant de mesurer les résultats ont été réduits depuis le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) de 2023, alors même que la loi de 2021 avait renforcé le cadre. Malheureusement, le rapport au Parlement prévu par cette même loi ne permettait pas de disposer de l’ensemble des indicateurs initialement prévus.

S’y ajoute un problème très concret : nous ne disposons toujours pas d’une base de données permettant de suivre de manière suffisamment lisible la répartition géographique et thématique de notre APD. Cela limite à la fois l’information du Parlement, du réseau diplomatique ou encore nos concitoyens, mais aussi notre capacité à vérifier que les financements correspondent effectivement aux priorités que nous nous sommes fixées.

À ce titre, j’ajoute que les baisses successives depuis 2024 – que vous avez d’ailleurs rappelées dans votre exposé – perturbent considérablement l’action des ONG et de l’AFD, et par conséquent l’évaluation que nous pouvons en faire. Quelles mesures pouvons-nous prendre pour renforcer le cadre d’indicateurs et de résultats de l’APD ? Je pense par exemple à la mise en place d’un outil de suivi consolidé, qui permettrait ainsi aux parlementaires que nous sommes d’exercer pleinement leur rôle de contrôle et d’évaluation ?

Mme Chantal Verger. Ainsi que je l’ai indiqué précédemment, nous avons commencé à travailler sur les indicateurs de la coopération et du développement. Il est essentiel, pour évaluer leur efficacité et leur impact, de partir d’une base d’objectifs assortis d’indicateurs documentés. Nous menons donc une analyse précise afin de recenser l’ensemble des indicateurs, d’en apprécier la pertinence et de présenter un cadre pertinent pour la coopération et le développement en février prochain. Nous examinerons les chiffres publiés et les données disponibles. À ce titre, l’AFD dispose déjà d’un site assez précis présentant l’allocation géographique et sectorielle de ses activités.

J’ai déjà évoqué le livret pédagogique sur l’APD, qui sera mis en ligne. Il a vocation à être actualisé, approfondi et enrichi afin de donner à tous les citoyens français l’information utile sur la politique de coopération au développement, ses zones d’intervention et ses résultats. À cet effet, nous travaillons à notre stratégie de communication. Nous disposons d’un site LinkedIn et œuvrons à la mise en place d’un site web, dans le respect des directives du premier ministre. Nous communiquons actuellement avec l’administration à ce sujet.

Mme Cendrine Chazé (DR). Madame la présidente, vous avez été nommée en août 2025 au sein de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement, dont vous assurez la présidence depuis décembre dernier. Cette commission a été pensée pour contrôler l’efficacité de l’aide publique au développement, sujet très prégnant dans la situation financière que nous connaissons.

Notre groupe de la Droite républicaine a lutté pour permettre à cette commission d’évaluation de voir le jour. Il faut dire que la transparence a souvent manqué en ce domaine. En effet, l’aide publique au développement est déployée sur plusieurs missions budgétaires distinctes. Une partie se retrouve ainsi dans la mission Aide publique au développement, dont une part est reversée sur le budget de l’Agence française de développement, mais une grande partie de l’aide est décaissée en France et répartie sur d’autres missions, comme les frais de scolarité pour les étudiants étrangers ou l’accueil des réfugiés. Une autre partie est pour sa part versée à des entreprises et à des organisations internationales, notamment au niveau européen, sans oublier les versements effectués par les différents strates de collectivités. En résulte une grande cacophonie, qui aboutit à un manque criant d’efficacité.

Un autre sujet crucial concerne les frais de gestion de l’aide publique au développement, dont il est moins question. Pour un euro dépensé, quel montant arrive réellement sur le terrain ? Les experts mettent notamment en cause les versements que nous effectuons au bénéfice d’organisations internationales européennes ou d’ONG dont les frais de gestion sont souvent importants. Ces fonds ne bénéficient donc pas in fine aux pays qui en ont besoin.

Votre commission formulera-t-elle, dans le cadre de ses études, des recommandations en la matière, quitte à recentrer notre aide sur le format bilatéral ? En effet, dans une situation budgétaire aussi contrainte, les Français ne peuvent adhérer au principe de l’aide publique au développement que si elle est bien utilisée. Nous comptons donc sur vous pour faire la transparence en la matière. Je serai ravie de lire vos travaux quand ils seront publiés, afin que l’aide publique au développement soit dépensée de la manière la plus efficace possible et que l’impact pour la France soit positif.

