Compte rendu — Commission des affaires sociales

1. – Examen, en application de l’article 88 du Règlement, des amendements, en nouvelle lecture, au projet de loi, adopté par le Sénat, de financement de la sécurité sociale pour 2026 (n° 2141) (M. Thibault Bazin, rapporteur général ; M. Hadrien Clouet, Mme Anne Bergantz, Mme Sandrine Runel et M. Gaëtan Dussausaye, rapporteurs) 2
2. – Examen, en application de l’article 140, alinéa 2, du Règlement, de la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale (n° 2067) (Mme Joëlle Mélin, rapporteure) 8
3. – Présences en réunion … 14

La réunion commence à seize heures trente.

(Présidence de M. Frédéric Valletoux, président)

La commission des affaires sociales procède à l’examen, en application de l’article 88 du Règlement, des amendements, en nouvelle lecture, au projet de loi, adopté par le Sénat, de financement de la sécurité sociale pour 2026 (n° 2141) (M. Thibault Bazin, rapporteur général ; M. Hadrien Clouet, Mme Anne Bergantz, Mme Sandrine Runel et M. Gaëtan Dussausaye, rapporteurs).

La commission a accepté les amendements figurant dans le tableau ci-après (*) :

(*) Les autres amendements étant considérés comme repoussés.

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Puis la commission examine, en application de l’article 140, alinéa 2, du Règlement, de la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale (n° 2067) (Mme Joëlle Mélin, rapporteure).

M. le président Frédéric Valletoux. Lors de la Conférence des présidents du 12 novembre, la présidente du groupe Rassemblement National a indiqué qu’elle souhaitait exercer son droit de tirage pour la création d’une commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale.

Il revient donc à notre commission, en application de l’article 140, alinéa 2, du Règlement, de vérifier si les conditions requises pour la création de la commission d’enquête sont réunies, sans se prononcer sur son opportunité.

Mme Joëlle Mélin, rapporteure. Mes chers collègues, je suis ravie de vous retrouver pour examiner la proposition de résolution portant sur la création d’une commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Mon groupe a choisi de faire usage de son droit de tirage sur ce sujet essentiel pour nos concitoyens. Dans ce cas de figure, il revient à la commission de se prononcer uniquement sur la recevabilité de la proposition de résolution, qui s’apprécie au regard de trois critères cumulatifs. Je vais m’employer à démontrer que chacun des trois critères est respecté.

Je m’attarderai particulièrement sur la première condition : une commission d’enquête peut être créée « pour recueillir des éléments d’information, soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées ». Notre proposition se situe au cœur de cet impératif.

D’une part, bien que les organismes gestionnaires de la sécurité sociale, qui représentent plus de 160 000 agents, relèvent du droit privé, ils exercent une mission de service public. En outre, avec plus de 666 milliards d’euros de dépenses en 2025, la sécurité sociale assure en tout ou partie le financement – et participe de ce fait à la gestion – de nombreux autres services publics tels que l’hôpital, les crèches, ou encore les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. Par conséquent, la bonne gestion de la sécurité sociale emporte des conséquences qui excèdent largement son domaine propre.

D’autre part, si la Cour des comptes soulève depuis des années, dans ses rapports sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) comme dans ses rapports de certification des comptes de la sécurité sociale, l’existence d’anomalies comptables ou administratives et, plus généralement, d’incertitudes entachant la gestion et les comptes de la sécurité sociale, la commission d’enquête s’intéresserait plus particulièrement à la période courant de 2022 à aujourd’hui. Dans l’exposé sommaire de la proposition de résolution, nous avons pris l’exemple des anomalies et des absences d’éléments probants relevées par la Cour des comptes au titre des cinq branches de la sécurité sociale pour la seule année 2024. Nous nous plaçons ainsi dans le champ de faits déterminés dans une période circonscrite.