Mme Chantal Verger. Nous partageons votre souci de documenter l’efficacité de la politique de coopération, mais également votre exigence de transparence. Il est essentiel que l’ensemble de ces données soit mis à la disposition du monde politique comme du public.

Nous allons aussi travailler sur l’efficience de la coopération, pour déterminer si les fonds dépensés le sont non seulement à bon escient mais aussi de la manière la plus économe possible. Nos évaluations couvriront l’ensemble des acteurs de la coopération, de l’AFD aux ONG, en passant par Expertise France. Nous ne sommes pas encore en mesure de formuler des recommandations mais celles-ci interviendront à l’issue des évaluations, afin d’améliorer l’efficience de la coopération française.

Je souligne néanmoins qu’un certain nombre d’évaluations sont déjà menées. Les ONG, notamment, font l’objet d’évaluations particulièrement approfondies. Leurs coûts de gestion sont souvent maîtrisés, leurs salaires relativement faibles. Pour autant, elles seront évaluées comme les autres, naturellement.

M. Jean-Louis Roumégas (EcoS). La suppression brutale par Donald Trump de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) a porté un coup majeur à la solidarité internationale. Malheureusement, loin de chercher à compenser ces pertes, l’Europe et la France ont suivi la même trajectoire et nous nous éloignons chaque année un peu plus de l’engagement d’allouer 0,7 % du revenu national brut à l’aide publique au développement.

Depuis cinq ans, les coupes se succèdent. Entre 2024 et 2026, le budget de l’APD a été réduit de 40 %. Le mécanisme des financements a été largement fragilisé par la suppression, en 2025, de l’affectation des taxes au Fonds de solidarité pour le développement. Sans ces ressources pérennes, les financements sont soumis aux arbitrages et aux coupes budgétaires annuelles.

Au-delà de ces considérations budgétaires, l’idée même de solidarité internationale est attaquée par un récit politique qui est alimenté par l’extrême droite, qui voudrait nous faire croire que l’APD n’est que gabegie au détriment des Français. Notre premier ministre, qui ne semble pas en avoir saisi la portée universelle, va jusqu’à l’utiliser comme une arme diplomatique : cet été, il entendait conditionner l’aide aux politiques de lutte contre l’immigration pour huit États africains.

Les crises, qu’elles soient sanitaires ou climatiques, ne connaissent pas de frontières. La solidarité internationale répond à un impératif humain mais aussi à des retombées économiques et diplomatiques positives pour la France. Il faut le rappeler : c’est l’inaction qui coûte.

Préconisez-vous de réaffecter une partie de ces taxes solidaires, qui peuvent générer des milliards d’euros sans peser sur les finances publiques ? À défaut, comment garantir un financement pérenne ? Enfin, face à l’ampleur des coupes budgétaires, quelles missions et quels bénéficiaires faut-il préserver en priorité sans renoncer aux grands principes de solidarité et d’universalité de l’APD ?

Mme Chantal Verger. S’agissant de la réaffectation de la taxe solidaire, il vous appartiendra de trancher cette question en tant que parlementaires. Il nous paraît néanmoins essentiel, quel qu’en soit le financement, de préserver une politique de coopération qui dispose des moyens d’agir. Je considère en effet qu’elle constitue à la fois un devoir éthique et un investissement stratégique.

Il s’agit d’abord d’un devoir éthique, dans la mesure où nous partageons une humanité qui appelle à la solidarité internationale, qu’il s’agisse de répondre aux crises d’urgence humanitaire ou de participer à la lutte contre la pauvreté, afin que chacun puisse accéder à une vie digne. Ces principes appartiennent aux valeurs que la France souhaite transmettre au monde. Le président de la République l’a rappelé hier à l’Assemblée générale des Nations unies : l’aide publique au développement doit être réformée mais elle doit continuer d’exister et s’orienter davantage vers des investissements solidaires et durables.

J’estime aussi qu’il s’agit également d’un investissement stratégique car les crises traversent les frontières. La prévention est très efficace à terme et la politique de coopération y contribue directement. Il est donc dans l’intérêt de la France de disposer d’une politique de coopération solide, suffisamment financée, et de conserver une voix dans les instances internationales où se traitent les enjeux liés aux biens publics mondiaux.

Vous ne pouvez toutefois pas vous exempter d’une réflexion sur l’allocation d’une aide publique au développement devenue plus restreinte. Une priorité doit continuer à être accordée aux pays les moins avancés et aux pays vulnérables. Simultanément, le monde a évolué, le « tiers-monde » est devenu le « Sud global ». Plusieurs pays autrefois bénéficiaires d’une assistance humanitaire sont désormais des pays émergents, avec lesquels d’autres formes de coopération économique peuvent être envisagées, parfois en dehors de l’APD.

D’autres mécanismes de financement du développement existent également pour les biens publics mondiaux, à travers des accords internationaux, des fonds qui peuvent être mis en œuvre avec d’autres partenaires au financement. Une réflexion s’impose donc sur les priorités, les canaux de financement et les moyens adaptés à chaque objectif.

M. Jean-Louis Roumégas (EcoS). Qu’en est-il du chiffrage du coût de l’inaction ?

Mme Chantal Verger. Le coût de l’inaction doit être réfléchi en lien avec la prévention, qui est moins visible mais très efficiente à long terme dans tous les domaines, y compris dans celui de la coopération-développement. Mais vous avez raison, nous pouvons essayer de le documenter.

M. Frédéric Petit (Dem). Je vous remercie de votre présence. Je rappelle d’abord à mes collègues que cette évaluation constituait une demande du Parlement. Nous avons souhaité cette démarche parce que nous ne comprenions pas clairement le lien entre l’objectif des 0,7 % du revenu national brut retenu par l’OCDE et nos dépenses budgétaires effectives. Je rappelle qu’en ajoutant 1 milliard d’euros à notre aide publique au développement, nous passerions seulement d’un effort de 0,42 % à 0,43 %. En conséquence, le seul programme budgétaire n’est pas en mesure de modifier significativement notre indicateur OCDE.

Ensuite, puisqu’il s’agit d’un système multi-acteurs, il existe de fait une multiplicité d’évaluations. Depuis l’origine, nous attendons que vous nous présentiez une vision d’ensemble, une architecture globale correspondant à celle demandée par l’OCDE et permettant le dialogue avec les acteurs multilatéraux.

Par ailleurs, il est normal qu’une institution d’évaluation ne soit pas politique : lorsqu’on évalue, il faut établir les faits, mesurer la réalité. Les débats politiques interviennent ensuite. J’ajoute que les projets sont déjà évalués et qu’il n’existe pas de « boîtes noires ». Les étudiants étrangers, par exemple, sont parfaitement identifiés. On peut contester leur comptabilisation dans l’APD, mais nous savons combien ils sont et combien ils coûtent.

J’ajoute que l’ensemble des données de l’APD française sont disponibles sur le site : https://data.economie.gouv.fr/explore/assets/aide-publique-au-developpement/. On y trouve le moindre euro dépensé dans chaque pays depuis vingt ans. Certes, l’exploitation de ces informations est complexe, ce qui justifie le besoin d’une analyse consolidée.

Ma question porte sur l’effet de levier. Nous connaissons l’effet de levier financier classique mais il existe aussi un effet de levier multilatéral. Lorsque nous soutenons un projet avec d’autres bailleurs, par exemple la Banque mondiale, notre engagement produit un effet collectif. Cet effet est évoqué par l’AFD, projet par projet, mais je n’ai jamais vu d’évaluation globale permettant de mesurer dans quelle proportion un euro français mobilise des engagements multilatéraux supplémentaires. Je souhaiterais savoir comment vous pourriez documenter précisément cette dimension particulièrement stratégique.

Mme Chantal Verger. Avant de répondre à votre question, je voudrais revenir sur votre remarque selon laquelle l’évaluation n’est pas politique. Il me paraît important de rappeler que le décret d’application de la loi de 2021 ainsi que notre règlement intérieur ont précisé les rôles distincts du collège des parlementaires et de celui des experts. Nous consultons les parlementaires lors de l’élaboration de notre programmation, afin de nous assurer que celle-ci reste en phase avec les besoins politiques du moment. Toutefois, le collège des experts décide de la programmation, instruit et conduit les évaluations, et définit les recommandations. Le collège des parlementaires n’est consulté et n’approuve les recommandations que dans le cadre des évaluations demandées par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. Toutes les autres évaluations sont intégralement conduites par les comités des experts. Ensuite, le rapport est présenté au Parlement.

L’AFD invoque effectivement cet effet de levier auquel vous vous référez. Toutefois, la question demeure délicate à traiter. Le cofinancement de projets avec l’Allemagne, la Banque mondiale ou d’autres partenaires peut produire des effets induits. Mais il s’agit avant tout de synergies, chaque pays apportant sa propre valeur ajoutée, ce qui permet parfois d’être plus performant collectivement. Cet aspect peut être documenté. Il faut néanmoins veiller à ne pas comptabiliser plusieurs fois l’APD, tâche dont l’OCDE assure précisément la vérification lorsque les États membres déclarent leurs financements.