Il semble d’autant plus nécessaire de conduire ces investigations que la sécurité sociale, qui fête cette année le quatre-vingtième anniversaire de sa création, a connu des évolutions profondes depuis 1945. Elle apparaît aujourd’hui particulièrement fragilisée : son déficit, rappelons-le, est estimé à 23 milliards d’euros en 2025 et sa dette devrait atteindre 138 milliards en 2026.

La sécurité sociale est malade, pour des raisons en partie connues, qu’il s’agisse de la réduction du poids relatif des cotisations sociales, de la dépendance accrue à la conjoncture économique, du chômage chronique, de la mondialisation non maîtrisée ou encore de la généralisation des aides non contributives. Alors que ces indicateurs se dégradent d’année en année, la gestion et la fiabilité comptable, en ce domaine, ne semblent pas s’améliorer, bien au contraire : elles se dégradent dans l’indifférence générale et à bas bruit. La sécurité sociale meurt et les Français en subissent toujours plus les conséquences.

Pour ces raisons, les trois missions confiées à la commission d’enquête par l’article unique de la proposition de résolution sont nécessaires pour faire toute la lumière sur les défaillances graves que connaît la sécurité sociale et pour proposer toutes les recommandations utiles à leur résolution. En l’occurrence, la proposition de résolution satisfait doublement à la première condition de recevabilité.

La deuxième condition est qu’une commission d’enquête ne peut être créée sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires, et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Interrogé par la présidente de l’Assemblée nationale, le garde des sceaux a fait savoir qu’il n’y avait pas de procédure en cours susceptible de recouvrir le périmètre de la commission d’enquête envisagée.

Enfin, en vertu de la troisième condition, la commission d’enquête ne doit pas porter sur le même objet qu’une précédente commission d’enquête – ou qu’une mission d’information antérieure lorsqu’elle s’est dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête – avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter du terme de ses travaux. Or les commissions d’enquête récemment créées n’ont jamais couvert le champ de la présente proposition de résolution. Certaines traitaient certes des enjeux posés à des services publics financés par la sécurité sociale, à l’instar de la commission d’enquête sur les difficultés d’accès aux soins à l’hôpital public, mais aucune n’a eu l’ambition d’analyser le fonctionnement de la sécurité sociale en tant que telle, ses financements et sa gestion, de comprendre les causes de ses dysfonctionnements et de ses anomalies, ou de rechercher les raisons de l’inaction publique en la matière. Il est ainsi manifeste que la troisième condition de recevabilité est satisfaite.

Après avoir porté ces éléments à votre connaissance, j’espère vous avoir convaincus que cette proposition de résolution remplissait les conditions de recevabilité énoncées, de telle sorte que vous pourrez l’adopter avec la certitude que ces futurs travaux, auxquels il vous sera bien sûr loisible de contribuer, seront utiles à l’avenir de la France et des Français.

M. le président Frédéric Valletoux. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Thomas Ménagé (RN). Le groupe Rassemblement National utilise son droit de tirage pour créer la présente commission d’enquête sur les comptes de la sécurité sociale. Il faut se rendre compte de la situation dans laquelle nous nous trouvons : depuis 2022, les différents gouvernements macronistes n’ont pas réussi à faire certifier sans réserve les comptes d’une seule branche. Qu’il s’agisse de la maladie, des accidents du travail et maladies professionnelles, de la vieillesse, de l’autonomie, du recouvrement, rien n’est géré ! Pis, les comptes de la branche famille ne sont plus certifiés globalement depuis trois ans parce que, chaque année, des erreurs portant sur un montant de 5 à 6 milliards d’euros sont constatées.

Depuis sept ans, les macronistes se sont trompés sur tout – nous l’avons encore constaté récemment avec l’évaluation des recettes fiscales. Mais, à chaque fois, tout va bien, madame la marquise : on continue sans se poser la moindre question. Difficile, donc, d’interroger les Mozart de la finance et les sachants que vous croyez être, chers collègues macronistes, pour savoir ce qu’il s’est passé et où vous avez échoué.