M. Denis Tersen. Il faut également mentionner les effets de levier offerts par les financements privés. Quand Proparco, filiale de l’AFD, injecte de l’argent dans le capital d’une entreprise, elle sera souvent minoritaire mais l’essentiel réside dans la dynamique ainsi créée. Quoi qu’il en soit, nous pourrons conduire ce travail d’évaluation des effets de levier.

Mme Charlotte Parmentier-Lecocq (HOR). Nous sommes évidemment satisfaits de la constitution effective de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement, une demande du Parlement, qui répond à une attente légitime. Nous devons être capables d’évaluer précisément notre APD, son ciblage, mais surtout son efficacité. Cette exigence est d’autant plus importante que dix nouveaux objectifs ont été fixés depuis le CICID de 2023, en concentrant davantage notre effort vers les pays les moins développés.

Dans un contexte de diminution des moyens à l’aide publique au développement, nous souhaitons d’autant plus examiner l’efficacité de cette aide mais aussi sa cohérence avec les priorités diplomatiques de la France. En effet, l’APD représente un instrument de solidarité mais est également un levier de notre politique étrangère ; elle s’inscrit dans une relation de partenariat et de réciprocité avec les États bénéficiaires, notamment en matière de coopération migratoire.

Alors que la France a souhaité concentrer davantage son effort vers les pays les moins avancés, êtes-vous aujourd’hui en mesure d’identifier la part d’aide française qui leur est effectivement destinée après ces différentes réductions budgétaires ? Cette priorité se traduit-elle réellement dans l’évolution des flux ?

Ensuite, dans le cadre de vos travaux sur les indicateurs, comment envisagez-vous de mesurer l’effet réel de conditionnalité de notre aide, notamment au regard de la coopération des États partenaires en matière migratoire, et plus largement en cohérence avec les objectifs diplomatiques de la France ?

M. Denis Tersen. Le poids des pays les moins avancés dans notre aide publique au développement est en hausse, atteignant 32 % selon les derniers chiffres précis dont nous disposons – qui datent de 2024 –, même s’il existe également un effet retard. Toutefois, ce niveau demeure inférieur à nos objectifs, fixés selon les comités présidentiels ou interministériels entre 50 % et 60 %, avec parfois des champs géographiques légèrement différents.

Cependant, si la part des PMA progresse parmi les destinataires de l’aide publique au développement, c’est aussi parce qu’elle diminue moins que les autres. Il existe donc un certain effet statistique, dans la mesure où les fonds destinés aux pays à revenus intermédiaires de la tranche supérieure baissent fortement, quand ceux de la tranche inférieure diminuent légèrement moins.

Mme Chantal Verger. Nous travaillerons sur l’analyse des liens entre politique de coopération et migrations, problème très complexe pour plusieurs raisons.

En premier lieu, la migration est un phénomène multifactoriel, comportant plusieurs déterminants et fortement contextuel. Les raisons de la migration varient de pays en pays ; ces décisions individuelles dépendent de nombreux facteurs et leur analyse est donc complexe. Il est dès lors difficile de déterminer quel est l’impact d’une politique sur la décision des choix migratoires.

La deuxième raison tient au fait que la politique migratoire relève de plusieurs ministères. Les politiques des ministères de l’intérieur, de la santé, de l’éducation et de l’enseignement supérieur conditionnent ainsi les choix migratoires. La politique de contrôle des frontières, notamment au niveau européen, constitue également un facteur déterminant. Il est donc très compliqué d’évaluer l’impact d’une décision associant la politique de coopération à une meilleure coopération en matière de gestion des flux migratoires et de l’attribuer au seul effet de cette conditionnalité.

Par ailleurs, comme je l’ai indiqué, ces conditionnements sont des décisions récentes et nous avons besoin de recul pour en apprécier les effets.

Mme Constance Le Grip, présidente. Les sujets migratoires figurent au cœur des travaux de plusieurs commissions parlementaires et la séquence budgétaire permettra de mesurer l’ampleur du travail que nous souhaitons mener sur ces thématiques.

M. Laurent Mazaury (LIOT). L’aide publique au développement, dispositif humaniste, devrait être un outil louable et positif. Pourtant, je souhaiterais y voir aussi un intérêt économique pour la France et son rayonnement, ou encore un moyen de solidarité internationale à l’efficacité garantie. Cependant, quand on parle de l’APD, deux mots clés reviennent systématiquement pour beaucoup de nos concitoyens, et je le regrette : « dépenses inutiles ». Pourquoi, alors qu’il s’agit de l’un des dispositifs publics les plus contrôlés dans notre pays, a-t-il été nécessaire de créer cette commission d’évaluation ? À mon sens, il importe peu d’empiler les évaluations ; il est nécessaire, cette fois-ci, de trancher sur l’efficacité de l’APD, sur ses financements et, en réalité, arbitrer.

Deux séries d’interrogations nous préoccupent aujourd’hui. La première concerne l’efficacité réelle de nos aides. Bénéficions-nous d’un réel retour sur investissement ? Existe-t-il une réelle plus-value pour notre pays, nos entreprises et nos stratégies politiques, au-delà du discours malheureusement trop souvent convenu sur la solidarité internationale ? En effet, l’APD n’utilise plus, depuis plusieurs années, ce que l’on appelait auparavant l’aide liée, conformément aux règles de l’OCDE. Toutefois, les partenariats internationaux de la France doivent « développer et sécuriser nos intérêts économiques et stratégiques à l’étranger en valorisant l’offre française dans toutes ses dimensions », selon les propos émis par le gouvernement lors du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux du 6 avril 2026. Ainsi, la réalité du terrain devrait nous conduire à assumer plus clairement nos positions plutôt que d’entretenir une fiction de désintéressement. Le flou actuel n’aide personne, ni notre crédibilité, ni celle de nos partenaires. Il faut questionner les dépenses dossier par dossier, avant de pouvoir les valider.

Deuxièmement, certains pays bénéficiaires de l’aide publique au développement peuvent nous interroger. Parmi ces derniers, nous retrouvons des pays comme le Mali, le Burkina Faso, le Niger, la Somalie, mais aussi le Salvador. Je salue l’arrêt des financements bilatéraux pour les pays du Grand Sahel en 2022 mais, concrètement, qu’en est-il des pays pour lesquels la situation démocratique s’est fortement dégradée ? N’existerait-il pas une politique du « deux poids, deux mesures » ? Par exemple, le Salvador, dont le dirigeant s’est qualifié lui-même de « dictateur le plus cool du monde », perçoit des financements, à hauteur de 2,45 millions d’euros pour 2024. Pourquoi de tels pays continuent-ils à recevoir des financements de la part de notre pays – la France, pays des droits de l’homme –, alors que nous avons su prendre nos responsabilités face à d’autres régimes totalement liberticides, comme celui des talibans en Afghanistan ? La pertinence de nos engagements doit être remise en question sans cesse.

Enfin, je me permets de conclure en vous rappelant la réalité budgétaire dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui. Dans ces conditions, la question ne consiste plus à savoir si nous devons réduire les dépenses mais plutôt à identifier où chaque denier est le plus utile, en déterminant quelles missions doivent être revues. Nous comptons sur vous et sur vos évaluations mais nous attendrons ensuite des actes concrets, correctifs et surtout des réorientations stratégiques. Quand on a moins, on doit faire mieux, beaucoup mieux.

Mme Chantal Verger. Monsieur le député, j’entends vos préoccupations. Le retour de l’APD pour la France doit effectivement être documenté. Comme je l’ai indiqué au préalable, la politique de coopération relève à la fois d’un devoir éthique et d’un investissement stratégique. C’est précisément dans cette dimension d’investissement stratégique que se situe la réponse à votre question et qu’il nous faudra approfondir l’analyse.

Quel est le retour pour la France ; en termes de contribution à la stabilité internationale ? Nous sommes entourés, au Sahel, au Proche-Orient et en Ukraine, par des conflits dont les répercussions affectent directement notre économie. La politique de coopération et de développement contribue à la résolution de ces crises, directement ou indirectement, notamment par nos contributions internationales au système des Nations unies.

Ensuite, il convient naturellement de prendre en compte les intérêts économiques de la France. À ce titre, il faut, lorsque cela est possible, rechercher des situations gagnant-gagnant. Un retour économique direct sur investissement peut exister dès lors qu’il ne contrevient pas aux biens publics mondiaux.

S’agissant de la liaison de l’aide, quelques faits doivent être rappelés concernant la recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement. Adoptée en 2001, elle visait à améliorer l’efficacité et l’efficience des dépenses après le constat que l’aide liée entraînait un coût de 15 % à 30 % supérieur à l’aide déliée. Je précise que le déliement s’impose aux PMA, aux pays à faible revenu et aux pays endettés mais ne s’applique pas aux pays de la tranche supérieure des revenus intermédiaires. Il ne concerne pas davantage l’aide humanitaire ou l’aide alimentaire, pour des raisons évidentes d’efficacité. Lorsqu’il faut débourser et acheminer rapidement des vivres, il est nécessaire de faire preuve de pragmatisme.