Vous ne vous contentez pas de faire de mauvais choix budgétaires : vous êtes incapables de tenir le budget que vous faites voter ou que vous imposez par le 49.3. Chaque année, le Rassemblement national, notamment par la voix de notre rapporteure, Joëlle Mélin, vous alerte sur le dérapage des comptes sociaux mais, malheureusement, tout continue comme avant.

Contrairement à vous, les Français se posent beaucoup de questions. Ils aimeraient bien savoir où va l’argent, fruit de leur travail, qu’ils versent chaque mois ; ils ont le sentiment qu’il disparaît dans le tonneau des Danaïdes de la mauvaise gestion. Il faut garder à l’esprit qu’à chaque fois qu’une erreur est commise, quelqu’un passe à la caisse. Malheureusement, avec vous – on le constate également dans le cadre des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et sur le projet de loi de finances –, ce sont toujours les mêmes qui trinquent : les Français honnêtes, qui bossent – et qui n’en peuvent plus, parce qu’ils n’arrivent plus à boucler leurs fins de mois. Nous le vérifierons encore dans quelques heures, en séance, quand nous débattrons de la proposition consistant à augmenter la contribution sociale généralisée sur les revenus du capital, c’est-à-dire sur l’épargne des Français.

Nous souhaitons que la commission d’enquête audite les finances afin de révéler les causes du grand dérapage des comptes sociaux. Pour être très clair, nous voulons savoir où va chaque euro provenant de la poche des Français. C’est ce que nous essaierons de faire, avec notre rapporteure, dans le cadre de cette commission d’enquête.

Mme Annie Vidal (EPR). Nous examinons la proposition de résolution du groupe Rassemblement National visant à créer une commission d’enquête sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Fidèles à notre méthode, nous nous y investirons pleinement parce que la sécurité sociale concerne la vie quotidienne des Français, leurs soins, leur retraite, leur protection. Nous serons au rendez-vous avec rigueur et esprit de responsabilité, animés par la volonté de proposer et non pas seulement de dénoncer.

Avec un déficit estimé à 23 milliards d’euros pour 2025 et une dette de près de 138 milliards en 2026, la sécurité sociale, qui fête ses 80 ans, traverse une crise profonde aux causes multiples : chômage persistant, mondialisation, baisse du poids des cotisations et explosion des aides non contributives, à quoi s’ajoute une gouvernance qui peine à s’adapter. Dans ce contexte, il est essentiel de mener des investigations sérieuses car l’affaiblissement silencieux de notre modèle social a des conséquences directes pour tous les Français.

Toutefois, si nous connaissons des incertitudes budgétaires, celles et ceux qui refusent de doter la sécurité sociale d’un budget en sont les premiers responsables. Or qui s’est opposé à l’adoption d’un PLFSS depuis le début de la législature, si ce n’est le groupe Rassemblement National ? Il y a là une contradiction politique majeure. On ne peut pas, d’un côté, déplorer le manque de visibilité sur les comptes sociaux et, de l’autre, refuser le vote du texte qui fixe ces comptes et supprimer les articles qui visent à instaurer une plus grande transparence.

Pour garantir la pérennité de notre modèle social, il faut cesser de s’abriter derrière de grands mots pour fuir les grands choix. Nous le disons donc clairement : la première condition à remplir, pour parvenir à la transparence budgétaire, est d’assumer un PLFSS de compromis pour 2026.

M. Thibault Bazin (DR). La Cour des comptes a refusé de certifier les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales et de la branche famille en 2022, 2023 et 2024, et ne certifie les autres branches qu’avec réserve. Elle souligne « des dérives continues dans l’exécution de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie », marquées par des écarts croissants entre prévision et réalisation. Elle met également en exergue des erreurs persistantes dans le calcul des prestations et identifie un risque résiduel portant sur un montant compris entre 5,4 et 7,2 milliards d’euros, sans que l’on sache s’il s’agit d’erreurs en faveur ou au détriment des allocataires.