La France doit mettre en avant son expertise, se positionner dans les domaines où elle apporte une véritable valeur ajoutée et répondre aux appels d’offres français comme à ceux des autres bailleurs, pour obtenir des marchés. Il nous appartient donc de documenter les retours pour la France en considérant non seulement les effets à court terme, mais également ceux à moyen et à long terme.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Je suis, comme mes collègues, très heureux de vous auditionner aujourd’hui et de vous savoir en action, d’autant plus que votre instance répond à une demande de notre part. Vous avez commencé votre propos en présentant les différentes commissions d’évaluation et systèmes d’évaluation de l’aide publique au développement. Cependant, vous ne devez pas être semblables aux autres : nous attendons de vous de tisser ce lien entre les aspects financiers et les objectifs politiques.

Le premier problème porte sur la clarté de la feuille de route, qui est souvent modifiée. Nous n’avons pas changé de président depuis dix ans mais cette feuille de route évolue régulièrement. Je poursuis ici les propos d’Aurélien Taché : les conséquences de la baisse de l’aide publique au développement doivent être mesurées pour les populations auxquelles elle est destinée, pour ceux qui la mettent en œuvre mais aussi pour la France elle-même. Il faut en évaluer les conséquences politiques, à la fois pour notre rayonnement et pour la vie quotidienne des Français.

Le deuxième aspect concerne le financement de l’Organisation des Nations unies (ONU) et des autres institutions internationales. Quand la Chine ou d’autres pays augmentent leur participation financière dans des organisations internationales, cela est souvent perçu comme une agression. Pourtant, lorsqu’un État accroît sa contribution, il obtient naturellement davantage de postes. De fait, il suffirait de financer notre propre part et de ne pas la réduire pour ne pas perdre ces positions et éviter qu’elles ne soient occupées par d’autres.

Enfin, depuis trente ans, je combats les fermetures d’entreprises qui délocalisent leur production vers le Maroc. Lorsqu’une entreprise française, telle que Renault, y implante des filiales, elle y est souvent incitée par nos gouvernements. Cette forme d’aide au développement est-elle prise en compte ? De même, lorsque des retraités français s’installent au Maroc et y dépensent leur pension, cette contribution financière est-elle comptabilisée ? En conclusion, votre rôle consistera-t-il justement à examiner ces phénomènes dans leur globalité plutôt que de regarder uniquement l’utilisation budgétaire de l’aide publique au développement ?

Mme Chantal Verger. Je peux vous répondre par l’affirmative. Notre mandat consiste à examiner non seulement l’aide publique au développement mais également son articulation avec les autres politiques de la France, par exemple la politique d’investissement international. Nous évaluons également ce que l’OCDE appelle le soutien officiel total au développement durable (TOSSD), pour mesurer l’ensemble des flux publics susceptibles de soutenir le secteur privé, en appui au développement durable dans les pays partenaires.

Vous avez évoqué la succession d’objectifs politiques, qui rend parfois complexe le suivi de l’action et de la politique de coopération et de développement. Nous envisageons, même si cela doit encore être discuté, une évaluation du pilotage stratégique de la coopération française, afin de répondre précisément à cette préoccupation.

Cependant, si l’évaluation doit être à la fois objective et, d’une certaine manière, politique, nous avons besoin que vous nous indiquiez les informations dont vous avez particulièrement besoin. Vous êtes représentés au sein de notre commission par quatre parlementaires. Il est important que ces derniers participent à nos réunions plénières, qui se tiennent trois fois par an. N’hésitez donc pas à vous mettre en contact avec eux, afin de leur transmettre vos préoccupations.

M. Lionel Vuibert (NI). Je souhaite revenir sur un aspect très concret de notre aide publique au développement, c’est-à-dire ce qu’elle apporte en retour à notre propre économie et à nos territoires.

Certes, la vocation première de cette politique ne change pas : il s’agit d’accompagner le développement de nos pays partenaires. Mais la réalité du terrain est la suivante : ces projets mobilisent nos entreprises, nos collectivités, nos associations et l’ensemble de nos savoir-faire. Entre 2020 et 2025, près d’un projet sur deux financé par l’Agence française de développement aurait bénéficié à une entreprise française, soit environ 12 milliards d’euros de retombées économiques directes.

Il s’agit là d’un point capital. L’aide au développement ne doit pas être envisagée comme une dépense à fonds perdus ou un simple flux financier qui quitte la France, mais comme un levier concret pour ouvrir des marchés, valoriser nos compétences et faire fonctionner nos entreprises. Cependant, afin que ce levier soit pleinement efficace, encore convient-il de poser la question de son ancrage territorial. L’enjeu consiste aujourd’hui à savoir si ces retombées irriguent réellement l’ensemble de notre tissu économique local. Je pense notamment à des départements industriels et d’innovation comme le mien, les Ardennes, où nos petites et moyennes entreprises (PME) et nos entreprises de taille intermédiaire (ETI) possèdent des compétences précieuses dans l’industrie, le traitement de l’eau ou encore la transition énergétique. Ces acteurs ont toute leur place dans les projets financés par l’AFD, mais l’accès à ces marchés reste trop souvent perçu comme réservé à quelques grands groupes.

À partir de vos travaux, êtes-vous aujourd’hui en mesure de cartographier la répartition territoriale de cet impact et de mesurer ce que cette politique apporte concrètement à nos PME et à nos territoires, pour les aider à l’international ? Ce sujet intéresse nos concitoyens, particulièrement dans la période difficile que nous vivons aujourd’hui.

Mme Chantal Verger. Dans certaines des évaluations que nous allons conduire, nous documenterons l’impact territorial des contributions. Par exemple, l’impact territorial de la diminution des contributions aux Nations unies est déjà relevé dans le pays de Gex, situé à proximité de Genève et des institutions onusiennes. Nous réunissons des éléments aujourd’hui partiels mais qui, au fur et à mesure de nos travaux, pourront être renforcées.

Mme Constance Le Grip, présidente. Nous allons clore nos échanges par une série de trois interventions ou questions formulées à titre individuel.

M. Pierre Pribetich (SOC). Le législateur a bien séparé la fonction d’évaluation de la fonction de contrôle dans le cadre de cette commission d’évaluation. S’il est « simple » de mesurer les résultats immédiats, nous éprouvons bien la difficulté consistant à isoler l’impact spécifique d’un projet d’APD. Malgré tout, un combat culturel subsiste entre ceux qui considèrent que l’APD représente des milliards d’euros d’aides engloutis sans contrôle et ceux qui soulignent au contraire sa nécessité.

Plusieurs ONG alertent sur un bilan catastrophique : 17,5 millions de personnes ont été touchées par les coupes budgétaires que subissent les ONG françaises ; 100 bureaux et missions ont fermé dans le monde ; un emploi sur trois a été supprimé, soit 16 000 postes. Comment pouvez-vous mieux évaluer les conséquences de l’impact des baisses que vous avez mesurées ?

M. Michel Guiniot (RN). L’Agence française de développement indique que ses prêts sont financés sur les marchés, puis remboursés par les clients. Le projet de contrat d’objectifs et de moyens pour la période à venir, transmis par le gouvernement cet été, promet une « activité sans coût » pour le contribuable français. Or, lorsqu’un État ne rembourse pas, un compte de réserve, alimenté notamment par nos crédits budgétaires, indemnise l’AFD. Selon la Cour des comptes, l’État a dû y verser 209 millions d’euros en 2023, en raison notamment des prêts au Sahel, dont 180 millions d’euros de provisions pour le seul Niger. À la mi-2025, ce compte atteignait 1,56 milliard d’euros. Dans ces conditions, l’activité de prêts de l’AFD peut-elle être présentée comme étant sans coût pour le contribuable ?

De même, selon ses propres chiffres, l’exposition de l’activité bancaire de l’AFD aux vingt pays les plus pauvres atteignait près de 10 milliards d’euros. Votre commission compte-t-elle se saisir des problématiques liées au non-remboursement des dettes ?

M. Frédéric Petit (Dem). Vous avez évoqué la méthodologie du CAD. À cet égard, je tiens à rappeler à mes collègues qu’elle figure dans la loi de 2021. Cette méthodologie est complexe mais elle intègre les coûts des étudiants qui viennent en France. Enfin, je souligne que l’AFD est soumise à la réglementation dite « Bâle III ».