Nous avons aussi été marqués par l’erreur de prévision de la direction de la sécurité sociale l’an dernier concernant le niveau des remises par les entreprises pharmaceutiques. On parle d’une erreur de prévision de 1,2 milliard d’euros, que nous avons essayé de comprendre dans le cadre de la mission de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale – en vain.

La sécurité sociale est un pilier de notre pacte national, mais un pilier fragilisé nécessite transparence, rigueur et vision de long terme : c’est ce qui peut manquer, parfois, aujourd’hui. Les travaux de la commission d’enquête que vous proposez d’instituer pourraient y contribuer. Il nous faut y voir plus clair.

Notre groupe est convaincu qu’il faudra aussi mener des réformes structurantes pour assurer une véritable trajectoire de redressement. Deux leviers pourraient être actionnés à cette fin : d’une part, l’introduction de la pluriannualité, afin de sortir de la gestion à courte vue, d’autre part, la révision du cadre organique des lois de financement, qui nous enferme trop souvent dans un choix binaire – taxer plus ou couper plus. Une commission d’enquête sur les incertitudes budgétaires et la gestion interne de la sécurité sociale constituerait un troisième levier : celui du contrôle.

Par manque d’information et parce qu’il est, en quelque sorte, concurrencé par le Printemps social de l’évaluation, le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ne se concentre généralement que trop peu sur les enjeux de la certification, au profit de l’évaluation.

Les trois critères de recevabilité de votre demande me paraissent satisfaits. Votre travail pourrait contribuer à rétablir la confiance ; nous sommes prêts à nous y investir.

M. le président Frédéric Valletoux. Nous en venons aux questions des autres députés.

M. Michel Lauzzana (EPR). Pouvons-nous espérer, madame Mélin, que la commission d’enquête mènera ses travaux de façon objective ? Quand on entend les propos de M. Ménagé, entièrement à charge, il semblerait que la messe soit dite ! On peut craindre, dès lors, que la commission cherche moins à peser le pour et le contre qu’à polémiquer.

Pour ma part, je suis très intéressé par le budget de la sécurité sociale et ses dérives. Une commission d’enquête devrait avoir pour objectif d’apporter des pistes d’amélioration. Même si je ne doute pas de votre bonne foi, madame Mélin, la vision défendue par votre groupe m’inquiète fortement car elle ne se concentre que sur des éléments négatifs. Vous me rétorquerez sûrement que ce n’est pas vrai, mais je persiste à m’interroger.

M. Christophe Bentz (RN). Thomas Ménagé est intervenu pour exposer la position politique de notre groupe. On peut parfaitement s’opposer au PLFSS, dénoncer les dérapages et les insincérités budgétaires, tout en enquêtant de manière objective. La commission d’enquête aura pour vocation de mener des auditions et de fournir un travail de fond, technique : soyez assurés que Mme Mélin le fera avec beaucoup de talent.

Mme la rapporteure. En ce qui me concerne, j’aurai vraiment plaisir à travailler avec vous sur ce sujet fondamental dont vous avez parfaitement exposé les enjeux.

Pourquoi cette commission d’enquête ? Ayant lu, depuis 1997, à la suite des ordonnances Juppé, tous les rapports d’application des LFSS dans le cadre de mes anciennes fonctions professionnelles, j’ai toujours été stupéfaite que l’on nous dise que l’on ne peut pas soigner telle pathologie ou rembourser tel soin, alors qu’il existe, par ailleurs, tant d’anomalies.