Mme Chantal Verger. L’AFD est effectivement soumise à l’analyse des risques sous Bâle III ; tous les projets sont documentés. Puisqu’il s’agit essentiellement de prêts, lesquels sont remboursés, ils coûtent relativement peu à l’État. Le coût réel réside essentiellement dans la bonification des taux d’intérêt. Lorsque cette bonification intervient, son impact budgétaire demeure effectivement limité. Cela étant, il peut naturellement exister des défaillances. Vous entretenez d’ailleurs des liens étroits avec l’AFD et vous recevez son directeur général. Je préfère donc lui laisser le soin d’apporter des réponses détaillées sur ces aspects. Pour notre part, nous travaillons en lien avec l’AFD et celle-ci fera pleinement partie des acteurs évalués dans le cadre de nos travaux. Nous serons donc peut-être en mesure de vous apporter, en temps utile, des éléments de réponse complémentaires.

S’agissant de l’impact de la baisse des financements, j’ai déjà évoqué la question de la diminution des contributions au système des Nations unies et la nécessité d’en documenter précisément les conséquences. Toutefois, il ne faut pas considérer uniquement l’impact de la baisse elle-même mais également l’effet lié aux conditions d’exécution budgétaire. En effet, cette situation rend particulièrement difficile toute projection dans l’avenir pour les opérateurs. Une forte imprévisibilité demeure donc quant aux montants qui seront effectivement disponibles. Il faudra donc également documenter le coût de cette imprévisibilité, qui vient s’ajouter à celui de la réduction des ressources. Les effets commencent déjà à se faire sentir à court terme mais d’autres apparaîtront sur un horizon plus long. Ces éléments émergeront progressivement au fil de nos travaux et des évaluations que nous conduirons.

Mme Constance Le Grip, présidente. Je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation. Nous avons bien compris que vous avez été installés assez récemment mais que, dans le strict respect de la volonté du législateur, vous avez très activement commencé votre travail et mis en place les cadres méthodologiques qui correspondent à l’accomplissement de votre mission.

Vous avez compris aussi qu’il existe une forte attente et une exigence en matière de transparence, de lisibilité et d’efficacité de l’argent public dépensé. Nous espérons pouvoir continuer à maintenir le dialogue entamé aujourd’hui et à pouvoir bénéficier régulièrement du fruit de vos travaux. Je tiens d’ailleurs à rendre hommage à Jean-Louis Bourlanges, l’ancien président de notre commission des affaires étrangères, qui a beaucoup œuvré pour obtenir la création de votre commission et inscrire l’évaluation dans la loi de programmation.

La séance est levée à 10 h 55.

Informations relatives à la commission

En clôture de sa réunion, la commission désigne :

– Mme Charlotte Parmentier-Lecoq et Mme Estelle Youssouffa rapporteures d’information sur la vulnérabilité des détroits et passages maritimes ;

– M. Christopher Weissberg et M. Jean-Louis Roumégas rapporteurs d’information sur l’attractivité scientifique et universitaire de la France dans un contexte de compétition mondiale ;

– M. Bruno Fuchs et M. Jean-Paul Lecoq rapporteurs d’information sur le bilan de la mise en œuvre du rapport Pour une amélioration de la délivrance des visas – dit « Hermelin » – et du processus d’externalisation de certains aspects de la délivrance des visas.

Annexe : éléments, chiffres et graphiques projetés lors de l’audition

Membres présents ou excusés

Présents. - M. Michel Barnier, Mme Marie-Sophie Bernadeau, M. Guillaume Bigot, Mme Élisabeth Borne, Mme Cendrine Chazé, Mme Dieynaba Diop, M. Michel Guiniot, Mme Emmanuelle Hoffman, Mme Amélia Lakrafi, Mme Constance Le Grip, M. Jean-Paul Lecoq, M. Laurent Mazaury, Mme Charlotte Parmentier-Lecocq, M. Jean-Louis Roumégas, M. Aurélien Taché, M. Lionel Vuibert

Excusés. - Mme Nadège Abomangoli, M. Pieyre-Alexandre Anglade, M. Gabriel Attal, Mme Clémentine Autain, Mme Véronique Besse, M. Pierre-Yves Cadalen, M. Sébastien Chenu, M. Éric Ciotti, M. Alain David, M. Olivier Faure, M. Marc Fesneau, M. Bruno Fuchs, M. Perceval Gaillard, Mme Clémence Guetté, Mme Marine Hamelet, M. Michel Herbillon, Mme Brigitte Klinkert, Mme Marine Le Pen, M. Christophe Naegelen, Mme Mathilde Panot, M. Davy Rimane, Mme Sabrina Sebaihi, Mme Michèle Tabarot, Mme Liliana Tanguy, M. Christopher Weissberg, Mme Estelle Youssouffa

Assistait également à la réunion. - M. Pierre Pribetich