En 2005, l’apparition des rapports de certification des comptes, à la demande de M. Séguin, a constitué une évolution majeure. Et quand, il y a un an ou deux, nous avons présenté les rapports de certification sous la forme de tableaux fiscaux, ça a claqué à la figure ! On constate d’importants dysfonctionnements au niveau des caisses. Dans le système tripartite conventionnel, on demande beaucoup aux patients et aux professionnels de santé mais peu aux caisses. Celles-ci vont devoir dire exactement comment elles reçoivent l’argent et comment celui-ci est géré, combien revient au patient, quels sont les moyens humains et techniques dont elles disposent et pourquoi, chaque année, la Cour des comptes aboutit à de telles conclusions dans ses rapports de certification.

Madame Vidal, je ne vois pas tellement le lien entre le vote du PLFSS et l’objet de la commission d’enquête – nous aurons l’occasion d’en débattre, avec rigueur, compréhension et cordialité.

Monsieur Lauzzana, j’ai été pendant trente ans expert judiciaire et, à ce titre, je me devais d’être totalement neutre. Il est loisible à mon collègue Thomas Ménagé de s’exprimer, au nom du groupe, avec une certaine vivacité ; pour ma part, je tiens à vous assurer que la commission d’enquête travaillera avec une neutralité absolue. C’est sa raison d’être et la condition de son succès.

Il existe trop d’incertitudes, dans de nombreux domaines – vous remarquerez que l’intitulé de la commission d’enquête est très soft puisqu’il n’évoque que des incertitudes. Je ne sais pas si celles-ci sont structurelles, fonctionnelles ou liées à une cause précise. Il est possible que nous identifiions des responsabilités et que nous parvenions à revenir sur des anomalies gravissimes.

Pour chacune des branches et pour le recouvrement, la Cour des comptes a identifié entre dix et quinze éléments non probants, tous plus graves les uns que les autres, et a formulé deux à trois recommandations de fond. La Cour dit qu’elle s’est heurtée à des limites dans son audit : il faut savoir pourquoi. Nous devrons certainement interroger la sixième chambre pour savoir sur quoi elle a buté dans son enquête. Votre collaboration et la courtoisie qui préside généralement à nos échanges permettront d’avancer sur ce sujet qui intéressera tout le monde.

Lorsqu’en séance publique, j’ai fait savoir, au nom de mon groupe, que nous avions utilisé notre droit de tirage pour demander la création de cette commission d’enquête, j’ai vu plusieurs visages approbateurs, parmi lesquels ceux de Mme la ministre de la santé et de Mme la ministre des comptes publics. J’ose espérer que nos travaux permettront d’apporter des réponses à leurs attentes. Soyez assurés, chers collègues, de ma volonté d’établir un rapport de fond, d’une neutralité totale. Il y va de la survie de la sécurité sociale.

M. le président Frédéric Valletoux. J’abonde dans le sens de Mme Vidal : nous savons tous qu’avec vous, le travail sera sérieux et approfondi. Nous ferons en sorte d’accomplir un travail collectif sur ce sujet majeur.

Je crois donc qu’il y a un accord au sein de notre commission pour constater que les conditions requises pour la création d’une commission d’enquête sont réunies. En l’absence d’objection, c’est avec une certaine forme d’impatience, voire de gourmandise, que nous attendons le début de ces travaux.

En application de l’article 140, alinéa 2, du Règlement, la commission constate que sont réunies les conditions requises pour la création de la commission d’enquête visant à lever les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale.

La réunion s’achève à seize heures cinquante-cinq.

Présences en réunion

Présents. – M. Thibault Bazin, M. Christophe Bentz, Mme Anne Bergantz, Mme Sandra Delannoy, Mme Stella Dupont, M. Michel Lauzzana, M. René Lioret, Mme Christine Loir, Mme Joëlle Mélin, M. Thomas Ménagé, M. Jean-François Rousset, M. Frédéric Valletoux, Mme Annie Vidal

Excusés. – Mme Anchya Bamana, Mme Béatrice Bellay, M. Elie Califer, M. Paul Christophe, M. Gaëtan Dussausaye, Mme Karine Lebon, M. Jean-Philippe Nilor, M. Sébastien Peytavie, M. Jean-Hugues Ratenon